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D. REGLES TEMPORAIRES ETABLIES EN REPONSE A LA CRISE ECONOMIQUE ET FINANCIERE

Communication de la Commission — Recapitalisation des établissements financiers (1) dans lecontexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous

contre les distorsions indues de concurrence

(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

(2009/C 10/03)

1. INTRODUCTION

(1) La communication de la Commission du 13 octobre 2008 relative à l'application des règles en matièred'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crisefinancière mondiale (2) («la communication bancaire») voit dans les plans de recapitalisation l'une desmesures clés que les États membres peuvent prendre pour garantir la stabilité et le bon fonctionnementdes marchés financiers.

(2) Le Conseil ECOFIN du 7 octobre 2008 et le Sommet de l'Eurogroupe du 12 octobre 2008 ont abordéla question de la recapitalisation dans le même esprit et conclu que «les Gouvernements s'engagent àfournir ce capital en volume suffisant tout en continuant à favoriser par tous moyens possibles la recherche decapitaux privés. Les institutions financières concernées devront être obligées d'accepter des contraintes en contre-partie, en particulier pour prévenir de possibles conséquences de ces mécanismes aux dépens des institutions quin'en bénéficieraient pas», et que «les intérêts légitimes des concurrents doivent être protégés, en particulier au moyendes règles régissant les aides d'État.»

(3) Jusqu'à présent, la Commission a approuvé, conformément aux principes énoncés dans la communica-tion bancaire (3), les plans de recapitalisation soumis par trois États membres ainsi que des mesuresindividuelles de recapitalisation. La recapitalisation, prenant notamment la forme d'actions ordinaires etprivilégiées, a été autorisée, sous réserve en particulier de la mise en place d'une rémunérationconforme aux taux du marché, de garde-fous adéquats en matière de comportement et d'un examenrégulier. Étant donné toutefois que la nature, la portée et les conditions des plans de recapitalisationactuellement envisagés varient considérablement, tant les États membres que les établissements suscep-tibles d'en bénéficier ont demandé à pouvoir s'appuyer sur des orientations plus détaillées concernantl'admissibilité de certaines formes de recapitalisation au regard des règles relatives aux aides d'État. Enparticulier, certains États membres envisagent la recapitalisation des banques, non pas avec commeprincipal objectif de les sauver mais plutôt de garantir des prêts en faveur de l'économie réelle. LeConseil ECOFIN du 2 décembre 2008 a reconnu la nécessité de nouvelles orientations concernant unerecapitalisation préventive rapide destinée à soutenir le crédit et a invité la Commission à les adoptersans plus tarder. La présente communication fournit ainsi des orientations pour de nouveaux plans derecapitalisation et prévoit la possibilité d'adapter les plans existants.

Objectifs communs: rétablir la stabilité financière, garantir les activités de prêt en faveur del'économie réelle et remédier au risque systémique d'une insolvabilité potentielle

(4) Dans le contexte de la situation que connaissent actuellement les marchés financiers, la recapitalisationdes banques peut répondre à un certain nombre d'objectifs. Premièrement, les recapitalisations contri-buent au rétablissement de la stabilité financière et de la confiance nécessaire au redémarrage descrédits interbancaires. En outre, l'apport de capitaux supplémentaires fournit une protection en périodede récession, permettant d'absorber les pertes et de limiter les risques d'insolvabilité des banques. Dansla situation actuelle, consécutive notamment à l'effondrement de Lehman Brothers, il peut s'avérernécessaire d'injecter des capitaux dans des banques fondamentalement saines pour tenir compte del'idée largement répandue selon laquelle des ratios de fonds propres plus élevés sont nécessaires comptetenu de la sous-évaluation passée des risques et de l'augmentation du coût du financement.

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(1) Par commodité, dans le présent document les établissements financiers seront simplement appelés «les banques».(2) JO C 270 du 25.10. 2008, p. 8.(3) Voir la décision de la Commission du 13 octobre 2008 concernant l'aide no N 507/08 Soutien financier au secteur bancaire au

Royaume-Uni (JO C 290 du 13.11.2008, p. 4), la décision de la Commission du 27 octobre 2008 concernant l'aideno N 512/08 Mesures de soutien en faveur des établissements financiers en Allemagne (JO C 293 du 15.11.2008, p. 2) et la déci-sion de la Commission du 19 novembre 2008 concernant l'aide no N 560/08Mesures de soutien en faveur des établissements decrédit de Grèce, la décision de la Commission du 12 novembre 2008 concernant l'aide no N 528/08 relative aux Pays-BasAideen faveur de ING Groep N.V et la décision de la Commission du 25 novembre 2008 concernant l'aide no NN 68/08 Aide d'Étatde la Lettonie en faveur de JSC Parex Banka.

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(5) Deuxièmement, les recapitalisations peuvent contribuer à garantir l'activité de prêt en faveur de l'éco-nomie réelle. Les banques fondamentalement saines peuvent être tentées de restreindre leurs prêts afind'éviter les risques et de conserver des ratios de fonds propres élevés. Un apport de capitaux publicspeut éviter cette frilosité et limiter la contagion de la crise financière aux autres activités.

(6) Troisièmement, une recapitalisation publique peut également offrir une solution appropriée auxproblèmes que connaissent les établissements financiers confrontés à une situation d'insolvabilité dufait de leur modèle d'entreprise ou de leur stratégie d'investissement spécifique. Une injection de capitalpar l'État qui accorde un soutien d'urgence à une banque peut également contribuer à éviter les effetssystémiques à court terme liés à son insolvabilité éventuelle. À plus long terme, une recapitalisationpourrait appuyer les efforts déployés pour permettre à la banque en question de renouer avec uneviabilité à long terme ou soutenir sa liquidation ordonnée.

Éventuels problèmes de concurrence

(7) En gardant à l'esprit ces objectifs communs, il convient, dans l'évaluation de tout plan ou de toutemesure de recapitalisation, de tenir compte des distorsions de concurrence susceptibles de se produire àtrois niveaux différents.

(8) Premièrement, la recapitalisation par un État membres de ses propres banques ne doit pas leur conférerun avantage concurrentiel indu par rapport aux banques d'autres États membres. L'accès au capital àdes taux considérablement moins élevés que les concurrents d'autres États membres, sans que cela sejustifie par l'existence de risques sérieux, peut avoir un impact important sur la position concurrentielled'une banque au sein du marché unique européen élargi. L'octroi d'une aide excessive dans un Étatmembre pourrait également déclencher une course aux subventions entre les États membres et créerdes difficultés économiques pour ceux d'entre eux qui n'ont pas adopté de plans de recapitalisation.L'adoption d'une approche cohérente et coordonnée à l'égard de la rémunération des injections decapital public et des autres conditions s'attachant à la recapitalisation est indispensable au maintien deconditions de concurrence égales. Des mesures unilatérales et non coordonnées dans ce domaine pour-raient également saper les efforts consentis pour rétablir la stabilité financière («Garantir une concur-rence équitable entre les États membres»).

(9) Deuxièmement, l'ouverture des plans de recapitalisation à toutes les banques d'un État membre sansune différenciation appropriée des banques bénéficiaires en fonction de leur profil de risque peutconférer aux banques en difficulté ou moins performantes un avantage indu par rapport aux banquesfondamentalement saines et plus performantes. Cela faussera la concurrence sur le marché, exercera uneffet de distorsion sur les incitations, augmentera l'aléa moral et affaiblira la compétitivité générale desbanques européennes («Garantir une concurrence équitable entre les banques»).

(10) Troisièmement, la recapitalisation publique, en particulier sa rémunération, ne doit pas avoir pour effetde placer les banques qui n'y ont pas recours, mais qui s'efforcent de se procurer du capital supplémen-taire sur le marché, dans une situation concurrentielle beaucoup moins favorable. Un plan public quiexclut les opérations axées sur le marché compromettra le retour au fonctionnement normal du marché(«Garantir le retour au fonctionnement normal du marché»).

(11) Tout plan de recapitalisation a des effets cumulés en matière de concurrence à chacun de ces troisniveaux. Il convient toutefois de trouver un équilibre entre les préoccupations sous l'angle de la concur-rence et les objectifs consistant à rétablir la stabilité financière, à garantir les prêts en faveur de l'éco-nomie réelle et à remédier au risque d'insolvabilité. D'une part, il est nécessaire que l'accès des banquesaux capitaux se fasse à des conditions suffisamment favorables pour que la recapitalisation ait lemaximum d'efficacité. D'autre part, il importe que les conditions dont est assortie toute mesure de reca-pitalisation garantissent des règles du jeu équitables et, à plus long terme, le retour à des conditionsnormales de marché. Il y a donc lieu que les interventions publiques soient proportionnées et tempo-raires et qu'elles soient conçues de façon à inciter les banques à rembourser l'État dès que la situationdu marché le permet de sorte qu'à l'issue de la crise, un secteur bancaire européen concurrentiel et effi-cace puisse voir le jour. Une tarification des injections de capital conforme aux conditions du marchéreprésenterait la meilleure garantie contre des différences injustifiées dans le niveau de capitalisation etune utilisation inadéquate de ce capital. En tout état de cause, les États membres devraient veiller à ceque toute recapitalisation bancaire réponde à un véritable besoin.

(12) L'équilibre à assurer entre la stabilité financière et les objectifs en matière de concurrence fait ressortirl'importance qu'il y a à établir une distinction entre, d'une part, les banques fondamentalement saineset performantes et, d'autre part, les banques en difficulté présentant une moindre efficacité.

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(13) Lors de l'évaluation des mesures de recapitalisation, qu'elles prennent la forme de plans ou d'un soutienen faveur de certaines banques, la Commission accordera donc une attention particulière au profil derisque des bénéficiaires (1). En principe, les banques dont le profil de risque est plus élevé devraientpayer davantage. Lorsqu'ils élaborent des plans de recapitalisation s'adressant à toute une série debanques différentes, les États membres doivent réfléchir soigneusement aux critères d'éligibilité ainsiqu'au traitement à réserver aux banques présentant des profils de risque différents, et moduler enconséquence ce traitement (voir annexe I). Il convient de tenir compte de la situation des banques quiconnaissent des difficultés en raison de la situation exceptionnelle actuelle mais qui auraient été consi-dérées comme fondamentalement saines avant la crise.

(14) Outre des indicateurs tels que le respect des exigences réglementaires en matière de solvabilité et d'adé-quation des fonds propres tels que certifiés par les autorités nationales de surveillance, les marges etnotations des contrats d'échange sur défaut qui s'appliquaient avant la crise devraient, par exemple,constituer une base valable pour fixer les taux de rémunération en fonction des différentes banques.Les marges actuelles peuvent également refléter les risques particuliers qui affaibliront la situationconcurrentielle de certaines banques lorsqu'elles sortiront de la crise. Les marges antérieures à la criseet les marges actuelles doivent, en tout état de cause, refléter la charge éventuelle représentée par desactifs douteux et/ou la fragilité du modèle d'entreprise de la banque, imputable à des facteurs telsqu'une dépendance excessive à l'égard du financement à court terme ou un ratio d'endettementanormal.

(15) Dans des cas dûment justifiés, il pourra s'avérer nécessaire d'accepter que les banques en difficultéversent à court terme une rémunération plus faible, en partant du postulat et à la condition qu'à pluslong terme le coût de l'intervention publique en leur faveur sera pris en compte dans la restructurationnécessaire au rétablissement de leur viabilité, et de tenir compte de l'effet sur la concurrence du soutienqui leur est accordé en prévoyant des mesures de compensation. Les banques financièrement sainespourront, en cas de recapitalisation, bénéficier de taux relativement faibles et de conditions beaucoupmoins strictes pour l'octroi d'un soutien public à plus long terme, sous réserve qu'elles acceptent desconditions relatives au remboursement ou à la conversion des instruments qui permettent de garantirle caractère temporaire de l'intervention de l'État et l'objectif poursuivi par celle-ci, à savoir le rétablisse-ment de la stabilité financière/de l'activité de prêt à l'économie, ainsi que la nécessité d'éviter une utilisa-tion abusive des fonds à des fins stratégiques plus générales.

Recommandations du Conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE)

(16) Dans les recommandations formulées par son Conseil des gouverneurs le 20 novembre 2008, laBanque centrale européenne a proposé une méthode d'étalonnage de la tarification des mesures derecapitalisation publique en faveur des établissements fondamentalement sains de la zone euro. Lesprincipales considérations qui sous-tendent ces recommandations reflètent pleinement les principesénoncés dans la présente introduction. Conformément aux missions et aux responsabilités spécifiquesqui lui incombent, la BCE met particulièrement l'accent sur l'efficacité des mesures de recapitalisationafin de renforcer la stabilité financière et d'éviter que les flux de crédit en faveur de l'économie réelle nesoient perturbés. Parallèlement, elle souligne la nécessité d'une tarification axée sur le marché, quitienne compte du risque spécifique présenté par chacune des banques bénéficiaires et de la nécessité demaintenir des conditions égales entre banques concurrentes.

(17) La Commission accueille avec satisfaction les recommandations de la BCE qui propose un système detarification des injections de capital reposant sur une fourchette de taux de rendement pour les banquesbénéficiaires qui, même si elles ne présentent pas toutes le même profil de risque, sont des établisse-ments financiers fondamentalement sains. Le présent document vise à étendre ces orientations à d'au-tres exigences que les taux de rémunération et aux conditions dans lesquelles les banques qui ne sontpas fondamentalement saines peuvent avoir accès à des capitaux publics.

(18) En outre, tout en reconnaissant que les taux du marché, actuellement d'un niveau exceptionnel, neconstituent pas un élément de référence valable pour fixer le niveau correct de rémunération du capital,la Commission est d'avis que les mesures de recapitalisation prises par les États membres devraientprendre en compte la sous-évaluation du risque au cours de la période précédant la crise. Faute d'unetelle prise en compte, les taux de rémunération publique pourraient conférer des avantages concurren-tiels indus aux bénéficiaires et, à terme, empêcher une recapitalisation privée.


(1) Voir annexe I pour plus de précisions.

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2. PRINCIPES RÉGISSANT LES DIFFÉRENTS TYPES DE RECAPITALISATION

(19) L'établissement d'une tarification proche des prix du marché offre la meilleure garantie pour limiter lesdistorsions de concurrence (1). Les mesures de recapitalisation devraient donc être conçues de façon àtenir compte de la situation commerciale de chaque établissement, y compris son profil de risque etson niveau de solvabilité actuels, et à préserver des conditions de concurrence égales en n'offrant pasde subvention trop importante par rapport aux autres options actuellement disponibles sur le marché.En outre, la tarification appliquée devrait inciter la banque à rembourser l'État dès que la crise seraterminée.

(20) Sur la base de ces principes, il convient, lors de l'évaluation de la conception générale des mesures derecapitalisation, de tenir compte des éléments suivants: l'objectif de la recapitalisation, la solidité de labanque bénéficiaire, la rémunération, les incitations «à la sortie» — en particulier dans l'optique deremplacer l'intervention de l'État par celle d'investisseurs privés (2) — le souci de garantir le caractèretemporaire de l'intervention de l'État dans le capital des banques, l'établissement de garde-fous contreun usage abusif de l'aide et les distorsions de concurrence et enfin un réexamen des effets du plan derecapitalisation et de la situation des bénéficiaires au moyen de rapports réguliers ou, le cas échéant,des plans de restructuration.

2.1. Recapitalisations aux taux actuels du marché

(21) Lorsque les injections de capital public s'effectuent avec une participation substantielle (30 % auminimum) du secteur privé aux mêmes conditions, la Commission acceptera la rémunération fixéepour l'opération (3). Ce type d'opérations n'ayant que des répercussions limitées sur la concurrence, saufsi les modalités retenues sont de nature à modifier de façon importante les incitations offertes auxinvestisseurs privés, des garanties ex ante ou des incitations à la sortie ne semblent pas en principenécessaires.

2.2. Recapitalisations temporaires de banques fondamentalement saines afin de favoriser la stabilité financière etles prêts en faveur de l'économie réelle

(22) Lorsqu'elle évaluera les mesures prises en faveur des banques rentrant dans cette catégorie, la Commis-sion accordera la plus haute importance à la distinction entre les banques fondamentalement saines etles autres banques, examinée aux points 12 à 15.

(23) Une rémunération globale doit prendre en compte de façon appropriée:

a) le profil actuel de risque présenté par chacun des bénéficiaires (4);

b) les caractéristiques de l'instrument choisi, notamment son niveau de subordination; le risque ettoutes les modalités de paiement (5);

c) les incitations à la sortie intégrées dans le mécanisme (telles que les clauses de progressivité et deremboursement);

d) le taux d'intérêt de référence, qui doit être adéquat et sans risque.

(24) Le taux de rémunération des recapitalisations publiques ne peut pas être aussi élevé que les taux actuelsdu marché (environ 15 %) (6), étant donné que ces derniers ne reflètent pas nécessairement ce que l'onpourrait considérer comme des conditions normales de marché (7). La Commission est donc disposée à


(1) Voir point 39 de la communication bancaire.(2) Dans le présent document, on entend par «incitations à la sortie» ou «incitations à rembourser l'État» les mesures visant à

encourager le remplacement du capital public par du capital privé dans la mesure nécessaire et appropriée dans le cadred'un retour aux conditions normales du marché.

(3) Voir par exemple la décision de la Commission du 27 octobre 2008 concernant l'aide no N 512/08 Support measures forfinancial institutions in Germany (Mesures de soutien en faveur des établissements financiers d'Allemagne), point 54.

(4) Voir annexe I pour plus de précisions.(5) Par exemple, un certain nombre de paramètres accroissent ou diminuent la valeur des actions privilégiées, en fonction de la

définition exacte retenue, notamment: convertibilité en actions ordinaires ou autres instruments, dividendes cumulatifs ounon cumulatifs, taux de rémunération fixe ou variable, privilège des titulaires des actions privilégiées par rapport auxactions ordinaires en cas de liquidation d'une société, participation ou non aux bénéfices distribués en plus du dividendeversé aux détenteurs d'actions ordinaires, droit de remboursement anticipé, clauses de remboursement anticipé, droits devote. La Commission utilisera comme référence le classement général des instruments financiers au sein des différentescatégories réglementaires (par ex fonds propres durs et fonds propres complémentaires, catégorie 1/catégorie 2).

(6) Voir par exemple JP Morgan (Europe Credit Research, 27 octobre 2008); données de Merrill Lynch sur les dettes de premierrang libellées en euro, contractées par des établissements financiers classés au moins dans la catégorie «investissement»,ayant fait l'objet d'une émission publique sur le marché des euro-obligations ou sur le marché national des États membresayant adopté l'euro. Données fournies par ECOWIN (ml: et 10yld).

(7) Les présents niveaux de rémunération peuvent également refléter la demande actuelle relativement élevée de capital de caté-gorie 1 (les banques se détournant du modèle d'entreprise passé, désormais perçu comme ayant fait l'objet d'une sous-capi-talisation), conjuguée à une offre relativement faible et une volatilité importante du marché.

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accepter pour la recapitalisation de banques fondamentalement saines une rémunération inférieure auxtaux actuels du marché afin de permettre aux banques d'avoir accès plus facilement à ces instrumentset, partant, de favoriser le rétablissement de la stabilité financière et de garantir les prêts en faveur del'économie réelle.

(25) Parallèlement, il importe que la rémunération globale attendue pour ces recapitalisations publiques nes'écarte pas trop des prix actuels du marché car elle doit i) permettre d'éviter la sous-évaluation desrisques pratiquée avant la crise, ii) refléter les incertitudes quant à la période d'établissement d'unnouvel équilibre de prix et à son niveau, iii) fournir des incitations à quitter le mécanisme etiv) minimiser le risque de distorsion de concurrence entre les États membres et entre les banques qui seprocurent actuellement des capitaux sur le marché sans aide de l'État. Il est essentiel que le taux derémunération ne s'écarte pas trop des taux actuels du marché afin de ne pas exclure les recapitalisationspar le secteur privé et de faciliter le retour à des conditions normales de marché.

Rémunérations d'entrée pour les recapitalisations

(26) La Commission estime que l'Eurosystème, dans ses recommandations du 20 novembre 2008, présenteune méthode adéquate de fixation du prix des recapitalisations. Selon l'Eurosystème, les rémunérationscalculées à l'aide de cette méthode représentent une base appropriée (niveau d'entrée) en ce quiconcerne le taux de rendement nominal escompté pour la recapitalisation de banques fondamentale-ment saines. Ce prix peut être ajusté à la hausse afin de tenir compte de la nécessité d'encourager leremboursement du capital public (1). La Commission est d'avis que ces ajustements répondront égale-ment à l'objectif d'une concurrence non faussée.

(27) Selon les recommandations de l'Eurosystème, le taux de rendement que l'État doit obtenir sur lesinstruments de recapitalisation pour les banques fondamentalement saines (actions privilégiées et autresinstruments hybrides) pourrait être fixé sur la base d'une «fourchette de prix» définie par: i) le taux derendement requis sur la dette subordonnée, qui représente une limite inférieure et ii) le taux de rendementrequis sur les actions ordinaires, qui représente une limite supérieure. Cette méthode implique le calculd'une fourchette de prix sur la base de différents éléments, qui doit également tenir compte des caracté-ristiques spécifiques des différents établissements (ou séries d'établissements similaires) et des Étatsmembres. L'application de cette méthodologie en utilisant les valeurs moyennes (ou médianes) desparamètres pertinents (rendement des obligations d'État, marges de CDS, prime de risque des actions)permet d'établir une fourchette avec un taux de rendement moyen requis de 7 % sur les actions privilé-giées présentant des caractéristiques semblables à celles des emprunts subordonnés et un taux moyende rendement requis de 9,3 % sur les actions ordinaires des banques de la zone euro. Cette fourchettede prix moyenne en tant que telle a une valeur indicative.

(28) La Commission acceptera, pour les banques fondamentalement saines, une rémunération minimalereposant sur la méthodologie précitée (2). Cette rémunération variera pour chacune des banques enfonction de différents paramètres:

a) le type de capital choisi (3): plus le degré de subordination sera faible, plus la rémunération requisedans la fourchette de prix sera basse;

b) le taux d'intérêt de référence, qui doit être adéquat et sans risque;

c) le profil de risque spécifique, au niveau national, de tous les établissements financiers admissibles(les banques financièrement saines comme celles en difficulté).

(29) Les États membres peuvent opter pour une formule de tarification comportant en outre des clauses deprogressivité ou de remboursement. Ce faisant, ils doivent veiller à ce que la formule retenue, tout enencourageant la cessation rapide de l'intervention publique, n'entraîne pas une augmentation excessivedu coût du capital.

(30) La Commission acceptera également d'autres méthodes de tarification, sous réserve qu'elles débouchentsur une rémunération plus élevée que celle obtenue au moyen de la méthode précitée.


(1) Voir les points 5 à 7 des recommandations du Conseil des gouverneurs de la BCE du 20 novembre 2008 concernant la tari-fication des recapitalisations.

(2) Il pourra être nécessaire de prendre en compte la situation spécifique des États membres qui ne participent pas àl'Eurosystème.

(3) Tel que actions ordinaires, fonds propres de catégorie 1 autres que les fonds de base (non-core Tier 1 capital) ou fondspropres complémentaires (Tier 2 capital).

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Incitations à rembourser le capital public

(31) Les mesures de recapitalisation doivent offrir des incitations adéquates à rembourser les capitauxpublics lorsque le marché le permettra (1). Le moyen le plus simple d'inciter les banques à se mettre enquête d'autres capitaux est que les États membres demandent une rémunération d'un niveau raisonna-blement élevé pour la recapitalisation. Aussi la Commission juge-t-elle souhaitable que le prix d'entréeinitial soit progressivement majoré (2) afin d'inciter les banques à sortir du mécanisme. Une grille detarification prévoyant des augmentations au fil du temps et des clauses de progressivité renforcera cemécanisme d'incitation à la sortie.

(32) Les États membres qui préfèrent ne pas augmenter le taux nominal de rémunération peuvent accroîtrela rémunération globale au moyen de clauses de remboursement anticipé ou d'autres clauses deremboursement ou encore de mécanismes encourageant le recours aux capitaux privés, par exemple ensubordonnant le versement de dividendes à une rémunération obligatoire de l'intervention publique,augmentant au fil du temps.

(33) Les États membres peuvent également opter pour une politique restrictive en matière de dividendes defaçon à garantir le caractère temporaire de l'intervention publique. Ce type de politique serait compa-tible avec l'objectif consistant à préserver l'activité de prêt à l'économie réelle et à renforcer les fondspropres des banques bénéficiaires. Parallèlement, il serait important de permettre le versement de divi-dendes lorsque cela constitue une incitation à fournir de nouveaux capitaux privés à des banquesfondamentalement saines (3).

(34) La Commission examinera au cas par cas les mécanismes de sortie proposés. De manière générale, plusla recapitalisation sera importante et le profil de risque de la banque bénéficiaire élevé, plus il seranécessaire de fixer un mécanisme de sortie clair. L'articulation entre le niveau et le type de rémunéra-tion ainsi que, le cas échéant et dans la mesure nécessaire, une politique restrictive en matière de divi-dendes doit constituer, globalement, pour les banques bénéficiaires une incitation suffisante à la sortie.La Commission estime, en particulier, que des restrictions au versement des dividendes ne sont pasnécessaires lorsque le niveau de la tarification reflète correctement le profil de risque des banques, quedes clauses de progressivité ou des éléments comparables offrent des incitations suffisantes à la sortieet que l'ampleur de la recapitalisation est limité.

Prévention des distorsions indues de la concurrence

(35) La communication bancaire souligne, en son point 35, la nécessité de prévoir dans les plans de recapi-talisation des garde-fous contre les dérives et les distorsions de concurrence éventuelles. Le point 38 dela communication bancaire prévoit que l'apport de capitaux doit se limiter au minimum nécessaire etne doit pas permettre au bénéficiaire de se lancer dans des stratégies commerciales agressives quiseraient incompatibles avec les objectifs sous-tendant la recapitalisation (4).

(36) En règle générale, plus la rémunération est élevée, moins le besoin de garde-fous se fait sentir, étantdonné que le niveau de la rémunération limitera les distorsions de concurrence. Les banques qui bénéfi-cient d'une recapitalisation publique devraient également éviter d'en faire la publicité à des finscommerciales.

(37) Des garde-fous peuvent être nécessaires pour empêcher la mise au point d'une stratégie commercialeagressive financée par l'aide publique. En principe, les fusions et acquisitions peuvent utilement contri-buer à la consolidation du secteur bancaire, afin d'atteindre les objectifs visant à stabiliser les marchésfinanciers et à assurer un flux de crédit régulier en faveur de l'économie réelle. Afin de ne pas favoriserles établissements bénéficiant d'un soutien public au détriment de leurs concurrents ne recevant pasd'aide, les fusions et acquisitions devraient de manière générale être organisées sur la base d'une procé-dure d'appels d'offres publics.


(1) En tenant compte du type d'instrument de recapitalisation et de son classement par les autorités de surveillance.(2) Cela est d'autant plus important que la méthode présentée ci-dessus peut être affectée par la sous-évaluation des risques

avant la crise.(3) Compte tenu de ces considérations, les restrictions au versement de dividendes pourraient par exemple avoir une durée

limitée ou ne toucher qu'une fraction des bénéfices réalisés ou encore être liées à l'apport de nouveaux capitaux (parexemple si les dividendes étaient versés sous la forme d'actions nouvelles). Dans l'hypothèse d'un remboursement de l'Étaten plusieurs étapes, on pourrait prévoir l'assouplissement progressif des restrictions sur les dividendes en fonction duprogrès observé dans le remboursement.

(4) Compte tenu des objectifs consistant à garantir les prêts à l'économie réelle, il n'est pas nécessaire que les plans de recapitali-sation des banques fondamentalement saines prévoient des restrictions concernant la croissance du bilan. Cela devrait enprincipe s'appliquer également aux plans de garantie sauf s'il existe un risque grave que l'on assiste à une réorientation desflux de capitaux entre les États membres.

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(38) L'importance des garde-fous en matière de comportement sera fonction d'une appréciation au regarddu critère de proportionnalité; celle-ci tiendra compte de tous les facteurs pertinents et, en particulier,du profil de risque de la banque bénéficiaire. Si, pour les banques à très faible profil de risque, seuls desgarde-fous très limités seront nécessaires, il en ira différemment en cas de profil de risque élevé. L'ap-préciation au regard du critère de proportionnalité sera en outre influencée par l'importance relative del'injection de capital effectuée par l'État et le niveau de dotation en fonds propres atteint.

(39) Lorsque les États membres recourent à la recapitalisation dans le but de financer l'économie réelle, ilsdoivent veiller à ce que l'aide apportée y contribue efficacement. Dans cette perspective, conformémentà la réglementation nationale, ils doivent assortir la recapitalisation de mesures de sauvegarde natio-nales efficaces et exécutoires qui garantissent que l'apport de capital sert à soutenir l'activité de prêt àl'économie réelle.

Réexamen

(40) En outre, comme cela est indiqué dans la communication bancaire (1), les recapitalisations doivent fairel'objet d'un examen régulier. Six mois après qu'une recapitalisation a été engagée, les États membresdoivent présenter un rapport à la Commission sur la mise en œuvre des mesures prises. Ce rapportdoit fournir des informations complètes concernant:

a) les banques qui ont été recapitalisées, notamment en ce qui concerne les éléments figurant auxpoints 12 à 15 et à l'annexe I, ainsi qu'une évaluation du modèle d'entreprise de la banque consi-dérée, afin de permettre d'apprécier le profil de risque et la viabilité de la banque;

b) les montants reçus par ces banques et les conditions auxquelles s'est effectuée la recapitalisation;

c) l'utilisation du capital reçu, notamment en ce qui concerne i) le soutien à l'activité de prêt en faveurde l'économie réelle et ii) la croissance externe ainsi que iii) la politique en matière de dividendesdes banques bénéficiaires;

d) le respect des engagements pris par les États membres concernant les incitations à la sortie et d'au-tres conditions et garde-fous; et

e) les pistes envisagées pour couper le lien de dépendance avec le capital public (2).

(41) Dans le cadre de ce réexamen, la Commission examinera, entre autres, la nécessité de maintenir lesgarde-fous en matière de comportement. En fonction de l'évolution de la situation du marché, ellepourra également demander un réexamen des garde-fous dont les mesures sont assorties afin de veillerà ce que le montant et la durée de l'aide soient limités au minimum nécessaire pour permettre auxbanques de surmonter la crise actuelle.

(42) La Commission rappelle que lorsqu'une banque, considérée au départ comme fondamentalement saine,est en proie à des difficultés à l'issue de sa recapitalisation, un plan de restructuration de cet établisse-ment doit être notifié.

2.3. Recapitalisations en vue du sauvetage d'autres banques

(43) Des exigences plus strictes doivent être appliquées pour la recapitalisation des banques qui ne sont pasfondamentalement saines.

(44) S'agissant de la rémunération, telle qu'elle a été exposée précédemment, celle-ci doit en principe refléterle profil de risque du bénéficiaire et être plus élevée que pour les banques fondamentalement saines (3).Les autorités de surveillance conservent toutefois la possibilité de prendre des mesures urgentes lorsquecela est nécessaire dans des cas de restructuration. Lorsque le prix ne peut pas être fixé à des niveauxcorrespondant au profil de risque de la banque, il devra cependant être proche de celui qui est exigépour une banque similaire dans des conditions normales de marché. Indépendamment de la nécessitéde garantir la stabilité financière, l'injection de capital public dans ces banques ne peut être acceptéeque sous réserve soit d'une liquidation de la banque considérée soit d'une restructuration approfondieet de grande ampleur, impliquant notamment, le cas échéant, un changement dans la direction et legouvernement d'entreprise. Il conviendra, par conséquent, de présenter pour ces banques, dans les sixmois qui suivront leur recapitalisation, soit un plan approfondi de restructuration soit un plan de liqui-dation. Comme cela a été indiqué dans la communication bancaire, ce plan sera apprécié conformé-ment aux principes énoncés dans les lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à larestructuration d'entreprises en difficulté, et devra comporter des mesures de compensation.


(1) Voir les points 34 à 42 de la communication bancaire. Cette communication prévoit que les mesures individuelles de reca-pitalisation prises conformément à un plan de recapitalisation approuvé par la Commission n'ont pas besoin d'être noti-fiées et seront appréciées par la Commission dans le cadre du réexamen et de la présentation d'un plan de viabilité.

(2) En tenant compte des caractéristiques de l'instrument de recapitalisation.(3) Voir le point 28 concernant la fourchette de prix élargie qui suppose des taux de rémunération plus élevés pour les banques

en difficulté.

D.1.1

(45) Jusqu'au remboursement de l'État, les garde-fous en matière de comportement applicables aux banquesen difficulté au cours des phases de sauvetage et de restructuration devraient en principe inclure: unepolitique restrictive à l'égard des dividendes (notamment l'interdiction de verser des dividendes aumoins pendant la période de restructuration), un plafonnement de la rémunération des dirigeants oudes primes versées, l'obligation de rétablir et de maintenir un ratio de solvabilité plus élevé compatibleavec l'objectif de stabilité financière, ainsi qu'un calendrier de remboursement de la participationpublique.

2.4. Observations finales

(46) Enfin, la Commission prend en compte la possibilité que les mesures de recapitalisation s'adressent à latotalité ou à une grande partie des banques d'un État membre donné, éventuellement sans qu'unedistinction aussi poussée soit établie, l'objectif étant d'obtenir un rendement global approprié à longterme. Certains États membres pourront préférer, par exemple par commodité administrative, recourirà des méthodes moins élaborées. Sans préjudice de la possibilité pour les États membres de fonder leurtarification sur la méthodologie précitée, la Commission acceptera les mécanismes de tarification quiaboutissent à la fixation, pour toutes les banques participant à un plan de recapitalisation, d'un niveaude rendement total annualisé suffisamment élevé pour intéresser tout l'éventail de banques concernéeset offrir des incitations à la sortie. Ce niveau devrait normalement être fixé au-dessus de la limite supé-rieure visée au point 27 pour les instruments de base (Tier 1) (1). Ces mécanismes pourront engloberun prix d'entrée plus bas et un élément de progressivité adéquat, ainsi que d'autres éléments de différen-ciation et des garde-fous tels que ceux décrits précédemment (2).


(1) La Commission a, jusqu'à présent, accepté des mesures de recapitalisation s'accompagnant d'un rendement total annualiséd'au moins 10 % pour les instruments de capital de Tier 1 pour toutes les banques participant à un plan de recapitalisation.Lorsque, dans un États membre, les taux de rendement sans risque s'écartent sensiblement de la moyenne de l'Eurozone, ilpourra être nécessaire de les revoir. Des adaptations seront également nécessaires en fonction de l'évolution des taux sansrisque.

(2) Voir, à titre de mesure associant un faible prix d'entrée et des éléments de différenciation de ce type, la décision de laCommission du 12 novembre 2008 concernant l'aide no N 528/08 (Pays-Bas, Aid to ING Groep N.V.); dans ce cas, pour larémunération d'un instrument de capital sui generis classé comme capital de base (Tier 1), un coupon fixe (8,5 %) estcombiné avec des paiements de coupon croissants supérieurs à la normale et une marge de progression éventuelle, ce quipermet d'escompter un rendement annualisé supérieur à 10 %.

D.1.1

ANNEXE

Tarification des instruments de capitaux propres

Les capitaux propres (actions ordinaires) représentent la forme la plus connue de capital de base de catégorie 1. Les actionsordinaires sont rémunérées par des versements futurs de dividendes, à caractère incertain, et l'augmentation de leur cours(gain/perte de capital), les deux dépendant en dernière analyse des flux de trésorerie/des bénéfices futurs. Dans la situationactuelle, il est encore plus difficile de prévoir les futurs flux de trésorerie que dans des conditions normales. L'élément leplus évident, par conséquent, est le cours des actions ordinaires fixé sur le marché. En l'absence de cet élément pour lesbanques non cotées, les États membres doivent recourir à une approche appropriée, conforme au marché, telle que l'éva-luation intégrale (full valuation).

Si une aide est accordée pour l'émission d'actions ordinaires (souscription), toute action non souscrite par les investisseursactuels ou nouveaux sera souscrite par l'État membre au prix le plus bas possible par rapport au prix de l'action prévalantimmédiatement avant l'annonce de l'offre d'actions nouvelles. L'établissement émetteur doit également payer une prime desouscription (1). La Commission tiendra également compte de l'effet qu'une aide d'État reçue antérieurement peut avoir surle cours de l'action du bénéficiaire.

Indicateurs pour l'évaluation du profil de risque d'une banque

Lors de l'évaluation du profil de risque d'une banque en vue de l'appréciation d'une mesure de recapitalisation au regarddes règles relatives aux aides d'État, la Commission tiendra compte de la situation de cette banque en se fondant sur lesindicateurs suivants:

a) l'adéquation des fonds propres: la Commission considérera comme positif l'évaluation de la solvabilité de la banque etde l'adéquation prévisionnelle de ses fonds propres réalisée dans le cadre d'un examen effectué par l'autorité nationalede surveillance; cet examen évaluera l'exposition de la banque à différents risques (comme le risque de crédit, le risquede liquidité, le risque de marché, les risques de taux d'intérêt et de change), la qualité du portefeuille d'actifs (au sein dumarché national et par référence aux normes internationales en vigueur), la viabilité à long terme de son modèle d'en-treprise ainsi que d'autres éléments pertinents;

b) l'ampleur de la recapitalisation: la Commission sera favorable à une recapitalisation d'une ampleur limitée (par exemplepas plus de 2 % des actifs de la banque pondérés en fonction des risques);

c) les marges actuelles sur les CDS; la Commission considérera une marge égale ou inférieure à la moyenne comme unindicateur d'un profil de risque moins élevé;

d) la notation actuelle de la banque et ses perspectives: la Commission considérera la note A ou une note supérieure etdes perspectives stables ou positives comme un indicateur d'un profil de risque moins élevé.

Lors de l'examen de ces indicateurs, il convient de tenir compte de la situation des banques qui connaissent des difficultésdans la situation exceptionnelle actuelle mais qui auraient été considérées comme fondamentalement saines avant la crise,comme en témoigne par exemple l'évolution des indicateurs de marché tels que les marges de CDS et le cours des actions.

Tableau 1

Types de capital


(1) Voir par exemple la décision de la Commission du 13 octobre 2008 concernant l'aide no N 507/08 Soutien financier au secteur bancaire auRoyaume-Uni, point 11, la décision de la Commission du 27 octobre 2008 concernant l'aide no N 512/08 Mesures de soutien en faveur desétablissements financiers en Allemagne, point 12.

D.1.1

II

(Communications)

COMMUNICATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS ET ORGANES DEL'UNION EUROPÉENNE

COMMISSION

Communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteurbancaire de la Communauté

(2009/C 72/01)

1. INTRODUCTION

(1) Depuis la mi-2007, le fonctionnement des marchés du crédit interbancaire est gravement perturbé.Cette situation a entraîné une érosion de la liquidité dans le secteur bancaire et une réticence desbanques à se financer mutuellement et à prêter à l'économie dans son ensemble. Les perturbations surles marchés du crédit s'étant intensifiées au cours des dix-huit derniers mois, la crise financière s'estaggravée et l'économie mondiale est entrée dans une grave récession.

(2) Il est difficile d'envisager une résolution de la crise financière et un redressement de l'économiemondiale sans garantir la stabilité du secteur bancaire et du système financier dans son ensemble. C'estlà le seul moyen de rétablir la confiance des investisseurs et d'inciter les banques à réadopter uncomportement normal en matière d'octroi de prêts. Aussi les États membres ont-ils pris des mesurespour soutenir la stabilité de leur secteur bancaire et pour appuyer l'activité de prêt, notamment eninjectant des capitaux frais par l'apport de fonds publics et en octroyant la garantie de l'État sur lesemprunts des banques. Ces mesures ont été annoncées en octobre 2008 et ont été progressivementmises en œuvre au cours des derniers mois.

(3) Plusieurs États membres ont récemment fait part de leur intention de compléter leurs mesures d'aideexistantes en adoptant des plans de sauvetage des actifs bancaires dépréciés. L'annonce de ces mesuresa déclenché, parallèlement à une initiative similaire aux États-Unis, un débat plus large au sein de laCommunauté sur l'intérêt du sauvetage d'actifs en tant que mesure d'aide publique en faveur desbanques. C'est dans le cadre de ce débat que la présente communication, qui s'appuie sur les recom-mandations adoptées le 5 février 2009 par l'eurosystème (voir annexe I), a été élaborée par la Commis-sion, en concertation avec la Banque centrale européenne (BCE).

(4) La présente communication se concentre sur les questions à régler par les États membres au momentd'envisager, d'élaborer et de mettre en œuvre des mesures de sauvetage des actifs. Sur un plan général,ces questions concernent la philosophie qui sous-tend le sauvetage des actifs en tant que mesure visantà préserver la stabilité financière et à soutenir le prêt bancaire, les considérations à plus long terme surla viabilité du secteur bancaire et la viabilité budgétaire qui doivent être prises en compte lors del'examen des mesures de sauvetage des actifs et la nécessité d'une approche communautaire communeet coordonnée du sauvetage des actifs, notamment pour veiller à ce que les règles du jeu soient lesmêmes pour tous. Dans le cadre d'une telle approche, la présente communication propose aussi desorientations plus spécifiques sur l'application des règles en matière d'aides d'État au sauvetage des actifs,se concentrant sur des questions telles que i) les obligations de transparence et d'information, ii) larépartition des charges entre l'État, les actionnaires et les créanciers, iii) l'alignement des incitations pourles bénéficiaires sur les objectifs d'intérêt général, iv) les principes régissant les mesures de sauvetagedes actifs en termes d'admissibilité, d'évaluation et de gestion des actifs dépréciés et v) les relations entrele sauvetage des actifs, d'autres mesures d'aides publiques et la restructuration des banques.


D.1.2

2. LE SAUVETAGE DES ACTIFS POUR PRÉSERVER LA STABILITÉ FINANCIÈRE ET SOUTENIR LE PRÊTBANCAIRE

(5) Les objectifs immédiats des plans de sauvetage annoncés par les États membres en octobre 2008 sontde préserver la stabilité financière et d'étayer l'offre de crédit à l'économie réelle. Il est trop tôt pourtirer des conclusions définitives sur l'efficacité de ces plans, mais il est clair qu'ils ont permis d'écarterle risque d'un effondrement du système financier et ont renforcé le fonctionnement de marchés inter-bancaires importants. Par ailleurs, l'évolution de l'activité de prêt à l'économie réelle depuis l'annoncedes plans de sauvetage a été défavorable, des statistiques récentes laissant apparaître une forte décéléra-tion de la croissance du crédit (1). Dans de nombreux États membres, les cas rapportés d'entreprises sevoyant refuser l'accès au crédit sont à présent très nombreux et il semblerait que l'assèchement ducrédit aille au-delà de ce que justifierait toute considération conjoncturelle.

(6) Une des principales raisons avancées pour expliquer l'insuffisance du flux de crédit est l'incertitude quientoure l'évaluation et la localisation des actifs dépréciés, source de problèmes dans le secteur bancairedepuis le début de la crise.Cette incertitude a non seulement continué à saper la confiance du secteurbancaire, mais a aussi affaibli l'effet des mesures d'aides publiques approuvées en octobre 2008. Larecapitalisation des banques a par exemple permis d'amortir la dépréciation des actifs, mais le tamponainsi constitué a été en grande partie absorbé par les banques pour constituer des provisions destinéesà faire face aux futures dépréciations d'actifs. Les banques ont déjà pris des mesures pour régler leproblème des actifs dépréciés. Elles ont procédé à d'importantes réductions de valeur (2), pris desmesures pour limiter les pertes restantes en reclassant les actifs dans leur bilan et ont progressivementmis des capitaux supplémentaires en réserve pour renforcer leur solvabilité. Cela n'a toutefois pas suffià résoudre le problème de manière satisfaisante et l'ampleur inattendue du ralentissement économiquelaisse à présent augurer une poursuite et une aggravation de la détérioration de la qualité de crédit desactifs bancaires.

(7) Le sauvetage des actifs résoudrait automatiquement la question de l'incertitude entourant la qualité dubilan des banques et contribuerait par conséquent au rétablissement de la confiance dans le secteur. Ilpourrait aussi permettre d'éviter le risque de multiplication d'opérations de recapitalisation des banquesdu fait de l'accroissement de l'ampleur de la dépréciation des actifs sur fond de détérioration de l'éco-nomie réelle. Plusieurs États membres songent activement, sur cette base, au sauvetage des actifsbancaires dépréciés pour compléter les autres mesures prises pour mettre en œuvre la stratégieapprouvée par les chefs d'État et de gouvernement en octobre 2008.

3. CONSIDÉRATIONS À PLUS LONG TERME: RETOUR À LA VIABILITÉ DANS LE SECTEUR BANCAIREET À LA DURABILITÉ DES FINANCES PUBLIQUES

(8) Les mesures de sauvetage des actifs doivent être élaborées et mises en œuvre aussi efficacement quepossible pour atteindre les objectifs immédiats que sont la préservation de la stabilité financière et lesoutien au prêt bancaire. Parmi les questions importantes à régler dans ce cadre figure la nécessité degarantir une participation adéquate aux mesures de sauvetage des actifs en fixant des prix et des condi-tions appropriés et, si nécessaire, en rendant cette participation obligatoire. Toutefois, l'élaboration et lamise en œuvre des mesures de sauvetage des actifs ne peuvent se concentrer exclusivement sur cesobjectifs immédiats. Des considérations à plus long terme doivent aussi impérativement être prises encompte.

(9) Si les mesures de sauvetage des actifs ne sont pas exécutées de manière à limiter le risque de distorsiongrave de la concurrence entre banques (tant à l'intérieur des États membres qu'à l'échelle transfronta-lière) dans le respect des règles relatives aux aides d'État du traité instituant la Communauté euro-péenne, notamment, le cas échéant, par la restructuration des bénéficiaires, le secteur bancaire de laCommunauté s'en trouvera structurellement affaibli, ce qui aura un impact négatif sur le potentielproductif de l'économie dans son ensemble. En outre, l'intervention des pouvoirs publics risquerait dedevenir une nécessité récurrente dans le secteur, ce qui pèserait de plus en plus lourdement sur les


(1) Les chiffres officiels concernant la zone euro indiquent certes que les crédits bancaires aux entreprises résistent bien, maisla tendance qui sous-tend cette évolution s'affaiblit, les taux de croissance du crédit en rythme mensuel faiblissant nette-ment à la fin de 2008. En décembre 2008, les prêts bancaires au secteur privé (prêts aux non-IFM, à l'exclusion des gouver-nements) ont diminué de 0,4 % par rapport à novembre.

(2) De la mi-2007 à ce jour, les réductions de valeur des actifs ont atteint un total 1 063 milliards d'USD, dont 737,6 milliardspour les banques établies aux États-Unis et 293,7 milliards pour celles établies en Europe, la Suisse prenant à son compte,dans ce dernier montant, 68 milliards d'USD. Malgré l'ampleur des réductions de valeur déjà communiquées, le FMI estimeactuellement que le total des pertes bancaires liées à la dépréciation des actifs devrait atteindre 2 200 milliards d'USD. Cetteestimation, qui se fonde sur la détention, à l'échelon mondial, d'hypothèques, de crédits à la consommation et de dettesd'entreprises originaires des États-Unis et titrisés, ne cesse de croître depuis le début de la crise. Certains observateurs dumarché laissent entendre que les pertes totales pourraient être nettement plus élevées. À titre d'exemple, Nouriel Roubini,qui a toujours soutenu que les estimations officielles étaient trop basses, affirme à présent que les pertes totales pourraients'élever à 3 600 milliards d'USD pour les seuls États-Unis.

D.1.2

finances publiques. De tels risques sont sérieux compte tenu de l'ampleur probable de l'exposition desÉtats. Afin de limiter le risque de tels dommages à plus long terme, l'intervention des pouvoirs publicsdevrait être judicieusement ciblée et accompagnée de garde-fous en matière de comportement, quialignent les incitations offertes aux banques sur les objectifs d'intérêt général. Les mesures de sauvetagedes actifs devraient participer à un effort global visant à restaurer la viabilité du secteur bancaire ens'appuyant sur la restructuration qui s'impose. La nécessité d'une restructuration du secteur bancaire encontrepartie des aides publiques est examinée plus en détail dans le cadre des règles relatives aux aidesd'État abordées dans les parties 5 et 6 ci-après.

(10) Lorsqu'ils examinent l'élaboration et la mise en œuvre de mesures de sauvetage des actifs, les Étatsmembres se doivent absolument de tenir compte du contexte budgétaire. Les estimations des réductionsde valeur des actifs totales attendues donnent à penser que le coût budgétaire — réel, imprévu ou lesdeux — du sauvetage des actifs pourrait être très élevé, tant en termes absolus que par rapport auproduit intérieur brut (PIB) des États membres. L'aide publique fournie sous la forme de sauvetage desactifs (et par le biais d'autres mesures) ne peut avoir une portée telle qu'elle soulève des problèmes ausujet de la durabilité des finances publiques tels que le surendettement ou des problèmes de finance-ment. Ces considérations sont particulièrement importantes dans le contexte actuel de l'aggravation desdéficits budgétaires, du relèvement des niveaux de la dette publique et des défis à relever en matièred'émission d'obligations d'État.

(11) Plus particulièrement, la situation budgétaire des États membres sera un facteur important à prendre encompte dans le choix du mécanisme de gestion des actifs faisant l'objet d'un sauvetage, qu'il s'agissed'achat d'actifs, de garantie d'actifs, d'échange d'actifs ou d'un mécanisme hybride (1). L'impact sur lacrédibilité budgétaire ne peut varier fortement selon l'approche choisie pour le sauvetage des actifs dufait que les marchés financiers devraient anticiper les pertes potentielles sur une base identique (2). Uneapproche requérant l'achat inconditionnel d'actifs dépréciés aurait toutefois un impact plus immédiatsur les ratios budgétaires et le financement du budget public. Si le choix du mécanisme de gestion desactifs dépréciés relève de la responsabilité de chaque État membre, des approches hybrides prévoyantd'éliminer les actifs toxiques du bilan des banques pour les loger dans une entité séparée (en interne ouen externe) qui bénéficie d'une certaine manière de la garantie des pouvoirs publics pourraient êtreenvisagées. Une telle approche est attrayante en ce sens qu'elle offre bon nombre des avantages généréspar l'approche fondée sur l'achat d'actifs du point de vue de la restauration de la confiance dans lesystème bancaire, tout en limitant l'impact budgétaire immédiat.

(12) Compte tenu de la pénurie de ressources budgétaires, il peut être opportun d'axer les mesures de sauve-tage des actifs sur un nombre limité de banques d'importance systémique. Pour certains États membres,la marge de manœuvre risque d'être fortement restreinte en raison des contraintes budgétairesauxquelles ils sont actuellement soumis et/ou de la taille du bilan de leurs banques par rapport au PIB.

4. NÉCESSITÉ D'UNE APPROCHE COMMUNAUTAIRE COMMUNE ET COORDONNÉE

(13) S'agissant du type de mesure à prendre pour sauver les actifs, il importe de concilier les objectifs immé-diats — restaurer la stabilité financière et le prêt bancaire — avec la nécessité d'éviter des dommages àplus long terme pour le secteur bancaire au sein de la Communauté, pour le marché unique et pourl'économie dans son ensemble. Le meilleur moyen d'y parvenir est d'adopter une approche communau-taire commune et coordonnée, axée sur les grands objectifs suivants:

(a) stimuler la confiance du marché en démontrant la capacité à apporter une réponse communautaireappropriée à la crise financière et en créant des perspectives de retombées positives entre Étatsmembres et sur les marchés financiers au sens large;

(b) limiter les retombées négatives entre États membres lorsque l'instauration de mesures de sauvetagedes actifs par un État membre qui est le premier à en prendre l'initiative exerce une pression sur lesautres États membres, les forçant à suivre le mouvement, et risque de lancer une course auxsubventions entre les États membres;


(1) Ces mécanismes sont examinés de manière plus détaillée à l'annexe II.(2) Les achats d'actifs par les pouvoirs publics n'impliquent pas nécessairement un coût budgétaire élevé à plus long terme si

une partie suffisante des actifs acquis peut ensuite être vendue avec un bénéfice (voir les exemples américain et suédois àl'annexe II). Ils impliquent toutefois des dépenses budgétaires préalables qui accroîtraient la dette publique brute et lesbesoins de financement bruts des pouvoirs publics. Une approche fondée sur l'échange de la dette publique contre des actifsdépréciés pourrait être utilisée pour atténuer les problèmes opérationnels liés à l'émission, mais n'éviterait pas l'impact surles ratios budgétaires ni un accroissement de l'offre de dette publique sur le marché.

D.1.2

(c) protéger le marché unique des services financiers en veillant à la cohérence des mesures de sauve-tage des actifs instaurées par les États membres et en résistant au protectionnisme financier;

(d) garantir le respect des obligations de contrôle des aides d'État et de toute autre obligation juridiqueen continuant à veiller à la cohérence entre les mesures de sauvetage des actifs et en limitant aumaximum les distorsions de concurrence et l'aléa moral.

(14) La coordination entre les États membres ne serait nécessaire qu'à un niveau général et n'empêcheraitpas de préserver, parallèlement, la souplesse nécessaire pour adapter les mesures aux situations spécifi-ques de chaque banque. À défaut de coordination préalable suffisante, bon nombre de ces objectifs nepourront être atteints qu'en imposant des obligations supplémentaires a posteriori en matière decontrôle des aides d'État. Des orientations communes concernant les caractéristiques de base desmesures de sauvetage contribueraient par conséquent à réduire au maximum la nécessité de procéder àdes corrections et à des ajustements à la suite de l'appréciation au regard des règles relatives aux aidesd'État. Ces orientations sont développées dans les parties qui suivent.

5. ORIENTATIONS CONCERNANT L'APPLICATION DES RÈGLES EN MATIÈRE D'AIDES D'ÉTAT AUXMESURES DE SAUVETAGE DES ACTIFS

(15) En principe, il appartient aux banques d'apprécier les risques liés aux actifs qu'elles achètent et de s'as-surer qu'elles sont en mesure de couvrir les pertes que ces actifs sont susceptibles de générer (1). Lesauvetage des actifs peut cependant être envisagé pour soutenir la stabilité financière. Les mesurespubliques de sauvetage des actifs constituent des aides d'État dans la mesure où elles libèrent la banquebénéficiaire de la nécessité d'enregistrer soit une perte soit une réserve pour perte prévisible sur sesactifs dépréciés (ou l'indemnisent en conséquence) et/ou libèrent du capital réglementaire pour d'autresusages. C'est notamment le cas lorsque des actifs dépréciés sont achetés ou assurés à une valeur supéri-eure au prix du marché, ou si le prix de la garantie n'offre pas à l'État une compensation suffisante auregard de la responsabilité maximale qu'il risque de devoir assumer au titre de cette garantie (2).

(16) Toute aide accordée en vue de financer une mesure de sauvetage des actifs doit respecter les principesgénéraux de nécessité, de proportionnalité et de minimisation des distorsions de concurrence. Ce typed'aide entraîne d'importantes distorsions de concurrence entre les banques bénéficiaires et celles qui nele sont pas, ainsi qu'entre banques bénéficiaires ayant des besoins de niveaux différents. Les banquesfondamentalement saines ne bénéficiant pas des mesures de sauvetage des actifs peuvent être amenéesà envisager le recours à l'intervention des pouvoirs publics pour préserver leur position concurrentiellesur le marché. Des distorsions de concurrence analogues peuvent apparaître entre les États membres,entraînant un risque de course aux subventions entre ces derniers (qui tenteraient ainsi de sauver leursbanques sans tenir compte des conséquences que cela entraîne pour les banques des autres Étatsmembres) et de dérive vers un protectionnisme financier et une fragmentation du marché intérieur. Laparticipation à un régime de sauvetage des actifs doit donc être subordonnée au respect de critèresobjectifs clairement définis, afin d'éviter que certaines banques ne puissent bénéficier d'avantages indus.

(17) Les principes régissant l'application des règles relatives aux aides d'État, et notamment de l'article 87,paragraphe 3, point b), du traité, à toute mesure de soutien prise en faveur des banques dans lecontexte de la crise financière mondiale, ont été établis dans la communication de la Commission«Application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dansle contexte de la crise financière mondiale» (3). Des orientations plus détaillées quant à l'application concrètede ces principes aux mesures de recapitalisation ont ensuite été données dans la communication de laCommission «Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limita-tion de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence» (4). Dans lemême esprit, les orientations données dans cette communication, qui reposent sur les mêmes principes,recensent les caractéristiques essentielles des mesures ou plans de sauvetage des actifs, ce qui permet


(1) Les banques détiennent généralement divers types d'actifs, parmi lesquels: des espèces, des actifs financiers (bons du Trésor,titres de créance, titres de participation, prêts négociés et produits de base), des produits dérivés (contrats d'échange,options), des prêts, des placements financiers, des immobilisations incorporelles et des immobilisations corporelles. Despertes peuvent survenir quand les actifs sont vendus sous leur valeur comptable, quand leur valeur est réduite et que desréserves sont constituées pour couvrir des pertes prévisibles ou encore a posteriori, quand les flux de revenus à l'échéancesont inférieurs à la valeur comptable.

(2) Une garantie est présumée constituer une aide d'État lorsque la banque bénéficiaire ne peut pas trouver, sur le marché, unopérateur privé indépendant acceptant de lui fournir une garantie analogue. Le montant de l'aide d'État correspond à laposition débitrice nette maximale de l'État.

(3) JO C 270 du 25.10.2008, p. 8.(4) JO C 10 du 15.1.2009, p. 2.

D.1.2

de déterminer à la fois leur efficacité et leur incidence sur la concurrence. Ces orientations s'appliquentà toutes les banques bénéficiant de mesures de sauvetage des actifs, quelle que soit leur situation indivi-duelle, mais les implications concrètes de leur application peuvent varier en fonction de la viabilité dubénéficiaire et de son profil de risque. Les principes sur lesquels reposent les présentes orientations s'ap-pliquent mutatis mutandis lorsque deux États membres ou plus coordonnent entre eux des mesures desauvetage des actifs prises en faveur de banques transfrontalières.

(18) La présente communication vise à établir des principes et conditions coordonnés afin d'assurer, autantque possible, l'efficacité des mesures de sauvetage des actifs dans le marché intérieur, en tenant comptede l'objectif à long terme qu'est le retour à une situation normale sur le marché et en faisant preuve desuffisamment de souplesse pour pouvoir s'adapter à des spécificités particulières ou prévoir des mesuresou procédures supplémentaires aux niveaux individuel ou national si la stabilité financière l'exige. Desmesures efficaces de sauvetage des actifs doivent avoir pour effet de préserver l'activité de prêt en faveurde l'économie réelle.

5.1. Identification appropriée du problème et options envisageables: transparence totale etinformation complète ex ante sur les dépréciations d'actifs, et évaluation initiale desbanques éligibles

(19) Toute mesure de sauvetage des actifs doit se fonder sur une identification claire de l'ampleur desproblèmes rencontrés par la banque en matière d'actifs, de sa solvabilité intrinsèque avant l'octroi del'aide et de ses perspectives de retour à la viabilité, compte dûment tenu de toutes les autres solutionsenvisageables, en vue de faciliter le processus de restructuration nécessaire, d'éviter toute distorsion desincitations pour l'ensemble des parties prenantes et d'éviter également toute utilisation des ressourcespubliques qui n'aurait pas pour effet de rétablir les flux de crédit habituels au bénéfice de l'économieréelle.

(20) Aussi, en vue de minimiser le risque que les autorités publiques doivent intervenir régulièrement enfaveur des mêmes bénéficiaires, l'admission au bénéfice d'une mesure de sauvetage des actifs devraitêtre subordonnée au respect des critères ci-dessous:

(a) en ce qui concerne leurs demandes d'aide, les banques éligibles devront faire preuve d'une transpa-rence totale ex ante et fournir des informations complètes sur les dépréciations pour chaque actifconcerné par les mesures de sauvetage, le tout fondé sur une évaluation adéquate des actifs, certifiéepar des experts indépendants reconnus et validée par l'autorité de supervision compétente, confor-mément aux principes d'évaluation explicités au point 5.5 (1). La communication des informationsrelatives aux dépréciations d'actifs doit se faire avant toute intervention des pouvoirs publics. Cesinformations doivent permettre de déterminer le montant de l'aide et des pertes subies par labanque du fait de la cession des actifs (2);

(b) une demande d'aide introduite par une banque doit être suivie d'un examen complet des activités etdu bilan de cette banque, afin d'évaluer l'adéquation de ses fonds propres et ses perspectives deviabilité future (examen de la viabilité). Cet examen doit être effectué parallèlement à la certificationdes actifs dépréciés concernés par le plan de sauvetage des actifs mais, étant donné son ampleur, ilpourrait être achevé après l'admission de la banque au bénéfice du plan de sauvetage des actifs. Lesrésultats de l'examen de la viabilité doivent ensuite être notifiés à la Commission et seront pris enconsidération au moment de l'évaluation des mesures de suivi nécessaires (voir la section 6).

5.2. Partage des coûts liés aux actifs dépréciés entre l'État, les actionnaires et les créanciers

(21) En règle générale, les banques devraient, dans toute la mesure du possible, supporter les pertes liéesaux actifs dépréciés. Cela requiert, premièrement, une transparence totale et une information complèteex ante, suivies de l'évaluation correcte des actifs préalablement à l'intervention des pouvoirs publics,ainsi qu'une rémunération correcte de l'État en contrepartie de la mesure de sauvetage des actifs, quellequ'en soit la forme, de façon à garantir l'équivalence de la responsabilité de l'actionnaire et de la réparti-tion des charges indépendamment du mode d'intervention précis choisi. La combinaison de ces diverséléments devrait permettre d'assurer une cohérence globale en ce qui concerne la répartition des


(1) Sans préjudice de la nécessité de rendre publique l'incidence sur le bilan d'une mesure de sauvetage des actifs impliquantune répartition des charges appropriée, les termes «transparence» et «information complète» s'entendent comme la transpa-rence à l'égard des autorités nationales, des experts indépendants concernés et de la Commission européenne.

(2) Le montant de l'aide correspond à la différence entre la valeur de cession des actifs (qui se fonde, en principe, sur leur valeuréconomique réelle) et le prix du marché. Dans le présent document, les pertes subies correspondent à la différence entre lavaleur de cession des actifs et leur valeur comptable. Les pertes réelles ne sont généralement connues qu'a posteriori.

D.1.2

charges dans le cadre de différentes formes de soutien public, compte tenu des caractéristiques distinc-tives des différents types d'aide (1).

(22) Une fois les actifs évalués de façon appropriée et les pertes correctement déterminées (2), et dans le casoù l'absence d'intervention de l'État entraînerait une situation d'insolvabilité technique, il convient soitde placer la banque sous administration judiciaire soit de décider de sa liquidation, conformément auxdroits communautaire et national. Dans de telles circonstances, afin de préserver la stabilité financièreet la confiance, il peut se révéler approprié de fournir une protection ou des garanties aux détenteursd'obligations (3).

(23) Lorsque la mise sous administration judiciaire d'une banque ou sa liquidation en bonne et due formesont contre-indiquées pour des raisons de stabilité financière (4), une aide sous forme de garantie oud'achat d'actifs, limitée au strict minimum, pourrait être accordée aux banques, de sorte qu'elles puis-sent poursuivre leurs activités pendant la durée nécessaire pour concevoir un plan de restructurationou de liquidation en bonne et due forme. Dans de tels cas, il faut également s'attendre à ce que lesactionnaires supportent les pertes au moins jusqu'à ce que les limites réglementaires en matière d'adé-quation des fonds propres soient atteintes. Des nationalisations sont également des options envisagea-bles.

(24) Lorsqu'il n'est pas possible de prévoir une répartition des charges complète ex ante, la banque devraitêtre invitée à contribuer à la couverture des pertes ou des risques à un stade ultérieur, par exemple aumoyen de clauses de reprise ou, dans le cas d'un régime d'assurance, par une clause de «premier risque»,que la banque devra supporter (généralement fixé à un minimum de 10 %) et une clause de «partagedes risques résiduels», grâce à laquelle la banque participe, à hauteur d'un pourcentage déterminé (géné-ralement fixé à un minimum de 10 % également), à la couverture des risques supplémentaires éven-tuels (5).

(25) En règle générale, plus la contribution initiale est faible, plus une participation des actionnaires à unstade ultérieur sera nécessaire, sous la forme d'une conversion des pertes subies par l'État en actions dela banque et/ou de mesures de compensation supplémentaires visant à limiter les distorsions de concur-rence au moment de l'évaluation de la restructuration nécessaire.

5.3. Alignement des incitations pour la participation aux plans de sauvetage des actifs sur lesobjectifs d'intérêt général

(26) En règle générale, les plans de sauvetage des actifs dépréciés devraient prévoir une période de soumis-sion des demandes de participation limitée à six mois à compter du lancement du plan de sauvetagepar les pouvoirs publics. Cela aura pour effet de réduire l'intérêt pour les banques de retarder la publi-cation des informations nécessaires dans l'espoir de bénéficier de mesures de sauvetage plus avanta-geuses à une date ultérieure, tout en facilitant une résolution rapide des problèmes bancaires avant quele ralentissement de l'activité économique n'aggrave encore la situation. Au cours de cette période desix mois, les banques pourraient soumettre des «paniers» d'actifs éligibles devant faire l'objet desmesures de sauvetage, avec une possibilité de reconduction (6).

(27) Des mécanismes appropriés seront peut-être nécessaires pour garantir que les banques qui en ont leplus besoin participent aux plans de sauvetage des actifs des pouvoirs publics. De tels mécanismespourraient imposer une obligation de participation et devraient, au minimum, prévoir l'informationobligatoire des autorités de supervision. L'obligation pour toutes les banques de révéler l'ampleur deleurs problèmes liés à des actifs permettra d'identifier clairement la nécessité de lancer un plan desauvetage des actifs au niveau d'un État membre déterminé, de même que l'étendue qu'il convient dedonner à ce plan.


(1) Les mesures de sauvetage des actifs sont relativement comparables à des injections de capital, dans la mesure où elles four-nissent un mécanisme d'absorption des pertes et ont un effet sur les fonds propres réglementaires. Cependant, avec lespremières, l'État est généralement exposé à un risque plus élevé, lié à un portefeuille spécifique d'actifs dépréciés, sanscontribution directe des autres activités et fonds de la banque générant des revenus, et qui est supérieur au risque lié à uneprise de participation éventuelle dans la banque. Les inconvénients étant plus importants et les avantages plus limités quedans le cas d'une injection de capital, la rémunération du sauvetage des actifs devrait, en principe, être supérieure.

(2) En comparant la valeur comptable des actifs avec leur valeur de cession (c'est‑à‑dire leur valeur économique réelle).(3) La protection des actionnaires doit, en principe, être exclue. Voir les décisions NN 39/2008 (Danemark, aide en faveur de la

liquidation de la Roskilde Bank) et NN 41/2008 (Royaume‑Uni, aide au sauvetage en faveur de Bradford & Bingley).(4) Cela peut être le cas lorsque la taille ou le type d'activités de la banque seraient impossibles à gérer dans le cadre d'une procé-

dure administrative ou judiciaire ou par l'intermédiaire d'une liquidation en bonne et due forme sans avoir des implicationssystémiques dangereuses sur les autres établissements financiers ou sur les crédits à l'économie réelle. Une justification parl'autorité monétaire et/ou par l'autorité de supervision serait nécessaire à cet égard.

(5) D'autres facteurs, tels qu'une rémunération plus élevée, par exemple, peuvent avoir une incidence sur la définition du niveaude participation approprié. En outre, il a été constaté que les compensations a posteriori n'interviennent parfois queplusieurs années après l'adoption de la mesure et peuvent ainsi prolonger de façon peu satisfaisante l'incertitude liée à l'éva-luation des actifs dépréciés. Les clauses de reprise fondées sur une évaluation ex ante permettraient d'éviter ce problème.

(6) Pour le cas des actifs couverts par le plan de sauvetage arrivant à échéance ultérieurement.

D.1.2

(28) Lorsque la participation n'est pas obligatoire, le plan de sauvetage pourrait inclure des incitationsappropriées (telles que l'octroi de bons de souscription ou de droits aux actionnaires existants, de façonà ce qu'ils puissent souscrire, à des conditions préférentielles, à de futures augmentations de capitalréservées aux investisseurs privés) en vue de faciliter son acceptation par les banques sans déroger auxprincipes de transparence, d'obligation d'information, d'évaluation à la juste valeur et de répartition descharges.

(29) La participation après l'expiration de la période de soumission des demandes fixée à six mois ne devraitêtre possible que dans des circonstances exceptionnelles et imprévisibles dont la responsabilité n'in-combe pas à la banque (1), et sous réserve de conditions plus strictes, telles qu'une rémunération plusélevée de l'État et /ou des mesures de compensation plus importantes.

(30) L'accès au sauvetage des actifs devrait toujours être subordonné à un certain nombre de contraintescomportementales appropriées. En particulier, il conviendrait d'imposer aux banques bénéficiaires desgarde-fous garantissant que les effets des mesures de sauvetage sur leur capital sont exploités pouraccorder des crédits et répondre, comme il se doit, à la demande conformément à des critères commer-ciaux et sans discrimination, et non pour financer une stratégie de croissance (notamment des acquisi-tions de banques saines) au détriment de leurs concurrents.

(31) Il conviendrait aussi d'envisager des restrictions quant à la politique suivie en matière de dividendesainsi qu'un plafonnement de la rémunération des dirigeants des banques. La définition de contraintesspécifiques en matière comportementale devrait se fonder sur une évaluation de leur proportionnalitétenant compte des divers facteurs pouvant justifier la nécessité d'une restructuration (voir la section 6).

5.4. Éligibilité des actifs

(32) Au moment de déterminer l'éventail des actifs éligibles au bénéfice de mesures de sauvetage, il convientde trouver un équilibre entre la réalisation de l'objectif d'une stabilité financière immédiate et la néces-sité de garantir le retour au fonctionnement normal du marché à moyen terme. Les actifs communé-ment qualifiés de «toxiques» (à titre d'exemple, les titres adossés à des créances hypothécaires améri-caines et les fonds spéculatifs et produits dérivés associés), qui ont déclenché la crise financière et sont,pour la plupart, devenus non liquides ou ont connu d'importantes corrections de valeur à la baisse,sont, de toute évidence, en grande partie responsables de l'incertitude et du scepticisme régnant au sujetde la viabilité des banques. Limiter l'éventail des actifs éligibles à ce type d'actifs aurait pour effet deréduire l'exposition de l'État aux pertes potentielles et de contribuer à la prévention des distorsions deconcurrence (2). Cependant, une mesure de sauvetage au champ d'application trop limité risquerait dene pas permettre le rétablissement de la confiance dans le secteur bancaire, étant donné la diversité desproblèmes spécifiques rencontrés par les États membres et les banques, et compte tenu du fait que leproblème de la dépréciation s'est maintenant propagé à d'autres actifs. On peut en déduire qu'il faudraitadopter une approche pragmatique comprenant des éléments de flexibilité, ce qui permettrait de fairebénéficier d'autres actifs des mesures de sauvetage dans une mesure appropriée et lorsque cela estdûment justifié.

(33) Une approche communautaire commune et coordonnée de l'identification des actifs éligibles auxmesures de sauvetage est nécessaire pour éviter les distorsions de concurrence entre les États membreset au sein du secteur bancaire de la Communauté, tout en limitant l'intérêt pour les banques transfron-talières de s'engager dans un arbitrage entre différentes mesures de sauvetage nationales. Pour faire ensorte que l'identification des actifs éligibles se fasse de façon cohérente d'un État membre à un autre, ilconvient de définir des catégories d'actifs («paniers») en tenant compte de l'éventail existant des dépré-ciations. Des orientations plus détaillées sur la définition de ces catégories sont fournies à l'annexe III.L'utilisation de ces catégories d'actifs faciliterait la comparaison des banques et de leurs profils de risquedans l'ensemble de la Communauté. Les États membres auraient ensuite à décider des catégories d'actifsqui peuvent prétendre au bénéfice des mesures de sauvetage et dans quelle mesure, sous réserve del'examen, par la Commission, du degré de dépréciation des actifs choisis.

(34) Il convient de concevoir une stratégie proportionnée permettant aux États membres dont le secteurbancaire est en outre pénalisé par d'autres facteurs d'une ampleur telle que la stabilité financière s'entrouve menacée (par exemple, l'éclatement d'une bulle sur leur marché immobilier) d'étendre l'éligibilitéaux mesures de sauvetage à des catégories d'actifs bien définies correspondant à la menace systémique,pour autant que ce soit dûment justifié et sans restrictions quantitatives.


(1) Sont considérées comme «imprévisibles» les circonstances qui n'auraient pu en aucune manière être anticipées par la direc-tion de l'entreprise au moment où elle a pris sa décision de ne pas participer au plan de sauvetage des actifs au cours de lapériode de soumission des demandes de participation, et qui ne résultent pas de la négligence ni d'une erreur de la part de ladirection de l'entreprise ni des décisions du groupe auquel elle appartient. Sont jugées «exceptionnelles», les circonstancesqui le sont compte non tenu de la crise actuelle. Les États membres souhaitant invoquer de telles circonstances communi-quent toutes les informations nécessaires à la Commission.

(2) C'est la stratégie qui semble avoir été choisie aux États‑Unis pour Citigroup et la Bank of America.

D.1.2

(35) Afin de tenir compte de la diversité des situations tant dans les États membres que dans les banques,une souplesse supplémentaire pourrait encore être envisagée pour donner la possibilité aux banques debénéficier de mesures de sauvetage pour des actifs qui ne répondent pas aux critères d'éligibilité définisaux considérants 32, 33 et 34, sans qu'il soit nécessaire de fournir une justification spécifique, àconcurrence d'un maximum de 10 à 20 % du total des actifs bancaires concernés par un mécanismede sauvetage. Cependant, les actifs qui ne peuvent pas être actuellement considérés comme dépréciésne devraient pas être admis au bénéfice d'un plan de sauvetage. Le sauvetage des actifs ne doit passervir à fournir une assurance illimitée contre les futures conséquences d'une récession.

(36) En principe, plus les critères d'éligibilité sont larges et plus grande est la proportion que représententles actifs concernés dans le portefeuille de la banque, plus les restructurations et les mesures correctivesnécessaires devront être radicales pour éviter les distorsions de concurrence indues. En tout état decause, la Commission entend ne pas considérer comme admissibles au bénéfice de mesures de sauve-tage les actifs inscrits au bilan de la banque bénéficiaire concernée après une date butoir bien préciseantérieure à l'annonce du plan de sauvetage (1). Une autre façon de procéder pourrait déboucher sur unarbitrage entre actifs générant un aléa moral inadmissible, en fournissant aux banques des raisons des'abstenir d'évaluer correctement les risques lors de leurs futures activités de prêt et d'investissement etde répéter ainsi les erreurs qui sont précisément à l'origine de la crise actuelle (2).

5.5. Évaluation des actifs éligibles au sauvetage et valorisation

(37) Une méthode d'évaluation des actifs à la fois correcte et cohérente, notamment pour les actifs les pluscomplexes et les moins liquides, est primordiale pour prévenir les distorsions de concurrence indues etéviter toute course aux subventions entre les États membres. L'évaluation des actifs devrait se faire selonune méthodologie générale établie au niveau communautaire et être étroitement coordonnée entre lesÉtats membres, au préalable et par la Commission, afin d'assurer l'efficacité maximale des mesures desauvetage des actifs et de réduire le risque de distorsions et d'arbitrages dommageables, notammentpour les banques transfrontalières. Il peut se révéler nécessaire de recourir à d'autres méthodes pourtenir compte de circonstances particulières ayant trait, par exemple, à la disponibilité en temps utile desdonnées requises, pour autant que ces méthodes garantissent une transparence équivalente. En tout étatde cause, les banques éligibles doivent évaluer leurs portefeuilles quotidiennement et communiquerrégulièrement et fréquemment les informations financières correspondantes aux autorités nationalesainsi qu'aux autorités de supervision.

(38) Lorsque l'évaluation des actifs se révèle particulièrement complexe, il pourrait être possible d'envisagerd'autres stratégies telles que la création d'une banque assainie («good bank») permettant à l'État d'ac-quérir les actifs valables plutôt que les actifs dépréciés. L'acquisition de banques par l'État (notammentleur nationalisation) pourrait constituer une autre option, en vue de réaliser l'évaluation à plus longterme dans le cadre d'une restructuration ou d'une liquidation en bonne et due forme, ce qui permet-trait d'éliminer toute incertitude quant à la valeur adéquate des actifs concernés (3).

(39) Dans un premier temps, les actifs devraient, si possible, être évalués sur la base de leur valeur demarché courante. En règle générale, toute cession d'actifs concernés par un plan de sauvetage effectuéeà une valeur supérieure au prix du marché constituera une aide d'État. Cependant, dans les circons-tances actuelles, la valeur de marché courante peut être très éloignée de la valeur comptable de cesactifs, voire inexistante en l'absence de marché (la valeur de certains actifs peut, en effet, être pratique-ment nulle).

(40) Dans un deuxième temps, la valeur attribuée aux actifs dépréciés dans le contexte d'un plan de sauve-tage des actifs (la «valeur de cession») sera inévitablement supérieure aux prix de marché courants afind'assurer l'effet de sauvetage. En vue de garantir la cohérence dans l'évaluation de la compatibilité desaides avec le marché commun, la Commission serait disposée à considérer une valeur de cession reflé-tant la valeur économique à long terme sous-jacente (la «valeur économique réelle») des actifs, sur labase des flux de trésorerie sous-jacents et d'horizons temporels plus larges, comme une valeur de réfé-rence acceptable indiquant la compatibilité du montant de l'aide comme le minimum nécessaire. Ilconviendra d'envisager l'application uniforme de décotes à certaines catégories d'actifs pour se rappro-cher de la valeur économique réelle des actifs dont la complexité est telle qu'il semblerait impossible deréaliser une estimation fiable de leur évolution dans un avenir prévisible.


(1) En règle générale, la Commission estime qu'une date butoir uniforme et objective, comme la fin 2008, par exemple,permettra de garantir une égalité de traitement entre les banques et les États membres.

(2) Si nécessaire, le soutien de l'État en rapport avec les risques liés aux futurs actifs peut être envisagé sur la base de la commu-nication sur les garanties et du cadre temporaire.

(3) Ce serait le cas, par exemple, si l'État échangeait des actifs contre des obligations d'État pour un montant correspondant àleur valeur nominale mais recevait des bons de souscription liés au capital de la banque, dont la valeur dépend du prix devente final des actifs dépréciés.

D.1.2

(41) En conséquence, la valeur de cession pour les mesures d'achat d'actifs ou d'assurance d'actifs (1) devraitse fonder sur leur valeur économique réelle. Il faut, en outre, garantir une rémunération adéquate del'État. Lorsque les États membres jugent nécessaire — notamment pour éviter une situation d'insolvabi-lité technique — de prendre en compte une valeur de cession des actifs supérieure à leur valeur écono-mique réelle, cette décision a pour effet d'accroître l'élément d'aide contenu dans la mesure. Une tellepratique ne peut être acceptée que si elle s'accompagne d'une profonde restructuration et de l'introduc-tion de conditions permettant la récupération de cette aide supplémentaire à un stade ultérieur, parexemple au moyen de clauses de reprise.

(42) Le processus d'évaluation tant de la valeur de marché que de la valeur économique réelle, de même quela rémunération de l'État, devraient reposer sur les mêmes principes et processus d'évaluation, telqu'énumérés à l'annexe IV.

(43) Au moment d'apprécier les méthodes d'évaluation proposées par les États membres pour les mesuresde sauvetage des actifs, de même que leur mise en œuvre dans des cas particuliers, la Commissionconsultera des comités d'experts en évaluation (2). La Commission entend également tirer parti descompétences des organismes existant au niveau de la Communauté afin d'assurer la cohérence desméthodes d'évaluation.

5.6. Gestion des actifs concernés par les mesures de sauvetage

(44) Il appartient aux États membres de choisir le mode d'intervention le plus approprié pour libérer lesbanques de certains actifs, à partir de la série d'options présentées à la section 3 et à l'annexe 2, comptetenu de l'ampleur des problèmes posés par les actifs dépréciés, de la situation de chaque banqueconcernée et des aspects budgétaires. Le contrôle des aides d'État a pour objet de veiller à ce que lemode d'intervention choisi soit conçu de façon à garantir un traitement équitable et à prévenir lesdistorsions de concurrence indues.

(45) Si les modalités de valorisation spécifiques aux mesures d'aide peuvent varier, leurs caractéristiquesdistinctives ne doivent pas avoir d'incidence sensible sur la répartition des charges appropriée qu'ilconvient de prévoir entre l'État et les banques bénéficiaires. Sur la base d'une évaluation adéquate, lemécanisme de financement global sous forme de société de gestion d'actifs, de régime d'assurance oude solution hybride doit garantir que la banque aura à supporter une proportion identique de pertes.Le recours à des clauses de reprise peut être envisagé dans ce contexte. En règle générale, tous lesprogrammes de soutien doivent être conçus de façon à garantir que les banques bénéficiaires supporte-ront les pertes découlant de la cession des actifs (voir le point 50 ci-après et la note de bas de page 10).

(46) Quel que soit le mode d'intervention choisi, pour faire en sorte que la banque se concentre plus facile-ment sur le rétablissement de sa viabilité et pour éviter d'éventuels conflits d'intérêts, il convient deprévoir une séparation fonctionnelle et organisationnelle clairement établie entre la banque bénéficiaireet ses actifs dépréciés, notamment pour ce qui est de la direction, du personnel et de la clientèle.

5.7. Aspects procéduraux

(47) Des indications détaillées sur les conséquences des présentes orientations sur les procédures en matièred'aides d'État en ce qui concerne tant la notification initiale de l'aide que l'appréciation des plans derestructuration, lorsqu'ils sont nécessaires, sont fournies à l'annexe V.

6. MESURES DE SUIVI — RESTRUCTURATION ET RETOUR À LA VIABILITÉ

(48) Les principes et les conditions énoncés à la section 5 fixent le cadre applicable à la conception demesures de sauvetage des actifs conformes aux règles relatives aux aides d'État. Ces règles visent, dansle contexte actuel, à fournir un soutien minimal, occasionnant le moins de distorsion, afin desupprimer, dans les banques bénéficiaires, les risques s'attachant à une catégorie distincte d'actifs et decréer les conditions propres à permettre à ces établissements de renouer à long terme avec la viabilité,sans recevoir d'aide de l'État. Si le traitement, selon les principes précités, des actifs dépréciés est néces-saire pour permettre le retour des banques à la viabilité, il n'est pas en lui-même suffisant pouratteindre cet objectif. En fonction de leur situation particulière et de leurs caractéristiques propres, lesbanques devront prendre des mesures appropriées, dans leur propre intérêt, afin d'éviter la réapparitionde problèmes similaires et de retrouver une rentabilité qui soit durable.


(1) Dans le cas d'un régime d'assurance, la valeur de cession est synonyme de montant assuré.(2) La Commission recueillera l'avis de ces comités d'évaluateurs de la mêmemanière que dans les autres procédures en matière

d'aides d'État dans lesquelles elle peut recourir à des experts externes.

D.1.2

(49) Conformément aux règles relatives aux aides d'État, en particulier celles qui s'appliquent aux aides ausauvetage et à la restructuration, ce type de sauvetage des actifs s'apparente à une opération structurelleet suppose une évaluation approfondie de trois conditions: i) une contribution adéquate du bénéficiaireaux coûts du programme relatif aux actifs dépréciés; ii) la mise en œuvre de mesures appropriées pourgarantir le retour à la viabilité; et iii) l'adoption des mesures nécessaires pour remédier aux distorsionsde concurrence.

(50) La première condition devrait normalement être remplie par le respect des exigences énoncées à lasection 5, en particulier la communication d'informations complètes, l'évaluation, la valorisation et larépartition des charges. Cela devrait garantir que la contribution du bénéficiaire couvrira au minimumla totalité des pertes subies lors de la cession d'actifs à l'État. Lorsque cela n'est matériellement paspossible, une aide pourra cependant être autorisée, exceptionnellement, sous réserve de l'applicationd'exigences plus strictes concernant les deux autres conditions.

(51) Les exigences concernant le retour à la viabilité et la nécessité d'adopter des mesures pour remédier auxdistorsions de concurrence seront déterminées au cas par cas. S'agissant de la deuxième condition, àsavoir la nécessité de rétablir la viabilité à long terme, il convient de noter que le sauvetage des actifspeut contribuer à cet objectif. L'examen de la viabilité, qui comporte une évaluation exhaustive et uneappréciation des facteurs de risque éventuels, doit attester l'adéquation actuelle et future des capitauxpropres de la banque (1).

(52) L'appréciation par la Commissions de l'ampleur de la restructuration nécessaire, faisant suite à l'autori-sation des mesures de sauvetage des actifs, s'effectuera sur la base des critères suivants: les critèresexposés dans la communication de la Commission «La recapitalisation des établissements financiers dans lecontexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distor-sions indues de concurrence», le pourcentage d'actifs de la banque faisant l'objet d'un sauvetage, le prix decession de ces actifs par rapport au prix du marché, les caractéristiques spécifiques des mesures desauvetage prises pour les actifs dépréciés, le niveau global d'exposition de l'État par rapport aux actifsd'une banque pondérés en fonction des risques, la nature et l'origine des problèmes rencontrés par labanque bénéficiaire ainsi que la solidité du modèle commercial de la banque et de sa stratégie d'investis-sement. La Commission tiendra également compte de tout octroi supplémentaire d'une garantiepublique ou d'une recapitalisation par l'État, afin de disposer d'un tableau complet de la situation de labanque bénéficiaire (2).

(53) La viabilité à long terme suppose que la banque soit en mesure de survivre sans aide de l'État, ce quiimplique qu'elle établisse des plans clairs de remboursement des capitaux publics reçus et qu'ellerenonce aux garanties de l'État. En fonction des résultats de l'évaluation, la restructuration devracomporter un examen approfondi de la stratégie et du fonctionnement de la banque, qui porteranotamment sur le cœur de métier, la réorientation des modèles d'entreprise, la fermeture ou la cessionde certains départements/certaines filiales de l'entreprise, les changements dans la gestion actif-passifainsi que d'autres changements.

(54) On partira du principe qu'une restructuration en profondeur est nécessaire dès lors qu'une évaluationappropriée des actifs dépréciés, effectuée selon les principes exposés à la section 5.5 et à l'annexe IV,déboucherait sur un montant de fonds propres négatif ou une situation d'insolvabilité technique enl'absence d'intervention de l'État. Des demandes d'aide récurrentes et la non-observation des principesgénéraux énoncés à la section 5, indiqueront généralement la nécessité d'une restructuration en profon-deur.

(55) Il serait également nécessaire, tout en prenant dûment en considération la situation spécifique dechaque bénéficiaire, de prévoir une restructuration en profondeur lorsqu'une banque a déjà reçu uneaide d'État, sous quelque forme que ce soit, qui ou bien contribue à couvrir ou à éviter les pertes, oubien dépasse, dans sa totalité, 2 % du total des actifs de la banque pondérés en fonction des risques (3).

(56) Le calendrier des mesures nécessaires au rétablissement de la viabilité tiendra compte de la situationspécifique de la banque concernée, ainsi que de la situation générale observée dans le secteur bancaire,sans retarder indûment les ajustements requis.

(57) Troisièmement, il y a lieu d'examiner l'ampleur des mesures de compensation nécessaires sur la basedes distorsions de concurrence produites par l'aide. Ces mesures de compensation pourront englober laréduction de la taille des entités ou des filiales rentables ou leur cession, ou encore la souscription d'en-gagements comportementaux portant sur la limitation des activités de l'établissement concerné.


(1) Il y a lieu également de garantir, dans toute la mesure du possible, le respect des critères énoncés au point 40 de la commu-nication de la Commission sur la recapitalisation des établissements financiers.

(2) Pour les banques déjà tenues de mettre en œuvre un plan de restructuration, après avoir reçu une aide d'État, le plan desauvetage devrait prendre dûment en considération la nouvelle aide et envisager toutes les options, allant d'une retructura-tion à une liquidation ordonnée.

(3) La participation à un régime approuvé de garantie du crédit, sans que la garantie ait dû être appelée pour couvrir les pertesn'est pas à prendre en considération aux fins du présent paragraphe.

D.1.2

(58) On partira du principe que des mesures de compensation sont nécessaires si la banque bénéficiaire neremplit pas les conditions énoncées à la section 5, en particulier ceux qui ont trait à la communicationd'informations complètes, à l'évaluation, à la valorisation et à la répartition des charges.

(59) La Commission appréciera l'ampleur des mesures de compensation nécessaires en fonction de sonévaluation des distorsions de concurrence découlant de l'aide, et en particulier en s'appuyant sur lesfacteurs suivants: le montant total de l'aide, prenant en compte les mesures de garantie et de recapitali-sation, le volume des actifs dépréciés bénéficiant de la mesure, le pourcentage de pertes liées à l'actif, lasolidité générale de la banque, le profil de risque présenté par les actifs bénéficiant des mesures desauvetage, la qualité de la gestion des risques, le niveau des ratios de solvabilité en l'absence d'aide, la si-tuation sur le marché de la banque bénéficiaire et les distorsions de concurrence découlant de la pour-suite des activités commerciales, et enfin l'incidence de l'aide sur la structure du secteur bancaire.

7. DISPOSITION FINALE

(60) La Commission applique la présente communication à partir du 25 février 2009, date à laquelle elle amarqué son accord de principe sur ce texte, compte tenu du contexte économique et financier quiappelait des mesures immédiates.


D.1.2

ANNEXE I

Orientations de l'Eurosystème concernant les mesures de soutien des actifs en faveur des banques

L'Eurosystème a défini sept principes directeurs applicables aux mesures de soutien des actifs bancaires:

(1) l'éligibilité des établissements: le soutien doit être fourni uniquement sur demande des établissements, la priorité pouvantêtre accordée, si la situation est particulièrement difficile, aux établissements comptabilisant un important volume d'ac-tifs dépréciés;

(2) une définition assez large des actifs pouvant bénéficier d'un soutien;

(3) une évaluation transparente des actifs éligibles qui soit transparente, fondée de préférence sur un ensemble d'approches etde critères communs à tous les États membres, sur l'avis d'experts indépendants et le recours à des modèles utilisantdes éléments microéconomiques pour apprécier la valeur économique des pertes escomptées et les probabilités s'atta-chant à ces pertes, ainsi que l'application à la valeur comptable de certains actifs de décotes spécifiques, lorsque l'éva-luation de la valeur de marché est particulièrement difficile ou lorsque la situation appelle des mesures rapides;

(4) un degré adéquat de partage des risques en tant qu'élément nécessaire de tout programme afin de limiter le coût pourles autorités publiques, de fournir des incitations appropriées aux établissements participants et de maintenir desconditions de concurrence égales entre tous les établissements;

(5) une durée suffisamment longue des programmes de soutien des actifs, correspondant si possible avec la structure deséchéances des actifs éligibles;

(6) la poursuite de la gouvernance des établissements conformément aux principes généraux d'activité et la préférence donnéeaux systèmes qui prévoient des stratégies de sortie bien définies; et

(7) la subordination de la participation à un programme de soutien public au respect de certains critères mesurables, telsque l'engagement à garantir la continuité du crédit de façon à répondre comme il se doit à la demande, conformémentà des critères commerciaux.


D.1.2

ANNEXE II

Approches en matière de sauvetage d'actifs et bilan des solutions en matière de structures de défaisance(«bad banks») mises en œuvre aux États-Unis, en Suède, en France, en Italie, en Allemagne, en Suisse et en

République tchèque

I. Approches envisageables

En principe, deux grandes approches de gestion d'actifs bénéficiant d'un sauvetage peuvent être envisagées:

(1) La séparation entre les actifs dépréciés et les actifs sains au sein d'une banque ou de l'ensemble du secteur bancaire.Plusieurs variantes de cette approche peuvent être prises en considération. Une société de gestion d'actifs (revêtant laforme d'une structure de défaisance ou d'un régime de garantie) pourrait être créée pour chaque banque; les actifsdépréciés seraient cédés à une entité juridique distincte et seraient toujours gérés par la structure de défaisance ou uneentité distincte, tandis que les pertes potentielles seraient réparties entre la banque assainie et l'État. Autre possibilité,l'État pourrait mettre en place une entité autonome (une structure de cantonnement souvent appelée «aggregatorbank») chargée d'acquérir les actifs dépréciés d'une banque en particulier ou du secteur bancaire dans son ensemble,permettant ainsi aux banques de rétablir une activité de prêt normale sans s'exposer au risque d'une dépréciation d'ac-tifs. Cette approche pourrait également impliquer une nationalisation préalable, l'État prenant le contrôle d'un certainnombre de banques ou de l'ensemble du secteur avant d'opérer une séparation entre les bons et les mauvais actifs.

(2) Un système d'assurance d'actifs dans lequel les banques conservent les actifs dépréciés dans leurs bilans, mais bénéfi-cient d'une indemnisation de l'État compensant une partie ou l'intégralité de leurs pertes. L'une des difficultés inhé-rentes à ce système consiste à fixer, pour des actifs hétérogènes et complexes, une prime adéquate censée refléter à lafois l'évaluation des actifs assurés et leur profil de risque. Un autre problème réside dans la difficulté technique àmettre en œuvre les systèmes d'assurance lorsque les actifs assurés sont disséminés dans un grand nombre de banquesau lieu d'être concentrés dans un nombre limité de grandes banques. Enfin, le fait que les banques conservent les actifsassurés dans leurs bilans peut engendrer des conflits d'intérêts et faire disparaître l'effet psychologique important induitpar une séparation nette entre les bons et les mauvais actifs.

II. Bilan en matière de structures de défaisance

Aux États-Unis, la Resolution Trust Corporation (RTC) a été créée en 1989 sous le statut d'une société publique de gestiond'actifs. La RTC a été chargée de liquider les actifs (principalement des actifs immobiliers comprenant des crédits hypothé-caires) d'organismes d'épargne et de crédit (les Savings and Loan Associations, «S&Ls») déclarés insolvables par l'Office ofThrift Supervision à la suite de la crise des S&Ls (1989-1992). Elle a également repris l'activité assurance de l'ex-FederalHome Loan Bank Board. Entre 1989 et la mi-1995, la RTC a fermé ou démantelé 747 caisses de dépôt totalisant394 milliards de dollars d'actifs. En 1995, elle a cédé ses compétences au Savings Association Insurance Fund de la FederalDeposit Insurance Corporation. Le coût total imputé aux contribuables a été estimé à 124 milliards de dollars (en dollars de1995).

La RTC a opéré dans le cadre d'«equity partnership programs». En vertu de chacun de ces mécanismes, un partenaire dusecteur privé a acquis une participation partielle dans un panier d'actifs. En conservant une participation dans des porte-feuilles d'actifs, la RTC a pu bénéficier des rendements très élevés obtenus par les investisseurs en portefeuille. Par ailleurs,cette structure lui a permis de tirer profit des activités de gestion et de liquidation menées par ses partenaires du secteurprivé et a contribué à garantir un alignement des incitations supérieur à celui qui existe généralement dans une relationmandant/mandataire. Les «equity partnerships» se présentent sous les formes suivantes: le Multiple Investment Fund (parte-nariat limité et ciblé, portefeuille d'actifs non identifié), les N-series and S-Series Mortgage Trusts (mise aux enchères d'unportefeuille d'actifs identifié), le Land Fund (permet de bénéficier du recouvrement et du développement ultérieurs de bien-fonds) et le JDC Partnership (sélection d'un partenaire général selon l'approche dite du «concours de beauté» pour descréances non garanties ou douteuses).

En Suède, deux sociétés de gestion d'actifs bancaires dénommées Securum et Retriva ont été créées pour assurer la gestiondes prêts improductifs des établissements financiers dans le cadre de l'action menée contre la crise financière de1992/1993. Les «bons» et les «mauvais» actifs d'une banque en difficulté ont été séparés et les mauvais actifs ont ensuiteété cédés à l'une des sociétés de gestion d'actifs, Securum principalement. Une caractéristique importante du plan suédoisréside dans le fait qu'il a obligé les banques à divulguer l'intégralité des pertes sur prêts escomptées et à procéder à uneévaluation réaliste de leurs actifs immobiliers et autres. À cet effet, l'autorité de supervision financière suédoise a durci sesrègles régissant la définition des pertes sur prêts escomptées et l'évaluation des actifs immobiliers. Afin de parvenir à uneévaluation uniforme des actifs immobiliers des banques sollicitant une aide, elle a mis sur pied un comité d'évaluationcomposé d'experts immobiliers. Les faibles valeurs de marché attribuées aux actifs dans le cadre du processus de vérifica-tion préalable («due diligence») ont contribué effectivement à la fixation d'une valeur minimale. Comme les acteurs du


D.1.2

marché ne s'attendaient pas à voir les prix descendre en dessous de ce niveau, les échanges se sont maintenus (1). À longterme, les deux sociétés de gestion d'actifs bancaires ont démontré qu'elles avaient mené à bien leur mission dans lamesure où le coût budgétaire de l'appui apporté au système financier a été globalement compensé par les revenus que cessociétés ont tirés de la liquidation de leurs portefeuilles d'actifs.

En France, un organisme public bénéficiant d'une garantie institutionnelle illimitée de l'État a été créé dans les années1990 pour reprendre et liquider progressivement les actifs douteux du Crédit Lyonnais. Cette structure de défaisance afinancé l'acquisition des actifs grâce à un prêt du Crédit Lyonnais. Ce dernier a pu ainsi éviter la comptabilisation de pertessur les actifs et libérer des fonds propres pour un montant équivalent aux actifs pondérés en fonction des risques, étantdonné que le prêt accordé à la structure de défaisance a pu bénéficier, grâce à la garantie d'État, d'une pondération derisque de 0 %. La Commission a approuvé la structure, estimant qu'il s'agissait d'une aide à la restructuration. Ce modèles'est caractérisé par une séparation claire entre la structure de défaisance et la banque assainie, permettant ainsi d'éviterdes conflits d'intérêts et à l'État de bénéficier d'une clause de retour à meilleure fortune applicable aux profits de la banqueassainie. La banque a été privatisée avec succès quelques années plus tard. En revanche, la cession des actifs à la structurede défaisance à leur valeur comptable, qui a déchargé les actionnaires de toute responsabilité à l'égard des pertes encou-rues, s'est, en fin de compte, avérée être une opération très coûteuse pour l'État.

Quelques années plus tard en Italie, la Banco di Napoli a été scindée en une structure de défaisance et une banque assainie,après l'absorption des pertes par les actionnaires existants et une recapitalisation du Trésor dans la mesure nécessaire pourmaintenir la banque à flot. Banco Napoli a financé l'acquisition des actifs actualisés mais toujours dépréciés par la struc-ture de défaisance au moyen d'un prêt garanti de la Banque centrale d'Italie, contre-garanti par le Trésor. La banqueassainie a été privatisée un an plus tard. Que ce soit dans le cas du Crédit Lyonnais ou dans celui de Banco di Napoli, leTrésor n'a consenti aucune dépense budgétaire directe pour l'acquisition des actifs douteux, au-delà des fonds fournis pourrecapitaliser les banques.

L'Allemagne a fait récemment appel à une structure de défaisance «allégée» pour traiter les mauvais actifs des Landes-banken. Dans le cas de la SachsenLB, la bénéficiaire a été vendue comme une entreprise en activité après que des actifsdouteux d'environ 17,5 milliards d'EUR furent cantonnés dans un véhicule ad hoc afin de les conserver jusqu'à leuréchéance finale. Le Land de Saxe, qui était l'ancien propriétaire de la banque, a octroyé une garantie couvrant environ 17 %de la valeur nominale, ce qui a été considéré comme le taux maximum de pertes potentielles dans un scénario de crise (lescénario de base n'a été estimé qu'à 2 %). Le nouveau propriétaire a pris à son compte la majeure partie du refinancementet couvert le risque restant. En tout état de cause, il a été considéré que le montant de l'aide couvrait le scénario du pire,estimé à environ 4 %. Dans le cas de WestLB, un portefeuille d'actifs de 23 milliards d'EUR a été cantonné dans un véhi-cule ad hoc et doté d'une garantie d'État de 5 milliards d'EUR destinée à couvrir les pertes éventuelles et à prémunir lebilan de la banque contre tout ajustement de la valeur des actifs conforme aux normes internationales d'information finan-cière (IFRS). WestLB a pu ainsi préserver son bilan contre toute volatilité de ses actifs liée au marché. Une prime degarantie de 0,5 % a été versée à l'État. Ce régime de garantie est toujours en place et est considéré comme une aide d'État.

En Suisse, le gouvernement a créé un fonds spécial auquel UBS a cédé un portefeuille d'actifs toxiques dont la valeur a étéfixée par un tiers préalablement à la cession. Pour garantir le financement de ce fonds, la Suisse a d'abord injecté des capi-taux dans UBS (sous la forme d'obligations convertibles en actions UBS), capitaux qui ont été immédiatement transférésau fonds spécial. Le financement restant du fonds a été couvert par un prêt de la Banque nationale de Suisse.

À la fin des années 1990, les conditions de prêt aux entreprises proposées par les banques tchèques étaient très souples.C'est précisément cette souplesse qui a poussé les banques au bord du précipice, une intervention de l'État ayant été néces-saire pour les renflouer. Le secteur bancaire a finalement pu être assaini au prix de vastes opérations de nettoyage desbilans des banques.

En février 1991, le gouvernement tchèque a créé une banque de consolidation (Konsolidační banka, KOB) chargée derécolter les créances douteuses accumulées par le secteur bancaire avant 1991, parmi lesquelles des dettes héritées de l'éco-nomie planifiée et notamment celles liées aux échanges menés au sein du bloc soviétique. En septembre 2001, cettebanque ad hoc est devenue une agence qui a eu également pour mission d'absorber les créances douteuses liées aux«nouveaux prêts innovants» (notamment les prêts destinés aux opérations de privatisation, les prêts improductifs et lesprêts frauduleux).

À partir de 1991, les grandes banques ont été libérées de leurs créances douteuses, et à partir de 1994, l'action s'estconcentrée sur les plus petites banques. La faillite de Kreditní banka en août 1996 et le mouvement de retrait des dépôtsd'Agrobanka qui a suivi ont ébranlé le système bancaire tchèque. Les plans mis en œuvre n'ont fait que renforcer tempo-rairement la participation de l'État dans le secteur bancaire en 1995, et à nouveau en 1998, à la suite du retrait de l'agré-ment délivré à Agrobanka. Au total, la participation de l'État dans les banques est passée de 29 % en 1994 à 32 % à la finde 1995.

Par ailleurs, un autre programme — le «programme de stabilisation» — a été approuvé en 1997 pour porter secours auxpetites banques. Il a consisté principalement à remplacer des actifs dépréciés par l'apport de liquidités atteignant jusqu'à110 % du capital de chaque banque participante, grâce à l'acquisition des actifs par une entité ad hoc baptisée Českáfinanční et le rachat ultérieur du montant restant de ces actifs dans un délai de 5 à 7 ans. Six banques ont fait appel à ceprogramme, mais cinq d'entre elles en ont été exclues au motif qu'elles ne satisfaisaient pas aux critères fixés et ont dèslors cessé leur activité. Le programme de stabilisation n'a donc pas eu le succès escompté et a été abandonné.


(1) Cette approche contraste vivement avec la politique japonaise, qui, en attribuant une valeur trop élevée aux «mauvais» actifs, a contribué àparalyser le marché immobilier pendant une dizaine d'années.

D.1.2

À la fin de 1998, 63 agréments bancaires avaient été délivrés (dont 60 d'entre eux avant la fin de 1994). Depuis la fin dumois de septembre 2000, 41 banques et agences bancaires étrangères ont maintenu leur activité, 16 ont fait l'objet deprocédures extraordinaires (8 ont été soumises à une procédure de liquidation et 8 à une procédure de mise en faillite),4 ont fusionné avec d'autres banques et 1 banque s'est vu retirer son agrément parce qu'elle n'avait pas entamé son acti-vité. Sur les 41 établissements restants (CKA compris), 15 étaient des banques nationales et 27 des banques étrangères,parmi lesquelles des filiales et des agences bancaires étrangères.

En mai 2000, la loi modifiée relative aux procédures de mise en faillite et de liquidation et la loi sur les ventes auxenchères publiques sont entrées en vigueur. Elles visent à accélérer les procédures de mise en faillite et à établir un équi-libre entre les droits des créanciers et ceux des débiteurs en autorisant des entreprises spécialisées ou des entités juridiquesà jouer le rôle d'administrateur de procédures de mise en faillite et en offrant la possibilité de négocier des accordsamiables.


D.1.2

ANNEXE III

Définition des catégories («paniers») d'actifs admissibles et communication de l'ensemble des informationsconcernant les actifs dépréciés ainsi que la totalité des activités d'une banque

I. Définition des catégories («paniers») d'actifs admissibles

La définition des catégories d'actifs financiers dépréciés des banques doit être un dénominateur commun fondé sur lescatégories qui sont déjà utilisées pour:

(1) le reporting et l'évaluation prudentiels (pilier de Bâle 3 = annexe XII de la directive «adéquation des fonds propres»;FINREP et COREP);

(2) le reporting et l'évaluation financiers (IAS 39 et IFRS 7 en particulier);

(3) le reporting ad hoc spécialisé sur la crise du crédit: les travaux du FMI, du FSF, de Roubini et du CECB sur latransparence.

L'utilisation d'un dénominateur commun des catégories de reporting et d'évaluation existantes pour définir les paniersd'actifs:

(1) empêchera tout accroissement de la charge qui pèse sur les banques en matière de reporting;

(2) permettra d'évaluer le panier d'actifs dépréciés de chaque banque sur la base d'estimations communautaires etmondiales (qui peuvent être pertinentes pour déterminer la «valeur économique» à un moment donné); et

(3) fournira des points de départ (certifiés) objectifs pour l'évaluation des actifs dépréciés.

Compte tenu de ce qui précède, la Commission propose les paniers d'actifs financiers suivants comme points de départpour déterminer la «valeur économique» et les mesures de sauvetage des actifs:

Tableau 1

I. Financement structuré/produits titrisés

Type de produit Rubrique comp-table

Base d'évaluation du plan

RemarquesValeur demarché

Valeur écono-mique

Valeur decession

1 RMBS FVPL/AFS (*) répartis en plusieurs catégo-ries selon: la zone géogra-phique, la séniorité des tran-ches, les ratings, les actifsadossés à des subprimesou à des prêts Alt-A, oud'autres actifs sous-jacents,l'échéance/la date d'émission,les provisions et les amortis-sements

2 CMBS FVPL/AFS

3 CDO FVPL/AFS

4 ABS FVPL/AFS

5 Dette d'entre-prises

FVPL/AFS

6 Autres prêts FVPL/AFS

Total

II. Prêts non titrisés

Type de produit Rubrique comp-table

Base d'évaluation du plan

RemarquesCoût (**) Valeur écono-

miqueValeur decession

7 Entreprises HTM/L&R (*) Coût (**) répartis en plusieurs catégo-ries selon: la zone géogra-phique, le risque de contre-partie (PD), l'atténuation durisque de crédit (sûretés) etles structures des échéances,les provisions et les amortis-sements

8 Logement HTM/L&R Coût

9 Autres prêtspersonnels

HTM/L&R Coût

Total

(*) FVPL = Fair value through profit and loss (valeur par le biais du compte de résultat) = portefeuille commercial + option de la justevaleur); AFS = available for sale (disponible à la vente), HTM = Held to Maturity (détenus jusqu'à l'échéance), L&R = loans and receiva-bles (prêts et créances).

(**) Le coût équivaut à la valeur comptable des prêts diminuée de la dépréciation.


D.1.2

II. Communication de l'ensemble des informations concernant les actifs dépréciés et les activités connexes

Sur la base des paniers d'actifs indiqués au Tableau 1, les informations communiquées au sujet des actifs dépréciés d'unebanque qui doivent être couverts par une mesure de sauvetage des actifs doivent être présentées avec les précisions propo-sées dans la colonne «remarques» du tableau 1.

Sur la base des bonnes pratiques observées par le comité européen des contrôleurs bancaires (1) (CECB) pour la communi-cation d'informations concernant les activités touchées par les turbulences du marché, les informations relatives aux acti-vités des banques liées aux actifs dépréciés qui alimenteraient l'évaluation de la viabilité visée à la section 5.1 pourraientêtre structurées comme suit:

Tableau 2

Bonnes pratiques observées par le CECBSenior Supervisors Group (SSG):

communication d'informations concer-nant les meilleures pratiques

Modèle d'activité

— Description du modèle d'activité (c.-à-d. des raisons motivant l'exercice d'acti-vités déterminées et de la contribution au processus de création de valeur) et,le cas échéant, de tout changement effectué (à la suite de la crise, par exemple).

— Description des stratégies et des objectifs.— Description de l'importance des activités et de la contribution à l'activité (dont

une analyse quantitative).— Description du type d'activités, et notamment description des instruments ainsi

que de leur fonctionnement et des critères d'admissibilité que les produits/investissements doivent remplir.

— Description du rôle et du degré de participation de l'institution, c.-à-d. desengagements et obligations.

— Activités (SPE) (*).— Nature de l'exposition (sponsor,

fournisseur de liquidité et/ousociété de rehaussement decrédit) (SPE).

— Analyse qualitative de la poli-tique (LF).

Risques et gestion des risques

— Description de la nature et de l'ampleur des risques liés aux activités et auxinstruments.

— Description des pratiques de gestion des risques présentant un intérêt pour lesactivités et de tout point faible identifié dans toute mesure corrective prisepour y remédier.

— Dans la crise actuelle, une attention particulière doit être accordée au risque deliquidité.

Impact de la crise sur les résultats

— Description qualitative et quantitative des résultats, en mettant l'accent sur lespertes (le cas échéant) et les réductions de valeur ayant un impact sur les résul-tats.

— Ventilation des réductions de valeur/pertes par type de produits et d'instru-ments touchés par la crise (CMBS, RMBS, CDO, ABS et LBO, eux-mêmesventilés en fonction de différents critères).

— Description des motifs et facteurs expliquant l'impact subi.— Comparaison i) des conséquences entre les différentes périodes (concernées) et

ii) des soldes des comptes de résultat avant et après l'impact de la crise.— Distinction des réductions de valeur entre les montants réalisés et les montants

non réalisés.— Description de l'influence que la crise a eue sur le cours des actions de la

société.— Communication d'informations sur le risque de perte maximum et description

de la manière dont la situation de l'institution pourrait être affectée par unenouvelle récession ou par un redressement du marché.

— Communication d'informations sur l'impact des variations du spread de créditrelatif aux passifs propres sur les résultats et les méthodes utilisées pour déter-miner cet impact.

— Variation de l'exposition parrapport à la période initiale, etnotamment des ventes et desréductions de valeur (CMB/LF).


(1) Source: rapport du CECB (comité européen des contrôleurs bancaires) traitant de la transparence des banques en ce qui concerne les activitéset les produits touchés par les récentes turbulences du marché (18 juin 2008).

D.1.2



Niveaux et types d'exposition

— Montant nominal (ou coût amorti) et justes valeurs de l'encours des exposi-tions.

— Informations sur la protection du crédit (au moyen de contrats d'échange surdéfaut, par exemple) et sur son impact sur les expositions.

— Informations au sujet du nombre de produits— Communication d'informations détaillées sur les expositions, ventilées selon:

— le niveau de séniorité des tranches;— le niveau de qualité de crédit (ratings, qualité de l'investissement, dates

d'émission, par exemple);— l'origine géographique;— que les expositions ont été émises par l'entreprise, conservées, entreposées

ou achetées;— les caractéristiques du produit: les ratings, la part de crédits hypothécaires à

risque (subprimes), les taux d'actualisation, les points d'attachement, lesspreads, le financement, par exemple;

— les caractéristiques des actifs sous-jacents: dates d'émission, ratios prêt/valeur, informations sur les privilèges, durée de vie moyenne pondérée dusous-jacent, hypothèses relatives à la vitesse de remboursement anticipé,pertes de crédit attendues, par exemple.

— Relevés des variations des expositions entre les périodes de rapport concernéeset les raisons sous-jacentes (ventes, cessions, achats, etc.).

— Examen des expositions qui n'ont pas été consolidées (ou qui ont été recon-nues pendant la crise) et des raisons liées.

— Exposition aux rehausseurs de crédit et qualité des actifs assurés:

— montants nominaux (ou coût amorti) des expositions assurées ainsi que lemontant de la protection de crédit achetée;

— justes valeurs de l'encours des expositions ainsi que la protection de crédity afférente;

— montant des réductions de valeur et des pertes, ventilé en montants réaliséset non réalisés;

— ventilation des expositions par rating ou contrepartie.

— Taille du véhicule par rapport àl'exposition totale de la société(SPE/CDO).

— Sûretés: type, tranches, cote decrédit, secteur, distributiongéographique, échéancemoyenne, date d'émission (SPE/CDO/CMB/LF).

— Couvertures, dont les expositionsaux rehausseurs de crédit, autrescontreparties (CDO). Degré desolvabilité des contreparties decouverture (CDO).

— Prêts globaux, RMBS, dérivés,autres (O).

— Détails concernant la qualité decrédit (cote de crédit, ratios prêt/valeur, mesures de perfor-mance) (O).

— Variation de l'exposition parrapport à la période initiale, etnotamment des ventes et desréductions de valeur (CMB/LF).

— Distinction entre les véhiculesconsolidés et les véhicules nonconsolidés. Motif de consolida-tion (le cas échéant) (SPE).

— Exposition financée et engage-ments non financés (LF).

Règles et méthodes comptables et questions d'évaluation

— Classement des opérations et des produits structurés à des fins comptables ettraitement comptable de ces derniers

— Consolidation des SPE et d'autres véhicules (tels que les VIE) et rapprochementde ces derniers avec les produits structurés touchés par la crise des subprimes.

— Communication d'informations détaillées sur les justes valeurs des instrumentsfinanciers:

— instruments financiers auxquels sont appliquées de justes valeurs;— hiérarchie des justes valeurs (ventilation de toutes les expositions mesurées

à la juste valeur selon le niveau de hiérarchie de la juste valeur et ventila-tion entre les instruments de trésorerie et les instruments dérivés ainsi quecommunication d'informations au sujet des migrations entre les différentsniveaux);

— traitement des bénéfices du jour 1 (y compris les informations quantita-tives);

— utilisation de l'option de la juste valeur (notamment ses conditions d'utilisa-tion) et montants liés (avec les ventilations appropriées).

— Communication d'informations sur les techniques de modélisation utiliséespour l'évaluation des instruments financiers, dont l'analyse des points suivants:

— description des techniques de modélisation et des instruments auxquelselles sont appliquées;

— description des processus d'évaluation (y compris, en particulier, l'analysedes hypothèses et des facteurs de production sur lesquels s'appuient lesmodèles);

— type d'ajustement appliqué pour refléter le risque de modèle et les autresincertitudes liées à l'évaluation;

— sensibilité des justes valeurs; et— scénarii de crise.

— Méthodes d'évaluation etéléments moteurs. (CDO).

— Ajustements de l'évaluation decrédit pour les contrepartiesspécifiques (CDO).

— Sensibilité de l'évaluation auxchangements dans les hypothèsesclés et les entrées (CDO).


D.1.2



Autres aspects de la communication d'informations

— Description des politiques en matière de communication d'informations et desprincipes appliqués pour la communication d'informations et le reportingfinancier.

Questions de présentation

— La communication d'informations pertinentes pour la compréhension de laparticipation d'une institution à une activité déterminée devrait, dans la mesuredu possible, être concentrée en un seul endroit.

— Lorsque les informations sont éparpillées entre différentes parties ou sources,des références croisées doivent être prévues pour permettre au lecteur de navi-guer entre les parties.

— La communication d'informations explicatives doit, dans toute la mesure dupossible, être complétée par des tableaux et schémas illustratifs pour améliorerla clarté.

— Les institutions doivent veiller à ce que la terminologie utilisée pour décriredes instruments et opérations financiers complexes soit accompagnée d'expli-cations claires et appropriées.

(*) Dans le rapport du SSG, chaque caractéristique renvoie à un type spécifique de SPE ou à toutes les SPE prises dans leur ensemble, àsavoir les SPE (Special Purpose Entities: entités ad hoc) en général, le LF (Leveraged Finance: financement à effet de levier), les CMB(Commercial Mortgage-Backed Securities: actifs et crédits adossés à de l'immobilier commercial), les O (autres expositions aux subprimes etAlt-A), les CDO (Collateralised Debt Obligations: titres garantis par des créances).


D.1.2

ANNEXE IV

Principes et processus d'évaluation et de valorisation

I. Méthode et procédure d'évaluation

Aux fins de l'application des mesures de sauvetage des actifs, les actifs doivent être classés sur la base des tableaux indica-tifs 1 et 2 figurant à l'annexe III.

La détermination de la valeur économique réelle aux fins de la présente communication (voir la section 5.5) doit se fondersur des données observables sur le marché et des hypothèses réalistes et prudentes au sujet des futurs flux de trésorerie.

La méthode d'évaluation à appliquer aux actifs admissibles doit être approuvée au niveau communautaire et pourrait varierselon les actifs ou paniers d'actifs concernés. Une telle évaluation devrait, si possible, être réévaluée à intervalles réguliers,sur toute la durée de vie de l'actif, par référence au marché.

Dans le passé, plusieurs options d'évaluation ont été appliquées avec plus ou moins de succès. De simples procédures d'en-chères inversées se sont révélées utiles pour les catégories d'actifs pour lesquelles les valeurs de marché sont raisonnable-ment certaines. Cette approche n'a toutefois pas permis d'évaluer des actifs plus complexes aux États-Unis. Les procéduresd'enchères plus sophistiquées sont plus adaptées lorsqu'il y a moins de certitude au sujet des valeurs de marché et uneméthode plus précise de recherche de prix de chaque actif serait nécessaire. Malheureusement, elle n'est pas facile àélaborer. L'alternative offerte par les calculs à partir de modèles pour les actifs complexes présente l'inconvénient d'êtresensible aux hypothèses sous-jacentes (1).

L'option consistant à appliquer des décotes de manière uniforme à l'ensemble des actifs complexes simplifie globalementle processus d'évaluation, même si elle entraîne une perte de précision dans la valorisation des actifs individuels. Lesbanques centrales disposent d'une grande expérience des critères et paramètres qui peuvent être appliqués pour les garan-ties constituées dans le cadre d'un refinancement, ce qui pourrait servir de référence utile.

Quel que soit le modèle choisi, le processus d'évaluation et en particulier l'appréciation de la probabilité de pertes futuresdoivent être fondés sur des simulations de crise rigoureuses dans un scénario de récession mondiale prolongée.

L'évaluation doit être fondée sur des normes et des références internationalement reconnues. Une méthode d'évaluationcommune convenue au niveau communautaire et mise en œuvre de manière cohérente par les États membres pourraitcontribuer grandement à tempérer les inquiétudes concernant les menaces que font peser sur l'uniformité des conditionsde concurrence les conséquences potentiellement importantes de divergences entre les systèmes d'évaluation. Au momentd'apprécier les méthodes d'évaluation proposées par les États membres pour les mesures de sauvetage des actifs, laCommission consultera en principe des comités d'experts évaluateurs (2).

II. Valorisation du soutien public sur la base de l'évaluation

Il convient de faire une distinction entre l'évaluation des actifs et la valorisation d'une mesure de soutien. Un achat ou unegarantie évalué sur la base de la valeur de marché courante établie ou de la «valeur économique réelle», prenant en compteles prévisions de flux de trésorerie futurs dans l'hypothèse d'une détention jusqu'à l'échéance, excédera souvent, dans lapratique, les capacités actuelles des banques bénéficiaires en matière de répartition des charges (3). L'objectif de la valorisa-tion doit être fondé sur une valeur de cession la plus proche possible de la valeur économique réelle identifiée. Tout enimpliquant un avantage par rapport à la valeur de marché courante et donc à une aide d'État, la valorisation sur la base dela «valeur économique réelle» peut être perçue comme compensant les exagérations actuelles du marché alimentées par lacrise actuelle qui a entraîné la détérioration, voire l'effondrement de certains marchés. Plus l'écart de la valeur de cessionpar rapport à la «valeur économique réelle» et donc au montant de l'aide est important, plus il s'impose d'appliquer desmesures correctives pour garantir une valorisation précise dans le temps (par exemple par l'application de clauses dites «demeilleure fortune») et de procéder à une restructuration plus approfondie. L'écart admissible par rapport au résultat del'évaluation doit être plus limité pour les actifs dont la valeur peut être établie sur la base de données de marché fiablesque pour ceux qui se rapportent à des marchés illiquides. Le non-respect de ces principes ferait clairement apparaître lanécessité d'une restructuration en profondeur et de mesures compensatoires, voire d'une liquidation en bonne et dueforme.

En tout état de cause, toute valorisation d'un plan de sauvetage d'actifs doit inclure une rémunération pour l'État qui tiennedûment compte des risques de pertes futures excédant celles prévues dans le cadre de la détermination de la «valeur écono-mique réelle» et de tout risque supplémentaire découlant du fait que la valeur de cession est supérieure à la valeur écono-mique réelle.

Une telle rémunération peut être assurée en fixant le prix de cession des actifs à un niveau inférieur à la «valeur écono-mique réelle», et ce dans des proportions suffisantes pour prévoir une compensation adéquate du risque sous la formed'un potentiel de hausse à la mesure de ce dernier ou en adaptant la prime de garantie en conséquence.


(1) En tout état de cause, une procédure d'enchères ne pourrait être appliquée que pour les catégories d'actifs homogènes et lorsqu'il existe unnombre suffisamment important de vendeurs potentiels. En outre, un prix de réserve devrait être introduit pour garantir la protection desintérêts de l'État et du mécanisme de reprise au cas où les pertes finales seraient supérieures au prix de réserve, de manière à garantir unecontribution suffisante de la banque bénéficiaire. Pour évaluer de tels mécanismes, des scénarios comparatifs prévoyant des systèmes degarantie/achat alternatifs, dont des simulations de crise, devront être présentés afin de garantir leur équivalence financière à l'échelonmondial.

(2) La Commission recourra à l'avis de ces comités d'experts évaluateurs de la même manière que dans les autres procédures en matière d'aidesd'État dans lesquelles elle peut recourir à des experts externes.

(3) Voir section 5.2.

D.1.2

Pour déterminer le rendement cible nécessaire, on pourrait s'«inspirer» de la rémunération qui aurait dû être versée pourdes mesures de recapitalisation prenant en compte l'effet que le plan de sauvetage d'actifs proposé aurait sur les fondspropres. Il convient, pour ce faire, de se conformer à la communication de la Commission sur la recapitalisation desétablissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire etgarde-fous contre les distorsions indues de concurrence, tout en tenant compte des caractéristiques spécifiques des mesuresde sauvetage des actifs et en particulier du fait qu'elles peuvent impliquer une exposition plus forte que les injections decapital (1).

Le système de valorisation pourrait aussi comprendre des bons de souscription d'actions des banques d'une valeur égale àcelles des actifs (ce qui implique qu'un prix payé plus élevé se traduira par un potentiel de prise de participation plusélevé). On pourrait imaginer, comme modèle de système de valorisation de ce type, un scénario d'achat d'actions danslequel de tels bons de souscription seraient restitués à la banque une fois que les actifs auraient été vendus par la structurede défaisance et pour autant qu'ils aient atteint le rendement cible nécessaire. Dans le cas contraire, la banque devra payerla différence en espèces de manière à atteindre le rendement cible. Si la banque n'effectue pas le paiement en espèces, l'Étatmembre vendra les bons de souscription afin d'atteindre le rendement cible.

Dans un scénario de garantie des actifs, la prime de garantie pourrait être payée sous la forme d'actions assorties d'unintérêt cumulé fixe représentant le rendement cible. Si la garantie devait être réalisée, l'État membre pourrait utiliser lesbons de souscription pour acquérir des actions correspondant aux montants qui devaient être couverts par la garantie.

Tout système de valorisation devrait faire en sorte que la contribution globale des banques bénéficiaires réduise la portéede la contribution nette de l'État au minimum nécessaire.


(1) Dans un scénario de garantie des actifs, il faudrait aussi tenir compte du fait que, contrairement aux mesures de recapitalisation, il n'y a pasd'injection de liquidités.

D.1.2

ANNEXE V

Procédure en matière d'aides d'État

Les États membres qui notifient des mesures de sauvetage des actifs doivent fournir à la Commission des renseignementscomplets et détaillés sur tous les éléments utiles à l'appréciation des aides publiques au regard des règles relatives aux aidesd'État, selon les modalités prévues dans la présente communication (1). Il convient notamment de donner une descriptiondétaillée de la méthode d'évaluation et de sa mise en œuvre prévue, comprenant le recours à des experts indépendants (2).La Commission accordera son autorisation pour une période de six mois, sous réserve d'un engagement de présenter unplan de restructuration ou une étude de viabilité pour chaque établissement bénéficiaire dans les trois mois suivant sonadhésion au programme de sauvetage des actifs.

Lorsqu'une banque obtient une aide soit à titre individuel, soit au titre d'un régime autorisé de sauvetage des actifs, l'Étatmembre doit fournir à la Commission, au plus tard lors de la notification individuelle du plan de restructuration ou del'étude de viabilité, des renseignements détaillés sur les actifs couverts et leur évaluation à la date d'octroi de cette aideindividuelle, ainsi que les résultats certifiés et validés de la communication des moins-values sur les actifs visés par lamesure de sauvetage (3). L'analyse complète des activités et du bilan de la banque devrait être produite dans les meilleursdélais, de manière à pouvoir ouvrir des discussions sur la qualité et l'ampleur de la restructuration, bien avant la présenta-tion formelle du plan; il s'agit en effet d'accélérer la procédure et d'assurer la clarté et la sécurité juridique le plus rapide-ment possible.

Dans le cas des banques qui ont déjà bénéficié d'autres aides d'État, sous forme de garanties autorisées, d'échanges d'actifsou de régimes de recapitalisation ou encore de mesures individuelles, toute aide accordée dans le cadre du régime desauvetage des actifs doit être signalée à la Commission, conformément aux obligations en vigueur en matière de rapports,afin qu'elle dispose d'un inventaire complet des diverses aides d'État allouées à chaque bénéficiaire et soit mieux à mêmede porter une appréciation globale sur l'efficacité des mesures antérieures et la contribution envisagée par les Étatsmembres.

La Commission réexaminera l'aide accordée sous le régime d'une autorisation temporaire à la lumière de la qualité desmesures de restructuration et de correction proposées (4) et statuera sur sa compatibilité pour une période supérieure àsix mois dans une nouvelle décision.

Les États membres doivent en outre faire rapport à la Commission tous les six mois sur le fonctionnement desprogrammes de sauvetage des actifs et sur l'évolution des plans de restructuration des banques. Lorsque l'État membre estdéjà tenu de présenter un rapport sur d'autres formes d'aides accordées à ce secteur, il doit y ajouter les renseignementsnécessaires sur les mesures de sauvetage des actifs et les plans de restructuration des banques.


(1) Les contacts de prénotification sont encouragés.(2) Voir section 5.5 et annexe IV.(3) Il y a lieu de fournir une lettre du directeur de l'Autorité de surveillance certifiant les résultats détaillés.(4) Afin de faciliter la tâche des États membres et de la Commission, cette dernière sera disposée à examiner les notifications groupées d'affaires

similaires de restructuration et de liquidation. La Commission peut considérer qu'il n'est pas nécessaire de présenter un plan pour la simpleliquidation d'un établissement ou pour une banque de taille négligeable.

D.1.2

Communication de la commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle,

conformément aux règles relatives aux aides d'État


(2009/C 195/04)

1. INTRODUCTION

1) Lors de ses réunions des 20 mars et 18 et 19 juin 2009, le Conseil européen a confirmé son engagement en faveur du rétablissement de la confiance et du bon fonctionnement des marchés financiers, condition préalable indispensable à la reprise dans le contexte de la crise financière et économique actuelle. Vu le caractère systémique de cette dernière et le nombre élevé d'interconnexions dans le secteur financier, un certain nombre d’actions ont été entreprises au niveau communautaire afin de rétablir la confiance dans le système financier, de préserver le marché intérieur et de garantir l'octroi de crédits à l’économie ( 1 ).

2) Ces initiatives doivent être complétées par l’adoption de mesures au niveau des établissements financiers, de façon à ce que ceux-ci soient à même de faire face à la crise actuelle et de recouvrer leur viabilité à long terme sans aides publiques et, partant, de jouer le rôle de pourvoyeurs de fonds qui est le leur sur des bases plus saines. La Commission examine d’ores et déjà plusieurs cas d’aides d’État résultant d’interventions d'États membres destinées à prévenir des problèmes de liquidité, de solvabilité ou de crédit. Elle a fourni des orientations, dans trois communications successives, sur l’élaboration et la mise en œuvre des aides d'État en faveur des banques ( 2 ). Ces communications reconnaissent que la gravité de la crise justifie l’octroi d’aides, qui peuvent être considérées comme compatibles en application de l’article 87, paragraphe 3, point b), du traité instituant la Communauté européenne, et établissent un cadre pour assurer la cohérence de l'octroi par les États membres de garanties publiques et des mesures de recapitalisation et de sauvetage des actifs dépréciés prises par ceux-ci. La principale raison d’être de ces règles est de garantir que les mesures de sauvetage atteignent pleinement les objectifs de stabilité financière et de maintien des flux de crédit, tout en assurant des

conditions de concurrence égales entre les banques ( 3 ) établies dans des États membres différents, de même qu'entre les banques qui reçoivent des aides publiques et celles qui n’en bénéficient pas, de façon à éviter une course aux subventions préjudiciable, à limiter l'aléa moral et à garantir la compétitivité et l’efficacité des banques européennes sur les marchés communautaires et internationaux.

3) Les règles relatives aux aides d’État constituent un outil qui garantit la cohérence des mesures arrêtées par les États membres qui décident d'intervenir. Toutefois, la décision d'utiliser des fonds publics, par exemple pour protéger les banques des actifs dépréciés, revient aux États membres. Dans certains cas, les établissements financiers seront à même de faire face à la crise actuelle sans adaptation majeure ou aide supplémentaire. Dans d’autres, une aide publique sera nécessaire, sous la forme de garanties, de mesures de recapitalisation ou de mesures de sauvetage des actifs dépréciés.

4) L'État membre qui a octroyé une aide à un établissement financier doit présenter un plan de viabilité ou un plan de restructuration plus fondamental, de façon à confirmer ou à restaurer sa viabilité à long terme sans aides publiques. Des critères ont déjà été fixés pour déterminer les conditions dans lesquelles une banque peut devoir faire l'objet d'une restructuration plus substantielle, ainsi que les cas dans lesquels des mesures sont nécessaires pour remédier aux distorsions de concurrence résultant de l'aide ( 4 ). La

FR 19.8.2009 Journal officiel de l’Union européenne C 195/9

( 1 ) Dans sa communication au Conseil européen du 4 mars 2009 intitulée «L’Europe, moteur de la relance» [COM(2009) 114 final], la Commission a annoncé un programme de réforme devant remédier aux carences plus générales du cadre réglementaire applicable aux établissements financiers actifs dans la Communauté.

( 2 ) Voir la communication de la Commission intitulée «Application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale» (ci-après dénommée «la communication bancaire») (JO C 270 du 25.10.2008, p. 8), la communication de la Commission intitulée Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence (ci-après dénommée «la communication sur la recapitalisation») (JO C 10 du 15.1.2009, p. 2), ainsi que la communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté (ci-après dénommée «la communication sur les actifs dépréciés») (JO C 72 du 26.3.2009, p. 1). Pour une présentation succincte de la pratique décisionnelle de la Commission, voir le Tableau de bord des aides d'État — Mise à jour du printemps 2009 — édition spéciale consacrée aux aides d’État accordées dans le cadre de la crise économique et financière actuelle [COM(2009) 164 final du 8 avril 2009].

( 3 ) La présente communication ne vise que les établissements financiers au sens de la communication bancaire. Les orientations fournies dans la présente communication font référence, pour plus de facilité, aux banques. Elles s'appliquent toutefois mutatis mutandis, le cas échéant, aux autres établissements financiers.

( 4 ) Les critères et circonstances particulières entraînant l'obligation de présenter un plan de restructuration ont été expliqués dans la communication bancaire, dans la communication sur la recapitalisation et dans la communication sur les actifs dépréciés. Il s'agit notamment, mais pas exclusivement, des cas dans lesquels une banque en difficulté a été recapitalisée par l'État ou dans lesquels la banque dont les actifs font l'objet d'une mesure de sauvetage a déjà reçu une aide d'État, sous quelque forme que ce soit, qui contribue à couvrir ou à éviter des pertes (à l'exception des participations dans un régime de garanties) et qui dépasse, dans sa totalité, 2 % du total des actifs de la banque pondérés en fonction des risques. Le degré de restructuration dépendra de la gravité des problèmes rencontrés par chaque banque. En revanche, conformément à ces mêmes communications (et notamment au point 40 de la communication sur la recapitalisation et à l'annexe 5 de la communication sur les actifs dépréciés), lorsqu'un montant limité d'aide a été octroyé à des banques fondamentalement saines, les États membres sont tenus de faire rapport à la Commission sur l'utilisation des fonds publics et de lui fournir toutes les informations nécessaires pour lui permettre d'apprécier la viabilité de ces banques, l'utilisation du capital reçu et les solutions envisagées pour couper le lien de dépendance avec le capital public. L'examen de la viabilité doit permettre d'établir le profil de risque, de démontrer l'adéquation prévisionnelle des fonds propres de ces banques et d'évaluer les plans d'entreprise.

D.1.3

présente communication ne modifie pas ces critères. Elle les complète en vue d'améliorer la prévisibilité et de garantir une approche cohérente et explique à cet effet comment la Commission appréciera la compatibilité des aides à la restructuration ( 1 ) accordées par les États membres aux établissements financiers dans les circonstances actuelles de crise systémique, conformément à l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité.

5) La communication bancaire, la communication sur la recapitalisation et la communication sur les actifs dépréciés rappellent les principes fondamentaux qui ont été établis dans les lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté ( 2 ). Conformément à ces principes, les aides à la restructuration doivent avant tout rétablir la viabilité de l'entreprise à plus long terme sans aide d'État. Les aides à la restructuration doivent également être accompagnées, dans la mesure du possible, d'une répartition adéquate des charges et de mesures visant à minimiser les atteintes à la concurrence, lesquelles affaibliraient fondamentalement, à terme, la structure et le fonctionnement du marché en cause.

6) Dans l'application de ces principes, il convient d'accorder une importance particulière à l'intégrité du marché intérieur et au développement des banques dans la Communauté; il convient d'éviter tout morcellement et cloisonnement des marchés. Une fois la crise actuelle surmontée, les banques européennes devraient être solidement positionnées à l'échelle mondiale grâce au marché financier européen unique. La Commission réaffirme également la néces

sité d’anticiper les changements et de gérer ceux-ci d’une manière responsable sur le plan social et souligne qu’il est indispensable de se conformer aux réglementations nationales transposant les directives communautaires sur l’information et la consultation des travailleurs applicables en pareilles circonstances ( 3 ).

7) La présente communication explique comment la Commission examinera les aides à la restructuration consenties aux banques dans le contexte de la crise actuelle, en tenant compte de la nécessité d'adapter la pratique antérieure à la lumière de la nature et de la portée mondiale de la crise, du rôle systémique du secteur bancaire pour l'ensemble de l'économie, ainsi que des effets systémiques susceptibles de résulter de la nécessité de restructurer plusieurs banques simultanément.

— Le plan de restructuration devra inclure un diagnostic approfondi des problèmes de la banque concernée. Afin d'élaborer des stratégies durables pour le rétablissement de leur viabilité, les banques devront par conséquent procéder à des simulations de crise. Cette première étape sur la voie du rétablissement de la viabilité doit s'appuyer sur des paramètres communs fondés, dans la mesure du possible, sur des méthodes appropriées convenues à l'échelon communautaire. Les banques devront également, le cas échéant, divulguer les actifs dépréciés ( 4 ).

— Vu l'objectif prioritaire de stabilité financière et les mauvaises perspectives économiques actuelles dans l'ensemble de la Communauté, une attention particulière sera accordée à l'élaboration d'un plan de restructuration, et notamment à l'établissement d'un calendrier suffisamment souple et réaliste pour les mesures d’exécution requises. Si les conditions du marché ne permettent pas la mise en œuvre immédiate de mesures structurelles, il convient d'envisager des garde-fous provisoires en matière de comportement.

— La Commission appliquera le principe fondamental d'une juste répartition des charges entre les États membres et les banques bénéficiaires compte tenu de la situation générale du secteur financier. Si une telle répartition est impossible dans l’immédiat en raison de la situation du marché lors du sauvetage, elle doit être opérée à un stade ultérieur de l'exécution du plan de restructuration.

— Des mesures visant à limiter les distorsions de concurrence dans le même État membre ou dans d'autres États membres de la part d'une banque ayant fait l'objet de mesures de sauvetage, devront être élaborées de façon à limiter les désavantages pour les autres banques, tout en tenant compte du fait que la nature systémique de la crise actuelle exigeait une intervention publique de grande ampleur dans le secteur.

FR C 195/10 Journal officiel de l’Union européenne 19.8.2009

( 1 ) C'est-à-dire les aides autorisées temporairement par la Commission en tant qu'aides au sauvetage en application des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (JO C 244 du 1.10.2004, p. 2) ou les aides autorisées temporairement en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité, ainsi que toute nouvelle aide aux fins de restructuration susceptible d'être notifiée. Les aides à la restructuration accordées aux banques dans les circonstances actuelles de crise systémique seront par conséquent appréciées à la lumière de la présente communication, et non en application des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.

( 2 ) Par le passé, la Commission a arrêté un certain nombre de décisions concernant des aides à la restructuration [compatibles conformément à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité] en faveur de banques en difficulté, fondées sur une importante restructuration des bénéficiaires en vue du rétablissement de leur viabilité à long terme sans distorsions indues de la concurrence. Les types de restructuration les plus courants comprenaient la réorientation des modèles d'entreprise, la fermeture ou la cession de certains départements, filiales ou succursales, l'introduction de modifications dans la gestion actif-passif, la vente de l’ensemble de l’entreprise en activité ou encore, le démantèlement et la vente par appartements à des concurrents viables. Voir par exemple la décision 98/490/CE de la Commission du 20 mai 1998 concernant les aides accordées par la France au groupe Crédit Lyonnais (JO L 221 du 8.8.1998, p. 28), la décision 2005/345/CE de la Commission du 18 février 2004 relative à une aide à la restructuration accordée par l'Allemagne à Bankgesellschaft Berlin AG (JO L 116 du 4.5.2005, p. 1), l'affaire C 9/2008, la décision 2009/341/CE de la Commission du 4 juin 2008 concernant une aide d’État C 9/2008 accordée par l’Allemagne en faveur de la Sachsen LB (JO L 104 du 24.4.2009, p. 34), ainsi que le Tableau de bord des aides d'État - mise à jour de l'automne 2006 -, COM(2006) 761 final, p. 28 (http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/ studies_reports/2006_autumn_fr.pdf), qui comporte un chapitre spécial consacré aux aides au sauvetage et à la restructuration.

( 3 ) Voir également la communication du 31 mars 2005 sur les restructurations et l’emploi [COM(2005) 120 final], ainsi que les bonnes pratiques en matière de restructurations convenues par les partenaires sociaux européens en novembre 2003.

( 4 ) Conformément à la communication sur les actifs dépréciés.

D.1.3

http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/2006_autumn_fr.pdf

http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/studies_reports/2006_autumn_fr.pdf

— L'octroi d'une aide supplémentaire durant la période de restructuration doit demeurer possible si elle est justifiée par des raisons de stabilité financière. Toute aide supplémentaire devra être limitée au minimum nécessaire pour garantir la viabilité.

8) La section 2 s'applique aux cas dans lesquels l'État membre est tenu de notifier un plan de restructuration ( 1 ). Les principes qui sous-tendent cette section s'appliquent par analogie aux cas dans lesquels l'État membre n’est pas tenu formellement de notifier un plan de restructuration, mais doit néanmoins démontrer la viabilité de la banque bénéficiaire ( 2 ). Dans ce dernier cas, et sauf en cas de doute, la Commission exigera en principe des informations moins détaillées ( 3 ). En cas de doute, elle s’efforcera, notamment, d'obtenir des éléments attestant la réalisation de simulations de crise appropriées, conformément au point 13, et la validation des résultats des simulations de crise par l’autorité nationale compétente. Les sections 3, 4 et 5 s'appliquent uniquement aux cas où l'État membre est tenu de notifier un plan de restructuration. La section 6 concerne la portée temporelle de la présente communication et s'applique tant aux États membres tenus de notifier un plan de restructuration pour le bénéficiaire de l'aide qu'aux États membres devant uniquement démontrer la viabilité des bénéficiaires de l'aide.

2. RÉTABLISSEMENT DE LA VIABILITÉ À LONG TERME

9) Lorsque, en application d'orientations ou de décisions antérieures de la Commission, un État membre est tenu de soumettre un plan de restructuration ( 4 ), ce plan doit être complet, détaillé et fondé sur un concept cohérent. Il doit démontrer comment la banque recouvrera sa viabilité à long terme sans aide d'État dans les plus brefs délais ( 5 ). La notification de tout plan de restructuration doit comprendre une comparaison avec d'autres options possibles, parmi lesquelles un démantèlement ou une absorption par une autre banque, afin de permettre à la Commission d'apprécier ( 6 ) s'il existe des solutions plus conformes au fonctionnement du marché, moins onéreuses ou moins susceptibles de fausser la concurrence, qui sont compatibles avec l'objectif du maintien de la stabilité financière. Si la banque ne peut recouvrer sa viabilité, le plan de restructuration devra comporter des modalités de mise en liquidation en bonne et due forme.

10) Le plan de restructuration doit recenser les causes des difficultés de la banque et les faiblesses que celle-ci présente et exposer brièvement comment les mesures de restructuration envisagées permettent de résoudre ses problèmes sous-jacents.

11) Le plan de restructuration doit fournir des informations sur le modèle d'entreprise du bénéficiaire, et notamment sur sa structure organisationnelle, son financement (en démontrant la viabilité de la structure de financement à court et long terme ( 7 ), sa gouvernance d’entreprise (en démontrant la prévention des conflits d'intérêt, de même que les changements nécessaires en matière de gestion ( 8 ), la gestion du risque (y compris la divulgation des actifs dépréciés et le provisionnement prudent pour des actifs dont on s'attend à ce qu'ils seront non performants), la gestion actif-passif, le flux de trésorerie généré (qui doit atteindre des niveaux suffisants sans aide publique), les engagements hors bilan (en démontrant leur viabilité et leur consolidation en cas d’exposition substantielle de la banque ( 9 ), l’importance de l'endettement externe, l'adéquation présente et prévisionnelle des fonds propres, conformément à la réglementation applicable en matière de contrôle (sur la base d'une évaluation prudente et d'un provisionnement adéquat), ainsi que le système d’incitations par le biais de la rémunération ( 10 ) (en démontrant comment celui-ci favorise la rentabilité du bénéficiaire à long terme).

12) Il conviendra d’analyser la viabilité de chaque activité commerciale et centre de profit, en procédant aux ventilations nécessaires. Le rétablissement de la viabilité de la banque doit essentiellement résulter de mesures internes. Il peut être fondé sur des facteurs externes sur lesquels l'entreprise ne peut guère influer, tels que des variations des prix ou de la demande, mais seulement si les hypothèses avancées sur l'évolution du marché sont généralement acceptées. Une restructuration requiert le désengagement d'activités qui demeureraient structurellement déficitaires à moyen terme.

13) Une banque est viable à long terme lorsqu'elle est en mesure de couvrir la totalité de ses coûts, y compris les coûts d'amortissement et les charges financières, et d'obtenir un rendement approprié de ses fonds propres compte tenu de son profil de risque. Une banque ayant fait l'objet d'une restructuration doit être à même d'exercer une concurrence sur le marché pour obtenir des capitaux sur base de ses qualités intrinsèques, conformément aux exigences réglementaires applicables. Les résultats escomptés de la restructuration planifiée doivent être démontrés tant dans un scénario de base, que dans des scénarios simulant des situations de crise. À cette fin, les


( 1 ) Conformément à la communication bancaire, à la communication sur la recapitalisation et à la communication sur les actifs dépréciés. Voir le point 4 de la présente communication.

( 2 ) Conformément à la communication bancaire, à la communication sur la recapitalisation et à la communication sur les actifs dépréciés, les États membres sont tenus, lorsqu'un montant limité d'aide est accordé à des banques fondamentalement saines, de présenter un examen de viabilité à la Commission.

( 3 ) Conformément, notamment, au point 40 de la communication sur la recapitalisation et à l'annexe V de la communication sur les actifs dépréciés.

( 4 ) Ainsi que cela est expliqué au point 8 de la présente communication, lorsque la section 2 renvoie à un plan de restructuration, les principes qui sous-tendent la section 2 s'appliquent par analogie aux examens de la viabilité.

( 5 ) Un modèle indicatif de plan de restructuration est reproduit en annexe.

( 6 ) Le cas échéant, la Commission fera appel à un consultant externe pour l'examen des plans de restructuration qui lui auront été notifiés afin d'apprécier la viabilité, la répartition des charges et la limitation des distorsions de concurrence. Elle pourra également demander une certification de divers éléments par des contrôleurs.

( 7 ) Voir, par exemple, la décision de la Commission du 2 avril 2008 dans l'affaire NN 1/2008, Northern Rock (JO C 135 du 3.6.2008, p. 21), ainsi que la décision 2009/341/CE dans l'affaire C 9/2008, SachsenLB.

( 8 ) Voir la décision 2009/341/CE dans l'affaire C 9/2008, SachsenLB. ( 9 ) Sauf dans des circonstances dûment justifiées. Voir la décision de la

Commission du 21 octobre 2008 dans l’affaire C 10/2008, IKB (non encore publiée).

( 10 ) Conformément à la recommandation de la Commission 2009/384/CE du 30 avril 2009 sur les politiques de rémunération dans le secteur des services financiers (JO L 120 du 15.5.2009, p. 22).

D.1.3

plans de restructuration doivent tenir compte, notamment, de la situation actuelle et des perspectives des marchés financiers, reflétant un scénario de base et les hypothèses les plus défavorables. Les simulations de crise doivent examiner différents scénarios, y compris une combinaison de différents types de crise et une récession mondiale prolongée. Les différentes hypothèses doivent être comparées à des points de référence sectoriels appropriés, adéquatement adaptés afin de tenir compte des nouveaux éléments de la crise qui touche actuellement les marchés financiers. Le plan de restructuration doit prévoir des mesures visant à répondre aux exigences éventuelles mises en lumière par les simulations de crise. Ces simulations de crise doivent, dans la mesure du possible, s'appuyer sur des paramètres communs convenus au niveau communautaire (tels qu’une méthodologie élaborée par le comité européen des contrôleurs bancaires) et, le cas échéant, adaptés en fonction de la situation spécifique du pays et de la banque concernés.

14) Dans le contexte de la crise actuelle, les gouvernements ont recapitalisé des banques selon des modalités essentiellement liées à la stabilité financière, plutôt que dans un but de rentabilité acceptable pour un investisseur privé. La viabilité à long terme exige par conséquent que toute aide d'État reçue soit ou bien remboursée progressivement, comme prévu au moment où elle est octroyée, ou bien rémunérée selon les conditions normales du marché, de façon à ce qu’il soit mis fin à tout type d'aide d'État supplémentaire. Le traité étant neutre quant à la détention de la propriété, les règles relatives aux aides d'État s'appliquent indépendamment du caractère privé ou public de la banque.

15) Alors que la période de restructuration doit être aussi brève que possible en vue d'un rétablissement rapide de la viabilité, la Commission tiendra compte des conditions de crise actuelles et pourra dès lors autoriser la mise en œuvre de certaines mesures structurelles pendant une période plus longue que ce n'est le cas généralement, notamment pour prévenir une dépression des marchés imputable à des ventes d'urgence ( 1 ). Les restructurations doivent toutefois s'effectuer dans les plus brefs délais et ne pas s'étaler sur plus de cinq ans pour être efficaces ( 2 ) et permettre un rétablissement crédible de la viabilité de la banque restructurée.

16) Si une aide supplémentaire, non prévue initialement dans le plan de restructuration notifié, s'avère nécessaire au cours de la période de restructuration pour rétablir la viabilité, elle devra faire l'objet d'une notification ex ante individuelle et sera prise en considération dans la décision finale de la Commission.

Viabilité résultant de la vente d'une banque

17) La vente d'une banque en difficulté à un autre établissement financier peut contribuer à rétablir la viabilité à long terme si l'acquéreur est viable et capable d'absorber le

transfert de la banque en difficulté, et peut aider à restaurer la confiance du marché. Elle peut également contribuer à la consolidation du secteur financier. L'acquéreur doit démontrer à cet effet que l'entité intégrée sera viable. En cas de vente, les exigences en matière de viabilité, de contribution propre et de limitation des distorsions de concurrence doivent également être respectées.

18) La vente devra en règle générale être concurrentielle, transparente, objective, inconditionnelle et non discriminatoire pour garantir des conditions égales à tous les candidats acquéreurs ( 3 ).

19) En outre, sans préjudice du système de contrôle des fusions éventuellement applicable, et même s’il est admis que la vente à un concurrent d’une banque en difficulté bénéficiant d’une aide peut contribuer à rétablir la viabilité à long terme de ladite banque et déboucher sur une consolidation accrue du secteur financier, une telle vente, lorsqu’elle est susceptible, à première vue, d'entraver de manière significative une concurrence effective, ne devrait pas être autorisée, à moins qu'il ne soit remédié aux distorsions de concurrence par des mesures correctives appropriées.

20) La vente d'une banque peut également comporter une aide d'État en faveur de l'acquéreur et/ou de l'activité vendue ( 4 ). Lorsque la vente est effectuée au moyen d’une procédure d'adjudication ouverte, inconditionnelle et concurrentielle et que les actifs sont cédés au plus offrant, le prix de vente est considéré comme étant le prix du marché, et toute aide en faveur de l’acquéreur peut être exclue ( 5 ). Un prix de vente négatif (ou une aide financière destinée à compenser un tel prix négatif) peut être accepté à titre exceptionnel comme ne constituant pas une aide d'État lorsqu'une liquidation entraînerait des frais plus élevés pour le vendeur ( 6 ). La Commission calculera les frais de liquidation dans de telles circonstances en prenant en considération uniquement le passif qu’aurait assumé un investisseur opérant en économie de marché ( 7 ), à l'exclusion du passif découlant de l'aide d'État ( 8 ).

21) La liquidation en bonne et due forme ou la vente aux enchères d'une banque en état de faillite doit toujours être envisagée lorsque la banque concernée ne peut recouvrer sa viabilité à long terme de façon crédible. Les gouvernements devraient encourager le retrait des opérateurs non


( 1 ) À savoir, la vente de grandes quantités d'actifs aux prix peu élevés pratiqués sur le marché en ce moment, ce qui risque de faire baisser les prix encore davantage.

( 2 ) La Commission a pour pratique d'accepter une durée de deux à trois ans pour les plans de restructuration.

( 3 ) Voir aussi le point 20. ( 4 ) Voir, par exemple, la décision 2009/341/CE dans l’affaire C 9/2008,

Sachsen LB. ( 5 ) L'absence d'adjudication en tant que telle ne signifie pas automati

quement qu'une aide d'État est accordée à l'acquéreur. ( 6 ) Cela entraînerait en principe une aide en faveur de l'activité écono

mique vendue. ( 7 ) Affaires jointes C-278/92, C-279/92 et C-280/92, Hytasa, point 22,

Recueil 1994, p. I-4103. ( 8 ) Voir l’affaire C-334/1999, Gröditzer Stahlwerke, points 134 et

suivants, Recueil 2003, p. I-1139, ainsi que la décision 2008/719/CE de la Commission du 30 avril 2008 sur l’aide d’État C 56/2006 (ex NN 77/2006) accordée par l’Autriche dans le cadre de la privatisation de Bank Burgenland (JO L 239, 6.9.2008, p. 32).

D.1.3

viables, tout en permettant que le processus de retrait se déroule dans un délai approprié qui préserve la stabilité financière. La communication bancaire prévoit une procédure devant permettre le bon déroulement des liquidations ( 1 ). L'acquisition des «bons» actifs et passifs d'une banque en difficulté peut également constituer une option pour une banque saine: il peut en effet s'agir d’un moyen rentable d’accroître les dépôts et d’établir des relations avec des emprunteurs fiables. En outre, la création d'une «bonne banque» autonome au moyen de la combinaison des «bons» actifs et passifs d’une banque existante peut également constituer un moyen acceptable de rétablir la viabilité, pour autant que cette nouvelle entité ne soit pas en mesure de fausser la concurrence de manière excessive.

3. CONTRIBUTION PROPRE DU BÉNÉFICIAIRE (RÉPARTITION DES CHARGES)

22) Afin de limiter les distorsions de concurrence et de traiter le problème de l’aléa moral, il convient que les aides soient limitées au minimum nécessaire et que leur bénéficiaire contribue de façon appropriée aux coûts de restructuration. La banque et ses actionnaires doivent contribuer à la restructuration autant que possible au moyen de ressources propres. Une telle contribution est nécessaire pour amener les banques qui bénéficient de mesures de sauvetage à assumer adéquatement les conséquences de leur comportement antérieur et pour créer des incitations appropriées pour leur comportement futur.

Limitation des coûts de restructuration

23) Les aides à la restructuration doivent être limitées à la couverture des coûts nécessaires au recouvrement de la viabilité. Cela signifie qu'une entreprise ne doit pas bénéficier de ressources publiques qui pourraient être utilisées pour financer des activités qui sont susceptibles de provoquer des distorsions sur le marché et qui ne sont pas liées au processus de restructuration. Ainsi, par exemple, l'acquisition de participations dans d'autres entreprises ou la réalisation de nouveaux investissements ne peuvent être financés au moyen d'aides d'État, à moins qu’un tel financement ne soit essentiel au rétablissement de la viabilité de l'entreprise concernée ( 2 ).

Limitation du montant d'aide, contribution propre substantielle

24) Afin de limiter le montant d'aide au minimum nécessaire, les banques doivent d'abord utiliser leurs ressources

propres pour financer leur restructuration. Cela peut impliquer, par exemple, la vente d'actifs. L'aide publique doit être accordée selon des modalités prévoyant une répartition adéquate des coûts ( 3 ). Cela signifie que les coûts liés à la restructuration sont supportés non seulement par l'État, mais également par ceux qui ont investi dans la banque, les pertes étant absorbées par le capital disponible et une rémunération appropriée étant payée pour les interventions publiques ( 4 ). La Commission considère néanmoins qu’il n’est pas approprié de fixer ex ante des seuils concernant la répartition des charges dans le contexte de la crise systémique actuelle, eu égard à l'objectif consistant à faciliter l'accès aux capitaux privés et le retour à des conditions de marché normales.

25) Toute dérogation ex ante à une répartition des charges adéquate éventuellement accordée, à titre exceptionnel, durant la phase de sauvetage pour des raisons de stabilité financière, doit être compensée par l'apport d'une nouvelle contribution à un stade ultérieur de la restructuration, par exemple au moyen de clauses de récupération et/ou d'une restructuration de plus grande ampleur, comprenant des mesures supplémentaires visant à limiter les distorsions de concurrence ( 5 ).

26) Les banques doivent être en mesure de rémunérer le capital, notamment sous la forme de dividendes et de coupons sur leurs emprunts subordonnés toujours en cours, avec les profits générés par leurs activités. Elles ne devraient toutefois pas utiliser les aides d'État pour rémunérer leurs fonds propres (capital et emprunts subordonnés) lorsque leurs activités ne génèrent pas de bénéfices suffisants. En conséquence, dans le cadre d'une restructuration, la compensation discrétionnaire des pertes (par exemple par libération de réserves ou réduction des fonds propres) par les banques bénéficiant d'une aide, dans le but de garantir le paiement de dividendes et de coupons sur les emprunts subordonnés en cours n'est, en principe, pas compatible avec l’objectif d’une répartition des charges ( 6 ). Toutefois, ce principe peut être tempéré par la nécessité de garantir la capacité de refinancement de la banque et des incitations à la sortie ( 7 ). Pour encourager un refinancement par les banques concernées, la


( 1 ) Voir les points 43 à 50 de la communication bancaire. Afin de permettre le bon déroulement d’un tel retrait, une aide à la liquidation peut être jugée compatible dès lors qu'elle est nécessaire, par exemple, en vue d’une recapitalisation temporaire d'une banque ou d’une structure relais ou pour satisfaire les revendications de certaines catégories de créanciers si cela est justifié pour des raisons de stabilité financière. Pour des exemples de ces types d'aide et des conditions dans lesquelles celles-ci ont été considérées comme étant compatibles, voir la décision de la Commission du 1 er octobre 2008 dans l'affaire NN 41/2008 UK, Aide au sauvetage en faveur de Bradford&Bingley (JO C 290 du 13.11.2008, p. 2), et la décision de la Commission du 5 novembre 2008 dans l'affaire NN 39/2008 DK, Aide en faveur de la liquidation de la Roskilde Bank (JO C 12 du 17.1.2009, p. 3).

( 2 ) Voir l'affaire T-17/03, Schmitz–Gotha, Recueil [2006], p. II-1139.

( 3 ) Ainsi que cela a déjà été expliqué dans des communications antérieures de la Commission, et plus particulièrement dans la communication sur les actifs dépréciés (voir les points 21 et suivants).

( 4 ) La Commission a fourni des orientations détaillées concernant la tarification des garanties d'État, des recapitalisations et des mesures de sauvetage des actifs dans, respectivement, la communication bancaire, la communication sur la recapitalisation et la communication sur les actifs dépréciés. Dans la mesure où ce prix est payé, les actionnaires de la banque voient leur position diluée sur le plan financier.

( 5 ) Communication sur les actifs dépréciés, points 24 et 25. Voir aussi la section 4 de la présente communication.

( 6 ) Voir la décision de la Commission du 18 décembre 2008 dans l’affaire N 615/2008 Bayern LB (JO C 80 du 3.4.2009, p. 4). Cela n'empêche cependant pas la banque de procéder au paiement de coupons lorsqu'elle est légalement tenue de le faire.

( 7 ) Voir la communication sur les actifs dépréciés, point 31, ainsi que l'approche nuancée relative aux restrictions en matière de distribution des dividendes exposée aux points 33, 34 et 45 de la communication sur la recapitalisation, reflétant que, bien que les interdictions temporaires de distribuer des dividendes ou de payer des coupons puissent retenir les capitaux au sein de la banque et accroître la réserve de capital et, partant, améliorer la solvabilité de la banque, de telles mesures peuvent également entraver l'accès de la banque aux sources de financement privées ou, à tout le moins, augmenter le coût d'un nouveau financement futur.

D.1.3

Commission pourra considérer favorablement le paiement de coupons sur des instruments hybrides nouvellement émis dont le rang est supérieur à celui de la dette subordonnée existante. En tout état de cause, les banques ne doivent en principe pas être autorisées à racheter leurs propres actions durant la restructuration.

27) L'octroi d'une aide supplémentaire durant la période de restructuration doit demeurer possible si elle est justifiée par des raisons de stabilité financière. Toute aide supplémentaire devra être limitée au minimum nécessaire pour garantir la viabilité.

4. LIMITER LES DISTORSIONS DE CONCURRENCE ET GARANTIR UN SECTEUR BANCAIRE CONCURRENTIEL

Types de distorsion

28) Si les aides d'État peuvent promouvoir la stabilité financière en période de crise systémique et avoir des retombées positives plus larges, elles peuvent aussi créer des distorsions de concurrence, et ce de diverses façons. Lorsque les banques se concurrencent sur la base de la qualité intrinsèque de leurs produits et services, celles qui accumulent des risques excessifs et/ou s'appuient sur des modèles commerciaux non viables perdront en définitive des parts de marché et devront peut-être se retirer du marché, tandis que des concurrents plus efficaces pourront étendre leurs activités sur les marchés en cause ou s'y implanter. Les aides d'État prolongent les distorsions de concurrence engendrées dans le passé par une prise de risques excessive et des modèles commerciaux non viables, en ce qu’elles soutiennent artificiellement le pouvoir de marché des bénéficiaires. Elles peuvent, de la sorte, engendrer un aléa moral pour leurs bénéficiaires, tout en affaiblissant les incitations, pour les non-bénéficiaires, à exercer une concurrence, à investir et à innover. Enfin, les aides d'État peuvent mettre en danger le marché unique en répercutant une part injuste de la charge de l'ajustement structurel et des problèmes socio-économiques qui en résultent sur d’autres États membres, tout en créant simultanément des barrières à l'entrée et en mettant à mal les incitations en faveur des activités transfrontalières.

29) La stabilité financière reste l'objectif primordial des aides en faveur du secteur financier lors d'une crise systémique, mais la préservation de la stabilité systémique à court terme ne devrait pas nuire à long terme à des conditions de concurrence égales et à des marchés concurrentiels. Dans ce contexte, des mesures visant à limiter les distorsions de concurrence imputables aux aides d'État jouent un rôle important, notamment pour les raisons suivantes. Premièrement, les banques dans la Communauté sont touchées par la crise à des degrés très divers, et des aides d'État au sauvetage et à la restructuration consenties à des banques en difficulté peuvent porter atteinte à la position de celles qui sont demeurées fondamentalement saines, avec d'éventuelles conséquences défavorables pour la stabilité financière. Dans un contexte de crise financière, économique et budgétaire, les différences entre les États membres en termes de ressources disponibles pour des interventions publiques sont encore plus prononcées et nuisent à l'égalité des conditions de concurrence à l’intérieur du marché unique. Deuxièmement, les interventions nationales dans le cadre de la crise actuelle tendront, de par leur nature même, à mettre l'accent sur les marchés

nationaux et risquent dès lors fortement d’entraîner un repli derrière les frontières nationales et un morcellement du marché unique. Il convient d'apprécier la position des bénéficiaires d'aide sur le marché afin de garantir une concurrence effective et d'empêcher un pouvoir de marché, des barrières à l'entrée et des entraves aux activités transfrontalières allant à l'encontre des intérêts des entreprises européennes et des consommateurs européens. Troisièmement, l'ampleur actuelle des interventions publiques nécessaires pour garantir la stabilité financière et les limites éventuelles à une répartition normale des charges ne peuvent qu'engendrer un aléa moral encore plus grand, auquel il convient de remédier de façon appropriée pour empêcher que des incitations perverses et la prise de risques excessifs ne se reproduisent à l'avenir, ainsi que pour préparer le terrain en vue d'un retour rapide à des conditions de marché normales sans aides d'État.

Appliquer des mesures efficaces et proportionnées limitant les distorsions de concurrence

30) Les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence doivent être conçues «à la carte» afin de remédier aux distorsions sur les marchés où la banque bénéficiaire exerce des activités après avoir recouvré sa viabilité à la suite de sa restructuration, tout en adhérant à une politique et à des principes communs. La Commission se fonde, pour apprécier la nécessité de ces mesures, sur la dimension, l’ampleur et la portée des activités que la banque en question exercerait lors de la mise en œuvre d'un plan de restructuration crédible tel que prévu à la section 2. En fonction de la nature de la distorsion de concurrence, celle-ci peut donner lieu à des mesures portant sur le passif et/ou l'actif ( 1 ). La nature et la forme de ces mesures dépendront de deux critères, à savoir, premièrement, le montant de l'aide et les conditions et circonstances dans lesquelles elle a été accordée, et, deuxièmement, les caractéristiques du ou des marchés sur lesquels la banque bénéficiaire exercera des activités.

31) En ce qui concerne le premier critère, les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence varieront sensiblement en fonction du montant de l'aide, du degré de répartition des charges et du niveau des prix. Dans ce contexte, le montant des aides d'État sera apprécié à la fois en termes absolus (montant du capital reçu, élément d'aide inclus dans les garanties et les mesures de sauvetage des actifs) et compte tenu des actifs de la banque pondérés en fonction des risques. La Commission prendra en considération le montant total d'aide accordé au bénéficiaire, en ce compris tout type d'aide au sauvetage. Dans le même ordre d’idées, la Commission tiendra compte de l'ampleur de la contribution propre du bénéficiaire et de la répartition des charges au cours de la période de restructuration. De façon générale, une répartition des charges plus importante et une contribution propre plus élevée atténuent les effets négatifs liés à l'aléa moral. Il sera par conséquent moins nécessaire de prendre des mesures supplémentaires ( 2 ).


( 1 ) Voir le point 21. ( 2 ) Si la Commission a accepté à titre exceptionnel, en application de la

communication bancaire, de la communication sur la recapitalisation ou de la communication sur les actifs dépréciés, une aide s’écartant des principes énoncés dans lesdites communications, la distorsion de concurrence supplémentaire en résultant nécessitera des garde-fous structurels ou des garde-fous en matière de comportement supplémentaires; voir le point 58 de la communication sur les actifs dépréciés.

D.1.3

32) S'agissant du second critère, la Commission analysera les effets probables de l'aide sur les marchés où la banque bénéficiaire exercera des activités à l'issue de la restructuration. Elle examinera avant tout la dimension et l'importance relative de la banque sur son ou ses marchés une fois sa viabilité rétablie. Si la banque restructurée ne détient plus qu'une position limitée, il devrait être moins nécessaire d'imposer des contraintes supplémentaires sous la forme de cessions ou d'engagements en matière de comportement. Les mesures seront adaptées aux caractéristiques du marché ( 1 ) afin de garantir la préservation d'une concurrence effective. Dans certains secteurs, les cessions pourraient avoir des conséquences défavorables et ne pas être nécessaires pour atteindre les résultats escomptés, auquel cas il pourrait être décidé de limiter la croissance interne plutôt que de procéder à des cessions. Dans d'autres secteurs, en particulier lorsque les marchés nationaux se caractérisent par des barrières à l'entrée élevés, des cessions pourraient être nécessaires pour permettre l'entrée ou l'expansion de concurrents. Les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence ne doivent pas compromettre les perspectives d'un retour de la banque à la viabilité.

33) Enfin, la Commission sera attentive au risque que les mesures de restructuration mettent en péril le marché interne et considérera favorablement les mesures concourant au maintien de marchés nationaux ouverts et contestables. Bien qu'une aide ait pour objet le maintien de la stabilité financière et l'octroi de prêts à l’économie réelle dans l’État membre qui l'accorde, si elle est également subordonnée au respect par la banque bénéficiaire de certains objectifs en matière d’octroi de crédits dans d'autres États membres que celui qui accorde l'aide, elle pourra être considérée comme ayant d’importants avantages supplémentaires. Tel sera le cas, en particulier, si les objectifs fixés en matière d'octroi de crédits sont élevés par rapport à un scenario alternatif crédible, si la réalisation de tels objectifs fait l'objet d'un suivi adéquat (par exemple, au moyen d'une coopération entre les autorités de contrôle de l'État membre d'origine et de l’État membre d’accueil), si le système bancaire de l’État membre d’accueil est dominé par des banques dont le siège central est implanté à l'étranger et si ces engagements de prêt ont été coordonnés au niveau communautaire (par exemple, dans le cadre des négociations relatives à l'aide à la trésorerie).

Fixer un prix approprié pour les aides d'État

34) La fixation d’une rémunération adéquate des interventions publiques, quelle que soit leur forme, compte généralement parmi les mesures les plus appropriées pour limiter les distorsions de concurrence, en ce qu'elle permet de limiter le montant d'aide. Lorsque le prix d'entrée a été fixé à un niveau sensiblement inférieur au prix du marché pour des raisons de stabilité financière, il convient de s'assurer que les conditions du soutien financier seront

réexaminées dans le plan de restructuration ( 2 ), de façon à atténuer l'effet de distorsion imputable à la subvention.

Mesures structurelles — cession et réduction d'activités

35) Sur la base d'une appréciation selon les critères fixés dans la présente section, les banques bénéficiant d'une aide d'État peuvent être tenues de céder des filiales ou des succursales, des portefeuilles de clients ou des divisions, ou de prendre d'autres mesures de ce type ( 3 ), notamment sur le marché de détail du pays du bénéficiaire de l'aide. Afin de renforcer la concurrence et de contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur, ces mesures doivent favoriser l'entrée de concurrents et l'activité transfrontalière ( 4 ). Conformément à l'exigence de rétablissement de la viabilité, la Commission portera un regard favorable sur ces mesures structurelles si elles sont prises sans discrimination entre entreprises des différents États membres, contribuant ainsi au maintien d'un marché intérieur des services financiers.

36) Il peut aussi être exigé de limiter l'expansion de la banque dans certains domaines d'activité ou zones géographiques, par exemple au moyen de mesures correctives conformes au fonctionnement du marché telles que des exigences spécifiques en matière de fonds propres, dans les cas où la concurrence sur le marché serait affaiblie par des restrictions directes de l'expansion ou par des restrictions visant à limiter l'aléa moral. En même temps, la Commission accordera une attention particulière à la nécessité d'éviter le repli à l'intérieur des frontières nationales et un morcellement du marché unique.

37) Lorsqu'il s'avère objectivement difficile de trouver un acheteur pour des filiales ou d'autres activités ou actifs, la Commission prolongera le délai pour mettre ces mesures en œuvre, dans la mesure où un calendrier contraignant pour la réduction d'activités (y compris l'isolement de branches d'activité) est prévu. Toutefois, le délai pour mettre ces mesures en œuvre ne devra pas excéder cinq ans.

38) Au moment d'apprécier la portée des mesures structurelles requises pour remédier aux distorsions de concurrence dans un cas déterminé, la Commission tiendra compte, dans le respect du principe d'égalité de traitement, des mesures prises au même moment dans des affaires ayant trait aux mêmes marchés ou segments de marché.


( 1 ) Il sera tenu compte en particulier des niveaux de concentration, des contraintes en termes de capacité, du niveau de rentabilité et des barrières à l'entrée et à l'expansion.

( 2 ) Par exemple en favorisant un remboursement anticipé de l’aide d'État.

( 3 ) Voir par exemple la décision de la Commission du 21 octobre 2008 dans l'affaire C 10/2008, IKB, non encore publiée, et la décision de la Commission du 7 mai 2009 dans l'affaire N 244/2009, injection de capitaux dans Commerzbank, (JO C 147/2009 du 27.6.2009, p. 4).

( 4 ) Il convient de noter que les réductions de bilan résultant d'amortissements, qui sont partiellement compensés par l'aide d'État, ne réduisent pas la présence réelle de la banque sur le marché et ne peuvent donc pas être prises en compte au moment d'apprécier la nécessité de mesures structurelles.

D.1.3

Éviter que les aides d’État ne servent à financer des comportements anticoncurrentiels

39) Les aides d'État ne peuvent pas être utilisées au détriment de concurrents qui ne bénéficient pas d'un appui similaire des pouvoirs publics ( 1 ).

40) Sous réserve du point 41, les banques ne devraient pas utiliser les aides d’État pour acquérir des entreprises concurrentes ( 2 ). Cette condition doit être applicable pendant au moins trois ans et peut être maintenue jusqu'à la fin de la période de restructuration en fonction de la portée, du montant et de la durée de l'aide.

41) Dans des circonstances exceptionnelles et après notification, la Commission peut autoriser des acquisitions si elles relèvent d’un processus de consolidation nécessaire pour rétablir la stabilité financière ou assurer une concurrence effective. La procédure d’acquisition doit respecter les principes d’égalité des chances pour l’ensemble des acquéreurs potentiels et assurer au final des conditions de concurrence effective sur les marchés en cause.

42) Lorsqu’il n'est pas opportun d’imposer des cessions et/ou d’interdire des acquisitions, la Commission peut accepter la mise en place, par l’État membre, de mécanismes de récupération, consistant, par exemple, à soumettre les bénéficiaires de l’aide à un prélèvement. Ce type de mécanisme permettrait de récupérer une partie de l’aide auprès de la banque bénéficiaire une fois celle-ci redevenue viable.

43) Lorsque les banques bénéficiant d’un soutien public sont soumises à certaines obligations en matière de prêts à l’économie réelle, les crédits qu'elles accordent doivent l'être à des conditions commerciales ( 3 ).

44) Les aides d’État ne peuvent pas être utilisées pour offrir des conditions (notamment en ce qui concerne les taux ou les sûretés) que les concurrents ne bénéficiant pas d’aides

d’État ne peuvent pas égaler. Cependant, lorsqu’il n'est pas opportun d’imposer au bénéficiaire des restrictions en matière de politique tarifaire, par exemple lorsqu’elles risquent de réduire la concurrence effective, les États membres doivent proposer d’autres mesures correctives, plus appropriées, pour assurer une concurrence effective, telles que des mesures favorisant l’entrée sur le marché. De même, les banques ne peuvent pas utiliser le soutien public dont elles bénéficient comme un avantage concurrentiel lorsqu'elles commercialisent leurs offres financières ( 4 ). Selon la portée, le montant et la durée de l’aide, ces restrictions devraient rester en place pour une durée comprise entre trois ans et la totalité de la période de restructuration. Elles inciteraient par ailleurs clairement les bénéficiaires à rembourser l’État dès que possible.

45) La Commission examinera également le degré d’ouverture du marché et la capacité du secteur à faire face aux faillites bancaires. Lors de son évaluation globale, la Commission pourra examiner d’éventuels engagements, proposés par le bénéficiaire ou l’État membre, portant sur l’adoption de mesures ( 5 ) destinées à assainir les marchés et à les rendre plus concurrentiels en y favorisant, par exemple, l'entrée et la sortie. Dans certaines circonstances, ce type d'initiative pourrait accompagner les autres mesures structurelles ou comportementales normalement exigées du bénéficiaire. L'engagement de l’État membre à mettre en place des mécanismes permettant de faire face aux difficultés des banques à un stade précoce peut être vu positivement par la Commission, en tant que facteur favorisant des marchés sains et concurrentiels.

5. SUIVI ET QUESTIONS DE PROCÉDURE

46) La Commission exigera des rapports périodiques détaillés pour s’assurer de la bonne mise en œuvre du plan de restructuration. Le premier de ces rapports devra normalement lui être soumis au plus tard six mois après l’approbation du plan.

47) Dès la notification du plan de restructuration, la Commission devra évaluer s’il est apte à restaurer la viabilité à long terme et à limiter suffisamment les distorsions de concurrence. Lorsqu’elle doute sérieusement que le plan de restructuration respecte les conditions requises, la Commission est tenue d’ouvrir une procédure formelle d’examen en donnant aux parties intéressées la possibilité de présenter leurs observations sur la mesure en cause, assurant ainsi la transparence et la cohérence de la démarche, tout en respectant les règles de confidentialité applicables aux procédures en matière d'aides d'État ( 6 ).


( 1 ) Voir, par exemple, la décision de la Commission du 19 novembre 2008 dans l’affaire NN 49/2008, NN 50/2008 et NN 45/2008, Garanties en faveur de Dexia (non encore publiée), point 73, la décision de la Commission du 19 novembre 2008 dans l'affaire N 574/2008, Garanties en faveur de Fortis Banque (JO C 38 du 17.2.2009, p. 2), point 58 et la décision de la Commission du 3 décembre 2008, dans l'affaire NN 42/2008, NN 46/2008 et NN 53/A/2008, Aide à la restructuration de Fortis Banque et de Fortis Banque Luxembourg (JO C 80 du 3.4.2009, p. 7), point 94. Par exemple, dans certaines circonstances, une banque peut se voir interdire de proposer les taux d’intérêt les plus élevés offerts sur le marché aux petits épargnants.

( 2 ) Il est rappelé que les coûts de restructuration doivent se limiter au minimum nécessaire pour rétablir la viabilité. Voir le point 23.

( 3 ) Les crédits qui ne sont pas accordés à des conditions commerciales peuvent constituer des aides d’État et peuvent être autorisés par la Commission, après notification, s’ils sont compatibles avec le marché commun au titre, par exemple, de la communication de la Commission intitulée «Cadre communautaire temporaire pour les aides d'État destinées à favoriser l'accès au financement dans le contexte de la crise économique et financière actuelle» (JO C 83 du 7.4.2009, p. 1).

( 4 ) Décision de la Commission du 12 novembre 2008 dans l’affaire N 528/2008, ING (JO C 328 du 23.12.2008, p. 10) point 35.

( 5 ) Voir, par exemple, la décision 2005/418/CE de la Commission du 7 juillet 2004 concernant les mesures d’aide mises à exécution par la France en faveur d’Alstom (JO L 150 du 10.6.2005, p. 24), point 204.

( 6 ) Communication de la Commission C(2003) 4582 du 1 er décembre 2003 sur le secret professionnel dans les décisions en matière d'aides d'État (JO C 297 du 9.12.2003, p. 6).

D.1.3

48) La Commission n’a pas d’obligation d’ouvrir une procédure formelle d’examen lorsque le plan de restructuration est complet et que les mesures proposées sont telles qu’elle ne nourrit plus de doutes quant à leur compatibilité au sens de l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) n o 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE ( 1 ). Tel pourrait notamment être le cas lorsqu’un État membre lui a notifié une aide accompagnée d'un plan de restructuration répondant à l'ensemble des conditions établies dans la présente communication, afin d'obtenir une sécurité juridique quant au suivi nécessaire. Dans ce cas, il se peut que la Commission adopte une décision définitive déclarant que l’aide au sauvetage tout comme l’aide à la restructuration sont compatibles en application de l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité.

6. CARACTÈRE TEMPORAIRE DE LA COMMUNICATION

49) La présente communication se justifie par la crise exceptionnelle que traverse actuellement le secteur financier et

doit par conséquent être applicable seulement pendant une période limitée. La Commission appliquera la présente communication lorsqu’elle appréciera les aides à la restructuration qui lui seront notifiées au plus tard le 31 décembre 2010. Quant aux aides non notifiées, elle leur appliquera la communication sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales ( 2 ). La Commission appliquera donc la présente communication lorsqu’elle appréciera la compatibilité des aides non notifiées accordées au plus tard le 31 décembre 2010.

50) Étant donné que la présente communication se fonde sur l’article 87, paragraphe 3, point b), du traité, la Commission peut en revoir le contenu et la durée en fonction de l’évolution des conditions du marché, de l’expérience acquise dans le traitement des affaires et de l’intérêt supérieur qu’il y a à maintenir la stabilité financière.


( 1 ) JO L 83 du 27.3.1999, p. 1. ( 2 ) JO C 119 du 22.5.2002, p. 22.

D.1.3

ANNEXE

Plan de restructuration type

Table des matières indicative pour le plan de restructuration ( 1 )

1. Informations concernant l'établissement financier (description de sa structure, etc.)

(NB: les informations communiquées précédemment peuvent être reproduites mais doivent être intégrées dans le présent document et, le cas échéant, actualisées)

2. Description du marché et parts de marché

2.1. Description des principaux marchés de produits en cause (distinction au moins entre les marchés suivants: détail, gros, marchés de capitaux, etc.)

2.2. Calculs de parts de marché (par exemple à l'échelon national et à l'échelon européen, en fonction de l'étendue géographique des marchés en cause)

3. Analyse des causes des difficultés de l'établissement (facteurs internes)

4. Description de l'intervention de l'État et appréciation de l'aide d'État

4.1. Informations indiquant si l'établissement financier ou ses filiales ont déjà reçu une aide au sauvetage ou à la restructuration dans le passé

4.2. Informations concernant la forme et le montant de l'aide de l'État ou de l'avantage financier lié à cette aide. Ces informations doivent mentionner toutes les aides d'État reçues en tant qu'aides individuelles ou dans le cadre d'un régime d'aide pendant la période de restructuration

(NB: toutes les aides doivent être justifiées dans le cadre du plan de restructuration ainsi qu'indiqué ci-après)

4.3. Appréciation de l'aide de l'État au regard des règles applicables aux aides d'État et quantification du montant de l'aide

5. Rétablissement de la viabilité

5.1. Présentation des différentes hypothèses concernant l'évolution du marché

5.1.1. Situation de départ sur les principaux marchés de produits

5.1.2. Évolution attendue du marché sur les principaux marchés de produits

5.2. Présentation du scénario sans la mesure

5.2.1. Adaptation nécessaire du plan d'entreprise initial

5.2.2. Ratios de fonds propres passés, actuels et futurs (tier 1, tier 2)

5.3. Présentation de la future stratégie proposée pour l'établissement financier et de la manière dont cette stratégie rétablira la viabilité

5.3.1. Position de départ et cadre général

5.3.2. Cadres individuels par branche d'activité de l'établissement financier

5.3.3. Adaptations aux modifications de l'environnement réglementaire (amélioration de la gestion du risque, réserves de capital plus élevées etc.)

5.3.4. Confirmation concernant la divulgation intégrale des informations relatives aux actifs dépréciés

5.3.5. Le cas échéant, modification de la structure de participation


( 1 ) Au nombre des informations requises aux fins de l’appréciation de la viabilité peuvent figurer les données et rapports internes des banques, ainsi que les rapports élaborés par/pour les autorités des États membres, y compris les autorités de régulation.

D.1.3

5.4. Description et vue d'ensemble des différentes mesures prévues pour rétablir la viabilité, de leur coût et de leur impact sur le compte de profits et pertes/bilan

5.4.1. Mesures au niveau du groupe

5.4.2. Mesures par branche d'activité

5.4.3. Impact de chaque mesure sur le compte de profits et pertes/bilan

5.5. Description de l'impact des différentes mesures prises pour limiter les distorsions de concurrence (voir point 7) au regard de leur coût et de leur impact sur le compte de profits et pertes/bilan

5.5.1. Mesures au niveau du groupe

5.5.2. Mesures dans les domaines d'activité

5.5.3. Impact de chaque mesure sur le compte de profits et pertes/bilan

5.6. Comparaison avec les options alternatives et brève évaluation comparative des effets économiques et sociaux sur les plans régional, national et communautaire (des précisions doivent principalement être fournies lorsque la banque risque de ne pas remplir les obligations prudentielles en l'absence d'aide)

5.6.1. Options alternatives: liquidation en bonne et due forme, démantèlement ou absorption par une autre banque et effets en résultant

5.6.2. Effets économiques généraux

5.7. Calendrier de la mise en œuvre des différentes mesures et date limite pour la mise en œuvre complète du plan de restructuration (préciser les éléments qui doivent rester confidentiels)

5.8. Description du plan de remboursement de l'aide d'État

5.8.1. Hypothèses de base de la programmation du retrait

5.8.2. Description des incitations au retrait de l'État

5.8.3. Programmation du retrait ou du remboursement jusqu'au remboursement/retrait intégral

5.9. Compte de profits et pertes/bilans pour les trois dernières et les cinq prochaines années, ainsi que les principaux ratios financiers et une analyse de la sensibilité fondée sur les hypothèses les plus optimistes/pessimistes

5.9.1. Scénario de base

5.9.1.1. Compte de profits et pertes/bilan au niveau du groupe

5.9.1.2. Principaux ratios financiers au niveau du groupe (rendement du capital ajusté en fonction des risques (RAROC) comme référence pour les critères internes de rentabilité ajustée au risque, ratio coûts/revenus (CIR), rendement sur capitaux propres (ROE), etc.)

5.9.1.3. Compte de profits et pertes/bilan par division

5.9.1.4. Principaux ratios financiers par division [rendement du capital ajusté en fonction des risques (RAROC) comme référence pour les critères internes de rentabilité ajustée au risque, ratio coûts/revenus (CIR), rendement sur capitaux propres (ROE), etc.]

5.9.2. Scénario le plus optimiste

5.9.2.1. Hypothèses sous-jacentes


5.9.2.3. Principaux ratios financiers au niveau du groupe [rendement du capital ajusté en fonction des risques (RAROC) comme référence pour les critères internes de rentabilité ajustée au risque, ratio coûts/revenus (CIR), rendement sur capitaux propres (ROE), etc.]


D.1.3

5.9.3. Scénario le plus pessimiste — En cas de réalisation d’une simulation de crise et/ou de validation d’une telle simulation par les autorités nationales de contrôle, les méthodes, paramètres et résultats devront être communiqués ( 1 ).

5.9.3.1. Hypothèses sous-jacentes


5.9.3.3. Principaux ratios financiers au niveau du groupe [rendement du capital ajusté en fonction des risques (RAROC) comme référence pour les critères internes de rentabilité ajustée au risque, ratio coûts/revenus (CIR), rendement sur capitaux propres (ROE), etc.]

6. Répartition des charges — contribution de l’établissement financier lui-même et des autres actionnaires à la restructuration (valeur comptable et économique des participations)

6.1. Limitation des coûts de restructuration à ceux nécessaires au rétablissement de la viabilité

6.2. Limitation du montant de l’aide (y compris les informations sur d’éventuelles dispositions visant à limiter les paiements de dividendes et d'intérêts sur la dette subordonnée)

6.3. Apport d’une contribution propre importante (y compris les informations sur l’ampleur de la contribution des actionnaires ou des créanciers subordonnés)

7. Mesures visant à limiter les distorsions de concurrence

7.1. Justification de la portée des mesures au vu du montant et de l’effet de l'aide d'État

7.2. Mesures structurelles, notamment proposition de calendrier et d’échéances pour les cessions d'actifs ou de filiales/succursales ou d'autres mesures correctives

7.3. Engagements comportementaux, notamment de ne pas mener de campagne de communication présentant l'aide d'État comme un avantage concurrentiel

8. Suivi (intervention éventuelle d’un mandataire)


( 1 ) La simulation de crise doit, dans la mesure du possible, s'appuyer sur des paramètres communs convenus au niveau communautaire (tels qu’une méthodologie élaborée par le comité européen des contrôleurs bancaires) et, le cas échéant, être adaptée en fonction de la situation spécifique du pays, mais également de la banque concernée. Le cas échéant, des simulations de crise en situation inverse (reverse stress tests) ou d’autres tests équivalents pourraient également être envisagés.

D.1.3

Communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1 er janvier 2011, des règles en matière d'aides d'état aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière


(2010/C 329/07)

1. INTRODUCTION

1. Depuis le début de la crise financière mondiale à l'automne 2008, la Commission a publié quatre communications, et qui ont fourni des indications détaillées sur les critères de compatibilité des aides d'État en faveur des établissements financiers ( 1 ) avec les exigences établies à l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Ces communications sont la communication sur l’application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale ( 2 ) (communication concernant le secteur bancaire), la communication de la Commission — Recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l’aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence ( 3 ) (communication sur la recapitalisation), la communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté ( 4 ) (communication sur les actifs dépréciés) et la communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État ( 5 ) (communication sur la restructuration). Trois de ces quatre communications, les communications sur le secteur bancaire, la recapitalisation et les actifs dépréciés, définissent les critères de compatibilité à remplir par les principaux types d'aide accordés par les États membres (garanties sur engagements, recapitalisations et mesures de sauvetage d'actifs), tandis que la communication sur la restructuration détaille les caractéristiques qu'un plan de restructuration (ou plan de viabilité) doit présenter dans le contexte particulier des aides d'État accordées en situation de crise aux établissements financiers sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité.

2. Les quatre communications soulignent que si ces aides sont acceptables, elles le sont à titre temporaire, et que les mesures d'aide peuvent se justifier uniquement comme une réponse urgente aux tensions sans précédent qui ont touché les marchés financiers et tant que cette situation exceptionnelle perdurera. La communication sur la restructuration s'applique aux aides à la restructuration notifiées avant le 31 décembre 2010, tandis que les autres communications ne sont assorties d'aucune date d'expiration.

3. La présente communication définit les paramètres qui régissent l'acceptabilité temporaire des aides accordées aux banques dans le contexte de la crise à compter du 1 er janvier 2011.

2. MAINTIEN DE L'APPLICABILITÉ DE L'ARTICLE 107, PARAGRAPHE 3, POINT B), DU TRAITÉ ET PROROGATION DE LA COMMUNICATION SUR LA RESTRUCTURA

TION

4. Les communications de la Commission relatives aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise, ainsi que toutes les décisions individuelles portant sur des mesures et des régimes d'aide relevant de ces communications, ont pour base juridique l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, qui autorise à titre exceptionnel les aides visant à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre. Au plus fort de la crise, la condition relative à une perturbation grave de l'économie était indiscutablement remplie dans l'ensemble de l'Union, compte tenu des tensions exceptionnelles observées sur les marchés financiers, qui se sont accompagnées ensuite d'une contraction extrêmement sévère de l'économie réelle.

5. La reprise économique qui s'est lentement installée depuis le début de l'année 2010, s'est quelque peu accélérée, contrairement aux prévisions de début d'année. Bien que la reprise soit encore fragile et inégale dans l'ensemble de l'Union, certains Etats membres ont affiché une croissance modeste voire même plus robuste. En outre, en dépit de certaines poches de vulnérabilité, la santé du secteur bancaire s'est globalement améliorée par rapport à l'année dernière. Par conséquent, l'existence d'une perturbation grave de l'économie de l'ensemble des États membres n'est plus aussi évidente aujourd'hui. Si elle est consciente de cette évolution, la Commission considère toutefois que les conditions qui s'appliquent à l'autorisation d'aides d'État en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité sont réunies, compte tenu de l'apparition récente de tensions sur les marchés financiers et du risque de retombées néfastes plus larges, pour les raisons évoquées dans la présente communication.

6. La réapparition de tensions sur le marché des dettes souveraines montre avec force que les marchés financiers restent volatils. Le degré élevé d'interconnexion et d'interdépendance dans le secteur financier de l'Union a suscité la crainte des marchés quant au risque de contagion. La forte volatilité des marchés financiers et l'incertitude quant aux perspectives économiques justifient de maintenir, comme filet de sécurité, la possibilité pour les États membres d'invoquer, sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, la nécessité d'adopter des mesures d'aide liées à la crise.

7. Les communications concernant le secteur bancaire, la recapitalisation et les actifs dépréciés, qui fournissent des indications sur les critères de compatibilité des aides accordées aux banques dans le contexte de la crise sur la base de


( 1 ) Par commodité, dans le présent document, les établissements financiers seront simplement appelés «les banques».

( 2 ) JO C 270 du 25.10.2008, p. 8. ( 3 ) JO C 10 du 15.1.2009, p. 2. ( 4 ) JO C 72 du 26.3.2009, p. 1. ( 5 ) JO C 195 du 19.8.2009, p. 9.

D.1.4

l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité (principalement sous la forme de garanties publiques, de recapitalisations et de mesures de sauvetage d'actifs) doivent donc continuer à s'appliquer au-delà du 31 décembre 2010. Il en va de même de la communication sur la restructuration, qui porte sur les suites données à ces aides. L'applicabilité dans le temps de la communication sur la restructuration (la seule des quatre communications à être assortie d'une date précise d'expiration, à savoir le 31 décembre 2010) doit par conséquent être étendue aux aides à la restructuration notifiées avant le 31 décembre 2011.

8. Les communications doivent toutefois être adaptées afin de préparer la transition vers le régime d'après-crise. Parallèlement, de nouvelles règles permanentes applicables aux aides d'État au sauvetage et à la restructuration des banques dans des conditions de marché normales devront être édictées et devraient s'appliquer, si la conjoncture le permet, à partir du 1 er janvier 2012. C'est en tenant compte de cet objectif qu'il convient d'apprécier l'éventuelle nécessité de continuer à accorder au secteur financier des aides d'État exceptionnelles en raison de la crise. Pour y parvenir, il faudra définir les critères de compatibilité de ces aides de manière à préparer au mieux le nouveau régime applicable au sauvetage et à la restructuration des banques sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité.

3. LE PROCESSUS DE SORTIE DE CRISE

9. Le maintien de la possibilité d'accorder des aides relevant de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité dans le contexte de conditions de marché exceptionnelles ne doit pas entraver le processus de désengagement des aides temporaires exceptionnelles en faveur des banques. Lors de sa réunion du 2 décembre 2009, le Conseil Affaires économiques et sociales a conclu à la nécessité d'élaborer une stratégie de suppression progressive des mesures d'aide qui soit transparente et dûment coordonnée entre les États membres, afin d'éviter les effets néfastes d'entraînement, tout en prenant en compte la situation spécifique de chaque État membre ( 1 ). Il est également indiqué dans ces conclusions que, en principe, le processus de désengagement des diverses formes d'aide accordées aux banques doit commencer par le démantèlement des régimes de garanties publiques, en encourageant la sortie des banques saines et en incitant d'autres banques à pallier leurs carences.

10. Depuis le 1 er juillet 2010, la Commission applique des conditions plus strictes en ce qui concerne la compatibilité

des garanties publiques au regard de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité ( 2 ), avec l'introduction d'une prime de garantie plus élevée et de l'obligation de présenter un plan de viabilité pour les bénéficiaires qui ont recours à de nouvelles garanties et dont l'encours total de leurs engagements garantis dépasse un certain seuil , tant en termes absolus qu'en proportion du total de leurs engagements ( 3 ). La Commission a expressément limité au second semestre de 2010 la portée de ces régimes de garantie modifiés. Compte tenu de la conjoncture actuelle et du bref laps de temps écoulé depuis l'introduction des nouvelles conditions de tarification des garanties, il ne paraît pas nécessaire, à ce stade, de modifier une nouvelle fois ces conditions. Les régimes de garantie publique dont l'autorisation au regard des règles en matière d'aides d'État expire à la fin de 2010 peuvent donc être autorisés pour une période supplémentaire de six mois (jusqu'au 30 juin 2011) sur la base des conditions introduites en juillet 2010 ( 4 ). Conformément à la pratique antérieure, la Commission réévaluera, au cours du premier semestre 2011, les conditions applicables à la compatibilité des garanties publiques après le 30 juin 2011.

11. La Commission expose aux points suivants les étapes d'une suppression progressive des mesures de recapitalisation et de sauvetage d'actifs dépréciés, étant donné que, pour ces mesures, rien n'a encore été entrepris hormis les incitations à la sortie déjà offertes par la nouvelle tarification des garanties.

4. SUPPRESSION DE LA DISTINCTION ENTRE BANQUES SAINES ET BANQUES EN DIFFICULTÉ POUR LA PRÉSEN

TATION D'UN PLAN DE RESTRUCTURATION

12. Au début de la crise, la Commission a établi une distinction entre les établissements financiers en mauvaise santé/en difficulté et les établissements financiers fondamentalement sains, c'est-à-dire les établissements qui souffrent de problèmes structurels endogènes propres, par exemple, à leur modèle d'entreprise ou à leur stratégie d'investissement et ceux dont les difficultés proviennent pour l'essentiel de la situation extrême engendrée par la crise financière et non de la viabilité de leur modèle d'entreprise, de problèmes d'efficacité ou d'une prise de risque excessive. Cette distinction se fonde en particulier sur plusieurs indicateurs définis dans la communication concernant la recapitalisation: l'adéquation des fonds propres, les marges actuelles des contrats d'échanges sur défaut, la note de crédit actuelle de la banque et ses perspectives, ainsi que, notamment, le volume relatif de la recapitalisation. S'agissant de ce dernier,


( 1 ) Ces conclusions ont été approuvées par le Conseil européen lors de sa réunion du 11 décembre 2009. De même, le Parlement européen a insisté, dans sa résolution du 9 mars 2010 relative au rapport 2008 sur la politique de concurrence (http://www.europarl.europa. eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2010- 0050), pour que les aides d'État en faveur des établissements financiers ne soient pas prolongées indûment et pour que des stratégies de sortie soient élaborées dans les meilleurs délais.

( 2 ) Voir document de travail de la DG Concurrence du 30 avril 2010 sur l'application des règles en matière d'aides d'Etat aux régimes de garantie publique couvrant les dettes bancaires devant être émises après le 30 juin 2010 («Working document on the application of State aid rules to government guarantee schemes covering bank debt to be issued after 30 June 2010»): http://ec.europa.eu/competition/ state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf

( 3 ) Assortie d'une clause de flexibilité permettant une réévaluation de la situation et l'adoption de mesures correctives adéquates dans l'hypothèse d'un nouveau choc sévère sur les marchés financiers de l'ensemble de l'Union ou d'un ou plusieurs États membres. Aucun des États membres qui ont notifié une prolongation de leurs régimes de garantie jusqu'à la fin de 2010 n'a fait appel à cette clause de flexibilité.

( 4 ) Il en va de même des régimes de soutien de trésorerie.

D.1.4

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P7-TA-2010-0050



http://ec.europa.eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees.pdf


la Commission considère que les aides obtenues sous la forme de mesures de recapitalisation et de sauvetage d'actifs qui représentent plus de 2 % des actifs de la banque pondérés en fonction des risques constituent un bon indicateur pour distinguer une banque fondamentalement saine d'une banque en difficulté. La recapitalisation d'une banque en difficulté oblige cette dernière à soumettre un plan de restructuration à la Commission, tandis que la recapitalisation d'une banque saine oblige celle-ci à présenter un plan de viabilité.

13. Cette distinction et l'ensemble d'indicateurs, dont le seuil de 2 % des actifs de la banque pondérés en fonction des risques, ont été établis initialement de crainte que des besoins en fonds propres résultant de dépréciations, de niveaux de fonds propres ne répondant pas aux attentes des marchés ou de difficultés temporaires à lever des capitaux sur les marchés ne conduisent des banques saines à réduire le volume de crédit destiné à l'économie réelle afin de ne pas devoir présenter un plan de restructuration lorsqu'elles font appel à des ressources publiques. Aujourd'hui, le secteur bancaire dans son ensemble éprouve toutefois moins de difficultés à se refinancer sur les marchés ou, entre autres, par la voie des bénéfices non distribués ( 1 ) et peut donc répondre à ses besoins en fonds propres sans faire appel au soutien de l'État ( 2 ). Le volume de fonds propres que les établissements financiers ont levé sur les marchés a fortement augmenté en 2009 et 2010, témoignant du rétablissement de l'accès de ces établissements aux marchés de capitaux et de l'anticipation de nouvelles exigences réglementaires en matière de fonds propres ( 3 ).

14. La distinction entre banques saines et banques en difficulté ne semble donc plus pertinente pour déterminer si les banques doivent engager des discussions avec la Commission en ce qui concerne leur restructuration. En conséquence, les banques qui font encore appel à l'État en 2011 pour lever des fonds propres ou pour bénéficier de mesures de sauvetage d'actifs devraient être tenues de soumettre à la Commission un plan de restructuration attestant leur détermination à prendre les mesures de restructuration nécessaires et à rétablir leur viabilité dans les meilleurs délais. À partir du 1 er janvier 2011, tout bénéficiaire d'une nouvelle mesure de recapitalisation ou de sauvetage d'actifs dépréciés devra donc présenter un plan de restructuration ( 4 ).

15. Lorsqu'elle appréciera les besoins de restructuration des banques, la Commission prendra en compte la situation particulière de chaque établissement, la mesure dans laquelle une restructuration est nécessaire pour rétablir la viabilité de la banque sans nouveau soutien de l'État, ainsi que sa dépendance antérieure à l'égard des aides d'État. En règle générale, plus cette dépendance est forte, plus elle témoigne de la nécessité d'une profonde restructuration visant à rétablir la viabilité à long terme de la banque. Par ailleurs, chaque appréciation prendra en compte toute situation particulière sur les marchés et appliquera le cadre réglementaire applicable à la restructuration avec suffisamment de souplesse dans l'hypothèse où un choc sévère menacerait la stabilité financière d'un ou de plusieurs États membres.

16. Exiger un plan de restructuration des banques bénéficiant d'aides structurelles (c'est-à-dire de mesures de recapitalisation et/ou de mesures de sauvetage d'actifs dépréciés), tout en acceptant que le simple fait de recourir à des garanties de refinancement n'implique pas l'obligation de soumettre un plan de restructuration ( 5 ), c'est signifier aux banques qu'elles doivent se préparer à un retour aux mécanismes normaux du marché sans soutien de l'État, compte tenu du fait que le secteur financier sort progressivement de la crise. Les établissements qui ont encore besoin d'un soutien sont ainsi incités à accélérer leur nécessaire restructuration. Parallèlement, le mécanisme offre suffisamment de souplesse pour prendre dûment en compte la situation particulière éventuelle d'une banque ou d'un marché financier national donné. Il tient également compte de la possibilité d'une détérioration, globale ou limitée à un pays, de la stabilité financière, qui ne peut être exclue actuellement étant donné la situation encore fragile des marchés financiers.


( 1 ) Pour renforcer leurs matelas de fonds propres, les banques ont décidé de vendre des actifs non stratégiques, tels que des participations industrielles, ou de cibler leur activité sur certains secteurs géographiques. À ce propos, voir Banque centrale européenne, EU Banking Sector Stability, September 2010.

( 2 ) D'après la Banque centrale européenne, le ratio de solvabilité global des banques a fortement augmenté dans tous les Etats membres au cours de l'année 2009. De surcroît, les données portant sur un échantillon de grandes banques de l'Union montrent que les ratios de fonds propres ont continué à s'améliorer au cours du premier semestre de 2010, soutenus par une hausse des bénéfices non distribués, ainsi que par de nouvelles levées de capitaux privés et de nouvelles injections de fonds publics pour certaines banques. Voir Banque centrale européenne: EU Banking Sector Stability, September 2010.

( 3 ) Le futur cadre réglementaire défini par le comité de Bâle sur le contrôle bancaire (dit Bâle III) pose les jalons de la mise en œuvre des nouvelles règles en matière de fonds propres, qui devraient permettre aux banques de satisfaire à terme à leurs nouveaux besoins en fonds propres. Dans ce contexte, il est intéressant de constater, premièrement, que la plupart des grandes banques de l'Union ont renforcé leurs matelas de fonds propres au cours des deux dernières années afin d'accroître leur capacité d'absorption des pertes, et deuxièmement, que d'autres banques de l'UE devraient disposer de suffisamment de temps (jusqu'à 2019) pour constituer de tels matelas, notamment à l'aide de bénéfices non distribués. Il convient également de faire observer que les «dispositions transitoires» prévues par le nouveau cadre réglementaire ont fixé une «période de maintien des droits acquis» jusqu'au 1 er janvier 2018 en ce qui concerne les injections existantes de fonds publics. En outre, une analyse d'impact quantitative effectuée par le comité de Bâle, et confirmée par les calculs de la Commission, tend indique que l'impact sur les prêts bancaires sera modéré. Par conséquent, les nouvelles exigences en matière de fonds propres ne devraient avoir aucune incidence sur la proposition formulée dans la présente communication.

( 4 ) Cette exigence s'appliquera à toutes les mesures de recapitalisation ou de sauvetage d'actif dépréciés, qu'elles soient adoptées sur une base ad hoc ou au titre d'un régime d'aide.

( 5 ) Le document de la DG Concurrence relatif à l'application des règles en matière d'aides d'État aux régimes de garantie publique couvrant des dettes devant être émises après le 30 juin 2010 fixe néanmoins un seuil de 5 % d'encours d'engagements garantis par rapport au total des engagements, ainsi qu'un montant total de dettes garanties de 500 millions EUR, au-delà desquels un examen de la viabilité de la banque s'impose.

D.1.4

5. CHAMP D'APPLICATION TEMPOREL, PERSPECTIVES GÉNÉRALES

17. L'article 107, paragraphe 3, point b), du traité et la communication sur la restructuration continueront de s'appliquer pendant une année supplémentaire, jusqu'au 31 décembre 2011 ( 1 ). Cette prorogation dans un cadre modifié doit également être envisagée dans le contexte d'une transition progressive vers un régime plus permanent de lignes directrices en matière d'aides au sauvetage et à la restructuration des banques fondé sur l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité, qui devraient s'appliquer, si la conjoncture le permet, à compter du 1 er janvier 2012.


( 1 ) Conformément à la pratique antérieure de la Commission, les régimes existants ou nouveaux de soutien aux banques (indépendamment des instruments d'aide qu'ils englobent; garanties, recapitalisations, soutien de trésorerie, sauvetage d'actifs, etc.) ne seront prolongés/approuvés que pour une durée de six mois, afin de permettre d'éventuelles modifications supplémentaires à la mi-2011.

D.1.4

Communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1 er janvier 2012, des règles en matière d'aides d'État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière


(2011/C 356/02)

I. INTRODUCTION

1. Depuis le début de la crise financière mondiale à l'automne 2008, la Commission a publié quatre communications, qui ont fourni des indications détaillées sur les critères de compatibilité des aides d'État en faveur des établissements financiers ( 1 ) avec les exigences établies à l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il s'agit de la communication concernant l’application des règles en matière d'aides d'État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale ( 2 ) (ci-après «communication concernant le secteur bancaire»), de la communication de la Commission concernant la recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence ( 3 ) (ci-après «communication concernant les mesures de recapitalisation»), de la communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté ( 4 ) (ci-après «communication concernant les actifs dépréciés») et de la communication de la Commission concernant le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État ( 5 ) (ci-après «communication sur les restructurations»). Trois de ces quatre communications (la communication concernant le secteur bancaire, la communication concernant les mesures de recapitalisation et la communication concernant les actifs dépréciés) fixent les critères à remplir par les principaux types d'aides accordées par les États membres (garanties sur engagements, recapitalisations et mesures de sauvetage d'actifs) pour être considérées comme compatibles, tandis que la communication concernant les restructurations détaille les caractéristiques qu'un plan de restructuration (ou plan de viabilité) doit présenter dans le contexte particulier des aides d'État accordées en situation de crise aux banques sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité.

2. Le 1 er décembre 2010, la Commission a adopté une cinquième communication, la communication concernant l'application, à partir du 1 er janvier 2011, des règles en matière d'aides d'État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière ( 6 ) (ci-après «la communication prorogation»). Cette communication a prolongé la validité de la communication concernant les restructurations — la seule des quatre communications à être assortie d’une date précise d’expiration — dans un cadre modifié jusqu’au 31 décembre 2011. La Commission

a également indiqué dans la communication prorogation qu’elle considérait que les conditions qui s’appliquent à l’autorisation d’aides d’État en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point b), du traité, autorisant exceptionnellement une aide visant à remédier à une perturbation grave de l'économie, étaient toujours réunies et que la communication concernant le secteur bancaire, la communication concernant les mesures de recapitalisation et la communication concernant les actifs dépréciés continueraient à s’appliquer afin de fournir des indications sur les critères de compatibilité des aides accordées aux banques dans le contexte de la crise sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité.

3. L’exacerbation des tensions sur les marchés de la dette souveraine survenue en 2011 a placé le secteur bancaire de l’Union sous une pression croissante, notamment en ce qui concerne l’accès aux marchés du financement à terme. Les mesures bancaires adoptées par les chefs d’État ou de gouvernement lors de leur réunion du 26 octobre 2011 ( 7 ) visent à rétablir la confiance dans le secteur bancaire au moyen de garanties sur un financement à moyen terme et la création d’un tampon temporaire s’élevant à un ratio de fonds propres de 9 % constitué des actifs les plus solides après comptabilisation en valeur de marché de l’exposition aux risques souverains. Malgré ces mesures, la Commission considère que les conditions qui s'appliquent à l'autorisation d'aides d'État en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), seront toujours réunies après 2011.

4. Les communications concernant le secteur bancaire, les mesures de recapitalisation et les actifs dépréciés continueront à s’appliquer au-delà du 31 décembre 2011. Dans le même ordre d’idées, l’applicabilité dans le temps de la communication concernant les restructurations est prolongée au-delà du 31 décembre 2011 ( 8 ). La Commission continuera à examiner la situation sur les marchés financiers et prendra des mesures pour rendre plus durables les règles applicables aux aides d’État au sauvetage et à la restructuration des banques, sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité, si la conjoncture le permet.

5. Pour faciliter la mise en œuvre des mesures bancaires et tenir compte de l’évolution du profil de risque des banques depuis le début de la crise, il est souhaitable de préciser et d’encore actualiser les règles à certains égards. La présente communication définit les modifications à apporter aux paramètres qui régissent la compatibilité des aides d’État


( 1 ) Par commodité, dans le présent document, les établissements financiers seront simplement appelés les «banques».

( 2 ) JO C 270 du 25.10.2008, p. 8. ( 3 ) JO C 10 du 15.1.2009, p. 2. ( 4 ) JO C 72 du 26.3.2009, p. 1. ( 5 ) JO C 195 du 19.8.2009, p. 9. ( 6 ) JO C 329 du 7.12.2010, p. 7.

( 7 ) Déclaration des chefs d'État ou de gouvernement de l'UE du 26 octobre 2011. (http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_ data/docs/pressdata/fr/ec/125642.pdf).

( 8 ) Conformément à la pratique antérieure de la Commission, les régimes nouveaux ou existants de soutien aux banques (indépendamment des instruments d'aide qu'ils englobent: garanties, recapitalisations, soutien de trésorerie, sauvetage d'actifs, etc.) ne seront prolongés ou approuvés que pour une durée de six mois, afin de permettre d'éventuelles modifications supplémentaires à la mi-2012.

D.1.5

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/125642.pdf

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/125642.pdf

accordées aux banques dans le contexte de la crise à compter du 1 er janvier 2012. La présente communication vise en particulier à:

a) compléter la communication concernant les mesures de recapitalisation en apportant des indications plus détaillées sur la manière d’assurer une rémunération adéquate des instruments de capital non assortis d’une rémunération fixe;

b) expliquer comment la Commission procédera à l’appréciation proportionnée de la viabilité à long terme des banques dans le contexte des mesures bancaires; et

c) introduire une méthodologie révisée pour veiller à ce que les primes payables en contrepartie des garanties couvrant les engagements bancaires soient suffisantes pour limiter au maximum l’aide apportée, le but étant de faire en sorte que la méthodologie tienne compte de la différenciation accrue des marges des contrats d’échange sur défaut de crédit (credit default swap — CDS) des banques constatée dernièrement ainsi que de l’impact des marges de CDS de la dette de l'État membre en cause.

II. PRIX ET CONDITIONS DES RECAPITALISATIONS PUBLIQUES

6. La communication sur les mesures de recapitalisation fournit des indications générales sur la tarification des injections de capital. Ces indications sont principalement axées sur les instruments de capital assortis d’une rémunération fixe.

7. Compte tenu des modifications de la réglementation et de l'évolution constante du marché, la Commission prévoit qu'à l’avenir les injections de capital public pourront se faire plus fréquemment sous la forme de titres à rémunération variable. Il est souhaitable de préciser les règles sur la tarification des injections de capital étant donné que ces titres sont rémunérés sous la forme de dividendes (à caractère incertain) et de gains de capital, ce qui rend difficile toute appréciation directe ex ante de la rémunération sur de tels instruments.

8. La Commission appréciera donc la rémunération de ces injections de capital sur la base du prix d’émission des actions. Les injections de capital doivent être souscrites à un niveau de décote suffisant par rapport au prix de l’action (après ajustement tenant compte de l’«effet de dilution» ( 1 )) juste avant l’annonce de l’injection de capital afin de garantir raisonnablement à l'État une rémunération adéquate ( 2 ).

9. Pour les banques cotées en bourse, le prix de référence de l’action doit être le prix coté sur le marché des titres assortis de droits équivalant à ceux attachés aux actions émises. Pour les banques non cotées en bourse, ce prix du marché n’existe pas et les États membres doivent recourir à une méthode de valorisation appropriée basée sur le marché (comprenant une approche reposant sur le rapport cours/bénéfices des pairs ou d’autres méthodologies de valorisation communément acceptées). Les actions

doivent être souscrites à un niveau de décote suffisant par rapport à cette valeur du marché (ou basée sur le marché).

10. Si les États membres souscrivent à des actions non assorties d’un droit de vote, une décote plus importante peut être exigée, dont le montant reflétera l’écart de prix entre les titres assortis d’un droit de vote et ceux qui ne le sont pas, dans les conditions de marché existantes.

11. Les mesures de recapitalisation doivent prévoir des éléments appropriés incitant les banques à sortir dès que possible du régime d’aides d’État. En ce qui concerne les actions à rémunération variable, si les incitations à la sortie sont conçues de telle sorte qu’elles limitent les possibilités de gain de l'État membre, en émettant par exemple des warrants permettant aux actionnaires historiques de racheter à l’État les actions nouvellement émises à un prix impliquant un rendement annuel raisonnable pour l'État, une décote plus importante sera exigée pour tenir compte du plafonnement des possibilités de gain.

12. Dans tous les cas, le montant de la décote doit refléter l’importance de l’injection de capital par rapport au capital de base de catégorie 1 existant. Plus le besoin en capital est important par rapport au capital existant, plus le risque est grand pour l'État, ce qui nécessite alors une décote plus importante.

13. Les instruments hybrides doivent en principe contenir un «mécanisme alternatif de paiement des coupons» qui prévoit que des coupons qui ne peuvent être payés en numéraire seront payés à l'État sous la forme d’actions nouvellement émises.

14. La Commission continuera à exiger des États membres qu’ils présentent un plan de restructuration (ou une mise à jour du plan de restructuration existant) dans les six mois qui suivent la date de la décision de la Commission autorisant une aide au sauvetage pour toute banque qui bénéficie d’une aide publique sous la forme de mesures de recapitalisation ou de sauvetage d’actifs dépréciés. Si une banque a déjà fait l’objet d'une décision d'aide au sauvetage au titre des règles régissant la compatibilité des aides aux banques avec l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, que ce soit dans le cadre de la même opération de restructuration ou non, la Commission peut exiger la présentation du plan de restructuration dans un délai inférieur à six mois. La Commission procédera à une appréciation proportionnée de la viabilité à long terme des banques, en tenant pleinement compte des éléments indiquant que ces dernières peuvent être viables à long terme sans devoir faire l'objet d'une restructuration significative, notamment si le besoin en capital est essentiellement lié à une crise de confiance concernant la dette souveraine, si l’injection de capital public est limitée au montant nécessaire à la compensation des pertes engendrées par la valorisation au cours du marché des obligations souveraines des parties contractantes à l'Accord sur l'EEE dans des banques qui seraient normalement viables, et si l’analyse démontre que les banques en question n'ont pas pris de risques excessifs lors de l'acquisition de dettes souveraines.


( 1 ) L’«effet de dilution» peut être quantifié en utilisant des techniques de marché généralement acceptées [comme le cours théorique hors droits de souscription (TERP)].

( 2 ) Si un État membre souscrit à l’émission d’actions, l'établissement émetteur doit également payer une prime de souscription.

D.1.5

III. TARIFICATION ET CONDITIONS DES GARANTIES PUBLIQUES

15. Les banques peuvent bénéficier d’une garantie publique pour l’émission de nouveaux instruments de la dette, qu’ils soient garantis ou non, à l’exception des instruments pouvant être considérés comme du capital. Étant donné que la pression sur le financement des banques se concentre sur les marchés du financement à terme, les garanties publiques ne doivent généralement couvrir que la dette dont l’échéance est comprise entre un et cinq ans (sept ans dans le cas des obligations sécurisées).

16. Depuis le début de la crise, la tarification des garanties publiques est liée à la marge médiane des contrats d’échange sur défaut de crédit (credit default swap — CDS) du bénéficiaire sur la période comprise entre le 1 er janvier 2007 et le 31 août 2008. Cette tarification a été augmentée au 1 er juillet 2010 pour mieux refléter le profil de risque de chaque bénéficiaire ( 1 ).

17. Pour tenir compte de la récente différenciation accrue des marges de CDS des banques en fonction du risque, il convient d'actualiser cette formule de tarification pour faire référence aux marges médianes des CDS sur une période de trois ans prenant fin un mois avant l’octroi des garanties. Étant donné que les augmentations des marges de CDS de ces dernières années sont dues en partie à des facteurs qui ne sont pas propres aux banques elles-mêmes, notamment les tensions croissantes sur les marchés de la dette souveraine et une hausse générale de la perception du risque dans le secteur bancaire, cette formule doit isoler le risque intrinsèque pesant sur chaque banque et découlant de l'évolution des marges des CDS des États membres ainsi que du marché dans son ensemble. Cette formule devrait aussi refléter le fait que les garanties sur les obligations sécurisées exposent le garant à un risque sensiblement moindre que les garanties sur dettes non sécurisées.

18. Conformément aux principes mentionnés au point 17, la formule de tarification modifiée énoncée à l’annexe définit les primes de garantie minimales qui devraient s’appliquer

lorsque des garanties publiques sont accordées au niveau national, sans mise en commun entre États membres. La Commission appliquera cette formule à l’ensemble des garanties publiques portant sur des engagements bancaires ayant une échéance d’un an ou plus et émis à partir du 1 er janvier 2012.

19. Si les garanties couvrent des engagements qui ne sont pas libellés dans la monnaie nationale du garant, une prime supplémentaire devrait être d'application pour couvrir le risque de change pris par ce dernier.

20. Si les garanties doivent couvrir une dette dont l'échéance est inférieure à un an, la Commission continuera à appliquer la formule de tarification existante, qui figure à titre de référence en annexe. La Commission n’autorisera pas les garanties qui couvrent une dette dont l’échéance est inférieure à trois mois, sauf dans des cas exceptionnels lorsque ces garanties sont nécessaires à la stabilité financière. La Commission appréciera alors la rémunération adéquate en tenant compte de la nécessité de mesures appropriées incitant à sortir dès que possible du régime de soutien public.

21. Si les États membres décident de conclure des accords de regroupement des garanties sur les engagements bancaires, la Commission réexaminera ses orientations générales en conséquence pour veiller en particulier à ce que les marges de CDS des États membres ne soient privilégiées que dans la mesure où celles-ci sont nécessaires.

22. Pour permettre à la Commission d’apprécier l’application dans les faits de la formule de tarification modifiée, les États membres devraient indiquer, lors de la notification de régimes de garanties nouveaux ou modifiés, une prime indicative pour chaque banque apte à bénéficier de ces garanties, en appliquant la formule avec des données récentes concernant le marché. Les États membres devraient également communiquer à la Commission, dans les trois mois suivant chaque émission d’obligations sécurisées, la prime de garantie réelle appliquée à chaque émission de telles obligations.


( 1 ) Voir le document de travail des services de la direction générale de la concurrence du 30 avril 2010 sur l'application des règles en matière d'aides d'État aux régimes de garantie publique couvrant les dettes bancaires devant être émises après le 30 juin 2010, http://ec.europa. eu/competition/state_aid/studies_reports/phase_out_bank_guarantees. pdf

D.1.5




ANNEXE

Garanties couvrant une dette dont l’échéance est d’un an minimum

La prime de garantie devrait, au minimum, correspondre à la somme:

1) d’une prime de base de 40 points de base (pb); et

2) d’une prime basée sur le risque égale au produit de 40 points de base et d’un indicateur de risque composé i) de la moitié du rapport entre la médiane des marges de CDS senior à cinq ans du bénéficiaire sur les trois années prenant fin un mois avant la date d'émission de l'obligation sécurisée et le niveau médian de l’indice iTraxx Europe Senior Financials à cinq ans sur la même période de trois ans, et ii) de la moitié du rapport entre la médiane des marges de CDS senior à cinq ans de l’ensemble des États membres et la médiane des marges de CDS senior à cinq ans des États membres accordant la garantie sur la même période de trois ans.

La formule de la prime de garantie peut être énoncée comme suit:

Prime = 40pb × (1 + (1/2 × A/B) + (1/2 × C/D))

où A est la médiane des marges de CDS senior à cinq ans du bénéficiaire, B l’indice médian iTraxx Europe Senior Financials à cinq ans, C la médiane des marges de CDS senior à cinq ans de l’ensemble des États membres et D la médiane des marges de CDS senior à cinq ans des États membres accordant la garantie.

Les médianes sont calculées sur la période de trois ans prenant fin un mois avant la date d’émission de l’obligation sécurisée.

Dans le cas de garanties sur des obligations sécurisées, la prime de garantie peut ne tenir compte que de la moitié de la prime basée sur le risque calculée conformément au point 2).

Banques ne disposant pas de données représentatives sur les CDS

Pour les banques dépourvues de données sur les CDS, ou ne disposant pas de données représentatives sur les CDS, mais possédant une notation de crédit, une marges de CDS équivalent devrait découler de la valeur médiane des marges de CDS à cinq ans sur la même période d’échantillonnage que pour la catégorie de notation de la banque en question, sur la base d’un échantillon représentatif des grandes banques au sein des États membres. L’Autorité de surveillance évaluera si les données sur les CDS dont dispose la banque en cause sont représentatives.

Pour les banques dépourvues de données sur les CDS et ne disposant pas de notation de crédit, une marge de CDS équivalent devrait découler de la valeur médiane des marges de CDS à cinq ans sur la même période d’échantillonnage que pour la catégorie de notation la plus basse ( 1 ), sur la base d’un échantillon représentatif des grandes banques au sein des États membres. La marge de CDS ainsi calculée pour cette catégorie de banques pourra être adaptée sur la base d’une évaluation prudentielle.

La Commission déterminera les échantillons représentatifs des grandes banques au sein des États membres.

Garanties couvrant une dette dont l'échéance est inférieure à un an

Étant donné que les marges de CDS peuvent ne pas constituer une mesure du risque de crédit des dettes dont l’échéance est inférieure à un an, la prime de garantie de ces dettes devra, au minimum, correspondre à la somme:

1) d’une prime de base de 50 points de base; et

2) d’une prime basée sur le risque égale à 20 points de base pour les banques dont la note est A+ ou A, 30 points de base pour les banques dont la note est A–, ou 40 points de base pour les banques notées sous A– ou dépourvues de note.


( 1 ) La catégorie de notation la plus basse à prendre en compte est A, étant donné qu’il n’y a pas assez de données disponibles pour la catégorie BBB.

D.1.5

II

(Communications)

COMMUNICATIONS PROVENANT DES INSTITUTIONS, ORGANES ET ORGANISMES DE L'UNION EUROPÉENNE

COMMISSION EUROPÉENNE

Communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1 er août 2013, des règles en matière d’aides d’État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière

(«Communication concernant le secteur bancaire»)


(2013/C 216/01)

1. INTRODUCTION

1. Depuis le début de la crise financière, la Commission a adopté six communications (ci-après les «communications liées à la crise») ( 1 ). Ces dernières ont fourni des orientations détaillées concernant les critères de compatibilité avec le marché intérieur, en vertu de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, des aides d'État accordées au secteur financier pendant la crise financière.

2. Les communications liées à la crise établissent un cadre général permettant de soutenir le secteur financier de façon coordonnée, afin de garantir la stabilité financière tout en limitant au minimum les distorsions de concurrence entre les banques et entre les États membres dans le marché unique. Elles exposent les conditions d'accès aux aides d'État et les exigences auxquelles ces aides doivent satisfaire pour être jugées compatibles avec le marché intérieur à la lumière des principes énoncés dans le traité en ce qui concerne les aides d'État. Les règles en matière d'aides d'État régissant le soutien public accordé au secteur financier ont été actualisées régulièrement au moyen des communications liées à la crise lorsque l'évolution de cette dernière le justifiait. Les développements récents nécessitent une nouvelle actualisation des communications liées à la crise.

Base juridique

3. Les communications liées à la crise, de même que toutes les décisions individuelles portant sur des mesures et des régimes d'aides relevant de leur champ d'application, ont pour base juridique l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, qui autorise à titre exceptionnel les aides visant à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre.

4. Depuis le début de la crise, d'importantes mesures ont été prises pour résoudre les difficultés du secteur financier. L'évolution de la crise a nécessité l'adaptation de certaines dispositions des règles applicables


( 1 ) Communication sur l’application des règles en matière d’aides d’État aux mesures prises en rapport avec les institutions financières dans le contexte de la crise financière mondiale («communication de 2008 concernant le secteur bancaire») (JO C 270 du 25.10.2008, p. 8); Communication sur la recapitalisation des établissements financiers dans le contexte de la crise financière actuelle: limitation de l'aide au minimum nécessaire et garde-fous contre les distorsions indues de concurrence («communication concernant les mesures de recapitalisation») (JO C 10 du 15.1.2009, p. 2); Communication de la Commission concernant le traitement des actifs dépréciés dans le secteur bancaire de la Communauté («communication concernant les actifs dépréciés») (JO C 72 du 26.3.2009, p. 1); Communication de la Commission sur le retour à la viabilité et l'appréciation des mesures de restructuration prises dans le secteur financier dans le contexte de la crise actuelle, conformément aux règles relatives aux aides d'État («communication concernant les mesures de restructuration»), (JO C 195 du 19.8.2009, p. 9); Communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1 er janvier 2011, des règles en matière d'aides d'État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière («communication “prorogation” de 2010») (JO C 329 du 7.12.2010, p. 7) et Communication de la Commission concernant l'application, à partir du 1 er janvier 2012, des règles en matière d'aides d'État aux aides accordées aux banques dans le contexte de la crise financière («communication “prorogation” de 2011») (JO C 356 du 6.12.2011, p. 7).

D.1.6

aux aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, sans que la possibilité d'accéder, à titre exceptionnel, à un soutien public massif ait pour autant été écartée. En dépit du recours exceptionnel aux instruments budgétaires et monétaires, qui a permis d'éviter une nouvelle aggravation de la crise, la reprise économique reste très fragile et inégale à travers l'Union européenne. Les secteurs financiers de certains États membres connaissent de nouvelles difficultés en matière d'accès au financement à terme ainsi qu'en ce qui concerne la qualité des actifs, qui découlent de la récession économique et du désendettement public ou privé. La nervosité reste d'actualité sur les marchés financiers et avec elle, le risque de retombées négatives plus vastes.

5. La persistance des tensions sur les marchés des dettes souveraines illustre avec force la volatilité durable des marchés financiers. Le degré élevé d'interconnexion et d'interdépendance dans le secteur financier de l'Union continue de susciter la crainte des marchés quant au risque de contagion. La forte volatilité des marchés financiers et l'incertitude quant aux perspectives économiques, auxquelles s'ajoute le risque persistant de perturbation grave de l'économie des États membres qui en résulte, justifient de maintenir, comme filet de sécurité, la possibilité pour les États membres d'octroyer des mesures d'aide liées à la crise au secteur financier sur le fondement de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité.

6. Dans ce contexte de tensions persistantes sur les marchés financiers et compte tenu du risque de retombées négatives plus larges, la Commission estime que les conditions de l'application de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité aux aides d'État en faveur du secteur financier continuent d'être remplies. L'application de cette dérogation ne reste cependant possible qu'aussi longtemps que la situation de crise se prolonge, générant ainsi des circonstances réellement exceptionnelles dans lesquelles la stabilité financière générale est menacée.

La stabilité financière comme objectif prioritaire

7. Aussi bien dans sa réaction à la crise financière que dans ses communications liées à la crise, l'objectif prioritaire poursuivi par la Commission consiste à garantir la stabilité financière, tout en veillant à limiter autant que possible les aides d'État et les distorsions de la concurrence entre les banques et entre les États membres. La stabilité financière suppose la nécessité d'éviter, pour le reste du système bancaire, les retombées négatives majeures qui pourraient découler de la défaillance d'un établissement de crédit, ainsi que l'obligation de veiller à ce que le système bancaire dans son ensemble continue de fournir des crédits suffisants à l'économie réelle. Elle conserve une place centrale dans l'appréciation par la Commission, au regard de la présente communication, des aides d'État accordées au secteur financier. La Commission réalisera cette appréciation en tenant compte de l'évolution de la crise d'une situation générale caractérisée par de profondes difficultés systémiques vers une situation dans laquelle certaines parties de l'Union connaissent des difficultés économiques plus fondamentales, avec le risque accru de fragmentation du marché unique qui en découle.

8. Cet objectif prioritaire transparaît non seulement dans la possibilité qu'ont les banques en difficulté d'accéder aux aides d'État quand ces dernières sont indispensables pour garantir la stabilité financière, mais aussi dans la façon dont les plans de restructuration sont évalués. À cet égard, il convient de souligner que la bonne santé du secteur financier est une condition sine qua non de la stabilité financière. En conséquence, les plans de mobilisation de capitaux doivent être évalués en étroite collaboration avec l'autorité de surveillance compétente, de façon à ce que le retour à la viabilité soit possible dans un délai réaisonnable et sur une base à la fois solide et durable. Dans le cas contraire, il convient de liquider les activités de l'établissement défaillant de façon ordonnée.

9. Lorsqu'elle applique les règles en matière d'aides d'État à des cas individuels, la Commission tient cependant compte de l'environnement macroéconomique qui influe à la fois sur la viabilité des banques et sur la nécessité pour l'économie réelle d'un État membre donné de continuer à avoir accès aux crédits des banques saines. Dans son appréciation des plans de restructuration des banques, la Commission entend continuer de prendre en considération la situation spécifique de l'établissement et de l'État membre concernés. En particulier, elle procédera à une évaluation proportionnée de la viabilité à long terme de la banque concernée lorsque la nécessité d'une aide d'État trouve son origine dans la crise de la dette souveraine et ne résulte pas d'une prise de risques excessive ( 2 ), et elle tiendra compte, dans son analyse, de la nécessité de maintenir des conditions de concurrence équitables dans l'ensemble du marché unique, notamment au regard de l'évolution de la répartition des charges dans l'Union.

10. En outre, lorsque de larges pans du secteur financier d'un État membre doivent être restructurés, la Commission s'efforce d'apprécier les plans de restructuration des différentes banques concernées de façon coordonnée, de manière à proposer des mesures systémiques. C'est la méthode que la Commission a adoptée en particulier pour les États membres qui font l'objet d'un programme d'ajustement


( 2 ) Voir la communication «prorogation» de 2011, point 14.

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économique. Elle devrait ainsi prendre spécifiquement en compte les effets cumulés des diverses restructurations d'établissements financiers au niveau du secteur (par exemple, en termes de structure du marché) et sur l'économie dans son ensemble, notamment en ce qui concerne l'octroi de crédits suffisants à l'économie réelle sur une base saine et durable.

11. De surcroît, dans son appréciation de la répartition des charges et des mesures destinées à limiter les distorsions de concurrence, la Commission évalue la faisabilité des mesures proposées, notamment des cessions, ainsi que leur incidence sur la structure du marché et les barrières à l'entrée. Dans le même temps, la Commission doit veiller à ce que les solutions imaginées dans un cas ou un État membre particuliers soient cohérentes avec l'objectif consistant à éviter les asymétries majeures entre États membres, ces dernières étant susceptibles d'accroître la fragmentation du marché unique et de générer de l'instabilité financière, entravant ainsi la reprise économique dans l'Union.

Évolution du cadre réglementaire et nécessité de revoir les communications liées à la crise

12. Depuis le début de la crise, l'Union a pris un certain nombre de mesures de nature à la fois institutionnelle et réglementaire afin de renforcer la résilience du secteur financier et d'améliorer la prévention, la gestion et la résolution des crises bancaires. Le Conseil européen a décidé de lancer de nouvelles initiatives visant à consolider les bases sur lesquelles repose l'Union économique et monétaire par la création d'une union bancaire, dont la première étape est la mise en place d'un mécanisme de surveillance unique (MSU) et d'un mécanisme de résolution unique pour les établissements de crédit des États membres participant au MSU. Les États membres sont aussi convenus de mettre en place un mécanisme de stabilité au moyen duquel des ressources financières pourraient, en cas de besoin, être mises à la disposition de ses membres et de leurs banques.

13. Ces mesures ne peuvent inévitablement être mises en œuvre que de façon progressive, afin de permettre, par exemple, l'entrée en vigueur de la législation et la constitution des fonds de résolution. Certaines de ces mesures restent limitées à la zone euro. Dans l'intervalle, la façon de plus en plus inégale dont la reprise économique se manifeste au sein de l'Union, la nécessité de réduire et d'assainir l'endettement public et privé et l'existence de poches de vulnérabilité dans le secteur financier ont engendré des tensions persistantes sur les marchés financiers et accru la fragmentation et les distorsions dans le marché unique. L'intégrité de ce dernier doit donc être protégée notamment au moyen de règles renforcées en matière d'aides d'État. L'adaptation des communications liées à la crise peut contribuer à garantir un passage sans heurts vers le futur régime que prévoit la proposition de directive de la Commission relative au redressement et à la résolution des défaillances d'établissements de crédit ( 3 ) en clarifiant les règles à l'intention des marchés. Elle peut aussi favoriser des mesures de restructuration plus radicales et une répartition des charges plus solide pour toutes les banques bénéficiaires d'aides d'État dans l'ensemble du marché unique.

14. L'exercice du contrôle des aides d'État dans le secteur financier influe parfois sur les responsabilités des autorités de surveillance des États membres et vice-versa. Par exemple, dans certains cas, il peut arriver que les autorités de surveillance exigent des adaptations dans des domaines tels que la gouvernance d'entreprise et les pratiques en matière de rémunération que les plans de restructuration prévoient souvent pour les banques bénéficiant d'aides d'État. Dans de tels cas, il importe de coordonner l'action de la Commission avec celle des autorités de surveillance compétentes, tout en préservant la compétence exclusive de la Commission en matière de contrôle des aides d'État. Étant donné le caractère évolutif du cadre réglementaire et de la surveillance dans l'Union et, en particulier, dans la zone euro, la Commission entend — comme c'est déjà le cas aujourd'hui — avoir des contacts étroits avec les autorités de surveillance afin de garantir une interaction harmonieuse entre les différents rôles et responsabilités de l'ensemble des autorités concernées.

Répartition des charges

15. Les communications liées à la crise précisent clairement que même durant celle-ci, les principes généraux du contrôle des aides d'État restent applicables. En particulier, afin de limiter les distorsions de concurrence entre les banques et entre les États membres dans le marché unique, de même que pour remédier au problème de l’aléa moral, il convient de limiter les aides au minimum nécessaire et de veiller à ce que leur bénéficiaire contribue de façon appropriée aux coûts de restructuration. La banque et ses actionnaires doivent contribuer à la restructuration autant que possible au moyen de ressources propres ( 4 ). L'aide publique doit être accordée selon des modalités prévoyant une répartition adéquate des coûts, de sorte que ces derniers soient également supportés par ceux qui ont investi dans la banque.


( 3 ) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d'établissements de crédit et d'entreprises d'investissement, COM(2012) 280 final du 6 juin 2012.

( 4 ) Voir la communication relative à la restructuration des banques, point 22.

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16. Depuis le début de la crise, lorsqu'elle examine la compatibilité des aides accordées aux banques avec le marché intérieur, la Commission exige au moins un degré minimal de répartition des charges lié au montant d'aide reçu par ces banques, en demandant notamment que les pertes soient absorbées au moyen du capital disponible et qu'une rémunération appropriée soit payée pour les interventions publiques. En outre, afin d'empêcher les sorties de capitaux, elle a introduit des règles concernant le rachat des instruments hybrides ainsi que des interdictions de distribuer des dividendes ou de payer des coupons. Cependant, la Commission n'a pas fixé ex ante des seuils concernant les contributions propres ni aucune autre exigence supplémentaire ( 5 ).

17. Au cours des premières phases de la crise, les États membres ne sont, en règle générale, pas allés au-delà des exigences minimales fixées par les règles en matière d'aides d'État en ce qui concerne la répartition des charges ex ante, et les créanciers n'ont pas été invités à contribuer au sauvetage des établissements de crédit pour des raisons de stabilité financière.

18. La crise de la dette souveraine a toutefois fait apparaître que cette politique ne permettrait pas de garantir la stabilité financière à long terme, en particulier dans les États membres dont la situation budgétaire s'était sensiblement détériorée en raison du coût du renflouement des banques. Certains États membres ont en effet été contraints d'aller au-delà des exigences minimales fixées par les règles en matière d'aides d'État et, en introduisant de nouveaux cadres légaux, ont appliqué des exigences plus strictes en matière de répartition des charges ex ante. Cette évolution explique l'existence d'approches divergentes dans les États membres en ce qui concerne la répartition des charges, à savoir que certains se sont limités aux exigences minimales prévues dans les règles concernant les aides d'État, alors que d'autres sont allés plus loin, en exigeant le recours au renflouement interne par les investisseurs ou les créanciers. Ces différences entre États membres en matière de répartition des charges ont entraîné des coûts de financement très divers d'une banque à une autre, ces derniers variant selon que la solidité budgétaire de l'État membre concerné rend un renflouement interne vraisemblable ou non. Elles constituent une menace pour l'intégrité du marché unique et risquent de nuire au maintien de conditions de concurrence équitables que le contrôle des aides d'État vise à garantir.

19. Compte tenu des éléments qui précèdent, il convient de relever les exigences minimales en matière de répartition des charges. Avant d'octroyer une aide à la restructuration à une banque, qu'il s'agisse d'une mesure de recapitalisation ou d'une mesure de sauvetage d'actifs dépréciés, il convient d'épuiser toutes les solutions permettant de générer des fonds propres, y compris la conversion des dettes subordonnées, pour autant que les droits fondamentaux soient respectés et que la stabilité financière ne soit pas mise en péril. Lorsqu'une aide à la restructuration est nécessaire pour éviter la possible faillite désordonnée d'une banque, il convient, pour limiter l'aide au minimum nécessaire, de respecter ces mesures de répartition des charges indépendamment de la solvabilité initiale de la banque. En conséquence, avant d'octroyer une aide à la restructuration à une banque, les États membres devront soit veiller à ce que ses actionnaires ainsi que les détenteurs d'actions ordinaires de la banque prennent les mesures qui s'imposent pour fournir la contribution requise, soit établir le cadre légal nécessaire pour obtenir ces contributions.

20. En principe, le recours à des mesures visant à limiter les distorsions de concurrence dépend du degré de répartition des charges et se fait également en fonction de l'évolution du niveau de répartition des charges des banques aidées à travers l'Union. Toutes choses étant égales par ailleurs, une meilleure répartition des charges réduit dès lors la nécessité de prévoir des mesures pour remédier aux distorsions de concurrence. En tout état de cause, il convient de calibrer les mesures visant à limiter les distorsions de concurrence de façon à se rapprocher autant que possible de la situation qui aurait existé sur le marché si le bénéficiaire de l'aide en était sorti en l'absence d'aide.

Une procédure de restructuration efficace et une nouvelle modernisation du cadre

21. S'il est nécessaire de maintenir certains mécanismes de soutien en faveur des banques pour pouvoir affronter les turbulences qui continuent de secouer les marchés financiers, il convient toutefois d'améliorer certaines procédures et d'encore renforcer certaines conditions. Il est également indispensable de poursuivre le processus d'adaptation du cadre juridique à l'évolution du marché qui a été entamé en juin 2010 avec l'augmentation de la commission de garantie ( 6 ) et a conduit à l'adoption de la communication «prorogation» de 2010 ( 7 ).


( 5 ) Ibid., point 24. ( 6 ) Voir le document de travail des services de la DG Concurrence du 30 avril 2010 intitulé «The application of state aid

rules to government guarantee schemes covering bank debt to be issued after 30 June 2010». ( 7 ) Cette communication énonce l'obligation de présenter un plan de restructuration pour toutes les banques bénéficiant

d'une aide de l'État sous la forme de fonds propres ou de mesures de sauvetage d'actifs dépréciés, indépendammennt du montant de cette aide.

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22. La communication de 2008 concernant le secteur bancaire a permis aux États membres de mettre en place des régimes de sauvetage sans exclure la possibilité de recourir à des interventions ad hoc. Compte tenu de l'ampleur de la crise et de l'érosion générale de la confiance au sein du secteur financier dans l'ensemble de l'UE, qui se manifeste notamment par le tarissement du marché interbancaire, la Commission a décidé qu'elle autoriserait toutes les mesures nécessaires prises par les États membres pour préserver la stabilité du système financier, y compris les mesures de sauvetage et les régimes de recapitalisation. L'autorisation temporaire des mesures de sauvetage aussi bien sous la forme de garanties que sous la forme de mesures de recapitalisation et de mesures de sauvetage d'actifs dépréciés a permis d'éviter la panique et de rétablir la confiance du marché.

23. Cependant, la situation sur le marché a évolué et les mesures de sauvetage structurelles accordées sur la seule base d'une évaluation préliminaire reposant sur le postulat que pratiquement toutes les banques doivent être sauvées et remettant à plus tard l'évaluation approfondie des plans de restructuration ne se justifient plus. Bien que cette méthode ait permis d'éviter l'effondrement irrémédiable du secteur financier dans son ensemble, les efforts de restructuration des bénéficiaires individuels s'en sont souvent trouvés retardés. En tardant à remédier aux problèmes des banques, on a parfois, en définitive, fait payer une facture plus lourde aux contribuables. La présente communication instaure le principe selon lequel les mesures de recapitalisation et de sauvetage d'actifs dépréciés ne seront autorisées qu'une fois le plan de restructuration de la banque approuvé. Grâce à cette ligne de conduite, il sera possible de calibrer plus précisément le montant de l'aide, de déterminer plus tôt l'origine des problèmes des banques pour y remédier plus rapidement et de préserver la stabilité financière. Les régimes de garantie resteront utilisables pour fournir des liquidités aux banques. Ces régimes ne peuvent toutefois servir que pour fournir des liquidités aux banques qui ne connaissent pas de déficit de fonds propres, comme défini par l'autorité de surveillance compétente ( 8 ).

24. La présente communication expose les adaptations qu'il convient d'apporter aux paramètres qui régissent la compatibilité des aides d’État accordées aux banques dans le contexte de la crise à compter du 1 er août 2013. En particulier, la présente communication:

a) remplace la communication de 2008 concernant le secteur bancaire et fournit des orientations sur les critères de compatibilité avec le marché intérieur du soutien de trésorerie;

b) adapte et complète la communication concernant les mesures de restructuration et la commmunication concernant les actifs dépréciés;

c) enrichit la communication concernant les mesures de restructuration en fournissant des orientations plus détaillées sur la participation des actionnaires et des créanciers subordonnés aux charges;

d) établit le principe selon lequel aucune recapitalisation ni mesure de protection des actifs ne peut être accordée sans l'autorisation, au prélable, d'un plan de restructuration, et propose une procédure pour l'autorisation permanente de ce type de mesures;

e) fournit des orientations sur les conditions de compatibilité avec le marché intérieur des aides à la liquidation.

2. CHAMP D’APPLICATION

25. La Commission appliquera les principes énoncés dans la présente communication et dans toutes les communications liées à la crise ( 9 ) aux «établissements de crédit» (aussi appelés «banques») ( 10 ). Les établissements de crédit présentent un degré élevé d'interconnexion et d'interdépendance, de sorte que la défaillance désordonnée d'un seul établissement de crédit peut avoir un effet très négatif sur le système financier dans son ensemble. Les établissements de crédit sont exposés à des pertes de confiance soudaines qui peuvent avoir de graves conséquences pour leur liquidité et leur solvabilité. Les difficultés d'un seul établissement complexe peuvent entraîner des tensions systémiques dans le secteur financier qui, à leur tour, peuvent aussi avoir une incidence très négative sur l'économie dans son ensemble, par exemple en raison du rôle de pourvoyeur de prêts à l'économie réelle que jouent les établissements de crédit, ce qui peut mettre en danger la stabilité financière.


( 8 ) Par «autorité de surveillance compétente», on entend toute autorité nationale compétente désignée par un État membre participant conformément à la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin 2006 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice (refonte) (JO L 177 du 30.6.2006, p. 1) ou la Banque centrale européenne, dans l'exercice de la mission de surveillance que lui confie l'article 1 er de la proposition de règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit, pour ce qui est des établissements de crédit établis dans un État membre participant au mécanisme de surveillance unique.

( 9 ) Voir la note de bas de page n o 1. ( 10 ) Comme défini à l'article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 juin

2006 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et son exercice (refonte).

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26. Si nécessaire, la Commission appliquera, mutatis mutandis, les principes énoncés dans la présente communication et toutes les communications liées à la crise aux entreprises d'assurance au sens de l'article 6 de la directive 73/239/CEE ( 11 ), de l'article 4 de la directive 2002/83/CE ( 12 ) ou de l'article 1, point b), de la directive 98/78/CE ( 13 ).

27. Toutes les aides en faveur d'établissements de ce type constitués en sociétés dans un État membre, en ce compris les filiales de ces établissements, et exerçant des activités significatives dans un État membre seront examinées au regard de la présente communication.

3. MESURES DE RECAPITALISATION ET DE SAUVETAGE D'ACTIFS DÉPRÉCIÉS

28. Les recapitalisations et les mesures de sauvetage d'actifs dépréciés, notamment les garanties d'actifs, sont habituellement accordées pour couvrir un déficit de fonds propres. Aux fins de la présente communication, on entend par «déficit de fonds propres» une insuffisance de fonds propres établie lors d'un exercice de recapitalisation, d'une simulation de crise, d'un examen de la qualité des actifs ou d'un exercice équivalent mené au niveau de l'Union ou de la zone euro ou au niveau national, confirmée si nécessaire par l'autorité de surveillance compétente. Ce type de soutien public a, en principe, un caractère permanent et est difficilement réversible.

29. Compte tenu du caractère irréversible de ce type de mesures dans la pratique et des conséquences budgétaires qu'elles ont pour l'État membre qui les octroie, et à la lumière de la pratique décisionnelle de la Commission durant la crise, la Commission ne peut en principe les autoriser qu'une fois que l'État membre concerné a démontré que toutes les mesures visant à limiter cette aide au minimum nécessaire ont été exploitées autant que possible. À cette fin, les États membres sont invités à présenter un plan de mobilisation de capitaux avant le plan de restructuration ou peuvent l'inclure dans ce dernier. Tout plan de mobilisation de capitaux devrait notamment contenir des mesures prévues par la banque pour mobiliser des capitaux ainsi que des mesures potentielles de répartition des charges associant les actionnaires et les créanciers subordonnés de la banque.

30. Un plan de mobilisation de capitaux, en combinaison avec une analyse approfondie de la qualité des actifs de la banque et une évaluation prospective de l'adéquation des fonds propres, devrait permettre à l'État membre, ainsi qu'à la Commission et à l'autorité de surveillance compétente, de déterminer précisément le déficit de fonds propres (résiduel) d'une banque qu'il est nécessaire de couvrir au moyen d'une aide d'État. Lorsqu'un déficit résiduel de fonds propres doit être couvert au moyen d'une aide d'État, un plan de restructuration est nécessaire.

31. Le plan de restructuration faisant intervenir une aide à la restructuration, à l'exception des éléments concernant la mobilisation de capitaux et la répartition des charges devant figurer, comme précisé aux points 31 à 31, dans le plan de mobilisation de capitaux à présenter avant le plan de restructuration ou dans le cadre de ce dernier, continuera d'être évalué sur la base de la communication concernant les mesures de restructuration.

3.1. Mesures destinées à remédier à un déficit de fonds propres — Prénotification et notification de l'aide à la restructuration

32. Dès lors qu'un déficit de fonds propres susceptible d'entraîner une demande d'aide d'État est décelé, il convient de mettre en oeuvre toutes les mesures nécessaires pour réduire au minimum le coût que suppose, pour l'État membre, le fait de remédier à ce déficit. À cette fin, les États membres sont invités à prendre contact avec la Commission avant la notification. La Commission mettra à profit ces contacts établis spontanément au cours de la phase de prénotification pour aider les États membres à garantir la compatibilité de l'aide à la restructuration avec le marché intérieur, et notamment à se conformer aux exigences en matière de répartition des charges fixées par les règles en matière d'aides d'État. Le lancement de la phase de prénotification nécessite la présentation d'un plan de mobilisation de capitaux établi par l'État membre et la banque et approuvé par l'autorité de surveillance compétente. Ce plan doit:

a) énumérer les mesures de mobilisation de capitaux que la banque doit prendre ainsi que les mesures (potentielles) de répartition des charges associant les actionnaires et les créanciers subordonnés;

b) contenir des garde-fous visant à empêcher les sorties de capitaux de la banque qui pourraient par exemple se produire si cette dernière acquiert des participations dans d'autres entreprises, verse des dividendes ou paie des coupons.


( 11 ) Première directive 73/239/CEE du Conseil du 24 juillet 1973 portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice (JO L 228 du 16.8.1973, p. 3).

( 12 ) Directive 2002/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 novembre 2002 concernant l’assurance directe sur la vie (JO L 345 du 19.12.2002, p. 1).

( 13 ) Directive 98/78/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 octobre 1998 sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance (JO L 330 du 5.12.1998, p. 1).

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33. L'État membre doit fournir une méthodologie détaillée ainsi que les données d'entrée utilisées pour déterminer le déficit de fonds propres, validées par l'autorité de surveillance compétente. La méthodologie doit être présentée par secteur d'activité.

34. Après avoir présenté le plan de mobilisation de capitaux et intégré les résultats de l'examen de la qualité des actifs de la banque et d'une évaluation prospective de l'adéquation des fonds propres, l'État membre doit déterminer le déficit résiduel de fonds propres qu'il convient de couvrir au moyen d'une aide d'État. La Commission proposera à l'État membre d'examiner le plan de restructuration avant sa notification. Une fois qu'un accord est atteint sur le plan de restructuration, l'État membre peut le notifier officiellement à la Commission. La Commission n'autorisera une mesure de recapitalisation ou de sauvetage des actifs dépréciés en tant qu'aide à la restructuration qu'une fois le plan de restructuration approuvé.

3.1.1. Mesures de mobilisation de capitaux par la banque

35. Dans le plan de mobilisation de capitaux approuvé par l'autorité de surveillance compétente, le bénéficiaire doit recenser et, dans la mesure du possible, sans compromettre sa viabilité, mettre en œuvre toutes les mesures de mobilisation de capitaux qui peuvent l'être. Ces mesures doivent notamment comprendre:

a) des émissions de droits;

b) la conversion spontanée d'instruments de dette subordonnée en capital sur la base d'une incitation liée aux risques;

c) des exercices de gestion du passif qui doivent en principe servir intégralement à générer des fonds propres s'il n'est pas possible de remédier totalement au déficit de fonds propres et qu'une aide d'État est dès lors nécessaire;

d) des ventes d'actifs et de portefeuilles générant des fonds propres;

e) la titrisation de portefeuilles afin de générer des fonds propres à partir d'activités accessoires;

f) la non-distribution des bénéfices;

g) d'autres mesures réduisant les besoins en capitaux.

36. Si les mesures recensées sont mentionnées dans le plan de mobilisation de capitaux comme des mesures ne pouvant pas être mises en œuvre dans les six mois suivant la présentation de ce plan, la Commission consultera l'autorité de surveillance compétente afin de savoir si elle doit prendre les mesures proposées en considération en tant que mesures de mobilisation de capitaux.

37. Il convient de prévoir des mesures incitant les directions des banques à entreprendre de profondes restructurations en période de conjoncture favorable et à réduire ainsi la nécessité de recourir aux aides d'État. En conséquence, dans les cas où le recours aux aides d'État aurait raisonnablement pu être évité si des mesures appropriées avaient été prises en temps utile par la direction, il convient d'exiger de l'entité dont la restructuration ou la liquidation ordonnée ne peut se faire sans aide d'État qu'elle remplace, en principe, le président-directeur général de la banque ainsi que d'autres membres de son conseil d'administration si nécessaire.

38. Pour les mêmes raisons, l'entité en cause doit appliquer une politique de rémunération stricte pour ses dirigeants, ce qui suppose un plafonnement de la rémunération des dirigeants de la banque, combiné à des incitations permettant de garantir que cette dernière met en œuvre son plan de restructuration en poursuivant des objectifs viables pour l'entreprise qui s'inscrivent dans le long terme. Ainsi, toute banque bénéficiant d'une aide d'État sous la forme de mesures de recapitalisation ou de sauvetage d'actifs dépréciés doit limiter à un niveau approprié la rémunération totale de son personnel, y compris des membres de son conseil d'administration et de ses cadres supérieurs. Ce plafonnement de la rémunération totale doit concerner toutes les composantes fixes et variables de la rémunération totale et sur les pensions, et être conforme aux articles 93 et 94 de la directive de l'UE sur l'adéquation des fonds propres (DAFP IV) ( 14 ).


( 14 ) Directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement et modifiant la directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier (JO L 176 du 27.6.2013, p. 338).

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La rémuneration totale de ces personnes ne peut ainsi excéder 15 fois le salaire moyen national observé dans l'État membre où le bénéficiaire est constitué en entreprise ( 15 ) ou 10 fois le salaire moyen des salariés de la banque bénéficiaire.

Les limitations des rémunérations doivent s'appliquer jusqu'à la fin de la période de restructuration ou jusqu'à ce que la banque ait remboursé l'aide d'État, selon l'événement qui se produit en premier.

39. Toute banque bénéficiant d'une aide d'État sous la forme de mesures de recapitalisation ou de sauvetage d'actifs dépréciés ne doit en principe pas verser d'indemnités de licenciement supérieures aux indemnités légales ou contractuelles.

3.1.2. Répartition des charges associant les actionnaires et les créanciers subordonnés

40. Les aides publiques peuvent engendrer un aléa moral et nuire à la discipline de marché. Pour réduire cet aléa moral, il convient de n'accorder les aides que selon des modalités prévoyant une juste répartition des charges associant les investisseurs existants.

41. La juste répartition des charges engendrera en principe, après absorption des pertes en priorité par les fonds propres, des contributions des détenteurs de titres hybrides et de titres de créance subordonnés. Les détenteurs de titres hybrides et de titres de créance subordonnés doivent contribuer, dans toute la mesure du possible, à la réduction du déficit de fonds propres. Ces contributions peuvent prendre la forme soit d'une conversion en fonds propres de base de catégorie 1 ( 16 ), soit d'une réduction de la valeur du principal des instruments. En tout état de cause, les sorties de trésorerie du bénéficiaire vers les détenteurs de tels titres doivent être évitées dans la mesure où cela est juridiquement possible.

42. La Commission n'exigera pas de contribution de la part des détenteurs de créances privilégiées (notamment à partir de dépôts assurés, de dépôts non assurés, d'obligations et de toute autre créance privilégiée) comme composante obligatoire de la répartition des charges en vertu des règles en matière d'aides d'État, que ce soit par conversion en fonds propres ou par réduction de la valeur des instruments.

43. Si le ratio de fonds propres de la banque qui souffre d'un déficit de fonds propres avéré reste supérieur au minimum réglementaire fixé par l'UE, la banque devrait en principe être en mesure de redresser sa position financière par ses propres moyens, notamment grâce aux mesures de mobilisation de capitaux visées au point 35. En l'absence de toute autre possibilité, notamment d'une action prudentielle imposant par exemple des mesures d'intervention précoce ou d'autres mesures correctrices, pour remédier au déficit confirmé par l'autorité de surveillance ou de résolution compétente, les titres de créance subordonnés doivent être convertis en fonds propres, en principe avant l'octroi d'une aide d'État.

44. Dans les cas où la banque ne respecte plus les exigences réglementaires minimales en matière de fonds propres, les titres de créance subordonnés doivent être convertis ou faire l'objet d'une réduction de valeur, en principe avant l'octroi d'une aide d'État. Les aides d'État ne peuvent être octroyées qu'une fois que les fonds propres, les titres hybrides et les titres de créance subordonnés ont pleinement contribué à compenser les pertes éventuelles.

45. Une exception aux exigences figurant aux points 43 et 44 peut être accordée lorsque la mise en œuvre de telles mesures risque de mettre en péril la stabilité financière ou de déboucher sur des résultats disproportionnés. Cette exception pourrait couvrir les cas où le montant de l'aide à recevoir est limité par rapport aux actifs de la banque pondérés en fonction des risques et où le déficit de fonds propres a été fortement réduit notamment grâce aux mesures de mobilisation de capitaux visées au point 35. Il est également possible d'éviter les résultats disproportionnés et de ne pas menacer la stabilité financière en planifiant différemment les mesures visant à remédier au déficit de fonds propres.

46. Dans le cadre de l'application des points 43 et 44, il convient de respecter le principe selon lequel aucun créancier ne peut être plus désavantagé ( 17 ). Les créanciers subordonnés ne devraient donc pas recevoir moins, en termes économiques, que ce que leur instrument aurait valu en l'absence d'aide d'État.


( 15 ) Tel que publié sur le site web de l'OCDE, sous la rubrique «Salaires annuels moyens» en prix constants pour la dernière année disponible, http://stats.oecd.org/Index.aspx

( 16 ) Tel que défini à l'article 26 du règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement (JO L 176 du 27.6.2013, p. 1).

( 17 ) Cela peut par exemple se faire en créant une société de participation. La propriété de la banque serait inscrite à l'actif de la société de participation, tandis que les fonds propres, les titres hybrides et les titres de créance subordonnés figurant au bilan de la banque avant les interventions de l'État constitueraient le passif de la société de participation, présentant la même structure, en termes de priorité, que celle qui prévalait dans la banque avant l'intervention.

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http://stats.oecd.org/Index.aspx

3.1.3. Empêcher la sortie de capitaux avant une décision de restructuration

47. Afin de limiter les aides au minimum nécessaire, il convient d'empêcher les sorties de capitaux le plus tôt possible. En conséquence, la Commission estime qu' à partir du moment où elle identifie ou aurait dû identifier ses besoins en capitaux, la banque doit prendre toutes les mesures nécessaires pour conserver ses fonds propres. En particulier, les établissements qui ont recensé des besoins en capitaux ou qui auraient dû le faire, doivent s'abstenir, à partir de ce moment:

a) de verser des dividendes sur des actions ou de payer des coupons sur des instruments hybrides (ou tout autre instrument pour lequel le paiement de coupons est discrétionnaire);

b) de racheter une partie quelconque de leurs propres actions ou d'exercer une option d'achat sur des instruments hybrides pendant la période de restructuration sans l'accord préalable de la Commission; et

c) de racheter des instruments hybrides, à moins qu'une telle mesure, éventuellement combinée avec d'autres, ne permette à l'établissement de combler intégralement son déficit de fonds propres et soit assortie de conditions suffisamment proches des niveaux actuels du marché ( 18 ), ne dépassant pas de plus de 10 % le prix du marché, tout rachat devant être autorisé au préalable par la Commission;

d) de toute opération de gestion de capitaux sans l'autorisation préalable de la Commission;

e) d'adopter des pratiques commerciales agressives; et

f) de prendre une participation dans une entreprise, que ce soit par cession d'actifs ou par transfert d'actions. Cette exigence ne couvre pas: i) les acquisitions effectuées dans le cours normal de l'activité bancaire en ce qui concerne la gestion de créances existantes à l'égard d'entreprises en difficulté; ii) l'acquisition de participations dans des entreprises lorsque le prix d'achat payé est inférieur à 0,01 % de la taille du dernier bilan disponible de l'établissement au moment de l'achat et que le prix d'achat total payé pour l'ensemble des acquisitions de ce type à partir du moment de l'achat jusqu'à la fin de la période de restructuration est inférieur à 0,025 % de la taille de son dernier bilan disponible au moment considéré; et iii) l'acquisition d'une entreprise, après autorisation par la Commission, si elle est nécessaire, dans des circonstances exceptionnelles, pour rétablir la stabilité financière ou assurer une concurrence effective;

g) de faire la publicité de l'aide publique et d'adopter une stratégie commerciale agressive qu'ils n'appliqueraient pas en l'absence de soutien de l'État membre.

48. Comme il convient de veiller à ce que l'aide soit limitée au minimum nécessaire, si une banque prend des initiatives qui ne satisfont pas aux exigences énumérées au point 47 à un moment où ses besoins en capitaux supplémentaires auraient dû être évidents pour une entreprise bien gérée, la Commission majorera le montant de l'aide, aux fins de la définition des mesures nécessaires pour limiter les distorsions de concurrence, d'un montant équivalent à la sortie de capitaux.

3.1.4. Couvrir le déficit résiduel de fonds propres au moyen d'une aide à la restructuration

49. Si, après la mise en œuvre des mesures de mobilisation de capitaux et de répartition des charges, un déficit de fonds propres subsiste, il peut en principe être couvert par une recapitalisation publique, des mesures de sauvetage d'actifs dépréciés ou une combinaison des deux. Pour qu'une telle aide soit compatible avec le marché intérieur, le bénéficiaire doit communiquer à la Commission un plan de restructuration qui doit respecter les dispositions des chapitres concernés des communications liées à la crise.

3.2. Aides au sauvetage sous la forme de mesures de recapitalisation et de sauvetage d'actifs dépréciés

50. Dès lors que la Commission commence à appliquer les principes exposés dans la présente communication, l'État membre concerné doit lui notifier un plan de restructuration et obtenir l'autorisation de l'aide d'État avant l'adoption de toute mesure de recapitalisation ou de sauvetage d'actif dépréciés. Toutefois, la Commission peut, à titre exceptionnel, autoriser l'État membre à adopter temporairement de telles mesures en tant qu'aide au sauvetage avant l'approbation d'un plan de restructuration si ces mesures sont nécessaires pour préserver la stabilité financière. Si un État membre invoque cette clause de stabilité financière, la Commission demandera à l'autorité de surveillance compétente une analyse ex


( 18 ) Par exemple si le rachat est effectué avec une décote à deux chiffres en points de pourcentage de la valeur nominale par rapport au prix du marché (ou, en l'absence de marché, à une valeur approximative du prix du marché) pour générer des bénéfices ou si le rachat s'inscrit dans le cadre d'un échange permettant à l'établissement de crédit de disposer de capitaux de meilleure qualité réduisant son déficit de fonds propres.

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ante confirmant l'existence d'un déficit de fonds propres réel (et non prévisionnel), de sorte que cette autorité serait tenue de retirer immédiatement l'agrément bancaire à l'établissement concerné en l'absence des mesures en cause. En outre, toute analyse de ce type devra démontrer que le risque exceptionnel pesant sur la stabilité financière ne peut être écarté par la levée de capitaux privés dans un délai suffisamment court ou par toute autre mesure temporaire causant moins de distorsions, comme par exemple une garantie de l'État.

51. Toute mesure de sauvetage relevant du point 50 doit être notifiée à la Commission. Pour être autorisée à titre temporaire par la Commission, une telle mesure doit respecter les règles régissant la rémunération et la répartition des charges inhérentes aux mesures en question, telles qu'énoncées dans la communication concernant les mesures de recapitalisation, la communication «prorogation» de 2011 et, le cas échéant, la communication concernant les actifs dépréciés.

52. En outre, les aides au sauvetage sous la forme de mesures de recapitalisation et de sauvetage d'actifs dépréciés ne doivent pas empêcher leur bénéficiaire de respecter les exigences concernant la répartition des charges énoncées dans la présente communication. Par conséquent, il convient soit de mettre en œuvre les mesures de répartition des charges exigées dans le cadre de l'aide au sauvetage, soit de concevoir les mesures de recapitalisation ou de sauvetage d'actifs dépréciés d'une manière qui permette la mise en œuvre des mesures de répartition des charges a posteriori. Cette mise en œuvre a posteriori peut être assurée, par exemple, par une recapitalisation prenant une forme qui soit prioritaire par rapport aux fonds propres et instruments de créance subordonnés existants, tout en respectant le cadre réglementaire et de surveillance en vigueur.

53. Une fois l'aide au sauvetage autorisée, l'État membre doit fournir un plan de restructuration conforme à la communication concernant les mesures de restructuration dans les deux mois suivant la date de la décision autorisant temporairement l'aide. Ce plan de restructuration sera évalué sur la base de la communication concernant les mesures de restructuration, en tenant compte des principes décrits dans la présente communication en ce qui concerne la répartition des charges.

3.3. Régimes de recapitalisation et de restructuration de petits établissements

54. Les aides en faveur des petites banques affectent généralement moins la concurrence que les aides accordées aux grandes banques. Pour cette raison et pour garantir un traitement administratif proportionné, il convient de permettre le recours à une procédure simplifiée pour les petites banques, tout en veillant à limiter au minimum les distorsions de concurrence. Aussi la Commission souhaite-t-elle autoriser les régimes de recapitalisation et de restructuration des petits établissements lorsque les objectifs de ces régimes sont clairement définis et qu'ils sont limités à une période de six mois, pour autant qu'ils respectent les principes énoncés dans les communications liées la crise, et notamment les exigences prévues par la présente communication en matière de répartition des charges. Tout régime de ce type ne peut en outre être appliqué qu'aux banques affichant un bilan total de 100 millions EUR au maximum. La somme des bilans des banques bénéficiant d'une aide au titre du régime ne peut dépasser 1,5 % du total de l'actif détenu par les banques sur le marché national de l'État membre concerné.

55. La Commission évaluera tout régime de ce type de manière à vérifier s'il atteint ses objectifs et est mis en œuvre correctement. À cet effet, l'État membre doit présenter tous les six mois à la Commission, après l'autorisation du régime, un rapport sur l'utilisation de ce dernier.

4. GARANTIES ET SOUTIENS DE TRÉSORERIE AUTRES QUE L'APPORT DE LIQUIDITÉS PAR LES BANQUES CENTRALES

56. Les soutiens de trésorerie et les garanties sur engagements permettent de stabiliser temporairement le passif du bilan d'une banque. Par conséquent, à la différence des mesures de recapitalisation ou de sauvetage d'actifs dépréciés, dont l'adoption doit en principe être précédée de la notification d'un plan de restructuration par l'État membre concerné et de son autorisation par la Commission, les garanties et les soutiens de trésorerie à octroyer après leur autorisation temporaire comme aides au sauvetage peuvent être notifiés par les États membres avant l'approbation, par la Commission, d'un plan de restructuration.

57. Les garanties et les soutiens de trésorerie peuvent être notifiés individuellement à la Commission; en outre, cette dernière peut aussi autoriser des régimes prévoyant des injections de liquidités pour une durée maximum de six mois.

58. De tels régimes doivent être limités aux banques ne souffrant pas d'un déficit de fonds propres. Lorsqu'une banque confrontée à un déficit de fonds propres a un urgent besoin de liquidités, une notification individuelle à la Commission est nécessaire ( 19 ). En pareil cas, la Commission appliquera mutatis mutandis la procédure décrite aux points 32 à 34, notamment en exigeant un plan de restructuration ou de liquidation, sauf remboursement de l'aide dans les deux mois.


( 19 ) Les banques qui ont déjà reçu une aide au sauvetage autorisée à la date d'entrée en vigueur de la présente communication mais qui n'ont pas encore obtenu une autorisation définitive de l'aide à la restructuration peuvent bénéficier d'une aide au titre d'un régime de soutiens de trésorerie sans notification individuelle.

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59. Pour pouvoir être autorisés par la Commission, les garanties et les soutiens de trésorerie doivent satisfaire aux conditions suivantes:

a) les garanties ne peuvent être accordées que pour de nouvelles émissions de titres de créance privilégiée d'établissements de crédit (les dettes subordonnées sont exclues);

b) les garanties ne peuvent être accordées que sur des instruments de dette ayant une échéance de trois mois à cinq ans (ou de sept ans maximum dans le cas des obligations couvertes). Les garanties ayant une échéance de plus de trois ans doivent, sauf dans des cas dûment justifiés, être limitées à un tiers de l'encours des garanties accordées à la banque concernée;

c) le niveau minimal de rémunération des garanties d'État doit être conforme à la formule figurant dans la communication «prorogation» de 2011;

d) un plan de restructuration doit être soumis à la Commission dans un délai de deux mois pour toute garantie sur de nouveaux engagements ou sur des engagements renouvelés accordée à un établissement de crédit pour lequel, au moment de l'octroi de la nouvelle garantie, l'encours total des engagements garantis (y compris les garanties accordées avant la date de cette décision) dépasse un ratio de 5 % du total des engagements et un montant total de 500 millions EUR;

e) pour tout établissement de crédit provoquant l'appel de la garantie, un plan de restructuration ou de liquidation individuel doit être présenté dans les deux mois suivant l'activation de la garantie;

f) les bénéficiaires de garanties et de soutiens de trésorerie doivent s'abstenir de faire la publicité de l'aide publique et d'adopter une stratégie commerciale agressive qu'ils n'appliqueraient pas en l'absence de soutien de l'État membre.

60. En ce qui concerne les régimes de garanties et de soutiens de trésorerie, les critères supplémentaires suivants doivent être respectés:

a) le régime doit être limité aux banques ne manquant pas de fonds propres, ainsi que certifié par l'autorité de surveillance compétente conformément au point 28;

b) les garanties ayant une échéance de plus de trois ans doivent être limitées à un tiers du total des garanties accordées à la banque concernée;

c) tous les trois mois, les États membres doivent faire rapport à la Commission sur: i) le fonctionnement du régime, ii) les émissions de dettes garanties et iii) les primes réelles facturées;

d) les États membres doivent compléter leurs rapports sur le fonctionnement du régime par des informations actualisées disponibles concernant le coût d'émission de dettes non garanties comparables (nature, volume, notation, monnaie).

61. Dans des cas exceptionnels, des garanties peuvent aussi être autorisées pour couvrir les expositions de la Banque européenne d'investissement à l'égard de banques dans le but de relancer l'octroi de crédits à l'économie réelle dans les pays où les conditions d'emprunt sont très difficiles par rapport à la moyenne de l'Union. Lors de son appréciation de mesures de ce type, la Commission examinera notamment si elles ne confèrent pas d'avantage indu qui pourrait par exemple servir à développer d'autres activités commerciales de ces banques. De telles garanties ne peuvent couvrir que des périodes de sept ans au maximum. S'il est autorisé par la Commission, l'octroi de telles garanties n'oblige pas la banque à présenter un plan de restructuration.

5. APPORT DE LIQUIDITÉS PAR LES BANQUES CENTRALES ET INTERVENTION DES SYSTÈMES DE GARANTIE DES DÉPÔTS ET DES FONDS DE RÉSOLUTION

62. Les activités ordinaires des banques centrales liées à la politique monétaire, telles que les opérations d'open market et les facilités permanentes, ne relèvent pas des règles sur les aides d'État. L'octroi d'un soutien spécial à un établissement de crédit spécifique (communément appelé «aide d'urgence en cas de crise de liquidité») peut constituer une aide sauf si les conditions cumulatives suivantes sont remplies ( 20 ):


( 20 ) Dans de tels cas, les mesures seront appréciées ultérieurement comme éléments du plan de restructuration.

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a) l'établissement de crédit est temporairement non liquide mais solvable au moment de l'octroi de la facilité de trésorerie qui s'effectue dans des circonstances exceptionnelles et ne s'inscrit pas dans un ensemble plus vaste de mesures d'aide,

b) la facilité est entièrement garantie par une sûreté à laquelle s'appliquent des marges de sécurité appropriées, en fonction de sa qualité et de sa valeur de marché,

c) la banque centrale pratique à l'égard du bénéficiaire un taux d’intérêt pénalisateur,

d) la mesure est prise à l'initiative de la banque centrale et, en particulier, ne bénéficie pas de la contre- garantie de l'État.

63. Les interventions des fonds de garantie des dépôts visant à dédommager les déposants conformément aux obligations imposées aux États membres par la directive 94/19/CE relative aux systèmes de garantie des dépôts ( 21 ) ne constituent pas des aides d'État ( 22 ). Toutefois, l'utilisation de ces fonds ou de fonds similaires pour soutenir la restructuration d'établissements de crédit peut constituer une aide d'État. Les fonds en question peuvent certes provenir du secteur privé, mais ils peuvent constituer des aides d'État dans la mesure où ils passent sous le contrôle de l'État et que la décision relative à l'utilisation des fonds est imputable à ce dernier ( 23 ). La Commission appréciera la compatibilité des aides d'État accordées sous la forme d'interventions de ce type à la lumière de la présente communication.

64. Les aides d'État accordées sous la forme d'interventions d'un fonds de résolution seront appréciées au regard de la présente communication afin d'en évaluer la compatibilité avec le marché intérieur.

6. CONSIDÉRATIONS SPÉCIFIQUES RELATIVES AUX AIDES À LA LIQUIDATION

6.1. Principes généraux

65. Les États membres doivent encourager le retrait des opérateurs non viables, tout en permettant que le processus de retrait se déroule de façon ordonnée afin de préserver la stabilité financière. La liquidation ordonnée d'un établissement de crédit en difficulté doit toujours être envisagée lorsque l'établissement concerné ne peut recouvrer sa viabilité à long terme de façon crédible.

66. La Commission reconnaît qu'en raison des caractéristiques particulières des établissements de crédit et en l'absence de mécanismes permettant la résolution des défaillances d'établissements de crédit sans porter atteinte à leur stabilité financière, il pourrait ne pas être possible de liquider un établissement de crédit dans le cadre d'une procédure d'insolvabilité ordinaire. C'est pourquoi les interventions de l'État visant à soutenir la liquidation d'établissements de crédit défaillants peuvent être considérées comme des aides compatibles avec le marché intérieur pour autant qu'elles respectent la condition fixée au point 44.

67. La liquidation ordonnée doit avoir pour objectif la cessation de l'activité de l'établissement de crédit défaillant sur une période limitée, ce qui implique qu'aucune nouvelle activité externe ne peut être entreprise. Les activités existantes peuvent toutefois être menées à leur terme si cela permet de réduire les coûts de la liquidation. En outre, cette dernière doit avoir autant que possible pour objectif de vendre des pans d'activité ou des parties d'actifs en recourant à une procédure concurrentielle. Lorsqu'une procédure de liquidation ordonnée est engagée, il importe que toute vente d'actifs contribue à réduire les coûts de liquidation.

68. Les États membres ont le choix entre plusieurs outils pour organiser la liquidation d'établissements de crédit défaillants. Toute aide d'État mise en œuvre pour soutenir une telle liquidation doit respecter les principes énoncés aux points 69 à 82.

6.2. Conditions d'autorisation des aides à la liquidation

69. Les États membres doivent fournir un plan organisant la liquidation ordonnée de l'établissement de crédit.

70. La Commission évaluera la compatibilité avec le marché intérieur des mesures d'aide à mettre en œuvre pour résoudre les défaillances d'établissements de crédit en suivant, mutatis mutandis, la procédure décrite aux sections 2, 3 et 4 de la communication concernant les mesures de restructuration pour les aides à la restructuration.


( 21 ) Directive 94/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 1994, relative aux systèmes de garantie des dépôts (JO L 135 du 31.5.1994, p. 5).

( 22 ) Voir, par analogie, l'affaire T-351/02, Deutsche Bahn/Commission (Rec. 2006, p. II-1047), ainsi que l'affaire C- 460/07, Puffer (Rec. 2009, p. I-3251, point 70).

( 23 ) Voir le régime de liquidation danois (JO C 312 du 17.11.2010, p. 5).

D.1.6

71. Le caractère particulier de la liquidation ordonnée suscite les réflexions exposées aux points 72 à 78 ci- après.

6.2.1. Limitation des coûts de liquidation

72. Les États membres doivent démontrer que l'aide permet la liquidation ordonnée effective de l'établissement de crédit, tout en limitant son montant au minimum nécessaire pour maintenir l'établissement de crédit à flot pendant la liquidation compte tenu de l'objectif recherché et dans le respect des obligations prévues par la présente communication en matière de répartition des charges.

6.2.2. Limitation des distorsions de concurrence

73. Afin d'éviter des distorsions de concurrence indues, la phase de liquidation doit être limitée à la période strictement nécessaire au bon déroulement de la liquidation ordonnée.

74. Tant que l'établissement de crédit bénéficiaire poursuit ses activités, il ne peut ni exercer une concurrence active sur le marché ni se lancer dans de nouvelles activités. Ses opérations doivent en principe être limitées à la poursuite et à l'achèvement d'activités en attente avec des clients existants. Toute nouvelle activité avec des clients existants doit être limitée à la modification des clauses des contrats existants et à la restructuration de prêts existants, pour autant que de telles modifications améliorent la valeur actuelle nette des actifs concernés.

75. La politique de tarification de l'établissement de crédit à liquider doit viser à encourager les clients à trouver des solutions de remplacement plus intéressantes.

76. Lorsqu'un agrément bancaire est nécessaire, par exemple pour une structure de défaisance ou un établissement temporaire créé uniquement en vue de la liquidation ordonnée d'un établissement de crédit («banque relais»), cet agrément doit être limité aux activités strictement nécessaires au bon déroulement de la liquidation. L’agrément bancaire doit être retiré le plus vite possible par l'autorité de surveillance compétente.

6.2.3. Répartition des charges

77. Dans le cadre d'une liquidation ordonnée, il convient de veiller à réduire au maximum l'aléa moral, notamment en empêchant que des aides supplémentaires soient accordées au bénéfice des actionnaires et des détenteurs de titres de créance subordonnés. Par conséquent, les créances des actionnaires et des détenteurs de titres de créance subordonnés ne peuvent pas être transférées vers une activité économique toujours en cours.

78. Les obligations prévues aux sections 3.1.2 et 3.1.3 doivent être respectées mutatis mutandis.

6.3. Vente d'un établissement de crédit pendant la procédure de liquidation ordonnée

79. La vente d'un établissement de crédit au cours d'une procédure de liquidation ordonnée peut comporter des aides d'État en faveur de l'acheteur, sauf si elle est effectuée au moyen d’une procédure d'adjudication ouverte, inconditionnelle et concurrentielle et que les actifs sont cédés au plus offrant. Une telle procédure d'adjudication concurrentielle doit, si nécessaire, permettre la vente de certaines parties de l'établissement à des offrants différents.

80. Au moment de déterminer si une aide a été accordée à l'acheteur de l'établissement de crédit ou de parties de ce dernier, la Commission examinera en particulier si:

a) le processus de vente est ouvert, inconditionnel et non discriminatoire,

b) la vente se fait aux conditions du marché,

c) l'établissement de crédit ou l'État (en fonction de la structure choisie) s'efforce de fixer le prix de vente le plus élevé possible pour les actifs et le passif en cause.

81. Si elle estime qu'une aide a été accordée à l'acheteur, la Commission évaluera séparément la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur.

82. Si une aide est accordée en faveur de l'activité économique à céder (et non à l'acheteur de cette activité), la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur fera l'objet d'un examen individuel à la lumière de la présente communication. Si le processus de liquidation comprend la vente d'une entité économique détenant une importante part de marché, la Commission évaluera la nécessité de prendre des mesures pour limiter les distorsions de concurrence provoquées par l'aide accordée à cette entité et vérifiera si l'entité issue de la vente est viable. Dans son appréciation de la viabilité de l'entité, la Commission tiendra dûment compte de la taille et de la puissance de l'acheteur en les comparant à celles de l'activité acquise.


D.1.6

6.4. Conditions d'autorisation des régimes de liquidation ordonnée

83. La mise en œuvre, par les États membres, de régimes visant à remédier au problème des établissements de crédit en difficulté peut prévoir la possibilité d'octroyer une aide pour garantir la liquidation ordonnée de ces derniers, tout en limitant les retombées négatives sur le secteur et l'économie dans son ensemble.

84. La Commission considère que les régimes d'aides à la liquidation en faveur des établissements de crédit de taille limitée ( 24 ) peuvent être autorisés pour autant qu'ils soient conçus de manière à garantir le respect des exigences en matière de répartition des charges associant les actionnaires et les détenteurs de titres de créance subordonnés, telles qu'énoncées au point 44, à supprimer l'aléa moral et à résoudre les autres problèmes de concurrence.

85. La compatibilité des régimes de ce type sera appréciée à la lumière des conditions énoncées à la section 3. Lorsqu'ils notifient un régime à la Commission, les États membres doivent par conséquent communiquer des informations détaillées au sujet du processus engagé et des conditions fixées pour les interventions en faveur des établissements bénéficiaires.

86. Le degré de distorsion de la concurrence pouvant varier en fonction de la nature de l'établissement bénéficiaire et de son positionnement sur le marché, une appréciation individuelle peut se révéler nécessaire pour garantir que le processus n'engendre pas de distorsions de concurrence indues. Par conséquent, les aides accordées au titre d'un régime autorisé en faveur d'établissements de crédit dont l'actif total est supérieur à 3 000 millions EUR doivent faire l'objet d'une notification individuelle en vue de leur autorisation.

6.5. Suivi

87. Les États membres doivent fournir, au moins une fois par an, des rapports réguliers sur le fonctionnement de tout régime autorisé en vertu de la section 6.4. Ces rapports doivent aussi contenir des informations concernant chaque établissement de crédit faisant l'objet d'une liquidation conformément à la section 6.4.

88. Pour permettre à la Commission de suivre l'évolution du processus de liquidation ordonnée et son incidence sur la concurrence, les États membres doivent présenter des rapports réguliers (au moins une fois par an) sur l'évolution du processus pour chaque banque en cours de liquidation, ainsi qu'un rapport final au terme de la procédure de liquidation. Dans certains cas, un mandataire chargé du suivi, un mandataire chargé de la cession, ou les deux, peuvent être nommés pour garantir le respect des conditions et des obligations sur lesquelles se fonde l'autorisation de l'aide.

7. DATE D'APPLICATION ET DURÉE

89. La Commission appliquera les principes énoncés dans la présente communication à partir du 1 er août 2013.

90. Les notifications enregistrées par la Commission avant le 1 er août 2013 seront examinées au regard des critères en vigueur au moment de la notification.

91. La Commission examinera la compatibilité avec le marché intérieur de toute aide octroyée sans son autorisation, et donc en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité, sur la base de la présente communication si cette aide, ou une partie de celle-ci, est octroyée après la publication de la communication au Journal officiel de l'Union européenne.

92. Dans tous les autres cas, elle effectuera cet examen sur la base des communications liées à la crise en vigueur au moment de l'octroi de l'aide.

93. La Commission reverra la présente communication, si elle le juge approprié, de manière, notamment, à tenir compte des changements des conditions du marché ou de l'environnement réglementaire qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur les règles qui y sont énoncées.

94. La communication bancaire de 2008 est retirée avec effet au 31 juillet 2013.

95. Le point 47 et l'annexe 5 de la communication concernant les actifs dépréciés sont retirés.

96. La communication concernant les mesures de restructuration est adaptée comme suit:

Au point 4, la première phrase est remplacée par le texte suivant: «L'État membre qui a octroyé une aide à un établissement financier doit présenter un plan de restructuration, de façon à confirmer ou à restaurer sa viabilité à long terme sans aides publiques.»


( 24 ) Voir par exemple l'affaire N 407/10, Danish winding-up scheme for banks (JO C 312 du 17.11.2010, p. 7).

D.1.6

La note 4 de bas de page relative au point 4 est retirée.

Au point 7, le troisième tiret est remplacé par le texte suivant: «La Commission appliquera le principe fondamental d'une juste répartition des charges entre les États membres et les banques bénéficiaires en tenant compte de la situation générale du secteur financier.»

Le point 8 est retiré.

Dans la note de bas de page 1 relative au point 21, la première phrase est remplacée par le texte suivant: «Voir la section 6 de la communication concernant le secteur bancaire de 2013».

Le point 25 est remplacé par le texte suivant: «Toute dérogation à une répartition des charges ex ante adéquate éventuellement accordée, à titre exceptionnel, avant l'approbation d'un plan de restructuration pour des raisons de stabilité financière, doit être compensée par l'apport d'une nouvelle contribution à un stade ultérieur de la restructuration, par exemple au moyen de clauses de récupération et/ou d'une restructuration de plus grande ampleur, comprenant des mesures supplémentaires visant à limiter les distorsions de concurrence.»


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