Collectivités locales

Comment acheter

des huiles végétales pures

pour une utilisation

dans ses véhicules ?

Présentation générale

Dans le cadre du projet européen CO2 Neutralp et plus généralement de son action en

faveur de la mobilité durable, Rhônalpénergie-environnement fait la promotion des

carburants renouvelables dont font partie les huiles végétales pures.

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Les critères d’utilisation

des carburants et motorisations

alternatives

RAEE rappelle que l’utilisation de carburants oumotorisations alternatifs n’est pas une fin en soi, etdoit s’inscrire dans une démarche générale, visantà la réduction des besoins en mobilité motoriséeindividuelle. Dès lors que le choix aura été fait danscette optique de soutenir les carburants alternatifs,leur développement devra répondre en premier lieuà certains critères qui sont :

1. Critères environnementaux

1.1 Le développement de carburants, d’énergiesou de motorisations plus propres (= à moindre impactenvironnemental) ne doit pas se substituer à l’objectifpremier qui vise avant tout à éviter les déplacementsmotorisés non indispensables en faisant la promotionde modes de déplacement moins consommateursen énergie, des mesures générales de gestion de lamobilité et surtout la mise en place d’un aménagementdu territoire construit sur les «courtes distances»,qui génère moins de trafic.

1.2 Dans le panel des sources d’énergies renou-velables possibles, compatibles avec les capacitéstechniques locales, l’utilisation de déchets (pour laproduction de carburants) et des surfaces déjàurbanisées (pour la production d’énergie solaire)doit être privilégiée plutôt que l’utilisation de ressourcesnaturelles nouvelles et des surfaces supplémentaires(ou de substitutions) qui peuvent entrer en compétitionavec la production alimentaire ou avec d’autres fonc-tions écologiques importantes des écosystèmes.

1.3 Si la production de cultures énergétiques estnécessaire, elle doit se faire sur le principe d’uneutilisation minimale d’engrais, de pesticides desynthèse et plus généralement d’intrants qui ont desimpacts négatifs sur l’environnement. Les culturesénergétiques ne doivent pas non plus se faire àpartir d’OGM dont on ignore encore précisémentles risques potentiels de contamination des autresespèces. De la même façon, la production descarburants devra se faire dans une recherche deconsommation d’eau minimale. Le producteur decarburants s’engage enfin à respecter les préco-nisations de protection de la biodiversité de typeNatura 2000, ZNIEFF, arrêtés de biotope ou équiva-lents en vigueur qui s’appliquent.

1.4 Dans la mesure où cela est compatible avecles conditions locales en matière de ressources etde technologies disponibles, la préférence doitêtre donnée aux sources d’énergies renouvelablesavec les émissions CO2 les plus faibles («du puits àla roue»), la plus grande efficacité énergétique dansl’utilisation de l’espace et l’utilisation la plus faible dematériaux non renouvelables et d’énergie néces-saires depuis leur production jusqu’à leur transport.D’une manière plus générale les carburants devrontavoir un impact global minimal sur l’environnementdans toutes ses composantes.

1.5 La sélection de technologies et motorisationsen matière de transport doit être guidée par l’objectifde réduire autant que possible les émissions et lesimpacts en comparaison aux solutions existantes quidoivent être remplacées.

Basé sur une étude réalisée par Bernadette LE BAUT-FERRARESE, consultante juridique (octobre 2010)

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2. Critères techniques

2.1 Dans la mesure où cela est compatible avec lesconditions locales en matière de ressources et detechnologies disponibles, la préférence doit êtredonnée aux technologies avec la plus grande efficacitéénergétique («du puits à la roue»).

2.2 Là où de courts déplacements prévalent et oùle rechargement est possible, la préférence doitêtre donnée à la mobilité électrique. Les mesuresnécessaires doivent être prises dans la gestion duréseau électrique permettant l’utilisation des batte-ries des véhicules pour stocker l’énergie issue desources renouvelables et la possibilité de réinjectiondans le réseau en cas de forte demande. Le traite-ment des batteries doit se faire dans le strict respectde l’environnement.

2.3 Dans le secteur des transports les carburantsdoivent être réservés aux applications spécifiques oùla propulsion électrique n’est pas jusqu’à présent uneoption viable (par exemple à cause de longuesdistances, de charges élevées comme dans lestransports aériens ou le fret routier, du manque dedisponibilité de véhicules).

2.4 La sélection et la mise en œuvre de nouvellestechnologies de transport et d’infrastructures doiventtoujours prendre en considération la recherche desolutions compatibles voire standardisées au niveauinternational plutôt que des solutions isolées localesou nationales qui empêcheraient des solutions trans-nationales ou intégrées dans le futur.

2.5 L’usage des carburants et la définition despécifications environnementales et sociales dequalité doivent s’accompagner d’une même exigencepour l’équipement des véhicules et la qualité techniquedes carburants, sans quoi les performances atteinteslors de la production pourraient être anéanties lors del’usage des carburants comme carburant.

3. Critères économiques

3.1 Le calcul des coûts / bénéfices, sur lequel ladécision en matière de nouvelle technologie detransport devrait être prise, doit également prendreen considération les coûts environnementaux etsociaux cachés. Ainsi, les conséquences négativesdues à des décisions uniquement guidées par lemarché et induisant seulement la prise en compte ducourt terme devraient être évitées.

3.2 La production de carburants renouvelables pourles transports (véhicules et infrastructures) doit donnerla préférence à des solutions de production décentra-lisée plutôt qu’à des structures fortement centralisées.Cela devrait assurer aux économies locales ou régio-nales de pouvoir bénéficier de nouveaux scénarios demobilité et de contrôler les impacts négatifs éventuelsd’une production de carburants renouvelables.

4. Critères sociaux

4.1 Les technologies et les infrastructures doiventêtre compatibles avec les besoins et les attentes detous les utilisateurs. Elles doivent favoriser le maintiend’une certaine liberté et qualité de vie tout en pré-servant l’environnement pour les habitants locauxcomme pour les visiteurs.

4.2 La tarification pour les nouvelles offres de mobilitédoit prendre en compte les ressources financièreslimitées de certains types d’utilisateurs et de po-pulations, comme les personnes âgées, les étudiantsou les enfants par exemple. Les nouvelles offresdoivent rendre les solutions respectueuses de l’envi-ronnement financièrement accessibles à tous.

4.3 La production des carburants ne doit pas sesubstituer à des denrées alimentaires, ce qui pourraitentraîner des tensions insupportables pour les pluspauvres sur le prix de l’alimentation.

5. Critères de développement spatial

5.1 L’utilisation de sources locales de carburantsrenouvelables dans les différents territoires doit avoirla préférence sur l’utilisation de ressources importées.Ainsi, les carburants renouvelables doivent servird’instrument pour promouvoir un développementlocal intégré qui bénéficie aussi aux zones ruralesdésavantagées.

5.2 Les infrastructures nécessaires aux technologiesde transports alternatifs, comme par exemple lesbornes de recharge pour les véhicules électriques oules stations de remplissage pour les carburants doiventêtre définies selon des standards internationauxafin de faciliter l’intégration internationale. Les petitesmunicipalités ne doivent pas être exclues afin d’éviterune ségrégation spatiale contraire à un objectif dedéveloppement spatial équilibré.Le respect de l’ensemble de ces caractéristiques peutpermettre de prétendre à l’appellation, déposée parRAEE, d’organo-carburant®.

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L’utilisation d’Huiles Végétales

Pures (HVP) dans les flottes

des collectivités locales

Les HVP sont l’un des carburants alternatifs acces-sibles aux collectivités en France. Il s’agit en outred’un carburant également renouvelable. La proxi-mité possible de sa production selon un cahierdes charges respectueux de l’environnement,l’indépendance énergétique de l’exploitation et laproduction locale de tourteaux évitant les impor-tations sans compter les impacts environnementauxréduits font des HVP un carburant renouvelableparticulièrement intéressant et dont le développementest soutenu par la Région Rhône -Alpes.

L’utilisation d’huiles végétales pures est possiblepour les collectivités locales, sous certaines conditions,en particulier une autorisation préalable des douaneset la signature d’une convention d’engagement àconsommer une quantité minimale.

Les filières courtes de production et d’utilisation deshuiles végétales pures apparaissent aux collectivitésintéressées comme une approche indispensabledans le cadre d’une démarche de développementdurable, respectueuse des conditions environne-mentales et sociales de production des HVP.

Cette préoccupation d’intégration des critères dudéveloppement durable concerne tout le cycle deproduction des HVP depuis la production elle-même,l’utilisation de l’huile, mais également la provenancedes graines et la valorisation des sous - produits(tourteaux en particulier).

L’utilisation des HVP nécessite la mise en placed’une filière et l’engagement par la collectivité demarchés publics aux caractéristiques bien précises.Les expérimentations menées en Rhône - Alpesont permis d’expliciter les différents types de montagesjuridiques permettant la mise en place concrèted’une filière d’approvisionnement en HVP, l’un desfreins majeurs du développement de la filière.

Les procédures d’achat d’HVP : un recours nécessaire au code des marchés publics

Dès lors que les 3 conditions suivantes sont réunies, le code des marchés publics

s’applique :

– l'acheteur est un pouvoir adjudicateur

– l'acheteur formule un besoin

– l'acheteur conclut un contrat à titre onéreux

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Quel que soit le montage qui sera finalement retenu,le recours au code des marchés publics s’impose enréalité, les trois conditions précédentes étant réunies.

D’autres montages s’ils sont possibles sont néanmoinsà écarter pour des raisons diverses :

– Le contrat de partenariat public -privé (PPP),contrat par lequel la personne publique confie àun tiers, pour une période déterminée..., « unemission globale ayant pour objet la constructionou la transformation, l'entretien, la maintenance,l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipementsou de biens immatériels nécessaires au servicepublic, ainsi que tout ou partie de leur financement...»,n’est pas envisageable car l'achat d'HVP produitespar des agriculteurs, même dans le respect d'uncertain nombre de contraintes environnementales,n'est pas en effet assimilable à la réalisation et aufinancement d'équipements ou de biens immatérielsnécessaires au fonctionnement d'un service public.

– La convention de délégation de service public

n’est pas possible, pour le simple motif que laproduction d'HVP ne peut être qualifiée d'activité deservice public. Elle est tout au plus l'accessoired'une activité de service public prise en charge parla collectivité (par exemple le ramassage des orduressi les HVP sont utilisées comme carburants dansles véhicules de collecte).

– La conclusion d'un bail rural (voir plus loin)nécessite la location de terres appartenant à lacollectivité, et pourrait ici être envisagée mais n'évitepas la nécessité pour autant d'un marché public.

– L’invocation de la protection de l’environnement

(comme la protection de captages) pour fournir desaides aux agriculteurs pour modifier leurs pratiquesagricoles est possible mais reste strictement régle-mentée. Depuis 2007, des dispositifs sont possiblesdans le cadre de la Programmation du développementdurable 2007-2013 : ils peuvent comporter descontrats emportant la modification de pratiquesagricoles dans le bassin d'alimentation du captaged'eau. Mais en tout état de cause, l’achat d’HVP,pouvant provenir de ces parcelles, reste encoresoumis au code des marchés publics.

Ce sont les règles générales du code des marchéspublics qui sont donc en toutes circonstances appli-cables, le type de marché étant fonction du montanttotal de l’opération.

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Montages envisageables

Plusieurs types de montages juridiques et techniquessont envisageables, selon le degré d’implicationde la collectivité dans le processus de productiondes HVP. Une nouvelle fois il convient de rappelerque ces montages comprennent tous une partde mise en concurrence soumise au code desmarchés publics et qu’ils permettent de s’adapterau contexte local.

1. La collectivité achète

à des agriculteurs l'HVP

produite par ces derniers

avec leur propre matériel

Il s’agit dans ce cas d’un marché de fournitures(graines) et de services (pressage pour obtenir lesHVP), si ces deux opérations sont séparées, avecune dominante fournitures.Ce montage est le plus simple et le plus courammentutilisé.

2. La collectivité achète

à des agriculteurs l'HVP

produite par ces derniers

avec un matériel propriété

de la collectivité

À la différence de l'hypothèse précédente (1.) unepartie du matériel utilisé pour produire les HVP estla propriété de la collectivité.

L’achat ou la location par la collectivité de la pressequi doit servir à triturer les graines afin d'obtenirin fine de l'huile carburant peut être intéressanteparce qu'elle évite aux agriculteurs potentiellementintéressés d'effectuer un tel investissement et doncpeut augmenter les chances de recevoir des offresde la part des agriculteurs. Dans ce cas de figure lesagriculteurs se contentent de produire les graineset de les presser, sans obligation d’investissementdans une presse.

Cependant, la collectivité continue bien à acheterdes HVP, et donc le code des marchés publicsreste applicable.

De plus, cette mise à disposition de la presse (bienmeuble au sens du code civil) appartenant à unepersonne publique (dans son domaine privé) ne peutêtre réalisé ni à titre gratuit, ni à un prix inférieur à lavaleur locative.

Par conséquent, il est nécessaire de conclure 2conventions : – d'abord un marché public afin de sélectionner lameilleure offre parmi les agriculteurs intéressés– puis une convention domaniale (sous forme decontrat de location) avec les agriculteurs finalementretenus et amenés à utiliser la presse propriété dela collectivité, qui sera nécessairement tenue defaire payer l'utilisation de ce matériel.

Dans ce cas de figure on a bien encore un marchéde fournitures (graines) et de services (pressage),avec une dominante fournitures.

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Schéma représentant les principaux montages juridiques possibles

pour l’alimentation en HVP d’un acteur public

Agriculteurs Collectivité territoriale SEPL

Pressage

Presse

Graines

Marché

Pressage

Presse

Graines

Marché

Pressage

Presse

Graines

Marché

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Établissement d’un contrat

Directement pris en charge par la collectivité territoriale ou les agriculteurs, sans contrat

Contrat de location-vente(�)*

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Montages 1 et 4

Montage 2

Montage 3

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3. Les graines produites par

des agriculteurs sont pressées

soit directement par la collectivité,

soit par une Société Publique

Locale (SPL)

3.1 La collectivité effectue elle-même le pressage

des graines qu'elle achète à des agriculteurs

Il faut que la collectivité ait une compétence dansce domaine. Celle-ci ne peut découler que de laclause générale de compétences. Dans le casd'espèce, on peut considérer que le pressage desgraines d'HVP est d'intérêt local en ce sens qu'ilvise à alimenter des véhicules de la collectivité, etva donc profiter à l'ensemble de la population locale,et d'ailleurs seulement à celle-ci.

Si la collectivité effectue directement l'opération depressage des graines, elle économise par là mêmel'une des 2 dimensions du marché public envisagé,soit l'opération de pressage (service).

L’achat des graines reste donc seulement un marchéde fournitures.

3.2 La collectivité confie la prestation de

pressage des graines à une Société Publique

Locale (SPL) qui les achète à des agriculteurs

Il s'agit de créer une structure intermédiaire entreles agriculteurs et la collectivité, structure à laquelleserait confiée l'opération de pressage des grainesà partir du matériel (presse) appartenant soit à lacollectivité (comme dans le cas 2.), soit à la structure.

Cette structure prendrait la forme d'une sociétépublique locale. Les SPL sont régies par la loi2010-559 du 28 mai 2010. La loi impose au moins2 actionnaires exclusivement publics : les collectivitéslocales fondatrices détiennent la totalité du capital.

La loi précise que les SPL «exercent leurs activitésexclusivement pour le compte de leurs actionnaireset sur le territoire des collectivités territoriales quien sont membres». C'est là une différence majeureavec les SEML. La SPL dont il s'agirait ici ne pour-rait donc en aucun cas, même occasionnellement,exercer une mission pour le compte d'une collectivitélocale qui ne serait pas actionnaire de la société.

L'idée serait d'attribuer à la SPL une compétenceconsistant exclusivement dans le pressage desgraines qu'elle a achetées à des agriculteurs. Lescollectivités locales ne peuvent attribuer à des SPLdes compétences dont elles ne disposent paselles-mêmes : ici, celle-ci peut être déduite de laclause générale de compétence bénéficiant auxcommunes et à leurs groupements. Les SPL sonten effet compétentes pour réaliser notammenttoutes activités d'intérêt général.

Les conditions d’utilisation des HVP correspondentbien a priori à l’intérêt général, d’autant plus s’il ya carence de l'initiative privée.

Si la commande d’HVP à la SPL par la collectivitééchappe effectivement au droit des marchés publics,pour la passation de ses propres marchés la SPLest néanmoins soumise aux règles de concurrence(organisées par l'ordonnance 2005-649 du 6 juin 2005relative aux marchés publics passés par certainespersonnes publiques ou privées non soumises auCode des marchés publics) car elle est un «pouvoiradjudicateur» au sens de cette ordonnance. Celasignifie concrètement que l'achat de graines par laSPL implique bien en réalité de passer un contratde type marché public de fournitures.

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4. La collectivité achète l'HVP/

les graines à des agriculteurs

locataires de terrains lui appartenant

Les éléments principaux de ce scénario sont lessuivants : – la collectivité loue des terres lui appartenant àdes agriculteurs, si possible locaux ;– Parallèlement la collectivité achète ou loueune presse qu'elle met ensuite à disposition desagriculteurs désignés comme locataires de sesterres agricoles ;– l'EPCI achète enfin les HVP produites par lesagriculteurs au moyen de l’outil de production dela collectivité (la presse).

Il faut cependant tenir compte des points suivants :

4.1 Location des terres

Pour que la collectivité loue ses terres, il fautqu’elle soit effectivement propriétaire de terrespouvant avoir une finalité agricole. À défaut il faudraitenvisager une acquisition spécifique. Cette démarcheest intéressante parce qu'elle permet à la collecti-vité de maîtriser davantage les pratiques agricolesen étant propriétaire des terres. Il n'est pas sûrtoutefois qu'elle soit la solution la moins coûteusepour la collectivité publique et la plus facile.

Deux situations peuvent se présenter :

a) Les terres proposées à la location par la collectivitéfont partie de son domaine public

La collectivité peut conclure avec les agriculteursintéressés un bail emphytéotique administratif (BEA),pour la réalisation d’une mission d'intérêt général.Un tel bail emphytéotique peut valablement imposerau preneur des obligations (en particulier en termesde pratiques agricoles pour le respect de l’environ-nement) tenant à l'utilisation qu'il fera du bien misà sa disposition. Un BEA est traditionnellementconclu pour une durée assez longue : la loi prévoitune durée de 18 à 99 ans.

Une redevance d'occupation doit être exigée de lapart du locataire. Elle doit être exprimée en argentet ne peut autrement dit prendre la forme d'unecompensation en nature (ici par exemple sous laforme d'une livraison des HVP obtenues par lesagriculteurs à la collectivité). Le montant de la rede-vance est toutefois fixé librement par la collectivitépublique et peut être très réduite.

La conclusion d'un BEA n’impose pas d’obligationparticulière de publicité ou de mise en concurrencepréalable pour le choix, par la collectivité territoriale,de son cocontractant. Il est cependant tout à faitpossible aux collectivités territoriales de définir cesmesures de publicité et de mise en concurrence.Il est également possible de déclasser le terrainappartenant au domaine public pour le faire entrerdans le domaine privé. En ce cas s’appliquerontles règles d’utilisation du domaine privé.

b) Les terres font partie du domaine privé

– La collectivité peut là encore conclure avec lesagriculteurs intéressés un bail emphytéotique admi-nistratif (BEA) (voir ci - dessus).– Elle peut aussi conclure avec eux un bail de droitcommun (contrat de bail rural).

Les règles du droit privé sont applicables. Le coûtde la location des terrains est décidé par la collec-tivité. L'idée d'un «prix symbolique» ne peut toutefoisêtre retenue, le bail rural excluant la jouissancegratuite et les collectivités locales ne pouvant vendreou louer les biens publics à des conditions financièresconfinant à la libéralité. Un tel contrat aura une duréeassez courte (mais non inférieure à 9 ans).

Cette formule est d'autant plus intéressante queles règles applicables au bail rural (issues de la loid'orientation agricole du 5 janvier 2006) permettentaux collectivités territoriales d'y insérer là égalementdes clauses environnementales.

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4.2 Location ou achat de la presse HVP par la

collectivité et mise à disposition d'agriculteurs

L'achat de la presse HVP répond bien à un intérêtcommunal.

Dans le cas d’un bail (BEA ou bail rural), la collec-tivité peut conclure un contrat de mise à disposi-tion de la presse (contrat de droit privé car lapresse appartiendra en toute probabilité à sondomaine privé).

Elle est tenue de faire payer cette mise à dispositionde la presse : un bien communal ne peut pas eneffet être mis à disposition gratuitement, a fortioripour l'exercice d'une activité économique.

Au regard du marché public d'achat des HVP que lacollectivité serait ensuite amenée à proposer auxagriculteurs intéressés, les agriculteurs locatairesont à l'évidence un avantage par rapport à des offresextérieures dans la mesure où ils ont réduit les coûtsde production et de transport. Leur offre sera doncforcément économiquement plus avantageuse.

4.3 Soumission aux règles des marchés publics

S'agissant des agriculteurs locataires exploitantles terrains agricoles de la collectivité aux fins d'enrécolter du colza/tournesol pour une utilisation finaleen HVP par la collectivité territoriale, il faut savoirqu'ils sont toujours, quel que soit le contrat d'occu-pation utilisé, les propriétaires du colza. Il en estainsi au motif que, quel que soit le contrat de locationretenu, celui -ci entraîne un démembrement du droitde propriété : en d'autres termes, le droit de propriétésur le terrain (dont est détenteur la collectivité)est disjoint du droit de propriété sur les fruits (iciconféré à l'agriculteur).

La conclusion d’un marché public est donc biennécessaire pour acheter les graines ou l’huile.

Comment mettre en adéquation un marché sur les HVP avec la logiqued'un développement durable local ?

L'achat public d'huile végétale pure pose une difficulté particulière, directement

liée à la logique inhérente à son processus de production.

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L’huile végétale pure est une huile «provenant deplantes oléagineuses obtenue par pression, extractionou procédés comparables, brute ou raffinée, maissans modification chimique» (directive 2003/30 du8 mai 2003). De fait, elle est principalement obtenueà partir de graines de colza ou de tournesol quisubissent un pressage à froid. Ce processus est engénéral effectué au sein même des exploitationsagricoles. L'HVP s'analyse donc comme un carburant« local», respectant les exigences rappelées audébut de ce document.

Il s'ensuit que les collectivités locales souhaitent trèslégitimement vouloir l'utiliser dans le but notammentde valoriser localement un produit agricole d'unegrande valeur, pas uniquement énergétique. Ainsi,le principe même d'un transport de ce carburant,en tout cas sur une longue distance, peut apparaîtreinopportun, en particulier parce qu'il amoindrit sonécobilan au regard des émissions de CO2 norma-lement évitées par le processus de production.Cette problématique est d'autant plus aiguë lorsquela personne publique intéressée par l'achat d'un telproduit veut s’inscrire dans une démarche de déve-loppement durable.

En résumé, la question essentielle est ici de savoircomment une collectivité (ou une SPL) peut formuler,dans le cadre de son achat public, une demande quiassocierait prioritairement la population agricolelocale à cette démarche de développement durable,sans porter atteinte aux principes généraux du droitde la commande publique, qui s’applique dans tousles cas comme on l’a vu.

1. Insertion de critères

environnementaux dans le marché

de fournitures d'huile végétale pure

Depuis 2006, la logique du développement durabledoit imprégner toutes les politiques publiques (article 5du code des marchés publics).

L’article 6 de la charte de l'environnement, dont lavaleur constitutionnelle a été reconnue, prévoit que« les politiques publiques doivent promouvoir undéveloppement durable. À cet effet, elles concilientla protection et la mise en valeur de l’environnement,le développement économique et le progrès social».

Dans le même sens, la loi Grenelle I du 3 août 2009fait des politiques publiques les instruments essen-tiels de la promotion d'un nouveau modèle de déve-loppement durable. Son article 48 dispose que« l'État doit, comme toute collectivité publique, tenircompte dans les décisions qu'il envisage de leursconséquences sur l'environnement, notamment deleur part dans le réchauffement climatique et de leurcontribution à la préservation de la biodiversité».Son article 51 I. ajoute que «Les collectivités terri-toriales et leurs groupements sont des acteurs essen-tiels de l'environnement et du développement durableet ont des rôles complémentaires, tant stratégiquesqu'opérationnels. (…)».

Les enjeux du développement durable doivent doncêtre pris en compte aujourd'hui par le droit de lacommande publique. L'insertion de ces enjeux estsoumise à des conditions précises.

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1.1 Principes généraux d’utilisation des critères

environnementaux

La réglementation européenne et française permetà la personne publique de départager les candidatssur des critères de choix notamment d'ordre envi-ronnemental, pour déterminer l'offre économique-ment la plus avantageuse. En 2002, un arrêt de laCour de justice des Communautés européennes anotamment posé que le critère écologique peut fairepartie des critères d'appréciation pour déclarer uneoffre économiquement plus avantageuse.

Cette possibilité est désormais inscrite dans lesdispositions du Code des marchés publics (2006).

L'article 5 impose «une définition des besoins parl'acheteur public tenant compte des objectifs dedéveloppement durable».

L'article 6 autorise la fixation d'exigences de natureenvironnementale.

Les articles 14 et 53 permettent de fixer, pour lepremier au titre des conditions d'exécution dumarché, des objectifs de développement durable et,pour le second parmi les critères de jugement desoffres, des performances en matière de protectionde l'environnement.

Les conditions à remplir sont les suivantes :– le lien avec le marché : l'exécution du marché encause doit comporter un impact environnemental etle critère d'ordre écologique choisi tend à atténuercet impact ;– les critères écologiques retenus ne doivent pasconférer une liberté de choix inconditionnée àl'acheteur public : en particulier ils devront êtreprécis et objectifs ;– les critères écologiques doivent respecter les prin-cipes fondamentaux du droit de la commande publique(principe de non - discrimination notamment). Enparticulier ils ne doivent pas avoir pour objet ou poureffet de retirer toute sa chance a priori à tel ou telopérateur économique (notamment du fait de salocalisation géographique) ;– ils ne peuvent pas être les seuls à permettre l'attri-bution du marché (art. 53 CMP).

On voit bien ici que l’utilisation de critères environ-nementaux dans un marché public ne suffit pas àlimiter son choix à des producteurs locaux.

1.2 Utilisation des critères environnementaux

pour l’achat d’HVP

Comment définir ici le besoin de développementdurable local de la collectivité sans limiter l'accès dumarché à certaines entreprises ?

Deux observations générales peuvent déjà être faites :– d'une part en son article 51, la loi Grenelle 1 indiqueque « l'État étudiera, en accord avec le droit com-munautaire, le moyen de renforcer la possibilitéofferte par le code des marchés publics de prendreen compte l'impact environnemental des produits oudes services lié à leur transport» ; – d'autre part dans le cadre de l'article 1 de la loi du27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture etde la pêche, l'État a annoncé son intention d'encou-rager à travers le programme national pour l'ali-mentation « le développement des circuits courts etl'encouragement de la proximité géographique entreproducteurs et transformateurs» ainsi que « l'appro-visionnement en produits agricoles locaux dans larestauration collective publique comme privée».

Manifestement les pouvoirs publics ont donc amorcéune réflexion visant à modifier le droit des marchéspublics dans le but de permettre aux pouvoirs adju-dicateurs de favoriser, notamment, les offres desexploitants agricoles de proximité ; dans un premiertemps l'évolution en la matière pouvait toutefoisne concerner que la production agricole à finalitéalimentaire. Autant dire que pour un marché publicayant un objet différent, la possibilité de favoriser lesfournisseurs locaux reste actuellement très limitée.

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Deux types de critères ayant pour objet ou pour effetde favoriser les producteurs locaux peuvent êtreexaminés : le critère « filière courte» et le critère«émissions de gaz à effet de serre». Le critère detype «éco-certification» pourrait quant à lui favorisercertaines pratiques agricoles.

a) Filière courte

Afin de favoriser la production locale d’HVP, qui esten soi une filière « courte » (en ce sens qu’elle avocation à être produite dans des unités décentra-lisées de petite taille), on pourrait imaginer que dansson marché public la collectivité déclare ne vouloirse fournir qu'en HVP produites « localement » ou« à proximité » au sens géographique.

Indiscutablement, cette façon de faire serait irrégu-lière au motif que ledit critère retire a priori toutesleurs chances aux opérateurs géographiquementéloignés : il est donc clairement discriminatoire. Ons’affranchit partiellement de cette difficulté enexigeant plutôt dans le marché des conditions desuivi de la qualité des HVP produites avec contrôlerégulier et surtout réunions locales visant à dresserun bilan du fonctionnement et à corriger les éventuelsdysfonctionnements. Le service exigé et correspon-dant à un besoin réel et justifié de la collectivitépeut de fait conférer un avantage réel à la proximité(voir le point 2).

b) Émissions de gaz à effet de serre

La réduction des émissions polluantes dues autransport des marchandises est un enjeu fort despolitiques de développement durable. Il paraît légi-time pour la collectivité d'avoir des exigencesconcernant la pollution engendrée par la livraison dubiocarburant commandé. Au sens du droit desmarchés publics, un tel critère porterait donc sur lesconditions d'exécution du marché.

Ce critère présente l'avantage de favoriser a prioriles fournisseurs d'HVP de proximité par rapport auxautres, mais il est probablement non utilisable ici,pour les raisons suivantes : – comment faire une évaluation objective de l'impacten termes d'émissions de gaz à effet de serre lié au

transport du biocarburant ? Si la méthode du «bilancarbone» est la propriété de l'ADEME et que celle-cia certifié des personnes pour le réaliser, cette méthodepeut donner des résultats différents en fonction despersonnes qui la mettent en œuvre. Il se pose doncle problème de la vérification du bilan carbone pré-senté. La réalisation d’un bilan par un seul prestatairepour chacun des candidats est envisageable, maisd’un coût certain. Enfin, pour être cohérent avec lesprincipes de calcul, il faut prendre en compte latotalité du processus de production : on comprendraitmal en effet qu’on choisisse un fournisseur parcequ’il émet moins de gaz à effet de serre pour letransport de son produit, s’il en émet plus pour leproduire. De plus, il faudra contrôler que les émissionsrestent conformes à ce qui a été annoncé ;– quel est le lien de ce critère avec l'objet du marché ?(condition obligatoire comme on l’a vu). Le CO2 estun polluant global et non local, et donc ce critèren'est pas spécifique à l'exécution du marché icienvisagé, même si cette considération pourrait êtreargumentée en sens inverse (la réduction des émis-sions de gaz à effet de serre, même indirectes, de lacollectivité doit être recherchée).

La difficulté principale reste qu’une telle exigence nedoit pas être discriminatoire. La circulaire du 3 août2006 indique ce que peuvent être des conditionsd'exécution environnementales non discriminatoires(livraison / emballage en vrac plutôt qu'en petitconditionnement, récupération ou réutilisation desemballages, livraisons des marchandises dans desconteneurs réutilisables, collecte et recyclage desdéchets produits). En aucun cas il n'est fait état ducritère «transport». La position du Gouvernement surce sujet est d'ailleurs sans ambiguïté : « la proximitégéographique d'une entreprise, dans le but de réduireles émissions de CO2, ne peut être en tant que telleintégrée comme critère de sélection des offres : untel critère présente un caractère discriminatoire audétriment des entreprises les plus éloignées». Unenouvelle possibilité a émergé depuis quelquestemps en s’appuyant sur les engagements interna-tionaux de la France et de l’Union Européenne (objectifdes 3 x 20). Ce principe pourrait être rappelé etpermettrait non pas une prise en compte du seulCO2 issu des transports mais bien l’ensemble desémissions de CO2.

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c) Éco-certification

L'idée ici consiste à déclarer dans l'avis de marchéque seuls les producteurs HVP «certifiés durables»ou équivalents sont admis à concourir. Cette approcheest possible dans le cadre des marchés publicssous certaines conditions.

Selon le CMP (art. 6), les acheteurs publics peuventimposer le respect de prescriptions techniques pourintégrer des considérations environnementalesportant sur le processus de production. Il est notam-ment possible de faire référence aux exigencesfixées par des labels ou leurs équivalents. Deplus les prestations peuvent être définies « entermes de performances ou d'exigences fonction-nelles » qui «peuvent inclure des caractéristiquesenvironnementales».

Cependant, tout référentiel utilisé doit être accessibleet doit, soit faire l'objet d'une sanction des pouvoirspublics ou d'une autorité investie par les pouvoirspublics, soit avoir été établi sur la base d'une infor-mation scientifique avec la participation des partiesintéressées (pouvoirs publics, entreprises, consom-mateurs, associations).

Or il n'existe actuellement aucune norme objectiveet officielle garantissant la durabilité des HVP.Certes une démarche est en cours, mais les critèresenvisagés n'exigent en l'état ni plus ni moins que lerespect de bonnes pratiques agricoles pour laproduction des biocarburants.

Quant à la soumission des candidats à des «perfor-mances » environnementales, elle est possible siles conditions d’exécution n’ont pas d'effet discrimi-natoire, ce qui serait le cas si les candidats locauxau marché étaient les seuls à pouvoir les satisfaire.Demander aux candidats de présenter un écobilande l'ensemble de la chaîne de production de leursHVP est difficile, soit parce que le choix de la méthodede mesure est laissé libre et qu'il sera très difficilepour l'acheteur public de comparer les écobilansrespectifs des différents candidats, soit parce quele contenu de l'écobilan est imposé et que, dans cecas, il est probable qu'un petit nombre d'entreprisesseulement, sera en mesure d'y répondre, ce qui

serait discriminatoire. De plus, l’évaluation de cesanalyses de cycles de vie est complexe.Par contre, il est possible pour la collectivité d'ins-crire dans son appel d'offres le respect d'un textetel que la «Charte de production durable des HVP»élaborée par RAEE.

Il faudra toutefois veiller au caractère objectif de ladémarche, des critères, à l'accessibilité du texte, àla possibilité pour les candidats de présenter desperformances environnementales équivalentes.Enfin, et dans la mesure où il sera impossible à lacollectivité de vérifier si chacun des candidats aumarché respecte effectivement cette Charte, àexiger non seulement la signature de ce texte parles soumissionnaires mais aussi, parallèlement, unedéclaration sur l'honneur en vertu de laquelle leurengagement environnemental est réel.

2. Autres critères non discriminatoires

pour les offres locales d'HVP

Les 2 clauses suivantes peuvent être notammentproposées :

a) Imposer à ceux qui se porteront candidats aumarché des délais de livraison des HVP très courtsou bien encore le suivi du stock des huiles sur lesite de l'EPCI. Il faudra cependant veiller à formulercette exigence de façon proportionnée, car cela peutavoir pour résultat de décourager en pratique tousles candidats potentiels, ce qui n'est pas souhaitable.Il pourrait s'agir de prévoir un approvisionnementplus fréquent de façon à ce que la contrainte soittrop forte pour les candidats extérieurs au territoireintercommunal. Mais l’augmentation de la fréquencede livraison risque d’entraîner une augmentation ducoût. De même si on impose des réunions de suivirégulières et rapprochées dans un souci de contrôlede la qualité.

b) Exiger la récupération des graines «en fonctiondes besoins du pressage» : cette contrainte sembleelle - même de nature, au moins sur cette partiedu marché, à favoriser les producteurs locaux. Enl'espèce, la condition du lien avec l'objet du marchéest remplie et l'exigence paraît proportionnée àl'enjeu.

Conclusion

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Différents montages sont possibles pour la fournitured’HVP à une collectivité. Quelle que soit la formule unepassation de marché selon le code des marchés pu-blics s’impose. La formule n’est pas souple en ce sensqu’elle ne permet pas de soutenir l’émergence d’unefilière locale, les graines ou les HVP pouvant quel quesoit le cas de figure provenir d’un lieu très éloigné.

Seule l’élévation de la qualité des HVP produites,qui pourra s’appuyer par exemple sur une charteenvironnementale, attribuera de fait un élémentdiscriminant permettant de retenir au final les agri-culteurs locaux engagés dans ce sens, à la différencede producteurs lointains n’ayant pas fait la démarche.

Puisque le code des marchés publics s’impose entoute circonstance, l’implication de la collectivité elle-même dans la filière d’approvisionnement a égalementun rôle prépondérant dans le soutien à la productionde proximité et de qualité environnementale élevée.

La collectivité territoriale peut en effet interagir surles coûts de production des HVP à différents niveaux : – par la mise à disposition de la presse (ce qui évitea minima l’investissement par l’agriculteur) et uncontrat de location à des conditions très négociéessans toutefois tomber dans le favoritisme ;– par la mise à disposition de la même façon deterres, surfaces dédiées à la production des HVPselon des conditions environnementales élevéesjustifiant notamment dans le cas privilégié d’unBEA d’un loyer extrêmement faible (justifié par lacompensation environnementale exigée).

Accompagnement des agriculteurs pour la mise enplace d’une charte environnementale, mise à dis-position d’une presse ou de terres sous conditionssont donc trois des principaux outils qui, s’ils n’excluentpas la passation obligatoire d’un marché public,rendent beaucoup plus plausible car concurrentielleune offre locale de qualité en matière d’HVP.

Annexe : le régime juridique de la SPL

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Comme cela a déjà été dit, la SPL est une sociétéanonyme régie par la loi du 24 juillet 1966 sur lessociétés commerciales. En dehors de quelquesdispositions particulières, la SPL est soumise auxrègles applicables aux SEML.

Une collectivité locale ou un EPCI ne pourra pascréer seul une telle SPL : il sera contraint de s'associeravec une ou plusieurs autres collectivités, sachantque la SPL pourra ne comporter que 2 actionnaires.

La création de la SPL relève d'une délibération descollectivités actionnaires.

Le capital de la SPL est exclusivement public etdétenu par les actionnaires publics. Aucune personneprivée n'est donc présente au capital, ni représentéedans les structures de direction.

Le capital social minimal de la SPL devra être de37 000 euros. Il appartient aux collectivités action-naires de répartir librement entre elles le capital.

Il faut mettre en place un conseil d'administration età sa tête un directeur général. Le CA ne réunira quedes élus, qui ont l'entier contrôle sur la société.

Les salariés éventuels de la SPL relèvent du droitprivé. Les mises à disposition et détachements defonctionnaires territoriaux sont possibles. Commeles SEML, les SPL sont dotées d'une comptabilitéprivée.

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Contact : Rhônalpénergie -Environnement10 rue des Archers - 69002 LYONTél. 04 78 37 29 14 - Fax : 04 78 37 64 91www.raee.orglaurent.cogerino@raee.org