19683 Public Disclosure Authorized - World Bank · 2016. 7. 17. · politike, administrative dhe...

19683ALBANIAN

Decentralizimi Shenime i. STITUT X

PermbIedhese r Fr;

RedaktoiJennie Litvack dhe Jessica Seddon

w. , 46

IL , ,

.- ,, , ,

4. . .. .

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

~~~~ .;-f JIa +,i.p'W .f.IA ,t.V ..tt... kb(;.h .; £jmfl41w/aS5*. : ! n.-.n'a-'[A M. ; eX.a 7w.aw 4 4, ..e. <,)+>t , al.,;r <x D.4 a. :.S ' "'m-"- 8.94' *% 'p

DECENTRALIZIMI SHENIMEPERMBLEDHESE

RedaktoiJennier LitvackdheJessica Seddon

Kontribuan

Juanid Ahmad, Harry Blair, Talib Esmail, James Ford,Bert Hoffman, Graham Kerr, Elizabeth King, Riitta-LiisaKolehmainen-Aitken, Emst Lutz, Keith McLean, DennisRondinelli, David Sewell, Anwar Shah, Giulio DeTommaso, dhe Dana Weist

Instituti i Bankes BoteroreWashington, D.C.

Copyright© 1 999Banka Nderkombetare per Rindertim dhe Zhvillim/Banka Boterore1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, U.S.A.

Banka Boterore gezon te drejten e autoresisi sipas protokollit 2 te KonventesNderkombetare te te Drejtes se Autoresise. Megjithate, ky material mund te fotokopjetp& qellime kerkimore, arsimore dhe shkencore vetem ne vendet anetare te BankesBoterore. Materialet ne kete dokument jane subjekt ndryshimesh. Perfundimet,interpretimet dhe konkluzionet e shprehura ne kete dokument jane plotesisht teautoreve dhe nuk duhet t'i atribohen ne asnje lloj menyre Bankes Boterore, organizatavete bashkengjitura ose anetareve te Bordit te Drejtoreve EkzekutivE te tij apo vendeveqe ata perfaqesojne.

Pe*rmbajta

Hy,rjje iii

Falenderimet. v

Kontribuesit .vii

1. Cfare dhe Pse. 1cfare eshte Decentralizimic. 2

Dennis Rondinelli

Racionale per Decentralizimin. 6James Ford

2. Hartimi i Projektit: Decentralizimi Politik, Fiskal dhe Administrativ ... ..... 9Kuadri Kushtetues, Ligior dhe Rregullator per Decentralizimin ... ...... 11

James Ford

Pjesmarrja, Shoqeria Civile dhe Decentralizimi ......... 15Jessica Seddon

Caktimi i Shpenzimeve ........ 19Anwsr Shah

Problemet ne Caktimin e Taksave ........ 24Anwar Shah

Transfertat dhe Grantet Nderqeveritare .28Anwar Shah

Decentralizimi i Aftesive Huamarrese .33Junaid Ahmad

Reforma ne Sherbimin Civil dhe Decentralizimi .39Jessica Seddon & Giulio De Tommaso

Informimi dhe Monitorimi ne Sistemet e Decentralizuara .44Dana Weist

Kapaciteti teknik dhe menaxherial lokal .46Graham Kerr

3. Shpemdarja e Sherbimeve .......................... :51Decentralizimi i Sektorit te Arsimit .52

Keith McLean & Elizabeth King

Decentralizimi i Sektorit Shndetsor .57Riitta-Liissa Kolehmainen-Aitken

Decentralizimi dhe Rrjeti i Mbrojtjes Shoqerore .62Jennie Liivack

Decentralizimi i Infrastrukturs .66Jessica Seddon

Decentralizimi i Fumizimit me Uje .72Keith McLean

Menaxhimi i Burimeve Natyrore dhe Decentralizimi .77Ernst Lutz & Talib Esmail

-~ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ I -

Decentralizimi Shenime Permbledhese

e shpenzimeve, caktimin e taksavc, transfertat ndErqeveritare, dhe marrja borxhshtetirore) dhe vleresimet administrative (reforman e shoqerisE civile, informacionindhe monitorimin, dhe kapaciteti lokal teknik dhe menaxherial). Kapitulli i trete,Shp&rndarja e Sherbimeve, perqendrohet ne probleme qe i perkasin decentralizimit tesektoreve specifike dhe shpmrndarjes se shErbimeve te ndryshme (arsimi, kujdesishendetesor, sigurimet shoqErore, infrastruktura, uji, menaxhimi i burimeve natyrore).Ne fund, kapitulli i katErt, Ndikimet Potenciale te Decentralizimit, paraqet ndikimetpotenciale mbi objektivat e barazise, stabilitetin makroekonomik, rritjen si dhepergjegjshmrrinE dhe korrupsionin.

- iv-

Falenderimet

Ky volum EshtE njE perpjekje kolektive e Grupit tETematikes Decentralizuese te Bankis

Boterore. Shenimet qE p&rbdjnE volumin u hartuan, rishikuan dhe redaktuan nga

njerez me p&rvoje te gjate nE ketE ceshtje.

Banka Boterore falenderon Qendren Shqiptare per K&kime Ekonomike p&r

perkthimin nr gjuhin shqipe td "Decentralizimi - Shinime ti Shkurtra", pErgatitur

n6pErmjet njE granti te InisiativEs pEr Decentralizimin Fiskal (Fiscal Decentralization

Initiative - FDI).VlerEsojmd kontributet e Richard Bird dhe Keith McLean, qe ripand dhe

ndihmuan nE redaktimin e disa prej pjes&ve. Pirveq kEsaj, individ&t e meposhtEm

rishikuan te pakten nje nga pjeset: Harold Alderman, William Ascher, Naazneen Barma,

Joel Brakan, Greg Browder, Robert Ebel, Peter Fallon, Ariel Fiszbein, Sandra Giltner,

Graham Kerr, Christine Kessides, Deepa Sewell, Dominique van de Walle, dhe Debbie

Wetzel.

I~~~~~~~~~~~~~~~V

Kontribuesit

Junaid Ahmad Eshte ekonomist ne Misionin Rezident te Rajonit te Afrikes: Afrika e

Jugut te Bankes Boterore.

Harry Blair 6shtE njE ekspert i demokracise nE Programin e Demokracise dhe Qeverisjes,

USAID.

Giulio de Tommaso eshte nje ekspert pEr menaxhimin e sektorit publik ne Grupin e

Zhvillimit Ekonomik dhe Shoqeror t6 Lindjes se Mesme dhe Afrikes Veriore te Bankes

Boterore.

Talib Esmail eshtE nje ekonomist sektori ne Familjet Teknike Afrikane: Zhvillimi

Rural 2 i BankEs Bot6rore.

James Ford eshte nje ekspert per sektorin urban ne Departamentin e Transportit, Ujit

dhe Zhvillimit Urban te BankEs Boterore.

Bert Hofman esht6 nje country ekonomist nE Familjet Teknike Afrikane:

Makroekonomi 1 te Bankes Boterore.

Graham Kerr eshtE nje konsulent ne firmEn konsulente Shoqatat nE Zhvillimin Rural,

Inc.

Elisabeth King Eshte nje ekonomiste n6 Grupin e KErkimeve te Zhvillimit te Bankes

Boterore.

Riitta-Liissa Kolehmainen-Aitken EshtE njE konsulente programi ne NjEsinE Teknike

te Projektit per Zhvillimin e Menaxhimit te Planifikimit Familjar tek Shkencat e

Menaxhimit per ShEndetin.

Jennie Litvack eshte nje ekonomiste ne Divizionin e Sektorit Publik pEr Menaxhimin

Ekonomik & Zvogelimin e VarferisE.

Ernst Lutz este nje ekonomist ne Departamentin e Mjedisit nd BankUs BotErore.

Keith McLean eshte nje konsulente ne Departamentin pEr Zhvilimin Rural te BankEs

Boterore.

Dennis Rondinelli eshtE njE Profesor i MirEnjohur Galaxo i Menaxhimit ne ShkoHln

e Biznesit Kenan-Flagler dhE drejtor i Qendres pdr Kerkime Globale Biznesi ne Institutin

per Nd&rmarrjen Private Frank Hawkins Kenan, Universiteti i Karolines se Veriut ne

Chapel Hill.

Jessica Seddon eshte njd Konsulente ne Zyren e Ekonomist6ve Kryesore te BankEs

Nderkombetare Amerikane per Zhvillim.

David Sewell eshte nje ekonomist fiskal ne Grupin per Zhvillimin Ekonomik dhe

Shoqeror tE Lindjes se Mesme dhe Afrik6s se Veriut nE Banken BotErore.

-vii -


Anwar Shah eshte nje oficer vleresimi ni Departamentin e Vleresimit te Operacioneve,Marredheniet Rajonale dhe Vleresimi i Vendit te Bankes Boterore.

Dana Weist eshte nje ekonomist financiar ne Njesine Sektoriale per Zhvillimin Urbanne Azine Jugore dhe Paqesorin te Bankes Boterore.

-viii -

Iqfare dhe Pse

Ky kapitull p&mban dy pjese qe p&rshkruajnE format e ndryshme tE decentralizimit

dhe ,'Eshtd racionale pdr decentralizimin. Ato bejne nji pErshkrim te pErgjithshEm td

formave te decentralizimit qe mund te hasen ne vende tE ndryshme, bile dhe brenda

nje vendi dhe sektori. Dallimi midis Ilojeve te ndryshme td decentralizimit Iehtdson

diskutimet pEr hartimin e politikes dhe sidomos te ndikimit te saj. PNr shembull, fakti

nese njE vend do te zgjedhe formen e "dekoncentrimit", "delegimit" apo "devolvimimit"

per funksione tE caktuara - si dhe ndikimin qe do kene keto vendime - do te varet nga

objektivat e vendimmaresve, si dhe nga shume faktore te tjerE qe lidhen me strukturin

politike, administrative dhe fiskale te vendit. Eshte e rendEsishme te ketE marrEveshje

per cdo debat p&r decentralizimin ne menyre qe td evitohet "krahasimi i mollive me

portokallet" dhe per t'u siguruar se mund te nxirren mEsime atiherE kur eshte e

nevojshme.

-1-_


qfare eshte Decentralizimi?

Decentralizimi - transferimi i autoritetit dhe pdrgjegjesisE per funksione publike ngapushteti qendror ne organizata qeveritare vartese apo pothuajse td pavarura ose nesektorin privat - mbulon nje hapesire tE gjere konceptesh. §do lloj decentralizimi -politik, administrativ, fiskal apo i tregut - ka karakteristika, rrjedhime politike dhekushte te ndryshme pEr sukses. TE gjithe kEta faktorE duhet te konsiderohen me kujdesperpara se tE vendoset nese projekti apo programi duhet ti mbeshtesE riorganizimin esistemeve financiare, administrative dhe shperndarje e sherbimeve.

Diferencimi i lloj eve te ndryshme tr decentralizimit eshtr i rendesishem pasi hedhdrite nE dimensionet e shumta te tij dhe nevojEn pEr koordinim por nga ana tjeterkEto koncepte mbivendosin njEra tjetrEn. Decentralizimi politik, administrativ, fiskaldhe i tregut mund te shfaqen n6 forma dhe kombinime te ndryshme ne vende tendryshme, brenda vendit dhe madje edhe brenda sektoreve. PErkufizimet e sakta janeme pak te rEnd6sishme sesa pErcaktimi i nje modeli te kuptueshem.

Decentralizimi Politik

Decentralizimi politik synon t'u jape qytetarEve dhe pErfaqsuesve t6 zgjedhur re tyremE shume pushtet ne pro,esin e marrjes sE vendimeve publike. Ky lloj decentralizimishpesh Eshte i shoq&ruar me politika pluraliste dhe qeveri pErfaqsuese, por ai mund tembishtese gjithashtu demokratizimin duke iu dh&ne qytetarEve ose pErfaqsuesve tetyre md tepEr influenca ne formulimin dhe zbatimin e politikave. Mbrojtdsit edecentralizimit politik pretendojne se vendimet e bEra me nje pjesmarrje me te gjeredo tE jene me tE mirE informuara dhe me te fokusuara ne interesat e shoqEris6, sesa atote bEra nga autoritetet politike kombetare. Ky koncept nEnkupton se zgjedhja epirfaqsuesve nga juridiksionet lokale elektorale u jep mundesi qytetarive qd te njohinmE mirE p&rfaqsuesit e tyre politike dhe u jep gjithashtu mundesi zyrtarEve te zgjedhurte njohin mE mirE nevojat dhe deshirat e zgjedhEsve te tyre.

Decentralizimi demokratik shpesh kerkon reforma kushtetuese, krijimin e partivepolitike pluraliste, forcimin e legjislacionit, krijimin e njesive lokale politike dheinkurajimin e grupeve efektive publike.

DecentTalizimi Administrativ

Decentralizimi administrativ kErkon te rishpErndaje autoritetin, pErgjegjesinE dheburimet financiare per sigurimin e sherbimeve publike ndermjet niveleve te ndryshmeti qeverisjes. Ai EshtE transferimi i pErgjegjEsisE pEr planifikimin, financimin dhemenaxhimin e funksioneve te caktuara publike, nga pushteti qEndror dhe agjensite etij tek njEsiti nE terren, tE agjensive qeveritare, njEsive vartese, autoriteteve publikeapo korporatave gjysEm-autonome ose autoriteteve rajonale.

Decentralizimi administrativ ka tre forma kryesore - dekoncentrimin, delegimindhe devoluimin - secila me karakteristika tE ndryshme.

DEKONCENTRIMI. Dekoncentrimi, rishperndarja e autoritetit vendimmarrEs dhep&rgjegjsive financiare dhe menaxhuese ndermjet niveleve te ndryshme te pushtetitqendror, shpesh eshtE konsideruar forma me e dobEt e decentralizimit dhe perdoret

- 2 -

4fare dhe Pse

me shpesh ne shtetet unitare. Sidoqofte, politikat dhe mundesite per marrjen e inputit

lokal ndryshojne brenda kesaj kategorie: dekoncentrimi mund te zhvendose pergjegjesite

nga zyrtarEt e pushtetit qendror ne kryeqytete tek ata qe punojne ne rajone, provinca

apo distrikte, ose ai mund te krijoje nje administrate te forte ne terren apo kapacitet

administrativ lokal nen mbikqyrjen e ministrive te pushtetit qendror.

DELEGIMI. Delegimi Eshte nje forme me e perhapur e decentralizimit. Nepermjet

delegimit, pushtetet qendrore transferojne pergjegjesite e marrjes se vendimeve dhe

administrimin e funksioneve publike, tek administratat gjysem-autonome jo plotesisht

te kontrolluara nga pushteti qendror por pergjegjes pErpara tij. Qeverite i delegojne

pergjegjesite, atehere kur krijojnE ndermarrje publike apo korporata, autoritete vendase,

autoritete te transportit, distrikte te sherbimeve te vecanta, distriktet e shkollave gjysem-

autonome, korporata rajonale te zhvillimit ose njesi speciale te zbatimit te projekteve.

Zakonisht, keto organizata kane shume liri veprimi ne marrjen e vendimeve. Ato

mund te perjashtohen nga detyrimet mbi personelin e rregullt te sherbimeve civile

dhe mund te vendosin taksa te drejteperdrejta p& sherbimet tek perdoruesit.

DEVOLUIMI. Devoluimi Eshte transferimi i autoritetit p&r marrjen e vendimeve,

financimin dhe menaxhimin tek njesite gjysem-autonome te pushtetit lokal me status

korporate. Devoluimi zakonisht transferon p&rgjegjEsitE per sherbimet, tek bashkite

qe kujdesen vete per zgjedhjen e kryetarit dhe anetareve te keshillit te rrethit, sigurojne

te ardhurat e tyre dhe kane autoritet te pavarur per te marre vendime per investimet.

Ne nje sistem te devolvuar, pushtetet lokale kane njohur qarte dhe ligjerisht kufijte

gjeografike mbi te cilet ato ushtrojne autoritet dhe brenda te cilave ato realizojne

funksione publike. Eshte ky lloj i decentralizimit administrativ, qe vendos bazat e

pjeses me te madhe te decentralizimit politik.

Decentralizimi Fiskal

Pergjegjesia financiare eshte nje komponent kyc i decentralizimit. Nese pushtetet lokale

dhe organizatat private kryejne me efektivitet funksione tE decentralizuara, ato duhet

te kenE te ardhura te mjaftueshme - te realizuara lokalisht ose te transferuara nga

pushtEti qEndror - si dhe autoritet pEr tE marrE vendime per shpenzimet. Decentralizimi

fiskal mund tr marrE shume forma, qe p&rfshijnE:

* Vete-financim apo mbulim te kostove nepErmjet te ardhurave nga pErdoruesit;

* Bashke-financim apo bashkE-prodhim, ne te cilin perdoruesit marrin pjesd ne

sigurimin e sherbimeve dhe infrastruktures nepermjet kontributeve monetare dhe punes;

* Shtrirje e te ardhurave lokale nepdrmjet taksave mbi pasurine apo nga shitjet ose

te ardhurat indirekte;* Transferta nderqeveritare tE tE ardhurave te pergjithshme nga taksat e mbledhura

nga pushteti qendror tek pushteti lokal, pEr perdorim te pergjithshEm apo specifik;

* Autorizim i marrjes hua nga bashkite, dhe mobilizim i burimeve kombetare dhe

te pushteteve lokale nepermjet garancive te huave.

NE shume vende ne zhvillim, pushtetet lokale apo njesite administrative kane

autoritetin ligjor te vendosin taksa, por baza e taksEs eshte kaq e dobet dhe varesia tek

- 3 -

Decentralizimi Shenime Pdrmbledhese

subvencionet e pushtetit qendror 8shtE kaq e percaktuar, saqe nuk behet asnjE pErpjekjepEr te ushtruar kete autoritet.

Decentralizimi Ekonomik dhe i Tregut

Format me te plota tE decentralizimit nga perspektiva e njE qeverie jane privatizimidhe derregullimi; keto e zhvendosin pErgjegjEsin6 e funksioneve nga sektori publik neatE privat. Ato lejojne qe funksione qe md pard kane qene ekskluzivisht p&gjegjEsi tepushtetit qendror, te realizohen nga bizneset, grupet e komunitetit, kooperativat,shoqatat vullnetare private, dhe organizata te tjera jo-qeveritare. Privatizimi dhederregullimi zakonisht jane tE shoqeruara me politika te liberalizimit ekonomik dhezhvillimit te tregut.

* Privatizimi - Privatizimi mund tr varioje ne qellim: nga sigurimi i tr mirave dhesherbimeve tE bazuara plotesisht ne vepimtarinE e lirE te tregut, tek marrEdhniertprivate-publike ne te cilat qeverite dhe sektori privat bashkepunojne per td siguruarsherbimet apo infrastrukturen. Privatizimi mund te nEnkuptoje lejimin endermarrjeve private per te realizuar funksione qe mE pard kane qene temonopolizuar nga qeveria. Privatizimi do te thote gjithashtu, caktim i ndermarrjevetregtare per sigurimin apo menaxhimin e sherbimeve publike. Ka nje numer remadhd formash dhe menyrash institucionale private-publike me ti cilatorganizohen fiinksione tr tilla, vecanerisht ne infrastrukture. Gjithashtu, privatizimimund tr pErfshijd financimin e programeve te sektorit publik nEp6rmjet tregut tekapitaleve, me akte nenligjore apo masa tE pErshtatshme, pEr t'u siguruar se pushtetiqendror nuk merr persipEr risqe per kete marrje hua, dhe per te lejuar pjesmarrjene organizatave private. Ne perfundim, privatizimi mund te nEnkuptoje transferimine p&rgjegjsive per sigurimin e sherbimeve nga sektori publik nE ate privat, nepermjetprivatizimit se ndermarrjeve shteterore.

* Derregullimi - Derregullimi zvogelon detyrimet ligjore per pjesmarrjen privatene sigurimin e sherbimeve ose lejon konkurencen ndermjet ofruesve private persherbime qE me pare siguroheshin nga qeveria apo monopole ligjore. Ne vitet efundit, privatizimi dhe derregullimi jane bere alternativa terheqese per qeverite nevendet ne zhvillim. Pushtetet lokale jane duke privatizuar, nEpdrmjet kalimit tesigurimit te shErbimeve apo administrimit tek kontraktorE te tjere.

Zgjedhja e Menyres me te Pershtatshme per DecentralizimNe kushte te pershtatshme, te gjitha keto forma te decentralizimit mund te ndihmojnene zgjerimin e pjesmarrjes se publikut ne veprimtaritE politike, ekonomike dheshoqErore ne vendet ne zhvillim. Aty ku realizohet me efektivitet, decentralizimindihmon nE lehtesimin e ngadalsisE ne marrjen e vendimeve, qe shkaktohet ngaplanifikimi i pushtetit qendror dhe kontrolli i veprimtarive te rEndesishme ekonomikedhe shoqerore. Decentralizimi mund te ndihmoje nE thjeshtimin e proceduravekomplekse burokratike, dhe mund te rrisE sensibilitetin e zyrtarEve qeveritare ndajnevojave dhe kushteve lokale. Per me tepEr, decentralizimi mund te ndihmojE ministritEe pushtetit qendror qE tE sigurojnE sherbime ne nje numer mi te madh zonash lokale;lejojnE pErfaqsi me te madhe politike td grupeve te ndryshme politike, etnike, besimtare

-4 -

Cfare dhe Pse

dhe kulturore ne marrjen e vendimeve; dhe i lehteson menaxheret kryesore te ministrive

qendrore nga detyrat rutine, duke u dhene mundesi atyre tE perqendrohen me teper

ne politike. Ne disa vende, decentralizimi mund te krijoje nje fokus gjeografik ne

nivel lokal, duke koordinuar me me efektivitet programet ne nivel kombetar, provincial,

rajonal dhe lokal, dhe mund te siguroje mundesi me te mira per banor& lokale qe te

marrin pjese ne pro,esin e marrjes se vendimeve. Decentralizimi mund tr ,oje ne

programe me krijuese, te reja dhe te p&gjegjshme duke lejuar eksperimentimin lokal.

Ai mund te rrise stabilitetin politik dhe bashkimin kombetar, duke lejuar qytetaret qe

ti kontrollojne me mire programet publike ne nivel lokal.

Por decentralizimi nuk eshte nje kure, dhe ai ka disa disavantazhe te rendesishme.

Decentralizimi jo gjithmone eshte efi,ient, sidomos per sherbimet standarte, rutine

dhe te bazuara ne rrjet. Ai mund te rezultoje ne humbje te ekonomise se shkalles dhe

tE kontrollit mbi burimet e pakta financiare, nga pushteti qendror. Kapaciteti i dobet

teknik apo administrativ ne nivelet lokale, mund te rezultoje ne sherbime me pak

efektive dhe efi,iente ne disa zona te vendit. Pergjegjesite administrative mund te

transferohen ne nivelet lokale pa burimet e nevojshme financiare, duke bere me te

v6shtire shperndarjen apo sigurimin ne mase te njejte te sherbimeve. Decentralizimi

mund te beje me kompleks koordinimin e politikave kombetare dhe mund te lejoje

marrjen ne dore te funksioneve specifike nga elitat lokale. Gjithashtu, mosbesimi midis

sektoreve publike dhe private mund te minoje bashkepunimin ne nivel lokal.

Planifikuesit e projekteve dhe programeve duhet te jene te afte te vleresojne fuqite

dhe dobesite e organizatave publike dhe te sektorit privat, ne realizimin e llojeve te

ndryshme te funksioneve. Perpara se te zhvillojne plane te detajuara per decentralizimin,

ata duhet te vleresojne ate nivel me te ulet organizativ te qeverise qe eshte i afte te

kryeje funksione me efi,ienci dhe efektivitet, si dhe format me te pershtatshme te

privatizimit per ato funksione qe nuk duhet te ofrohen nga qeveria. Edhe ata hartues

programesh qi nuk e shohin decentralizimin si motivin e tyre primar, duhet te analizojne

me kujdes Ilojet ekzistuese tr decentralizimit nr nje vend, ne mrnyre qe te pershtasin

planet politike me strukturat ekzistuese. Suksesi i decentralizimit varet nga trajnimi i

pfrshtatshem i zyrtarEve ne nivel kombitar dhe lokal, ni administratat e decentralizuara.

Asistenca teknike kerkohet shpesh pEr pushtetet lokale, ndermarrjet private dhe grupet

jo-qeveritare lokale nr planifikimin, financimin dhe menaxhimin e funksioneve te

decentralizuara.Centralizimi dhe decentralizimi nuk jane kushte ose-ose. Ne pjesen mr te madhe

te vendeve, nje bilanc i p&rshtatshem i centralizimit dhe decentralizimit eshte thelbesor

p& funksionimin efektiv dhe eficient te qeverisE. Jo ti gjitha funksionet mund apo

duhet te financohen dhe menaxhohen ni nje formr tr decentralizuar. Edhe kur pushtetet

kombetare decentralizojni p6rgjegjisiti, ato shpesh marrin p&rsip& role te rendesishme

politike dhe mbikqyrEse. Ato duhet tr krijojne dhe ruajne kushtet qe i japin mundesi

nj6sive lokale te administrimit apo organizatave jo-qeveritare, te marrin persiper me

shume p&rgjegjEsi. MinistritE qendrore shpesh kanE role kryesore ne promovimin dhe

mbishtetjen e decentralizimit, duke zhvilluar politika dhe vendime te p&shtatshme

dhe efektive kombarare per decentralizimin dhe duke forcuar kapacitetet lokale

institucionale, p&r tr marrE p&sipEr pErgjegjEsi pEr funksionet e reja.

- 5 -


Racionale per Decentralizimin

Pjesa mE e madhe e proceseve te decentralizimit qe kane ndodhur nE dekadEn e fundit,ka qenE motivuar nga shqetEsime politike. P&r shembull, ne AmerikEn Latinedecentralizimi ka qene nje pjesE e rEndesishme e procesit te demokratizimit pasi regjimetqendrore autokratike u zivendasuan nga qeveritr e zgjedhura qE operojnE sipaskushtetutEs sE re. NE AfrikE, shperndarja e sistemeve politike shumepartiake ka krijuarkErkesa pEr mi shumE ze lokal ne marrjen e vendimeve. NE disa vende, si ne Etiopi,decentralizimi, ka ardhur ne pErgjigje td presioneve nga grupet etnike dhe rajonale pErmE shumE kontroll dhe pjesmarrje nE proresin politik. NE raste ekstreme, decentralizimiparaqet njE pErpjekje te deshperuar pEr te mbajtur vendin te bashkuar, ne p&rgjigje teketyre presioneve duke u dhene mE tepEr autonomi tE gjitha lokaliteteve ose dukelejuar "federata asimetrike". NjE variacion mbi k&tE temE, ka qenE decentralizimi si njeprodukt i luftErave tE gjata civile, si ne Mozambik apo Uganda, ku mundEsitE e hapurapolitike ne nivel lokal kane lejuar njE pjesmarrje me te madhe nga te gjitha ish-fraksionetluftarake nE qeverisjen e vendit. Ekonomite nE tranzicion te ish-shteteve socialistekane decentralizuar ne njE masE te madhe, pas renies sE aparatit te vjeter tE centralizuar.NE shumE vende, decentralizimi ka ndodhur thjesht nE mungesE te ndonje strukturealternative kumptimplotE qeverisjeje, per te siguruar shErbimet e pushteteve lokale.Ne disa raste (sidomos nE AzinE Jugore), decentralizimi shfaqet i motivuar nga nevojapEr tE pErmirEsuar shpErndarjen e sharbimeve tek popullsia e gjerE si dhe nga njohja ekufizimeve nga administrata qendrore.

Megjithese ne shume raste decentralizimi duket tE ndodhE pa shumE planifikimdhe hartim, ka nji shumllojshmEri cshtjesh qE luajnE rol nE ndikimin e decentralizimitmbi efiqiencen, barazinE dhe stabiitetin makroekonomik. Suksesi i decentralizimiteshte i lidhur ngushtE me aderimin nE disa nga parimet e hartimit: financim i ndjekurnga njE p&rcaktim i qartE i funksioneve, marrje vendimesh e informuar, mbEshtetje eprioriteteve lokale dhe p&rgjegjshmEri. Per shkak se kushtet e vendit ndryshojnE shpeshne menyra komplekse dhe jo te qarta, politikat dhe instrumentat institucionale qekrijojne decentralizimin duhet ta hartohen sipas kushteve specifike.

Argumentet Ekonomike per Decentralizimin

Gjithnje e mE tep6r literatura boterore po studion arsyet ekonomike bazE p&decentralizim. EkonomistEt e justifikojnE decentralizimin mbi bazat e eficiencesshp&rndarEse. Arsyeja e tyre baze EshtE se vendimet p&r shpenzimet publike qE janekryer nga nje nivel qeverisjeje qE EshtE me afar dhe me p&rgjegjis ndaj nje votuesilokal, ka mE shume te ngjare te reflektojE kErkes6n pEr sherbime lokale, sesa ato vendimete marra nga njE pushtet qendror ne distancE. NjE arsye e dytE ekonomike p&decentralizim dshtE p&rmiresimi i "konkurrences" se pushteteve dhe nxitja e novacioneve- dhe kishtu mundEsia qE pushtetet do te veprojnE ne pdrgjigje te deshirave tE qytetarEve.NjE tjet&r pErfitim potencial ishtE se njerezit jane me tE gatshem tr paguajne persherbimet qE i pErgjigjen prioriteteve, sidomos nese ata jane td pErfshire nE procesin emarrjes sE vendimeve pEr shperndarjen e ketyre shdrbimeve.

Nje num& problemesh teorike dhe praktike komplikojnE faktin nese decentralizimiEshtE njE strategji ekonomike e mire apo e padEshirueshme. Ne nivelin makroekonomik,

-6 -

Cfard dhe Pse

nje shqetesim i rendEsish6m ka qen6 fakti se decentralizimi mund te beje te vEshtirEzbatimin e politikave stabilizuese dhe mund tE qojE nE nivele destabilizuese, si dhe nekrijimin e shpenzimeve publike dhe borxhit publik. SidoqoftE, sistemet e decentralizuara

mund tE krijohen pEr tE shmangur efektet destabilizuese dhe pir te krijuar nxites te

sakte. NjE pjese e decentralizimit te viteve 8O-tE ishte njE shmangie e inbalancavefiskale, nga pushtetet qendrore te pushtetet lokale. NE kushte te tilla, nuk Eshte ehabitshme tr shohesh njE lidhje te fortE ndErmjet decentralizimit dhe imbalancevefiskale nE nivelet e ulta. NjE tjeter debat nE nivel makro, evidencat pEr tE cilen nuk

jane konkluzive, EshtE nEse decentralizimi vonon apo jo rritjen ekonomike.Shqetrsimet per barazine - nderjuridiksionale dhe nderpersonale - kanE qenE shumi

te rendesishme pir debatin e decentralizimit. Disa juridiksione kane m6 teper burimese te tjerat, ndoshta per shkak tE madhEsisE apo vendndodhjes. PErve, kEsaj, rrethanathistorike (tE tilla si aparteidi), mund te kene krijuar diferenca lokale. Per kete qellim,mund te hartohet nje program fiskal ndErqeveritar per tE zhvendosur burimet ne zoname me pak avantazhe pEr t'u siguruar se tE gjithE qytetaret gEzojnE nji minimumsherbimesh, pavarEsisht nga vendndodhja, apo marrin asistencd per te shpejtuarpermirsimin e deficitive tE krijuara pEr shkak tE vendndodhjes.

Shp&rndarja e granteve per programet e varferise nE nivelet lokale, duhet teanalizohet me sukses brenda kushteve tE nje vendi te veqantE, meqenEse mungesa etransparences ose shpjegimi i paqarti pEr hartimin e transfertave ndonjEhere rezultonnE atr qE zona mE te pasura marrin mE shumE burime se ato mi tE varfdra.

Shpesh debatohet se pushtetet qendrore jane plotrsisht pErgjegjEse per sigurimine barazisE nd&rpersonale. Aty ku ekonomite lokale jane me td hapura dhe shume burime,sidomos burimet kryesore njerezore, janE te l!vizshme duhet pritur nje sukses i kufizuarnga programet shpErndarEse tE perqendruara sipas juridiksioneve. MegjithatE, pushtetetlokale mund dhe luajnE rol shume tE rend6sishem ne zbatimin e programeve qendroreshp6rndarese dhe ne pErcaktimin e njE numri taksash, shpenzimesh dhe skemash tetransfertave ndErmjet lokaliteteve.

Sherbimet specifike qe duhen decentralizuar dhe lloji i decentralizimit qe duhetndjekur, varen nga ekonomite e shkalls qE ndikojne efiqiencen teknike dhe shkallen eefekteve tejkaluese jashtE kufijve juridiksionale. KEto cEshtje duhet tE merren nekonsiderate ne hartimin e nje sistemi tE decentralizuar. NE prakrike, nuk Eshte e nevojshmEte decentralizohen tE gjitha shErbimet ne te njejt6n menyre dhe ne te njijtin nivel.

Ne njE sens te rEndEsishem ekonomik, tregu Eshtr forma perfundimtare edecentralizimit, ku konsumatorEt mund tr blejnE njE produkt cilEsor nga zgjedhja efurnitoreve. Natyra e pjesEs me tE madhe tE shErbimeve lokale publike, kufizonrealizimin e plotE te kEtij opsioni dhe krijon njE rol qeveritar n6 sigurimin e kEtyresherbimeve, por ai nuk kerkon qE sektori publik automatikisht te jet6 p6rgjegj6s pershpErndarjen e tr gjitha sherbimeve. Aty ku Eshtr e mundur tE strukturohet konkurenca,sir ne shperndarjen e njE sherbimi apo ne te drejten pEr te shpErndard kEte sherbim, tedhEnat tregojnE se sherbimi do td kryhet mZ me efiqiencE. MegjithEse e pazakonshmenE praktike, pushtetet lokale kand konkuruar me sukses per te drejtEn e sigurimit tedisa shErbimeve lokale. NE nje varg sherbimesh lokale publike nE qdo vend te dhEne,njd shumllojshmEri zgjidhjesh nga dekoncentrimi tek konkurenca apo privatizimi imenaxhuar kani tE ngjare qE tr bashk&ekzistojnE me sukses ne tE njdjtEn kohE.

-7-

Decentralizimi Shdnime Permbledhdse

Kushtet per Decentralizim te Suksesshem

Megjithese politika Eshte nje force udheheqese qe qendron prapa decentralizimit neshumicen e vendeve, decentralizimi mund te jete nje prej atyre momenteve te bukuraku politikat e mira dhe ekonomite e mira i sherbejnE te njdjtit qillim final. Objektivatpolitike te pergjegjesisE dhe pjesmarrjes ne rritje te politikes nE nivel lokal, mund tekoincidojE me objektivat ekonomike te vendimeve me te mira per p&dorimin eburimeve dhe gadishmeri ne rritje per tE paguar per shErbimet lokale. Per njE

decentralizim tE suksesshem jane te rEndEsishme ti pakten pesE kushte:

* Kuadri i decentralizimit duhet ta lidhe financimin lokal dhe autoritetin fiskal mepErgjegjEsitE dhe funksionet e sigurimit te sherbimeve te pushtetit lokal, keshtu

qe politikanet lokale mund te bejne dicka pEr premtimet e tyre dhe te mbajnepErgjegjEsitd e vendimeve ti marra;

* Komunitetet lokale duhet tE informohen per kostot e shErbimeve dhe opsioneve

shpErndarEse si dhe paketen e burimit dhe mEnyren nga vjen, keshtu qE vendimetqe ata marrin do jenE kuptimplote. Buxheti pjesmarrEs sic Eshte perdorur nd Porto

Alegro, Brazil, eshte njE menyre pdr te krijuar keto kushte;

* Komunitetet kane nevoje per njE mekanizdm per tE shprehur preferencat e tyre ne

njd mEnyrE tE tillE qe t'i lidhin me politikanEt, kishtu qe do te kete njE nxitEs tE

besueshem per pjesmarrjen e njerzve;

* Duhet te ketd njE sistem pergjegjshmerie te bazuar ne informacion publik dhetransparent, qe u jep munddsi komuniteteve te vezhgojne me efektivitetpeformancen e pushteteve lokale &he tE reagojn6 ne menyrE tE pershtatshme ndaj

kesaj performance. Si rezultat politikanet dhe zyrtarEt lokale kane nj6 nxitEs pErt'u ndjerE pErgjegjes;

* Instrumentat e decentralizimit - kuadri ligjor dhe institucional, struktura ep&rgjegjEsive per shp&rndarjen e sherbimeve dhe sistemi fiskal ndcrqeveritar - duhettE hartohen ne menyre te tille qE te mbeshtesin objektivat politike.

Permbushja e kEtyre kushteve, ose tE pakten te ketE disa arritje te pushtetit lokal

Eshte nje detyre e vdshtire por e arritshme.

-8 -

2Hartimi i Projektit: Decentralizimi Politik,

Fiskal dhe Administrativ

Ky kapitull permban nente pjese qe trajtojne aspekte te ndryshme te decentralizimitpolitik, fiskal dhe administrativ. MegjithisE shpesh keto rEshtje nuk janE konsideruarse bashku, te gjithE jane pErbErEs te rEndesishem per nje decentralizim tr suksesshem.Per shembull, rregullimet e "pershtatshme" fiskale nuk kane nje strukture apoinformacion te pErshtatshEm rregullator dhe monitorimi mund te ,ojE ne rezultate tEndryshme. Te gjitha ceshtjet e paraqitura nE ke&e kapitull jane te lidhura me njeratjetrrn dhe si tE tilla ato duhet te merren ne konsiderate gjate decentralizimit.

Dy cEshtjet e para ne kete kapitull i pErkasin decentralizimit politik. Pjesa e parEfokusohet ne kuadrin kushtetues, ligjor dhe rregullator pir decentralizimin, dhe pjesae dyti mbi pjesmarrjen e shoqerisi nE procesin e decentralizimit.

Parametrat brenda te cilave mund te hartohet decentralizimi, varen nga strukturakushtetuese e vendit, nE vecanti nese ky vend ka nje qeveri federale apo unitare. Nepraktike, hap6sira e autonomise qe u jepet niveleve lokale ndryshon shume; disa vendefederale ne natyri jane vende unitare (p.sh. Meksika) dhe vende tr tjera unitare veprojnesi vende federale (Kina). Megjithate, mundesite dhe kufizimet ligjore per decentralizimduhet te mbahen parasysh. Keto cEshtje trajtohen me thellesi ne kEte pjesE dhe jane tEvlefshme per te gjitha pjesEt e tjera te ketij volumi.

HapEsira ne te cilen decentralizimi eshtE i afte te arrijE pdrfitime te efi,encEsshp&rndarEse, varet ne nje mase tE madhe nga natyra e pjesmarrjes lokale. Drejtueslokal mund te reflektojne nevojat dhe deshirat lokale nese ekzistojnE kanalet pEr marrjene inputeve te tilla dhe nEse drejtuesit jane te pErgjegjshim para votuesve tE tyre. KjopjesE pErqEndrohet ne marrMdhEniet e rEndEsishme mes pjesmarrjes qytetare dhedecentralizimit.

Kater pjeset e tjera trajtojne fusha te rEndEsishme te federalizmit fiskal: caktimine shpenzimeve, caktimin e te ardhurave, hartimin e transfertave ndErqeveritare, dhemarrjen borxh nga njdsite lokale. Keto kater komponente pdrbEjne sistemin e financavenderqeveritare. Ndikimi i financave nderqeveritare ne objektivat baze ekonomike teqeverisa - barazia, eficienca dhe stabiliteti makroekonomik - varet nga sistemi meshumi sesa nga cdo njEri komponent nE vecanti. Per shembull, decentralizimi ishpenzimeve dhe tr ardhurave mund te ,oje ne eficence dhe pErgjegjEsi me tE madhenE pjesdt me te pasura tr nje vendi, por mund tie roje gjithashtu ne ulje tE barazisi nepjeset mE tr varfera. Kjo gje mund te shmanget, nese transfertat ndErqeveritare perdorenper tE kompensuar zonat me tr varfera. Ne menyre te ngjashme, duhet te krahasohenshpenzimet dhe te ardhurat kur te planifikohet decentralizimi. Nese pushteti qendrordecentralizon mi shum tre ardhura sesa shpenzime, atij mund t'i shterojne burimet enevojshme pEr tE permbushur detyrimet kombetare; po keshtu, decentralizimi i tepert

-9 -


i shpenzimeve pa te ardhura te pershtatshme mund tE qojE nd nivele te mangEta lokalete burimeve. Presioni per metoda jombEshtetese te financave rritet ne te dyja ketosituata dhe mund te coje nE paqEndrueshmeri makroekonomike. PNr k&E, disa pjesepErberase tr federalizmit fiskal duhet te shqyrtohen se bashku si nje sistem.

Tre pjesdt e fundit ne katE kapitull trajtojnE decentralizimin administrativ:shErbimin civil, informacionin dhe monitorimin, si dhe kapacitetin teknik dhemenaxherial. Nec qdo sistem tE decentralizuar, si autoritetet lokale ashtu edhe ato teniveleve me te larta do te luajne role plotesuese pEr t'u dhEne mundesi drejtuesvelokali t'i pergjigjen nevojave tE popullsise se tyre dhe per te mbrojtur interesat

kombEtare. PErfitimet nga decentralizimi (qE do te thote, eficence me e madheshperndarese) mund te realizohen vetem nEse drejtuesit lokalE kane fleksibilitet nepErmbushjen e kErkesave, nevojave dhe dEshirave te votuesve tE tyre; nese kanekapacitetin e burimeve financiare dhe njerEzore pEr t'ju pErgjigjur efektivisht; nesejane tE pErgjegjshEm para popullsise se tyre si dhe para qeverise (per sherbimet e

deleguara tek pushtetet lokale); dhe nese pushtetet lokale dhe qendrore mund tesigurojnE informacion dhe te vazhgojne sherbimet per tE cilat ata jane pergjegjes.

Problemet e shErbimit civil janE vecanErisht tE rendEsishme per sherbimet e

decentralizuara sociale, pasi ato perfaqsojne pjesen mE te madhe te kostove korrente.Duke u varur ne politiken e pages dhe te punEsimit si dhe normat administrativesektoriale, ato mund te ndikojne shume ne shkalln e fleksibilitetit qe u sigurohetniveleve lokale. MegjithEse literatura per reformen e sherbimeve civile eshte mjaft e

zhvilluar, Eshte shkruar pak per reformen e shErbimit civil dhe decentralizimin. BankaBoterore sapo ka filluar pro,esin e zhvillimit te njohurive tr saj ne k&t6 fushe. Ne jemive,anerisht te interesuar nE mbledhjen e pErvojave tE vendeve te ndryshme (sukseseve

dhe deshtimeve) pErsa i perket problemeve te decentralizimit dhe sherbimeve civile.

-10 -

Hartimi i Projektit: Decentralizimi Politik, Fiskal dhe Administrativ

Kuadri Kushtetues, Ligjor dhe Rregullator perDecentralizimin

Kushtetutat, ligjet dhe aktet ninligjore kodifikojne parametrat formalk ni bazE te te

cilave duhet t6 funksionojne sistemet e decentralizuara. Ne menyre strukturore,

arkitektura e d&shirueshme e kEtyre tregullave ishti e percaktuar qarte:

* Kushtetutat duhet te p&doren p&r ti vendosur parimet baze mbi te cilat do tE

veproje decentralizimi, duke pErfshire te drejtat dhe pzrgjegjEsite e tE gjitha niveleve

te qeverisjes, p&rshkrimin dhe rolin e institucioneve bazd nE nivele lokale dhe

qendrore, dhe bazat mbi te cilat mund te vendosen apo te ndryshojne rregullat e

detaj uara;* Nje ose me shume ligje duhet te percaktojne parametrat specifike td sistemeve

nd&qeveritare fiskale dhe detajet institucionale te struktures se pushtetit lokal,

duke perfshire strukturat bazE, procedurat (pErfshirE zgjedhjet), p6rgjegjesiti dhe

rregullimet;* Nje seri aktesh ninligjore tE bashkEngjitura tek cdo ligj, duhet te interpretojne

dhe detajojnE praktikat dhe masat me te cilat mund tE veproje ligji perkates. Ligjet

qe kane te bEjne me detyrat qe ndahen ndermjet pushtetit qendror dhe atij lokal

duhet te pErfshijne seksione mbi marredheniet nderqeveritare.

Detajime dhe thjeshtezime mE te mEdha shoqErojnE levizjen drejt kesaj arkitekture

me tre-platforma, nga kushtetuta tek aktet nrnnigjore, ndErsa per te levizur nga aktet

nrnligjore tek kushtetuta k&rkohet njE vishtirEsi me e madhe dhe nje shkallE me e

madhe autoriteti (ministEr, parlament dhe asambleja kushtetuese). Nivelet e veshtiresive

dhe vendi i autoritetit gjatZ ndryshimeve, jane faktore te rEndEsishEm ne pircaktimin

se ku do tE vendosen aspekte tr ve,anta te decentralizimit te pushtetit ne keti arkitekture

si dhe ni pErcaktimin e thjeshtdsise relative tE perkufizimeve. Ngurtesia dhe fleksibiiteti

i vendosur ni kete strukturi kane rrjedhime te rEndesishme p8r menaxhimin e njE

sistemi tE decentralizuar.Vendosja e njE njEsie brenda kisaj arkitekture mund tE jetE rezultat i konsensusit,

por shpesh ishti rezultat i negociatave, shpeshhere ti vashtira, ndermjet interesave

konkuruese. Ata qE jane te shqetisuar pEr stabilitetin makroekonomik, p&r shembull,

mund te d&shirojnE qE rregullat nderqeveritare fiskale te jenE nen mbikqyrjen e

Ministrise sE Financave, pEr t'i dhEne kEsaj ministrie maksimumin e fleksibilitetit ne

menaxhimin e shpenzimeve publike. Pushtetet lokale, ne kundErshtim, mund tE

debatojne (ashtu siq bini ne Brazil) qE keto rregulla te pircaktohen ne kushtetutE. Ne

Uganda, qEllimet dhe mekanizmat per transfertat jane te percaktuara ne kushtetute, sa

bashku me nji formula pEr p&rcaktimin e madh6sise minimale ti fondeve nga te cilat

shp&rndahen grantet ni bllok; detajet e formulave shp&rndarese jane subjekt i

rregullimeve.Meqen6se decentralizimi 6shtE njE eksperiment kompleks shoqeror, njE shembull

i mire mund tE jeti ai qE lejon mE tepdr fleksibilitet p&r te ndryshuar specifikimin e

instrumentave te zbatimit, ndErsa parimet politike dhe filozofike te percaktohen ne

kushtetutE dhe strukturat operative ni ligje.

-11-_


Nderveprimet midis Kuadrit Ugjor dhe Rregullator dhe Decentralizimi

Pfrvec ligjeve kryesore, ligjet proceduriale te nje vendi mund ti kene efeke te shumtanE suksesin e pirpjekjeve per decentralizim. Per shembull, kur shpenzimet lokale duhettE kontrollohen paraprakisht financiarisht nga nje autoritet qendror, futen disa llojkufizimesh qe bejne te veshtire arritjen e perfitimeve qe sjell decentralizimi. Kurrishikohet kuadri ligjor pEr decentralizim, nuk eshtE e mjaftueshme tE shqyrtohenligjet sidomos ato qe kane tE bejne me decentralizimin. Edhe ligje te tjera qE mandatojnraspekte te shp&rndarjes se sherbimeve, shirbimeve civile, buxhetimit dhe kEshtu meradhE, duhet te merren ne konsiderate, per te siguruar nje model te qEndrueshem.

Trajtimi i ceshtjeve kryesore ne kuadrin ligjor dhe rregullues do te varet ngastruktura e qeverise si nje sistem unitar apo federal. NE disa sisteme federale (p.sh.Kanada dhe Indi), pushtetet lokale janE plotesisht nEn autoritetin e pushteteve shtet&roreapo provinciale. Qeveria federale eshte keshtu e kufizuar ne marredh&niet qE mund tevendose me nivelin lokal, dhe mund te kerkoje td ndikoje sjelljen dhe rezultatet lokalepErmes shteteve apo provincave. NjE politike decentralizuese, si ajo qe dshtE duke up&rpjekur India te vendosE, komplikohet mjaft nga ky faktor.

Disa sisteme unitare mund te ushtrojnE kontroll tej mase ti centralizuar mbipushtetet lokale. Ne Indonezi, Ministria e Puneve te Brendshme ka pasur autoritetinte caktoje dhe heqe kryetaret e bashkive dhe bile edhe kryetarEt e fshatrave. Pengesatstrukturore nE krijimin e njE sistemi tE decentralizuar ne kete kontekst janE t6 pakta,por kjo nuk do ti thote se proresi i institucionalizimit tE nje sistemi te tillk eshtE papengesa kritike. Indonezia ka pasur legjislacionin per decentralizimin qd ne vitin 1974,por procesi atje eshte shumi larg perfundimit.

Ashtu si dhe me aspekte tE tjera kyce te decentralizimit, kuadri ligjor dhe rregulluesdo t'i pdrshatet kushteve te vendit. Megjithate, ka shume probleme qd ky kuad6r duhette trajtojd. Kero cEshtje tE njE r6ndEsi shumE te madhe pEr veprimtarine e BankEsBotErore pErfshijnE:

* Klasifikim i pushteteve lokale brenda niveleve te percaktuara ne kushtetutE;* Struktura te gjera organizative si dhe rolet dhe pErgjegjasitE e tyre;* Termat e zyrave, fuqite vepruese, procedurat dhe kufizimet e lidershipit politik si

dallim nga sherbimi civil;* Shkalla e autonomise ne politikat ndaj personelit si dhe nd administrimin e

pushteteve lokale;* Autoriteti i pushteteve lokale per administrimin taksor dhe fiskal;* Autoriteti borxhmarres dhe kapaciteti i pushteteve lokale;* Shp&rndarja e kerkesave p&r buxhetimin, menaxhimin e shpenzimeve,

kontabilitetin, auditimin dhe raportimin;* Sigurimi i shErbimeve dhe autoriteti shperndares;* Mekanizmat per pjesmarrjen e qytetarEve.

Kuadri ligjor dhe rregullator duhet ti hartohet ne mdnyrE te tillk qe te njohediferencat ne kapacitetet e menaxhimit. Caktimi i pergjegjesive funksionale - peshembull, kapitali provincial apo qendra e krijuar e rritjes - shpesh ni menyre tinenkuptuar njeh aftEsitE e ndryshme te bashkive, por nje kuader me dinamik qe njeh

-12 -


kapacitetin, tE bazuar ne performancdn ne kohE, eshtE me i deshirueshEm per njE

periudhi afat-gjate. Kompletimi i shkalls sE autonomise dhe privilegjeve me njE

komplet treguesish tE performances, te cilat mund tE perfshijne shpenzimet totale,

shkallen e vetmjaftueshmErisE se te ardhurave, performancEn e menaxhimit ti buxhetit

(mungesa e defi,iteve) dhe perfomancEn e shpErndarjes se sherbimeve (vrojtimi i

klienteve), do te lejoje qE kuadri ligjor dhe rregullator tE pErshtatet me ndryshimet ne

kapacitetin lokal. Periudha kohore e pershtatshme per rivlerEsimin dhe treguesit, duhet

te lidhen me rrethanat e vendit si dhe me detaje specifike tE kuadrit tE decentralizimit.

FRamurit Paralajmerues

Pese flamurE paralajmErues, te zgjedhur nga njE liste e gjate potenciale e risqeve me te

rrezikshme, kerkojne vemendje tE vecante. Se pari, pushtetet lokale ne te njejtin nivel

nominal mund te variojne nd mEnyrE tE konsiderueshme ne kapacitetet e tyre. Per

shembull, West Bank dhe Gaza kane bashki qe variojnE nE numrin e popullsisE se tyre

nga 10,000 njerez nE mbi 1 milion, me kapacitete menaxhuese per t'u plotesuar.

Diferencat ne kapacitetin fiskal mund tE dallohen nE komponentin e barazisE te sistemit

nd6rqeveritar fiskal, por fakti se menaxhimi dhe kapacitetet administrative mund

gjithashtu te variojnE, rralle merret nE konsiderat&. itshte e vlefshme qe sistemi ligjor

dhe rregullues tr njohe ndryshimet ne kapacitetet menaxhuese, pErmes njE klasifikimi

te pushtetit lokal brenda niveleve. Politikat dhe strategjitE qe trajtojnE keto ndryshime

mund qE te konsiderohen ne mZnyrZ koherente.

Se dyti, pushtetet lokale duhet tE keti aftEsind qe td marrin borxh ateherE kur ato

kane mundEsi ta ripaguajn6 ate. Sidoqoftd, per arsye te rrezikut moral (te diskutuar ne

detaje me te hollesishme ne seksionin mbi marrjen borxh), duhet t6 behet cdo pErpjekje

e mundshme per te promovuar idenE se kredite e pushteteve lokale jane detyrime te

brendshme te pushteteve lokale dhe jo tE niveleve te larta te qeverisjes, pErveq rastit

kur kjo gje eshti specifikisht e shprehur. REndEsia si dhe vEshtirEsite e berjes se kEsaj

gjije jane ilustruar me njE shembull per kushtet e borxhit lokal ne Brazil. Kuadri ligjor

dhe rregullues mund te mbEshtese kEtE mesazh duke spEcifikuar kushtet nen tE cilat

mund tE marrin borxh pushtetet lokale, kufijte e ketyre marrjeve hua, krkesat e

raportimit per borxhin dhe shErbimin e huasE si dhe denimet p&r shkeljen e tregullave.

Se treti, ligjet e pushtetit lokal jo gjithmonE i kane prezantuar paraprakisht opsionet,

(duke perfshire pjesmarrjen private dhe konkurencEn e menaxhuar), qe mund te ndiqen

ne shperndarjen e shErbimeve lokale publike. Si rezultat, barrierat ligjore mund qe te

pengojne ne menyre tE papErshtatshme aftEsinE e autoriteteve lokale per te zgjedhur

opsionet me tE deshirueshme pEr shperndarjen e sherbimeve tE decentralizuara. Qytetet

Kineze kanE qenE te imagjinueshme ne rinovimin dhe shperndarjen e disa shErbimeve

tr pa parashikuara nE kuadrin ligjor dhe rregullator brenda te cilit ato operojnE;

megjithatE edhe ne kito kushte eshtd i dcshirueshEm racionalizimi. Barrierat dhe

kufizimet e papErshtatshme duhet te mEnjanohen ose korrigjohen ne hartimin dhe

detajimin e kuadrit ligjor dhe rregullator pEr decentralizim.

Sekaterti, nje demokraci e votuar shpesh besohet se kenaq kushtet pEr pjesmarrjen

e qytetareve nE krijimin e sistemeve te decentralizuara, por nd praktikE kjo gj& mund

te mos jeti e mjaftueshme. NjE pjesmarrje kuptimplote kerkon qE qytetardt te jene te

informuar dhe qe zzri i tyre tE ketr ndikim aty ku rezultatet janE tE menjehershme.

-13 -


Sistemi ligjor dhe rregullator duhet te siguroj tre pakten nje njohje ti plote, kohoredhe plotesisht tE pranueshme publike te vendimeve pEr shp&rndarjen e burimeve - nzprogramet e buxheteve, prokurimit dhe te shpenzimeve. NjE orientim drejt rezultatevedhe prodhimit ne menaxhimin e shpenzimeve do te ishte akoma dhe me i d6shiruesh6m.Uganda eshte duke hartuar buxhetet lehtesisht aksesibel p& te gjitha nivelet e qeverisjes,si pjesi te nje programi reforme per menaxhimin e shpenzimeve qE vend theksin tekorientimi mbi prodhimin dhe rezultatet. Pervec kEsaj, qytetar&t duhet te kene te drejtate besueshme dhe te sigurta ne mjetet qe vene ne zbatim denime te p&shtatshme p&shkeljen e rregullave.

Se pesti, termat e zyres per drejtuesit politike lokale jane te lidhur ngushte meceshtjet e autoritetit dhe p0rgjegjshmeris&. Kryetarer e Bashkive kane nevoji pEr nxitesper t'u fokusuar nga periudha afatshkurtEr ne te pakten ate afatmesme. Kjo k&rkon njembajtje te mjaftueshme ose mbajtje potenciale per te qene te afte te arrijnE objektivakuptimplote. Termat tre vjecare tE parinovueshme per zgjedhjen e kryetarEve te bashkivene Meksike, per shembull, kane qene shoq&ruar me nje fokus afat-shkurt&r ne strategjitie qeverisjes se zyrtareve lokale. Aty ku lejohen terma te shumfishta kEto mund teshkojne nE tre-kater vjet. Aty ku lejohen terma te vetme, do tE ishin te d&shirueshmetermat pese deri ne gjashtE vjet. Percaktimi i detajuar i autoritetit, pushteteve, sistemevekontrollit financiar dhe pro,cedurave duhet te lidhet me rrethanat lokale, duke perfshirer,ishtje qe mund te variojnE nga tradita kulturore ne gjendjen e sistemeve tE llogaritjesdhe kontrollit financiar. Vlerisimet pdrfshijni gjithashtu balancin qE duhet vendosurndermjet lenies hapesire pEr nje lidership agresiv, dhe mbrojtjes si komunitetit ngaekseset, nje zgjedhje qe eshte subjekt i shijeve politike dhe shpesh njE rrjedhim i p&vojEshistorike.

Mosmarreveshja ndermjet rregullave formale dhe praktikave, e cila vihet re shpeshnE shume vende, eshtE nje koment pEr rindEsini e karakteristikave tz ve,anta te hartimitdhe zbatimit te sistemeve rregullatore dhe ligjore. Paqart6sia dhe kompleksiieti krijojnEhapesire pEr interpretime konfliktuale dhe konfiizione. Nje interpretim i vetem dhe imiratuar eshtE mjaft i rendesishEm. Pirpjekje te vecanta pEr te pregatitur dhe p&rhapurversionet e popullarizuara te sistemit ligjor dhe rregullator, ashtu sic ka b&ri dhe Uganda,duhet te jene njE pjese kyre e strategjisE si decentralizimit. Kompleksiteti eshti shpeshi pashmangshem, sidomos ne nivelin e instrumentave p&r zbatim. Sidoqofti, aindihmon nese njE instrumenti nuk i kerkohet te bEji shumE. Kjo lehteson komunikimetdhe zbatimin e politikes qe mbishtet ky instrument, nji monitorim me te mirE t~efektivitetit te ketij instrumenti ne kete rol dhe rregullimeve qe mund te k&rkojeinstrumenti apo politika.

-14 -


Pjesmarrja, Shoqeria Civile dhe Decentralizimi

Pjesmarrja dhe decentralizimi kane nje marredhEnie te ndervarur. Nga njera and, nje

decentralizim i suksesshem kerkon disa shkalle te pjesmarrjes lokale. Afersia e pushteteve

lokale me votuesit e tyre, do t'u jape mundesi atyre t'u pergjigjen me mire nevojave

lokale si dhe per te balancuar me efiience shpenzimet publike me nevojat private

vetem atehere kur informacioni qarkullon ndermjet qytetareve dhe pushtetit lokal.

Nga ana tjet&, proc,esi i decentralizimit mund te nxise mundesite per pjesmarrje duke

vendosur me teper pushtet dhe burime tek nje nivel pushteti me i afert, me i njohur

dhe qe mund te influencohet me lehte. Ne mjediset me tradita te varfra tE pjesmarrjes

qytetare, decentralizimi mund te jetr nje hap me rendesi nd krijimin e mundesive te

rregullta dhe te parashikuara per marredheniet qytetar-shtet.

Kjo lidhje e ndErvarur ndermjet decentralizimit dhe pjesmarrjes mund te coje ne

udhezime politike deri diku kontradiktore. Mekanizmat per pjesmarrjen qytetare mund

te konsiderohen nje parakusht me vlere kur behet vleresimi i kendvEshtrimit te nje

decentralizimi te suksesshem. Ne te njEjten kohe, hartimi i decentralizimit duhet te

marre parasysh mundesite dhe kufizimet e vendosura nga kanalet ekzistuese te

pjesmarrjes lokale. Mungesa e mekanizmave pjesmarrese, sidoqofte, mund te

konsiderohet si nje motivim per decentralizim dhe mund te ndihmojE ne krijimin e

kerkeses lokale per me teper kanale pjesmarrEse per t'u dhene ze preferencave lokale.

Paragrafet e meposhtme diskutojne keto dy dimensione: pjesmarrje si nje mjet

per decentralizim te suksesshem dhe si nje synim te decentralizimit. Se pari, merren

ne konsiderate mekanizmat e gjere per pjesmarrjen e qytetareve qe shihen si parametra

te decentralizimit. Keto lloje strukturash institucionale, te fiksuara ne mjedisin politik

kombetar dhe te zhvilluara gjate nje periudhe te gjate kohe, nuk mund te ndryshohen

menjehere me nje vendim te thjeshte. Me pas, rishikohen menyrat mE specifike per

pjesmarrjen e qytetareve qe mund td realizohen ne procesin e decentralizimit. Permes

ketyre ndryshimeve rritEse mund tE gjenerojne munddsi me tE mddha pEr pjesmarrjen

qytetare dhe qeverisjen demokratike.

Pjesmanje si njie Parakusht: Influence e Konsiderueshme ne Vendim-

marrje

Kanalet ekzistuese tr institucionalizuara pEr pjesmarrje te qytetarEve dhe aftEsia e

njerezve pdr t'i perdorur ato duhet tE merren parasysh nE hartimin e programeve te

decentralizimit nd vendet ne zhvillim. Zgjedhjet e drejta dhe tE rregullta lokale dhe

nivelet e larta te kapitalit shoqeror (bashkimi i komunitetit dhe historia per tE punuar

se bashku) u jep mundesi qytetareve te sinjalizojn6 preferencat me eficiencd te tyre dhe

tE realizojne perputhjen e pErpjekjeve tE udhEheqsve me dEshirat e tyre.

Studimet kane treguar se kontrolli i gjerE dhe i vazhdueshim i qytetardve mbi

drejtuesit mund te permiresoje ciksind e veprimeve t6 qeverise. Lufta e vazhdueshme

p& te ruajtur vendin e punes mund tr cojE nE pErpjekje tE mddha per te kenaqur

konsumator&t ne te gjitha frontet. Rezultatet e studimeve ne Kolumbi, pdr shembull,

kane treguar se zyrtaret publike te cilt kane frike se mos humbasin punin, kane me

teper tE ngjarE te punEsojne nje staf me te mire per te realizuar punEn e perditshme tE

-15 -


qeverise'. Studime per pushtetet rajonale ne Itali, treguan se qeverite qe ishin me tehapura ndaj presionit te votuesve, ishin me te suksesshme p& te menaxhuar burimetdhe per te krijuar programe te reja per shperndarjen me efektivitet te burimeve2 . Njestudim i koheve te fundit te fshatrave ne Tanzani tregon nje bashkepunim pozitiv tecilesise se shkollimit lokal dhe nivelit te kapitalit shoqeror si dhe ndermjet mireqeniesekonomike dhe niveleve te larta te kapitalit shoqeror3 . Nje tjeter studim i pushtetevelokale ne Meksike, sugjeron se historia e gjate e provinces se Oxaca p& mekanizmatpjesmarres mund ta ndihmoje ate ne sigurimin e sherbimeve me efektive sesa socio-ekonomike por me pak "Chiapas" pjesmarrese4 . Studime te ndryshme te decentralizimitdhe permasave te qeverise kane treguar se pushtetet lokale pjesmarrese tentojne te jeneme te medha pasi votuesit e tyre u besojne kur ata kane ne dore me shume burime5 .

Sidoqofte, ne disa raste nje pjesmarrje me e madhe mund te sjelle c'rregullime.Ciklet lokale elektorale mund te ,cojne ne prishje te disiplines fiskale, pasi drejtuesitlokale perpiqen te marrin me tep& vota. Evidenca mbi institucionet dhe pergjegjesinefiskale ne Ameriken Latine, tregon se qeverite me dy parti dhe me procese hierarkikebuxhetore tentojne te shpenzojne me pak sesa qeverite e koalicionit shumepartiak meprocese buxhetore kolegjiale dhe pjesmarrese6 .

Vleresimi se sa ndikojne inputet e qytetareve veprimtarine e pushteteve lokalesiguron nje pike fillimi per hartimin e politikave te decentralizimit. Kushte te tillafillestare ndihmojne ne percaktimin e madhesise me te cilen decentralizimi do te rrisepergjegjesine e pergjithshme te qeverise perpara qytetareve dhe siguron nje udhezuesp& p6rfshirjen e masave per nxitjen e pjesmarrjes ne politiken e decentralizimit.

Zgjedhjet e rregullta, referendumet lokale, keshillat e p&rhershme publike-privatedhe struktura te tjera institucionale jane te tjera kushte, lehtesisht te identifikueshme,qe mund te permiresojne aftesine e pushteteve lokale p& te identifikuar dhe vepruarsipas preferencave te qytetareve. Nivelet e kapitalit social, te cilat percaktojne sesa teafte jane qytetaret per te prfituar nga rregullimet institucionale per pjesmarrje, janete ngadalta per t'u zhvilluar dhe te veshtira per t'u percaktuar. Prania dhe veprimtariae organizatave jo-qeveritare dhe grupeve te tjera qytetare mund te jene nje treguesshprehes, por eshte gjithashtu e rendesishme te percaktohet se cilat organizataperfaqsojne keta njerez. C'rregullimet ndermjet atyre qe jane te perfaqsuar nga njeOJQ dhe atyre qe ngelen jashte sistemit mund te cojne ne kapjen e pushtetit lokal nganjeri grup dhe perjashtimin e nje perputhje eficiente midis shpenzimeve publike dhenevojave te votuesve.

'Ariel Fiszbein, "Shfaqija e Kapacitetit Lokal: Msime nga Kolumbia",Zbviimi Botmr25:7 (1997):1029-43.2Robert Putnam, Realzimi iDemokracise: Tra&tat Civile nraIwneMorne(Princeton, NJ.: Princeton University

Press, 1993).3 Deepa Narayan dhe Lant Pritchett, "Monedhat dhe Shoqerizm T Ardhurat e Familjeve dhe Kapitali Shoqeror

ne Tanzanine Rurale", Policy Research Working Paper no. 1796 (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1997).4J. Fox dhe J. Aranda, Decenrralizimi dhe Zhvillimi Rural ne Meksike: Pjesmarrja e Komunitetit ne Programin

e Fondeve Bashkiake t6 Oaxaca-s", Serite Monografike 42 (San Diego, Califoffia: Qendra per Studime e SHB-MeksikEs, Universiteti i Kalifomis8, 1996.

5W Oates, `Kekime per e Tmerrshmen: Nji Studim Empirik", American Economic Review 75:748-57.'E. Stein, E. Talvi dhe A. Grisanti, RregzdmetJnatituciona, dhe Perfomnanca Fisk&a Pemojfa eAmerike rLuine,

Working Paper No. 6358 (Cambridge, Mass.: ByrojaKombetare per Kerkime Ekonomike, 1998).

-16 -

Hartimi i Projektit Decentralizimi Politik, Fiskal dhe Administrativ

Pjesmarrja si njje Synim: Reformat Fillestare me te Realizueshme

Decentralizimi mbeshtetet tek pjesmarrja qytetare per te permirsuar shp&ndarjen e

sherbimeve, por ai nuk kerkon liojet e inputeve te qytetareve te permendura me pare.

Ne rastet kur pushtetet lokale nuk zgjidhen me vota, kur pro,eset elektorale favorizojne

nje grup te vogel te elites, ose kur nivelet e ulta te kapitalit social pengojne marredheniet

aktive te qyetareve me shtetin, procesi i decentralizimit mund te hartohet ne menyre

te tille per te ndertuar tipe me te kufizuara pjesmarrjeje. Mekanizmat per specifikimin

e projekteve dhe te problemeve p& nxitjen e fluksit te informacionit midis shtetit dhe

qytetareve, shpesh mund te zbatohen me shpejt dhe me thjesht ne nivel lokal sesa ne

ate shteteror. Projektet e orientuara nga kerkesa jane nje nga mjetet baze (te mbeshtetura

shpesh nga Banka Boterore dhe donatore te tjere) per te thelluar procesin e

decentralizimit.Pushtetet lokale p&dorin nje shumelojshmeri teknikash per te mbledhur

informacionin nga votuesit e tyre. Vrojtimet jane nje mjet i vlefshem p& te sqaruar

shperndarjen e sherbimeve dhe p& te percaktuar taksat e pershtatshme te perdorimit.

Nje vrojtim per perdoruesit e ujit ne Baku, Azerbajxhan p& shembull, tregoi se

p&doruesit ishin te gatshem te paguanin me tep& per nje cilesi me te mire sherbimesh

si dhe p&caktoi problemet me te rendesishme per t'u trajtuar7 . Bangalori dhe disa

rajone te tjera Indiane p&dorin karta raportimi per te vleresuar shperndarjen e

sherbimeve, Uganda kerkon feedback per disa sherbime qeveritare, dhe Nikaragua

perdor nje sere vrojtimesh per ti reformuar sistemin e autobuzave dhe per te rregulluar

taksat e udhetimit. Keshillat e krijuar per disa probleme specifike mund te jene

gjithashtu nje menyre e shpejte dhe e lehte per te p&caktuar preferencat e qytetareve

dhe per te terhequr ekspertizen e sektorit privat. Bashkite e Kolumbise, per shembull,

kane plotesuar kapacitetin e dobet teknik te sektorit privat duke marre ne pune me

teper eksperte private ne baza afat-shkurtra. Perfshirja e qytetareve ne zbatimin e

programeve per decentralizimin mund te jete efektive persa i p&ket kostove. Projektet

e financuara nga Banka Boterore kane treguar se, megjithese kostot fillestare te trajnimit

mund te jene te larta, kursimet afat-gjata jane tE rendesishme dhe projekti ka prirje te

mbahet me mire.Ne periudhe afat-shkurter, keto mekanizma mund te ndihmojne procesin e

decentralizimit, duke sjellk pdrmirisime ne shperndarjen eficiente, nise drejtuesit lokale

i mbeshtesin vendimet e tyre mbi informacionin permes ketyre kanaleve pjesmarrEse.

Ne periudhe afat-gjate, keta mekanizma te kufizuar per pjesmarrje mund tr zhvillohen

ne nje ndErveprim mr te ngushtE dhe me kuptimplote ndermjet qytetarEve dhe

pushteteve te tyre lokale, vetem atehere kur udheheqesit zgjidhen ne menyre

demokratike dhe janE te pergjegjshEm perpara votuesve te tyre.

Rendesia e Flukseve te Informacionit

Pjesmarrja qytetare ne disa forma eshte nje pjese esenciale e decentralizimit te

suksesshem. Ai eshtE duke u bEre njE element i zakonshem i mjedisit politik ne vendet

ne zhvillim - 13,000 njesi ti pushtetit lokal jane zgjedhur tashme ne Ameriken Latine,

7Banka Bot6rore, "Azerbajxhan: Projekti per Rehabiliornin e Ujesjelksit ne Baku", Serite e Materialeve te

Departamentit te Mjedisit, Assessment Series Paper 17 (Washington, D.C., 1995).

-17-


nga 3,000 qe ishin ne 1973 - por fluksi i informacionit nuk duhet te deformohet.Politikat e decentralizimit duhet te marrin parasysh imperfeksionet e informacionitdhe te p&rpiqen tE p&rmiresojnE thellesine dhe shkallEn e pjesmarrjes qytetare neveprimet e pushteteve lokale. Prgjegjisia e pushtetit lokal, nje nga me racionalet edecentralizimit, nuk mund te permiresohet kur nuk ka mekanizma per transferimin einformacionit midis pushtetit lokal dhe qytetareve.

-18 -


Caktimi i Shpenzimeve

Decentralizimi fiskal perfshin zhvendosjen e disa pergjegjesive per shpenzimet dhe tE

ardhurat tek nivelet me te ulta te qeverisjes. Shkalla e autonomise e njesive lokale ne

shperndarjen e shpenzimeve te tyre eshte nje faktor i rendesishem ne p&caktimin e

Ilojit te decentralizimit fiskal. (Faktori tjetEr, aftesia e tyre per te rritur te ardhurat, do

te trajtohet me vonE). Kjo pjese tregon parimet dhe praktikat me te mira dhe thekson

sesi rrethanat e nje vendi jane p&caktuesi me i mire i caktimit te shpenzimeve8 .

Eshte e rendesishme te behet dallimi nese pushtetet lokale percaktojne shperndarjen

e shpenzimeve vete apo qeveria i percakton shpenzimet dhe nivelet lokale thjesht

zbatojne keto shpenzime. Statistikat persa i perket financave lokale (sidomos ato ne

Statistikat Financiare Shteterore te FMN-se), zakonisht i pergjithsojne keto forma

shpenzimesh dhe i prezantojne ato si nje shifer te vetme te quajtur "perqindje e

shpenzimeve lokale". Keshtu, analistet duhet tE jene shume te kujdesshEm kur perdorin

keto statistika ne financat lokale si nje tregues te autonomise lokale. Decentralizimi

fiskal nuk mund te nxise autonomine nese fondet jane te varura nga qendrori. (Sigurisht,

disa vende kane perfitime nga autonomia e shpenzimeve lokale, pasi pushtetet lokale

jane ne gjendje te marrin fonde dhe te riciklojne mandatet qeveritare).

Shtetet federale dhe ato unitare sigurojne mundesi te ndryshme p& decentralizim

fiskal. Pushtetet lokale ne shtetet unitare nuk kane fuqi kushtetuese per te marre vendime

per nje numer te caktuar funksionesh dhe shErbimesh qeveritare; perkundrazi, ekzistojne

nivele te shumefishta lokale te te nj6jt6s qeveri (qendrore, qytetit dhe rajonale). Qeverite

federale, nga ana tjet&, i kane mbrojtur nivelet lokale te qeverisjes me kushtetute.

Keshtu qe mundesite pEr vendimmarrje tE pavarur jane qartrsisht me te forta nen

sistemet federale. SidoqoftE, nddrsa pushtetet nEnkombEtare (provincat apo shtetet)

gjithmonE perfitojne mbrojtje kushtetuese nen sistemet federale, pushtetet lokale

(kontete, bashkitE, qytetet) nuk munden. Ne praktikE, shtrirja dhe natyra e pushtetit

vendimmarr6s e ushtruar nga nivelet mE te ulta, varion gjerdsisht nga nje vend ne

tjetrin si nE vendet federale ashtu dhe-ne ato unitare dhe mund te ndryshojne nga

koha ne kohe. Ne rastet mE ekstreme, disa vende te quajtura federale (per shembull

Venezuela), mund te jete nE mEnyr6 te konsiderueshme me pak tE decentralizuara sesa

vendet e quajtura unitare (per shembull, Kolumbia).

PavarEsisht nga kompleksitete tE tilla, si teoria dhe praktika tregojne se pergjegjEsite

per kryerjen e shErbimeve duhet te jene te specifikuara sa me qarte qe te jetE e mundur,

nE mEnyrE qe te nxisin pErgjegjshmErinE dhe tE zvogElojnE duplikimin jo-produktiv tE

autoritetit dhe sfidave ligjore. ShumE mund tE debatojnE se vendimmarrja duhet te

ndjekE parimet e varEsis6 - qe do te thoti, ajo duhet tE ndodhe ne nivelet me te ulta te

qeverisjes nE perputhje me eficiencen shperndarese, pra zona gjeografike qe merr

pErfitimet dhe kostot e vendimmarrjes pEr njd sherbim te caktuar publik. MadhEsia

optimale e juridiksionit pEr secilin sherbim teorikisht mund te ndryshoje, por ne

8Per nje trajtim me te plote te teorise se caktimit te shpenzimeve shih, per shernbuHl, Robin Boadway, Ndaia

Kiatutuese e Pushteeve: Nje kzndveshtrim ekonomik (Ottawa: Keshil. Ekonomik i Kanadase, 1992); Wallace Oates,

Fedzalizm Fil (NewYork Harcourt, Brace, Jovanovich, 1972);Anwar Shah, RPfnweManmdbwiweNderqeverie

Fiskale ne Ekonomite ne Zhvilim dhe neato te'Saposhfaqura te Tregut (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1994).

-19 -

1E~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

Decentralizimi Shenime Ptrmbledhese

praktike ekonomite e kostove te administrimit dhe transaksioneve cojne ne grupimine sherbimeve korresponduese ne cdo nivel - lokal (ndri,imi i rrugeve, refuzimzhvendosjeje), rajonal (rruget urbane-rurale, refuzim transferimi) dhe kombetare(autostradat midis qyteteve, politike ambjentaliste). Vendimmarrja e decentralizuarshton mundesite per pjesmarrje lokale ne zhvillim. Perve, kesaj, objektivat kombetareshperndarese mund te realizohen nga pushtetet lokale duke iu pergjigjur nxitesve tekrijuar nga grantet dhe rregullimet kombetare si dhe permes marrEveshjeve nderlokaledhe nderrajonale. Qeverite kombetare kane role te qarta ne lidhje me stabilizimin dheshperndarjen, dhe vemendje e duhur i duhet kushtuar konflikteve te mundshme lokaleqe mund te vijne si rezultat e ndjekjes se ketyre politikave.

Ne shumicen e rasteve, eshte e deshirueshme qE qeveria kombetare te ndermarrepergjegjesi per sherbimet publike kombetare, marredheniet nderkombetare, politikenmonetare, rregulloren, transferimet tek personat dhe bizneset, koordinimin e politikesfiskale, barazine rajonale, rishperndarjen (ne te cilen te gjitha nivelet e pushtetit mundte luajne nje rol), dhe ruajtjen e nje tregu te brendshEm te perbashket. Disa funksioneqendrore, te tilla si rregulloret e sektorit financiar apo mjedisit, mund te ndahen dheme pushtetet nenkombetare. Qeveria e nje shteti mund te kete nje pergjegjesi tedukshme per arsimin, shendetesine, sigurimet shoqerore, problemet nderbashkiakedhe mbikqyrjen e pushteteve lokale. (Sidoqofte, sidomos per sektorin shoqeror, pushtetiqendror vazhdon te luaje nje rol kritik per sigurimin e nje niveli minimum te disasherbimeve per arsye te eksternaliteteve ose barazisE). Te gjitha sherbimet lokale duhett'u caktohen pushteteve lokale. Ne fushat me pergjegjesi te shperndara, rolet duhet tejane te qarta. Pergjithesisht, pushteti qendror duhet te perfshihet ne hartimin e njepolitike te pergjithshme, te vendose standarte dhe kontrolle; pushteti shteteror duhette kete nje funksion mbikqyres; dhe pushteti lokal duhet te perfshihet ne sigurimin einfrastruktures dhe sherbimeve.

Caktimi i sherbimeve publike pushteteve lokale apo rajonale duhet te bazohet nevIeresime te tilla si ekonomite e shkalles, ekonomite e qellimit (nje komplet ipershtatshem i sherbimeve publike per te permiresuar efi,iencen nepermjet ekonomivete informacionit dhe koordinimit si dhe nxitjes se pErgjegjshmErine nepermjetpjesmarrjes se votuesve dhe mbulimit te kostove), tejkalimet kosto-perfitime, afersiame perfituesit, preferencat e konsumatoreve dhe fleksibiliteti ne zgjedhjet buxhetorene lidhje me perberjen e shpenzimeve publike. Caktimi i pergjegjesive per pushtete tendryshme lokale mund te jete asimetrik, i bazuar ne madhesine e popullsise, sipasklasifikimit urban - rural dhe kapacitetin fiskal. Keshtu, qytetet e medha mund tekene pergjegjesi per disa sherbime qe sigurohen drejteperdrejt nga qendra ne fusha tetjera.

Nje shembull ilustrativ i caktimit te pergjegjesise se sherbimeve eshte dhene netabelen 2. 1, e cila merr parasysh deshiren per decentralizim dhe shkon pertej pushteteveformale tek shoqeria civile. Nje vleresim tjeter i rendesishem eshte se pergjegjshmeriashpesh promovohet me mire me vendosjen e lidhjeve te qarta dhe te ngushta midiskostove dhe perfitimeve te sherbimeve publike, ne menyre qe sasia e pergjegjesise sesherbimeve tE caktuara per nje nivel te caktuar te qeverise te korrespondoje me sasinee te ardhurave qe ky nivel ka nen komanden e tij.

-20 -


Tabela 2.1 jep udh6zime mbi caktimin e shpenzimeve bazuar ne parimin e varEsise.

Ne praktike, nuk ka te ngjare qe secili vend do te ose duhet te ndjeke ndarjer e

percaktuara nd tabele. Ne shume raste, disa funksione duhet te ndahen ndermjet niveleve

te qeverisjes; nivelet me te larta te qeverise duhet te ushtrojne nje rol politik ose

rregullator; ndersa nivelet me te ulta te qeverise jane pergjegjese per shperndarjen e

sherbimit. Edhe ne shperndarjen e sherbimit ka aspekte qe jane te ndara me mire ne

nivele te ndryshme te qeverisjes. Per shembull, specifikimet teknike per ndertimin e

nje ure mund te vijne nga nje nivel me i larte qeverisjeje dhe mirembajtja e tij behet

nga niveli lokal. Ne kujdesin shendetesor, qendrori mund te vazhdoje te siguroje trajnim

teknik per stafin; te siguroje produkte farmaceutike, te perfitoje nga ekonomite e

shkalles dhe te siguroje cilesi, si dhe te financoje sherbimet e shendetit publik. Nivelet

ndermjetese mund te mbikqyrin personelin e niveleve lokale, te sigurojne kurse trajnimi

te vazhdueshme, dhe se bashku me nivelet lokale te vendosin shumellojshmerine e

pershtatshme te sherbimeve kurative qe mund te ofrohen si dhe te sigurojne mirembajtje

te pershtatshme te faciliteteve dhe sjellje te kenaqshme nga ana e personelit.

Caktimi i pergjegjsive per sigurimin e sherbimit ne nje nivel te caktuar nuk do te

thote se i njejti nivel pushteti duhet te jete i perfshire drejteperdrejt ne prodhimin e tij.

Sherbimet e mbledhjes, transportit dhe trajtimit ne menaxhimin e kanalizimeve

per shembull, mund t'u caktohen njesive te ndryshme private dhe publike duke u

varur ne ekonomite e shkalles, gjallrine tregtare dhe eksernalitetet. Shume sherbime

te tjera mund gjithashtu te shperndahen. Vendimet per prodhimin duhet te vijne nga

nje vleresim i alternativave duke perdorur kriteret e efi,iences dhe barazise.

Pervoja ka treguar se decentralizimi efektiv kerkon adoptime komplementare ne

rregullimet institucionale per koordinimin nderqeveritar, planifikimin, buxhetimin,

raportimin financiar dhe zbatimin. Rregullime te tilla mund te pembledhin si rregulla

specifike dhe dispozitat per takime te rregullta nderqeveritare dhe rishikimet periodike

per rregullimet nderqeveritare (per shembull, ne hartimin e transfertave fiskale).

Kontrolli i detajuar qendror mbi perdorimin lokal te fondeve, rralle eshte i

pershtatshem. Ne vend te kesaj, ajo qe eshte e nevojshme eshte transparenca dhe

pergjegjshmeria tek votuesit lokal e mbeshtetur nga vezhgime te forcuara te niveleve

me te larta dhe raportimi e rezultateve fiskale lokale (shih seksionin mbi transparencen,

pErgjegjshmErine, dhe korrupsionin).

-21 -

Decentralizimi Shtnime PCrmbledhese

Tabela 2.1. Nje Caktim Perfaqsues i Pergjegjesise se Shpenzimeve

Mbikq,yrja epoGtikes dhe Sigurimoli Prodhimi/

Funksioni standarteve administrimi shptrndarja Komente

Zgjidhja e konflikteve U U N,P N fokus p&ritimet dhe kostotnderrajonale dhe nderkomb&rarenderkomnbetare

Tregria e Jashtme U U,N,S P Ne fokus p&rfitimet dhe kostotndAekombetare

Telekomunikacionet U, N P p Nuk eshti i mundur rregullimikombaar

Transaksionet Financiare U, N P P Nuk eshte i mundur rregullinikombftar

Mjedisi U, N, S, L U, N, S, L N, S, L, P Eksternaliteter me qallimeglobale, komb&rare, shtet6roredhe lokale

Investimet e Huaja te N, L L P Infrastruktura Lokale esht~Drejteperdrejta kritike

Mbrojta N N N, P Ne fokus pe&fiimet dhe kostotkombitare

Marredheniet e Jashtme N N N Ne fokus p&rfitimet dhe kostotkomb6tare

Politika Monetare, valutat, U, ICB ICB ICB, P Pavaresi nga te gjitha niveletsektori bankar kryesore, disa role

nderkombitare per disipline tenjiet

Tregtia midis shteteve Kushtetuta, N P Ruajtrsit kushtetues teN renddsishme p&r lvizshm&nine

e faktoreve dhe ti tr mirave

Imigrinmi U, N N N U u deryrua te heqe dore

Pagesat e transfertave N N N Rishperndarje

Ligji Civil dhe ai per N N N Rregulli i ligjit, nje shqetisimKrimin kombetare

Politika Industriale N N P Per te shmiangur politiken elypjes tek komshiu

Akret Nenligjore N N, S, L N, S, L, P Treg i PNrbashk& i Brendshem

Politika Fiskale N N, S, L N, S, L, P -shte i mundshem koordinimi

Burimet natyrore N N, S, L N, S, L, P Promovon barazini rajonaledhe tregun e perbashket tebrendshem

Arsimi, shendecesia dhe N, S, L S, L S, L, P Tranferta ne natyremrireqenia sociale

Autostradat N, S, L N, S, L S, L, P Perfitimet dhe kostot e rrugevete ndryshme variojne ni qedlim

-22 -

Hartimi i Projektit: Decentralizimi Politik, Fiskdl dhe Administrativ

Tabela 2.1. Nje Caktim Perfaqsues i Pergjegjesise se Shpenzimeve

Mbikqyrja epolitikes dhe Sigurinmi/ Prodhinmi/

Funksioni standarteve administirin shperndarja Komente

Parqet dhe pushitni N, S, L N, S, L N, S, L, P Perfitimet dhe kostot e rrugevete ndryshme variojne ne qdhim

Polida S, L S, L S, L Krycsisht perfitime lokale

Uji, kanalizimet, mbrojtja L L L, P Kryesisht perfitime lokale

nga zjarri

U = Prgjegjesi e shume kombeveICB = Banka Qendrore e PavarurN = Qeveria KotnbetareS = Qeveria shteterore/provindaleL = Qeverite LokaleP = Sektori jo-qeveritar/shoqeria dvile

Burimi: Anwar Shah, Rrorma e Marredhenieve Ndirqeritare Fiskale ne Ekonomite ne Zhvillm dhe ne ato te

Saposhfaqura ti Tr7gut (Banka Boterore, Washington, D.C., 1994), Tabela 2.

-23 -


Problemet ne Caktimin e Taksave

Pushtetet mbeshteten ne nje shumellojshmeri taksash te drejtep&drejta, indirekte, tep&gjithshme, specifike, te biznesit dhe individuale per te perballuar nevojat e tyre perte ardhura. (;eshtja qe trajtohet ketu eshte se cilat iloje instrumentash te taksave janeme te p&shtatshme per perdorim per cdo nivel qeverisjeje.

Parimet e Caktimit te Taksave

Caktimi i taksave sipas juridiksioneve varet pjeserisht nga perberja e taksave te perdorurane te gjithe vendin. Teoria e financave publike akoma nuk ka zgjidhur plotesishtproblemin e pezjerjes ideale te taksave, bile edhe ne nje shtet unitar. Qeverite p&dorinsisteme te balancuara taksash, qe do te thote se taksa te ndryshme zbatohen pak ashume mbi te njejtat baza. Pe shembull, taksat e pergjithshme te shitjes, taksat mbipagat, dhe taksat mbi te ardhurat kane baza te mbivendosura. Mbi baza efi,cience dhebarazie, nje baze e vetme e pegjithshme takse eshte e mjaftueshme. Megjithate asnjeqeveri nuk sillet ne kIet menyre, per te minimizuar ne nje pjese te madhe evazionin fiskal.

Shpjegimi i zakonshem eshte se vleresimet administrative luajne nje rol terendesishem. Nje perzjerje taksash e mban te uIe normen mbi c,do takse individuale,duke zvogeluar ne ktrn menyre nxitjen per t'u shmagur apo fshehur pagimit te saj. P&me teper, nje perzjerje taksash do te thote se taksapaguesit qe do te ishin te afte teevitonin pagimin e nje lloj takse te caktuar nuk mund t'i shpetojne pagimit neto te njetjetre, duke e bere keshtu sistemin me tE drejte. Sidoqofte, rendesia e taksave te ndryshmene keft perzjerje te p&gjithshme, mbetet nje problem gjykimi me teper sesa di,ka qemund te rrjedhe nga parimet.

Vleresime te tilla te pergjithshme zbatohen dhe ne caktimin e taksave ne nje sistemfederal qeverisjeje. Argumentat p& efi,iencen dhe barazine duhet te bashkengjiten mevleresimet adminstrative, dhe caktimi i sakte varet nga gjykimi i informimit. Sidoqofte,ne mundemi te percaktojme parimet ekonomike qe vihen ne zbatim gjate percaktimitse cilat taksa duhet te percaktohen per nivelet me te ulta te qeverisjes.

Efiqienca e Tregut te Brendshem te Perbashket

Tregu i brendshEm i perbashket funksionon me eficience nese te gjitha burimet (puna,kapitali, te mirat dhe sherbimet) jane te lira te levizin nga nje rajon ne tjetrin papengesa apo crregullime te ndikuara nga politika. Sistemet e decentralizuara te taksavemund te ndcrhyjne ne efi,iencen e bashkimit ekonomik ne dy menyra. Se pari, vendosjae pakoordinuar e taksave ka te ngjare te ,oje ne nje ,rregullim te tregjeve per burimeqe te lvizshme midis shteteve dhe provincave, sidomos kapitali dhe te mirat etregtueshme. Qeverite e shteteve qe e njohin kete levizshmeri mund t'i hartojne politikate tyre ne menyre te tille qe tr terheqin burimet ne vendet e tyre. Nese re gjithajuridiksionetperfshihen ne politika te tila te pavlefshme sociale, rezultati perfundimtar do te jete thjeshttaksa te ulta dhe ineficiente (ose subvencione te larta) mbi faktoret e 1evizshem.

Barazia Kombetare

Sistemi i transferimit te taksave eshte nje nga instrumentat kryesore per te arriturbarazi rishperndarese. Argumenti qe e ben barazine nje objektiv federal, eshte thjesht

-24 -


se te gjithe njerezit ne vend duhet te hyjne ne "funksionin e mireqenies sociale" te

shoqerise mbi baza te barabarta, dhe qeveria federale eshte i vetmi nivel qe mund te

sigurojE qe residentEt ne rajone te ndryshme trajtohen ne menyre te barabarte. Keto

pikepamje mund te behen tE ndryshme nese shtetet kane shije te ndryshme per

rishperndarjen, ose nese vendimmarrja e centralizuar nuk drejtohet nga kritere

normative. Deri ne piken ku barazia shihet si nje objektiv politik federal, taksat e

decentralizimit mund te nderhyjne nE arritjen e ketij objektivi. Si ne rastin e eficiences,

politikat e pakoordinuara nenkombetare te taksave mund te sjellin diferenca arbitrare

ne rezultatet e rishperndarjes pe qytetaret e juridiksioneve te ndryshme. Shtetet mund

te perdorin si taksat dhe transfertat per te terhequr njerezit qe kane te ardhura te

medha dhe per t'i lehtesuar ata me te ardhura me te uleta. Politika te tilla ka te ngjare

te jene kompensuese nd lidhje me shperndarjen e burimeve, por ato do te rezultojnE

ne me pak rishp&endarje sesa ne mungese te tyre. (Sigurisht, ata qe jane kunder

rishperndarjes permes qeverise do te preferojne politikat decentralizuese pikerisht per

kete arsye.) Kjo sigurisht ka md shume te ngjare tE jete nje problem per taksat te cilat

jane rishperndarese nga natyra si dhe per transfertat.

Kostot Administrative

Decentralizimi i administrimit te taksave mund te rrise gjithashtu kostot e mbledhjes

dhe perputhjes si per sektorin publik ashtu dhe per ate privat. Keto jane kosto fikse te

shoqeruara me mbledhjen e cdo lloj takse qe duhet te linde dhe pEr c,do lloj takse te

perdorur nga shteti. Taksapaguesit do te kene gjithashtu kosto perputhjeje per tE gjitha

taksat e mbledhura. Per disa iloje taksash, sidomos kur baza e taksave eshte e levizshme

ose qe eshte e pedorur ne me teper se nje juridiksion, bashkE me decentralizimin rriten

edhe mundEsite per evazion dhe shmangie. Ne rastin e bazave te taksave te vendosura

per shume distrikte, jane te nevojshme rregullat per te shperndare te ardhurat nga

taksat midis juridiksioneve, pasi ne mungese te tyre, disa baza taksash mund te kthehen

ose ne dyfishim te saj ose ne mungese te plote te tarifes se takses. Pro,edurat e kontrollit

financiar mund gjithashtu te jene me te veshtira per bazat e taksave qe perfshijne

transaksione midis kufijve te shteteve.

Nevojat Fiskale

Per te siguruar pergjegjshmeri, mjetet e te ardhurave duhet te p6rafrohen sa me teper

te jete e mundur me kufirin e deshirueshem te nevojave te te ardhurave (qe do te thote

pergjegjesi per shpenzimet). KEshtu, instrumentat qe synonin ne objektiva politike

me te specifikuara duhet te caktohen tek ai nivel pushteti qd ka pergjegjesine p&

sherbimin perkates. Taksat progresive rishperndarese, instrumentat e stabilizimit, dhe

taksat e qerase se burimeve do te ishin tE pershtatshme p& t'iu caktuar ne ngarkim

pushteti qendror, ndersa tarifat e vendosura per rruget nderbashkiake duhet e'u caktohen

pushteteve lokale. Ne vendet qe kane nje TVSH federale, taksat shteterore te shitjeve

mund te jene nje barre shume e rende. Ne kushte te tilla, standarti pdr nevojat fiskale

do te sugjeronte lejimin e aksesit te qeverive nEn-kombitare (shteterore) ne ato taksa

qe tradicionalisht shihen si me te pershtatshme per administrim kombetar, te tilla si

taksat mbi te ardhurat personale.

-25 -


Balancimi i Diferencave: Rritja e Pergjegjshmerise se QeveriveShteterore ndersa Shmangen Problemet Kombetare

Problemi kryesor me caktimin e taksave qe rezulton nga shpjegimet e mEparshme, si,ilustrohet ne tabelEn 2. 1, EshtE se pErgjithEsisht ai nuk siguron te ardhura tE mjaftueshmeper pushtetet me dy nivele. PjesErisht per kete arsye, pushtetet lokale dhe sidomos atotE nivelit tE ndermjetem nE shumE vende, mbledhin njE shumllojshmEri taksash specifike(akciza) p&r lojrat e fatit, mjetet motorrike e kEshtu me radhi. Sidoqofte, pErsEri tetilla taksa rralle sjellin te ardhurat e nevojshme per te financuar njE pjesE tE rEndEsishmete shpenzimeve te tilla si arsimi dhe shindeesia, qE shpesh u caktohen qeverive shtetErore.

Ka dy opsione kryesore pEr zgjidhjen e k6tij problemi:

* MEnyra e pare Eshte tE plotEsohen tE ardhurat shtetErore me transfertat fiskalenderqeveritare. Ne kete rast, politikat duhet tE hartohen nE mEnyrE tE tillE qe tEmEnjanojnE krijimin e nxitrsve qE mund t'i shtyjE pushtetet lokale tE zvogElojnEperpjekjet e tyre per grumbullimin e taksave td brendshme (shih seksionin pErtransfertat ndErqeveritare).

* Opsioni i dyte eshti te lejohen qeveritE shtetrrore tE mbledhin taksat e tyre mebazE te gjerE pEr tE mirat lokale, pdr sa kohE qE ato rEndojnE vetrm mbi perfituesitlokale. NE parim, njE takse e vendosur mbi shitjen me pakice apo taksE mbi teardhurat personale do te ishte e mundur. SidoqoftE, nE praktikE njE taksE shteteroreme bazE te gjerE, eficiente dhe e dEshirueshme qE duket dhe e mundshmE eshtenjE takse ekstra dysheme (e quajtur shpesh "e bashkEngjitur") mbi taksEn kombEtarembi tE ardhurat personale. Taksat mbi shitjet me pakici rrallE janE tE mundshmepdr t'u realizuar ne vendet nE zhvillim dhe nE ato ne tranzicion.

Si nE rastin e njE takse ekstra tE tille, ashtu dhe nE rastin e nj6 taksat lokale mbipasurine apo taksave lokale ne pErgjithEsi, elementet kritike qE sigurojnE pErgjegjshmErilokale pa kosto eficience jane kufizimi sa mE tepEr i pushteteve lokale nga eksportimii taksave dhe lejimi qe ato te vendosin norma tE brendshme p&r taksat e tyre. P&r teqenE mE efi,ent, do te ishte e dEshirueshme qe te vlerEsohej baza e njE takse ngaqendra dhe bile dhe te mblidhet nga qendra, por pEr qIllime pErgjegjshmErie EshtEkritike qe autoritetet e niveleve ndErmjetEse tr jenE pErgjegjEse (brenda kufijve) per tevendosur normEn e taksEs.

Ekonomite ne Tranzicion: Ripercaktimi i Pushtetit Lokal

NjE situate e verantE ekziston ne disa ekonomi nE tranzicion, duke pErfshirE ato nEEuropEn Lindore, AzinE Qendrore dhe KinEn, apo Vietnamin, ku qeveritE shtetEroretradicionalisht kane pasur njE rol mE te madh nE mbledhjen e taksave komb&are. NEkEto vende, pushteti qendror mund tE mos ketE kontroll tE plote mbi bazat e tij tEtaksave per shkak te njE administrimi tE tillE lokal. P&r shembull, nE Kind dhe Rusi, tEardhurat u mblodhen ne nivel tE ndErmjetEm pushteti (nE Kine permes njE sistemitakse me kontratE) dhe me pas u ndanE. Pushtetet ne nivel shtetEror preferonin temerrnin transferta nE natyrE apo kontribute nga nd&rmarrjet e tyre mE mire sesa tEmblidhnin taksat mbi korporatat qE duhet tr ndaheshin me nivelet mE te larta. Ndarjae te ardhurave ne njE baze takse-pas-takse coi nE nivele shumE tE variueshme tE eficiences

-26 -


ne administrimin e taksave, pEr shkak tE shkeputjes midis administrimit te takses dhe

p&doruesit te pErfitimeve.

Per mr tep6r, ne vendet me konflikte ndErmjet niveleve td qeverisjes, administrimi

shtet&ror i taksave kombEtare nuk ishte i kdshillueshEm, pasi njd nj6si e pak6naqur

shtet&rore mund te refuzoje ti dfrgojE taksat kombdtare (per shembull Tatarstan ne

Rusi). Koh&t e fundit, Kina forcoi administratrn qendrore tE taksave per te mbledhur

te ardhurat nga taksat qendrore dhe ato te ndashme. Probleme krijohen gjithashtu nga

administrimi i pakoordinuar dhe mbivendosjet, sidomos per taksat mbi shitjet dhe akcizat.

Balanca ndermjet te qenit 'Mjaftueshem" dhe "Shume"

Decentralizimi mund te zvog&1oji pErgjegjshm&rinE, duke prishur lidhjet midis niveleve

te taksave dhe shpenzimeve, pasi shpenzimet e decentralizuara mund qe t'i tejkalojnE

te ardhurat lokale (pavarEsisht nga tE ardhurat qE vijnE nga kuotat e perdoruesve).

PNrgjegj6sitE mE te mMdha p& shpenzimet janE transferuar tek qeveritd shtet&rore ne

p&pjekje pdr te pErmirEsuar shp&rndarjen e shErbimeve, por ka disa taksa me te ardhura

te larta qe mund tE caktohen p&r t'u mbledhur nga qeverite shtetirore pa krijuar

probleme ekonomike kombEtare. Efi,enca nE administrimin e taksave sugjeron se

qeverite shtetErore duhet tr vendosin taksa mbi faktorat e palEvizshEm (per shembull,

taksat mbi pasurini) dhe kriteret p&r nevojat fiskale sugjerojnd se ato duhet gjithashtu

te vendosin tarifa mbi pdrdoruesit p6r ti mbuluar kosto te tilla si taksat e oborrit

(taksE per p6lEmbE linear te pasuris6), tarifa pEr rrugEt lokale dhe taksa per individat.

Keto te ardhura nga taksat nuk ka tE ngjard tE jene ti mjaftueshme nE shumE lokalitete,

dhe per kdte arsye jane td nevojshme transfertat nderqeveritare p& te rregulluar keto

imbalanca. Nckrsa rritja e barrEs se taksave mund te krijoje presion nga ana e votuesve

vendas per performance ti te mirave publike, hartimi i disa granteve mund te krijoje

presion nga ana e pushtetit qendror pEr performance lokale.

-27 -


Transfertat dhe Grantet Nderqeveritare

Transfertat ndErqeveritare jane burimi kryesor i te ardhurave pEr qeverite lokale neshumE vende ne zhvillim9 . Percaktimi i ketyre transfertave ndikon ne eficencEn dhebarazine e sigurimit te shErbimeve lokale dhe gjendjen financiare te qeverive lokale.

Klasifikimi i GrantevePer qellime te analizEs ekonomike, grantet mund te klasifikohen ne kuptimin e gjeresi tE plota dhe te pjesshme. Te parat mund te jene te kushtezuara (te caktuara) ose jote kushtEzuara (tE pErgjithshme). Transfertat e kushtezuara tE plota ofrojne njE sasifondesh kerkesE pEr plotesim te fondeve nga pushteti lokal, duke u siguruar se fondetshpenzohen per nje qdllim te caktuar. Transferta te tilla sigurojne qe shpenzimet qekryen qeveria marr6se mbi kategorite e specifikuara do te jenE te pakten te barabartame shumen e parave tr dhena nga granti. NEse marresi po shpenzon tashme nje shumeqe eshte e barabartr me fondet grant, disa ose te gjitha fondet grant mund tr kalojneper perdorime te tjera. Ne teori, per arsye tE levizshmErisE se fondeve, rritjet neshpenzime p&r kategori te vecanta do tr ishin vetrm diferenca marzhinale ndirmjetgrantit dhe shpenzimeve lokale td mEparshme. Ne praktike, pEr arsye te madhesisE seinvestimit nE fusha tE tilla si infrastrukture si edhe faktore te tjere, shpenzimet shpeshkalojnE shumen e granteve.

Grantet e pergjithshme ose tE plota tr pakushtEzuara nuk i neshtrohen kufizimevesesi do tE shpenzohet granti dhe, ndryshe nga rasti i granteve tE kushtrzuara, nukpritet ndonje minimum shpenzimesh nE ndonje fushe. Per arsye se granti mund teshpenzohet pEr ndonje kombinim tE mallrave dhe sherbimeve publike ose per te siguruarulje taksash per qytetarEt, ndihma e p6rgjithshme e plote nuk modifikon cmimetrelative dhe eshte stimuluesi me i vogEl per shpenzimet lokale.

Disa studime empirike kane treguar se rritja ne shpenzimet lokale per shkak tEtransfertave tE granteve eshte me e madhe se ajo qE do te rezultonte nga nje rritje engjashme ne te ardhurat e popullsisE. Kjo EshtE cilEsuar si efekti leterngjites: grantipriret te ngjitet ku qendron fillimisht'°. Rezultati dshte qE per arsye politike, teknikedhe burokratike grantet per qeverite lokale sjellin me shume shpenzime lokale se nerastin kur e njEjta transferta do te shkonte direkt per qytetarEt.

Grantet e pjesshme ose programet e ndarjes se kostos jane transferta te kushtezuaraqe kErkojnE qe fondet tE shpenzohen per qellime tE caktuara dhe qE marresi tE plotesojEkEto fonde deri ne nji fare shkalle. Transferta tE tilla kanE dy efekte: efektin e te ardhurEs,perderisa subvencionimi i jep komunitetit mE shume burime disa prej te cilave mundtE shkojne per te siguruar nj6 pjesE te shErbimeve; dhe efektin e cmimit ose tezevendesimit, perderisa zevend6simi zvogElon cmimin relativ te sh&rbimit tE asistuar,duke e lejuar komunitetin te perfitoje me shumE per nje buxhet te dhenE. Te dyjaefektet nxisin shpenzimet per ketegorite qe asistohen. Transferta tE tilla mund tr jene

9Per nje komplet materialesh mbi transfertat, shih Ehtisham Ahmad, ed., Financimi i Shpenzimeve teDecentrahi=ara Nje Krabasim Nde*kombetar i Granrve, Snudmet ne Federalizmin Fiskal dhe Financat Sh&tetro?-Lokale (Cheltenham, U.K: Elgar, 1997).

"J. Hines dhe R Thaler diskutojne arsyet e mundshme per kete dukuri te dukshme por gjer6sisht tepashpjegueshme ne "The Flypaper Effict", Journal of Economic Prespectives 9:4 (1995).

-28 -


te hapura (nuk ka kufi mbi fondet e pjesshme) ose te mbyllura. Transfertat e pjesshme

mund te shtremberojne prioritetet lokale dhe te konsiderohen te padrejta pasi

juridiksionet me te pasura mund te rrisin fondet e pjesshme shume mE lehtesisht. Por,

efekti i dyte mund te kompensoje, nese deshirohet, duke rregulluar raportet e fondeve

plotesuese sipas mireqenies ne juridiksion. Efekti i pare - shtremberimi i prioriteteve

lokale - mund te jete nje rezultat i deshirueshem nese transferta ka p& qellim te arrije

objektiva kombetare politike (psh programet per planifikimin familjar).

Arsyet Ekonomike per Transfertat dhe Implikimet per Grantet

Ka pese argumente te njohur ekonomike per transfertat nga pushteti qendror, secila e

bazuar ne eficensen apo barazine dhe e zbatuar ne shkalle te ndryshme ne vende te ndryshme.

BOSHLLEKU FISKAL. Pabarazia ndermjet aftesise se pushteteve lokale per te rritur te

ardhurat dhe pergjegjesive te tyre per shpenzimet (pabarazia vertikale) mund te vije

per dy arsye. Se pari, mund te kete nje caktim (shpesh te papershtatshem) te pergjegjsive

te taksimit dhe shpenzimeve qe i vendos nevojat e shpenzimeve te pushteteve lokale

mbi te ardhurat e tyre. Se dyti, shume taksa jane shume me efektive te mblidhen ne

nivel qendror, per te shmagur konkurencen e takses dhe shtremberimet ne taksa

ndermjet shteteve, keshtu qe transfertat jane te nevojshme per te angazhuar nivelet

lokale qe permbushin pergjegjesite e tyre te shpenzimeve.

PABARAZIA FISKALE. Nje vend qe vlereson barazine horizontale (trajtimin e barabarte

te te gjithe qytetareve te vendit), duhet te korrigjoje pabarazine fiskale qe vjen natyrshem

ne nje sistem te decentralizuar. Qeverite lokale, me pergjegjesite e tyre per shpenzimet

dhe taksimin, do te jene te afta te sigurojne nivele te ndryshme sherbimesh per banoret

e tyre per te njejten perpjekje fiskale, per shkak te aftesive te ndryshme fiskale. Nese

deshirohet, keto diferenca mund te zvogelohen ose eleminohen duke lidhur transfertat

per cdo juridiksion me aftEsitE relative te taksave dhe nevojen relative dhe koston per

sigurimin e sherbimeve publike.

INEFICIENSA FISKALE. Argumenti per transferta te tilla perforcohet nga fakti qe te

njejtat dallime qe rrisin pabarazine fiskale shkaktojne edhe ineficensen fiskale.

Diferencat rajonale ne nivelin e sherbimeve, te marra per nje rezultat fiskal te dhene,

mund te ndikojne vendimet e biznesit dhe investimit, duke cuar ne nje shperndarje

me pak ineficente te burimeve.

KOMPENSIMET NDERSHTETERORE. Normalisht, qeverite lokale nuk do kenE nxitesin

e pershtatshem per te siguruar nivel korrekt te atyre sherbimeve qe ndikojnE dhe

juridiksionet e tjera. Ne teori, nje sistem i granteve te pjesshme i bazuar ne shpenzimet

qe ndikojne dhe ne juridiksione te tjera do te siguroje nxitje per rritjen e shpenzimeve.

Ne praktike, shtrirja e ktij ndikimi jashte juridiksionit te dhene do te jete i veshtire te

matet, keshtu qE raport i zgjedhur i fondit qe ploteson grantin do te jete deri diku arbitrar.

HARMONIZIMI FISKAL. Per faktin se rishperndarja eshte qellim i qeverise qendrore,

ka nje interes kombetar ne rishperndarjen qe ndodh si rezultat i sigurimit te sherbimeve

publike nga qeverite shteterore. Harmonizimi i shpenzimeve mund te arrihet nga

-29 -

Decentralizimi Shtnime Ptrmbledhese

perdorimi i granteve te kushtazuara (t8 plota), duke siguruar se kushtet reflektojnEceshtjet kombetare te eficenses dhe barazise dhe se nje ndeshkim financiar ndodh nErastin e moszbatimit. NE zgjedhjen e politikave ti tilia, gjithmone do te ketE nje kEmbimmidis uniformitetit, i cili mund te inkurajoje levizjen e lire te malirave dhe faktorEve,dhe decentralizimit, i cili mund te inkurajoji novacionin, eficensEn dhepErgjegjshmerin6.

Forma me e pershtatshme e transfertEs varet ne njE pjesE te madhe nga objektivate saj. Pavaresisht nga qellimi, pErvoja tregon se programet e mira tE transfertavenderqeveritare kanE disa karakteristika te pErbashkEta:

* Transfertat jane te pErcaktuara nE mEnyren me objektive dhe mE tE hapur temundshme, ne menyre ideale sipas disa formulave te pErcaktuara qartE. Ato nukjane objekt negociatash tE fshehta politike. Sistemi i transfertave mund tE jetEvendosur vetfm nga pushteti qendror, permes nje organi pothuajse tE pavarur(njE komision grantesh) ose permes disa sistemeve formale komitetesh qendrore-lokale;

* Transfertat jane relativisht te qEndrueshme nga njEri vit ne tjetrin, pEr te lejuar njdbuxhetim shteteror racional, por nE te njejt6n kohe ato jane fleksibile deri ne atEmasE sa sigurojnE se objektivat e stabilizimin kombetar nuk jane penguar ngafinancat lokale. Nje sistem qe duket se arrin kEte objektiv ti dyfishtE EshtE ai qEcakton nivelin gjithsej te transfertave si nja pjesE fikse tE tE ardhurave gjithsej,subjekt per negocime periodike (p.sh., cdo tre apo pese vjet);

* Rregullat/metodat jane transparente, bazuar ne faktore te besueshem dhe jane satE thjeshtE te jete e mundur. Metodat komplekse nuk ka te ngjarE ti sigurojnimundesi ose besim ne vendet ne zhvillim sepse ka shpesh mosmarr&veshje seriozeper cEshtje thelbesore si madhesia e popullsise rajonale;

* NEse objektivat e shumte janE te zbatueshem - pEr shembull, nEse dEshirohet njeshkallE e caktuar e barazise dhe nese ka gjithashtu objektiva te qarta te politikEskombetare rreth sigurimit te standarteve minimale te arsimit, por ndoshta shkalIEte ndryshme te mbeshtetjes kombetare pEr veprimtari te caktuara t6 infrastrukturEslokale - pasja e transfertave te ndara, te caktuara p&r secilin objektiv do te ndihmojene menyre te pergjithshme si cilEsinE ashtu edhe efektivitetin.

Ndarja e te Ardhurave

Shume vende synojne tE arrijne objektivat e transfertave permes sistemeve te "ndarjesse taksave" ose "ndarjes Se te ardhurave". Nderkohe qe ka shumE sisteme te tilla, shumicae tyre - ndoshta me tE dukshme nE vendet nE tranzicion - vuajni nga shumE problemete perbashkEta. Se pari, nEse ato zbatohen vetem per nje pjesE te taksave kombEtare,ato mund te shtrembErojne politikEn kombetare tE taksave. Se dyti, nEse, sic ndodhshpesh, sistemet ndajne te ardhurat bazuar nga origjina e taksave (prodhimi) pErjuridiksionet nga te cilat mblidhen te ardhurat, ata thyejnE lidhjen e dEshirueshmemidis perfitimeve dhe kostove ne nivel lokal dhe prej ketej zvogElojnE pErgjegjshm&rinEdhe eficensEn e decentralizimit. Se treti, per shkak se normat e taksave ne sisteme tetillajane te vendosura nga pushteti qendror dhe sepse norma e ndarjes zbatohet shpesh

-30 -


ne menyre uniforme ne re gjithe vendin, p&gjegjshmrria thyhet dhe qeverite lokale

nuk kane nxitesa p& te siguruar qe shuma dhe planet e shpenzimit te saj jane eficente.

Gjithashtu, nese taksa te tilla mblidhen nga pushtetet lokale dhe me pas ndahen me

qeverine qendrore, si ne disa ekonomi ne tranzicion, krijohet nje dekurajim i

padeshirueshem per perpjekje per tE mbledhur taksa ose, me zakonisht, prirja per te

"fallsifikuar" ka te ngjare te jete shume e p&hapur (ndoshta vecanerisht nese zonat me

te pasura u jane caktuar norma me te larta)

Udhazuesi praktik mbi planifikimin e transfertave eshte perrnbledhur ne paragrafin 2.2.

Kutia 2.1. Parimet dhe Praktikat me te Mira ne Hartimin e

Granteve

Grantet jane nje nga instrumenta e shumrte, te vlefshme per te mbushur boshllekun

fiskal midis pergjegjsive dhe te ardhurave lokale. Per metodat e tjera te mundshme, te

tilla si rivIeresimi i pergjegjesive, zvogelimi i taksave ose ndarja mbi bazen e taksave

midis niveleve te qeverive, shih shenimet mbi caktimin e shpenzimeve dhe taksave.

Prakikat qe duhen

Objektivi i granteve Planifikhmi i granteve Praktikat me te mira shmangur

Te zvogeloje diferencat I plote i pergjirhshem Programer e barazimit Ndarja e te ardhurave e

fiskale rajonale fiskal te Australise, pergjithshme me faktoreTransferta te barazimit te Kanadase dhe Gjermanise te shumifishrtkapacitetit fiskal

Te kompensoje per shtese Transferra re pjesshme te Granti RSA per te mesuarne perfifime hapura me norme spitalet

plotesuese nt perputhjeime tejkalimet e

pErfitimeve ni~ me shume~

se nje juridiksion

Te vendose standarre Transferra re plora rE Grantet p&r rruget dhe Transferta te kushtezuara

minimale kombetare kushtezuara me kushre arsimin tetevecar ne vetem me kushtet mb:

mbi standarret e shrbimir Indonezi shpenzimet e vetme

Transfertat per arsimin ne Grante per qellimeKili, Kolumbi dhe Afrike spedfikee Jugut

Te ndikoje prioritetet Transferma te pjesshme te Transferra plotesuese per Grante per qellime

lokale ne zonat me hapura (preferohen me asisrence sociale si ne specifike

proritere ti larra nje norme qE varion ne Kanadakombetare por te ulta drejtim rt kund&t melokale afresine fiskale)

Te stabilizoje ekonomine Grante kapirale qe Pdrdorim i kufizuar i Grante stabihizuese pasigurojne mirembajtjen e granteve kapitale dhe kerkesa per kosto rtmundshme inkurajimi i pjesemarrjes ardhshre.

re sektorit privar permessigurimit te garancris seriskut polirik

Burimi: Banka Botr&ore, Raporti i Zhvillimit Boretor (New York. Oxford Press, 1997), Kutia 7.4.

-31 -


Kutia 2.2. Kriteret per Hartimin e Marredhenieve FiskaleNderqeveritare

Kriteret e specifikuara ketu mund te bien ne konflikt me njera tjetren dhe hartuesit epolitikave qe percaktojne grantet mund t'u duhet te vendosin prioritete per faktore tendryshem gjate krahasimit te alternativave politike.

* Autonomia - qeverite shteterore duhet te kene pavaresi te plote dhe fleksibilitetne vendosjen e prioriteteve dhe nuk duhet te detyrohen nga struktura kategorikee programeve ose pasiguria e shoqeruar me vendimmarrjen ne qender. Ndarja ebazes se takses, duke i lejuar qeverite lokale te vendosin normat e tyre te taksavembi baza qendrore, ndarja e te ardhurave bazuar ne formule ose grantet ne bllok,jane ne perputhje me kete objektiv.

* Mjaftueshmeria e te Ardhurave - qeverite shteterore duhet te kene te ardhura temjaftueshme per te kryer pergjegjesite e percaktuara.

* Kapitali i vet- fondet e shperndara duhet te kene nje lidhje te drei t me nevojatfiskale dhe lidhje te kundert me kapacitetin e taksueshem te cdo zone.

* Parashikueshmeria - mekanizmi i granteve duhet te siguroje parashikueshmerinee aksioneve te qeverive shteterore, permes publikimit te projekteve pese-vjecareper vlefshmerine e fondeve.

* Eficensa - planifikimi i granteve duhet te jete neutral ne lidhje me zgjedhjet eqeverive lokale per shperndarjen e burimeve per sektoret e ndryshem ose tipet endryshme te veprimrtarise. Sistemi aktual i transfertave ne vende te tilla si Indoneziadhe Sri Lanka, qe financojne pagat e nivelit me te ulet te sektorit publik ikundervihet ketij parimi.

* Thjeshtesia/qartesia - planifikimi i propozuar duhet te siguroje nxitesa per njemenaxhim te drejte fiskal dhe te disinkurajoje praktikat joeficente. Nuk duhet teekzistojne transferta te ve,anta per te financuar deficitet e qeverive lokale.

* Ruajtja e objektivave te dhenesit te granteve - planifikimi i granteve duhet tesiguroje se disa objektiva te dhenesit te granteve te percatuara drejte jane neperputhje me ato te marresit te granteve. Kjo realizohet me monitorim tekujdesshem, rishikim te progresit te arritur nga te dyja palet dhe asistence teknike,ose realizoher permes perdorimit te nje programi te perzgjedhur transfertash tepjesshme.

Burimi: Anwar Shah, Reforma e Marredhenieve Nderqeveritare Fiskale ne EkonomitenieZhvillim dhe ne ato te Saposhfaqura te Tregut (Washington, D.C.: Banka Boterore,

-32 -


Decentralizimi i Aftesive Huamarrese

Kriza e borxhit e qeverive lokale nE Brazil, ndikimi inflacionist i financimit te qeverive

lokale ne Argjentine, dhe falimentimet ne nivel qyteti ni Shtetet e Bashkuara jane

perdorur p&r te ilustruar shqetrsimet e mundshme makro qe vijne si rezultat i

decentralizimit td aftEsive huamarrEse. Argumenti p&rq6ndrohet ne problemin e riskut

moral. Ne minyre mr specifike, propozimi se aksesi p&r tregjet financiare nga qeverite

lokale mund te p&rfshije garanci tr qarti ose tP n6nkuptuar te qeverise qendrore, gie qe

,on ne veprime ti pakujdesshme nga huadhenesit dhe qeveritr lokale dhe perfundimisht

krijojne detyrime fiskale ti paplanifikuara p&r qeverine qendrore.

Literatura akademike dhe p&vojat e vendeve tE ndryshme, nuk sugjerojne a-priori

nje lidhje t6 kund&rt ndi&rmjet decentralizimit tr aftesive huamarr6se dhe aftesise se

qeverisi qendrore p&r te ruajtuar disiplinen fiskale dhe qendrueshmerin6

makroekonomike. PNr m6 tep&r, qelksi duket se mbeshtetet ne hartimin e decentralizimit

fiskal ne pErgjithesi dhe nr hartimin e kuadrit rregullator ne vecanti, sipas te cilit

aft6site huamarrdse j ane tr decentralizuara". VEshtir6sia ne planifikimin dhe zbatimin

e keij kuadri nuk duhet n6nvlerEsuar. MegjithatE, aty ku ekzistojne parakushtet e

nevojshme, huamarrja lokale eshte e pershtatshme dhe e deshirueshme. Aty ku nuk

ekzistojnE, huamarrja duhet te jete e kufizuar dhe institucionet duhet te zhvillohen

per ta mbEshtetur atE ni periudhe afatgjat6.

Perse eshte i Rendesishem Aksesi ne Tregjet Financiare?

Ka tre arsye kryesore pErse aksesi nr tregjet financiare konsiderohet i rendesishem per

qeverite lokale:

* Financimi i shpenzimeve kapitale - qeverite lokale kane shpesh pergjegjesine per

investimet publike qE nga natyra jane te pandashme. Financimi i investimeve te

'illa n6p&rmjet rritjeve nE taksat aktuale do te ishte joeficent. Gjithashtu, p& arsye

se perfitimet e investimeve te tilla publike shpesh zgjasin p& shume dekada,

konsideratat p& kapitalin do te sugjeronin qe edhe brezat e ardhshem te marrin

pjese ne financim. Tregjet e kapitalit sigurojne kete lidhje kohore.

* Vleresimi i shpenzimeve dhe rrjedhja e takses - brenda nje viti te ve,ante fiskal,

shpenzimet e kryera dhe taksat e mbledhura mund te mos sinkronizohen plotesisht.

Aksesi ni tregjet e kapitalit ofron nji mundEsi p&r te zbutur keto mosperputhje.

* Rritja e pergjegjshm4rise politike - vlerEsimi i kapitalit nga tregjet mund te siguroje

nje mekanizEm tE pavarur p&r tr rritur pergjegjshmerine politike - tregjet mund

te sinjalizojne rezultatin e ulEt ti qeverive lokale permes rritjes ne normat e interesit

ose thjesht nga bllokimi i aksesit.

'Per fakteernpirike telidhjes ndenmjet decentralizimit dhe defidteve lokale, shih F. Fomasari, S. Webb dhe H.

Zou, "Decentralized Spending and Central Government Deficits: International Evidence", draft Discussion Paper

(Washington, D.C: Banka Boterore, 1998). David Wldasin, ed., FiscaAspecAs ofEvolving Fedration (Cambrige,

U.K: Cambrige University Press, 1997) dhe Jennie Litvack, Junaid Ahmad dhe R. Bird, Rikonceptimi i

Decentralizimit ne Vendet ne Zhvi/im (Washington, D.C.: Banka Botfrore, 1998) sugjerojn6 se kjo lidhje eshtidirekt e lidhur me ndrenrmin e marre&dhnieve fiskale nderqeveritare.

-33 -

Decentralizimi Shenime PRrmbledhese

Cilat Jane Mekanizmat per Hyrjen ne Tregjet e Kapitalit te NiveleveLokale te Qevense?

Ka te pakten kater kanale permes te cilave qeverite lokale mund te hyjne nE tregjet ekapitalit"2 :

* Huamarrje direkte nga qeveria qendrore dhe huadhenie tek nivelet lokale;* Permes nje ndermjetesi publik te tilla si agjensite financiare te kontrollouara

plotesisht ose pjeserisht nga qeveria;* Huamarrje direkte ne tregjet e kapitalit;* Permes decentralizimit te tregut te sherbimeve publike, aty ku eshte e mundur.

Ne percaktimin e meritave te njeres menyre kundrejt tjetrEs, hartuesit e politikaveduhet te marrin parasysh shume faktore. Menyra e zgjedhur duhet te minimizoje osete eleminoje shperndarjen politike joeficente te kredise. (;do detyrim i nenkuptuarnga nje nivel me i larte i qeverise, duhet te jete plotesisht i njohur dhe i reduktuar osei eleminuar. Perfundimisht, perzgjedhja duhet te behet me synimin drejt forcimit tetregjeve te kapitalit.

Ndersa huamarrja permes qeverise qendrore sigurisht garanton mundesi perqeverite lokale per financime afatgjata, pervoja nderkombetare sugjeron qe shperndarjae kredise permes kesaj menyre mund qe ne menyre te pashmangshme te ngatrrrojepunet ne nje proces politik"3 . Ne keto kushte, kapitali jo domosdoshmerisht shkontek ato me produktive, por tek ata qe janE politikisht me te shpejta, dhe rezultati EshtEqe huamarrje qeveritare eshti joeficente dhe investimet e mepasshme jane joproduktive.Ndermjetesimi nga nje ndermjetes financiar publik mund te vuaje nga keto kthimembrapa, me nje disavantazh shtese qe borxhi i ndermjetesve financiare publike EshtEnje detyrim i nenkuptuar i qeverise qendrore.

Veshtiresi shtese mund te vijne kur perdoren shume menyra. Per shembull, neAfriken e Jugut, qeveria krijoi nje banke publike te infrastruktures qe operon perkrahnje tregu kapitali privat te zhvilluar mirE'4 . Pavaresisht se kuadri rregullator perhuamarrjen nga bashkite percakton qarte nje rol plotesues per sistemin financiar publikdhe privat, mund te kete nje risk qe i pari ose te zevendesoje te dytin, ose qe sektoripublik te lidhet me kliente me nje risk te larte dhe me mundesi te pakta kthimi.Perfundimisht, pervoja sugjeron se kontrolli i pushtetit qendror mbi huamarrjen krijonnxitesat qe qeverite lokale te shmangin keto kufizime permes skemave te reja jasht&

2P&r njO model altemativ klasifikirni, bazuar ne format e ndryshme te kontrolleve mbi huamarrjen e qeverivelokale, shihT Ter-Minassin dheJ. Craig, "Control ofSubnational Government Borrowing", neT Ter-Minassin, edL,FiscalFederalism in Theory andPractice (Washington, D.C.: Intemational Monetary Fund, 1997).

3 Banka Boterore, FinanczalSyrees andDevelopment, Policy and Research Series No. 15 (Washington, D.C.,1990).

14P6r me shume informacion, shih Junaid Ahmad, "Structure of Urban Govemance in South African Gties",

IneernationalTatation andlPublicFinante3:2 (1996); dhe Chris Heymans, "Parastatals and Development Finace", nePatrick FitzGerald, Anne McLennan dhe Barry Munslow, eds., Managing Sustainable Deveoptment in South Africa(New York Oxford University Press, 1995), fq. 432-57.

-34 -


buxhetit"5. Centralizimi i aftdsive huamarrEse mund, si rrjedhim, jo domosdoshmErisht

te rrisE aftisinE e qeverisE qendrore p&r te kontrolluar detyrimet lokale.

MundEsia e hyrjes se drejtEpErdrejti nd tregjet e kapitalit, ni te kunddrt, ofron

potenciale p&r zhvillimin e njE marredhEnie mr transparente dhe te bazuar tek tregu si

dhe nji shans me te madh te zbatimit te kufizimeve td forta buxhetore. (shih pasqyrin

2.3.). GjithnjE e mr tep&r, njE aspekt i sistemeve td bazuara tek tregu p&fshijne

decentralizimin e tregut me qEllim zhvillimin e infrastrukturis. Kjo pErfshin

pjesemarrjen e sektorit privat ne financimin dhe shp&ndarjen e sh&bimeve qeveritare,

bashkirendimin dhe pakufizimin e shp&rndarjes se sh&rbimit'6 . Ne vendet me tregje

kapitali lokale tr kufizuar, decentralizimi i tregut mund tE lejoje hyrjen nE tregjet

ndErkombEtare tr kapitalit nE mrnyrd tE drejtEp&rdrejtd nga sigurues sherbimi, duke

lehtdsuar keshtu thellimin e tregjeve tE kapitalit.

ShqetEsimi i pErgjithshdm i riskut moral - supozimi nga tregjet e kapitalit se

huamarrja nga qeverite lokale ishti nr fund t6 fundit e siguruar nga qeveria qendrore

- mund tE zbatohet edhe ne rastet e huamarrjes direkte nd tregjet financiare private.

Menaxhimi i risqeve tE tilla pErmes nje kuadri ligjor te p&rshtatshEm, duke lejuar

disiplinEn e tregut t6 udhEheqE shp&rndarjen e kapitalit, mund te jeti mekanizmi mE

eficent per t'i lejuar qeverive lokale te kene akses ne tregjet financiare.

Si Duhet te Hartohet Kuadri Rregullator per Qeverite Lokale?17

Nje kuader rregullator i hartuar mire Eshti i nevojshem p&r te siguruar qe decentralizimi

i huamarrjes nuk siguron nxitisa pengues p&r huadhinie ti gjere nga tregjet dhe

huamarrje tE gjerE nga qeverite lokale, tejkalime qe eventualisht mund te pErfundojne

si detyrime tr autoriteteve qendrore.

Nje kuader i tillE kerkon transparence, zakonisht permes sistemeve mi tE mira tE

informacionit. Kjo pErfshin procedura te standartizuara te kontabilitetit p& qeveritr

lokale dhe informimim mE te gjer6 publik rreth detyrimeve dhe aftesive paguese.

SidoqoftE, me shumE informim publik dhe nji hapje me e mire nuk do te ishin te

mjaftueshme pEr te kontrolluar problemet q6 vijne nga pakujdesia apo pandershm6ria.

Huamarrjet e tejkaluara duhet tr shoqdrohen me ndErshkimet e nevojshme per rastet

e mospagimit. NE vecanti, procedurat e qarta tE falimentimit, (p&r shembull, tipi i

SH.B.A.-se i organeve te kontrollit financiar ose sistemi n6 ZelandEn e Re i pErfituesve

tr caktuar nga gjykata), mund t6 jene ti nevojshme ti futen ne legjislacion'8 . E

'5 Shih T Ter-Minassin dhe J. Craig, "Control of Subnational Government Borrowing', neT T Ter-Minassin,

ed, Fiscal Federairm in Theory and Pli&ce (Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997).

'6Per shembull, organizirni i shpemdarjes se ujit dhe ener&iise elektrike me nje strukuse kompania qofte nje

koorporate private apo publike - mund te perrnirsoje aksesin ne tregJet e kapitafit, nese organizata te tilla jane me

shume ne gjendje te mbrojuse veten nga ndethytjet politike sesa mund te jene qeverite lokale.

'7 Diskutirni n k&ef seksion fokusohet mbi kerkesen e tregut: rreguimnin e huarnarrjes nga sektori publik Aty

nuk trajtohen aspektet rregufarore te ofertes kuadni per rregullimin e vete sistenit financiax

'8 N shtese te procedurave te falimentimit, qeveria qendrore duhet te legjitimoje hapat ndermjetes monitorues,

duke perffbire edhe nje liste te ndedidrneve, per shernbull, pecaktirni me ligj i kufirit te borxhit dhe ndeshkimet per

tskalimin e tij, te tiUa si miratimni qendror per huamnarrjen e ardbshme ose, madje, edhe humbjen e mund sise Se

huamarrjes. Ka nje rrezil qe kontrollet shume te centralizuara qendrore, ne fikt, mund tei bone autoritetet qendrore

ne menyr te n&akuptuar me te deiyruaraligierirsht per huamarjen lokale. Per kete arsye, mund tejete eprefesuesume

keskesa per transparence dhe procedura ligjore per falimentim, pa perdorin-in e kontrolleve te ndermjetme.

-35 -


Kutia 2.3. Evolucioni i Tregjeve te Kapitalit dhe Decetralizimi iPushtetit Huamarres

Ne vendet ku nuk ka nje treg te brendshem kapitali, mund te jete e preferueshme tekete transferta fiskale qendrore (nga huate e qeverise qendrore tek burimenderkombetare) per te siguruar burime shtese per qeverite lokale, duke perqendruarnderkohe perpjekjet e politikes se qeverise qendrore ne zhvillimin e sistemin bankarrregtar privat. Ky synim shmang krijimin e ndermjetesve publike financiare, mban tendare sektoret fiskale dhe financiare dhe ne menyre potenciale ofron nje pikenisjejeme te mire per sistemin financiar bashkiak. Reforma e sistemit financiar ne EuropenLindore eshte pikerisht nje rast i tille. Ndersa sistemi bankar privat shfaq dhe krijonveuveten, financimi afatgjate mund te sigurohet permes lehtesive zbritese, te financuaranga qeveria qendrore. Ne kete sistem, lehtesia zbritese perfshin vetem riskun ematurimit, duke shtuar kushtet e huadhenies se bankave tregtare per bashkite.Sidoqofte, bankat tregtare vazhdojne te mbartin riskun e kreditit per huate e tyre nenivele te ulta, duke ruajtur ndarjen e risqeve ndermjet sektorit publik dhe atij privat.Kolumbia ofron nje shembull interesant te nje rregullimi te tille.

Ndersa tregjet financiare shfaqen me instrumenta financiare qe ofrojne financimafatgjate, do te zhduket nevoja per lehtesira zbritese, dhe per aq kohe sa sistemi fiskaldo te jete planifikuar mire, qeverite lokale do te jene tashme te afta te kene akses permaturime afatgjata. Madje ne kete rast, per bashkite me te dobta nga ana financiare,per shembull qeverite lokale, sistemi i transferrave do te mbetet nje mekanizem irendesishem per te pasur akses per mjete financiare. Gjithashtu, ne tregjet e kapitalitrelativisht me te zhvilluara, perdorimi i agjensive private te klasifikimit te kredisedhe agjensite e sigurimit te letrave me vlerE tE qeverise ofrojnE nje mekanizemte bazuar tek tregu pEr te monitoruar dhe rregulluar huamarrjen lokale, porsektori publik ka gjithashtu nevoje te monitoroje dhe rregulloje ketoinstitucione.

rendEsishme ne hartimin e procedurave te tilla eshte sigurimi se mekanizmi ifalimentimit mundEson shpErndarjen e sherbimeve, qoftE edhe ne nje nivel te reduktuar,nderkohe qe menaxhimi cthe ristrukturimi financiar po kryhen, perndryshe presioniper sigurimin e ndihmes financiare nga qeveria qendrore per kompanite e falimentuarado te jete me i madh.

Siguria qE qeverite lokale kane akses ne burimet e tyre te tE ardhurave, qE mund tevihen edhe si kolateral, eshte gjithashtu e nevojshme per te zvogEluar riskun moral. PakEte mbEshtetje te drejtEperdrejte fiskale, tregjet mund ta shohin huamarrjen e cdotregu kapitali te qeverive lokale si nje mbEshtetje tE nEnkuptuar tE qeverise qendrore.Sigurimi i bazEs sE tyre fiskale, eshte nje kusht i nevojshem i rendcsishem per aksesin eqeverive lokale per financim dhe pEr kufizimin e problemeve tE riskut moral.

Ne ketE kontekst, te njEjtdn rEndesi ka edhe mbajtja e ndare e sistemeve fiskaledhe financiare ne hartimin e sistemeve ndErqeveritare. Ne te vErtete, dikush mund tesupozojE se Eshte mungesa e kEsaj ndarjeje ndErmjet sistemeve fiskale dhe financiareqE ka ,uar nE paqendrueshmEri makro nE disa vende md tepEr se vetE procesi idecentralizimit.

-36 -


Per shembull ne Argjentine, deficitet e qeverive lokale jane financuar pjeserisht

nga bankat lokale, shumica e te cilave kane falimentuar. Sic thekson Wildasin, politika

e bankes qendrore ne menaxhimin e ketyre bankave dhe thithjen e humbjeve te tyre u

siguroi qeverive lokale nje mekanizem indirekt te finances inflacioniste"9 . Ajo gjithashtu

dobesoi nxitesat per disiplinen fiskale ne nivel lokal. Ne rastin e Brazilit, faktet tregojne

se nje detyrim i bute buxhetor ndermjet niveleve te qeverise mund te ekzistoje permes

sistemit bankar, pavaresisht nga nje sistem fiskal nderqeveritare i shendoshe. Ne

komentimin e situates ne Brazil, Dillinger thekson se detyrimet e forta buxhetore te

imponuara ne anen fiskale rane ne gracke, ndersa shteti perdori - me qellim ose jo -

sistemin financiar per te siguruar burime federale20. Ne menyre te ngjashme, ne Kine,

baza e dobet e te ardhurave ka krijuar presion politik mbi Banken e Popullit te Kines

per te ofruar kredi niveleve me te ulta te qeverive. Ashtu si Lall dhe Hoffman

argumentojne, "politika te tilla huadhenese" mund te kene nje ndikim negativ ne

stabilitetin makroekonomik dhe, pa dyshim, mbi disiplinen fiskale ne nivel lokal2P.

Keto shembuj sugjerojne si percaktimin e synimeve te kujdesshme ashtu edhe

theksimin e ndarjes se sistemeve fiskale dhe financiare. Mekanizma te shumte jane te

mundshEm per t'u perdorur. Se pari, pavaresia e bankes qendrore eshte nje element

kyc i detyrimit te forte buxhetor. Kjo perfshin privatizimin e sistemit bankar, por

privatizimi ne vetvete nuk eshte i mjaftueshem per te imponuar ndarjen. Ashtu si ne

krizen e institucioneve te kreditit dhe huave ne Amerike, dhe elementet e krizes

financiare aktuale ne Azi sugjerojne qe bankat private duhet te mbikqyren nga nje

kuader ligjor shume i kujdesshem, i cili monitoron nivelin dhe natyren e detyrimeve

agregate te tyre. Perfundimisht, nje mesim eshte i qarte nga pervoja boterore:

institucionet financiare publike lokale nuk jane te deshirueshme. Nxitesat per qeverite

lokale per te shperdoruar marredheniet e tyre me institucionet e tyre financiare ne

kurriz te stabilitetit makro jane te shumtE22 . Marredheniet ndermjet qeverive lokale

dhe bankave lokale ne Argjentine jane nje shembull klasik i kesaj situate.

Decentralizimi i tregut mund gjithashtu te ofroje nje mekanizem interesant per

zvogelimin e riskut moral. Privatizimi i infrastruktures publike mund te beje te mundur

zbatimin e ligjeve te falimentimit te sektorit publik dhe te lejoje kompanite e sektorit

privat te konkurojne per asetet, ne rastin e vEshtiresive financiare, nje opsion i

paperdorshem per pronesine publike. Per te zbatuar kete opsion, qeverite duhet te

sigurojne qe ka shperndares te shumte ne secilin sektor. Pjesemarrja private krijon

opsionet per pranimin e kapitalit te vet pervec borxhit, duke krijuar nje nxites qe

"kapitali i vet te monitoroje borxhin" qe nuk eshte i perdorshem ne sistemet e financimit

publik. Gjithshtu, humbja mund te zvogeloje madhesine e njesise, duke shmangur

'9 David Wildasin, ed., FiscalAspects of Evolving Federation (Cambridge, UK: Cambridge University Press,

1997).2WIlliam Dilinger, Kriza e Borxhit Shtetiror ne Brazi/ Meiset e N*enss, Economic Notes 14, Country

Department 1, Amnerika Latine dhe Karaibet (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1997).21R Lalldhe B. Hoffiman, "Decentralization and Govemment Deficits in China", nej. Roy, ed., Macroeconomic

Management and Fiscal Decentralization (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1995).22 Sigurisht, risqe te ngjashem ekzistojne me institucionet finandare kombetare. Kjo sepse opsioni i pare i

nxjerrjes jashte te sektorit publik nga biznesi bankar, mund te jete nje politike e preferueshnie per tu ndjekur.

-37 -


me pas sindromen "shume e madhe per te falimentuar" qe shoqerohet shpesh mesigurimin e ndihmes financiare qeveritare.

Perfundimisht, menyrat e terthorta per te krijuar detyrimet financiare duhet temonitorohen, dhe aty ku eshte e mundur, te mbyllen. Ne vecanti, legjislacioni duhette siguroje qe zhytja ni fondet e pensioneve ose perdorimi i koorporatave lokale per tmarre hua ne emer te qeverive lokale nuk eshte i lejuar ose eshte qartesisht i pErfshirEnd borxhin shtetEror. Per me teper, kerkesat e balancimit te buxhetit per qeveriteshteterore mund te sigurojne qe llogarite korrente te jene te balancuara ne fund te cdoviti fiskal, keshtu qe huamarrja per te plotesuar shpenzimet dhe fluksin e te ardhuravenuk do tE coje ne financimin per shume kohe te deficitit te llogarise korente.

Shkurtimisht, perdorimi i kombinuar i sistemeve te informacionit, aksesi ne teardhurat e veta, legjislacioni publik, ligjet e falimentimit dhe decentralizimi i tregutofrojne nje nxitje te pergjithshme institucionale per kontrollin e forte te buxhetit ne tegjitha nivelet e qeverise dhe lejon qe huamarrja te jete e decentralizuar.

A Duhet te Lejohet Huamarrja nga Jashte?

Q6shtja e aksesit te drejteperdrejte ne tregjet nderkombetare te kapitalit nga ana eqeverive shteterore eshte teper e komplikuar nga ceshtjet e menaxhimit makroekonomik,liberalizimi i pergjithshem i llogarise kapitale dhe nga natyra e regjimit te kembimitvalutor. Ky kontekst i p&gjithshem do te percaktoje nese huamarrja e drejteperdrejtenga qeverite lokale ne tregjet nderkombetare duhet te lejohet. Duke pasur parasyshkonsensusin e kufizuar rreth kEsaj ceshtjeje, duket se ka nje tendence drejt mosdheniesse aksesit te drejteperdrejte ne tregjet nderkombetare per qeverite shteterore. Ne cdorast, ceshtjet e ngritura ne ketE pjese rreth kuadrit rregullator per decentralizimin ehuamarrjes zbatohen njesoj per huamarrjen lokale dhe te huaj.

Perfundim: Zbatimi i Decentralizimit Financiar

Decentralizimi financiar - lejimi qe qeverite shteterore te kene akses te drejteperdrejtene tregjet e kapitalit - eshte nje element i rendesishem i delegimit te pushtetit fiskaltek autoritetet rajonale dhe lokale. Nese hartohet ne menyre te pershtatshme,decentralizimi i pushtetit huamarrEs mund te rrise perfitimet ne eficensen dhe qeverisjene pritur nga decentralizimi fiskal. Zbatimi i decentralizimit financiar, si rrjedhim,duhet te kete prioritet te njejte ne planifikimin e marredhenieve fiskale nderqeveritare.

Sidoqofte, ashtu sic sugjerohet edhe ne kete punim, qe decentralizimi financiar tezbatohet drejt, kuadri rregullator duhet te jete i hartuar mire. Ky kujdes nuk nenkuptonnje te tere ose asnje skenar: nje model i ndare ne faza dhe josimetrik mund te pershtatetper te zbatuar decentralizimin financiar. Politikat mund te p6rfshijne vazhdimin edecentralizimit fiskal perpara se te lejohen qeverite shteterore te kene akses ne tregjet ekapitalit; krijimin e qendrave me te medha urbane, te cilat jane zakonisht me vete-besuese ne lidhje me burimet fiskale dhe aftesite menaxhuese sesa qeverite e tjera lokale,akses me te shpejte ne tregjet financiare dhe, ndoshta akses te kontrolluar dhe te kufizuarne tregjet e huaja; zbatimin e decentralizimit te tregut si nje hap perpara drejtdecentralizimit financiar; dhe zevendesimin e transfertave te nenkuptuara te burimevepermes institucioneve financiare publike me transfertat fiskale te percaktuara qarte.

-38 -


Reforma ne Sherbimin Civil dhe Decentralizimi

Decentralizimi muhd tE jete nje mrnyrE pEr pErmirdsimin e aksesit pEr sh6rbimet,

pErshtatjen e veprimeve te qeverisE ndaj nevojave private dhe rritjen e mundEsive pEr

ndErveprime shtet - shoqEri. SidoqoftE, qeveritE lokale do tE jenE efektive vetrm kur

ato tE kend akses ne burimet financiare dhe njerEzore, tE nevojshme pEr tE marrE p6rsipEr

shErbimet qe u janE caktuar.Reforma nE shdrbimin civil - si nd&rtimi i kapaciteteve ashtu edhe bashkErendimi

me decentralizimin - trajton tE parEn e kEtyre kErkesave. Ka njE matrEveshje tE perhapur

se ndErtimi i kapaciteteve nE tE gjitha nivelet e qeverisE 6shtE njE element thelbEsor i

decentralizimit. Ka mE pak mirEkuptim rreth asaj si tE shpErndahen burimet e

pErshtatshme njerEzore ne nivelet e p&rshtatshme te qeverisE dhe si tE koordinohet

menaxhimi i burimeve njerEzore brenda dhe ndErmjet niveleve tE qeverisE. Pershtatja

me decentralizimin kErkon shpesh nxitEsa pEr te gjithE nEpunEsit nE tE gjitha nivelet.

Ne qendEr tE debatit rreth menaxhimit tE burimeve njerEzore dhe strukturEs sE nxitEsve

eshtE diskutimi se cili nivel qeverisjeje duhet tE ketE autoritetin pEr tE p&rcaktuar

shkallEn e pagesEs, afatet e shErbimit dhe strukturen e shErbimit civil. Hartuesit e

politikave duhet t'u pErgjigjen kt&yre pyetjeve ne shumE grupe tE fokusuara - p.sh.,

nEpunEsit civilE, sindikatat, pErdoruesit e shEbimit - si edhe tE balancojnE objektivin

e lejimit tE qeverive shtetErore te pErshtaten kushteve lokale me objektivin e ruajtjes sE

standarteve komb&tare dhe nje shpErndarje tE drejtE te burimeve njerEzore.

Si Ndikon Decentralizimi mbi Sherbimin Civil?

Decentralizimi krijon nje grup te ri mundEsish pEr shtimin e informacionit me tE

cilin duhet tE punojnE nEpunEsit civilE si edhe forcimin e nxitEsve pEr tE punuar mir&.

Kontaktet mE ti afErta me konsumatorEt u japin burokratEve instrumenta p&r tE

pershtatur veprimtarinE e tyre me kushtet dhe preferencat lokale, ndErkohE qe

pergjegjshmEria e rritur e politikanEve lokalE dhe votuesit e tyre krijojnE nxitEsat pEr

ata qE te veprojnE kEshtu.PErshtatja me decentralizimin dhe pErfitimi nga avantazhet e kEtyre pErparEsive

mund tr jete i vEshtir6. NE periudhEn afatshkurtEr, mekanizmat e rirregullimit tE

shErbimit civil - rishpErndarja e personelit, riformulimi i pErshkrimeve tr punEs, etj.,

- mund te jenE disinkurajuese. NE periudhEn afatgjatE, krijimi i mundesive dhe nxitEsve

per qeveritE shtetErore pEr tE kapercyer standartet minimale kombEtare pEr shpErndarjen

e sherbimit pErfaqesojnE sfida te shumta. Se pari, pErgjegjEsiti e reja bien mbi njerEz

me pervoja dhe aftEsi tE ndryshme. Ekonomia e shkallEs, te tilla si numri i njerezve qe

u sherben njE inxhinier i aftE, mund tE humbasin si detyra teknike, jane te deleguara

ne mE shumE juridiksione mE te vogla. SE dyti, decentralizimi mund te provokojE dhe

intensifikojE pabarazine: ndryshimet nE kushtet e jetesEs (zonat rurale kundrejt qendrave

urbane) mund te cojnE ne njE shpErndarje jo tE mire tE burimeve njerdzore ndEsa

nEpunEsit mE tE mirE civile zgjedhin te jetojnE nE zonat mE tE zhvilluara. Gjithashtu,

disa rajone mund te jenE mE nE gjendje tE tErheqin kandidaturat mE tE mira me pagesa

me tE larta. SE treti, politikanEt lokale dhe nEpunEsit civile fitojnE me shumE pushtet

per te kundershtuar urdhErat e qendrEs. MegjithEse ky fleksibilitet lokal ashtE parE

shpesh si nje pErfitim i decentralizimit, nuk ka garanci se inputi lokal do tE jeti mE

-39 -


nire per shperndarjen e sherbimit se sa per politikat mbarekombetare. Reforma esherbimit civil ne vendet e decentralizuara duhet te perfshije jo vetem krijimin eburimeve njerezore por edhe te siguroje perdorimin dhe shperndarjen e drejte te ketyreburimeve.

PERPARIMI PERBALLE SFIDAVE. Decentralizimi kerkon pefshtatjen dhe rralle shtrirjen

e burokracise. Qeverite lokale kane nevoje per njerez te trajnuar dhe kompetent meqellim qe te kryejne pergjegjsite e reja, ndersa qeveria qendrore duhet te zhvendoseaftesite e punonjesve te saj, nderkohe qe rolet e tyre ndryshojne (ne shumicen e rasteve)nga zbatues tek konsulente teknike dhe koordinatore te pergjithshem. Faktore te shumrtpengojne thjesht rishperndarjen e burimeve njerezore dhe aftesive qe gjenden ne njesistem te centralizuar ndermjet niveleve te qeverise dhe juridiksioneve lokale.

* Nuk mund te kete ne menyre te mjaftueshme njerez te afte per te qarkulluar.

Mungesat e burimeve njerezore mund te shtohen kur pergjegjesite ndahen midisjuridiksioneve me te vogla;

* Njerezit e afte mund te mos duan te vendosen aty ku ka nevoje per ta. Disa zonare vendit jane me te pelqyeshme per te jetuar sesa te tjerat dhe keshtu ka meshume mundesi per te terhequr punonjesit e afte.

Niveli i aftesive lokale percakton Ilojin e strategjive te menaxhimit te burimevenjerezore, te cilat do te jene te praktikueshme, te pershtatshme dhe te deshirueshme.Decentralizimi i menaxhimit te burimeve njerezore ka me shume mundesi te jete isukseshem aty ku autoritetet e niveleve me te ulta kane aftesite financiare dhemenaxheriale te vendosin paketa kompensimi konkuruese dhe nivele pagash qe do teterheqin njerezit e afte lokale. Ne keto raste, avantazhi i lejimit te qeverive lokale tevendosin nivele te marrjes ne pune mund te rendoje riskun e rritjes se pabarazivenderrajonale. Kur talenti dhe aftesite mungojne ne nivel lokal, nje sistem unik i marrjesne pune mund te jete i preferueshem per te siguruar qe aftesite e nevojshme jane tepranishme ne menyre lokale ne te gjitha rajonet. Ne keto raste, kur qendra mban meshume kontroll mbi burimet njerezore, kujdes duhet bere per te siguruar se nuk janezvogeluar opsionet menaxheriale te grupeve lokale. Gjithashtu, kujdes duhet bere pert'u siguruar se standartet kombetare nuk krijojne ngarkesa financiare jorealiste mbiqeverite lokale.

MEKANIZMAT AFATSHKURTRA: PERCAKTIMI I QELLIMIT. Te gjitha nivelet e qeverisjes

duhet te inkurajohen per te percaktuar dhe planifikuar tipet e punonjesve qe do tenevojiten per tE kryer pergjegjesite e reja. Ne periudhen afatshkurter, keto Iloje planeshte shpejta zevendesojne menaxhimin e burimeve njerezore dhe sistemin ekompjuterizuar te personelit, qe shume vendeve u mungon si dhe mund te eleminojepunonjesit e dubluar, marrjet e panevojshme ne pune dhe gabime te tjera te shtrenjta.Ne rastin mE te thjeshte, plane te tilla mund te jene nje ushtrim per planifikiminafatgjate dhe percaktimin e roleve.

NDERTIMI I KAPACITETEVE LOKALE. Kapaciteti lokal eshte nje nga faktoret me te

rendesishem ne krijimin e sherbimit civil te decentralizuar dhe qe funksionon mire.

-40 -


Pika e nisjes per reformat varion sipas vendeve. Ne ato vende ku institucionet e qeverisjes

lokale jane ne embrion ose ekzistojne vetem ne nivel informal, kuadri institucional

dhe ligjor duhet te krijohet pErpara se te ndermerret ndonje reforme administrative

apo trajnim. (Shih seksionin mbi kapacitetin teknik dhe menaxherial lokal).

Ne vendet ku tashme ekzistojne institucionet lokale, sfidat jane forcimi i kapacitetit

te tyre teknik dhe menaxherial. Qeveria qendrore me me shume pervoje, ka nje rol te

rendEsishEm ne koordinimin dhe financimin e trajnimit permes universiteteve dhe

seminareve. Projektet e perbashketa, ne te cilat nepunesit civile te qeverise qendrore

me me pervoje punojne me nepunesit zyrtare per te transferuar aftesite permes praktikes,

mund te jene nje mEnyre efektive per te trajnuar nepunEsit civile lokae2 3. Sidoqofte,

me shume se trajnimi, nxitesat per vete-permiresim mund te kene nje ndikim te

rendesishem ne performancen e pushtetit lokal. Ne Kolumbi per shembull, pergjegjesia

para votuesve i shtyu kryetaret e bashkive te p6rqEndroheshin me shume ne trajnimin

dhe marrjen ne pune te nEpunEsve civie 2 4. Ne pjesen verilindore te Brazilit, mbikqyrja

e komunitetit dhe frika e humbjes se punes ndihmoi per te motivuar nepunesit civile

te zbatonin rregullat e punes dhe te benin punen me te mire te mundshmE2 5 .

Ne vende me te perparuara, sfida kryesore eshte perdorimi ne menyre eficente i

burimeve ekzistuese dhe ruajtja e ekonomive te shkalles. Nevoja per personel te

specializuar eshte e lidhur pjeserisht me madhesine e territorit te mbuluar nga njesia

dhe mund te jete joproduktive ose joeficente te kesh specialiste apo personel teknik ne

juridiksionet nen nje madhesi te caktuar. Nje menyre per te trajtuar k&e problem,

eshte te lejosh qeverite lokale tE formojne shoqata dhe te terheqin burimet e tyre per te

mbuluar veprimtarite qe kerkojne personel te specializuar. Nje tjet& menyre, eshte

krijimi i nje sherbimi qendror konsultativ qe mund te perdoret nga qeverite lokale,

kur ato kane nevoje, si nje burim keshillash teknike dhe menaxheriale.

PARANDALIMI I PABARAZIVE. Decentralizimi krijon me shume mundesi per

autonomine dhe pergjegjesine lokale kundrejt grupeve me te specializuara, por i jep

gjithashtu qeverive lokale me shume hapesire p& te deshtuar nese hapa te vecante nuk

merren per te siguruar nje nivel minimal mbarekombetar te kapacitetit teknik dhe

menaxherial lokal. Delegimi i pushtetit tek qeverite lokale krijon ndryshime ne aftesite

e rajoneve per te paguar nje numer nepunEsish civile dhe pEfrt terhequr njerez te afte,

te cilet jane ne gjendje te zbatojne me eficense buxhetin. Rajonet me te varfera shpesh

i humbin keto konkurenca; buxhetet e tyre nuk lejojne paga te larta dhe niveli i tyre i

infrastruktures dhe sherbimeve nuk krijon kushte jetese te kenaqshme. Sa me shume

nepunes civile te afte dhe me pervoje te migrojne ne zonat krahasimisht me te mira, aq

me shume mund te zgjerohet hapesira ndermjet rajoneve.

n3Komuniueri i donatoreve nd&rkombetar mund te perlihihet edhe ne nderanu e kapacteteve me keto lloj

projekresh re perbashketa Duke krijuar me shume mundesi per nderveprim midis nepunesve te sherbimit cvil dhe

konsulenreve ndedrombetas, mund te transferohen njohurite e nevojshme teknike.2 4Tim E.J. Campbell, Innovations and Risk Taking: The Engine ofR96rmin Local Government in Latin America

and the Caribbean, Discussion Paper No. 357 (Wshington, D.C.: Banka Boterore, 1997).2 5Judith Tendler, God Government in the Tropics (Baltimore: The John Hopkins University Press, 1997).

Qeveria qendrore zbatoi nje sistem monitorimi te komunitetir, sipas re clit kandidate te cilet kane zbatuar por nuk

kane qene ne sherbim civil, supozohet te v&zgojne ata qe kane qene te punesuar dhe te raportojni shkeljet e hgjit retilla si mungesa ne pun6 apo mungese pdgjegjsie ndaj komuniterit.

-41 -


Vendet i kani trajtuar keto ndryshime ndErrajonale ne mrnyra te ndryshme. India,per shembull, ka krijuar nje sistem kuader ne te cilin nepunesit civil shumE te afte,qarkullojne midis rajoneve pak a shumd tE zhviluara. Etiopia ka gjetur nje mEnyre mepak institucionale: zyra e Kryeministrit i dergon nEpunesit e afte, per nje deri ne dyvjet, nga qeveria qendrore apo rajonet mE tE zhvilluara ne zonat mE pak te zhvilluara tevendit. Nje opsion tjetEr i mundshem per trajtimin e pabarazive Eshte venia e theksitnE ndertimin e kapaciteteve te nEpundsve civilE tE zonave mE te varfdra.

Ne pErgjithEsi, disa hapesira per ndryshime ne kushtet e sherbimit, grupimet epagave dhe keshtu me radhE, lejojne qeveritd lokale te jene fleksibile ne marrjen nepune te nje nEpundsi i cii bashkerendon nevojat e komunitetit dhe detyrimet e buxhetit.Standartet kombetare per pagat, kualifikimin dhe performancen mund te sigurojnecilesi te qendrueshme, por mund tE cojne edhe ne shpenzime te personelit (vecanerishtper sektorEt e arsimit dhe shendetsise qe administrohen nga autoritetet lokale), qe ikalojnE disa kapacitete lokale2 6. Gjithashtu, fleksibiliteti i lejon rajonet te zhvillojnemEnyra unike dhe efektive per tErheqjen e nEpunesve civile te kualifikuar: njE rajonmund te tErheqE mrsues, per shembull, duke u siguruar strehimin prane shkollEs. Kjondertese mund te bEhet me ndihmEn e komunitetit dhe do tE kishte me pak presionmbi buxhetin se sa do te kishte nje nivel i larte page. Nga ana tjeter, decentralizimi ish6rbimit civil mund te shtojE efektet e detyrimeve buxhetore rajonale - nje rajon mei varfer mund te jete i detyruar te pun6soji me pak nepunEs civile se nje tjeter. Lejimii ndryshimeve rajonale nE kodet e sherbimit civil rrit gjithashtu mund6site e lufteskonkuruese pEr nepunesit me te kualifikuar.

RUAJTJA E POLITIKAVE KOMBETARE DUKE PERFITUAR AVANTAZHE NGA INFORMACIONI I

Rm. Kontrolli i zgjeruar i qytetareve dhe informacioni me i madh per hartuesit e politikavejane dy nga perfitimet mE te njohura te decentralizimit. Sfida eshte balancimi i ketyrepresioneve nga poshte - lart me disa lloj pErgjegjsish per nivelet me tr larta qeverise,me qEllim qe te sigurohet qe politikat lokale jane nE pErputhje me perpjekjet nE nivelkombEtar.

Decentralizimi, vecanErisht decentralizimi politik, krijon nje klase nepunesishshteteror te cilet, bazuar ne informacionin specifik qe ata marrin (tE dhEna nga klientetdhe votuesit e tyre) mund te kene preferenca tr ndryshme nga nepunesit ne nivele tetjera mE te larta. Kjo divergjence ne pikipamje dhe opinione mund te krijoje konfliktebrenda shErbimit civil, i cili kerkon mekanizma p&r t'u menaxhuar me efektivitet.Pikat e kthimit, vecanerisht listat e pErgjegjsive ose standartet per t'u plotesuar, mundte balancojne me efektivitet keto ndikime nga poshte lart.

RrugEt e qarta pEr rrjedhjen e informacionit jane hapat e para ne sigurimin ekoordinimit ndcrmjet niveleve te ndryshme te qeverisjes dhe qytetareve. Cdo perpjekjeper reforme per tE siguruar pErdorimin efektiv te burimeve njerezore dhe minimizuarkorrupsionin duhet tE perfshij6 hartimin e nje kuadri ligjor te forte, per te trajtuarceshtjet qE lidhen me financimin dhe raportimin, per te percaktuar cilat tipe

'6Sistemet e tfansfrimit te granteve (shih seksionin mbi granter nd&rqeveritare) duhet te martin parasyshkapacitetet e ndryshme finanatese ne k&o dhe tipe te tjera te shpenzimeve te sipas fulnksioneve qu ka pushteri lokal.Indonezia, Pakistani dhe Filipinet jane shembuj te shteteve te decentralizuara, me terma dhe kushte thellesishtuniforrne te sherbimit per nepunesit shteteror ne rajone te ndryshme.

-42 -


mekanizmash kontrolli (vecandrisht financiare) jane tE nevojshme dhe ciii 6shtr

pErgjegjes p& to, per te vleresuar praktikat e marrjes ni punE dhe skemat e shpErblimit

dhe p&r ti zgjidhur cEshtjet qd lidhen me prokurimin e puneve publike. Procedura te

qarta raportimi jand te nevojshme nga nivelet me tr ulta tek ato me te larta ti qeverisE

(p& shembull, qeveria qendrore nd rastin e administratave rajonale) dhe nd&rmjet

agjensive shtetErore tE te njijtit nivel. Ne periudhin afatmesme dhe afatgjate, gjykatat

audituese mund te jenE njE mekanizdm rregullues i dobishUm. Tranzicionet duhet t6

jene planifikuar me kujdes pEr te shmangur konfliktet ndnrmjet rregullave tE reja

raportuese dhe mekanizmave te sistemit te mEparshrm.

-43 -


Informimi dhe Monitorimi ne Sistemet e Decentralizuara

Prgjegjshmeria eshte nje kusht i nevojshem per permiresimin e efektivitetit te sektoritpublik, dhe informacioni eshte celesi i pErgjegjesise. Mbledhja, analiza dhe raportimisistematik i informacionit jane elementet kritike te programeve te decentralizimit,sepse informacioni mund te perdoret per te verifikuar perputhshm&ine me qellimetpolitike, per te analizuar rezultatet alternative dhe p& te drejtuar vendimet e ardhshme.Informacioni mbi flukset financiare (d.m.th., hartimi i buxhetit dhe raportimi ishpenzimeve) dhe mbi inputet, produktet dhe rezultatet e tjera eshte thelbesor si nenivel lokal - pr te informuar votuesit lokal dhe per te inkurajuar pjesEmarrjen publikene procesin politik - ashtu edhe ne nivel qendror - pe te kontrolluar dhe mbikqyrurveprimtarite lokale te financuara (te pakten pjeserisht) nga burime qendrore.

Mekanizmat e Kontrollit (monitorimit)

Nese publiku nuk e di se cfare mallrash dhe sh&bimet sigurohen, sa mire jane siguruarato, cilt jane perfituesit, sa kushtojne malirat dhe sherbimet dhe ci1et paguajne perto, votuesit lokale nuk do te nxisin njE qeveri efektive. Kontrolli dhe vleresimi qendrori rezultateve lokale ka te njejtin efekt, perve, faktit se interesat kombetare zevendesojneinteresat me te ngushta lokale. Pa kontrollin qendror nuk mund te kete siguri nesejane realizuar ne menyre te mjaftueshme ato funksione me rendesi kombetare qe janedecentralizuar; nese jane kuptuar ndikimet makroekonomike te decentralizimit, osenese jane analizuar ne menyre te pdrshtatshme efektet e ndryshimeve te propozuara nemarredheniet nderqeveritare fiskale apo administrative.

Shume vende qe jane ne proqesin e decentralizimit kane mekanizma te dobet apote pamjaftueshem per t'u dhene mundesi qytetareve dhe niveleve me te larta te qeverisete kontrollojne, vleresojnE dhe mbeshtesin decentralizimin. Megjithese nga njera anekjo nuk e pengon decentralizimin ne arritjen e disa prej qellimeve te tij, nga ana tjet&ajo kufizon aftesine e tij per te krijuar perfitime te medha. Permiresimi ne analizendhe raportimin financiar dhe krijimi i aftesive analizuese per kontrollin dhe vleresimin,mund te forcoje monitorimin dhe vleresimin e financave lokale.

Por, nevoja per nje monitorim te kujdesshem shkon pertej finances. Ajo varet ngaobjektivi i shperndarjes se sherbimeve. PNr shembull, aspekte te ndryshme tedecentralizimit mund te kene efekte te ndryshme ne ndertimin dhe mbajtjen e tipevete ndryshme te infrastruktures, programeve te kujdesit shendetesor apo te sistemitarsimor. Nese objektivi eshte qe ndihma shoqdrore duhet te shkoje tek te varferit,informacioni qe kerkohet eshte se cilet jane te varferit dhe ku jane vendosur ata, dhe sanga pefitimet e programit do te shkojne per kete grup. Ne shume raste, vendetshpenzojne burime te konsiderueshme per ndihmen shoqerore, por deshtojne negrumbullimin e te dhenave dhe monitorimin e atyre qe marrin perfitimet dhe sa ataperfitojne nga ndihma e dhenE. (nje perjashtim i dallueshem eshti vleresimi i varferiseper efekt te nje programi te ndihmes ekonomike ne ArgjentinE).2 7

'Martin Ravallion, iUdjw per Zonat e Varfe ne nje Sirtem Federa Policy Research Working Paper 1901(Washington, D.C.: Banka Boterore, 1998).

-44 -


Pergjegiesia dhe Raportimi Financiar

Per te permirisuar pergjegjesine dhe raportimin financiar, duhet te mblidhen dhe te

raportohen rregullisht te dhena fiskale te detajuara nga qeverite lokale. Ne menyre

ideale, keo te dhena duhet te vijne nga sisteme uniforme financiare dhe raportuese.

Ne rastin me te thjeshte, keto te dhena duhet te grumbullohen dhe te perpunohen

mbi nje baze te rregullt dhe kohore si dhe duhet te shfaqin karakteristikat e meposhtme:

* Gjeresine e mbulimit - informacioni duhet te jete gjeresisht perfaqesues, sipas

njesive te qeverise lokale dhe sipas klasifikimeve financiare (te ardhurat, shpenzimet,

borxhi);* Lidhja logjike - informacioni duhet te kete gabime minimale ne raportim dhe

klasifikim;* Krahasueshmeria - tipet e njejta te veprimtarive duhet te pasqyrohen sipas njesive

te qeverise;

* Qartesia - veprimtarite aktuale duhet te raportohet me shume se sa veprimtarite

e buxhetuara dhe ne menyre ideale te dhenat duhet rt kontrollohen.

Zhvillimi dhe zbatimi i sistemeve financiare te raportimit dhe informimit kerkon

shpesh ndihme te konsiderueshme teknike, trajnim, kohe dhe burime. Zbatimi i ketyre

sistemeve mund te kerkoje qe institucionet qendrore te krijohen per te zhvilluar dhe

ruajtur sistemet raportuese; trajnuar dhe mbeshtetur nepunesit lokaIe; dhe monitoruar

dhe analizuar zhvillimet ne financat e nivelit te ndcrmjetem.

Ndertimi i statistikave te qeverise - te ngjashme p& te mbuluar statistikat e

popullsise, industrise dhe punesimit ne shume vende - dhe publikimi i te dhenave te

financiare te nivelit te ndermjetem, do te krijonte bazat per nje sistem te monitoruar

dhe per te siguruar inputet e nevojshme p& vleresimin e te ardhurave, k&kimeve

ekonomike dhe vleresimin e aftesise paguese. Komisioni keshillues per marredheniet

nderkombetare i ShBA-se grupoi te dhena te plota mbi financat dhe institucionet e

nivelit te ndermjetem nga te dhenat statistikore te ShBA-se, vrojtimet e shoqatave

profesionale te pushtetit lokal dhe burime te tjera dhe i publikoi ato ne "Karakteristika

te Rendesishme te Federalizmit Fiskal" Zvogelimet ne financimin federal cuan ne

nderprerjen e publikimit ne vitin 1995.

Eshte e veshtire te monitorohet ne menyre te vazhdueshme decentralizimi ne te

gjitha vendet. Per shembull, informacioni fiskal si ai i raportuar ne botimin e FMN-

se StatistikateFinances Shteterore perdoret shpesh per te ndjekur prirjet e decentralizimit.

Sidoqofte, problemi me keto te dhena eshte se analistet shpesh perdorin perqindjen e

shpenzimeve publike gjithsej te nd&rmara ne nivel lokal, si nje tregues te decentralizimit.

Ne disa vende, qeverite lokale vendosin rreth shperndarjes se ketyre burimeve por ne

vendet e tjera keto shpenzime jane percaktuar ne nivel qendror dhe vetem zbatimi

behet nga niveli lokal. Rregulli i pare eshte ne perputhje me decentralizimin; i dyti jo.

Sidoqofte, deri tani ka shpesh tE dhena te mira p& krahasime ndermjet vendeve. Ne

vitin 1998, Grupi Tematik i Decentralizimit ne Banken Boterore ndermori nje projekt

per te koordinuar mbledhjen e te dhenave ne disa vende permes Bankes se bashku me

partnere te shumte jashte, per te formuar nje database te plote dhe te detajuar te

variablave fiskale dhe institucionale ne nivele kombetar dhe ne nivel shteteror.

-45 -


Kapaciteti teknik dhe menaxherial lokal

Prirja aktuale nderkombEtare drejt decentralizimit ka nxitur nje debat tE gjerE rrethaftesive te qeverive dhe komuniteteve lokale pEr ti planifikuar, financuar dhe menaxhuarpErgjegjEsitE e tyre tE reja. VlerEsimi, permirEsimi dhe pErshtatja e niveleve tE ndryshmetE kapaciteteve lokale EshtE bere gjithnje e me e rEnd6sishme, n&rkohE qe politikat edecentralizimit kalojnE pErgjegjEsi mE te m6dha, (pErfshirE dhe buxhetet), nga qeveritekombEtare drejt qeverive dhe komuniteteve lokale.

Ndersa nje ide e pErbashkEt pEr decentralizimin EshtE qE af&rsia e qeverive lokaleme votuesit e tyre u krijon atyre mundesinE tE menaxhojnE me mire burimet dheplotesojnE preferencat e qytetarEve te tyre, akoma nuk EshtE e qartE nese qeveritE dhekomunitetet lokale kane kapacitetin p&r tE kthyer kEtE avantazh informacioni nE njeavantazh eficense. Pushtetet lokale qE janE te vogla dhe pa p&rvojE mund tE mos kenekapacitetin teknik per tE zbatuar dhe siguruar projekte ose trajnime per menaxhiminmE efektiv te buxheteve me te mEdha.

Ky seksion diskuton dy cEshtje kryesore qe lidhen me debatin rreth kapacitetit teqeverive lokale: cfare EshtE kapaciteti lokal dhe cfare duhet bErE rreth niveleve tEndryshme te kapacitetit lokal pasi ai tE jete identifikuaar. "Qeveri lokale" konsiderohetniveli i qeverisE, e cila mundeson disa Iloj komunikimesh tE pErditshme dhe tEdrejteperdrejta tE qytetareve dhe qeverise.

Vleresimi i Kapacitetit Lokal

Planifikuesit e decentralizimit kanE p&rdorur linjat e pErgjithshme ne tE cilat agjensitEqendrore duhet tE fokusohen ne krijimin dhe mbeshtetjen e mjedisit dhe prioritetet estrategjisE, ndErsa organizatatat lokale duhet te pErqEndrohen ne ndErtimin emekanizmave tE vecantE tE shpErndarjes sE shErbimit dhe paketes sE shpenzimevepublike, pEr t'iu pErshtatur nevojave dhe rrethanave lokale. SidoqoftE nE realitet, nivelete ndryshme tE kapaciteteve lokale - si nE qeverine lokale ashtu edhe nE shoqerinEcivile dhe sektorin privat - ndikojnE dukshem mbi vendimet se cili nivel qeverisjejemund tE realizoje me mirE detyrat. NE shumE raste, decentralizimi i shErbimeve bazEnuk nEnkupton transferimin e plotE tek agjensitE lokale te tE gjitha detyrave qE lidhenme kEto shErbime. NjE vlerEsim i kapacitetit lokal EshtE njE pjesE p&rbErEse e projektimittr decentralizimit.

qfare eshte Kapaciteti?

Matja e kapacitetit lokal mund tE jetE i veshtire dhe debati rreth matjes sasiore te tij kaqenE shpesh i motivuar nga cEshtje politike si dhe konsiderata teknike rreth aftrsisE sepushtetit lokal pEr tE siguruar shErbime. QeveritE qendrore kani pErdorur si shfajEsim"mungesEn e kapacitetit" pEr tE refuzuar kalimin e autoritetit, burimeve financiaredhe privilegjeve shoq&ruese te tyre tek njesite lokale. Per shembull, Fiszbein gjeti neKolumbi se "ajo cfare ishteci/esuar (nga agjensite kombetare) siplanifikim i keq ne bashkiishte nefakt nje mosmarreveshje e paster ndermjet prioriteteve lokale dhe kombatare"2 8 .Bashkite aktualisht po demostronin kapacitete lokale te konsiderueshme, duke i kthyer

2"Arie Fiszbein, "Shfiia e Kapacitetit Lokal: Mesime nga Kolumbiad',Zhvi miBot,ror25:7 (1997):1029-43.

-46 -


mbrapa grantet e kushtezuara nga agjensite kombetare dhe duke marre vete hua me

normat e tregut, me qellim qe te permbushnin prioritetet e tyre.

Per kte arsye, eshte e dobishme te caktohen disa nga ceshtjet perkatese per matjen

objektive te kapacitetit lokal. Ka kater fusha te pergjithshme aftesish: identifikimi dhe

analizimi i problemeve lokale, me qelim qe te planifikohen pergjigjet e pershtatshme,

mobilizimi dhe menaxhimi i burimeve, komunikimi dhe koordinimi per zbatimin e

politikes, dhe zgjidhja e konflikteve lokale29 . Fakti qe nje komunitet dhe qeveria e tij

ekzistojne, tregon pranine e te pakten disa prej ketyre aftesive. Sfida eshte identifikimi

i kapacitetit te fshehur ne qeverite lokale, shoqerine civile dhe sektorin privat dhe

kalimi i tyre ne programet e zhvillimit.

Detyra e pare eshte identifikimi i detyrave specifike qe qeverite lokale dhe qytetaret

duhet te realizojne. Ne fushen e zbatimit te politikes, per shembull, nje liste e

pergjegjesive mund te perfshije specifikimet e shkruara per elementet teknike te

programit, vleresimin e ndikimit te programit ne mjedisin lokal dhe kontraktimin p&

sherbimet ose blerjen e pajisjeve.Detyra e dyte eshte ndertimi i treguesve te pershtatshem, te kuptueshem per te

matur aftesine e grupeve lokale per te kryer funksionet e k&kuara. Ka disa ceshtje qe

duhen pasur parasysh ne matjen e kapacitetit:

* Rezultatet ose efektet - matjet e rezultatit mund te percaktohen si nje numer

sherbimesh te shperndara (per shembull, ndjekja e shkolles, mbulimi me vaksina,

gjatesia e rrugeve te shtruara ose trafiku i automjeteve); nd&rsa efektet i referohen

objektivit te fundit (p& shembull arsimit, numri i personave te semure ose numri

i vdekjeve, hyrja ne tregje). Ka ide pro dhe kunder ketyre tipeve te ndryshme te

matesve. Ndersa si rezultati ashtu edhe pasojat/efektet reflektojne faktoret e kerkeses

dhe ofertes, treguesit e rezultatit jane me te lehte per t'u matur dhe pasqyrojne ne

menyre me te drejteperdrejte p&pjekjet e ndermarra ne shperndarjen e sherbimit.

Nga ana tjeter, ka vetem nje objektiv te ndermjetem dhe nese ato deshtojne te

arrijne objektivin final, nje sasi e madhe parash do te shpenzohet, te cilat mund te

p&doren ne nderhyrje te tjera.

* Aftesi e ndryshueshme - nje nga detyrat me te rendesishme ne planifikimin e

decentralizimit eshte identifikimi dhe perllogaritja e niveleve te ndryshme te aftesise

se qeverive lokale. Ndryshimet ne aftesine p& te planifikuar dhe zbatuar projektet,

per shembull, mund te coje ne norma te pap&shtatshme per t'u zbatuar dhe aftesi

per te perdorur te ardhurat, te cilat ne kthim mund te provokojne pabarazi.

* Njerezit ose institucionet - a konsiston kapaciteti lokal tek individet, te cile

mund ose nuk mund te vazhdojne te luajnc nje rol ne qeveri ose a jane keto

mekanizma te institucionalizuar (te tilla si paga konkuruese, prestigj, marreveshje

kontraktuese ose procedura trajnimi) per te siguruar nje oferte te vazhdueshme te

pervojes teknike dhe menaxheriale? Faktore te rendesishem per te bere vleresimin

e kapacitetit te komunitetit jane thellsia dhe historia e organizatave te shoqerise

civile, numri i kontraktuesve private dhe perqendrimi i aftesive. (A ekziston vetem

2'Norman Uphoff, "Institutional Capacity and Decentralization for Rural Development", kumtese e paraqitur

ne Konsulten Teknike mbi Decentralizimin, Organizata e Ushqirnit dhe Bujqesise, Rome, 16-18 Dhjetor, 1997,

sugjeron keto kater fuisha afitesish.

-47 -


nje kontraktues, i ciii mund te levize ne cdo kohe, apo a ka firma te shumta qemund te sigurojne ndihme teknike?)

* Infrastruktura burokratike dhe teknike - proceset permes te cilave informacionimerret, perpunohet dhe ruhet perben bazen e shume funksioneve te qeverise lokale.Ekzistenca e sistemeve te pershtatshme te te dhenave dhe ruajtjes se tyre, pershembull, eshte thelbesore per aftesine per te mbledhur taksa ose perdorur kuotat.

* Roli i shoqerise civile - organizatat joqeveritare shpesh mund te jene nje burimpersoneli i trajnuar dhe me pervoje dhe firmat e tjera lokale te nderimit apofinanciare mund te sigurojne sherbime sipas rastit. Marredheniet e qeverise lokaleme sektorin privat dhe aftesia e tij e shprehur per te kontraktuar per sigurimin esherbimeve jane nje pjese e rendesishme, shpesh e neglizhuar, e kapacitetit. Nevleresimin e kapacitetit afatgjate te komunitetit duhet te merren ne konsiderateedhe thellesia dhe historia e organizatave te shoqerise civile (a ka nje drejtues aporrjet komuniteti plotesisht te afte?) si edhe numri i ndertuesve private dheperqendrimi i aftesive.

Decentralizimi apo Ndertimi i Kapacitetit Lokal? Ciii eshte i pari?Synimi tradicional i decentralizimit ka qene ndertimi i kapaciteteve perpara tranferimitte pergjegjesive ose te ardhurave. Kjo metode e kujdesshme eshte motivuar ngashqetesimet rreth shpenzimeve te papergjegjshme, korrupsionit lokal, pabaraziverajonale, dhe kolapsit te sherbimeve si edhe nga shume raste mosgadishmerie nga anae qeverive qendrore per te deleguar autoritetin. Disa analiste madje argumentojne semungesa e kapacitetit lokal, ndermjet faktoreve te tjere, e ben decentralizimin joefektivdhe madje te padeshirueshem ne vendet ne zhvillim30 .

Sidoqofte, ky synim tradicional po ndryshon, aq sa faktet ne rritje tregojne sekapacitetet e te gjitha niveleve rriten, po aq sa sistemet e decentralizuara te sherbimevematurohen. Ka nje vleresim ne rritje se "menaxhimi ishte arti i rezultatit", i mesuar memire duke praktikuar sesa duke degjuar. Disa studiues shprehen se kapaciteti i qeverivelokale eshte rritur lehte por ne menyre te dukshme ne vitet qe pasuan nje nivel modestdecentralizimi ne Indonezi, Marok, Pakistan dhe Tajlande. Fakti se si qeverite lokaledo te kishin punuar ne kushtet e nje decentralizimi me te plote, eshte i panjohur.Studimet ne proces ne Bolivi tregojne se investimet ne arsim te qeverive lokale jane meracionale dhe me ne perputhje me nevojat lokale se sa te gjitha shpenzimet kombetare3 '.Ne pergjithesi, realiteti tregon se decentralizimi ka rritur pjesemarrjen lokale dhe prejketej mbeshtetjen e qeverise lokale ne sigurimin e aksesit per burime kombetare si dheka inkurajuar zhvillimin e planifikimit dhe aftesise menaxhuese publike dhe private.

Zbatimi i Pergjigjes: Duke i Bere te Dyja se BashkuDecentralizimi vete mund te jete rruga me e mire per te ndertuar kapacitete lokale.Mbeshtetja qendrore mund te jete e rendesishme per te ruajtur barazine ne shpenzime

3"'R Bahl dheJ. Linn, "Fiscal Decentralization and IntergovemrnmenatalTransfers in Less Developed Countries",Publius: The JournalofFederalism 24 (Wmter 1994).

3 Jean-PanL Faguer, "Decentralization and Local Governnment Performance", kumtese e prezantuar ne KonsulrtnTeknike mbi Decentralizimin, Organizata e Ushqimit dhe Tregtise, Rome, 16-18 Dhjetor 1997.

-48 -

Hartimi i Projektit Decentralizimi Politik, Fiskal dhe Administrativ

ndermjer juridiksioneve dhe per te siguruar vemendjen e duhur per trajnime. Nje

studiues thekson se shpendarja efektive e sherbimeve lokale qendron ne partnership-

in, duke kombinuar nivelet e qeverise me sektoret publike, private dhe civil. Megjithate,

ndertimi i kapacitetit nuk duhet te jete synim i orientuar nga oferta qe siguron te

njejten madhesi mbeshtetje p& juridiksionet lokale qe ndryshojne gjeresisht32 .

Gjithashtu, nuk eshte gjithmone e qarte nese kapaciteti kombetar eshte me i madh se

ai lokal. Per shembull, nje studim tregoi se norma e efektivitetit te pushtetit lokal ne

Itali eshte me e larte se kapaciteti i qeverise kombetare3 3 .

PROGRAMET E NDERTIMIT TE KAPACITETIT TE ORIENTURA NGA KERKESA MUND TE

FORCOJNE KOMUNITETET LOKALE DHE RRJETET E AFTESIVE. Nje menyre per te rritur

kapacitetin lokal eshte permes trajnimit dhe praktikes. Institucionet lokale mund te

lejohen te perdorin nje pjese te fondeve te programit ose fondet e tyre, per te kontraktuar

eksperte teknike nese ata e ndiejne se kjo eshte e pershtatshme per kerkesat e tyre

specifike. Kjo ndihme teknike shpesh mund te gjendet nga burimet lokale dhe mund

te sigurohet me shpejt dhe me lire sesa nga burimet rajonale apo qendrore. Ne menyre

te ngjashme, komunitetet (grupimet rajonale te komuniteteve) mund te japin grante

per programet e tyre te trajnimit per ndertimin e kapacitetit. Ato mund te sigurojne

trajnimin, per te cilin kane nevoje, per te mbushur mangesite qe ata kane identifikuar

ne kapacitetin e tyre menaxherial dhe teknik. Ata mund te vendosin nese do te blejne

trajnim nga institucionet lokale, rajonale apo qendrore. Perdorimi i burimeve lokale

krijon mundesine e zhvillimit te nje rrjeti lokal ekspertize teknike. Ky rrjet lokal mund

te jete me eficent per ruajtjen e programeve ekzistuese dhe te reja ne te ardhmen.

PJESEMARRJA LOKALE MUND TE JETE NJE MOTIVIM I FORTE PER NDRYSHIM. Faktet e

kohEve te fundit nga Bolivia dhe Kolumbia tregojne se mbikqyrja qytetare mund te

jete nje nxitje per qeverite lokale per te permiresuar kapacitetet e tyre34. Zgjedhjet e

rregullta, te ndershme dhe keshillat e qytetareve mund te rrisin presionin mbi drejtuesit

lokale per te kthyer kerkesat e popullit ne rezultate.

QARTESIA NE CAKTIMIN E PERGJEGJESIVE ESHTE E RENDESISHME. Agjensia e Zhvillimit

te Fermereve te Vegje ne Indi, teper arnbicioze nga ana teknike dhe menaxheriale si

dhe mungesa e udhezuesve per perdorimet e p&shtatshme te buxheteve te kufizuara te

Sri Lank-es, p& shembull, cuan ne nivele te ulta te suksesit. SidoqoftE, perpjekjet

decentralizuese me te suksesshme, megjithese modeste, ne Indonezi dhe TailandE paten

procedura mE tE qarta pEr shperndarjen e buxhetit lokal dhe pErgjegjesitE.

32Judith Tendler, Good Government in the Tropics (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1997).

33R Putnram, Reahzimi iDemokrobcise Trditat Civile neineModerne (Princeton, NJ.: Princeton University

Press, 1993).34Ariel Fiszbein, "Shfqjace Kapacitetit Lokal: Mesimenga Kolumbia',ZI'villimiBoteiir 25:7 (1997):102943;

Jean-Paul Faguet, "Decentralization and Local Government Performance", kutnese eprezantuar ne KonsultknTeknike

mbi Decentrahzimin, Organizata e Ushqimir dheTregtise, Rome, 16-18 Dhjetor 1997.

-49 -


Perfundim: Ndertimi i Kapacitetit permes DecentralizimitInformacioni mbizoterues sot mund te permblidhet ne deklaraten e meposhtme tebere ne Konsulten Teknike mbi Decentralizimin dhe Zhvillimin Rural, te organizuarnga FAO, Rome Dhjetor 1997: "me teper se sa te planifikohen dhe te behen investimene front te gjere nE ndertimin e kapacitetit lokal si nje parakusht per delegimin epergjegjesive, kishte nje konsensus te gjere se do te ishte me e shpejte dhe me efektivenga pikepamja e kostos te fillonte proresi i delegimit, te lejohet mesimi permes veprimitdhe te ndErtohet kapaciteti permes procesit te decentralizimit, vecanerisht kur nE planine decentralizimit perfshihen programe te pershtatshme per te rritur nderveprimin mesektorin privat".

-50 -

3Shperndarja e Sherbimeve

Ky kapitull ashte i ndare ne 6 pjesE, ku secila Eshti e fokusuar ne sektord te ndryshim:

arsimi; kujdesi shendetisor; rrjetet e sigurimeve; infrastruktura; ujitja, sigurimi i ujit

dhe higjenizimi; menaxhimi i burimeve natyrore dhe mjedisi.

Duhet theksuar se pjes&t e tjera ne kUti libEr janE tE pershtatshme dhe mjaft te

rinddsishEm per ata qe janE p&fshirE ne decentralizimin e sektoreve tE vecant&.

Decentralizimi shpesh realizohet si pjesE e reformave sektoriale. Ndikimi i tij nE

rritjen e eficensEs eshte ende ne varEsi te pErgjegjshmErisE politike, fiskale dhe

administrative e cila EshtE pjesE e kuadrit te gjere tE marr&1hnieve nderqeveritare.

Ndikimi i tij mbi barazine do td varet ne nje shkall te madhe nga p&rcaktimi i

transfertave qeveritare. Realizimi i njE dialogu p&r decentralizimin sektorial pa shqyrtuar

sfondin e marr&lhenieve ndErqeveritare, mund te sjellE pasoja tE padEshirueshme, si

korrupsion ne nivel lokal ose rritje e pabarazive gjeografike. Ni tE gjithE sektorat ka

ende shumE p&r te mesuar rreth rezultateve tE ndryshme qe rrjedhin nga tipe te ndryshme

ti decentralizimit, te realizuar ne kushte td ndryshme institucionale. Megjithate, nj6

varg studimesh jani duke u kryer si brenda BankUs Boterore ashtu edhe jashtE saj. Kjo

organizatE do t'i bEje ti njohura keto rezultate sapo ato te jene gati.

-51 -


Decentralizimi i Sektorit te Arsimit

Aktualisht shume vende jane duke eksperimentuar disa forma te decentralizimit nesektorin e arsimit. Procesi e kalon fuqine vendim-marrese nga ministrite e arsimit tekqeverite ndermjetese, pushteti lokal, komunitetet dhe shkollat. Megjithate, shtrirja eketij transferimi varion nga shperndarja administrative deri tek kalimi ne nje shkalleme te madhe te kontrollit financiar ne nivel rajonal dhe lokal.

Ndonese ekzistojne baza teorike te qendrueshme per decentralizimin e sistemevete arsimit, ky proces kerkon nje angazhim dhe udheheqje te fuqishme politike meqellim qe ai te jete i suksesshem. Rruget, thellesia dhe rezultatet e reformave tedecentralizimit varen nga motivimi per te realizuar reformat, nga kushtet fillestare tevendit dhe te sektorirt ku do te kryhen reformat dhe nga nderveprimi midis koalicionevebrenda sektorit ku do te kryhen reformat.

Pse do te Decentralizohet Arsimi?

Ne kushtet kur shume qeveri kanE deshtuar ne sherbimet e centralizuara ne sektorin earsimit (kryesisht per shkak te vendim-marrjes jo-transparente, ineficensesadministrative dhe fiskale dhe cilesise se ult te sherbimeve) avantazhet teorike tedecentralizimit jane mjaft te dukshme. Shpesh jane dy grupe te motivimeve te cilatgjejne zbatim. Nga njera ane, shume njerez besojne se procesi i decentralizimit nemenyre thelbesore do te permiresojne eficensen, transparencen, pergjegjshmerine dhepergjegjesine e sherbimeve publike; do te reflektoje me mire prioritetet lokale dhe dote inkurajoje pjesemarrjen; dhe ne kete menyre permiresimin e mbulimit dhe te cilesise.Nga ana tjeter, qeverite me shume kufizime fiskale jane te terhequra nga mundesite edecentralizimit per te rritur eficensen dhe ulur kostot. Skemat e mbulimit te kostovenga ana e perfituesve, (si financimi i komunitetit), jane shfaqur si nje mjet per qeveriteqendrore per t'i lehtesuar disa barra fiskale, sherbimeve te arsimit. Ne praktike, shpeshobjektivat konkurojne me njeri-tjetrin dhe rezultati neto varet ne menyre tekonsiderueshme ne shtrirjen e pergjegjshmerise. Sa me te pergjegjshem te jeneudheheqesit kombetare dhe lokale p& popullsine e tyre, aq me shume ka mundesi qedecentralizimi te sjelle sherbime me te mira dhe ai nuk do te jete nje mase thjesht perte zvogeluar kostot.

Te Vendosesh se Kush do te Kontrolloje Dicka

Ka nje debat te vazhdueshem rreth asaj se ciii do te jete fokusi i pershtatshem i vendim-marresve brenda sektorit te arsimit. Por ky debat mbetet i pazgjidhur pasi procesikerkon qe hartuesit e politikave te racionalizojne dhe harmonizojne nje grup komplekste funksioneve korensponduese ku perfshihen hartimi i programeve, metodavemesimore, vleresimi i nxendsve, prodhimi dhe shperndarja e teksteve shkollore, marrjane pune dhe pagesa e mesuesve, ndertimi dhe rehabilitimi i shkollave, financimi iarsimit, lidhjet mesues-prinder. Marrja e vendimit se kush do te kontrolloje dicka,eshte me i komplikuar pasi secili prej ketyre funksioneve duhet te vleresohet per tegjitha nivelet e arsimit si edhe per arsimin parashkollor dhe ate te te rriturve. Disafusha per te cilat ka patur konsensus jane te permbledhura ne paragrafet me posht&

-52 -

Shperndarja e Sherbimeve

VENDOSJA E STANDARTEVE. Qeveria qendrore eshte pergjithesisht me e kompletuar

per te trajtuar ceshtjet e barazise dhe per te siguruar nje minimum te zakonshem te

standartit arsimor. Shperndarja e mesuesve dhe asistences teknike ne zona me pak te

zhvilluara eshte pergjithesisht funksion i qeverise qendrore. Disa qeveri federale (si

per shembull ne SHBA), kane arritur te delegojne ne menyre te suksesshme funksionin

e monitorimit dhe standartet' tek shtetet dhe provincat.

HARTIMI I PROGRAMEVE DHE METODAVE MESIMORE. Qeveria qendrore pergjithesisht

planifikon programin kombetar ne ministrine e arsimit. Ne shoqerite heterogjene, si

ne Nigeri dhe Etiopi, pushtetet lokale jane te lira te percaktojne programet lokale, si

per shembull prezantimi i gjuheve indogjene.

VLERESIMI i NXEN£SVE. Sistemi i provimeve ne nivel lokal mund te percaktoje

drejtimin e pergjithshem te vleresimit dhe monitorimit ne nivel lokal, por mesuesit,

nxenesit dhe distriktet pergjithesisht vleresojne mbi nje baze ditore. Gjithashtu, zhvillimi

dhe shperndarja e planeve te bazuara tek shkolla rrit informacionin ne dispozicion,

keshtu qe komunitetet do te kene nje rol aktiv ne monitorimin e cilesise se arsimit.

PRODHIMI DHE SHPERNDARJA E TEKSEVE SHKOLLORE. Prodhimi dhe Shperndarja e

Tekseve Shkollore pergjithesisht eshte i centralizuar me qellim qe te kete harmonizim

midis teksteve shkollore, hartimit te programeve dhe procesit te zhvillimit si edhe ulje

te kostos si rezultat i ekonomise se shkalles ne prokurimin, prodhimin dhe shperndarjen

e centralizuar.

MARRJA NE PUNE E MESUESVE DHE PRoMovIMI. Ne shume vende ne zhvillim,

mesuesit jane nepunes civile te qeverise qendrore, me kushtet e sherbimeve te

percaktuara nga nje komision i sherbimeve publike ose nga nje komision i pavarur i

sherbimeve te mesuesve. Ne pak vende, kryesisht ne sisteme federale si Brazil dhe Indi

ku pergjegjesia per arsimin eshte plotesisht e deleguar, disa mesues te nivelit fillor dhe

te mesem jane nepunes civile te pushteteve ndermjetese.

Ne disa raste, perfshire ketu edhe shtetet federale si Pakistanin, mesuesit kane

perballuar reforma qe do t'i kishin vendosur ata nen juridiksionin e pushtetit lokal

dhe pushteteve ndermjetese. Ne keto kushte, ata humbasin mundesine per te levizur

nga nje vend ne tjetrin (nge nje juridiksion ne tjetrin), kushtet e krahasueshme te

sherbimeve dhe prestigjin e tyre. Dialogjet konstruktive me sindikatat dhe grupet e

ketyre mesuesve jane nje prioritet per reformat ne sektorin e arsimit, pasi rezistenca e

mesuesve ndaj reformave qe jane hartuar per t'i bere ata formalisht te pErgjegjshEm

ndaj pushtetit lokal dhe pushteteve ndermjetese, mbetet pengesa me e zakonshme per

reformen e sistemit.

FINANCIMI I ARSIMIT. Nje pjese e madhe e sherbimeve te arsimit, kryesisht te nivelit

fillor dhe te mesem, ne shume vende janE te siguruara dhe te financuara ne menyre

'Exick Hanushekdhe DaleW Jorgenson, eds., PemirirsimiiiShkoa/aveAme7ikane: Roa i Nxitesve (Washington,

D.C.: National Academy Press, 1996), permban nje varietet esesh mbi strukturen organizative dhe cakfimnin e

perjegjesive ne sistemin e shkollave te Shteteve te Bashkuara.

-53 -


publike, ndonese financimi nga subjektet private po behet dicka e zakonshme. Nesistemet e deleguara te arsimit, ku pushtetet shteterore kane pergjegjesi te sanksionuar oseligjore per disa nensektore te arsimit, qeverite qendrore ose caktojne taksa ose transferojneburime qe jane te mjaftueshme pEr te mbuluar keto dhe pergjegjesi te tjera te deleguara.Disa qeveri qendrore dhe qeveri te nd&rmjetme sigurojne gjithashtu edhe grante shtese perpushtetet lokale per te rritur shpenzimet lokale ne zonat prioritare ne sistemet e decentralizuar,zyrat e bazes e marrin buxhetin e tyre nga ministrite nepermjet nivelit me te larte.

Gjithashtu, shume qeveri kane zbatuar skemat e menaxhimit te komunitetit dhete mbulimit te kostove si rezultat i zvogelimit te burimeve fiskale qendrore dhe kerkesesne rritje per arsimin baze. Pjesemarrja e komunitetit ne financim me ane te formave tendryshme (taksat e reduktuara te shkalles, kontributet) ne para ose in kind po behendicka e zakonshme2 . Ne raste te rralla, komunitetet jan ter&sisht pergjegjese perfinancimin e shkolles, zakonisht per nje nengrup shkollash. Per shembull, ne Kine kashkolla qeveritare (gonban) dhe shkolla te administruara nga komuniteti (minban).

Nga pikpamja e menaxhimit, komuniteteve po u jepet gjithnje e me shume edrejta p& kontrollin ditor te veprimtarise se shkollave. Ne disa vende, p& kete qellimjane krijuar komitetet e shkollave lokale dhe bordet arsimore te distrikteve, te cilatpebehen kryesisht prej p&faqsuesve te komunitetit. Ne zonat rurale te El Salvadoritanetaret e zgjedhur te nje shoqate te komunitetit p& arsimin kane pegjegjesine ligjorep& rregjistrimin e nje numri te caktuar nxenesish, krijimin e klasave ose shkollave tereja si dhe marrjen ne pune dhe mbikqyrjen e stafit arsimor3 . Butani dhe Zambiaperbejne nje shembull p& kete tendence. Irlanda, Mbretr&ia e Bashkuar dhe SHBAgjithashtu e kane mjaft te zhvilluar sistemin e menaxhimit ne nivel shkolle.

NDERTIMI DHE MIREMBAJTJA. Megjithese rralle, qeveria qendrore financon si

ndertimin ashtu edhe mirembajtjen, si p& shembull ne Tanzani. Kjo eshte tradicionaleper shumicen e nenfunksioneve te decentralizuara te arsimit. Pergjegjesite per ndertimindhe mirembajtjen shpesh jane te ndara midis niveleve te qeverisjes: p& shembull,provinca siguron burimet per nd&rtimet dhe rehabilitimet kryesore dhe qeveria qendroredrejton punimet e zakonshme te mirembajtjes; komunitetet dhe perfaqesuesit e tyrendajne kostot. Edhe pergjegjesite tentojne te ndahen ne perputhje me nivelin e shkolles:pushtetet lokale jane pergjegjes per shkollat e nivelit fillor, pushtetet e ndermjetme perarsimin e mesem dhe qeveria qendrore per nivelin e larte te arsimit.

RROGAT E MESUESVE. Rrogat zakonisht paguhen nga nje buxhet periodik i nivelit

administrativ ndaj te cilit mesuesit raportojne, madje kjo edhe per sistemet mjaft tecentralizuar. Shtrirja e kontrollit lokal mbi mesuesit varet nga antarasia e mesuesve ne nje sherbimcivil kombetar te unifikuar, me shkallezim ne pagese, vendosur nga nje komision sherbimesh.

2Per nje vleresim te eekteve nxitese te bashkefinancimit te komunitetit edhe ate marxhinal, shih EmmanuelJimenez dhe Vicente Pauqe, 'ANdikojne Kontributet Lokale ne Efektivitetin eShkollave Publike Filore?", EconomicsofEducation Review 15:4 (Tetor 1996):377-86.

3Banka Boterore, Grupi per Kerkime te Zhvillimit, Programi i Shkodlave teMenaxhuara nga Komuniteti neEI-Salvador: Nje Raport Paraprak, Seri kumtesash mbi Vleresimin e Ndikimit te Reformave Arsimore 4 (Washington,D.C., 1997); BankaBoterore, Grupi per Kerkimeet Zhvillirt,AfJunksiono]niShkollteMenaxhuara ngaKomuniteti?Nje; vlrEim, Seri kwmtesash mbi Vleresimin e Ndikimit te Reformave Arsimore 8 (Wasington, D.C., 1998).

-54 -


PNrfshirja e komunitetit ne financimin e rrogave te mesuesve, i ben shkollat me te

p&gjegjshme ndaj nevojave te komunitetit, por praktika ashte ne kundershtim me

sindikatat e mesuesve, pasi ajo krijon pabarazi ne lidhje me rrogat dhe raportin mesues-

nxenes midis komuniteteve me te varfera dhe atyre te pasura.

Ndikimet e Decentralizimit

Evidenca e pakte rreth ndikimeve te decentralzimit ne sherbimet arsimore eshte e

p&ziere dhe varet mjaft nga ajo se pse dhe si u nd&rmor ai. Ne disa raste, qeverite

qendrore kane deleguar pergjegjesite tek pushteti lokal dhe komuniteti pa siguruar

mbeshtetjen e nevojshme p& zonat qe jane me te varfera. Ne Brazil, qeveria qendrore

kishte rritur mundesine e pergjithshme per te ndjekur shkollen por b&i shume pak

p& te zvogeluar pabarazine qe ekzistonte midis rajoneve ne lidhje me mundesine per

te ndjekur shkollen, shpenzimet per banor dhe cilsine. Edhe pervoja e Kilit tregon se

vete decentralizimi nuk zhduk pabarazite midis lokaliteteve me te ardhura te ndryshme

dhe cilsia ne komunitetet e varfera vazhdon te zvogelohet. Keto rezultate mbeshteten

edhe nga pervoja e Zelandes se Re dhe Zimbabvese4 . Megjithate, hartimi i ketyre

sistemeve te decentralizuar eshte kritikuar.Evidencat e para tregojne se decentralizimi ne qeverite nenkombetare (provincat

dhe shtetet) mund te jete i mjaftueshem dhe se rritja e autonomise ne komunitetet

dhe shkollat mund te jete e nevojshme p& te permiresuar shkollat dhe te mesuarit.

Nep&mjet rritjes se pjesemarrjes se prind&rve ne shkollat e menaxhuara nga komunitetet

ne El Salvador u ul ndjeshEm norma e mungesave ne shkolle nga mesuesit dhe nxenesit 5.

Por ndonese ky tip menaxhimi nuk duket se ka p&mirEsuar arritjet e nxenesve ne

provimet e tyre (sipas vleresimeve te bera kohet e fundit), mund te jete vetem nje

ceshtje kohe p&para se rritja e pjesmarrjes se nxenesve ne shkolle te kthehet ne rezultate

me te mira te tyre. Ne Nikaragua, gjate kontrollit te backgroundit te ngjashem familjar

dhe inputeve shkollore, u vu re se studentet qe merrnin vete vendimet ne lidhje me

funksionet e shkolles kishin rezultate me te larta ne teste6 . K&o rezultate rrjedhin nga

4Pr me shume infomacionembiZeland&ne Re, shih "Kontrollimi iArsiniit:TeoriaeAgjensise dheReforimii

i Shkollave te Zelndes si Re", nga Liz Gordon, Eduational PbAcy 9:1 (Mars 1995):54-74 i dli shqyrton parimet

kryesore te teorisd si agjensise, pershkruan sesi ky model u zbatua ne sistemin shkollor te Zeandes se Re, dhe

nepermjet nje raporti te nje rasi studimor analizon ndikimet e kenj modeli ne shkolla. "Zbatirni i Reformave

Arsimore n6 Zeanden e Re: 1987-97", The Education Refinn and Management Series 1:2 shpjegon kontekstin

ekonomikdhepolitikperndryshime, pnhknuannd&veprimineinteresavegjareprocesittezbairnitdhenep&rfundimjep njelistd te "misimeve" qn nxirren nga grackate reformave dhe problemet akomartpazgjidhura. Per infommadone

rreth Kilit shih "Arritja e Balances ne Decentralizim: Nje Rast Studimor i Decentralizimit te Arsimit n6 Kili",

Zhvillimi Boteror 25:2 (1997):211-25.

sBanka Botfrore, Grupi per K&rkime te Zhvillimit, Programi i Shkollave teMenaxhuara nga Komuniteti ne E1-

Salvador Nje Raport Paraprak, Seti kumtesash mbi Vleresimin e Ndikimit te Reformave Arsimore 4 (Washington,

D.C., 1997); Banka Boterore, Grupi per Kerkimete Zhvllimit,Afunksiono]neShkollateMenaduara ngaKomuniteti?

Nje' vlersim, Seri kurntesash mbi Vleresimin e Ndikimit te Reformave Arsimore 8 (Wasington, D.C., 1998).6 Bruce Fuller, Magdalena Rivarola, Elizabeth King dhe Berk Ozler, Rfomwa per Autonomine e Shkollam ne

NAkaragua Nje VeshtnmParaprak, Sen kumtesash rreth Vleresmit teNdilimit te ReformaveArsimore 1 (Wahington,

D.C.: Banka Boterore, 1996); Banka Boterore, MenaimetePrindbw, Mneuesve dheDrejuerw, Seri Kuntesash rreth

Vleresimit t Ndikimit te ReformmaveArsimore 5 (Washington, D.C., 1998); Banka Botrore, Grupi i Kekimeve te

Zhvillimit, "C'lidjeka Decentralizimi me Mesinin?" Kumntese eparaqitur neTakiminVjetorteShoqatesAmerikaneper Karldme ne Fushen e Arsirnit, Washington, D.C., 1998.

-55 -

Decentralizimi Shenime PermbledhMse

vleresimet e vazhdueshme per ndikimin. Meqenese ndikimi i reformave te menaxhimitte tilla si keto kerkojnE kohe per te dhene rezultate, jane te nevojshme analiza temetejshme empirike.

Konkluzione

Decentralizimi i sistemeve arsimore kerkon harmonizimin e nje grupi kompleks tefunksioneve ne cdo nivel duke perfshire ketu edhe arsimin joformal. Ceshtjet se ne,'mase do te delegohet vendim-marrja ne secilin rast si dhe tek kush, eshte nje problemp& te cilen ende debatohet. Ne te gjithe boten ka nje numer eksperimentesh, dukefilluar qe nga shperqendrimi i funksioneve te kufizuara deri tek pushtetet ndErmjetesedhe pushteti lokal ne menaxhimin me baze komunitetin dhe financimin e shkollave.Aktualisht ekziston konsensusi se arsimi i larte dhe funksionet specifike si hartimi iprogrameve dhe vendosja e standarteve, kryhen me mire nga qendra dhe se arsimifillor dhe i mesem duhet te decentralizohen sa me shpejt te jete e mundur. Gjithashtu,ekziston konsensusi se pjesemarrja lokale ne menaxhimin e shkolles permiresonpergjegjshmerine dhe pergjegjesine si edhe nxit mobilizimin e burimeve.

-56 -


Decentralizimi i Sektorit Shendetsor

Argumenti i p&rgjithshEm pEt decentralizimin e kujdesit shEndetEsor EshtE se njE rritje

e pjesEmarrjes sc komunitetit nE veprimtaritE lokale te shEndetsisE do te shoqErohet

me permirisim tE cilEsisE dhe rritje tE sasise se shErbimeve. Por akoma nuk jane kuptuar

mire se si do te arrihen ekzaktEsisht p&fitimet dhe ,farE ndikimi do tE kenE reforma tE

ndryshme. NjE sere vecorish te sherbimit tE kujdesit shEndetEsor (tE tilla jane natyra

tradicionale e disa sherbimeve, si planifikimi familiar, rEndEsia e trainimit dhe

mbikqyrjes se personelit) e bejnE decentralizimin e sektorit te shEndetsisE me kompleks

dhe ndoshta mE tE vEshtirE se fushat e tjera tE kryerjes sE shErbimeve. Me qE

decentralizimi i shErbimit tE kujdesit shEndetEsor EshtE shpesh i detyrueshem nga

pikpamja politike, pErfitimet teorike tentojnE tE terheqin me shume vEmendjen e

pErvojes aktuale, tE cilat janE mjaft tE pErziera. EshtE e qartr se pa njE planifikim tE

pErshtatshem dhe njohje tE pirvojave te vendeve te tjera, decentralizimi i kujdesit

shEndetEsor do tE jetE zhgEnjyes dhe nE rastin mE tE keq mjaft shkatErrimtar.

qfare Eshte Decentralizimi?

Termi "decentralizim" pErdoret pEr tE p&rshkruar njE varietet te gjerE te marreveshjeve

te transferimit ti pushtetit dhe sistemeve tE pErgjegjEshmErisE. Politikat renditen qE

nga transferimi i pushteteve tE kufizuara deri tek nivelet e ulta tE menaxhimit brenda

strukturave ekzistuese tE shendetit, dhe nga mekanizmat financues deri tek pErpjekjet

pEr reforma sektoriale te hartuara pEr rikonfigurimin e sh&rbimeve mE kryesore. NE

rastin e pare, decentralizimi mund tE bEhet forca udheheqEse pEr reformim tE sektorit

shEndetisor. NE rastin e dytE, ai udhEhiqet nga perpjekje tE mrdha per reforma

sektoriale. Parametrat e decentralizimit - shpejtEsia, presioni dhe hapEsira e problemeve

qE duhen marrE nE konsiderate - ndryshojne nE mrnyrE te ndjeshme.

Garancia e Decentralizimit

Decentralizimi i sektorit tE shkndetsisE ka t&rhequr shumE njerEz sepse ai ka njE sErE

avantazhesh teorike7 . (;Eshtjet e mEposhtme shpesh quhen si arsye qE favorizojnE

decentralizimin e kujdesit shEndetEsor:

* NjE shErbim shEndetEsor me racinal dhe mE i unifikuar qE plotEson preferencat

lokale;* P&rmirEson zbatimin e programeve te shEndetit;

* Zvogelon kryerjen dy here tE shErbimeve pasi grupet e popullatEs jane tE specifikuar

me mire;* Zvogelim i pabarazive midis zonave rurale dhe atyre urbane;

* Ndarje e kostos duke kaluar nE programe mE te konsoliduara dhe te pErqEndruara;

* Financim me i madh i komunitetit dhe perfshirje e komunitetit lokal;

* Integrim mE i madh i veprimtarive te agjensive te ndryshme publike dhe private;

* Permiresim i kordinimit ndfrsektorial, vecanerisht nE veprimtaritE e pushtetit

lokal dhe zhvillimit rural.

7 Anne Mills, "Decentralizimi dhe Pergieigshmeia ne Sektonn Shendetesor e pare nga nje Perspektive Boterore:

Cilat jan2 Zgjedhjet?" Zhiimi dbeAdminisrimiPublik 14 (1994):281-92.

-57 -

Decentralizimi Shenime Ptrmbledhtse

Paralajm erimet

Ka shume pak fakte konkrete sot qe konfirmojne realizimin e vazhdueshem te ketyreperfitimeve potenciale. Pak vende ne zhvillim, kane pErvoja tE gjata kohe ne fushen edecentralizimit te shendetesise dhe impaktet e tij mbi menaxhimin e shtetit dhe mbisherbimet qe ai jep, rrallk jane vleresuar. Impakti i decentralizimit te shEndetesise dote varet nE atE se cfarE sherbimesh shendetesore specifike jane decentralizuar, nE cfarEkushtesh institucionale dhe ne cilat politika fiskale nd&qeveritare. Megjithate, debatimbi faktin nese decentralizimi e permirEson ne te vertete barazine, eficencen,pergjegjesine dhe cilEsine ne sektorin e sherbimeve vazhdon ne nje nivel te pergjithshempa tE dhena t6 sakta informimi per te. Megjithese faktet e studimeve te vendevekonfirmojnE se decentralizim i hartuar dobet dhe i zbatuar me nxitim ka pasoja seriozeper shperndarjen e sherbimeve shendet6sore, nuk kemi nje kuader te qartE analitik perte izoluar ose pErgjith6suar faktor6t prapa decentralizimit te sukseshem apo tEpasuksesshem8 .

Udhezime te Pergjithshme

PErvojat e dokumentuara tregojne se arritja e te mirave te decentralizimit varet ngahartimi i politikes. Ne pErgjithEsi, vemendje e vecantE duhet t'i jepet nevojave dheprioriteteve te sh6rbimeve shendetisore ne p6rcaktimin se cilat funksione apo programete transferohen dhe cilat te mbeten ne kontrollin qendror. NEse nje funksion eshtekritik per arritjen e qellimeve te nivelit qendror dhe mbEshtetja e tij ne nivel lokal nukmund te garantohet, ai nuk duhet te decentralizohet.

Duke patur kEtE parasysh, paragrafet e meposhtme japin udhezime te pergjithshmeper dhenien e pergjegjesive niveleve qendrore dhe lokale si dhe per percaktimin ekuadrit per planifikimin e decentralizimit.

HARTIMI I PROGRAMIT. Pushteti qendror shpesh ka njE avantazh krahasues nikrijimin dhe shperndarjen e informacionit dhe vendosjen e parametrave per programetkombetare prioritare, te tilla si planifikimi familjar dhe programet e vaksinimit, meperjashtime qE arrijne pErtej komuniteteve individuale. Pushtetet lokale, nga ana tjeter,jane me miri te pozicionuara per zgjedhjen e detajeve te mekanizmave te shperndarjesse sherbimeve qe pershtaten me kushtet lokale.

FINANcIMI. Kostoja e larte e shErbimeve shendetesore p6rgjithesisht kerkon qetransfertat e pushtetit qendror tE sigurojnE aftesinE e pushtetit lokal ne plotesimin ep6rgjegj6sive. Kushtet, te tilla si nivelet minimum te shpenzimit mbi mirembajtjendhe trajnimin, janE shpesh tE lidhura me keto vendburime, per ti siguruar cilesine dhembeshtetjen konstante. Pushtetet ndnkombetare jane me nE gjendje te vendosin tarifapdr p&rdoruesit si dhe mekanizma te tjere per mbulimin e kostos dhe te trajtojnenevojat e komunitit t6 tyre, duke planifikuar shperndarjen e shpenzimeve brendaparametrave te vendosura nga standartet kombetare.

'Lucy Gilson, Peter Kilirna dhe Marcel Tanner, "Decentralizimi i Pushtetit Lokal dhe Sektori Shendetesor neTanzani", Zhvi&mi dhe Administnmi Pfubik 15 (1994):451-77; Riitta-Liisa Kohlemainen-Airken dhe WhllianNevrbrander, Decentra/izimieiPgeve te Shkn e dhe.PlanifikimitFamidja Mesime nga Seret e Monografevete FPMD (Boston: Management Sciences for Health, 1997).

-58 -


VENDOSJA E STANDARTEVE. Pushtetet qendrore zakonisht kanE mandatin kryesor

per vendosjen e standarteve pEr licensimin e profesionistEve tE kujdesit shEndetEsor,

pEr regjistrimin dhe kontrollin cilsor tE drogEs dhe funksioneve tE ngjashme. Kapaciteti

per licensimin rrallE ekziston nE nivel lokal, dhe ne vende tE tilla qE e kane decentralizuar

kEtE funksion (p.sh. nd Indi), farmaceutiket me cilEsi tE diskutueshme kalojnE nga njE

vend me nje regjistrim barnash tE menaxhuar keq ne vende mE mirE tE menaxhuara.

SHPERNDARJA E SHERBIMEVE. MegjithEse thuhet se shumica e sh6rbimeve shEndetEsore

duhet te decentralizohet deri ne nivelin mE te ulEt tE pushtetit, juridiksioni i te cilit

pErfshin pErfituesit, lidhjet komplekse midis sh&rbimeve tE ndryshme, kdrkojni

planifikim tE kujdesshEm tE roleve te pErshtatshme organizative, marrEdhEnieve dhe

strukturave organizative. Shtremberime e pengesa serioze ndaj shpErndarjes sE

sherbimeve shEndetEsore krijohen atEherE kur rolet funksionale dhe strukturat

organizative sajohen pa pjesemarrjen e plote te drejtuesve shdndetEsorE. NE Filipine,

koncepti i zyres sE integruar shendetesore te distriktit/rrethit qe i janE dashur vite tE

zhvillohet, u shkaterrua kur provincave iu dha pErgjegjEsi pEr menaxhimin e spitaleve,

dhe bashkitE u bEnE pErgjegjdse pEr kujdesin shdndetrsor primar. Nuk u krijuan lidhje

midis kEtyre dy niveleve te shErbimeve shEndetEsore, megjithEse pesha e pacienteve

dhe cilEsia e shErbimeve varen shumE nga njera-tjetra. Ne Bolivi dhe Zambie, shumE

pushtete lokale me madhEsi t6 vogEl e kanE ndarE kujdesin shEndetEsor primar nga

lehtesirat sekondare. NE Papua Guinea e Re, deshtimi p6r tE specifikuar qartE rolet e

reja dhe pErgjegj6sitE p6r pagesat e subvencioneve ndaj shErbimeve shEndetEsore t6

drejtuara nga kisha rezultuan nE njE krizE te ashpEr fondesh, qe i deyruan kishat te

mbyllnin shume nga shErbimet e tyre sh6ndetEsore pEr pak kohe. MeqE kishat sigurojnE

gjysmEn e sherbimit shdndetesor te fshatit nE Papua Guinea e Re, dhe shErbimet e tyre

jane te integruara mire ne sektorin publik, nj6 numEr i madh rezidentEsh te fshatit iu

mohua pranimi nE shErbimet shEndetEsore.

PERGJEGJESITE1 LIGJORE. Rrjedhimet ligjore dhe rregullatore tE decentralizimit pEr

punEn e personelit shEndetEsor duhet te merren ne konsideratE pEr te shmangur rrezikun

pEr stafin shEndetEsor. NE Filipine, mbrojtja ligjore e stafit te shErbimit shEndetEsor

lokal nen legjislacionin kombEtar tr keqpErdorur ka qene me pikEpyetje. Pas

decentralizimit ne Papua Guinea e Re, inspektoret provincialE tE shEndetit nuk mund

te zbatonin me ligjErisht legjislacionin kombEtar qE kishte tE bEnte me past&rtinE e

tregjeve, restoranteve dhe vendeve tE punEs.

Nje Perpjekje Fillestare ne Kuadrin e Dhenies se Pergjegjesive teShpenzimeve

Liria e pushteteve lokale per t'iu pErshtatur kushteve lokale duhet tr ballancohet me

njE vizion te pErbashkEt tE synimeve tE sektorit shEndetEsor si dhe qIllimeve te

decentralizimit ne cuarjen me tej tE ketyre synimeve. Politika decentralizuese duhet te

perfshije disa mekanizma koordinues.DukshmEria e interesave politike lokale rritet me transferimin nga decentralizimi

te me teper pErgjegjEsive tek ky nivel. NdErsa pErgjegjEsia ndaj kErkesave lokale EshtE

nje perfitim i decentralizimit, ajo sjell dy avantazhe kryesore. SE pari, zyrtarEt lokalE

-59 -

Decentralizimi Shdnime Pdrmbledhese

ndyshohen here pas here dhe mund te mos jene te informuar mbi politikat kycekombetare te shendetit. Se dyti, grupet lokale mund te jene kundra politikavekombetare. Nje drejtues province nE Filipine hoqi dore nga nje projekt dhurimi fondeshne mbeshtetje tE sherbimeve te planifikimit familjar. (Natyrisht eshte i pranueshemdhe i dEshirueshEm fakti nese decentralizimi i ben te afte pushtetet lokale te hartojneprograme sipas preferencave lokale; megjithate sherbimet e prioritetit kombetar, te tilla siplanifikimi familjar, duhat te jete nen mandat dhe te financohen nga pushteti qendror).

Financimi i pershtatshem dhe percaktimi i qarte i kufijve te mekanizmave terrjedhjeve financiare jane esenciale. Ne preokupimin per percaktimin e nje paketeesenciale tE sherbimeve shendetesore bazE ose te nje modeli te ri te decentralizuar tesherbimit shendetesor, ceshtja kryesore e financimit te sistemit te decentralizuarshendetesor mund te mos vihet re. Nje hendek i madh financiar mes asaj qe eshte earritshme dhe asaj qe planifikohet mund te kompromentoje aftesine e sektoritshendetesor per te siguruar shdrbime te barabarta, eficente dhe me cilesi te mire gjatedecentralizimit. Afrika e Jugut dhe Zambia po perballen me kete ceshtje nE perpjekjete tyre aktuale per decentralizim. Shume udhezime dalin nga kjo pervoje9 .

* Shperndarja e te ardhurave duhet te marre parasysh pergjegjesite ekzistuese lokalete shperndarjes dhe burimet e tyre. Ne Bolivi dhe Filipine psh., formulat e caktuarate fondeve te perdorura per shperndarjen e te ardhurave midis pushteteve lokaledeshtuan ne marrjen parasysh te nivelit ekzistues te kushteve shendetesore qe ketopushtete trasheguan nga sherbimet qe priteshin te siguronin. Pushtetet lokale qetrasheguan pergjegjesi te reja si psh. spitalet, shpesh nuk ishin ne gjendje te mbaninnivelin e sherbimeve te siguruar me pare.

* Liria lokale per shperndarjen e fondeve duhet te moderohet nga kerkesat kombetareminimale. Shkalla e lirise qe niveli lokal ka ne vendosjen se cfare vendburimeshduhet te vihen ne sherbim te sherbimeve shendetEsore, se bashku me buxhetinlokal dhe prosedurat financiare, influencojne shume veprimin e sistemitshendetesor. NE Papua Guinea e Re, buxhetet e shtrenguara dhe kapaciteti i dobeti planifikimit i soi pushtetet lokale ne ndalimin e pageses per ndihmat e trajnimitte infermiereve, qe kishin qenE te decentralizuara per ta. Brenda 4 vjeteve, kapacitetitrajnues per kete kategori stafi te rendesishme ra nga 13 shkolla shteterore me 135te diplomuar ne vit ne 3 shkolla me 13 te diplomuar, duke shkurtuar shumepunonjes te talentuar'°.

* Cdo politike qendrore duhet te marre ne konsiderate kushtet dhe kapacitetetlokale". Ne Filipine, mosperputhja mes kostos se perfitimeve te stafit shendetesor

'Per me shume informracjon mbi kee shembull dhe te tere, shih C. Collins dheA Green, "Decentralizimi dheKujdesi Shendetesor Paresor Disa Rrjedhime Negative ne Vendet ne Zhvillim", Internional Journal of HealthServices 24:3 (1994):459-75.

TJ. Thomason, "Disbursirni, Decentralizimi dhe Zhvillimi: Mesime nga Projekti i Sherbimeve Paresore Ruranete Shendetit ne Papua Guinea e Re", ZiwviEmi dheAdministrimiPublik 8 (1998):391-99; D. Campos-Outcalt, K,Kewa dhe Jane Thomason, "Decentralizimi i Sherbimeve Shendetesore ne Provincen e Highlandes Veriore, PapuaGuinea e Re Nje Petpjekje per te Adrniistruar Sh&rbimin Shendetesor ne Nivel Nenrajonal", Socil Sience andMediine 40:8 (1995):1091-98.

'Edicioni Special i Menonkerit A' Planifikimit Familjar IV:2 (Mars/Prill 1995) permban raste studimore teshumnfishta.

-60 -


tr premtuara me marr&veshje pune te negociuara dhe kapacitetit ti pushtetit lokal

p& te paguar e ka ulur moralin e stafit, nd&rsa procedurat financiare lokale te

pavolitshme kanE vine nE rrezik furnizimet mjekEsore kryesore ne koh&. Disa

pushtete lokale k&rkojnE deri nE 40 firma td ve,anta para se urdh&ri i blerjes t6

dargohet tek furnizuesi.

Kufizimet e kapacitetit nuk mund te injorohen as na nivelet menaxhuese te

centralizuara, as ne ato tE decentralizuara. Injorimi i ketyre kufizimeve ne te dy nivelet

dhe mungesa e vimendjes ose te papershtatshme ndaj stafit td trajnuar pEr rolin e tyre

te ri, jane mungesa shumE serioze me efekte te parashikuara mbi sh&rbimet shindetisore.

Decentralizimi sjell njE barri te rindi menaxhuese, vecandrisht ne nivelet e ulEta.

Drejtuesit shendetEsore ti kualifikuar janE te paktE nr shume vende dhe variantet

rajonale ni sigurimin e punonj6sve shindetrsorE, mund te ashpErsoj6 pabarazit6

ekzistuese"2 . P&r mr tep&r, kapaciteti trajnues i menaxhimit mund t6 jet6 i

pamjaftueshem pEr t6 plotrsuar shpejt nevojat trajnuese ne rritje. Madagaskar, psh. ka

nisur ti transferoje autoritetin buxhetor, menaxhues e planifikues tek 111 distriktet

shendetesore pa pasur nji numdr tE mjaftueshEm te menaxher6ve shendetEsord te

kualifikuar p&r t'u sh&rbyer gjith6 rretheve.

Decentralizimi ndryshoi rolet e stafit qendror te ministrise nga menaxhimi i linjes

tek formulimi i politikes, klshilla teknike dhe monitorimi i programeve. Drejtuesit e

nivelit qendror gjithashtu k6rkojn6 ritrajnim e riorientim sistematik, qe shume vende

e kan6 neglizhuar. Nd raste te tjera, shkurtimet e stafit tek ministria e shindetEsisE

kane qeni kaq ti ashpra saqe kapaciteti i qendr6s per nji funksion efektiv Eshte vene

ne pikipyetje. Ni Nepal pEr shembull, shkurtimet fillestare tr punonjisve n6 nivel

qendror paralizuan programin e zgjeruar mbi imunitetin.

Konkluzione: Te rendesishmet

Duke e permbledhur, decentralizimi krijon sfida te rindesishme p6r rregullat e shErbimit

shEndetEsor. PjesEmarrja aktive e drejtuesve shEndetrsorE ne hartimin e decentralizimit,

shperndarjen e drejte tE burimeve kombEtare, standartet dhe normat e shErbimeve

shindetesore dhe njE sistem n6 rritje pEr monitorim janE tE rdnddsishme pEr ruajtjen e

barazisE dhe cil6sise dhe pErmir6simin e efiqens&s.

2M. Gonzales-Blodk, R Leyva, 0. Zapata, R Loewe &he J. Alagon, "Decentralizirn i Sharbirnit Shendetesor

ni Meksike Formulini, Zbatnmi dhe Rzultatet e Pohtikes seNdjekur", Health Poluy andPlanning4:4 (1998):301-

15, jep nje shembull se si kapaciteti i ndryshem lokal mund te krijoje pabarazi te reja ne vlefsnhermin e sherbirneve

shendetesore.

-61 -


Decentralizimi dhe Rrjeti i Mbrojtjes Shoqerore

Rrjetet e mbrojtjes shoqerore mbrojne nje person ose shtepi ne 3 Iloje situatash:

* Kur nuk ka kapacitet kronik te punes dhe fitimit (nga ana e njerezve te paafte, temoshuar ose jetimeve te vegje);

* Kur ka nje tronditje te paparashikuar (vdekje e papritur ose semundje serioze eatij qe punon p& buken e gojes);

* Kur ka nje problem te rende e te paparashikuar ne shkaIll komuniteti (renieekonomike, te korra jo te mira apo permbytje).

Kishtu programet e rrjetit te sigurimit i sherbejne dy roleve kryesore: rishperndarjesne situata te mungeses kronike te kapacitetit (transferta te ardhurash, programesuplementare te ushqimit) dhe sigurimeve ne momente te goditjeve te paparashikuara(programe te puneve publike, perballimi i thatesires). NjE sfide kryesore ne hartimin errjetit te sigurimit eshte maksimizimi i p&fitimeve ndaj atyre qe kane me teper nevojee jane me te prekshem si dhe minimizimi i kostove administrative dhe politike dhe iefekteve jo nxitese. Kostoja e larte e marrjes se nje informacioni te sakte mbi te ardhuratdhe nevojat e te varferve, psh. krijon njE barriere kryesore nE permiresimin e sherbimevedhe transfertave tek te varferit'3 .

Eksperienca me Rrjetet e Decentralizuara te Mbrojtjes Shoqerore

Disa argumentojne se decentralizimi i monitorimit te varferise dhe drejtimit teprgrameve kundra varferise nga niveli kombetar ne ate lokal mund te pakesoje kostotdhe te permiresoje objektivat. Pushtetet lokale dhe administratoret e tyre mund tejene me te mireinformuar mbi an&aret e komunitetit te tyre dhe keshtu te jene negjendje te identifikojne te varferit.

Ka ca fakte empirike mbi kete gje, por pervoja duket me e ndryshme, e varur nga nivelii prfshirjes se pushtetit lokal. Psh. ne Shqiperi ku shperndarja e asistences sociale percaktohetnga niveli i komunes (popullsia me mbi 2500 banore), autoritetet lokale duket se kane meteper informacion se sa zotrrohet aktualisht permes sistemeve formale te monitorimit. Kjoi afteson ata te percaktojne ne menyre me efektive me te varferit. Zyrtaret e rajoneve neshtetin Karnatake ne Indi, i kane atribuar nje rritje 10-fish dhenies se informacionit ngakomunitetet tek decentralizimi. Kjo ka ndihmuar ne rritjen e mundesise te paralajmerimevene raste shkaterrimesh natyrore dhe ka permiresuar aftesine e pushtetit per t'ju pergjigjurdhe zmbrapsur fatkeqesive natyrore potenciale. Ne kontrast, aty ku decentralizimi eshteperqendruar ne nivele provinciale apo shteterore (dhe jo ne nivele rrethi apo komune)objektivat nuk kane qene shume te suksesshme; psh. ne Vietnam, pavaresisht nga fakti seshume transferta te fondeve qendrore i shkojn' provincave te varfera, zonat e varfera dhenjerezit brenda ketyre provincave nuk marrin domosdoshmerisht burime shtese. Kjo ndodh

'3 Subbaro dhe e tiere, Prgnete Sigurimevedhe Uljesse VafArnse Msime ngaP&enva te Vendeve teNdryshne,Drejtime ne Serite e Zhvillimit (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1997); T Besey dhe R Kanbur, "Parimet eFokusimit" edicioni i Michael Lpton dhe Jacques van der Gaag, Duke Perfihire te Varin, Serite e StudirneveRajonale dhe Sektoriale (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1993); D. van de Walle, "Niveli i influences dheFokusirni: Nje Kandvdshtrim i Rrjedhimeve per Kdrkine dhe Politik", edicioni i D. van deWaile dhe K Nead, eds.,Shpenzimet PubAkedhei Vaohi (Baltimore: TheJohn Hopkins University Press, 1995).

-62 -

Shp,erndarja e Sherbimeve

sepse provincat perdorin kritere me te ndryshme p& shperndarjen e fondeve brenda

juridiksionit te tyre sesa qendra'4 . Ne Argjentine provincat e pasura duken me efektive ne

percaktimin e subvencioneve federale mbi rrjetin e sigurimeve ne zonat e tyre te varfera se

sa provincat e varf&a'5.Shume nga p&fitimet e decentralizimit dallohen me tep& ne nivelin e fshatit dhe

me pak kur marrja e vendimeve rri ne nivel province. Decentralizimi ne nivel fshati

mund te coje ne pjesmarrje me te madhe dhe strategji me efektive te zhvillimit lokal,

dhe keshtu mund te shpejtoje dhenien e sherbimeve tek te varferit. Por faktet jane te

ndryshme. Ne disa raste dalin edhe raste te korrupsionit ne nivel lokal.

Ne disa vende, vecanerisht ne ekonomite ne tranzicion te ish-Bashkimit Sovietik,

pushtetet lokale kane rrjete te decentralizuar te sigurimit me qellim uljen e defi,itit

kombtar. Por shpesh pergjegjesite e shpenzimeve jane decentralizuar pa informacionin

e p&shtatshem mbi burimet e te ardhurave. Mandate te tilla te pafinancuara cojne ne

shtremberimin e cilksise dhe sasise se sh&bimeve.

Menyrat per Decentralizimin e Rrjeteve te Mbrojtjes Shoqerore

Ka shume menyra p& te decentralizuar programet e rrjetit te sigurimit. Eshte e veshtire

te pergjithesohen avantazhet dhe disavantazhet potenciale te decentralizimit te ketyre

rrjeteve, pasi k&o do te ndryshojne ne baze te aspektit te programit qe po

decentralizohet. Nivele te ndryshme tE pushtetit, mund te marrin pergjegjesi per aspekte

te ndryshme te hartimit te programit dhe zbatimit (psh. kriterin e se drejtes p& t'u

zgjedhur, financimin dhe administrimin). Hartimi i granteve nd&rqeveritare eshte

gjithashtu ,elsi i p&caktimit se si do te marre pjese ne program cdo nivel pushteti.

KRITERI LIGJSHMMRISE. Ky kriter mund te percaktohet ne nivel kombetar ose te

decentralizohet ne nivel nderkomb&ar. Avantazhet kryesore te kritereve te objektivave

kombetare jane se fondet qendrore mund te shperndahen tek nje numer me i madh te

varferish, pavaresisht se ku jetojne. Kriteri qendror ben gjithashtu te mundur vleresimin

e programeve ne menyre konsistente ne gjithe zonat p& te vleresuar efektivitetin e

tyre, dhe mund te kufizojne aftesine e elitave lokale per monopolizimin e fitimeve.

Disavantazhi kryesor ndaj kriterit qendror te zgjedhjes eshte se identifikimi i grupeve

me te prekshme mund te mos reflektoje vlerat dhe preferencat lokale. Kjo nevoje

mund te jete problem, nese lokaliteti mund te grumbulloje fonde lokale shtese p& te

plotesuar shperndarjen qendrore, por nese lokaliteti eshte i varfer, mund te mos jete

ne gjendje ta beje ket. Megjithate, e varur nga dinamika e pushtetit lokal, kriteri lokal

i te zgjedhurit aktualisht mund te mos jete i deshiruar. Kriteret lokale mund te jene te

pershtatshme p& shp&ndarjen e te ardhurave lokale te grumbulluara, por kriteri i te

zgjedhurit ne menyre uniforme kombetare, pergjithesisht rekomandohet p&

shp&ndarjen e fondeve kombetare per lehtesimin e varferise ose rrjeteve te sigurimit.

'4Govinda Rao, Richard Bird dheJennie lirvack, MarredhenietFiskaleNd&qeveritaredheLehtimini i Varf&isene

Vietnam, Policy Researdc Working Paper 1430 (Washington, D.C.: Banka Boterore, Divizioni i Veprirntarise se

Vendeve ne Azine Lindore dhe Paqesorin, 1995).

"Martin Ravallion, Kujdsi pe Zonar e Var#eira ne nje S-te,n Feder4 Policy Research Working Paper 1901

(Waahington, D.C.: Banka Bot6rore, 1998).

-63 -


ZBATIMI i KRITEREVE. Bazuar ne kriteret e vendosura nga qendra ose nivelinenkombetar, individet ose familjet mund te identifikohen per pjesemarrje ngaadministratoret qendrore ne lokalitet; zyrtaret lokale nga nivele provinciale, distriktualee te fshatit; ose anetare te OJQ-ve lokale. Prgjithesisht, zbatimi i projekteve nd&rmerretme mire ne nivelin me te ult, kur ndiqet me monitorim nga nivele me te larta p& tesiguruar kriterin standart te te zgjedhurit.

FINANCIMI. Nje rrjet social sigurimi qe funksionon mire eshte nje element irendesishem i nje strategjie te rritjes ne baze te gjere p&mbledhese. Nese jane dheneobjektivat e nje rrjeti sigurimi tr identifikuar me pare, pushteti qendror ka nje rol terendesishem ne financimin e tij. P.sh., zonat qe k&kojne ndihmen me te madhe shpeshkane te ardhurat lokale me te pakta me te cilat mbeshtesin rrjetet e sigurimit; niveletnenkomb&are jane shpesh te paafta te perballojne rrezikun. Megjithate, pushtetetnenkombetare shpesh merren me dobesine e ekonomive shtepiake dhe nevojen perrrjete sigurimi dhe ndonjehere jane ne gjendje te mbledhin te ardhura rt mjaftueshmeper te plotesuar fondet qendrore. Ky bashk&financim i rrjeteve te sigurimit (mesniveleve te pushtetit) mund te inkurajohet p&mes hartimit te transfertavenderpushtetare te kombinuara. Psh. skemat qendrore te sponsorizuara te rrjeteve tesigurimit ne Indi ne pergjithesi plotesohen nga shtetet.

Tansfertat nderqeveritare mund te jene ose te pergjithshme, ose te kushtezuara.Per transferta te pegjithshme, nje shume fondesh i sigurohet pushtetit lokal pershperndarjen e nje sere sh&bimesh, pot shpenzimet aktuale percaktohen ne nivel lokal,(Hungaria Lituania). Per shkak se vetem nje minimum niveli sherbimesh i duhetpushtetit qendror, zakonisht rekomandohet qe rrjetet e sigurimit te mos financohenpermes granteve te pergjithshme. Preferohen transfertat e kushtezuara, qe k&kojnenga niveli nenkombetar te harxhoje fondet e caktuara per rrjetin e sigurimit. Atomund te jene grante te plota ose te pjesshme. Pushteti qendror mund te inkurajojepushtetet nenkombetare te mbledhin fonde lokale p& rrjete te sigurimit duke perdorurtransferta te pershtatshme, dhe ai mund te ndryshoje ato ne varesi nga kapaciteti fiskallokal. P.sh. nje province me e pasur mund te marre nje dollar nga qendra pe cdo tredollar qe mbledh dhe harxhon per rrjetin e sigurimit, ndersa nje province me e varfermund te marre nga qendra tre dollare p& cdo nje dollar qe mbledh dhe harxhon perkete rrjet (shiko pjesen mbi transfertat e grantet nderpushtetare).

Ndersa keto metoda, te kombinuara me kriteret qendrore te p&caktuar te zgjedhjes,mund te inkurajojne pushtetet qendrore te shperndajne rrjetet e sigurimit, nje opsiontjeter eshte qe pushteti qendror te administroje vete programin permes nje p&faqesuesine lokalitet. Kjo mund te jete e deshirueshme nese pushteti qendror kujdeset shumeper aksesin ndaj ketyre sherbimeve dhe ka preokupim per kryerjen e tyre ne nivel lokal.

Shkurtimisht, decentralizimi i financimit te rrjetit te sigurimit mund te perfshijemarreveshje te ndryshme. Pushreti qendror mund t'ja kaloje vendburimet provincesper te mbuluar shpenzimet, duke futur ketu edhe rrjetet e sigurimit. Cdo provincepastaj cakton se sa do te shpenzoje per keto rrjete, ose pushteti qendror mund tepercaktoje nxitesa qe do t'i shperblejne provincat per shpdrndarjen e fondeve ne zonate varfer, brenda juridiksionit te tyre. Nje opsion i trete eshte qe qendra t'u kerkoje

-64 -


provincave te kalojne fondet qendrore tek fshatrat dhe ekonomite shtepiake qe ajo i ka

identifikuar si me ne veshtiresi. Opsioni i dyte mund te jete me objektiv.

MONITORIMI. Per te percaktuar nese grantet jane fokusuar tek zonat dhe individet

e perstatshem, eshte e rendesishme te kete informacion mbi shpenzimet e programeve

dhe karakteristikat e familjeve dhe te krahines. Megjithese ka menyra te ndryshme p&

te hartuar programet e decentralizuara te rrjetit te sigurimeve, eshte pushteti qendror

ai qe monitoron programet pavaresisht nese dshte i perfshire apo jo ne financimin e

tyre. Informacioni mblidhet dhe ruhet me mire ne nivel shteteror. (Shih seksionin

mbi informimin dhe minitorimin e sistemeve te decentralizuara).

-65 -


Decentralizimi i Infrastruktures

Zhvillimet teknologjike qe zvogelojne ekonomite e shkalls dhe presionet politike pdrdecentralizim kane cuar ne pjesmarrjen e rritur te pushteteve nenkomb&rare ne sigurimindhe financimin e rrugEve, sistemeve te ujit dhe kanaleve te ujrave te zeza, rrjeteve tEtranzitit, energjise e telekomunikacionit, si dhe infrastrukturave tr tjera publike.Avantazhet e ketij decentralizimi po bEhen me te dukshme: pushtetet nenkombetarejane mE mire te pozicionuara per tr identifikuar preferencat lokale pEr teknologjiinfrastrukture apo cilsi sherbimesh, pergjegjshmrria nxitet me vendimmarrjet lokale,dhe votuesit kane me teper informacion mbi c,mimin dhe cilsine e sherbimeve, dukerritur keshtu konkurrencen ne kaet sektor. Teorikisht, decentralizimi mund tepErmirEsojE barazine ne shperndarjen e infrastruktures meqe pushtetet e vogla largnga qendra politike fitojne me teper hapEsire e fonde p&r t'u sherbyer votuesve te tyre.Sigurimi i decentralizuar dhe financimi i infrastruktures nuk garantojne p&miresimetne cilEsi ose shpErndarje te infrastruktures. Veprimtaria lokale varet nga nxitesit qEkane vendimmarresit, qe nga ana e tyre varen nga kushtet financiare, institucionaledhe politike ne tr cilat ndodh decentralizimi.

Kjo pjese n6nvizon disa udhEzues te pErgjithshEm per dhenien e p&rgjegjEsive perinfrastrukturen publike pushtetit qendror, lokal e nenkombetar dhe grupeve tekomunitetit dhe sektorit privat. Ajo pershkruan bazat institucionale qe mund te krijojnEnxitesat e duhur pEr vendimmarrEsit. Gjithashtu, shqyrtohen disa fakte mbi efektet edecentralizimit mbi sigurimin e infrastruktures.

Dhenia e pergjegjesise ne politiken e infrastrukturesShErbimet mund tr sigurohen, financohen ose te dyja ndpermjet shumE strukturave tendryshme kontraktuese; ose mund te sigurohen e financohen vetem nga sektori privat(shiko kutia 3.1).

(do lloj investimi nE infrastrukturE ka karakteristika te ve,anta - pEr shembullekonomite e shkallEs, ekskluzivitetin dhe p&rqendrimin e zgjeruar te pErfitimeve - qendikojne shkaI1Nn e deshirueshme te decentralizimit. Sigurimi i infrastruktures mundre copazohet nE nje numrr vendimesh dhe pErgjegjEsish: planifikimi i rrjeteve, zgjedhjae vendndodhjes, vendosja e standarteve, komoditetet konstruktive dhe operative,sistemet rregulluese dhe mirEmbajtrse' 6 . Logjika bazE prapa dhenies se ketyre detyraveeshte se pushteti qendror duhet ti kete p6rgjegjEsi kryesore per sigurimin e cilEsise dhevazhdimesise sd rrjeteve te infrastruktures qe ndikojne mbi mireqenien e qytetarive nejuridiksionet e shumEfishta, ndersa pushtetet lokale dhe te ndermjetme duhet tesigurojnE sherbime qe mund te ndryshojnE midis juridiksioneve, per te permbushurnevojat lokale pa p6rqare politikat e zhvillimit kombetar. Sektori privat mund te luajenjE rol tE rindesishEm ne ndErtimin, veprimin dhe mirembajtjen e ilojeve ta ndryshmete infrastruktures. Dhenia e pergjegjesive duhet tE siguroj6 qe perfitimet dhe kostot evendimeve tE mbahen nga nga ata qE marrin vendimet.

HARTIMI. Cdo nivel i pushtetit ka nj6 avantazh krahasues nd hartimin einfrastrukturEs: pushteti qendror ka perspektive dhe juridiksion te zgjeruar nE te gjithE

'6Banka Boterore, Raponi iZiivillimitBotumr (NewYork: Oxford University Press, 1994).

-66 -


Kutia 3.1. Menyra Altemative per te Prodhuar dhe SiguruarSherbimet Publike Lokale

Sherbimet mund te prodhohen (shperndahen) ose sigurohen (financohen) nga shume

struktura te ndryshme institucionale publike, duke perfshira:

* Pushtetin qendror (departamenti, agjensi e decentralizuar ose ndermarrja);

* Pushtetin rajonal (departamenti, agjensi e decentralizuar ose ndermarrja);* Pushtetin lokal (departamenti, agjensi e decentralizuar ose ndermarrja);

* Marreveshjet qendrore - rajonale;

* Marreveshjet qendrore - lokale;* Marreveshjet qendrore - rajonale - lokale;

* Marreveshjet rajonale - lokale;* Bashkimi i pushteteve lokale.

* Autoriteti lokal i qellimeve te ve,anta (qarkon me teper se nje pushtet lokal, brendanje pushteti lokal ose qe mbulon nje hapesire me te vogel se nje pushtet lokal.)

Ne secilin rast, sherbimet mund te jepen nga nje strukture, te tille si nje ndermarrjerajonale dhe e ndihmuar nga nje tjeter, qe mund te jete psh. nje departament specifik

i pushtetit lokal.Shdrbimet mund te sigurohen gjithashtu te tera ose pjeserisht nga sektori publik

por prodhohen nga sektori privat. Prseri ka shume forma te mundshme.

* Transfertat e ndertimit dhe operimit ose marreveshjet vete ndertuese e operuese;* Forma te tjera te partneritetit publik e privat;* Shpenzimet e zhvillimit, taksat e renda dhe skemat e ngjashme;

* Marreveshjet e ve,canta;* Kontratat e sherbimeve.

Se fundi, sherbimet publike mund te prodhohen e sigurohen nga agjente private,ndonjehere ne pergjigje te k&kesave ligjore shtrenguese dhe ndonjehere edhe vullnetare:

* Sigurimin e detyrueshem nga zhvilluesit;* Sigurimin e detyrueshem nga individe permes letrave me vlere ose vete-financimit;

* Sigurim vullnetar permes marreveshjeve formale e informale;

* Sigurim nga organizatat joqeveritare (kishat, ndermarrjet)

Edhe kjo liste e gjate nuk eshte e plote. Shume nga marreveshjet kane nje numervariantesh te mundshem dhe ka menyre per te kombinuar te gjitha keto strukturaorganizative. Per me teper struktura te ndryshme mund te zbatohen per hartuesit epolitikes, rregulloret, financimin, prodhimin e keshtu me rradhe.

Se fuindi, strukturat e ndryshme mund te zbatohen per sherbime te ndryshme dhe per

pushtetet lokale me karakteristika te ndryshme (madhesi, kapacitet finandar, e keshtu me radhe).

Burimi: Richard M. Bird, "Federalizmi fiskal dhe financa federale" ne Jornadas de

Finanzas Publicas (Cordoba, Argjentina: Universiteti kombetar i Korbodes, Fakultetii shkencave Ekonomike, 1995).

-67 -

Decentralizimi Shdnime Permbledhese

vendin per te siguruar pajtueshmerine permes gjithe rrjetit, ndersa pushtetet e nivelitte ulet ne mbledhjen dhe grumbullimin e informacionit specifik te vendit. Inisiativalokale mund te coje gjithashtu ne hartime me eficente e rinovuese. Kontraktoret privatemund te sherbejne si burim i ekspertizes teknike ne projektim. Ndertimi eshte nje ngafunksionet me te decentralizuar, sepse eshte me i thjeshte e specifik per vendin. Sektoriprivat shpesh perfshihet ne kete fushe. Ne Republiken e Korese, pushtetet lokale kanevepruar si zhvillues - duke konsoliduar parcela te medha toke, duke ngriturinfrastrukturen, pastaj duke ia kthyer pjese te tokes pronareve dhe duke shitur pjesentjeter per te kompensuar kostot e zhvillimit.

FINANCIMI. Pushtetet qendrore zakonisht sigurojne totalin e finances per investimetne infrastrukture, ndErsa pushtetet e nivelit te ulet dhe sektori privat me shpesh marrinpjese ne financimin e permiresimeve te vogla, modifikimeve dhe shtesave lokale terrjeteve kombetare. Shume pushtete qendrore gjithashtu sigurojne transferta tekpushtetet lokale per investime ne infrastrukturEn lokale ose mirembajtjen, me qellimqe te sigurojne nje minimum te nivelit te infrastruktures si per eficence ashtu dhe perbarazi. Keto transferta mund te jene nje perqindje e madhe e fondeve te infrastruktures.

Pushtetet lokale mund te mbeshtesin investimin kapital dhe mirembajtjen permeskanaleve te shumte pErfshirE kEtu: (1) transfertat e pergjithshme nga qendra, (2)transfertat me qellime specifike nga qendra, (3) taksat lokale, (4) detyrimet e perdoruesitper iloje specifike te infrastruktures (p.sh. shpenzimet e ujit), dhe (5) borxhetnenkombetare (shiko shenimet e vecanta mbi transfertat nd&rpushtetare, taksat dhehuate nenkombetare). Perdorimi i ketyre kanaleve te ndryshme do te varet nga sistemii finances nderqeveritare dhe sistemi ligjor e nEn-ligjor qe percakton rregullat perfinancat lokale (shiko shenimet mbi kuadrin ligjor, nenligjor e konstitucional).Perdoruesit e detyrimeve jane nje burim i vecante e i rendesishem per financat lokalete infrastruktures, sepse pushtetet lokale mund te identifikojne perdoruesit dhembledhin detyrimet e tyre shumE kollaj ne juridiksionin e tyre. (Kini parasysh sembeshtetja e madhe ne keto detyrime per financimin ne infrastrukture, mund ta bejnepushtetin lokal te vuaje nga nje burim i rEndEsishEm financash, me te cilin te financojnete mira te tjera publike si shErbimet sociale dhe tE trajtojnE problemet e barazisE). Vleresimi,nje sistem i taksave lokale ni tE cilin kostoja e puneve publike 6shtE shpErndarE nE mEnyrEproporcionale ndaj pronave tE prekura, Eshtd bErE mE i zakonshEm' 7 .

Ne vecanti, ne vendet nE zhvillim, mirEmbajtja tenton te neglizhohet nE tE gjithanivelet, sepse rezultatet e harxhimit tE parave nuk duken menjEherE dhe presionet perzgjerimin e rrjetit tE infrastrukturEs nE zonat nen shErbim priren ti jenE me te forta.Transfertat e pushteteve qendrore shpesh jane lEnE mEnjane pEr shpenzime specifikekapitale te infrastrukturEs, por mirEmbajtja sigurohet nEn njE grant tE pErgjithshEm,qe mund tE pErdoret per nevoja konkuruese.

Financimi informal i infrastruktures, ku qytetarEt private kontribuojnE me kohen,parate dhe ekspertizEn teknike pEr td ndErtuar dhe mirEmbajtur infrastrukturen ekomunitetit aty ku pushtetet kan dEshtuar, po tErheq mE teper interes. Banoret e

'7Megjithate, kjo metode taksimika niveletendryshmesuksesi dhestudimet ne Kolumbi tregojnesepjesmarnjadhe planifikimi i kujdesshem jane esenciale dhe se fi6ndet e pushtetit qendror mund te jene t6 nevojshme per njefinancim flllestaL

-68 -


rajonit t6 Orangit ne Karach, Pakistan, kane investuar para e pune per tr instaluar nje

sistem tr ujrave tE zeza dhe nd&rtuar shkolla, qendra te shendetit sh&ndetesor dhe

komoditete te tjera. Ne Lima Peru, shoqatat e komunitetit lokal kane financuar pune

t' tilla publike p&rmes taksave jo-formale. Anembane Vietnamit, banoret e komunis

kane marre p&sip& pErgjegj&sitd pft mirdmbajtjen e infrastrukturEs lokale permes

kontributeve familjare dhe nE Ilojet e pagesave (puna mE e dukshme)

AKTET NENLIGJORE. Pushteti qendror zakonisht luan nje rol koordinues ne

p&caktimin e standarteve dhe monitorimin e p&rmbushjes se tyre. Kjo siguron

pajtueshmeri dhe ci&si tE pandryeshme permes rrjetit komb&tar dhe i lejon nje num&r

te madh furnizuesish te shirbimeve potenciale ne nje shkallE te gjeri. Rezultati i

rregullave t6 decentralizimit varet nga kushtet politike. Ne njeren and, duke ia kthyer

autoritetin ligjor pushteteve lokale do te lehtesohet adoptimi i akteve nenligjore me

kushtet dhe preferencat lokale. Nga ana tjetr, shpErqendrimi mund tE cojE nr krijimin

e grupeve tr interesit, nEse pushtetet lokale nuk kane kapacitetin e duhur dhe nese

mekanizmat e p&gjegjshmErise me baze tE gjere nuk jand ne vendin e duhur.

Nje Ambjent i Mundshem per Sigurimin Efektiv Lokal

Ndikimi potencial i decentralizimit mbi rezultatet ne infrastrukture eshte i ngjashem

me ndikimi e tij ne sektori tE tjere; ai varet shumr nga shkalla e autonomise financiare

e politike shtet&ore nese pergjegjesia Eshti e duhur dhe nEse nxitesat korrekte jane

ofruar pEr nji shikim afatgjatE te investimeve nE infrastrukture, mirembajtje dhe

perdorimi i saj. Meqe decentralizimi rrit numrin e atyre qE pErfshihen ne sigurimin e

infrastrukturEs, rriten percaktimet institucionale dhe llojet e nxitesave per pushtetet

nenkombetare dhe me shumi kujdes i kushtohet sinjaleve te p&rfshirE ne marreveshjet

financiare, strukturat rregulluese dhe ndErveprimeve tE tjera midis nivelit te pushteteve

dhe qytetareve. Disa elemente baze tE institucioneve te sukseshme per decentralizim

perfshijne p&rgjegjEsinE dhe mbeshtetjen teknike.

PERGJEGJSHMERIA. Lidhjet midis pushtetit qendror, pushtetit lokal, sektorit privat

dhe qytetarive duhet te hartohen nE minyre ti tillk qE te sigurohet se ata qe merren me

infrastrukturen jane pErgjegjEs para atyre qe paguajnd pEr sh&rbimet si dhe per ata qe

pErfitojne nga kato shErbime. Mekanizmat pjesemarrEs duhet te strukturohen, me

qellim qE i terE komuniteti te marre pjesE nE vendimet per infrastrukturen, vecan&risht

pErsa i perket vendosjes dhe ,ceshtjeve te financimit qE kane implikimet me kryesore

shperndarese. Duke nxitur marrjen e informacionit publik p&rsa i perket

vendimmarrjeve te buxhetit dhe prokurimit, bEhet e rendesishme pjesEmarrja dhe

pErgjegjesia e komunitetit. Instituti i Zhvillimit Ekonomik te BankEs BotErore aktualisht

po drejton nje workshop me pushtetet lokale anembane botes per te nxitur pro,eset

pjesemarrese ne buxhet dhe prokurim ti hapur.

MBESHTETJA TEKNIKE. Pushtetet lokale dhe nenkombetare pa pervoje shpesh

harxhojne disa forma tE mbEshtetjes teknike ndcrkohE qe marrin pErgjegjisi te reja.

Kapacitetet teknike te pushteteve lokale variojne permes juridiksioneve dhe asistenca

kombeare mund te k&rkohet p& te mirembajtur cilesine ne vazhdim ti infrastruktures.

-69 -


Nje varietet i partneriteteve publiko-private mund te jete i dobishem ne rritjen ekapacitetit lokal. Kolumbia, p.sh. i plotesoi keto nevoja teknike ne rruge te ndryshmekur ajo zhvilloi pErgjegjesite primare per sigurimin e ujit te pijshem dhe sherbimevesanitare ndaj pushteteve lokale ne 1987. Ajo ngushtoi trajnimet e OJQ-ve, konsultimetprivate, dhe universitetet, duke terhequr specialiste te sektorit publik nga Ministria ePuneve Publike dhe Korpusi i Inxhinjereve".

Mbeshtetja teknike eshte vecanerisht me rendesi ne mbajtjen e cilesise se aktevenenligjore gjate decentralizimit. Midis marreveshjeve te mundshme jane programettrajnuese te drejtuara nga agjensite kombetare, asistenca e dyfishte pErmes shoqataverregullatore (te tilla si US. National Association of Regulatory Utility Commissioners),dhe marredheniet binjakezuese qe ciftezuan rregullatoret pa eksperience me ata meeksperience, nderkombetare apo vendas.

Decentralizimi dhe Kryerja e Infrastruktures

Faktet aktuale dhe pervoja nga vende te ndryshme tregojne se decentralizimi mund tekete efekte te ndryshme mbi sektorin e infrastruktures (shiko tabekn 3.1). Zgjedhjetmbi nivelin optimal te decentralizimit jane specifike per vendet dhe sektoret.

Estache dhe Sinha tregojne se shpenzimet agregate dhe shteterore te infrastrukturesrriten me ecurine e decentralizimit, vecanerisht ne vendet ne zhvillim. Ky mund tejete nje tregues qe pushtetet lokale preferojne me teper infrastrukture se ajo qe do teishte siguruar nga pushteti qendror, por mund te jete edhe nje shenje qe shpenzimetne infrastrukture nuk jane dhe aq eficente' 9.

Humplich dhe Estache provuan se treguesit e performances pergjithesishtpermiresojne lehte ose qendrojne ne te njejtin nivel kur sektoret e infrastruktures

decentralizohen, megjithese ata verejne pak efekte negative (me i forti eshte eficenca eulet e punes ne sektorin elektrik).

Ata gjithashtu treguan se decentralizimi mund te rezultoje ne Iloje me te ndryshmepermes juridiksioneve, por nuk eshte e qarte nese kjo eshte simptoma e kapacitetitlokal te ndryshueshem apo shfaqjes lokale te ndryshueshme2 0 .

'5 Banka Boterore, Kolumbia: Decentmalimii i twArdhnraz,edheSigurimi i r6bimeve; njePershkrim ngaPevojae Funeit, Report No. 7870-CO (Washington, D.C., 1989).

'9A. Estache dhe S. Sinh,'A i Rrit Decentraliziri Shpenzimet Publike te lnfrasmktures?" ne ed. A Estache,Decenaizimiilnfiasraure:AvantazbetdheK4fizimet, Discussion Papers 290 (Washington, D.C.: Banka Boterore,1995).

2"E Humplick dheA Estache, "A p6miiron Decentra&zimiPeIrfrmancFn neInfiastruktunr' ne ed. A Estache,Decentral1emiiInfraktrtutres:AvantazbetdheKufizimet, Discussion Papers290 (Washington, D.C.: BankaBoterore,

1995).

-70 -


Tabela 3.1. Efektet Kryesore te Decentralizimit ne Rruget,Elektricitetin dhe Fumizimi me Uje

Efektet eSektori Efekret e deshirueshme padeshirueshme Efektet neutrale

Rruget Kushtet e rrugeve te Kushtet e rrugeve te shtruara nukpashEruara permiresohen kane ndryshuar

Permiresimi ne *rersi i Ndaja e rrugeve te shtruara nerrugeve rrjerin total nuk ka ndryshuar

Energjia elektrike Kapaciteti i gjenerimrit Nr. i punonjeve pir Sherbimi i klienteve per punonjes ipermiresohet 'Tarifat ulen gigavat/ore eshte i larte pandryshuar.

nese nuk ka zgjidhjevertikale Humbjet e sistemit pa ndikim (por

decentralizimni spacial i preferuarmeteper se ai fuinkional)

Furnizimi me uji % e humbjeve te ujit bie Kostot e prodhimir tepandryshuara.

Kostot e veprimit te pandryshuara

Aksesi i perqindjes ndaj sherbimeveI pancdryshuar

Semundjet e sjella nga uji tepandryshuara

Burrisi: F. Humplick dhe A Estache, 'A permireson Decentralizimi Performancen ne Infrastruktur*?" ni ed. A.Estache, Decentralizimi i Infastruktsures Avantazhet dhe Kufizimet, Discussion Papers 290 (Washington. D.C.:Banka Borerore, 1995).

-71 -


Decentralizimi i Fumizimit me Uje

Uji po menaxhohet vazhdimisht si nje mall ekonomik dhe jo social, dhe forma tendryshme te decentralizimit po perdoren per ta mbeshtetur kete teze. Pushtetet dhereformatore te tjere po perpiqen te lidhin nivelet e sherbimeve me kostot, te japinnxitesa qe rrisin efic,ensen e perdorimit te ujit, mbi kostot, dhe rrisin mbEshtetjen ndajsistemeve te ujrave. Kjo pjese shkurt permbledh disa nga mesimet qe dalin nga ketopErpjekje tte shumta ne sherbimet e decentralizuara te ujit. Ne vecanti, ajo do teperqendrohet ne disa ,eshtje te furnizimit te decentralizuar te ujit, higjenes dhe vaditjesne shkalle te vogel.

Racionaija Per Decentralizim: Uji si njie e Mire Ekonomike

Ne teori, sherbimet e decentralizuara te ujit duhet te permiresojne aftesine e pushteteveper ta trajtuar ujin si nje te mire materiale ekonomike dhe te vlerEsojE detyrimet eperdoruesit qe do te krijojne nxitesat per perdorimin efi,ent te ujit si dhe shperndarjene permiresuar financiare te sherbimit. Pushtetet e niveleve me te uleta pra me aferpopullates, kane nje avantazh ne marrjen e informacionit, ne identifikimin epreferencave te qytetareve si dhe te fleksibilitetit per t'ju pergjigjur kushteve lokale.Meqe pushtetet lokale veprojne mbi kete informacion per te permiresuar cilesine,besueshmerine dhe llojshmerine e sharbimeve, konsumatoret do te jene te deshiruar tepaguajne me teper per sherbimet. Keto detyrime ne rritje te perdoruesve mund teperdoren per te financuar shtrirjen, pErmiresimin dhe mirembajtjen e rrjetit ekzistues.Fakte nga sisteme te sapodecentralizuar konfirmojne se perdoruesit deshirojne tepaguajne per ato sherbime qe u jepen ne pershtatje te nevojave te tyre. Nje studim iBankes Boterore me 1993 zbuloi se kjo eshte e vertete pergjate niveleve te te ardhurave.Megjithate, kryesore jane nxitesat e duhur dhe gadishmeria ndaj kerkeses. Perdoruesitdo te paguajne me teper kur te sigurohen per pErfshirjen e deshirave te tyre ne hartimindhe zbatimin e sistemit.

Megjithate, vetem decentralizimi nuk do t'i zgjidhe gjithe problemet e lidhura mesigurimin e sherbimeve te ujit. Mbeshtetja e reformave institucionale eshte erendesishme. P.sh. cilesia dhe perfaqesimi i institucioneve ndaj te cileve pushteti dhepergjegjesia u jane hequr, kand rendesi pasi heqja e elites eshtE shpesh problem mevete. Reformatoret duhet te sigurohen se njesite nenkombeare te tilla si pushtetetprovinciale dhe rajonale dhe grupet e perdoruesve me baze komunitetin, te cileve ujane dhene fuqi te reja, marrin vendime qe reflektojne deshiren e pjeses me te madhete votuesve tE tyre. Forcimi i pro,eseve te vendimmarrjes brenda institucioneve tedecentralizuara siguron zgjedhjen dhe zerin e vertete. Keto jane kushte te nevojshmeper te realizuar perfitimet e plota te decentralizimit.

Evolucioni i Sherbimeve te Decentralizuara te Ujit

Uji ne fillim eshte trajtuar si mall social nen politika furnizuese te centralizuara.Eksternalitetet e tij pozitive mbi shendetin, ambjentin dhe ato sociale dukej sikurjustifikonin pikepamjen e pushtetit dhe komuniteteve qe liria e perdorimit te ujitishte e drejte fondamentale e popullit. Megjithate, burime jo te pershtatshme e pengoninaftEsinE e pushteteve ne realizimin e ketij qellimi. Ata perpiqeshin te siguronin nje

-72 -


nivel minimum sh&bimi me teknologji me kosto tE ulet dhe me qender qe thithte dhe

kapitalin, edhe kostot korrente, pra ishin te pambeshtetura. Keshtu vuajten edhe

mbulimi edhe cilesia e sherbimeve 21.

Nen metoden e centralizuar, sherbimet ujore shp&ndaheshin zakonisht permes

nji sistemi te shperqendruar qe do te thote permes zyrave fushore te vendosura midis

juridiksioneve te mesme dhe lokale, me staf punonjesish civile (p&gjithesisht inxhinjer)

nga Ministria Qendrore, pergjegjes p& sherbimet e ujit. Ky staf ishte pErgjegj6s per

shperndarjen e ujit. Inxhinieret hartuan skema bazuar kryesisht ne konsideratat teknike

te tilla si aftesia e mbijeteses se burimeve ujore dhe zona ose popullsise qe i sherbehet;

ata nuk kerkojne normalisht pjesmarrjen aktive nga perdoruesit dhe sistemet e

menaxhimit te stafit me pak perpjekje p& te identifikuar ose ju drejtuar preferencave

te perdoruesve. Pa u cuditur, kjo taktike krijoi nxites te rinj p& perdoruesit per te

ndihmuar pushtetin ne mirembajtjen ose financimin e sherbimeve te ujit.

Anembane botes, deshtimet ne centralizim dhe ne rritjen e sasise se ujit ne disa

rajone krijuan presione te konsiderueshme per decentralizimin. 3 parime te reja, te

ashtuquajturat Parimet Dublin, u nxorren nga Konferenca Ndekombetare mbi ujin

dhe ambjentin, e mbajtur ne Dublin me 199222.

* Parimi ekologjik, qe k&kon menaxhim teresor tE ujit.

* Parimi institucional, qe kerkon menaxhimin e ujit duke p&fshire shpErqndrimin

e pergjegjesive `ne nivelin me te ulet te duhur" dhe perfshirjen me te madhe te

OJQ-ve, sektorit privat dhe grave.* Parimi i instrumentit, kerkon qe uji te menaxhohet si nje vendburim ekonomik.

Decentralizimi i Furnizimit me Uje, Hig,ienes dhe Vaditjes

Ketu jane krijuar tre drejtime kryesore te decentralizimit te sherbimeve te ujit: pjesmarria

e sektorit privat [PSP], delegimi dhe shperqendrimi.

PJESMARRJA E SEKTORIT PRIVAT. PSP eshte nje spektr& qe shtrihet nga privatizimi i

plote ne zvogeimin e sherbimeve. Ne PSP pushtetet iu dorezojne plotesisht ose

pjeserisht sigurimin e furnizimit me uje, kompanive private. Kjo taktike ishte ndjekur

me vaditjen, furnizimin me uje dhe higjenen. Tek kjo e fundit, PSP shihet gjeresisht

ne sektorin urban dhe ka cuar ne sigurimin e sherbimeve me cilesi me te Iarte dhe

eficence operative me te mire ne vende si Argjentina dhe Kili. PSP nuk funksionon

njelloj per sektorin e fshatit te furnizimit me ujE sepse kompanite private fitimprurese

synojne te lene pas dore segmente te popullsise. Nevojat e fshatit shpesh nuk trajtohen.

DELEGIMI. Nen modelin e delegimit, pushtetet transferojne menaxhimin e ujit tek

kompanite publike ose gjysem private2 3. Keto kompani jane pergjegjese per sigurimin

2"Mike Gam, "Menaxhirni i Ujit si nje e Mire Ekonomike", ne TRVfinime te Konferces mbi Mbledben e

Mbetunnave dhe Furnizimin me Uje te Kmunitetit, Banka BoterorelPNUD-Progranu i Bankes Boterore per Ujin

dhe Pastrimin, Washington, D.C., 5-8 Maj, 1998.

'J. Briscoe, "Menaxhiimi i Ujit si nje e Mire Ekonomike: Rregulla per Reformuesit", Furnizimi me Uje

15:4(1997):153-71.

vDelegifin6 njesite gjysemprivate mund te konsiderohet dhe si forrnm e PSP

-73 -


e sherbimeve brenda nje rajoni specifik. Kjo taktike ka funksionuar mire si ne rastin eTunizisE. MegjithatE, ashtu si ne sektorin e thjeshtE privat, ekzistojnE nxites tE fuqishEmpEr t'ju sh&rbyer zonave rurale. Firmat publike dhe gjysim private jane ndihmuar ngadisa deficenca dhe probleme stimuluese tE agjencive tE tjera pushtetare, pjes&isht pErshkak te te drejtave te punonjEsve me tE fuqishEm dhe nxitEsave tE pakte.

SHPERQENDRIMI. Dy nivele tr rdndEsishEm te shp&qendrimit jane shfaqur nEshErbimin e menaxhimit tr ujit: shp&cqEndrimi te pushtetet lokale dhe te grupet epErdoruesve nga komunitetet. Ky i fundit 6shtE me i zakonshEm dhe duke u varur ngavendi shpesh pErfshihet ne Ilojin e pare.

Vaditja nE shkallE te vogEl dhe furnizimi me uje i qyteteve dhe fshatrave si dhehigjenizimi shpesh ju kalohen pushteteve lokale. Por pErgjegj6sitE ndryshojne: ngakapaciteti i pushtetit lokal mE tE fuqishEm mund tE ndErmarrin veprimtari qe kalojnenga ndErveprimi me komunitetet deri tek planifikimi teknik i ndjekjes sE njekonstruksioni. Pushtetet e tjera lokale mund te pErqEndrohen me tep& tek e paraduke u mbeshtetur tek stafi i pushteteve ndcrmjetEse dhe qendrave te ndryshme teknike.NdonjEherE bashkitE mE te fuqishme ju sigurojne shErbime edhe zonave te fshatrave fqinje.

Shtytja e re drejt pro,eseve pjesEmarres ne menaxhim e ka cuar decentralizimin tegrupet e perdoruesve. Keto grupe pErfshijna perfituesit te cilEt peshojne te gjithemundEsitE teknike tr mundshme, marrin nE konsideratE kapitalin dhe koston, bejnezgjedhjet e pastaj drejtojne sistemet. Kjo menyrE paguan dividente dhe per pushtetetdhe per komunitetet: Komunitetet marrin ate cka u nevojitet dhe pushtetet lehtesohennga veprimi afatgjate dhe nga barra e mirdmbajtjes (V&M). Grupet e perdoruesveshihen mE tepdr ne vaditje, furnizimin e fshatit me ujE dhe higjenizim. Ne pergjithesiato quhen si shoqata te p6rdoruesve te ujit (ShPU) ose komitete te ujit dhe higjenizimit(KUH).2 4

Ndarja e Pergjegjisive

Nje num& mund6sish drejtimi qE radhiten nga kontrolli i plotE i agjencive ne kontrolltE plotE tr shoqatave tE perdoruesve tE ujit ose te komiteteve tE ujit dhe higjenizimit,pErdoren ne sistemet e ujErave. Format e menaxhimit te bashkuar te agjensive dhepErdoruesve janE me te p&rhapura.

FUNKSIONET E PUSHTETEVE TE MESME DHE QENDRORE. Tabela 3.2 tregon se perveshp&rqendrimit tE plotr tek grupet e pErdoruesve, funksionet rregulluese mbeten pronee agjensive qendrore, megjithate ne 4 nga 6 mundesite menaxhuese, nje agjensigjithashtu zoreron strukturat dhe ujrat. Si rregull i pergjithshEm, funksionet operativedhe rregullative gjithmone duhet e'u caktohet agjensive te ndryshme p&r te shmangurkrijimin e monopoleve vet&rregulluese. CfarEdo qe te jete drejtimi, agjensite qendrorekanE njE rol tE rend&sishEm ne vendosjen e kuadrit ligjor e nEnligjor ne lidhje me tedrejtat mbi ujin, politikat e cmimeve tr ujit dhe standartet ambientale. Vendosja eligjeve qE drejtojnE statutin e grupeve tE pErdoruesve, duke koordinuar tipe te ndryshmetE perdoruesve dhe duke zgjidhur grindjet jane role tE rend&sishme tE cilat duhet te

24 Banka Boterore, Mmtchimi i Burimeve t Ujit:A WorldBank Policy Paper (Washington, D.C., 1993).

-74 -


Tabela 3.2. Ndarja e Pergjegjesive ndermejt Agjensive dhePerdoruesve te Ujit ShPU/KUH

Kontroll i Zoteron Kontroll i

plore i Agjensia Menaxhim i ShPU/KUH (agjensia plote i

Aktiviteti agjensise V&M ndare V&M rregullon) ShPU/KUH

Funksioner Agjensia Agjensia Agjensia Agjensia Agjensia ShPU/KUH

Rregullatore

Pronesia e Agjensia Agjensia Agjensia Agjensia ShPU/KUH ShPU/KUH

strukturave, uji

Pergjegjesia e Agjensia Agjensia Te dyja ShPU/KUH ShPU/KUH ShPU/KUH

V&M

Perfaqesimi i Agjensia ShPU/KUH ShPU/KUH ShPU/KUH ShPU/KUH ShPU/KUH

perdoruesve

Burini: Ashok Subramanian, etj., Organizatat e Perdoruesve per Sherbime te Qendrueshme te Ujit,Material teknik

354 (Washington, D.C.: Banka Botrrore, 1997).

merren persiper nga pushtetet qendrore e te ndermjetme me qellim qe te aftisojne

sektorin per te ecur me ngadale e pa pengesa.

Pushtetet qendrore e nd&rmjetese kane gjithashtu nje avantazh krahasues financiar

e teknik ne menaxhimin e financimin e sistemeve kryesore intensive te kapitalit.

Prdoruesit e fundit jane me ne gjendje te menaxhojne sistemet ushqyese qe kerkojne

njohuri dhe aftesi krijuese lokale, mobilizim te vendburimeve lokale dhe zbatim te kontratave

mes perdoruesve sekondare (p.sh. kanalet kullues, rrjetet e ujit dhe ujrave te zeza).

ROLI I GRUPEVE TE PERDORUESVE TE UJIT. Grupet e perdoruesve te ujit zakonisht

formohen rreth nje grupi perdoruesish potenciale, bujqish, familje fshati apo qyteti

p& te pranuar vendburimet ujore. Dy Iloje grupesh jane me te zakonshme, shoqatat e

perdoruesve te ujit (ShPU) ne vaditje dhe komitetet e furnizimit me ujE dhe higjenEs

(KUH) ne fshat ose zonat e varf&ra tE qytetit. Kdto grupe zakonisht kanE nj6 lloj

karakteri legal (d.m.th. ata jane legalisht te rregjistruar, kant zgjedhur drejtuesit dhe

kushtetuten) dhe mbahen se bashku nga interesa te perbashketa te autorEve,

karakteristikat e mira publike te sherbimeve, dhe fitimet e pritshme nga veprimet

kolektive. Grupet e perdoruesve punojne mire dhe bashk&rendojne plotesisht kostot

dhe perfitimet e skemave kur ato detyrohen te mbajne koston e deshtimi. Prandaj

duhet te jete njie kercenim i besueshEm qE agjensitr publike nuk do tE rrezikojnE grupet

e perdoruesve dhe sistemet e tyre nese grupet deshtojnE ne mobilizimin e fondeve te

nevojshem per veprim e mirEmbajtje.

FINANCIMI. Megjithdse sistemet me nivel tE larte kapitali zakonisht financohen

mbi bazat e granteve ose me nivele te larta subvencioni nga agjensite qendrore e te

mesme, detyrimet e pirdoruesve jane bere te zakonshme per veprimet dhe mbajtjen e

sistemeve ushqyese. P&rvoja sugjeron qe sistemet ushqyese te mbrshteten, pErdoruesit

te kryejne pagesen e plotE tE kostos se V&M, ne kesh, lloj ose kombinim. Detyrimet

e perdoruesve jane gjithashtu tE perdorura pEr mbulimin e kostove tr pjesshme kapitale.

Meqe mbulimi i kostos lidh koston me zgjedhjen, kur prezantohet me gjithE zgjedhjet

-75 -

Decentralzimi Shenime Permbledhese

teknike te mundshme, perdoruesit do te pajtojne nevojat e tyre me nivelet e Ilojevedhe shnrbimeve qe ato mund te ofrojn6 per mirembajtje.

Ndersa V&M duhet te financohet nga perdoruesit, ekziston pervoje ekonsiderueshme pozitive me subvencione kapitalesh per furnizimin me uje,higjenizimin dhe vaditjen. Subvencionet lene menjane disa nga kostot fillestare me terendesishme te lidhura me sigurimin e sherbimeve te ujit. Pushtetet shpesh bien dakortper subvencionin e kostove kapitale tek vlera e nje sasie te caktuar per perfitim, ose pervendosjen e nje tavani subvencionesh per sistemin e ujrave. Perdoruesit pastaj sigurojnendonje fond plus te kerkuar. Subvencioni mbahet nga niveli i pushtetit me pergegjesitefunksionale: subvencionet duhet te hartohen me kujdes per te shmangur nxitesatperverse te till si mbi ndertimet ose plogeshtia, ndersa priten fondet e qeverise.

Stuktura e tarifave te perdorura per mbeshtetjen e veprimeve dhe mirembajtjesjene te rendesishem pr te percaktuar barazine dhe eficencen. P.sh.ne vendet ne zhvillimnje tarife e rritur bllok (TRRB) shpesh zbatohet per te permiresuar aksesin dhedekurajuar perdorimin e ujrave te paperdorshem. Kjo eshte nje strukture cmimi ne tecilen nje mall vleresohet ne nje nivel te ulet fillestar te nje volumi specifik perdorimisea ne shkalle me te larte per konsumin e shtuar. Megjithate, TRRB jane zakonisht tevendosura teper lart dhe subvencionojne ato qe nuk kane nevoje per subvencione. Ivarferi mund te perballet me nje shkalle me te ulet se jo i varferi, por firmat komunalekane pak nxitesa per te siguruar sherbimet e nivelit te ujet25. Gjithashtu ne shumevende ne zhvillim, familjet nuk kane matesa individuale te ujit (pra disa farnilje kanenje mates). Keshtu, impakti i pergjithshem i TRRB keqeson barazin 26. Detyrimetinformuese e bejne te keshillueshme lenien e tarifave dhe mbledhjen e tyre per bashkite,

.sepse ato mund te monitorojne me ire perdorimin e ujit dhe vleresojne &shiren eperdoruesve dhe aftesine per te paguar.

Disa Rezultate

Sukseset e veprimeve te decentralizuara jane regjistruar ne furnizimin me uje, higjenendhe vaditjen. Ne Meksike, pasi qeveria transferoi drejtimiin e sistemeve te vaditjes dheshoqatat e perdoruesve, mbulimi i kostove te V&M u rrit nga 30 per qind ne 80 perqind. Ne Egjypt, te korrat pothuajse u dyfishuan ne sistemet e menaxhuara nga bujqitqe sapo ishin prezantuar, dhe shoqatat e perdoruesve ishin ne gjendje te pakesonindisa impakte ambjentaliste te tilla si: niveli i kripesise tek ujrat.

Ka patur shume suksese ne furnizimin me uje dhe higjenizirnin dhe disa janeregjistruar ne zonat fshatare, te cilat zakonisht jane me te veshtira p&t'u arritur. Projektii ujit dhe higjenes ne komunitetin e Ganes raporton qe 78 per qind e popullsise poperfiton nga burimet ujore te permiresuara. Furnizimi i sukseshem me uie dheprogramet e higjenizimit po zbatohen ne Benin, Bolivi, Ekuador, Indi dhe Amerikene Jugut, ne pak raste.

-Nje model altenativ shte qe qevenate subvencionojedrejteper. tte varfein dukei dhene bono qe atamundt'ipaguajnengashirbnni.

26Dale Whitiington, "Efektet e Mundshme te Kun&rta qe Vijn nga Rrita e Tarifave ne Bllok te Ujit neVendet ne ZhviThIm", ne Z n llnzE6iomik dhe Ni Kr (Ciago: Universty of Chicago Press, 1992).

-76 -


Menaxhimi i Burimeve Natyrore dhe Decentralizimi

Menaxhimi i vendburimeve natyrore baze eshte nje pjese thelbesore e nje zhvillimi te

qendrueshem. Ne te kaluaren, rritja e sektorit bujqesor ka qene e shoqeruar me shume

probleme te ambjentit dhe vendburimeve, pErfshirE ketu shpyllzimin masiv dhe

shkaterrimin e pyjeve, pakesimin e ujrave, ngopjen dhe kripezimin e unjrave, pakesimin

e sasise se peshkut, degradimin e tokes, efektet ndaj shendetit dhe humbjet e

biodiversitetit (sasia e bimeve dhe kafsheve). Keto probleme shpesh shoqErohen me

sisteme nxitese dhe ngritje institucionale te papershtateshme, investime te

pamjaftueshme, ne zonat me vendburime te varfdra, vemendje e pamjaftueshme ndaj

problemeve sociale dhe te varferise dhe sistemeve te ekonomise politike ne te cilet

merret ekstrakti i pasur dhe i fuqishem.

Intensifikimi i bujqesise pa demtuar vendburimet natyrore dhe ambjentin eshte

nje synim kritik per zhvillimin bujqesor. Nje popullsi ne rritje kerkon nje bujqesi me

produktive afta shkurter e afat mesme, ndersa problemet afat gjata per brezat e ardhshem

kerkojne qe fitimet nga ky produktivitet te mos nxirren ne kurriz te konservimit te

vendburimeve kryesore.Prirja drej decentralizimit - rishperndarja e te drejtave mbi pronen dhe fuqive

ujdisjellese midis niveleve te pushtetit apo grupeve te shoqerise - nE shume vende

shton nje dimension te ri ne kete shqetesim te vazhdueshem. Ky kapitull trajton

problemet kyce te ndikimit qe mund te kene format dhe shkalle e ndryshme te

decentralizimit mbi menaxhimin e vandburimeve natyrore.

Pro-te dhe Kundra-t e Decentralizimit

Shume perpjekje te se kaluares per menaxhimin dhe mbajtjen e vendburimeve te

shendosha kane deshtuar sepse eshte ndjekur nje metode teper e centralizuar, duke

pErfshirE planifikimin fund e krye te teknikeve dhe burokrateve pa opinionet ose

mireqenien e njerezve te prekur nga vendburimet e tyre. Decentralizimi i plote, ne

anen tjeter, mund te jete gjithashtu anti-produktiv .per menaxhimin e mbajtjen e

vendburimeve. Keshtu konumitetet nuk kane nxitesa p& te konsideruar efektet e

veprimeve te tyre mbi fqinjet apo ndjekEsit e tyre. Ne kushte te tilla, njerezit lokale,

ndoshta ne bashkepunim me sipermarres te jashtem, thjeshte mund te ulin vleren dhe

te pakesojne vendburimet me shpejt e ne menyre me efikase.

Mobilizimi i interesave lokale mund te permiresoje shanset e suksesit te programit.

Decentralizimi lehteson perfshirjen e pjesemarrjen lokale, te cilat jane te rendesishme

per mbeshtetjen e projektit sepse ato ndertojne pronesine lokale dhe rezultojne ne

projekte me miqesore. Decentralizimi mund te pErfshinte dhenien e autoritetit grupeve

lokale per menaxhimin e vendburimeve dhe taksimin e harxhimin perkates. Por jo

gjithe funksionet e pushtetit mund te decentralizohen me dobishmeri dhe grupe me

te medha mund te jene ne pozicion me te mire se sa ato lokale per vleresimin e

problemeve afat gjata e te nje shkalle me te madhe dhe te veprojne si arbitra te zhveshur

nga interesat ne diskutimet qe nuk mund te zgjidhen ne shkallE lokale. Kjo perspektive

e jashteme eshte e rEndEsishme ne menaxhimin dhe ruajtjen e vendburimeve, e cila

-77 -


kryesisht ka te beje me shmangjen ose konfliktet menaxhuese te interesave qE ngrihennga jashte27 .

Fuqizimi i grupeve lokale duher te balancohet me rolin e vazhduar te pushtetitqendror pEr t'u marre me deshtimet e tregut dhe per tE siguruar barazinE sociale dhembrojtjen e ambjentit. Sfida Eshtd gjetja e ilojit dhe shakalla e decentralizimit qe Eshtdme e pershtateshme per vendburimin ne fjal.

Nivelet e Nderhydies, Tipologila, Njesia e Llogaritjes dhe Faktoret eJashtem

Menaxhimi i vendburimeve te shendosha do te thote pErmiresimi i vendndodhjes dhepErdorimi i vendburimeve natyrore. Keto vendburime konsumohen ne nivele tendryshme tE shoqerisE qe mund te klasifikohen gjerEsisht si fermerE individuale edheperdorues te tjere lokale, komunitete individuale, grup komunitetesh (si ne kurrizetujendardse), rajonet dhe komuniteti vendas dhe nderkombetar. Shume kosto e pErfitimeti ndryshme jane lidhur me vendburimet e menaxhuara ne nji menyrE te vecanti nEcdo nivel tE shoqErise dhe menaxhimi i tyre per te maksimizuar pErfitimet ne njE nivelmund te imponoje kosto me nivele t8 tjera. Keshtu cdo nivel i shoqeris6 ka interesat eveta ne mEnyren se si jand perdorur vendburimet dhe pagesat nga njEri tek tjetri neparim mund tE perdoren per te kompensuar palet e humbura, kEshtu q6 te gjithEmbeten te kenaqur. Pagesa te tilla tE transferuara mund te marrin formEn e projektevetE zhvillimit bujqEsor, duke ofruar alternativa pErfitimi pErmes investimeve meinfrastrukturE, arsim, ose projekte tE tjera me prioritet te specifikuar nga komuniteti.Si kompensim i kEtyre investimeve, fshatar&t bien dakort tE aderojne ne planet drejtuesetE vendburimeve natyrore. Kjo gje eshti ndjekur psh. ne Laos - projekti i menaxhimittE vendburimeve natyrore dhe nE Indi - projekti i zhvillimit ekologjik. MarrEveshje tengjashme kompensimi permes pagesave te transferuara jane ato racionale prapa shumeprojekteve te mbrojtjes dhe zhvillimit te integruar qe janE ndErmarre ne vitet e funditme sukses tE pErbashkEt.

Sa me e madhe shtrirja dhe shperndarja gjeografike e efekteve te jashtEme negative,mi e madhe eshte nevoja per perfshirjen e aksionerEve dhe njesive pushtetare nganivele mE te larta ne gjetjen e zgjidhjeve me te mira tE problemeve menaxhuese tevendburimeve.

NIVELI I FERMES DHE PERDORUESIT. Fermeret dhe perdoruesit lokalE po marrinvendime nEn dritEn e objektivave te tyre, mundesive te prodhimit dhe detyrimeve.Kuptimi i nxitEsave qe perballin fermeret individualE dhe menazherEt e vendburimeveka rendesi te madhe, nese modelet e perdorimit tr vendburimeve duhet tE kuptohendhe te formulohen pErgjigje te pershtateshme ndaj problemeve2". FermerEt pErgjithesishtkerkojne ni maksimizojne vlerEn prezente te rrjedhes se kthimit neto te pritur ndaj

27Ernst ltz dhe Julian Caldecott, eds., Decenp*mzimi dhe Komuenimi Bioarwnifkues: Nje Simpozium i BankesBotrm (Wahington, D.C: Banka Boterore, 1996).

2Ernst lAtz, Stefano Pagiola dhe Cados Reidie, eds., Analiza Ekonmike dhe Imtitucionale e Projektez.e perKowmivimin e Tokes neAmein Qendnro dhe Karaibe, Environrent Paper 8 (Washington, D.C: Banks Boterore,1994); Dean Current, Ernst Lutz dhe Sara Sdiert, eds., Kaswt Pftimae dhe Adoptimi i Agropyjeve nga FamernPe' e P re+ekat ne'Amenken Qend*re dhe Kwaibe Environment Paper 14 (Washington, D.C.: Banka Boterore,1995).

-78 -


prodhimit bujqesor e shfrytezimit te vendburimeve. Persa i perket pershtatjes se masave

ruajtese, ceshtja shtrohet ne se kthimet nen nje rruge optimale te sistemit te ri, me

ruajtes, jane nga ana suficiente me te medha se kthimet nen rrugen e sistemit aktual

me degradues p& te justifikuar koston e ndryshimit. Faktoret motivues luajne me

teper rol se konsideratat mbi p&fitimin e kostos private strikte.

Ne kontekstin e menaxhimit te fermave, perderisa ka efekte anesore te rendesishme

ose sinjale cmimesh te shtremberuara, te marra nga fermeret, subvencionet per

inkurajimin e perdorimit te masave ruajtesde nuk do te sjellin eficence ekonomike ne

rritje. Pesticidet mund te kene efekte te jashteme serioze; politika publike duhet te

inkurajoje menaxhimin e tyre. Ky drejtim kerkon me pak mbeshtetje ne p&dorimin

intensiv te inputeve te jashteme dhe varesi me te madhe ne aftesite menaxhuese dhe

njohurite specifike te vendndodhjes se sistemeve agro-ekonomike.

E ngjashme me vendimet e prodhimit bujqesor, individet dhe ndermarrjet

shpyllzojne sepse eshte alternativa e tyre me fitimprurese (pa Ilogaritur kostot sociale).

Per t'i b&e keto te fundit te mos shpyllzojne, ne situata kur kjo gje eshte e

papershtatshme, shpyllezimi duhet te behet me pak fitimprures, ose alternativa te

tjera, bazuar ne ruajtjen e pyjeve ose zonave jashte tyre, duhet te behen me shume

fitimprurese permes nxitEsave dhe akteve nenligjore te pErshtat6shme 29 .

Nje element i rendesishem p& futjen e nxitesave drejt e ne ferme dhe ne nivelin e

perdoruesit te vendburimeve, eshte dhenia e aksesit ttE zoterimit te saj. Kjo pritet te

nxise mbeshtetjen ambjentale te prodhimit bujqesor dhe te pakesoje dhunen bujqesore.

Prandaj, megjithese reforma mbi token eshte e ndjeshme politikisht dhe e veshtire p&

t'u zbatuar, eshte e ren&sishme qe keto ceshtje te zgjidhen 30 .

GRUpI, KOMUNITETI DHE NIVELI i KURRIZEVE UJENDARESE. Ruajtja ose permiresimi

i vendburimeve natyrore shpesh kerkon veprime kolektive nga grupet e p&doruesve

ose komunitetet3 '. Zhvillimi i komunitetit eshte nje proces ne te cilin grupet e

komunitetit iniciojne, organizojne dhe ndermarrin veprime p& arritjen e interesave

dhe qelimeve te perbashketa. Bashkepunimi nuk eshte domosdoshmerisht i lehte p&r

t'u nisur apo per t'u mbeshtetur, edhe kur perfshihen organizatat lokale. P&dorimet e

shumta te nje vendburimi te caktuar krijojnE aksionere te shumefishte, shpesh me

prioritete konkurruese. Per kete aresye, konflikti midis tyre mbi te drejtat dhe kushtet

p& p&cdorim te nje vendburimi te dhene eshte nje tipar i perbashket i menaxhimit te

vendburimeve. Keshtu, nje nga funksionet kyc te organizatave lokale eshte te ndertojne

29David Kaimowitz, Neil Byron dhe Wlliam Sunderlin, "Politikat Publike per te Zvogeluar Depylle2irmin e

Papershtatshem", need. Ernst Lutz. BujqesiadheMjedisi:I+rpektivat biZkV&min e (eshem Rural (Washington,

D.C.: Banka Boterore, 1998).3"'Reforma e tokUs mbetet nje problem i nxehte diskutimesh ne nj6 nurner vendesh (si per shembull Brazil,

Kolumbi, El Salvador, Guatemala, Afriken ejugut dhe Zimbabve). Nd Brazil, Kolumbi dheAfriken ejugut transfertat

e rokave behen ne nje forme te decentralizuar, bazuar ne negociata dhe marreveshje vuilnetare mes bleresve dhe

shitesve; roli i qeverise kufizohet ne sigurimin e nje granti per blerjen e tok6s per p&rfiruesit e ligjshem. (Klaus

Deiniger, "Funksionimi i Reformes se Tokls se Asistuar nga Tregu: Prvoje Paraprake nga Kolumbia, Brazili dhe

Afrika eJugue", ne ed. Ernst Lutz, Bujqeia dheMjedisi:Peetpektivat mbiZhvilamin e Q?ndrueshem Rural(Washington,

D.C.: Banka Boterore, 1998).3'Shih rastin studimor per zonen ujore te Kolumbise ne Jacqueline Ashby, Edwin Knapp dhe Helle Munk

Ravnborg, "Perfshirja e Organizatave Lokale ne Menaxhimin e Zonave Ujore", ne ed. Emst Lutz, Bujqesia dhe

Mjet Perspektivat mbi Zhvvllmin e Qendnreshen Rural (Washmigton, D.C.: Banka Boterore, 1998).

-79 -


kapitalin shoqeror te kerkuar p& njerezit, per vendosjen e konsensusit dhe perforcimine perdorimit te rene dakort te vendburimeve per qellime te ndryshme, te shumefishtaose shpesh konfliktuale3 2 .

Pak organizata lokale ne shkallen e ktheses jane ngritur pa nderhyrjen nga jashtete agjensive qe katalizojne formimin dhe veprimin e tyre. Ne nivelin lokal, te jashtemitzakonisht Iuajne njE rol te ren&sishem ne mbeshtetjen qe u japin aksionereve per tearritur ne nje plan te perbashket veprimi qe merr parasysh efektet qe akoma nuk janeperceptuar apo matur nga ata qe nuk ndikohen direkt. Nje pike tjeter e rendesishme enderveprimit te organizatave lokale dhe agjensive te ngjashme ne menaxhimin e ktheseseshte nevoja per nderhyrje te jashteme ne identifikimin e aksionereve perkates dheafrimin e tyre prane tavolines se perbashket edhe nese kjo eshte nje tavoline negocimiose pjesemarrjen ne punen e perbashket, monitorimin apo venien e sanskioneve.

Marrja e grupeve apo organizatave lokale per t'u bere organizata vete-drejtuesemund te shtrihet ne mbi disa vjet dhe nuk ndodh pa investimin ne ndertimin ekapacitetit. Elitat lokale shpesh marrin role drejtuese. Megjithese jo domosdoshmerishtkeq, kjo mund te rezultoje ne grabitjen e vendburimeve nese nuk zbatohen transparencadhe pergjegjesia33 . Rastet e studjuara tregojne se grate, personat pa tokje, grupet etnikeanesore dhe punonjesit e varfer eshte e veshtire te marrin pjese ne manaxhimin evendburimeve. Prandaj projektet mbi zhvillimin e vendburimeve natyrore duhet patjeterte kerkojne kapercimin e ketij paragjykimi, jo vetem per aresye te barazise sociale, porgjithashtu edhe per shkak te produktivitetit.

Organizatat lokale shpesh mund te jene efektive ne venien ne perputhje me rregullatper perdorimin e prones se perbashket si psh. uji, kullotat e perbashketa apo pyjet dhemenaxhimin e zonave te amortizuara perreth zonave te ruajtura, te gjitha keto mundte jene tipare te rendesishme ne menaxhimit te ktheses. Kalimi i pergjegjesise tekorganizatat lokale mund te shtoje disa kosto te detyrimit nga shteti te ruajtjes nga anae komuniteteve lokale dhe gjithashtu te pakesoje kostot e pergjitheshme duke krijuarkushte ne te cilat agjensite e jashteme behen me efikase dhe efektive permesbashkepunimit me organizatat lokale.

NIVELI KOMBETAR. Edhe ne vendet relativisht te decentralizuara, politika eshendoshe ne nivel kombetar e institucional dhe zbatimi i ligjeve mbeten me rendesite vecante3 4. Nje element tjeter i rendesishem i hartimit te nje politike te shendoshe nenivel kombetar eshte t'i japesh autoritet fiskal si dhe administrativ nivelit me te ulet tepushtetit qe mund te merret ne menyre efikase me problemet e vendburimeve brendajuridiksionit te tij. Kjo permbledh mbeshtetjen e parimit te kompromisit per demet ejashteme te shkaktuara. Aty ku mbeten probleme te menaxhimit te vendburimeve qe

32 JacquelineAshby, Edwin Knapp dheHeleMunkRavnborg, "PerfijaeOrganizataveLokalenCMenaxhimune Zonave Ujore", need. Ernst Lutz, BujqeiadheMjedisi:PenpeksivdtmbiZhvilimin e Qezdruehien Rural(Wasnington,D.C.: Banka Boterore, 1998).

"DeepaNaryan, "Zhviunii Pjesrnarres Rural", n&eed Ernst Lutz, BujqesiadheMjedisi PaspektivatmbiZhvil/imine Qendrueshen Rural (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1998).

3 4Dan Brornley, "Regjimet e Pasurise ne Zhviflimnin Ekonornilc Mesimet dhe Irnplikimet Politike", ne ed.Ernst Lutz, BujqesiadheMjedisi:Perspektivat mbiZhilimin e Qendrueshem Rural(Washington, D.C.: Banka Boterore,1998).

-80 -


pErfshijne cEshtjet midis rajoneve, instuitucionet e nivelit kombarar duhet te ndihmojne

duke krijuar nje atmosferE dhe vendtakimi pEr diskutime midis pErfaqesuesve. Se

fundi, autoritetet e niveleve kombetare shpesh kanE nje ndikim te rend&sishem pozitiv

apo negativ ne menaxhimin e vendburimeve permes vendimeve qe kane te bejne me

nd6rtimin e rrugive te reja dhe mirembajtjen e atyre ekzistuese. Ne Amazone psh.,

infrastruktura e pErmir6suar ka ulur koston e nxjerrjes nga vendburimet, duke krijuar

kEshtui zona me te cEnueshme p& shfrytezim.

Niveli Global. Disa veprime lokale shkaktojne ane te jashteme globale. Keto

p&fshijnE psh. humbjet e biodiversitetit p&r shkak tE shpyllezimit dhe ngrohjes globale

ne saj tr karbonit qE clirojnE zjarret e pyjeve. Mekanizmat jane zhvilluar e po vazhdojne

te zhvillohen pEr dhenien e nxitrsave ndaj perdoruesve tr vendburimeve lokale, pEr

pErshtatjen e ndryshimeve. Iniciativat e marra nga Banka Boterore mbi karbonin dhe

lehtrsirat e ambjentit global jane shembuj te till.

Perfundimi: Jo Receta te Thjeshta

Decentralizimi dhe menaxhimi i vendburimeve natyrore nE nivele te ndryshme jane

procese komplekse qi ndErveprojnd me nj&ra-tjetr6n ne shum6 menyra. Problemet e

ambjentit e vendburimeve dhe cEshtjet e menaxhimit janE krejt ndryshe per radhitjen

e kushteve qe p&rballen, dhe kjo ndryshueshmeri kErkon institucione dhe veprime

fleksibEl. Menaxhimi i vendburimeve mbrojtese nuk eshte nje modEl i ngurte. MW

teper ai ishtd nje proces qi p&fshin eksperimentim te gjere, te mEsosh duke punuar,

ndarje informacioni, dhe nje kapacitet te p&rshpejtuar per tr p&rshtatur ndryshimet e

papritura dhe pasiguritr q6 krijohen.

Megjithese mund tE mEsohen shume parime e misime qE rrjedhin eksperienca,

fjala e fundit mbi ate qE funksionon e nuk funksionon padyshim qe pErcaktohet. Ne

te vertere natyra dinamike e procesit ti niveleve ti ndryshme p6rfshirese ne menaxhimin

e vendburimeve ishtd njE nga karakteristikat mE te rend&sishme dhe kerkon fokusim

mE te madh ne menaxhimin e procesit si dhe ne pErcaktimin e nje projekti mbi te.

Decentralizimi ndp&rmjet dhinies se pErgjegj&sive te reja ndaj njerezve te pushtetit

rajonal, watrshed dhe lokal, komuniteteve dhe OJQ-ve krijon mundEsi dhe probleme

potenciale pEr menaxhimin e vendburimeve. Ti marresh avantazh nga i pari, duke

shmangur te mrvondshmin, njO grumbull mareveshjesh duhet te kthehen nE nje te

tr&i nEse duam tr funksionojE mire e nd nje mrnyrete decentralizuar menaxhimi i

vendburimeve natyrore. Nga k&o 6 elemente institucionale e nxites menritojnE

vemendje te vecantE:

* Pjesemarrja lokale, vecanErisht ne njE rruge qE lejon njer&zit lokale tE kuptojne

dhe mbEshtetin kufijti dhe planet drejtuese tr pyjeve dhe rezervave natyrore dhe

qE p&rkrah in zoterim ti paster mbi tokEn dhe vendburimet e tjera.

* Kapaciteti nd&rtues, vecanerisht mbi rritjen e aft&Wive dhe pergjegjEsive midis

njesive tE pushtetit lokal dhe OJQ-ve, t'i bijnd ato te punojne sE bashku p&

p&krahjen e menaxhimit tE pErmirisuar te vendburimeve, ruajtjen dhe zhvillimin

bujqesor, strukturat nxitEse qe adresohen sakte ndaj ceshtjeve te jashteme ne nivele

te duhura, kjo mund tE parfshiji subvencione te kushtezuara vecanerisht ku kosto

Q81 -

Decentralizimi Shtnime Permbledhese

divergjente dhe perfitime te ruajtjes jane eksperience e grupeve lokale e jo-lokale,duke e bere te nevojshme per shoqerine globale e kombetare td kaperceje hendekunme investime e grante jetese.

* Zbatimi i duhur vecan&isht kundra interesave te fuqishem lokale apo qendroredhe gjithmone ne kontekstin e edukimeve dhe aktiviteteve te marredhenievepublike.

• Forumet ose stake holders qe kane nevoje per fuqine e marrjes se vendimeve dheautoritetet fiskale p& te plotesuar 3 rolet e tyre kryesore te shmangies se konfliktitpermes dialogut, veprimeve te autorizuara dhe kerkimit te ndihmes nga organizatate jashteme per plotesimin e prioriteteve te zhvillimit lokal.

* Politikat, ligjet dhe institucionet qe krijojne nxitesa lokale per menaxhimin evendburimeve te shendosha dhe per te pakesuar nevojen p& veprime tekushtueshme monitoruese e zbatuese nga ana e pushtetit qendror.

-82 -

4Impaktet Potenciale te Decentralizimit

Ky kapitull permban kat& shenime qe rishikojne evidencat ekzistuese mbi impaktinne forma te ndryshme te decentralizimit per barazine, stabilitetin makroekonomikdhe p&rgjegjisinE, transparencen dhe korrupsionin.

-83 -


Barazia dhe Pushteti i Shume Niveleve

A duhet qeveritE t'u rishp&ndajnd njerezve ose vendeve? NEse ndosh keshtu, cili nivel

qeverises duhet te jetr p&gjegjis p&r rishp&rndarjen dhe ndn cfare kushtesh? Dhe si

mund te arrihen k&o synime shpErndarEse duke minimizuar shtremb&rimet

ekonomike? Cila ka qeni pervoja me decentralizimin dhe impakti i tij mbi barazinE?

Keto pyetje jane politika parisore nd ekonomite industriale ne zhvillim e ne

tranzicion. Psh., nE vitet e fundit ka patur njE shp&qendrim te madh ni pergjegj&sitE

shp&ndarese p&r pagesat e miriqenies nga pushteti federal tek ai shtet&or ne SHBA.

Integrimi ekonomik dhe l&vizshm&ria ne rritje nE Europe ngren6 pyetje ne lidhje me

keto aftisi qeverisje pEr rishp&ndarjen e te ardhurave nr mEnyre efektive brenda kEtyre

kufijve. Vendet ne zhvillim shpesh merren me variacione tE medha nE te ardhurat

relative tE qeverive subnacionale.

Dhenia e Pergjegjesive per Rishpermdarjen Nderpersonale te teArdhurave

TEORIA. UrtEsia tradicionale nga burime klasike te literatures nenkuptojne qe

rishperndarja duhet te kryhet nga nivelet e larta te pushtetit'. LevizshmEria e faktoreve

(vecan&risht puna) do te beji p&pjekje nipErmjet juridiksioneve tE shkall6s se ulet per

ndryshimin e shperndarjes sE ti ardhurave tE vetimbrojtura meqE tr varfdrit priren

drejt zonave me rishp&rndarje ti lartE ndersa te pasurit p&qendrohen ne zonat me

rishp&rndarje te ulet.

REALITETI. Bota nuk i korrespondon plotosisht k&tij modeli teorik. Shum6 funksione

te pushteteve subnacionale ni praktike kane efekte te rend&sishme shp&rndar6se: politika

regulluese mbi p&dorimin e tokis dhe kontrollit te rentave kane implikime tE thella

shperndarese, psh. disa funksione subnacionale te shpeshta - mr teper te vena re ni

edukimin shendetesor e publik - gjithashtu ndikojnE ne shperndarjen.

Sherbimet e infrastruktures jane njE zone tjetEr nE tE cilkn politikat e pushtetit

lokal kane efekte te rendesishme rishperndardse, prgresive dhe regresive. Anembane

botes, sherbimet e infrastrukturEs janE thelbi i pfrgjegjEsise se pushteteve lokale, nje

tregues i rolit te rEndEsishem tr kEtij niveli pushteti nE arritjen e synime efikase. Nje

ninkuptim i ketyre synimeve efikase EshtE se metoda e pErshtatshme e pagesEs se kEtyre

sherbimeve komunale e te infrastrukturEs eshte me mbulim kostoje nep&rmjet kuotave

te p&doruesit kEshtu qe cmimi i caktuar per ko sherbime reflekton vlerMn e tyre ndaj

konsumatoreve.Largimet nga parimi i cmimit tE kostos se perdoruesit jani ptgjithesisht nje menyre

e papershtatshme e arritjes se synimeve te tjera te pushtetit, te tilla si objektivishperndares per re ndihmuar ata qe kane te ardhura tE pakta. Psh., subvencionet pEr

perdorimin komunal gjithmonE u japin perfitime atyre qE jane mE mirE se te tjeret,

sepse perdorimi komunal rritet me te ardhura. NjE vrojtim mbi shpenzimet ne 1988

ne Algjeri zbuloi se 10 pEr qind e familjeve me tE pasura harxhonte 4 herE me tepEr pEr

'Wallace E. Oates, Federaazmi Fiskal (New York: Harcourt BraceJovanovich, 1972), fq. 6-8; RA Musgrave,

Teoria e Financave Publike (New York McGraw-Hill, 1959).

-84 -

Impaktet Potenciale te Decentralizimit

transportin urban te subvencionuar se 10 per qind i atyre te varfera. Subvencionet

mbi lendet djegese dhe transportin urban ne Algjeri u permenden ne raportin e

zhvillimit boteror te Bankes ne 1994, si nje ilustrim i efekteve regresive te subvencioneve

te infrastruktures. Instrumentet e trensfertave me te piketuara e me efektive jane te

vlefshme per te ndihmuar grupet me te ardhura tc pakta.

Ka disa fakte qe tregojne se dhenia formale e autoritetit shperndares te pushtetit

lokal mund te funksionoje. Ne Zvicer, kantonet kane juridiksion mbi shendefin,

edukimin, sherbimet e mireqenies e kane prioritet ne venien e taksave mbi te ardhurat

personale dhe shendetin. Ne disa shtete jo federale te tilla si Suedia, kushteruta u jep

formalisht pushteteve lokale te drejten e vendosjes se taksave. Ne fakt, shumica ia

atribuojne masen relativisht te madhe te pushteteve lokale ne vendet skandinave,

pergjegjesive te tyre kryesore ne programet shperndarese. Ne Danimarke, psh., pushtetet

lokale pergjigjen per gati gjysmen e shpernzimeve te pushtetit ne pergjithesi dhe per

gati 1/3 e prodhimit kombetar bruto, ndersa sigurimet shoqerore dhe pagesat p&

mireqenien Ilogarisin me teper se gjysma e buxheteve te medhaja te pushtetit lokal2.

Funksionet lokale shperndarese shpesh financohen kryesisht nga taksat mbi re ardhurat

lokale qe mbeshteten kryesisht nga taksat e gjera rishperndarese te pushtetit qendror.

Ka shume fakte te tjere qe tregojne se juridiksionet kryesore sistematikisht i

perfshijne preferencat e tyre te vecanta shperndarese ne zgjedhjet mbi vendimet

shpenguese 3. Nje studim tregon se perfitimet mesatare mujore per ndihmat ndaj

familjeve me femije te varur ndryshojne me nje faktor 5 midis SH.B.A. -se. Duke

vene re se dallime te tilla kane ekzistuar ne periudha kohore te gjatsa, studimi verteton

se rishperndarja e decentralizuar eshte nje fakt i jetes qe duhet te trajtohet si eshtje

praktike.

TEORIA E PAJTIMIT DHE REALITETI. Megjithese debati mbi kete ceshtje vazhdon,

pikpamja tradicionale se pushtetet qendrore kane rolin kryesor ne funksionet e

rishp&ndarjes se te ardhurave, ekziston akoma. Duke u varur nga fakti se sa nje komb

e vlereson barazine, pushtetit qendror do t'i duhet te luaje nje rol rishperndares per

rritjen e mireqenies per njerezit e varfer ne zona te varfera. Disa nga kontributet me te

fundit te literatures, njohin preferencat lokale per rishperndarjen si te rendesishme.

Dhe nd&rsa ideja tredicionale qe pushteti qendror duhet te kontrolloje ose se paku te

koordinoje mbetjet e rishperndarjes, ka disa ide te reja interesante per tendenca qe

perfshijne nivele subnacionale. Ne vecanti, Wildasin argumenton se nje zgjidhje

optimale ne sisteme shume nivelesh te pushtetit eshte dhenia e granteve qe per shkak

te preferencave te ndryshme per rishperndarje e nuk jane te njetrajteshme nga

juridiksioni subnacional por cojne ne nivele identike te pagesave te transferuara 4 . Ky

studiues gjen shembuj sjelljeje ne sistemet shume nivelesh te pushtetit qe mbeshtetin

pershkrimin e analizes dhe politikes.

2Giancarlo Pola, George France dhe Rosella Levaggi, eds, Zhvilimet ne Financat e Pushtetit Lokal: Teori dhe

Poitik (Cheltenham, U.K: Elgar, 1996), permban disa ese mbi te ardhurat dhe prgjegjesiti e pushteteve lokale nevendet Skandinave.

3David E. Wldason, "Shpemdarja e teArdhurave ne njETreg tC PErbasket Pune", American Economic Review

81(1991):757-74.

4Ibid.

-85 -


Faktori i levizshmerise, pengesa me e madhe teorike per aktivitetet e rishperndarjessubnacionale, mund te mos jete ne realitet problem i madh. Se pari, ndersa studimet

empirike gjeresisht tregojnE se rrjedhjet e faktorit nder rajonal influencohen nga

potenciali per fitime monetare, rrjedhje te tilla jane zakonisht relativisht te vogla. Se

dyti, pengesat ndaj levizshmerise mund te jene te rendesishme: psh. ne shume vendete tranzicionit, levizshmeria per pune kufizohet per shkak te mungeses se strehimit.Per shkak se strehimi eshte shpesh pergjegjesi e pushteteve lokale ne keto vende, politikatlokale te rishperndarjes (ose mungesa) marrin rendesi me teper.

PERFITIMI I RISHPERNDARJES SUBNACIONALE. Ndersa qellimi i uljes se varferise eshte

i qarte ne objektivat e Bankes Boterore dhe ne shume politika te tjera publike, politikate tilla te rishperndarjes rrijnE ne gjykime vlere qe nuk i gezojne te gjithe. Ata qe ujapin prioritet me te madh synimeve te lirive individuale dhe i tremben perdorimit

arbitrar te pushtetit shohin kufizime ne aftesine e pushteteve grabites per te kryerrishperndarjen si perfitim te rendesishem te migrimit dhe strukturave federale te pushtetit5 .

Transfertat nder Rajonale: Nje Ceshtje Shpesh e Anashkaluar

Rishperndarja nder rajonale ka patur pak vemendje ne Banken Boterore. Nje pakenaqesie zgjatur ne politiken ekonomike eshte se rishperndarja ne rajonet e varfera mund te

nderhyjne ne mekanizmat natyrale te rregullimit te tilla si jashte migrimi qe do tekorrigjoje jo balancen rajonale. Megjitahte, kjo pikpamje ka nevoje per modifikime

duke marre parasysh ndryshimin e rendesishem ne perfitimet fiskale neto nga aktivitetetfiskale te pushteteve subnacionale.

NDRYSHIMI NE PERFITIMET FISKALE NETO. Ky mund te kryhet per arsye te ndryshme.

Dy nga me te pergjithshmet jane:

* Banoret me te ardhura te larta per kapital - pushtetet subnacionale, banoret e te

cileve kane te ardhura te larta per kapital, mund te financojne nje sasi te dhene

sherbimesh publike me takse mE te ulet (te tilla si taksa me te ulEta mbi te ardhurat)se sa pushtetet e rajoneve te varfer.

* Zoterimi ose aksesi i te ardhurave te vendburimeve natyro.e - Potenciali per

pabarazi ne tE ardhura nga ky burim mund te jete i dukshem ne disa vende. NeRusi, psh. Tyumen pergjigjet per naften e 2/3 te Rusise por vetEm per 2 per qindte popullsise Se saj.

ARGUMENTAT E EFICENCES. Argumenti i eficences perqendrohet mbi supozimin e

faktorit te levizshmerise. Nje shembull klasik ka te beje ne menyre fiskale me migrimin

e nxitur, psh. nese njerezit rivendosen ngjitur me puset provinciale thjesht sa per tendare te drejtat e prones se juridiksionit. Nese ky migrim eshte i rendesishem, do tejete ne inreres te juridiksioneve ku fitime te tilla fiskale neto jane paresore per te beretransfertat drejt juridiksioneve me te ardhura te pakta, me qellim qe te pakesoje sasine

'Geoffrey Brannan dhe James M. Buchanan, Pushteti ne Vendosjen e Taksave: Baza Analitke te KushtetutesFiskal (Cambridge, Mass.: Cambridge University Press, 1980); Charles E. McLure, Jr., "Konkurenca e Taks& Ajoqe eshte e Mire per Paten Private a eshte e mire dhe per Rosakun Publik', National Taxjournal39(1986):341-48.

-86 -


e nje emigrimi te till. Duhet te kete edhe nje fitim tjeter neto per te gjithe sepsekeshtu kostot reale te migrimit do te shmangeshin. Ka ndonje dyshim ne lidhje merendesine e humbjeve te tilla eficente. NjE studim ne Kanada, psh. Ilogariti qe do tekishte nje fitim ne mireqenie me rreth 35 milion $ duke i hedhur miliardat e dollareveperreth per te barazuar kapacitetet fiskale te pushtetit provincial, nje autorizim perfitime provinciale neto nga pushtetet subnacionale6 . Si pasoje, rasti i barazise perrishperndarjen e fitimeve fiskale neto qe vijne aktivitetet e pushtetit subnacional meritonpa dyshim me tep& peshe se sa ai qe vjen nga kostot e eficences se tyre.

ARGUMENTAT E BARAZISE. Problemi i barazise per sistemin e transfertave dhe taksave

te pushtetit qendror ngrihet p& shkak te qllimit te barazise horizontale te trajtimit teqytetareve pavaresisht nga fakti se nga vijne. Problemi eshte qe perpjekjet e pushtetitqendror p& te arritur barazi nderpersonale zbatohen permes sistemit te transfertavedhe taksave, qe merret vetem me tregun ose te ardhurat e taksueshme te individeve,por fitimet fiskale neto nga aktiviteti i pushtetit subnacional mund te coje ne dallimete rendesishme ne te ardhurat reale ose totale te qytetareve ne zona te ndryshme. Eshtee veshtire te mendosh menyra praktike p& nje pushtet qendror per t'u marre mefitimet fiskale nga pushtetet subnacionale nep&rmjet rregullimit te taksave e transfertavete veta personale. Do te ishte jo praktike dhe politikisht e papranueshme te kete taksate ndryshme mbi te ardhurat kombetare personale ne juridiksione te ndryshme, psh.,nje politike e till do te mbizot&oje politikat legjitime te rishperndarjes subnacionale.Nje zgjidhje politike eshte te ndermerren trnsferta nderqeveritare p& te barazuarkapacitetet fiskale subnacionale per kapital per ta b&e financiarisht te mundshmearritjen e qellimeve te barazise horizonrale.

SHTRIRJA E PROGRAMEVE TE BARAZISE. Ky arsyetim mund te ndihmoje shpjegimin

se pse programet p&r barazimin e kapaciteteve fiskale subnacionale per kapital jane tezakonshme kudo ne bote. Programet e ndryshme te kapaciteteve fiskale shteterore dheprovinciale mund te jene me teper rregull se sa perjashtim ne vendet e industrializiarame sisteme federale. Ato ekzistojne psh. ne Australi, Kanada, Gjermani dhe Zvice.Programet per ulien e pabarazise te bazes se taksave midis pushteteve lokale janegjithashtu te hasura ne te dy sistemet: sistemin e njesise dhe ate federal. Ne vendet nezhvillim, barazia eshte nje faktor ne transfertat e ndarjes se te ardhurave te pergjithshmendaj pushteteve subnacionale qe ekzistojne ne vende te tilla si ne Brazil, Kili, Kolumbi,

Indi, Meksike, Marok,. Nigeri e Pakistan. Ekonomite ne tranzicion kane kuptuargjithashtu se ndarja e te ardhurave bazuar ne origjinen e te ardhurave (parimi prejardhes)rezulton ne nje ndarje teper te pabarabarte te vendburimeve te pushtetit subnacional.Shume vende te ish Bashkimit Sovjetik, qe nga me i madhi (Rusia) deri te me i vogli(Estonia) si dhe Hungaria, Polonia, apo ndonje vend tjet& Balltik, kane krijuar programeper pakesimin e dallimeve ne te ardhurat per kapital te pushteteve subnacionale7 .

'Wiiam G. Watson, "NjiVMeresim i Rritjes se Mireqenies nga Barazia Fiskale", CanadianJournalofEconomics19(1986):298-308.

7'Prese nelidhje me granret e barazise si dhe finrna te tjeratE transferrtave, shih EhrishamrAhmad, ed, Financimi

iShpenzimeve teDecentralzuara NjeKbrasim derkombetari Granteve, Stu4imetneFedera1izminFiskadheFinancatShteioe-Lokale (Cheltenham, UK: Elgar, 1997).

-87 -


TRANSFERTAT MIDIS PUSHTETEVE SUBNACIONALE. Mund te ishte e papershtatshmete financoheshin transferta te tilla barazie permes te ardhurave te pushtetit qendror,nese te ardhurat krijohen nga burime te ndryshme ne krahasim me ato te marra nga

pushtetet subnacionale. Parimet e zakonshme te vendosjes se taksave nepermjet tecilave pushtetet e niveleve me te larta taksojne me tep& vendburime te levizshme dhe

pushtetet lokale taksojne me teper vendburime te palvizshme, te tilla si prona do terezultojne automatikisht ne dallime te tilla burimesh te te ardhurave sipas nivelit te

pushtetit. Nje shembull tjeter eshte kur pushtetet subnacionale dhe jo ato nacionalezoterojne vendburime natyrore qe japin te ardhura te rendesishme. Ky problem moriproporcione serioze duke ndjekur rritjen e cmimit te naftes ne vitet '70 qe shkaktoime vone shtimin e te ardhurave te provincave nafte-prodhuese. Qeveria e Kanadase

ishte pergjegjese per barazine e kapaciteteve fiskale te pushteteve provinciale por nukpati akses kundrejt te ardhurave nga nafta. Ne fakt rishperndarja e te ardhurave tekprovincat e varfera, si pasoje e cmimeve te larta te naftes u financua nga transfertat etaksimit federal te ngritur ne provincat e pasura jo nafte-prodhuese.

Metoda e drejtperdrejte e trajtimit te ketij problemi eshte qe rishperndarja direkte

te ndodhe midis pushteteve subnacionale, ku barazia me standartin e deshiruar tekapacitetit fiskal financohet nga pushtetet subnacionale te pasura qe kontribuojne nenje rreth te ardhurash qe pastaj u shperndahet pushteteve subnacionale te varfera. Dynga shembujt me te njohur jane ne Republiken Federale Gjermane dhe Zvicer. Kaedhe shembuj te transfertave direkte vullnetare midis pushteteve lokale, si ne ndarjenmbi baze takse te 201 bashkive ne Mineapolis Zona e St.Paul. Si alternative, disa

pushtete qendrore kerkojne transferta te tilla barazie per t'u ndermarre midis pushteteve

lokale si ne Danimarke e Suedi. Kili ka gjithashtu nje sistem transfertash direkte nga

bashkite me te pasura tek me te varferat.

Impakti i Decentralizimit mbi Barazine

Shume OJQ dhe donatore nderkombetare inkurajojne vende per t'u decentralizuar

sepse besojne qe kjo do te coje ne nje pjesemarrje me te madhe lokale, nepermjet se

ciles do te p&rfitojne komunitetet, familjet e vecanerisht te varfeit. Ky nuk eshte

domosdoshmerisht rasti, kjo do te varet ne faktin se sa theks i vihet shperndarjes ngapushteti qendror e ai lokal, se si eshte hartuar sistemi i financave nderqeveritare,vecanerisht transfertat (shiko seksionet mbi shpenzimet, te ardhurat dhe transfertat)

dhe shtrirja ne te cilen pjesemarrja ne vendimmarrjen lokale eshte me te vertete mebaze te gjere (shiko seksionin mbi pjesemarrjen) megjithese evidenca eshte e paket,

decentralizimi duhet te jete me pro te varferve kur ndermerret nga nivele lokale qeverisese

se nga ato mesatare (shiko seksionin mbi netot e sigurimit). Kjo i lejon fondet te arrijne nezonat me te varfera dhe te inkurajojne pergjegjesi me te madhe lokale.

-88 -


Impakti Makroekonomik i Decentralizimit

Hartimi i decentralizimit mund tE influencoje mjaft ne mrnyrin se si ristrukturimi ivendimmarrjes dhe p&rgjegjesia do td ndikojne nE kushtet makroekonomike te njevendi. Disa vende, p6rfshiri ketu Brazilin dhe Kin6n, kane patur problememakroekonomike kur bazat e taksave u decentralizuan pa asnje pErckatim te qarte teshpenzimeve ndaj nivelit te pushtetit qe merrte tE ardhurat8 . Te tjera si Argjentina eMeksika, u perballen me probleme, sepse pushtetet subnacionale shtuan borxhet epaqendrueshme dhe duhej tr jepej garanci nga pushteti qendror. Perpjektjetdecentralizuese nr te cilat pushtetet zgjidhen jo - balancat e tyre fiskale me qendir tEpergjegjesive te shpenzimeve te decentralizueshme pa shpenzimet e kombinuara, lanesh&bime esenciale te pakryera dhe nd disa raste u bEnE shkak per deficite tepambeshtetura subnacionale.

Hartimi i marredhEnieve fiskale ndErqeveritare ka nevojE tE njohe mun&sinE eketyre efekteve negative. Cfar6 ka mr shume rendEsi, duhet te sigurojE nji kombinimti pergjegjesive mbi shpenzimet me te ardhurat e cdo niveli pushteti dhe krijojE mekanizmainstitucionale qe do fusin detyrime te njE buxhdti tE rreptr mes niveleve tE pushtetit.

Nxitesat Subnacionale

Krahasuar me pushtetet qendrore, pushtetet sunbnacionale kane me pak nxitesa p& tEtrajtuar impaktet makroekonomike te politikave te tyre. Impakte te tilla tentojnE tErrjedhin drejt juridiksioneve te tjera, duke i dhEnE politikave subnacionale tE stabilitetitmakroekonomik, karakteristika mallrash publike. Pushteteve qendrore u jane dhenezakonisht detyra te mbajtjes sE stabilitetit dhe ata duhet te kene mjete te p&shtatshme,si kontrolli mbi politikin monetare, dhe ti pakten pak kontroll mbi kushtet fiskale.Kjo pErfshin nji ndarje te te ardhurave dhe shpenzimeve suficente te medha dhefleksibel, p&r te influencuar mbi klrkesen agregate tr njE vendi. MegjithatE, nrse synohet,ose jo, politikat subnacionaliste mund te influencojne stabilitetin: edhe rritjet eshpenzimeve tr nje buxheti tE balancuar nga pushtetet subnacionale mund te ndikojnestabilitetin makroekonomik dhe huatE subnacionale mund te bEhen nje problem kryesormakroekonomik. Akoma, pft shkak t6 goditjeve makroekonomike tE cilat mund tebien mbi juridiksione tr ndryshme ne menyra tr ndryshme, disa influenca subnacionalembi kushtet makroekonomike aktualisht dEshirohen. Se fundi, duke centralizuar gjithEshpenzimet dhe ti ardhurat me nje impakt potencial makroekonomik mund te ketekosto eficente te teperta.

Marredhenie te Ristrukturimit Fiskal Nderpushtetar per Shpejtimin eStabilitetit

CAKTIMI I TE ARDHURAVE DHE NDARJA E TAKSAVE. Pushtetet subnacionale duhet te

kene nji bazE taksash ti qendrueshme, sepse baza e taksave elastike ndaj te ardhuravete larta (tE tilla si TVSH dhe taksat e tjera mbi te ardhurat progresive) mund tEshkaktojne shpenzime prociklike qE e keq6sojnE balancEn e prishur makroekonomike.

"wllsiam Dillinger, Kzw e Borxhit Shteteror ne Brazil- Mesimet e Nxenra, Econormic Notes 14, CountryDepartment 1, Amerika Latine dhe Karaibet (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1997).

-89 -


Pushtetet qendrore kane tentuar te jene me te pergjegjshem ne kete aspekt. Per meteper, taksa te tilla si TVSH dhe taksa mbi te ardhurat perdoren si mjete te politikesmakroekonomike (taksa rritese per te ftohur nje ekonomi te supernxehur, psh.).

CAKTIMI I SHPENZIMEVE. Megjithese diskutimi i kesaj teme eshte i kufizuar, literatura

publike financiare zakonisht rekomandon caktimin e shpenzimeve tE qendrueshmendaj pushteteve subnacionale. Psh., shume analiste argumentojne se sigurimet shoqerorepercaktohen me mire ne nivel kombetar per shkak te natyres se tyre prociklike (shikoseksionin mbi percaktimin e shpenzimeve). Nxitesat megjithate, mund ta zbusin kUekonkluzion standart. Psh., ndersa percaktohet kompensimi i papunesise per pushtetinqendror mund te krijohet nje "stabilizues automatik", ai gjithashtu heq nxitesat perpushtetet subnacionale te mbajne poshte shpenzimet e papunesise, duke ndjekur, sph.,nje politike punesimi proaktive. Keshtu, centralizimi i sigurimeve shoqerore mund terrise aktualisht jo-balancat makroekonomike, ndersa i ben pushtetet lokale tepergjegjshme per nje pjese te ketyre shpenzimeve te larta ciklike, mund te ule stabilitetin.

GRANTET. Konsideratat makroekonomike si dhe administrimi i taksave dhe baraziaka te ngjare t'i japin pushtetit qendror pjesen me te madhe te te ardhurave po jodomosdoshmerisht shpenzimet. Keshtu, nje sistem grantesh do te jete i nevojshempe plotesimin e ketyre disbnalancave vertikale. Megjithese eficenca dhe konsideratatmbi barazine mund te dominojne procesin e hartimit te granteve, disa tipare mund tejene perfituese ndaj stabilitetit makroekonomik (Shiko shenimin mbi trasfertat dhegrantet ndershtetare).

* Grantet duhet tr hartohen per te mbushur boshllkun midis te ardhurave dheshpenzimeve subnacionale. Duke plotesuar boshllkun e mevonshem mund tejepet shkas per shpenzime te medha ne nivel lokal, meqe pushteti qendror do te

paguaje nje pjese te llogarise.* Madhesia e grantit do te jete e pavarur nga kushtet makroekonomike per te

shmangur shabllonet e shpenzimeve prociklike te vena re me pare. Te kesh njebaze te gjere te ardhurash qe ushqen grantet, eshte me mire se sa grante te bazuarane nje takse te vetme.

* Pushteti qendror ka nevoje per pak liri veprimi per rregullimin e sasise se grantevete transferuara. Megjithese shpesh kjo eshte e pamundur p& mekanizmat e grantevete pergjithshme, te cilat zakonisht bazohen tek ligji, grante me synime te vecantaofrojne me tep& fleksibilitet. Efektet e tyre te shpenzimeve mund te influencohen,nese grantet kerkojne perputhje subnacionale.

HUATE SHTETERORE. Huate subnacionale mund te kene nje efekt paresor ne kushtet

makroekonomike te nje vendi. Vende si Brazili dhe Meksika i vune re politikat e tyreqendrore fiskale kufizuese nE fillim te viteve '90 te minuara nga deficite subnacionale(te hapura ose te fshehura) qe rezultuan ne fund ne nje hedhje me parashute nga ana epushtetit qendror. Megjithate, eficenca nderkohore flet bindshem per t'i lejuarpushteteve subnacionale te pakten disa aksese ne hua. Vendet kane ndermarre nje numerhapash ne lejimin e huave subnacionale (Shiko seksionin mbi huate subnacionale).

-90 -


Mbeshtetja ne disiplinen e tregut per kufizimin e huave k&kon kushte tep& te~

rrepta per t'u krijuar, midis tyre tregje te hapura kapitali, informacion te duhur,

pergjegjesin e huamarresit ndaj sinjaleve te tregut dhe nje politike strikte anti

parashutiste nga pushteti qendror. Me p&jashtim te dia vendeve federale (psh. SHBA

dhe Kanada), pak vende mbeshteten vetem ne disiplinen e tregut. Nje num& vendesh

(Gjermania, Zvicra, Spanja, Korea) mbEshteten ne rregulla legale detyruese per

ngushtimin e huave. Disa kane perdorur rregullin e arte te lejimit te huave vetem per

qellime investimi. Te tjeret perdorin rregulla qe kufizojne huate ne disa tregues te

kapacitetit te sherbimirt te huave.

Disa vende kontrollojne direkt huate subnacionale duke vendosur limite te

pergjithshme, duke aprovuar ceshtje individuale qe kane te bejne me deshmi huash

ose duke lejuar huate vetem nep&mjet nje banke me kontroll te p&qendruar bashkiak.

Pushtetet lokale kane menyra per t'i bere bisht rregulloreve duke perfshire riklasifikimin

e shpenzimeve qarkulluese kapitale, borxhet aktuale te prapambetura, aktivitetet e

krijuara jashte buxhetit, dhe duke perdorur ndermarrjet shteterore p& huate ose duke

siguruar garancite per huate e ndermarrjes. Keshtu cdo regull do te kete nxitesa te

mjaftueshem dhe kontrolle per zbatimin e tij.

MEKANIZMAT KOORDINUES. Per njohjen e influences se pushteteve subnacionale

mbi stabilitetin, vende te ndryshme kane hartuar mekanizmin e koordinimit

makroekonomik nderpushtetar. Gjermania, e cila pa dyshim ka mekanizmat me te

perpunuara, koordinon shpenzimet dhe planet e huave brenda kontekstit te ligjit te

stabilitetit. Plani fiskal 5-vjecar diskutohet me shtetet para shtrimit para parlamentit.

Ne Australi, Keshilli i huave tani koordinon kerkesat e huave te sektorit publik kombetar

e subnacional, pasi me pare ka sh&byer si forum per te kufizuar huate subnacionale.

Ne Kine, konferenca e planifikimit dhe finances vjetore perdoret per te diskutuar dhe

koordinuar planet e secilit nivel pushteti. Dhe shume vende kane mekanizma te

koordinimit informal ose p&mes perfaqesimit shteteror ose provincial ne parlament

ose permes nenkomiteteve te vecanrt te~ parlamentit. Fakti nese koordinimi pa rregulla

te detyrueshme aktualisht jep rezultate me te mira mbetet akoma nje ceshtje e hapur.

Pershtatja e nxitesave nepermjet hartimit

Ne hartimin e marredhenieve fiskale nderqeveritare, efektet nxitese ne stabilitetin

makroekonomik duhet te merret patjeter ne konsiderate. Disbalancat e medha vertikale

ne favor te pushteteve kombetare mund te cojne ne hendek te mevonshem te mbushur

nga pushtetet kombetare mbi taksat dhe borxhet. Disbalanca te medha ne favor te

pushteteve subnacionale, ne anen tjet& mund te coje ne borxhe te medha kombetare

dhe ne nje disipline fiskale te pamjaftueshme ne nivele subnacionale. Autonomia e

taksave te vogla te pushteteve subnacionale pakeson nxitesat per sjelljen e p&gjegjshme

sepse ato nuk mund te kekohen per te nxitur taksat per rregullimin e balances se

buxhetit. Keshtu, nje perputhje e gjere e shpenzimeve dhe pergjegjesive te te ardhurave

se bashku me nje pergjegjesi te p&caktuar per cdo nivel te pushtetit p& te jetuar

brenda mjeteve te tij dhe autonomise p& te vepruar keshtu, eshte e d&shirueshme.

Rregullat per menaxhimin e buxhetit per pushtetet subnacionale mund t'u

adresohen shume perpjekje makroekonomike demtuese te decentralizimit. Prsa kohe

-91 -

Decentralizimi Shdnime Permbledhese

pushtetet subnacionale i mbahen menaxhimit tE pErgjegjshEm - duke pirfshirE limitetmbi deficitin - dhe sigurojne mjetet dhe nxitesat pEr te vepruar kEshtu, impaktimakroekonomik i veprimeve te tyre mund tE kufizohet. Duke marre masa te rrepta netrajtimin e p&rgjegjshmEris6 fiskale, pushteti qendror mund tE ndihmojne ne procedurate falimentimit pEr pushtetin lokal ne Zelanden e re. Te dhenat fiskale transparente tebotuara rregullisht mund ta shtojne disiplinEn. Ne fund, njE nga nxitesit me te mirEper nje sjellje tE p&rgjegjshme duket se do te jete presioni nga nje elektorat qe do tevuaji nga kriza fiskale.

-92 -


Decentralizimi dhe Rritja Ekonomike

Ne dime shume pak mbi marredheniet midis decentralizimit dhe rritjes. Faktet empirike

per menyren ne te cilen decentralizimi ndikon rritjen kane qene kontradiktore dhe ka

patur probleme me masat, specifikimet, dhe analizat. Ka fakte me te forta per nje

marredhenie ne drejtim tjeter - nga rritja tek decentralizimi, por interpretimet e kesaj

lidhje midis te ardhurave te larta dhe decentralizimit kane ndryshuar.

Decentralizimi dhe Rritja: Empiriket

Studimet e pakta empirike qe kane shqyrtuar direkt marredheniet midis decentralizimit

dhe rritjes vijne me rezultate mikse. Zhang dhe Zou tregojne se decentralizimi ka nje

efekt pozitiv dhe ndonjehere te rendesishem ne rritjen ekonomike te Indise. Puna e

tyre mbi Kinen dhe Davaodi, Xil dhe punimi i pabotuar i Zou ne SHBA, e gjejne

decentralizimin fiskal te lidhur me rritjen e ulet. Ne nje numer vendesh te zhvilluara e

ne zhvillim, Davaodi dhe Zou zbuluan se decentralizimi ka nje lidhje negative me

rrltjen ne vendet ne zhvillim dhe asnje efekt te dallueshem tek rritja ne vendet e

zhvilluara. Probleme te ndryshme metodologjike ne keto studime i zbresin edhe keto

rezultate mikse dhe me shume duhet bere per t'u siguruar qe marre&ehnia e percaktuar

decentralizim - rritje eshte e qendrueshme 9.

Ne mungese te fakteve te forta e te padyshimta empirike, studjuesit kane parashtruar

3 hipoteza mbi marredheniet midis decentralizimit dhe rritjes. Ne cdo hipoteze rritja

ka vetem nje marredhenie te dyte me decentralizimin, dhe natyra e lidhjes, nese e nxit

rritjen, e pengon ose e kerkon ate, varet nga cfarE konsiderohet te jene efektet primare

te decentralizimit.Keto efekte primare, si pasoje, kane te bejne shume me hartimin specifik te politikes

se decentralizimit. Ndersa shenime te tjera mbi decentralizimin diskutojne metodat

per arritjen e efekteve primare te caktuara, idealisht, me eficente, shperndarje e

p&gjegjshme e sherbimeve, ky seksion nenvizon menyrat me te cilat efektet primare

me te diskutuara te decentralizimit mund te formojne efektin e decentralizimit mbi

rritjen dhe deshiren ne vendet ne zhvillim. Tre alternativa hipoteze se si decentralizimi

mund te ndikoje indirekt ne rritje paraqiten ne paragrafet e meposhtme.

HIPOTEZA 1 - DECENTRALIZIMI RRIT EFICENCEN EKONOMIKE NE SHPENZIMET PUBLIKE,

PRANDAJ EFEKTET E TIJ DINAMIKE DUHET TE JENP NXITES PPR RRITJEN. Informacioni mbi

pushtetet lokale i lejon ata te pergjigjen me mire ndaj preferencave t; zgjedhesve sesa

ne pushtetet qendrore. Pushtetet qendrore duhet te investojne me teper vendburime

per te marre te njejtin informacion. Megjithese preferencat e zgjedhesve jo gjithmone

sherbejne si guide per investime produktive, ato mund te jene te dobishme si rishikime

te hartimit te programeve dhe si udhlzues per shperndarjen e shpenzimeve.

9 Shih Tao Zhang dhe Heng-fiu Zou, "Decentralizimi Fiskal. Shpenzimet Publike dhe Rritja Ekonomnike ne

Kine",Journalof PublicEconomics67:2(1997):221-40; H. Davaodi, D. Xie dhe H. Zou, "Decentralizimi Fiskal dhe

Rritja Ekonomike ne Shtetet e Bashkuara, 1995 (e papublikuar); T Zhang dhe H. Zou, "Decentralizimi Fiskal dhe

Rritja Ekonomike: Nje Studim nderrnjet Vendeve",Journadof Urban Economics 43(1996). Nje permbledhje kritike

e matetialit gjendet ne mareialin "Decentralizimi Fisll dhe Qeverisja Demokratike", teJ. Martinez-Vasquez dhe R

McNab pergatitur p* Konfereneen e organizuar nga USAID mbi Rritjen Ekonomike dhe Qeverisjen Demokratike,

Washington, D.C., 9-10 Nentor, 1997.

-93 -


Qytetaret ne sistemet e decentralizuara jane ne gjendje te levizin permesjuridiksioneve per t'u vendosur aty ku te mirat publike te siguruara pershtaten mepreferencat e tyre. Levizshmeria e madhe mund te detyroje pushtetet subnacionale te jeneme konkurruese, e keshtu me eficente e mundesisht me rinovuese ne sigurimin e sherbimeve.

Eshti nje hap intuitiv nga keto efekte te stilizuara drejt efektit dinamik te rritjesekonomike. Studime tE ndryshme te shpenzimeve publike dhe rritjes tregojne se Ilojete caktuara te shpenzimeve publike kane me efekte nxitese se te tjeret.

HIPOTEZA 2- DECENTRALIZIMI MUND TE COJE NE DISTABILITET MAKROEKONOMIK, QE

MUND TE PENGOJNE RRITJEN. Tre argumenta e nenvizojne kete hipoteze. Se pari,decentralizimi ul bazen e taksave dhe shpenzimeve qe pushteti qendror mund te perdoreper te kryer funksionin e vet stabilizues. Pushtetet sunbnacionale jane te paafta temarrin persiper kete stabilizim makroekonomik kombetar sepse kufijte e juridiksionevete tyre indiviuale jane te hapura per migrimin e njerezve dhe mallrave. Rendesia praktikee ketij efekti, megjithate varet nga shtrirja qe pushteti qendror aktualisht i perdor ketobaza per stabilizimin.

Se dyti, politikat e varfera te decentralizimit te hartuar mund te krijojne shtytesaper pushtetet subnacionale per te harxhuar ne menyre te papergjegjshme dhe tepambeshtetur. Nje detyrim i forte buxheti midis niveleve te pushtetit eshte esenciale.E percaktuar lehte, marreveshjet e paparashikuara te transfertave mund te ti cojne neshpenzime te pushtetit subnacional te pambeshtetura dhe te luhatura, vecanerisht neraste ku boshlleku fiskal mund te mbushet nga huate subnacionale. Hartuesit e politikesduhet te marrin ne konsiderate ne menyre te qarte rruget per te krijuar ose perforcuarinstitucionet dhe strukturat nxitese qe parandalojne skenaret e rasteve te keqija te tillasi rritjet e deficiteve te pushteteve qendrore'°.

Dhe se treti, decentralizimi i te ardhurave dhe shpenzimeve tek pushtetetsubnacionale mund t'u largoje vendburimet e rralla, projekteve kombetare, te tilla siinfrastruktura, qe mund te jape kontribut me te madh ne rritje.

Sidoqofte, evidenca qe ka te beje me efektet destabilizuese te decentralizimit eshtemikse11 . Kerkime ne Kine dhe Rusi kane lidhur qarte autonomine e pushtetitsubnacional me deficitet ne rritje te pushtetit qendror, por keto raste mund te mospergjithesohen per shkak te sistemit te tyre unik te perdorimit te pushteteve lokale permbledhjen e te ardhurave te pushtetit qendror. Pushtete te tjera subnacionale me tipikene Argjentind e Brazil kane ndjekur rrugen e destabilizimit te shtrrirjes se shpenzimevepertej te ardhurave dhe pastaj duke iu kthyer pushtetit qendror per t'i lejuar borxhet 2 .

10David Wlldasin, EksF natetetet dhe Bailouts: hfizimet e Forta ahe te Dobeta t Bzxhetit ne MarrFdhmnietNderqeveritare fskale, Policy Research Working Laper 1843 (Washington, D.C.: Grupi i Kerkimeve te Zhvillirnit iBank6s Boterore, 1997), pershknran nxitesat qe veprojne ne nivele te ndryshme te qeverisjes.

"Per materiale dhe shembuj te tjera ne lidhje me kete teme, shih pjesen per stabilitetin makroekonomik;Charles McLure, "Komentembi Prud'homme", WorlUBankResearch Observer 1O(1995):221-26; Remy Prud'homme"MbiRreziqete Decentralizimit", WorldBankEconomicReview9(1995); DavidO. Sewell, "Rreziqete Decentralizirnitsipas Prud'homrnme: Disa Aspekte te Matejshme", WorklBank Research Observer 1 1:1 (1996):143-50; Vito Tanzi,"Fedalizmi Faal dhe Decenualizimi: Nje Pskrim i disaAspekteve Efeive dhe Makloekonomike", neP&rfaizmete Konfereces Vetore te Bankes mbi Ekonomitee Zlwiluara 1995 (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1995).

2WfDham DiDinger, Krza e Borxhit Shtteor ne BraziL Mesimet e NMerra, Econonic Notes 14, CountryDepartment 1, Amerika Latine dhe Karaibet (Washington, D.C.: Banka Boterore, 1997).

-94 -

Impaktet Potenciale t Decentralizimit

Zvicra ne anen tjet&r, ka qene teper e decentralizuar dhe e qendrueshme ne periudhen

e pasluftes, krkimet ne Kanada kane treguar se buxhetet ne rritje te pushteteve

subnacionale mund te kenE patur aktualisht nje efekt stabilizues. Pushtetet subnacionale

kane koordinuar harxhimet dhe mund te jene me mire ne gjendje te kompensojne

ciklet e biznesit specifik te rajonit.

HIPOTEZA 3 - VENDET NE ZHVILLIM KANE KUSHTE KREJTESISHT TR NDRYSHME

INSTITUCIONALE DHE EKONOMIKE SE VENDET E INDUSTRIALIZUARA DHE NUK DO TE KORRIN

FITIME OSE VUAJNE PASOJAT E DECENTRALIZIMIT NE TE NJEJTAT MENYRA13

. Mosmarreveshjet

institucionale ne vendet ne zhvillim nuk u japin domosdoshmerisht nxitesa pushteteve

subnacionale p& te p&dorur avantazhin e informacionit te tyre per t'iu pergjigjur

zgjedhesve te tyre. Drejtuesit mund te caktohen ose zgjidhen mbi bazen e qendrimit te

tyre social. Per me tej, pushtetet subnacionale ne vendet ne zhvillim mund te mos

kene burimet ekonomike per te terhequr njerezit e trajnuar ose vendburimet humane

per menaxhimin e buxheteve mr te medha. Decentralizimi i furnizimit me uje dhe

sektorit sanitar ne Peru, psh., nuk e kishte aftesine teknike per te mbajtur ose planifikuar

infrastrukturen. Megjithate suksesi i Kolumbise ne decentralizimin e disa sherbimeve

sugjeron se keto aftesi kufizuese mund te kapercehen nga partnershipe publike -

private".

Perfundime: Ceshtjet e Hartimit

Nuk ka marredhenie te qarte automatike, midis centralizimit dhe rritjes ekonomike.

Studimet direkte empirike nuk kane qene te kdnaqshme dhe kthimi tek literatura mbi

efektet primare decentralizuese mund te jene nje menyre me e dobishme per te menduar

mbi marredheniet midis rritjes dhe decentralizimit. Nga kjo pikepamje, hartimi i

decentralizimit behet faktori kyc ne percaktimin nese politikat do ta cojne ne eficencen

qe lidhet me rritjen e larte, acarimin e deficitit dhe paqendrushmerine e lidhur me

rritjen e ulet, ose thjesht perfshihet ne kufizimet institucionale.

'3Kjo hipoteze lidhetvecanerisht me "Decentralizimi Fiskal dheTransfertaNderqeveritare neVendet me Pak

t6 Zhvilluara", Pubfius: The Jou rnalofFe&ral&m 24 (Wmter 1994):1-19.

'Arid Fisbein, "Shfaqja e Kapacitetit Lokal: Msime nga Kolumbi&, ZhJmi BorFror25:7 (1997):1029-43.

-95 -


Pergjegjesia, Transparenca dhe Korrupsioni ne Sistemet eDecentralizuara

Decentralizimi, ne aspektin e tij politik demokratik, ka dy komponente kryesore:pjesemarrjen dhe pergjegjesine. Pjesemarrja ka te beje kryesisht me rritjen e rolit teqytetareve ne zgjdhjen e drejtuesve te tyre lokale dhe ne ate qe keta drejtues duhet tebejne - me fjaJe te tjera duke dhene impute ne qeverisjen lokale. Pergjegjesia eshte anatjeter e procesit, ajo eshte shkalla ndaj se cils pushtetet lokale duhet te shpjegojne osejustifikojne cfare ata kane bere ose jo. Informacioni i permiresuar mbi nevojat lokaledhe preferencat eshte nje nga avantazhet teorike te decentralizimit, por nuk ka garanciqe drejtuesit aktualisht do te veprojne mbi keto preferenca perderisa ata te ndiejne njelloj pergjegjesie ndaj qytetareve. Zgjedhjet lokale jane me te zakonshmet e forma me efuqishme e pergjegjesise, por mekanizmat e tjera, te tilla si keshillat e qytetareve mundte kene influenca te kuficuara.

Pergjegjesia mund te shikohet si vlera e pjesemarrjes. Testi nese pjesemarrja nerritje ka vlere, eshte nese njerezit mund te perdorin rruget e pjesemarrjes per ta berepushtetin lokal te pergjegjshem per veprimet e tij.

Llojet e Pergjegjisise

Pergjegjesia vjen ne dy dimensione: pergjegjesia e punonjesve te pushtetit per zgjedhjene zyrtareve dhe pergjegjesia e zyrtareve te zgjedhur ndaj qytetareve qe i zgjodhen ata.

PUNONJESIT E PUSHTETIT NDAJ ZYRTAREVE LOKALE. Lloji i pare i pergjegjshmerisemund te provoje veshtiresi ne arritjen e saj meqe punonjesit civile, vecanerishtprofesionistet ne fusha te tilla si shendetesia, arsimi dhe bujqesia - sektoret qe jane meteper te decentralizuar - shpesh kane nxitesa te konsiderueshem per t'u bere bishtkontrolleve nga zyrtaret e zgjedhur lokale. Njerez te tille shpesh kane trajnim universitardhe nje stil jete te sofistikuar qe e kane veshtitre te qendrojne ne qytete e fshatra tevegjel, kanE ambicje karriere qE kapercen kufijte e pushtetit lokal, dhe qEllimi pEredukimin e femijEve tE tyre qE nuk ua plotEsojne shkollat lokale.

Ata mund t'i tremben faktit qe standartet cilesore, pEr shperndarjen e sherbimevedo te vuajne nese furnizimi lokalizohet. Se fundi, ata shpesh gjejne mundesi perkorrupsion, mE te mEdha nese ata mbikqyren nE distance permes hailkave te gjatakomanduese, se sa po t'u raportojne eprorEve qe kane afer. Per gjithe k&ro arsye, atatentojne te preferojnE mbajtjen e ngushtE te lidhjeve te forta me ministrite e tyremema ne pushtetin qendror dhe t'u rezistojne iniciativave decentralizuese. Dhekuptohet qe koleget e tyre ne qender kane interes paralel ne mbajtjen e ketyre lidhjeve,sepse jane te preokupuar per mbajtjen e standarteve kombetare ne shperndarjen esherbimeve dhe shpesh per shmagien e mundEsive per korruptim (shume skemakorrupsioni krijojne ndarje fitimesh jo te drejta lart permes kanaleve burokratike nemaje). Shiko seksionin mbi sherbimet civile per me tepEr rreth kisaj teme. Duke dhenegjithe arsyet e mira e te keqija per opoziten, rralle Eshte e cuditshme qe iniciativat edecentralizimit bien shpesh ndesh me rezistencen e forte burokratike dhe se hartuesite shohin veten nen presion pEr te mbajtur lidhje te rEndEsishme mes bazEs dhe ministriveqendrore vecanErisht pEr ceshtje te tilla si postet, rritjet ne pozite dhe rrogat.

-96 -


EshtE e panevojshme tE thuhet se lidhje tE tilla tentojnE te nderpresin kapacitetin

e zyrtardve tE zgjedhur pEr tE mbikqyrur punonjEsit qeveritarE qE supozohet se punojne

per ta. Disa sisteme qeverisjesh tE decentralizuara (psh. shteti Karnataka ne Indi) duhet

te kenE punuar me kEto probleme pEr tE vendosur kontroll popullor mbi burokracine,

po u eshte dashur shumE kohE pEr kEtE.

DREJTUESIT E ZGJEDHUR NDAJ QYTETARERVE. Lloji i dyte i pErgjegjEsisE eshte si i

drejtuesve te zgjedhur ndaj qytetarisE. Zgjedhjet (n6se jane tE lira dhe te drejta) tregojne

pErgjejesinE mE tE dukshme, por kjo EshtE nje armE tep&r e hapur, e ushtruar vetem ne

intervale td shpErndara dhe qe ofron vetEm kontrollin e gjerd te cytetareve mbi pushtetin.

Votuesit mund t6 pranojne ose hedhin poshtE pushtetaret e tyre nje vendim ky qe

sigurisht mund tE ketE efekte shEruese mbi qeverisjen, por kEto akte jane gjykime te

permbledhura, pErgjithEsisht jo reagime ndaj akte ose mungesave te vecanta. Dhe kur

zgjedhjet lokale rrotullohen rreth njE ceshtje te dhene, si psh., shkollat ku

domosdoshm&isht 16nE gjithcka tjetEr jashtE kornizEs. Qytetar&r kane nevoje per me

shume instrumente diskriminuese pEr tE pErforcuar pErgjegjEsine. Fatmiresisht nje

numEr prej tyre janE tE arritshEm:

* PartitE politike mund tE jenE njE vegEl e fuqishme pEf pdgjegjEsinE kur ata vendosen

plotsisht nE nivel lokal si ne shumE vende tE AmerikEs Latine. Ata kane nxitEsa pEr

tE mbuluar dhe publikuar gabimet nga partia nE pushtet dhe pEr t6 paraqitur

vazhdimisht njE platformE alternativash tE politikave publike para votuesve.

* ShoqEria civile dhe kapitali shoqEror paraardhEs i afteson qytetar&r tE artikuojnE

reaksionin e tyre ndaj pushtetit lokal dhe zyrtarEve te lobit pEr te qenE pErgjegjes.

Keto pErfaqEsi pErgjithEsisht vijne pErmes OJQ-ve (megjithEse protestat spontane

mund tE konsiderohen gjithashtu shoqEri civile), tE cilat, si partitE politike, shpesh

kane organizata mEmE nE nivel provincial e rajonal.

* Nese qytetarEt duan tE mbajne pushtetin e tyre tE pErgjegjshEm, ata duhet te jene

nE gjendje tE gjejnE atE qE ajo po ben. NE nivelin fqinj imediat, fjala e thEnE EshtE

shpesh e mjaftueshme pEr te transmetuar informacion te tille, por nE ndonje nivel

mE te larte, disa forma td medias bEhen esenciale. NE disa vende media e shtypur

mund tE kryejE kEtE funksion, por pergjithEsisht mbulimi i tyre eshtE minimal

jashtE qendrave me popullsi tE madhe. NjE zEvendEsim i mundshEm nE shume

vendosje EshtE stacion radioje AM qE EshtE lokal i lire tE operojE dhe mund te

ofroje lajme dhe biseda qE trajtojnE probleme lokale.

* Takimet publike mund td jenE njE mekanizEm efektiv pEr tE inkurajuar qytetaret

te shprehin pikpamjet e tyre dhe tE detyrojnE zyrtarEt publikE t'u p&rgjigjen atyre.

Cabildos Abiertos, t6 mbajtur nE shumE vende t6 AmerikEs Latine jane njE shembull

i mirE. NE disa vende, takime tE tilla mund tE jene thjesht sesione tE shkurt&ra,

por nE vende tE tjera ato mund tE jenE efektive n6 tErheqjen e zyrtarEve publike

pEr tE mbrojtur veprimet e tyre. Proceset pjesEmarrdse tE buxhetit jane gjithashtu nje

rruge e fuqishme per t'i komunikuar preferencat e qytetarEve tekvendimmarresit lokale.

* Procedurat formale te ribEra janE pErfshirE si njd mekanizEm i pErgjegj6sis6 ne

disa iniciativa decentralizuese. Bolivia, pa dyshim ka instrumentin mE tE pErpunuar

nE k6tE drejtim me komitetet e saj bashkiake tE vigjilencEs, te cilEt bazohen ne

-97 -

Decentralizimi Shenime PMrmbledhtse

strukturat sociale lokale, te ngarkuara me keshillat e zgjedhur monrues dhe teinkurajuara te regjistrojne ankesat vepruese me nivel te larte, nese nevojiten.Vrojtimet mbi opinionet jane konsideruar pergjithesisht teper komplekse dhe tesofistikuara per t'u perdorur ne nivel lokal, por teknologji te perballueshme dhete perdorshme po zhvillohen ne Filipine duke i aftesuar OJQ-te permes kutive tevotimirt te vleresojne opinionin publik mbi dhenien e shErbimeve. Ne SHBA, njeagjenci e koheve te fundit per vleresimin e zhvillimit nderkombetar te pushtetitdemokratik ne 6 vende, zbuloi se cdo vend punesonte nje perzjerje mekanizmash,dhe asnje vend nuk i angazhonte te gjitha. Asnje instrument nuk u provua efektivne te gjashte variantet, por kombinime te ndryshme ofruan premtime tekonsiderueshme. Disa nga keto instrumenta mund te jene ne gjendje te zevendesojnete pakten pjesErisht te rjeret qe jane me te dobet ose mungojne. Shoqeria civile dhemedia, psh., mund te formojne se bashku nje sistem partie te dobet ne nivel lokal.

Transparenca Dhe Korrupsioni

Ne teori transparenca dhe korrupsioni duhet te jene te lidhur ne menyre te anasjellteme qellim qe me tepEr transparence ne qeverisjen lokale duhet te thote me pak vendper korruspsion meqe sjellja e pandrshme do te behet me lehte e dukshme, e denueshmedhe dekurajuese per te ardhmen. Historia e vendeve te industrializuara tregon se kjotenton te jete e vertete ne terma afatgjate, por pervoja e koheve te fundit tregon se kjomarredhenie nuk eshte domosdoshmerisht e vertete ne periudhe afat shkurter. Nevendet e ish Bashkimit Sovjetik, jane bere me te hapura per t'u shqyrtuar nga publikune vitet '90 por ne te njejten kohe ka pak dyshime se korrupsioni ne gjithe niveleteshte rritur shume. Shpresohet se mekanizmat lokale tE pergjegjesise se diskutuar ketu,me rradhe do te permiresojne shkallen e ndershmerise ne te gjitha nivelet, por do t'iduhet kohe. Mesazhi per komunitetin e zhvillimit nderkombetar eshte te ece perparame sa me teper mekanizma te pergjegjesise se tilIe.

Manor ve re nje lloj te dyte te lidhjes midis transparences dhe korrupsionit. Aigjeti se ne Indi transparenca me e madhe ne qeverisjen lokale nuk u shoqerua ngakorrupsioni ne rritje te korrupsionit, por coi ne perceptime popullore te sjelljes jo temire te publikut te gjere, thjesht sepse qytetaret u bene me te ndergjegjshem per ate qepo ndodhte"5 . Ky model e ka perseritur veten ne shume vende te tjera. Me kalimin ekohes, me shtritjen qe mekanizmi pergjegjesis te behet efektiv dhe korrupsionizvogelohet, qytetaret duhet te vleresojne permiresimin.

Perfundimi: Perparim i Ngadalte por i Sigurte

Iniciativat e qeverisjes lokale demokratike qe aktualisht vihen re ne shume vende mbajneshume premtime per zhvillimin e sistemeve efektive te pergjegjesise publike qe do te sigurojneate qe qytetaret jane pergjegjes per zgjedhjen e zyrtareve dhe se zyrtaret jane pergjegjes ndajpublikut per zgjedhjen e tyre. Ne proces keto sisteme pergjegjesish do re rrisin presioninper me teper qeverisje lokale transparente, ne te cilen korrupsioni do te jete i lehre te dale nedrite dhe keshtu te zvogelohet. Por sic u deshen shume dekadaqe pErpjekje te tiila te afirmoheshinne vendet e industrializuara, rezultate shume te shpejta nuk mund te priten gjithandej.

"James Manor, "Decentralizirn Demokratik neAftike dheAzi", IDSBulletin 26:2(1995):81-88.

-98 -

19683 Public Disclosure Authorized - World Bank · 2016. 7. 17. · politike, administrative dhe...

Documents

Transcript of 19683 Public Disclosure Authorized - World Bank · 2016. 7. 17. · politike, administrative dhe...