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Évaluation du processus de décentralisation et de la gouvernance locale en Afrique de l’OuestSonia Le Bay; Christiane LoquaiBamako : Communicances, 2008-274p.Dépôt légal : Août 2008ISBN 99952-58-05-6

sous la direction de Sonia Le Bay et Christiane Loquai

Évaluation du processus de décentralisation etde la gouvernance locale en Afrique de l’Ouest

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Préface 4

Introduction 5

PARTIE I. PROCESSUS DE CAPITALISATION ET RÉSULTATS DES ÉCHANGES 7

1. Choix méthodologiques 91.1. Qu'est-ce que la capitalisation ? 91.2. Quels objectifs et ciblage de la capitalisation des approches

et des outils ? 91.3. Comment capitaliser les expériences ? 10

2. Processus en plusieurs étapes 122.1. Phase 1 - identification, documentation et analyse des expériences 142.2. Phase 2 - Organisation d'un séminaire sous régional d'échanges et

d'apprentissage 152.3. Phase 3 - Publication et diffusion des expériences et des résultats 162.4. Phase 4 - Mise en réseau et élargissement des échanges et

apprentissages 16

3. Renforcement des capacités de S&E des acteurs locaux 183.1. Quels types de capacité doit-on développer ? 193.2. Pourquoi investir dans le renforcement des capacités locales

de S&E de la décentralisation ? 19

4. Comparaison des études de cas et synthèse des échanges 204.1. Développer la capacité à analyser et suivre le développement

local au niveau communal 224.2. Instruments d'auto évaluation des performances pour

les collectivités locales 234.3. Renforcer le contrôle citoyen et la capacité des parties

prenantes locales à suivre la fourniture décentralisée de services 254.4. Ouvrir les systèmes de S&E externes aux perceptions locales 28

TABLE DES MATIÈRES

5. Influence du niveau national sur le renforcement des capacitésen S&E des acteurs locaux 30

5.1. Cohérence, coordination et complémentarité entre approcheset outils de S&E 30

5.2. Nouveaux modes d'appui et nouveaux défis de S&E 315.3. Nouvelles ambitions nationales et nouveaux défis de S&E 345.4. Décentralisation, gouvernance locale et lutte contre la pauvreté 36

ANNEXES 41

Annexe I : Sigles et acronymes 42Annexe II : Bibliographie 44Annexe III : Guide pour la préparation des études de cas 47

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PARTIE II. ÉTUDES DE CAS DANS QUELQUES PAYS D'AFRIQUE DE L'OUEST 53

1. Le contexte de la décentralisation et de la gouvernance localeen Afrique de l'Ouest 54

2. La planification communale, une étape incontournablepour analyser et suivre le développement local 56

2.1. Cameroun et Mali : Planification stratégique et suividu développement communal 56

2.2. Niger : Planification et S&E dans les communes orientésvers la réduction de la pauvreté 69

2.3. Ghana : Cartographie du profil de pauvreté des districts :un outil de S&E 87

2.4. Mali : Des systèmes d'information géographique (SIG)au service du développement des communes rurales 104

2.5. Mali : La commune en chiffres : besoins et réalités 118

3. L'auto évaluation, un outil de mesure des performances communales 1443.1. Mali : Expériences menées avec un outil d'auto évaluation

permettant d'évaluer les performances des collectivités territoriales 144

4. Le S&E et le contrôle citoyen dans le cadre du transfertde compétences et de ressources aux communes 171

4.1. Mali : Vers un Système d'information essentielle surle secteur de la santé pour les acteurs communaux (SIEC-S) 171

4.2. Bénin : Contrôle citoyen dans le secteur de l'éducation :la phase pilote du Suivi d'impact local participatif (SILP) 188

5. L'ouverture des systèmes de suivi-évaluation des programmes auxperceptions des acteurs locaux 202

5.1. Mali : Suivi-évaluation participatif pour l'habilitation des collectivitésterritoriales dans la région de Mopti 202

5.2. Mali : Perceptions des citoyens comme baromètrede la gouvernance locale 218

5.3. Mali : Comment évaluer les impacts de la décentralisation ?

Conclusion : Enseignements tirés et défis à relever 235

ANNEXES 251

Annexe I : Biographie succincte des auteurs des études de cas(liste alphabétique) 252

Annexe II : Fiches pays 257- Bénin 258- Cameroun 262- Ghana 265- Mali 268- Niger 272

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« Celui qui connaît tout ne mourra pas » dit un adage bambara. En partageant avec le lecteurquelques expériences et apprentissages issus de « la volonté perceptible, dans tous nos pays ayantlancé depuis les années 1990 des réformes de décentralisation, d'expérimenter de nouvellesapproches et de nouveaux modes de coopération dans le renforcement des capacités locales pour lesuivi et l'évaluation1 », l'objectif est de contribuer modestement à accroître la connaissance dispo-nible sur le sujet.

Ce document s'adresse à tous les acteurs du développement œuvrant dans le domaine de la décen-tralisation et de la gouvernance locale. Il est destiné plus spécifiquement à ceux qui travaillent surdes questions relatives au renforcement des capacités en matière de suivi, d'évaluation et de contrô-le démocratique des structures de gouvernance locale

Il a été rédigé dans le cadre d'un exercice de capitalisation d'expériences réalisé avec des méthodeset des outils de renforcement des capacités de suivi et d'évaluation de différents acteurs de la décen-tralisation, notamment des collectivités territoriales.

Cette initiative est née au Mali. Elle est conjointement menée par le Réseau de réflexion etd'échanges sur le développement local (REDL, un réseau d'une douzaine d'organisations et pro-grammes de développement2), l'Organisation néerlandaise de développement (SNV-Mali), le Ministèrede l'administration territoriale et des collectivités locales (MATCL) et le Centre européen de gestiondes politiques de développement (ECDPM, une fondation indépendante basée à Maastricht, Pays-Bas), en collaboration avec différentes structures d'appui intervenant en Afrique de l'Ouest.

Elle vise à répertorier et à documenter des expériences en matière d'outils et de méthodes de suivi etd'évaluation et à diffuser les « bonnes pratiques » et enseignements retenus. Cet exercice de capitalisa-tion a débouché sur 11 études de cas qui ont été discutées lors d'un séminaire sous régional d'échangeset d'apprentissage, organisé les 17 et 18 mai 2006, à Bamako, sous le haut patronage du MATCL.

Les facilitatrices du processus conjoint de capitalisation tiennent à exprimer leur gratitude à tousceux qui de près ou de loin ont contribué à ce processus. Elles remercient tout particulièrement lesauteurs, leurs organisations actives à travers l'Afrique de l'Ouest, les membres du réseau REDL quiont contribué à la préparation des études de cas et qui se sont engagés, avec l'appui de l'Agence sué-doise de développement international (ASDI), à les publier en version française et anglaise, sousforme de tirés à part et aussi sous forme de livre compilant les résultats du séminaire sous régional demai 2006. Elles tiennent également à présenter leurs plus vifs remerciements à Monsieur IbrahimaSylla, conseiller en décentralisation du Ministère de l'administration territoriale et des collectivitéslocales du Mali, pour son engagement infatigable pour la réussite de ce processus de capitalisation.Enfin, elles remercient les personnes qui ont contribué à la révision de ce document, FlorenceDumont, Uzany Tshombé et Patrice Deladrier.

1- Extrait du discours de bienvenu prononcé par M. Ibrahima Sylla, conseiller décentralisation au Ministère de l'administra-tion territoriale et des collectivités locales (MATCL) du Mali, lors du séminaire sous régional d'échange et d'apprentis-sage sur des expériences en matière de suivi et d'évaluation de la décentralisation et de la gouvernance en Afriqueoccidentale.

2- Voir annexe I pour les sigles et acronymes. http://www.snvmali.org/actus/redlinfo0606.pdf. Les membres du Réseau quise sont mobilisés autour de cette initiative sont : la SNV-Mali, le Programme d'appui aux collectivités territoriales (PACT) dela Coopération technique allemande (GTZ), l'Aide de l'Église norvégienne (AEN), CARE International au Mali, le Program-me d'appui aux acteurs de la décentralisation (PAAD) de l'Association suisse pour la coopération internationale (Helvetas-Mali), « Solidarité, Union, Coopération » (SUCO), l'Association française des volontaires du progrès (AFVP) et leProgramme gouvernance partagée (PGP) de l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID).

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Sonia Le Bay (SNV-Mali)

Christiane Loquai (ECDPM)

PRÉFACE

La mise en œuvre des programmes de décentra-lisation, en particulier la création ou le renforce-ment de collectivités locales dotées de conseilsélus, de la personnalité juridique et de ressourcespropres, ont modifié le paysage institutionnel deces pays et la gouvernance au niveau central et auniveau local. Les discussions sur les avantages dela décentralisation ont également fait naître l'espoirque la gouvernance locale devienne plus conscien-te de ses responsabilités et plus attentive auxbesoins des citoyens, et contribue ainsi à amélio-rer leurs conditions de vie. L'engagement desréformes et le rythme de leur mise en œuvrevarient cependant grandement d'un pays à l'autre.

Les bailleurs et les organisations de développe-ment s'intéressent quant à eux de plus en plus àl'évaluation des résultats, des effets et des impactsde la décentralisation, et en particulier de l'aide audéveloppement qui y est liée (Steinich 2001, Hut-chinson et La Fond 2004)3. Cette évolution, et cetterecherche de la part des bailleurs d'outils d'évalua-tion adéquats, est à rapprocher des préoccupationsactuelles relatives à l'efficacité de l'aide et demanière plus générale, de l'intérêt porté à la mesu-re de la gouvernance dans les pays en développe-ment (Besançon 2003, UNDP/DESA 2007). Lesbailleurs et les organisations de développement semontrent aujourd'hui de plus en plus disposés àinvestir dans le renforcement des capacités desuivi et d'évaluation (S&E) des parties prenanteslocales des processus de décentralisation et decontrôle par les citoyens, afin de mettre en placedes systèmes locaux de reddition de comptes(Massuangahe 2005, Hilhorst et Guijt 2006). Enparallèle, de nombreux bailleurs étudient desmoyens de rendre plus participatifs leurs propressystèmes de S&E.

3- Voir bibliographie en annexe II.4- D’après la définition donnée par RIBOT J.C. (2002): African Decentralization: Local Actors, Powers and Accountability.

United Nations Research Institute on Social Development (UNRISD), Programme on Democracy, Governance andHuman Rights, Paper no 8, Geneva, « la décentralisation politique ou démocratique apparaît quand des pouvoirs etdes ressources sont transférés à des autorités représentatives et responsables vis-à-vis des populations locales. Elletend à accroître la participation populaire dans la prise locale de décisions et est une forme institutionnalisée de l'ap-proche participative. Il s'agit de la « forme forte » de la décentralisation, qui théoriquement produit les plus grandsbienfaits ». Cela correspond dans la littérature anglo-saxonne au terme « devolution ». 5

INTRODUCTION

Dans le cadre des mouvements de démocratisation de la fin des années 80,de nombreux pays africains ont lancé une nouvelle génération de politiques dedécentralisation visant à bâtir ou à renforcer des formes de gouvernance plusdémocratiques, plus participatives et rendant plus largement compte de leuraction. Depuis, ces efforts de réforme ont attiré des volumes substantiels d'ai-de au développement, fournis par la communauté internationale.

Les gouvernements africains engagés dans desprocessus de « décentralisation démocratique4 »prennent également conscience de la nécessitéd'investir dans des capacités nationales et localespermettant de suivre et d'évaluer certains deschangements induits par les processus de réforme.

Ce document examine un certain nombre d'initia-tives visant à renforcer les capacités des partiesprenantes locales à suivre et à évaluer les proces-sus de décentralisation et de gouvernance locale.Il est basé sur les résultats des études de cas effec-tuées dans cinq pays d'Afrique de l'Ouest (Bénin,Cameroun, Ghana, Mali et Niger. Voir figure 1), ainsique sur les discussions de ces études réaliséeslors d'un séminaire régional qui s'est tenu à Bama-ko les 17 et 18 mai 2006.

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Cette rencontre a rassemblé une centaine de par-ticipants issus de différents horizons (collectivitésterritoriales, société civile, secteur privé, structuresétatiques, organisations de développement etbailleurs). Ils avaient tous participé au développe-ment et au test de méthodes et d'outils, ainsi qu'àleur mise en œuvre, ce qui a permis de procéder àdes échanges de vues structurés et de tirer desenseignements des cas et expériences présentés.

Pour mieux rendre compte des principaux élé-ments issus d'un processus de capitalisation parti-culièrement riche, le document s'articulera autourde deux parties. La première abordera les aspectsplus méthodologiques et transversaux de ladémarche, quant à la seconde elle illustrera lesexpériences réalisées à travers les différentesétudes de cas qui ont été documentées. Enfin,s'appuyant sur ces exemples concrets, les leçonstirées et les activités en cours de mise en œuvre,quelques conclusions plus générales du processusde capitalisation et des options d'action serontabordées pour mieux faire face aux défis identifiés.

Figure 1 : expériences de renforcement des capacités pour le suivi et l'évaluation dela décentralisation et de la gouvernance locale en Afrique de l'Ouest

PARTIE I :

Processus de capitalisation etrésultats des échanges

« La plupart des suivis et des évaluations (S&E),en particulier celui du renforcement des capacités,ont été onéreux, inconséquents et inopérants »constate David Watson, consultant en gouvernan-ce, sur la base de son expérience professionnelle,dans un récent article sur les pratiques novatricesen matière de S&E (Watson 2006). Il explique cesconclusions de la manière suivante : « le S&Esemble rarement aboutir à des initiatives efficacesde gestion prenant la forme d'un changement depratiques. Il s'accompagne encore plus rarementd'une réflexion et d'un apprentissage collectifparmi les acteurs. On a l'impression que le S&E estsimplement « ce que le bailleur devait faire », dansla mesure où il est tenu, à juste titre, de rendrecompte des dépenses qu'il engage dans le cadrede l'aide au développement. Ainsi, trop peu sou-vent les partenaires nationaux participent ou s'in-téressent un tant soit peu aux activités de S&E ».

Ces observations critiques sont largement abor-dées dans la littérature consacrée au S&E de l'aideau développement et partagées par les praticienssur le terrain (Maina 2004, Sébahara 2004). Enmême temps, l'attention croissante portée au« renforcement de capacités » et aux formes degouvernance transparente et participative ont faitémerger une série de nouvelles approches de S&E.Celles-ci sont plus axées sur les besoins et lescapacités des acteurs du développement dans lespays partenaires et mettent l'accent sur desméthodes conjointes ou participatives de S&E(Guijt et Gaventa 1998, Simon 2004).

L'initiative de capitalisation des approches de ren-forcement de capacités en S&E qui sera décritecorrespond à une volonté de renouvellement despratiques de S&E. Elle est issue d'un souci trèsconcret de vouloir documenter et analyser diffé-rentes approches et outils de S&E mis en œuvredans le cadre de processus de décentralisation etde gouvernance locale. L'idée était de repérer desexpériences et de faciliter un échange sur des

approches et outils existants, de manière à les faireconnaître auprès des acteurs de la décentralisation,au-delà du pays dans lesquels ils ont été conçus oudu territoire sur lequel ils sont utilisés, ainsi que depermettre un apprentissage entre concepteurs, uti-lisateurs et demandeurs de telles approches.

En même temps, les initiateurs du processus dedocumentation et d'analyse de ces outils et leurspartenaires au niveau local considéraient qu'il étaitimportant de faire connaître ces expériences auxdécideurs politiques et agences d'aide au dévelop-pement, tant au niveau national qu'international.Une meilleure prise en compte de ces expérienceset des capacités des acteurs locaux pouvait êtreutile pour la conception d'outils de S&E des effetset impacts des réformes au niveau national car,bien souvent, il ressort que ces éléments straté-giques de pilotage restent parmi les défis à releverpar les différents pays.

Faire un lien entre les capacités de S&E au niveaulocal et national semblait d'autant plus importantdans un contexte où les instruments de l'aide chan-gent pour se tourner de plus en plus vers l'aidebudgétaire. Le démarrage du Programme d'appuià la réforme administrative et à la décentralisation(PARAD), programme pilote de l'Union européen-ne devant fournir à partir de 2006 de l'aide budgé-taire à l'État malien pour ses réformes politiques etadministratives, était une autre motivation pourentreprendre un processus de capitalisation (Com-mission européenne 2005). Ce programme d'en-vergure nationale devait éventuellement servir demodèle à d'autres pays de la sous région. Il dispo-sait d'un système de S&E dont la qualité dépen-drait largement des informations générées auniveau local. Il semblait donc intéressant de capita-liser les approches et outils qui pourraient aider àgénérer cette information au niveau national, ainsique les défis relatifs à la production, l'analyse et lagestion des informations par les acteurs locaux.

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Processus de capitalisation et résultats des échanges

Parallèlement aux nouvelles approches de S&E,le terme « capitalisation » se rencontre de plus enplus fréquemment dans le discours et les pratiquesde la coopération au développement, mais aussi auniveau de certaines structures étatiques.

1.1. Qu'est-ce que lacapitalisation ?

La capitalisation ne fait référence ni à une recettestandard, ni à une « digestion » similaire chez lesacteurs impliqués qui, par ailleurs, ont souvent deshabitudes alimentaires et des goûts différents. Elle faitplutôt appel à divers ingrédients qu'il convient de sélec-tionner, de doser et d'agencer en fonction descontextes, des parties prenantes et des objectifs visés.

Une récente note de synthèse du CIEDEL (Centreinternational d'études pour le développement local)développe différents concepts de capitalisation etleur utilité pour la pratique de la coopération audéveloppement (Graugnard et Quiblier 2006). Troiscatégories de capitalisation sont distinguées : � la capitalisation individuelle, qui correspondà une démarche personnelle d'analyse d'expé-riences, qu'un individu entreprend pour lui-mêmeen vue d'améliorer sa pratique et ses relations avecson environnement social, économique, techniqueou administratif ; � la capitalisation collective, qui répond à desintérêts d'équipe ou de service et vise l'améliora-tion des compétences collectives, en vue de ren-forcer une position concurrentielle, de valoriser unsavoir commun ou une identité partagée ; � la capitalisation institutionnelle, qui a pourbut de conserver la mémoire des activités menéesdans un contexte où le savoir-faire migre, où lesdétenteurs de savoirs transfèrent leurs connais-sances vers d'autres opérateurs de la structure ouvers l'extérieur.

Trois logiques, sous-tendant la capitalisation, sontégalement présentées :� une logique d'expériences, car le savoir capi-talisé est issu d'un travail de mémoire basé sur cequi s'est fait ;� une logique de méthode où la capitalisationvise le repérage des savoir-faire, leur sélection etleur modélisation ;

5- Le concept le plus proche du terme « capitalisation » est celui de la « gestion de connaissances » (knowledge manage-ment) qui est plus utilisé pour désigner des processus de capitalisation au sein d'une organisation que pour des initia-tives multi acteurs.

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1. CHOIX MÉTHODOLOGIQUES

� Une logique de fonction dans laquelle l'objectifde la capitalisation est, d'une part l'apprentissage àpartir des pratiques en vue de progresser, et d'autrepart l'application de ces savoir-faire acquis en interneet, le cas échéant, leur diffusion.

Les facilitatrices du processus de capitalisationprésenté sont parties d'une définition moins élabo-rée qui s'approche de la capitalisation collective etrecouvre ces trois logiques. Le terme de capitalisa-tion a été utilisé pour décrire, indépendamment detout programme ou de toute organisation, un pro-cessus d'inventaire, de documentation, d'analyseet d'échange de différentes expériences (avec desapproches et outils de S&E), en vue d'un apprentis-sage.

Cette définition simple présentait aussi l'avanta-ge d'être plus facile à traduire en anglais, languedans laquelle le terme « capitalisation » a une touteautre signification5.

1.2. Quels objectifs etciblage de la capitalisationdes approches et desoutils ?

Réalisée à l'échelle sous régionale, la capitalisa-tion visait à aider les organisations participantes,ainsi que leurs partenaires, à : � documenter et analyser leur expérience desapproches de renforcement des capacités localesde S&E des processus de décentralisation et degouvernance locale ;� faciliter un échange structuré autour de cesexpériences, en vue d'identifier des éléments d'ap-proches et de pratiques de S&E adaptés au contex-te local ; � donner l'occasion d'une mise en réseau (« net-working ») et d'un apprentissage autour de diffé-rentes approches de S&E des effets et des impactsdes processus de décentralisation et de gouver-nance locale ;� rendre disponibles, pour les acteurs et les diffé-rentes parties prenantes de la décentralisation etde la gouvernance locale (œuvrant tant au niveaumicro, méso que macro), des expériences de pra-tiques réussies et des savoir-faire issus de diffé-rents contextes de décentralisation ;

� fournir un appui à ces acteurs pour valoriser leursexpériences dans les débats sur le renforcement descapacités et l'appui à la décentralisation et à la gou-vernance locale, au niveau national, sous régional etinternational.

La documentation et la publication des expériencesvisaient également à contribuer à élargir l'offre de lit-térature sur ce sujet qui, jusqu'à maintenant, resteassez limitée6. Pour les promoteurs du processus decapitalisation, l'activité visait aussi à aider les diffé-rents acteurs de la gouvernance locale à tirer lesleçons des expériences décrites, afin d'améliorerleurs pratiques. La publication et la diffusion desrésultats issus des échanges pouvaient contribuer àstimuler de nouvelles réflexions et actions en matiè-re de renforcement des capacités locales de S&Edes acteurs, afin de rendre les nouveaux systèmesde gouvernance plus performants, tout en évitant deperdre du temps et de l'argent à réinventer la roue.

Au-delà de la thématique retenue, les parties pre-nantes du processus de capitalisation ont décidéde focaliser l'exercice principalement sur l'Afriquede l'Ouest, plus précisément sur les pays franco-phones de la région et le Ghana. Cette concentra-tion géographique a été choisie dans une doubleperspective, celle de promouvoir l'échange d'expé-riences entre pays à la fois proches et ayant desliens historiques et culturels, mais aussi avec desprocessus de décentralisation évoluant dans descontextes légaux et institutionnels marqués pardes cultures administratives issues d'héritagescoloniaux différents. En outre, la capitalisation por-tait essentiellement sur des pays mettant enœuvre des processus de décentralisation démocra-tique, où des collectivités territoriales ont étémises en place, suite à un processus électoral, etqui sont donc à même d'avoir des expériences per-tinentes en matière de S&E de la décentralisationvisant à responsabiliser les acteurs locaux.

6- Hormis les publications citées en note de bas de page dans cette partie et les références listées dans les bibliographiesdes études de cas en seconde partie, peu de documents, surtout disponibles en français, traitent la question de S&Ede la décentralisation. Lors des recherches bibliographiques, aucun, thématisant de manière explicite le renforcementde capacités de S&E des collectivités territoriales, n'a été trouvé.

7- Appellation utilisée principalement dans les termes de référence qui ont été élaborés pour préciser leur mandat.8- L'une, basée au Mali, fait partie des membres fondateurs du REDL et collabore régulièrement avec le MATCL/DNCT.9- L'autre, basée en Europe, fait des missions régulières en Afrique et collabore à la parution de plusieurs périodiques dif-

fusés à travers le monde pouvant contribuer directement à la promotion de la capitalisation des « leçons apprises ».10- Par exemple pour rendre plus accessibles au grand public les textes produits, en évitant notamment l'utilisation de

« jargons » qui se développent au sein de chaque organisation au développement, en veillant aussi à l'homogénéité dustyle et du langage.

11- Les autres membres sont le chargé de communication du MATCL, le chef du centre de documentation et de l'informa-tique de la DNCT, un représentant de la DAF/MATCL, de l'ANICT, de l'AMM, les deux chargées d'activités SNV etECDPM et deux représentants du REDL.

12- Extrait de la décision N°06-00044/MATCL-SG portant création du Comité d'organisation du Séminaire sous régional surle renforcement des capacités pour le suivi et l'évaluation de la décentralisation et de la gouvernance locale en Afriqueoccidentale.10

1.3. Comment capitaliserles expériences ?

Pour atteindre leurs objectifs, les promoteurs duprocessus de capitalisation ont convenu d'un moded'organisation avec un partage de responsabilités,d'une démarche concertée et de l'utilisation d'ou-tils communs permettant de recueillir et de structu-rer de manière harmonisée les contributions faites.

Deux personnes ont été choisies pour animer leprocessus et coordonner sa mise en œuvre.Elles sont communément désignées dans ce textesous l'appellation « facilitatrices » ou « chargéesd'activité »7. Ce tandem rassemblait à la fois descompétences familières aux promoteurs du pro-cessus8, donc susceptibles de mettre les partiesprenantes en confiance et d'autres, plus externes9,à même de jeter en permanence un regard distan-cé et plus interrogateur. Ce type d'alliance a étérecherché tout au long du processus, de mêmeque, ponctuellement, la contribution de personnesressources pouvant porter un regard neuf sur lesrésultats produits et sur la forme sous laquelle ilsétaient restitués10.

Un Comité de pilotage, institué au niveau duMATCL, a aussi été mis en place pour accompa-gner les premières phases du processus de capita-lisation (voir tableau 1) qui devaient déboucher surl'organisation d'un atelier sous régional. Présidé parle conseiller technique du MATCL chargé de ladécentralisation11, ce comité avait « pour missionde coordonner et de suivre le processus de pré-paration et d'organisation du Séminaire sousrégional12». A ce titre, il devait veiller au respect ducalendrier et de l'exécution par chacune des partiesprenantes des tâches qui lui incombaient.

Dans la mesure où les expériences à capitaliseront été développées par de nombreux acteurs, deséquipes d'auteurs13 ont été constituées, enconcertation avec leur organisation d'appartenan-ce, afin de documenter les approches de manièreparticipative. Une personne volontaire devait êtrechoisie dans chaque équipe pour jouer le rôle depoint focal14. Interlocuteur principal des facilita-trices, il était responsable de la coordination duprocessus autour de chaque expérience, de laqualité des différents produits, de leur présenta-tion au séminaire sous régional et du travail d'écri-ture en vue de leur publication ultérieure.

La bonne marche du processus reposait aussi surl'adoption d'une démarche concertée et d'outilscommuns permettant aux parties prenantes demieux se questionner autour de leur expérience,de la documenter de manière structurée et synthé-tique, de l'analyser, afin de pouvoir en tirer desleçons aisément partageables avec d'autres. Acette fin, les facilitatrices de l'exercice de capitali-sation ont rédigé une note méthodologique(Loquai et Le Bay 2005). Hormis le passage enrevue des principales étapes et la proposition d'uncadre temporel indicatif, ce document comprenaiten annexe des outils :� une fiche d'inventaire des études de cas15 quise proposait d'aider les auteurs à focaliser leurcontribution sur des questions d'intérêt commun,afin de rendre plus aisés les échanges et la compa-raison des expériences lors du séminaire sousrégional,

� un guide pour la préparation des études decas (voir annexe III) qui, sans vouloir limiter la créa-tivité des auteurs, proposait une approche métho-dologique pouvant les aider à focaliser leur étudede cas sur les questions d'intérêt commun, àsuivre une démarche similaire et, ultérieurement,faciliter des analyses thématiques comparatives, � la définition de quelques concepts16 et desréférences consultables en ligne. L'idée n'était pasd'imposer des définitions, mais de promouvoir unecompréhension commune17, afin d'aider lesauteurs à utiliser les termes appropriés tout en évi-tant l'utilisation de « jargons »,� un guide de rédaction en langue françaiseou anglaise18 qui visait à aider les auteurs à pré-senter leurs expériences dans un style facile à lire,pouvant atteindre un public plus large.

Les recommandations et les critères d'analyseproposés dans la note méthodologique s'inspi-raient d'une part d'une revue analytique de la litté-rature sur les sujets de renforcement descapacités, de suivi et d'évaluation, de décentralisa-tion et de gouvernance locale et, d'autre part, dutraitement des informations recueillies sur lesexpériences et approches déjà identifiées et despremiers échanges réalisés avec des acteurs ayantparticipé à la conception et au test de cesapproches. Par ailleurs, la version finale de cettenote tenait compte des commentaires faits, aprèsune première lecture, par les équipes d'auteurs, lecomité de pilotage, les membres du REDL etquelques personnes ressources.

13- En moyenne de trois personnes.14- Pour les expériences menées parallèlement dans deux pays différents ou par deux organisations dans le même pays

(comme par exemple celle des monographies des communes au Cameroun et au Mali ou celle sur les systèmes géo-graphiques d'informations au Mali), le processus de capitalisation a été piloté par deux points focaux, un pour chaqueorganisation.

15- La capitalisation sous forme d'études de cas a été retenue comme la meilleure option méthodologique. Ce mode deproduction de connaissances facilement partageables, notamment avec un public moins averti, est en vogue ces der-nières années au sein des organisations de développement. Familier des auteurs, il leur laisse aussi suffisamment deliberté pour s'exprimer sur la base de leur expérience, tout en l'analysant et en partageant leur point de vue avecd'autres types d’acteurs impliqués qui se retrouvent en situation et peuvent aussi plus facilement se projeter dans unfutur proche.

16- Tels que le S&E, la redevabilité, les effets et les impacts, le renforcement de capacités…17- Par exemple, selon que l'on se trouve dans le « monde anglophone » ou dans le « monde francophone », les concepts

peuvent ne pas être compris de la même façon : par exemple deux concepts de décentralisation coexistent : renvoyantà la décentralisation démocratique « devolution » pour les anglophones et à la déconcentration et à la décentralisa-tion démocratique pour les francophones, d'où l'option d'utiliser ce terme de manière générique.

18- Le guide de rédaction se nourrit de l'expérience des éditeurs de l'ECDPM qui ont l'habitude de corriger avant publica-tion des documents écrits par des auteurs dont la langue maternelle n'est pas la langue de rédaction. Ce documenttient aussi compte des suggestions et commentaires faits lors des enquêtes auprès des lecteurs des publications del'ECDPM, des utilisateurs du guide et des éditeurs francophones et anglophones d'organismes partenaires. 11

Initialement, le processus de capitalisation pré-voyait trois phases (voir détails dans tableau 1) :

�Une première phase, qui portait sur l'identifica-tion, la documentation et l'analyse d'expérienceset d'approches intéressantes dans le domaine durenforcement des capacités de suivi et d'évalua-tion de la décentralisation et de la gouvernancelocale, sous forme d'études de cas,

� Une deuxième phase, qui consistait à organi-ser, sous forme d'un séminaire sous régional, unéchange d'expériences structuré autour des casdocumentés,

� Une troisième phase, qui comprenait la publi-cation et la distribution des études de cas et desrésultats du séminaire, en vue d'un partage etd'une stimulation de nouveaux débats, réflexionset actions en matière de renforcement des capaci-tés locales.

12

Toutefois, à l'issue de la deuxième phase, de nou-velles perspectives ont été dégagées par les par-ties prenantes qui souhaitaient valoriser plusencore les produits et les divers apprentissagesissus de l'ensemble du processus de capitalisation.Une phase supplémentaire a vu le jour dont la miseen œuvre s'est développée parallèlement à la pré-cédente :

� Une quatrième phase, qui comportait la diver-sification des modes de partage des résultats,notamment à travers la mise en réseau des résul-tats pour stimuler, à une autre échelle, de nou-veaux échanges et occasions d'apprentissage. Desopportunités, telles que la tenue de conférencesinternationales abordant la thématique du renfor-cement des capacités de suivi et d'évaluation de ladécentralisation et de la gouvernance par desacteurs locaux, ont aussi été exploitées.

Ces différentes phases sont synthétisées dans letableau 1. Dans la mise en œuvre, elles ont eu ten-dance à se superposer et à être ponctuées de«temps de digestion» des parties prenantes.

2. PROCESSUS EN PLUSIEURS PHASES

13

Tableau 1 : les étapes du processus de capitalisation

Etapes Echéances

Pré

ala

ble

Formulation d’une proposition pour l’initiative conjointe Juin 2005

Ph

ase 1

Inventaire d’expériences pertinentes Juillet - décembre 2005

Note méthodologique�Engagement formel des équipes d'auteurs chargées de contribuer à l'activi-

té de capitalisation et remplissage d'un questionnaire permettant de clas-ser les approches

�Préparation d'un avant projet de la note méthodologique par les facilita-trices

�Circulation de la note méthodologique pour recueillir des commentairesparmi les parties prenantes

�Validation de la note méthodologique par le comité de pilotage et de l'inven-taire des études de cas à capitaliser

�Ventilation de la version finale de la note méthodologique aux équipes d'au-teurs contribuant à l'activité de capitalisation

Préparation des études de cas et du séminaire�Documentation et analyse des expériences par les équipes d'auteurs, en

collaboration avec les acteurs concernés et avec les facilitatrices, selon laméthodologie décrite dans le guide (voir annexe III)

�Traduction de certaines contributions en français�Alimentation d'un site web permettant aux parties prenantes de suivre

l'évolution du processus de capitalisation et d'avoir accès aux documentsproduits

�Préparation du séminaire sous régional

décembre 2005 - janvier 2006

janvier - mai 2006

Ph

ase 2

Séminaire sous régional « d'échanges et d'apprentissage »�Présentation des études de cas et discussions�Échanges dans des collectivités territoriales utilisatrices�Mise à disposition des avant-projets des études de cas et des documents de

séminaire sur Internet�Préparation et ventilation du rapport du séminaire auprès des participants

17 et 18 mai 200619 mai 2006

juin - juillet 2006

Ph

ase 3

Publication et diffusion des expériences et des résultats�Révision des avant projets des études de cas avec les équipes d'auteurs�Traduction des études de cas en français ou en anglais�Préparation des différents formats de publication (articles, documents de

réflexion, compilation) �Publication et distribution des exemplaires imprimés�Mise à disposition des différents formats sur Internet

août 2006 - décembre 2007

Ph

ase 4

Mise en réseau et élargissement des échanges et apprentissages�Présentation des résultats de l'exercice de capitalisation à la 4ème conférence

de l'Association africaine d'évaluation (AfrEA)�Préparation, publication et diffusion de tirés à part des études de cas en ver-

sions française et anglaise�Discussion électronique sur les résultats de l'exercice de capitalisation et les

différentes études de cas sur la plateforme « Pelican Initiative »(http://www.dgroups.org/groups/pelican)

janvier 2007

février 2006 - février 2008

août - décembre 2007

Source : d'après Loquai C., Le Bay S. (2005)

2.1. Phase 1 - identification,documentation et analysedes expériences

L'objectif de cette phase était de dresser un inven-taire des outils et des approches utilisés dans lasous région afin d'illustrer au mieux le thème rete-nu. Quatre critères principaux ont guidé la rechercheet la sélection d'expériences à capitaliser : � le fait que les approches et outils soient dévelop-pés conjointement avec différentes parties pre-nantes au niveau local, afin de tenir compte deplusieurs perspectives ;� l'intérêt à développer ou à renforcer les capacitésde S&E au niveau des collectivités territoriales, maisaussi à inciter d'autres acteurs locaux (associationsou ONG, services déconcentrés de l'État, autoritésde tutelle des collectivités, structures tradition-nelles, société civile, secteur privé…) à suivre et àévaluer par eux-mêmes les effets et les impacts desprocessus de décentralisation et la performance desnouveaux systèmes de gouvernance ;� l'intention de contribuer à la promotion demodes de gouvernance locale responsable, plustransparente et davantage à l'écoute des citoyens ;� l'illustration du lien entre la décentralisation, lagouvernance locale et la réduction de la pauvretédans le cadre du développement local.

La recherche des expériences intéressantes à capi-taliser a été menée par les deux facilitatrices,conjointement avec les membres du REDL et lecomité de pilotage. Aucune mission spécifique deprospection n'a été réalisée. Chacun a utilisé sonréseau de personnes ressources et a profité de mis-sions déjà planifiées pour affiner ses propositions.

Évidemment, la démarche d'identification a, defait, introduit certains biais :� les outils et approches repérés ont tous étédéveloppés dans le cadre de la coopération audéveloppement, donc avec un appui externe. C'estpourquoi les facilitatrices ont considéré intéressantde porter une attention particulière aux aspects depilotage et « d'appropriation19» des approches parles acteurs locaux, ainsi qu'à leur viabilité20,

19- Dans la mesure où seules les démarches de conception des approches impliquant différentes parties prenantes (dontles utilisateurs) ont été retenues, ce terme peut paraître ambigu. Il s'inscrit dans la logique que même si les démarchesont été participatives, d'une part elles ne peuvent jamais concerner tous les utilisateurs (phase de test, puis de vulga-risation plus large), d'autre part, l'utilisation des approches doit idéalement pouvoir s'inscrire sur la durée, même enl'absence d'incitation externe et enfin les résultats obtenus par les utilisateurs doivent aussi être reconnus commeétant les leurs.

20- Voir, dans l'annexe III « guide pour la préparation des études de cas », le point h « appropriation, viabilité,adaptation/réplication de l'approche ». Certaines de ces approches ont été reproduites par des acteurs locaux de ladécentralisation, dans d'autres régions ou d'autres pays, et ce sans l'appui du « sponsor » initial.

21- Cet engagement portait sur la documentation et l'analyse de leur expérience sous forme d'une étude de cas et sur lafourniture de différents produits (avant projets, présentations, version publiable) aux échéances convenues (voirtableau 1).

22- Initialement, dans la proposition pour l'initiative conjointe (Loquai C., Le Bay S. - 2005 -), il avait été prévu de travaillersur seulement six à huit études de cas.14

� en raison de la non systématisation, dans chaquepays de la zone concernée, de la démarche d'inven-taire et de la nature parfois « confidentielle » decertains approches développées, des expériencesintéressantes ont pu passer inaperçues,� dans d'autres cas (pour la Guinée Conakry et lesÎles du Cap Vert), ce sont les difficultés persistantesde communication qui ont malheureusement faitque des expériences identifiées n'ont finalementpas pu être retenues,� en dernier lieu, certaines organisations impli-quées dans des approches présélectionnéesn'étaient pas disposées à s'engager sur l'en-semble du processus de capitalisation21, ce qui a eula même conséquence que dans le cas précédent.

En décembre 2005, onze expériences de S&E de ladécentralisation et de la gouvernance locale, qui por-taient sur des approches en cours de conception, d'ex-périmentation ou d'utilisation dans cinq pays, étaientidentifiées22. Ne résultant pas d'une démarche d'échan-tillonnage, elles devaient être considérées comme unéventail d'exemples d'approches et d'outils.

Après leur déclaration d'intérêt, il a été demandéaux équipes d'auteurs de fournir quelques informa-tions supplémentaires sur les approches, en rem-plissant une fiche d'inventaire qui permettait dedécrire, puis de classer en fonction de certains cri-tères, l'approche. Elle les invitait par ailleurs à déga-ger les leçons et défis elles souhaitaient débattreavec les participants du séminaire sous régional.

Les équipes d'auteurs ont aussi été encouragéesà opter pour une capitalisation à caractère partici-patif, dans le processus de documentation, commed'analyse. Ainsi, des acteurs locaux, impliquésdans la conception, le test et l'utilisation d'ap-proches ou d'outils, ont été associés à la démarchesous des formes variées. Le contenu des étudesde cas, ainsi que les échanges lors du séminairesous régional ont montré que les différenteséquipes avaient tenu compte de cette proposition.

Toutes les équipes ont fourni leur avant-projet d'étudede cas avant le séminaire. Ecrivant souvent en dehorsdes heures de travail, les équipes d'auteurs ont fourniun bel effort afin de respecter cette échéance.

2.2. Phase 2 - Organisationd'un séminaire sousrégional d'échanges etd'apprentissage

Organisé sous les auspices du Ministère de l'ad-ministration territoriale et des collectivités locales(MATCL) du Mali, ce séminaire a eu lieu à Bamako,les 17 et 18 mai 2006. Outre des équipes quiavaient préparé les études de cas, cette rencontrea rassemblé une centaine de participants, prove-nant de six pays d'Afrique de l'Ouest23, issus descollectivités territoriales, de la société civile, dusecteur privé, d'institutions nationales, d'organisa-tions de développement et d'agences d'aide tra-vaillant sur la thématique abordée.

L'objectif de la rencontre était :� de permettre un échange structuré d'expé-riences et d'apprentissages autour des différentesapproches et outils pour le renforcement des capa-cités dans le domaine du S&E de la décentralisa-tion et de la gouvernance locale, � d'identifier des exemples de « bonne pratique »,de leçons et de défis opérationnels valant la peined'être partagés avec des décideurs politiques etdes praticiens de la décentralisation dans la sousrégion,� de partager ces expériences et les conclusionsavec une audience plus large et de s’en servir pouralimenter le débat international sur la thématiquedu S&E de la décentralisation.

La structuration des échanges reposait en grandepartie sur la présentation des études de cas et lesdiscussions qu'elles engendraient. Quelques per-sonnes ressources avaient en outre été invitées àprésenter et à animer une discussion sur des sujetd'intérêt commun davantage liés à la politiquenationale et aux conditions cadres pouvant notam-ment influencer les efforts de renforcement descapacités de S&E des acteurs au niveau local24.

Un site Web avait été créé25 en prélude au sémi-naire, afin d'y regrouper les documents méthodolo-giques, les informations relatives au séminaire(programme, détails pratiques), la production deséquipes (résumé de l'approche et des outils, avant-projet, présentation pour le séminaire). Il s'est enri-chi au fil du temps, afin de mettre à la disposition

du plus grand nombre les différents produits issusdu processus de capitalisation. En plus de l'accom-pagnement des équipes fait par les facilitatrices, lesite s'est révélé être aussi une source de motiva-tion des équipes qui pouvaient ainsi s'inspirer dutravail fait par d'autres et commencer à comparerles expériences.

Le séminaire s'est déroulé suivant une approcheparticipative : avec une alternance de plénières etde travaux de groupes. Tous les travaux ont étémodérés et la visualisation permanente des pro-duits a été un élément essentiel afin de produireune mémoire externe fiable des échanges au seindes différents groupes. Tout au long de l'atelier, lesétudes de cas ont servi de base aux échanges quiportaient sur le partage d'expériences et lesapprentissages réalisés. Concrètement, troisméthodes ont été utilisées pour faciliter leséchanges et les réflexions : � Les «marchés d'expérience» : avant le démar-rage du séminaire, il avait été demandé à chaqueéquipe d'auteurs de préparer une affiche visuali-sant un résumé des expériences qu'elles souhai-taient partager avec les autres participants. Cesréalisations ont été affichées avant l'ouverture duséminaire lors d'une session informelle restreinteaux membres des équipes. Elles ont été encoura-gées à circuler entre ces affiches et à prendre lespremiers renseignements sur les différentesapproches et outils exposés. Le même outil a étéutilisé pour présenter les points saillants deséchanges réalisés en ateliers car il rend plus facile-ment accessibles, à des publics très variés, les pro-duits du séminaire.� Les présentations en plénières suivies de ques-tions-réponses : certaines études de cas ont servien plénière à introduire un type d'approche ou unethématique. Les présentateurs ont été encouragésà utiliser des supports de visualisation26. � Les ateliers thématiques : pour ces groupesde travail, différentes expériences ont été regrou-pées et traitées autour de thèmes précis, tel queles approches utilisant des outils visant à évaluerles effets de la gouvernance locale sur la pauvretéou celles de suivi et d'évaluation participatifs desservices sociaux.

Un rapport résumant les points saillants des dis-cussions et des échanges, ainsi que des proposi-tions et recommandations des participants a été

23- Des cinq pays précédemment cités et du Burkina Faso.24- Pour le Mali, des représentants de la Cellule de la coordination nationale des appuis techniques aux collectivités (CCN),

de l'Observatoire du développement humain durable (ODHD) et de la Délégation de la Communauté européenne(DCE) intervenant respectivement sur la mise en place d'une base de données nationale pour le S&E de l'appui à ladécentralisation, la construction d'un indice de la pauvreté au niveau communal et la mise en œuvre du PARAD; pourle Bénin un représentant de l'Ambassade du Royaume de Danemark intervenant sur les appuis budgétaires ; pour leBurkina Faso un représentant du Ministère de l'administration territoriale et de la décentralisation (MATD) intervenantsur l'élaboration d'un système national de S&E de la décentralisation. Voir partie I, chapitre 5.

25- http://www.snvmali.org/actus/actualite.html.26- Par exemple présentation Power Point, utilisation de dessins, saynètes… 15

préparé et soumis à leurs commentaires, puis fina-lisé en juillet 2006 (Foranim Consult 2006). Desexemplaires papier remis aux participants n'ayantpas accès à Internet devaient servir à faciliter leretour d'informations sur les expériences et débatset de support pour un partage plus large auprèsdes acteurs ne maîtrisant pas bien le français27.

Après le séminaire, certains participants ont aussisouhaité se rendre dans des communes utilisa-trices des approches et outils qui avaient été pré-sentés. Les discussions se sont donc prolongéesafin d'approfondir certaines réflexions, voire decroiser des informations ou de faire des comparai-sons. Cela a aussi été l'occasion pour des élus etdes citoyens de s'informer sur ce qui se pratiquaitdans d'autres pays.

2.3. Phase 3 - Publicationet diffusion desexpériences et desrésultats

Cette phase, amorcée à l'issue du séminaire,porte sur la publication et la diffusion, sous diffé-rents formats, à travers différents canaux et en dif-férentes langues, des produits issus du processusde capitalisation. Elle vise à alimenter le débat, au-delà des pays d'Afrique de l'Ouest, en touchant unpublic qui réfléchit et œuvre également dans ledomaine des problématiques abordées.

Au stade de la conception, les promoteurs du pro-cessus de capitalisation conjointe avaient prévu,sous la responsabilité des facilitatrices, une dissé-mination des résultats sous trois formats :

� un article dans « Capacity.org » (Le Bay etLoquai 2006) : cette publication est un outil voué àla transmission des connaissances et à l'échanged'informations en direction des chercheurs, despraticiens et des décideurs politiques. Disponibleà la fois sur Internet et en version imprimée,«Capacity.org » présente des articles et des pointsde vue sur les débats et pratiques de développe-ment des capacités. Anciennement publication del'ECDPM, « Capacity.org » a été convertie en 2005en un projet géré de manière tripartite parl'ECDPM, la SNV et le PNUD. La revue est publiéeen anglais, français et espagnol et les différentes

versions sont distribuées aux lecteurs du mondeentier, en s'appuyant sur les listes de distributiondes trois organisations partenaires et sur lesdemandes faites par des lecteurs.� un numéro d'« EnBref » (Loquai et Le Bay2007) : cette publication se destine aux décideurs,aux cadres d'organisations de développement etaux acteurs de développement. Le format, à la foisvirtuel sur Internet et imprimé sur papier en anglaiset en français, se prête bien à la diffusion d'expé-riences et de leçons à partir d'études de cas. � un « rapport de gestion des politiques de

développement »28. Ce format devait être utilisépour publier en français et en anglais le « produitfinal » du processus de capitalisation. Destiné à unlarge public de praticiens et d'universitaires, ildevait rassembler les différentes contributionsfournies lors du séminaire (notamment une compi-lation des études de cas), ainsi qu'une synthèsedes résultats de l'ensemble du processus de capi-talisation, d'échange et d'apprentissage.

2.4. Phase 4 - Mise enréseau et élargissementdes échanges etapprentissages

La majorité des participants au séminaire sousrégional ont souligné l'intérêt d'une mise en réseaudes résultats pour élargir les échanges sur la thé-matique à des acteurs d'autres pays engagés dansdes processus de décentralisation démocratique.En marge de l'accompagnement des équipes d'au-teurs devant intégrer les éléments issus deséchanges, des contacts ont été établis avec l'initia-tive Pelican afin de stimuler une discussion en lignesur le thème du processus de capitalisation avecun public plus large.

« L'initiative Pelican »29 est un réseau électro-nique qui traite des questions d'apprentissagebasé sur l'expérience30. Ce réseau réunit près de300 membres actifs ayant différents profils (desévaluateurs, des responsables pour la gestion deconnaissances, des praticiens de développementde différents domaines et des chercheurs). Les dis-cussions électroniques visent à promouvoir et àrenforcer la compréhension des processus d'ap-prentissage conjoint dans différents domaines dudéveloppement.

27- souci exprimé lors de l'évaluation du séminaire sous régional.28- Le présent document.29- www.dgroups.org/groups/pelican30- « evidence based learning ».

16

Devant la pertinence du thème abordé, le comitéde gestion de « l'initiative Pelican » a accepté delancer une discussion thématique pilote (puisquemodérée pour la première fois dans deux langues :anglais et français), sur le renforcement des capaci-tés de suivi et d'évaluation de la décentralisation etde la gouvernance locale. Celle-ci reposerait sur lesétudes de cas issues du processus de capitalisa-tion et les questions et défis identifiés par les parti-cipants du séminaire sous régional. Le groupehabituel des membres du réseau a été élargi auxparticipants du séminaire sous régional, ainsiqu'aux autres collaborateurs intéressés des orga-nisations représentées.

Cette plateforme de discussions privilégiait évi-demment les acteurs ayant un accès à l'Internet ethabitués à ce mode d'échange31. Beaucoup desconcernés partageaient l'intérêt de transmettre denouvelles connaissances et de recevoir des contri-butions multiples dans le cadre de ce réseau élec-tronique. Dans le même temps, certains avaientconscience de contribuer à « un outil permettantde dynamiser la performance du développement »(Keijzer et coll. 2007).

Les leçons tirées de certaines études de cas ontégalement été présentées lors de la quatrième

conférence de l'Association africaine d'évalua-

tion32 (AfrEA), afin de stimuler un débat sur lesquestions de renforcement des capacités de S&Edes acteurs de la gouvernance locale (Le Bay etcoll. 2007). Cette conférence s'est tenue du 17 au21 janvier 2007 à Niamey (Niger). Intitulée « Éva-luer le développement, développer l'évaluation : unmaillage porteur d'avenir pour l'Afrique », elle avaitnotamment comme objectifs : � d'approfondir le débat public sur la pratique del'évaluation et son impact sur le développementhumain en Afrique, particulièrement pour la luttecontre la pauvreté et la promotion de la bonne gou-vernance ;� de faire prendre conscience du caractère déter-minant du suivi et de l'évaluation dans les straté-gies et politiques publiques de développement ;

31- Certaines des organisations de développement représentées avaient déjà une certaine habitude du fonctionnementde groupes de discussion en réseau.

32- www.afrea.org33- Elle regroupait notamment des organisations régionales et internationales de développement ; des associations et

réseaux nationaux et régionaux d'évaluation ; des institutions spécialisées en suivi & évaluation ; des représentants desentreprises publiques et privées ; des décideurs politiques, élus et autorités locales ; des experts africains et étrangers;des représentants de la société civile ; des chercheurs ; des étudiants et des participants individuels.

34- Les sous thèmes abordés dans ce groupe sont : Démarche évaluative dans une perspective de bonne gouvernance ;Obligation de rendre compte et évaluation du développement ; Comparaison entre les expériences des « évaluationsde pays » ; Mise en place des « évaluations de pays » : exemple du projet CLE (Country Led Evaluation) ; Responsabi-lités et rôles dans l'évaluation du développement ; Conflits de valeurs en évaluation ; Évaluation dans un contexte mul-ticulturel et multilinguistique ; Appropriation et capitalisation des résultats de l'évaluation par les divers groupesd'intéressés ; Gouvernance démocratique versus gouvernance non démocratique : les leçons tirées de l'évaluationparlementaire en Afrique ; Développement local participatif et évaluation : échange d'expériences vécues au niveaucommunautaire ; Évaluation et nouveaux défis de la mondialisation : ouverture des marchés, migration. 17

� de prendre connaissance des expériences inter-nationales en matière de suivi et d'évaluation etdes leçons à retenir pour développer de meilleurespratiques de l'évaluation en Afrique.

Un groupe thématique apparaissait comme la pla-teforme idéale pour relayer le travail jusque là réali-sé auprès de 500 participants33 venant des cinqcontinents. Celui portant sur « Gouvernance, éva-luation et défis du développement en Afrique » trai-tait plus spécifiquement de « la mise en place dedispositifs de suivi et d'évaluation permanents,transparents et efficaces, qui confère à la gouver-nance une pertinence particulière pour mener àbien l'évaluation des projets, programmes et poli-tiques publiques de développement »34.

Les questions et discussions qui en sont issues,de même que les échanges informels qui s'en sontsuivis ont permis de confirmer que les expériencesdocumentées dans les études de cas répondaientaux besoins spécifiques de nombreux participants,en majorité praticiens. Beaucoup d'entre eux ontdemandé à ce que les études de cas puissent êtredisponibles sous forme de tirés à part, afin de pou-voir mieux les exploiter avec leurs partenaires, cequi a donné lieu à de nouvelles publications.

Il est intéressant de noter, qu'au-delà de ces acti-vités planifiées dans le cadre du processus de capi-talisation, des échanges se poursuivent toujours ausein des équipes d'auteurs et entre certainesd'entre elles, et cela même si certaines personnesn'occupent plus nécessairement les mêmes fonc-tions ou ont changé d'organisation. Des lecteursintéressés par certaines expériences prennentcontact avec les institutions et les personnes res-sources listées à la fin des études de cas ou avecles facilitatrices. Le courrier électronique est le prin-cipal mode de communication, avec de manièreponctuelle des échanges téléphoniques.

Le processus enclenché sur la base d'une certai-ne structuration autour d'intérêts communs d'ac-teurs, développé de manière souple et réactive enfonction de leur maturation, a ainsi permis de tisser

un réseau de communication, de partage d'expé-

riences et d'apprentissages qui continue à évoluer,de manière autonome, sous différentes formes.Cette mobilisation, tant collective, qu'individuelle,constitue un prolongement induit très stimulant qui

souligne, si besoin en était, quelle puissance peutavoir une démarche volontaire de « capitalisation »et quels peuvent en être certains effets secon-daires, tant immédiats, qu'à court et moyentermes.

35 - Pour plus d'informations sur le renforcement de capacités, consulter la liste des documents de référence selon leCAD : http://www.oecd.org/document/47/0,2340,en_2649_34565_20633455_1_1_1_1,00.htmlPour mieux connaître les discussions récentes sur ce concept, voir les sites web suivants : http://www.capacity.org(notamment capacity.org n° 26 de septembre 2005) et http://www.intrac.org

18

Les auteurs des études de cas ne définissent pasce qu'ils entendent exactement par le renforce-ment des capacités des acteurs locaux à suivre etévaluer les processus de décentralisation et degouvernance locale. C'est sans doute parce que lesprincipes directeurs retenus pour cet exerciceconjoint de recensement et d'analyse des expé-riences contenaient déjà des définitions pour cer-tains termes (voir partie I, § 1.3 et encadré 1).

3. RENFORCEMENT DES CAPACITÉS DE S&EDES ACTEURS LOCAUX

� «Le renforcement de la capacité est un proces-sus continu par lequel les personnes et les sys-tèmes, opérant dans des contextes dynamiques,apprennent à développer et à mettre en oeuvre desstratégies relatives à leurs objectifs afin d'accroîtrela performance de façon durable» (Lusthaus et coll.1996).

Source : d'après Loquai C., Le Bay S. (2005) Extrait de l'annexe 3 de la note méthodologique

Encadré 1 : quelques définitions d'unconcept qui reste difficile à délimiter :capacité, développement des capacités,renforcement des capacités35.

� « Les capacités sont les aptitudes d'une organi-sation à fonctionner d'une manière dynamique,stratégique et autonome ». (Kaplan 1999)� « Le développement des capacités est un processuspermanent au cours duquel des individus, des organisa-tions, des institutions et des sociétés augmentent leursaptitudes à exercer des fonctions, à résoudre des pro-blèmes, à se donner et à atteindre des objectifs, à com-prendre et à faire face à leurs besoins de développementdans un contexte plus large et de manière pérenne ».(PNUD, 1997)� « Le développement de capacités est un pro-cessus par lequel les personnes, les groupes, lesinstitutions, les organisations et les sociétés amé-liorent leur capacité de définir et de relever les défisdu développement de manière durable ». (Morganet Taschereau 1996)� « Le renforcement des capacités se réfère àtout genre d'appui qui permet de renforcer l'aptitu-de, la compétence d'une institution à concevoir,mettre en œuvre et évaluer d'une manière efficaceet efficiente ses activités de développement encohérence avec son mandat ». (Nations Unies1999)

Par ailleurs, la notion de renforcement des capaci-tés a beaucoup évolué ces dernières décenniespour prendre en compte de nouvelles dimensionsissues de contextes de changement marqués parla décentralisation et la gouvernance locale. Toute-fois, au-delà de sa complexité apparente, puisqu'elleest tour à tour objectif, approche, processus,moyen et résultat (Lopes et Theisohn 2003), unani-mement elle apparaît comme étant un enjeumajeur. Elle s'inscrit en effet dans la logique d'amé-lioration des processus décisionnels et de la priseen compte des différents acteurs dans ceux-ci.

De manière générale, les participants au séminai-re ont souligné que ces concepts, tels qu'ils sontutilisés par les bailleurs, les organisations de déve-loppement et relayés par les autorités nationales,sont trop abstraits, trop vagues et trop théoriquespour les acteurs locaux au niveau communal. Celaprovient également du fait qu'ils sont difficiles à tra-duire en langues locales. En outre, les acteurslocaux ont une vision généralement assez concrètedes types de renforcement des capacités dont ilsont besoin et de la manière dont les différents ins-truments répondent à ces besoins.

3.1. Quels types decapacité doit-ondévelopper ?

Dans les études de cas, le renforcement descapacités de S&E de la décentralisation renvoieprincipalement aux éléments suivants :

� stimuler l'intérêt pour les instruments de

S&E, en tant qu'instruments de gestion adaptéeau développement communal, de prise de déci-sions mieux étayées et d'apprentissage ;

� renforcer les connaissances en statistique,c'est-à-dire la capacité à analyser et à interpréterdes données statistiques pouvant aider les com-munes et leurs partenaires locaux, à suivre et àévaluer, à leur niveau, le développement et égale-ment la réduction de la pauvreté ;

� permettre aux acteurs communaux d'accé-

der aux informations pertinentes, de les

recueillir, de les stocker et de les mettre à

jour, en collaboration avec d'autres acteurs locaux(par exemple des services déconcentrés de l'État,la société civile, le secteur privé) ;

� aider les acteurs locaux à concevoir et à

tester ensemble des méthodes et des instru-

ments de S&E des processus de décentralisationet de gouvernance locale, qui soient adaptés àleurs besoins spécifiques et au contexte local (etnotamment des critères et des indicateurs de per-formance convenus d'un commun accord) ;

� développer des procédures et des sys-

tèmes d'échanges d'informations et de don-

nées statistiques sur les implications, lesrésultats et les impacts des différents aspects dela décentralisation et de la gouvernance locale ;

� renforcer la capacité des citoyens à procéderà un suivi des actions des collectivités, à exprimerdes critiques et à demander à leurs élus qu'ils

rendent compte de leur action.

19

3.2. Pourquoi investirdans le renforcement descapacités locales de S&Ede la décentralisation ?

Pourquoi les bailleurs se préoccupent-ils du suiviet de l'évaluation de la décentralisation ? Pourquoidevraient-ils investir dans des exercices visant àrenforcer dans des pays partenaires les capacités àsuivre et à évaluer la décentralisation ? Les acteursau niveau national et au niveau local dans les paysengagés dans un processus de décentralisationdevraient-ils s'intéresser davantage au développe-ment de systèmes et d'instruments permettantd'évaluer les résultats, les effets et les impacts desprocessus de réforme ?

En réponse à ces questions, et en se référant auxétudes de cas réalisées, à la littérature et aux dis-cussions sur ce sujet, on peut faire les observa-tions suivantes :� Les bailleurs et les organisations de déve-

loppement soutenant les processus de décen-tralisation veulent savoir dans quelle mesure etsous quelles conditions l'aide qu'ils apportent àces processus peut contribuer à la réalisationdes objectifs de développement, tels que laréduction de la pauvreté, le développement éco-nomique et la bonne gouvernance (Reyes etValencia 2004).

Toutefois, comme le souligne à juste titre undocument de référence publié récemment parla Commission européenne, les évaluations desrésultats et des impacts de l'aide à la décentrali-sation n'ont pas encore été menées à terme(Commission européenne, EuropeAid, 2007).

De plus, jusqu'à une date récente, les pratiquesde S&E mettaient généralement davantage l'ac-cent sur les besoins en informations desbailleurs et des gouvernements centraux que surle renforcement de la capacité des parties pre-nantes locales à procéder à leurs propres évalua-tions. Cette approche n'a eu qu'un succès limitéen termes d'appropriation et d'utilisation desrésultats des évaluations. Elle repose en grandepartie sur le recours fait à des experts extérieurs,plutôt que sur les connaissances locales, et n'apas permis de contribuer - du moins pas suffi-samment - au renforcement des systèmeslocaux de reddition de comptes (Watson 2006,Simon 2004). L'existence de tels systèmes

serait cependant particulièrement indiquée dansle cadre de projets et de programmes visant à pro-mouvoir la décentralisation démocratique et la gou-vernance locale.

� Les autorités nationales chargées de ladécentralisation ont parfois été décrites commeétant réticentes à investir dans le S&E. Cetteimage est cependant clairement infirmée par lavolonté du Ministère malien de l'administrationterritoriale et des collectivités locales (MATCL)d'encourager un processus de recensement etd'échanges des expériences en matière d'outilsde S&E pour les acteurs de la gouvernance loca-le, ainsi que par le vif intérêt qu'ont montréd'autres pays africains pour les résultats de cetexercice. Il est important de noter à ce sujet queles attentes des autorités nationales en matièrede systèmes de S&E ne sont pas forcémentidentiques à celles des bailleurs ou des acteursau niveau local. De manière générale, les autori-tés nationales sont en effet plus intéressées pardes instruments pouvant les aider à coordonneret à centraliser les informations sur les perfor-mances des collectivités locales, car la gestionde données provenant de lieux variés, ainsi quela remontée d'informations nécessitent descapacités spécifiques.

� Les maires engagés dans la gouvernancelocale démocratique prennent de plus en plusconscience de la nécessité de disposer d'outilsleur permettant de montrer aux citoyens à la foisles résultats de leur action et les raisons pourlesquelles la commune rencontre des difficultésdans le traitement de questions dont lescitoyens estiment qu'elles sont de la plus hauteimportance et devraient être prioritaires. À cetégard, des instruments de S&E pourraient lesaider à rendre plus visibles les avancées réali-sées et les obstacles rencontrés, non seule-ment pour les citoyens, mais aussi pour lesbailleurs.

� Pour les citoyens, les réformes de décentrali-sation et les formes de gouvernance locale neseront crédibles que si elles ont des effets posi-tifs durables sur leur vie quotidienne et leur per-mettent de participer davantage aux processusde prise de décisions ou d'exercer une influen-ce sur les affaires locales. Les élections leuroffrent de bonnes occasions de concrétisercette participation politique, mais elles n'ont lieuqu'à échéances régulières, séparées de plu-sieurs années. De manière générale, les autrescanaux de participation et de contrôle par lescitoyens des formes de gouvernance locale ontsouvent été négligés.

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4. COMPARAISON DES ÉTUDES DE CAS ET SYNTHÈSE

DES ÉCHANGES

Le tableau 2 dresse la liste des études de cas etdes contributions faites lors du séminaire sousrégional. Il les classe également en fonction des

types d'instruments et d'approches de renforce-ment des capacités utilisés pour chacune d'entreelles.

Type d'instrument ou

d'approcheExpériences

Agence ou organisation

fournissant un appui

Développer la capacité

à analyser et suivre le

développement local au

niveau communal

�Cameroun et Mali : Planification stratégique et suivi dudéveloppement communal

�Niger : Planification et S&E dans les communes orientés versla réduction de la pauvreté

�Ghana : Cartographie du profil de pauvreté des districts : unoutil de S&E

�Mali : Des Systèmes d'information géographique (SIG) au servi-ce du développement des communes rurales

�Mali : La commune en chiffres : besoins et réalités

Helvetas

SNV, PNUD, GTZ

GTZ, CNPD, PGRP/FIS,MCLDRE

SNV, GTZ

SNV, GTZ

Tableau 2 : classification des instruments et approches dans les études de cas

Sigles et acronymes : AEN = Aide de l'Église norvégienne, ANCB = Association nationale des communes du Bénin, CNPD = Commissionnationale de planification du développement (Ghana), DNCT = Direction nationale des collectivités territoriales (Mali), FENU = Fonds d'équi-pement des Nations unies, FIDESPRA = Forum international pour le développement et l'échange de savoir et de savoir-faire au serviced'une promotion rurale autoentretenue, GTZ = Coopération technique allemande, Helvetas = Association suisse pour la coopération inter-nationale, KIT = Institut royal des tropiques (Pays-Bas), MATCL = Ministère de l'administration territoriale et des collectivités locales (Mali),MATD = Ministère de l'administration territoriale et de la décentralisation (Burkina Faso), MCLDRE = Ministère des collectivités locales, dudéveloppement rural et de l'environnement (Ghana), PGRP/FIS = Programme ghanéen de réduction de la pauvreté/Fonds d'investisse-ment social (Ghana), PNUD = Programme des Nations unies pour le développement, SNV = Organisation néerlandaise de développe-ment.

Source : Classification basée sur les études de cas documentées et discutées lors du séminaire régional à Bamako, les 17 et 18 mai 2006.

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Type d'instrument ou

d'approcheExpériences

Agence ou organisation

fournissant un appui

Instruments d'auto

évaluation des

performances pour les

collectivités locales

�Mali : Expériences menées avec un outil d'auto évaluation per-mettant d'évaluer les performances des collectivités territo-riales

�Niger : Planification et S&E dans les communes orientés versla réduction de la pauvreté

�Bénin : Évaluation des performances des collectivités locales :Expériences menées avec un outil d'auto évaluation

�Burkina Faso : Le rôle de l'auto évaluation dans un nouveausystème national d'évaluation de la décentralisation

SNV, GTZ, Helvetas,MATCL/DNCT

SNV, PNUD, GTZ

SNV, PNUD, GTZ, Helvetas,ANCB

GTZ, MATD

Renforcer le contrôle

citoyen et la capacité

des parties prenantes

locales à suivre la

fourniture décentralisée

de services

�Mali : Vers un Système d'information essentielle sur le secteurde la santé pour les acteurs communaux (SIEC-S)

�Bénin : Contrôle citoyen dans le secteur de l'éducation : laphase pilote du Suivi d'impact local participatif (SILP)

SNV, KIT

GTZ, FIDESPRA

Ouvrir les systèmes de

S&E externes aux

perceptions locales

�Mali : Suivi-évaluation participatif pour l'habilitation des collecti-vités territoriales dans la région de Mopti

�Mali : Perceptions des citoyens comme baromètre de la gouver-nance locale

�Mali : Comment évaluer les impacts de la décentralisation ?

CARE

AEN

FENU

Tous les détails sont abordés dans la partie II quiprésente la compilation du travail réalisé par les dif-férentes équipes d'auteurs. Chaque étude de casa par ailleurs fait l'objet d'une publication sous

forme de tirés à part. Voici ci-après une synthèsedes échanges qui met en exergue quelques unsdes points saillants abordés dans le cadre des diffé-rentes approches ou types d'instrument.

4.1. Développer lacapacité à analyser etsuivre le développementlocal au niveau communal

Dans de nombreux pays francophones d'Afriquede l'Ouest, les collectivités locales nouvellementcréées apprennent à formuler et à mettre en œuvredes plans de développement communal ou régional.Une des difficultés auxquelles elles se heurtent estl'absence de données de référence et d'informa-tions statistiques sur lesquelles se baser pour analy-ser la situation sociale, économique et culturelle deleur territoire. Les systèmes statistiques nationauxn'ont souvent pas été adaptés à la décentralisation.Ils ne fournissent pas suffisamment de donnéesdésagrégées pour permettre une planification auniveau local, ou bien les planificateurs au niveaucommunal n'ont pas facilement accès aux informa-tions disponibles. De plus, les communes, les dis-tricts ou les cercles ne disposent souvent pas dupersonnel spécialisé nécessaire pour rassemblerdes données de référence et procéder à un dia-gnostic des questions de développement avantd'entamer le processus de planification.

Des études de cas menées au Mali, au Came-

roun et au Niger36 portaient sur des approchesparticipatives visant à recueillir des informations deréférence au niveau communal, afin d'améliorer laplanification, le suivi et l'évaluation du développe-ment local. Avec l'aide de facilitateurs externes, lescommunes ont utilisé des approches participativespour rassembler et analyser des données en colla-boration avec d'autres parties prenantes du déve-loppement local (par exemple les servicestechniques déconcentrés, les associations locales,les chefs de village et le secteur privé) et pourdéterminer des valeurs de référence pouvant êtreutilisées pour la planification stratégique et, à unstade ultérieur, être adaptées pour servir à des acti-vités de S&E.

Au Mali, cet exercice de détermination de valeursde référence a été complété par l'élaboration et letest de systèmes d'information géographique (SIG)destinés aux communes rurales. L'alimentationdes données et l'utilisation d'un SIG nécessitantdes connaissances en informatique et des compé-

tences de base en cartographie, la responsabilitéde la mise à jour et de la maintenance de ces sys-tèmes a principalement été confiée aux centres deconseil communaux. Ces derniers sont basés auniveau de chaque cercle et fournissent divers ser-vices de renforcement des capacités aux com-munes37.

Au Ghana, où les districts disposent de leurspropres services statistiques, le défi était légère-ment différent puisqu'il s'agissait de développerune nouvelle méthode de cartographie et d'analysede la pauvreté. De plus amples informations étaientnécessaires sur les causes et la répartition géogra-phique de la pauvreté, afin de faciliter la planificationpro pauvres, le suivi et l'évaluation des projets dudistrict et le centrage pro pauvres des programmesnationaux de développement. Ici aussi, un élémentessentiel de cette approche était la participationd'un large éventail d'acteurs du développementlocal (tels que les associations locales, les associa-tions de villages, les leaders traditionnels et lesONG) à la constitution de bases de données et decartes de la pauvreté dans le district38.

Les expériences menées avec ces différents ins-truments permettent de tirer un certain nombred'enseignements :� Le processus de détermination de valeurs deréférence et de conduite d'études monogra-phiques renforce la connaissance du potentiel éco-nomique, géographique et socioculturel descollectivités locales, ce qui permet donc de mieuxutiliser ce potentiel.� Ces instruments mettent plus clairement enlumière pour les décideurs, non seulement les dif-ficultés auxquelles les collectivités locales se heur-tent, mais aussi les besoins des populations, ce quipermet une approche beaucoup plus réaliste de laplanification.� De tels instruments peuvent aider à harmoniserla planification au niveau communal avec, au niveaunational, les politiques de réduction de la pauvretéet les politiques sectorielles.�Durant cet exercice, la plupart des conseils com-munaux ont pris peu à peu une plus grande respon-sabilité dans la direction et l'appropriation de ceprocessus.� L'approche participative contribue souvent audéveloppement d'un esprit d'équipe au sein duconseil communal, ce qui facilite l'initiative.

36- Pour de plus amples détails, se référer en partie II aux études de cas : Lodenstein et coll. (2007) ; Sène et Ouédraogo(2007) ainsi que Ischer et coll. (2007).

37- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas Dumont et Samaké (2007).38- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas Dery et Dorway (2007).

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Ces expériences ont toutes eu des effets positifssur les capacités des collectivités locales et descentres de conseil communaux à rassembler et àsélectionner les statistiques importantes. Elles sesont également traduites, au niveau local, par unrenforcement de la collaboration entre les servicestechniques, les autorités de tutelle, les collectivitéslocales, les représentants de la société civile et dusecteur privé.

Jusqu'ici, la plupart des valeurs de référence ontsurtout été utilisées pour la planification et moinscomme outil de S&E du développement local et dela gouvernance locale. Pour ce dernier usage, ilsdoivent être adaptés, rendus plus sélectifs, pluscentrés sur les indicateurs et convertis en une basede données pouvant être mise à jour régulière-ment. Les efforts entrepris au Mali pour entrer cesdonnées dans un SIG sont un premier pas danscette direction. Au moment de ce recensementdes expériences, des projets de création de basesde données électroniques similaires étaient encours au Cameroun et au Ghana.

4.2. Instruments d'autoévaluation desperformances pour lescollectivités locales

En 2004, la Direction nationale des collectivitésterritoriales (DNCT) du MATCL du Mali a publié undocument présentant un outil d'auto évaluation desperformances des collectivités locales. Ce guide a,par la suite, été inclus à une « boîte d'outils» desti-née aux maires et distribuée aux 703 communesdu pays (MATCL/DNCT et coll. 2004).

Cet instrument est le fruit d'un long processus deconception, de test et d'ajustement d'une approcheparticipative d'auto évaluation des performances,un exercice soutenu par plusieurs organisations dedéveloppement, dont en particulier la SNV, Helve-tas et la GTZ. Ces organisations ont pris une partactive à cette opération et ont aidé leurs parte-naires au niveau local (communes) à développer,tester et utiliser cette approche, et à faire part deleurs remarques et suggestions afin de permettrel'amélioration progressive de cet outil et son adap-tation pour qu'il puisse être utilisé dans différentscontextes.

39- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas Le Bay et coll. (2007).

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La méthode proposée place la commune auxcommandes de ce processus d'évaluation de sespropres performances, évaluation qui est répétéeà intervalles réguliers (voir figure 2). Les membresdu conseil communal comparent leur auto évalua-tion avec les résultats d'évaluation fournis pardivers autres groupes d'acteurs, tels que les asso-ciations locales, les groupes d'intérêt locaux, lesreprésentants du secteur privé, le personnel desservices techniques déconcentrés et les autoritésde tutelle39.

Cet outil propose de baser l'auto évaluation surcinq domaines clés des performances municipales:organisation interne, gestion administrative etfinancière, mobilisation des ressources (financièreset humaines), planification et programmation dudéveloppement local, et enfin services, produits etréalisations. Pour chacun de ces domaines, un cer-tain nombre d'indicateurs ont été conjointementdéfinis afin de pouvoir évaluer les performances(sous forme de scores).

L'expérience menée avec cet outil a montré lerôle important joué par la facilitation et l'accompa-gnement externes la première fois que cet exerci-ce d'auto évaluation est effectué. Elle a mis enévidence certains écueils potentiels auxquels lesutilisateurs pourraient se heurter, tels que les diffi-cultés d'ordre culturel à accepter les critiquesconstructives ou à en formuler, ou encore à faireson autocritique en public. Elle a également mis enlumière les problèmes que peuvent rencontrer lesdiverses parties prenantes si elles se concentrentuniquement sur les résultats basés sur les perfor-mances et font abstraction de l'intense communi-cation ayant lieu avant et après ces exercicesd'auto évaluation. En fait, ces échanges pourraientfort bien être les premiers pas vers une corespon-sabilité et la prise de décisions consensuelles.

Le test et l'utilisation de cet outil ont eu de nom-breux effets positifs sur les capacités d'évaluationdes communes et des autres acteurs :� Les communes peuvent désormais mesurerleurs propres performances (acquis et faiblesses)et les analyser elles-mêmes sans aide extérieure.Elles ont appris à développer une argumentation età rechercher un consensus entre différents pointsde vue.�La compréhension des rôles des différentsacteurs et de la législation sur la décentralisation etla gouvernance locale s'est améliorée.� Les conseillers communaux, les maires et le per-sonnel communal ont pris conscience de la néces-sité de rendre davantage compte de leurs actionsaux citoyens et aux autorités de tutelle.� Les équipes communales ont appris à utiliser lesrésultats d'évaluation, c'est-à-dire à adapter leurprise de décision et leur gestion en fonction desconclusions de l'évaluation.� Les résultats d'évaluation ont aidé les respon-sables locaux à formuler auprès des centres deconseil communaux des demandes mieux cibléeset plus complètes d'appui au renforcement descapacités.

Inspirés par la publication du guide d'utilisation decet outil d'auto évaluation au Mali, les pays voisinssont en train d'élaborer des instruments similaires :

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Figure 2 : les étapes de l'auto évaluation des performances par les communes

Source : Le Bay et coll. (2007)

�Au Niger, plusieurs organisations de développe-ment ont commencé en 2005 à tester et à adaptercet outil d'auto évaluation, en collaboration avec lesservices déconcentrés de l'État et les communes.Une des modifications apportées à l'instrumentmalien est l'accent mis sur l'encouragement descommunes et de leurs partenaires à penser auniveau local à l'intégration des Objectifs du Millé-naire pour le développement (OMD). Cette versionadaptée de l'outil d'auto évaluation permet ausside prendre en compte la stratégie nationale deréduction de la pauvreté dans la planification, lesuivi et l'évaluation au niveau communal. Le défiactuel est de faire valider cet instrument par leMinistère de l'intérieur et de la décentralisation etde l'utiliser à plus grande échelle à travers tout lepays.� Au Bénin, les maires ont fortement contestéune évaluation externe des performances descommunes. En remplacement de cette étude, ilsont demandé à l'Association nationale des com-munes du Bénin (ANCB) de concevoir uneapproche d'un autre type. En collaboration avecses sections départementales et plusieursbailleurs, l'ANCB prépare actuellement un outild'auto évaluation des performances communalesinspiré de celui du Mali. L'instrument béninois doitégalement servir à mieux cibler l'aide extérieure enmatière de renforcement des capacités des jeunescommunes du pays.� Au Burkina Faso, le ministère de l'administra-tion territoriale et de la décentralisation (MATD)envisage de faire un usage systématique de l'autoévaluation à différents niveaux de ses futurs sys-tèmes de S&E de la décentralisation. L'approcheproposée pour le niveau communal s'inspire del'instrument malien. Du fait de la création trèsrécente des communes rurales, le processus d'au-to évaluation sera dans un premier temps plus axésur l'appui à apporter à ces jeunes entités afin deles aider à faire mieux apparaître les types de capa-cités dont elles doivent se doter pour devenir plei-nement opérationnelles et réaliser leurs objectifs.

Plus récemment, un programme de développe-ment au Sénégal a élaboré une méthode d'évalua-tion, en deux étapes, afin de mesurer les perfor-mances communales dans deux régions. La premièreétape est une évaluation externe obligatoire desperformances des collectivités locales. La secon-de étape est une auto évaluation volontaire desperformances avec pour objectif d'identifier les dif-férents besoins des collectivités locales. Par le

biais de ce programme, l'État central montre l'inté-rêt qu'il porte aux performances de l'actionpublique au niveau local. Il souhaiterait que les col-lectivités locales et les programmes de développe-ment poursuivent le perfectionnement de cet outilafin qu'il puisse être utilisé pour identifier lesbesoins en renforcement des capacités des collec-tivités locales. Dans l'ensemble, cet outil sert à pro-mouvoir la bonne gouvernance et l'attribution desressources aux collectivités locales sur la base desperformances.

Ces initiatives montrent que les approches d'autoévaluation des performances présentent un énor-me potentiel de réplication. Ceci est lié en partie aufait qu'elles permettent de mettre en évidence leseffets du renforcement des capacités en termesd'amélioration des performances des collectivitéslocales.

4.3. Renforcer le contrôlecitoyen et la capacité desparties prenantes localesà suivre la fournituredécentralisée de services

Dans ce cadre, les deux expériences présentéesdiffèrent l'une de l'autre en termes de points d'en-trée, de motivations et d'approches. Néanmoins,elles ont toutes deux pour objectif final d'améliorerla qualité, l'efficacité et la transparence de la fourni-ture de services publics au niveau des collectivitéslocales. Pour atteindre cet objectif, l'expériencemenée au Bénin encourage le contrôle citoyendans le secteur de l'enseignement primaire, tandisque l'expérience malienne porte sur le suivi encommun d'indicateurs sanitaires de base.

Au Bénin, la phase pilote du Suivi d'impact localparticipatif (SILP) rassemblait 15 écoles dans troiscommunes différentes du département de l'Atako-ra. Le taux de scolarisation dans ces territoires dunord du pays reste nettement inférieur à la moyen-ne nationale. Cette expérience entre dans le cadrede la stratégie nationale de réduction de la pauvre-té du Bénin, qui fait de l'éducation et de la politiquede décentralisation deux priorités essentielles.

L'utilisation du SILP vise à fournir de plus amplesinformations en vue d'évaluations quantitatives

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des facteurs entravant le bon fonctionnement desservices publics décentralisés. Le but de cetteméthode est également de faciliter l'identificationet la mise en œuvre par les citoyens eux-mêmes demesures correctives appropriées40.

Pour ce faire, le SILP suit un processus itératif deconcertation et d'échange, impliquant des acteurssectoriels à différents niveaux (communal, départe-mental, national) et divers groupes d'acteurs (parexemple des élèves, des enseignants, des associa-

40- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas : Floquet et coll. (2007).

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tions de parents d'élèves, des citoyens, des collecti-vités locales, des femmes vendant de la nourritureaux élèves, les antennes déconcentrées de l'Étatcentral en matière d'éducation, les institutions cen-trales et des partenaires de développement). L'ac-cent est mis sur deux aspects du cycle desdépenses publiques : le traçage des ressourcesallouées et l'évaluation de la qualité du service fourni.Les différentes phases du processus de Suivi d'im-pact local participatif sont décrites dans la figure 3.

Analyse indépendantedes politiques

Audit indépendantde la socité civile

Budget participatif

Évaluation desperformances des

services publics parles usagers

Co-gestion desservices publics

Traçage des dépensespubliques

Analyseindépendante

du budget

Analyse et revue- des politiques- des dépenses publiques

Planification/élaboration- d’une stratégie- d’un cadre budgétaire

Fixation des objectifs

Évaluation- des performancesde la qualité des services

Audit

Mobilisation et allocationdes ressourcesPréparation et vote dubudget

Suivre l’exécution- suivi des activités- suivi comptable

Exécution du budget- transfert des fonds- affectation du personnel

Source : Floquet A. et Mongbo R. (2006).

Légende :

Étapes du suivi citoyendes dépenses publiques

Étapes du cycle budgétaire

Cycle budgétaire

Figure 3 : les différentes phases du processus de suivi d'impact local participatif(SILP)

Ces deux aspects sont analysés conjointementpar les fournisseurs et les utilisateurs de servicespublics ou communautaires, en appliquant desnormes et critères nationaux, ainsi que leurs

propres critères. Un animateur externe facilite lesdiscussions et l'évaluation selon ces critères défi-nis conjointement.

L'évaluation est suivie d'un débat sur les mesurescorrectives nécessaires, qui sont ensuite reprisesdans un plan d'action collectif. La mise en œuvrede ce plan d'action est gérée par les associationsde parents d'élèves et la direction de l'école, maiselle fait l'objet d'un suivi conjoint et d'une analyserégulière réalisée en collaboration avec lesconseillers communaux.

Les premiers résultats de la phase pilote de l'ap-proche SILP montrent que cette méthode peut amé-liorer la connaissance des points forts et des pointsfaibles de l'utilisation des ressources financièresallouées par l'État central au niveau décentralisé(c'est-à-dire aux départements, aux communes etaux écoles). Même après seulement quelques moisde test, il apparaît que cette méthode a aidé diversacteurs locaux à mieux assumer leurs rôles respec-tifs dans le renforcement de la surveillance publiquede l'utilisation des fonds publics. Le fait de mobiliserleur réflexion et leur énergie pour une cause com-mune a également amélioré l'efficacité desdépenses publiques. De plus, il est apparu que l'ap-proche SILP se diffuse d'elle-même, puisqu'elle estdésormais utilisée dans des communes qui ne parti-cipaient pas à la phase pilote.

Cette stratégie n'est cependant pas sans écueilspotentiels. En l'absence de modération efficace, desconflits latents peuvent apparaître et entraver toutediscussion constructive. S'il n'est pas correctementpréparé ou supervisé, le SILP peut égalementdéboucher sur des « manœuvres » ou sur l'exclusionde certains acteurs, au lieu de mesures d'autocorrec-tion. Un appui extérieur est par conséquent essen-tiel durant la phase de test et sans doute au-delà.

L'expérience menée au Mali avec un Systèmed'information essentielle sur le secteur de la santéa elle aussi permis de rendre la fourniture de servi-ce plus efficace et plus transparente. Dans ce cas,l'objectif initial de cet exercice était différent. Letransfert de ressources et de compétences en vuede la fourniture de services sanitaires au niveaucommunal se faisant lentement au Mali, l'idée étaitde tester un outil pouvant agir positivement sur ceprocessus de transfert41.

Un ensemble d'informations de base a été élabo-ré pour les principaux acteurs du secteur sanitairepublic au niveau des collectivités locales, et notam-

41- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas : Toonen et coll. (2007). 42- SIEC-S signifie « Système d'information essentielle pour la commune dans le secteur de la santé ».

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ment les responsables élus, les associations desanté communautaires, et les départements tech-niques. Cet outil d'information, baptisé « SIEC-S»42,a été produit conjointement par l'Institut royal destropiques (KIT), la SNV, le Ministère malien de lasanté et les associations de santé communautairesqui gèrent la plupart des centres de santé locaux.Une recherche action a alors été menée afin dedéterminer comment utiliser au mieux ce systèmed'information pour le suivi et la gestion des infor-mations de base sur la santé publique au niveaucommunal, impliquant les conseillers communaux,les services de santé déconcentrés de l'État cen-tral et les représentants des associations de santécommunautaires (ASACO).

La force de l'approche SIEC-S réside dans le faitqu'elle permet à des non spécialistes de la santé, ycompris s'ils sont analphabètes, de participer auxdiscussions sur les résultats du système de santé,les progrès réalisés en matière de santé publique etles raisons expliquant ces échecs et ces succès.Comme le montrent les commentaires de partici-pants (voir encadré 2), l'utilisation du SIEC-S a amé-lioré parmi les parties prenantes locales lacompréhension de statistiques sanitaires clés etd'indicateurs présentant un intérêt direct pour leurtravail quotidien. Ceci à son tour a également renfor-cé la capacité des conseillers communaux à discer-ner les actions prioritaires à entreprendre, à prendredes décisions mieux étayées sur les questions sani-taires et à négocier avec le Ministère de la santé.Faire conjointement la collecte, l'échange et l'analy-se des informations et des indicateurs liés aux ques-tions sanitaires a renforcé la collaboration entre lesdifférents acteurs. C'est d'ailleurs pour cette raisonque ce projet a été une expérience très instructiveouvrant sans doute la voie à un transfert aux collecti-vités locales de pouvoirs en matière sanitaire.

Encadré 2 : commentaires d'acteurs locauxsur les indicateurs et les informationssanitaires de base

« Nous pensions que ces dessins sur le murétaient destinés à rendre le centre de santé com-munautaire plus beau. Nous ne savions pas qu'ils'agissait de figures techniques et que nous pou-vions les comprendre ».

Commentaire d'un participant à une réunion de travail sur lesindicateurs sanitaires de base organisée dans le cadre de la

recherche action du SIEC

« C'est formidable. C'est exactement ce dontnous avions besoin. Maintenant, nous avons unemeilleure idée de l'état précis de la santé dans notrecommune. Auparavant, nous pensions que la situa-tion s'améliorait, mais nous n'analysions pas correc-tement les chiffres. Maintenant, nous savons aussiquels sont exactement les problèmes ».

Commentaire du président d'une association locale de mairesaprès une réunion de travail sur les indicateurs sanitaires

Source : Toonen et coll. (2007 : 11)

4.4. Ouvrir les systèmesde S&E externes auxperceptions locales

En 2004, CARE Mali a fait de l'élaboration et dela mise en œuvre de systèmes participatifs de S&Ede ses programmes l'une des priorités de sa nou-velle stratégie à long terme. Pour tester un nou-veau système participatif de S&E intégré, cetteorganisation a choisi le Programme d'appui auxcommunes et aux organisations de base, cofinan-cé par NORAD, l'agence norvégienne de coopéra-tion au développement. Basé dans la région deMopti, ce programme était centré sur la gestiondes ressources naturelles et la gouvernance loca-le. À cette époque, il n'était encore qu'au toutdébut de sa mise en œuvre43.

Le processus de conception et de test de ce nou-veau système participatif de S&E a réuni unensemble d'acteurs impliqués dans les questionsliées à la gestion des ressources et à de nouvellesstructures de gouvernance. Les participants prove-naient de différents niveaux (du village, de la com-mune, du cercle et de la région) et étaient issus dela société civile et des services techniques décon-centrés de l'État central. Tous avaient participé acti-vement à l'élaboration de ce programme.

L'un des objectifs était notamment que cesacteurs jouent par la suite un rôle dans ce systèmede S&E en cours d'élaboration et destiné àrépondre à la fois aux besoins internes de CARE endonnées de suivi et aux besoins du Mali enmeilleures informations et en systèmes de reddi-tion de comptes pour ses nouvelles structures degouvernance locale.

Au moment du processus de capitalisation, cesystème de S&E n'était opérationnel que depuis àpeine un an. Néanmoins, les auteurs de cetteétude de cas ont d'ores et déjà pu souligner plu-sieurs enseignements tirés de cette expérience :�Un système participatif de S&E est un mode effi-cace de transfert de compétences aux acteurslocaux, mais il faut du temps et de la patience pourmettre une telle approche en pratique. En particu-lier dans une région pauvre comme celle de Mopti,où les niveaux d'instruction sont plutôt faibles, lesparticipants ont besoin de beaucoup de tempspour assimiler les informations qu'ils reçoivent.� Si l'on veut que ce processus soit couronné desuccès, il est absolument essentiel de choisir desparticipants « capables » parmi les « bénéficiaires», c'est-à-dire disposant d'un certain niveau decapacités de base. Il est apparu par exemple quel'illettrisme était un obstacle majeur empêchantl'appropriation par les participants de certains desoutils de S&E.� L'engagement de l'équipe de pilotage est égale-ment un facteur clé du succès du S&E participatif. Ilest important que l'équipe ait bien conscience desdifférences fondamentales entre cette méthode etd'autres méthodes moins participatives utiliséespar le passé pour la gestion des projets.

Les problèmes rencontrés durant la phase de testétaient liés entre autres au grand nombre delangues et de dialectes parlés dans cette région, etaux grandes différences de niveaux d'instruction desparticipants. La solution trouvée a été de faire tradui-re tous les documents importants dans les trois prin-cipales langues parlées dans la région (dogon, peulet bambara). Lors des réunions, les participantsétaient aussi répartis en groupes, selon leur langueet leur niveau d'instruction. Cette opération a biensûr demandé un certain temps, mais elle a permisde faire en sorte que les participants puissent com-muniquer entre eux et exprimer leurs points de vue.

De manière similaire, et afin d'ouvrir la planifica-tion stratégique et le S&E aux parties prenanteslocales et à leurs points de vue, l'Aide de l'Églisenorvégienne (AEN) a mené en 2005 une évaluationde l'état d'avancement de la décentralisation et dela gouvernance locale dans trois régions du nord duMali (Gao, Tombouctou et Kidal). Cette évaluationétait moins basée sur une approche participative deS&E que sur la collecte et l'analyse des perceptions

43- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas : Coulibaly et coll. (2007).

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des citoyens, par le biais d'une approche tradition-nelle d'enquêtes. Afin d'obtenir une image différen-ciée des perceptions des citoyens sur l'étatd'avancement de la décentralisation et de la gouver-nance locale dans ces trois régions, et afin de faireen sorte que les opinions des groupes marginalisésou vulnérables soient bien prises en compte, leschercheurs ont interviewé des responsables desorganisations de la société civile travaillant avec cesgroupes, ainsi qu'un certain nombre de citoyens44.

Cette évaluation concluait que l'intégration desperceptions des citoyens peut améliorer les instru-ments et les systèmes actuels de S&E de la gou-vernance locale. Une plus grande prise en comptedes perceptions des citoyens, de leurs opinions etde leurs évaluations aurait également pour effet demieux doter les conseillers élus et les autorités detutelle des connaissances nécessaires pour faireen sorte que les approches retenues pour la gou-vernance et le développement soient à la fois perti-nentes, viables et durables.

Compte tenu de l'absence de sondages et dunombre très restreint d'enquêtes sur des questionsliées à la gouvernance locale menées auprès desélecteurs en Afrique de l'Ouest, l'étude comman-dée par l'AEN apporte une contribution intéressan-te à la réflexion actuelle sur les «baromètres» de lagouvernance (Bratton et coll. 2000)45.

La dernière expérience est celle du Fonds d'équi-pement des Nations unies (FENU), qui travaille enfaveur de la gouvernance locale dans le nord du Mali

depuis la fin des années 9046. Dans le cadre d'uneinitiative FENU de plus grande envergure, FENU-Mali a engagé une évaluation des effets sur la réduc-tion de la pauvreté de son Programme d'appui auxcollectivités rurales de Tombouctou (PACR-T).

La collecte des données s'est révélée particulière-ment ardue. Le principal obstacle rencontré était laqualité médiocre des informations disponibles surla situation de référence. Les chiffres destinés à ser-vir de valeurs de référence étaient peu abondantset de nombreuses informations statistiques étaientinutilisables parce qu'elles n'avaient pas été désa-grégées jusqu'au niveau communal. Pour remédierà cette situation, l'équipe de ce projet et les évalua-teurs externes ont décidé d'essayer une nouvelleapproche d'étude qualitative, basée en grande partie

sur les perceptions des communautés locales etsur une méthode participative d'évaluation.

Un cadre conceptuel d'analyse des impacts de ladécentralisation sur divers aspects de la pauvretéa par conséquent été conçu conjointement avecles partenaires. Les perceptions locales ont été uti-lisées pour classer les villages et les fractionsnomades de chaque commune en trois groupesallant du plus pauvre au moins pauvre. La participa-tion des populations au processus de planificationet l'utilisation des fonds d'investissement commu-naux dans chaque communauté ont été analyséesafin d'identifier lequel de ces trois groupes avaitreçu le plus d'investissements.

Un net avantage de cette méthode est qu'elle per-met de définir et d'évaluer la pauvreté du point devue des bénéficiaires des activités des pro-grammes. Dans le cas de cette étude, cela a menéà prêter une plus grande attention aux impacts desinvestissements socioéconomiques, car l'aspect dela pauvreté auquel les populations de la région deTombouctou étaient le plus sensibles était celui del'accès aux services socioéconomiques de base.

Comme cette étude de cas le souligne, il estregrettable que le suivi et l'évaluation des impactsde la décentralisation sur la réduction de la pauvre-té soient souvent regardés comme des activités neprésentant un intérêt que pour les chercheurs etles bailleurs. Les auteurs avancent que les déci-deurs dans les pays en développement devraientfaire un usage beaucoup plus systématique duS&E dans leurs pratiques de gestion. Cela permet-trait de tester le bien-fondé des hypothèses sous-tendant les approches de développement. Celacontribuerait aussi à l'amélioration des conditionsde vie des pauvres et permettrait aux populationsde mieux analyser et de mieux comprendre leursdroits et leurs options en tant que citoyens.

De manière transversale aux approches et aux dif-férents instruments passés en revue, il apparaîtque le besoin de renforcement des capacités desacteurs locaux à suivre et à évaluer les processusde décentralisation et de gouvernance locale, ainsique leur intérêt et leur volonté à expérimenter denouvelles pratiques, sont fortement influencés parles conditions cadre et le développement de poli-tiques du niveau national.

44- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas : Cissé et coll. (2007).45- Voir notamment les travaux en cours de l'Afrobaromètre et le projet de « baromètre de la gouvernance locale » de

l'Alliance pour l'impact, qui ambitionne de servir d'instrument de mesure des performances des collectivités localespartout en Afrique (www.impactalliance.org).

46- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas : Sylla et Ongoïba (2007).

29

Les études de cas démontrent l'influence jouéepar le niveau national, car les chances d'utilisationet de réplication d'outils de S&E développés avecdes acteurs locaux dépendent fortement de la col-laboration des autorités de tutelle, voire d'une«validation» de leur part. Beaucoup d'interventionsdes maires lors du séminaire sous régional ontd'ailleurs souligné cet aspect. Pour eux, il est inté-ressant de tester des approches de planification etde suivi-évaluation du développement communal,de conduire des sessions d'auto évaluation desperformances communales et d'identifier les chan-gements à apporter pour améliorer son fonctionne-ment. Néanmoins, la phase de mise en œuvrenécessite souvent la collaboration des autorités detutelle et des services déconcentrés de l'État, voireque des actions soient initiées par des institutionsau niveau national (instructions ministérielles, plai-doyers des associations des municipalités, etc.).

Durant le processus de capitalisation et lors deséchanges dans le cadre du séminaire sous régio-nal, d'autres tendances et facteurs ont été identi-fiés (voir ci-après) dont il faudrait tenir compte dansles actions de renforcement des capacités de S&Edes acteurs de la décentralisation.

5.1. Cohérence, coordinationet complémentarité entreapproches et outils de S&E

Les études de cas du Mali et du Niger montrentqu'il y a une multiplicité d'approches et d'outils quivisent à répondre à des besoins de renforcementdes capacités de planification, de suivi et d'évalua-tion des collectivités territoriales. Or, elles ne don-nent probablement qu'une idée incomplète desinitiatives visant à renforcer les capacités de S&Ede la décentralisation et de la gouvernance localedans ces pays. Il ressort des échanges tenus dansle cadre du séminaire, qu'un bon nombre d'organi-sations de développement sont en train d'expéri-menter de nouvelles approches et outils qui visent,d'une manière ou d'une autre, à renforcer les capa-cités de S&E des acteurs locaux47.

47- Ainsi quelques exemples ont été discutés lors du séminaire sous régional : l'organisation canadienne SUCO, dans laperspective de l'élaboration par l'État malien des décrets d'application de l'intercommunalité, s'est investie dans uneapproche dont l'originalité réside dans le renforcement des capacités de S&E au niveau villageois, communal et inter-communal ; Le FENU a des expériences avec des outils de S&E des performances des services d'état civil des collec-tivités territoriales, ainsi que de leurs capacités de mobilisation de ressource.

30

5. INFLUENCE DU NIVEAU NATIONAL SUR LE RENFORCEMENT

DES CAPACITÉS EN S&E DES ACTEURS LOCAUX

La plupart des expériences retenues pour la capi-talisation reflètent la volonté de plusieurs organisa-tions de développement de s'investir dans laconception, le test et la mise en œuvre d'uneapproche ou d'un outil spécifique, en y associantleurs partenaires respectifs. Selon les participantsau séminaire, les expériences décrites dans lesétudes de cas sont des exemples encourageantsqui montrent ce qu'il est possible de faire, pour peuque les différents acteurs affichent la volonté de seconcerter ou de développer des alliances straté-giques autour d'objectifs communs. Ceci requiertdes parties prenantes une ouverture à desapproches systémiques et l'existence d'individus« leaders », prêts à porter et à stimuler le proces-sus conjoint. La définition d'un mandat pertinent etla volonté des organisations de consacrer des res-sources humaines et financières à la concertationet à des processus communs paraissent égale-ment importants dans ces démarches.

En dépit de la manifestation d'une volonté decoordination et d'harmonisation des politiques etdes instruments d'aide, telle que contenue dans la« Déclaration de Paris » (OCDE 2005), la collabora-tion autour d'initiatives communes n'est pas enco-re la règle. Souvent, les organisations dedéveloppement ou les responsables de projets oude programmes préfèrent investir dans « leurspropres approches », dans « leurs propres zonesd'intervention », avec « leurs propres partenaires ».Les résultats obtenus sont souvent déclarés « inno-vateurs » et (en principe) « réplicables ». Or, fautede collaboration et de partage des expériencesavec d'autres organisations qui pourraient les pro-mouvoir dans « leurs zones d'intervention », auprèsde « leurs groupes cibles », lors de la phase deconception et de test, l'utilisation de ces outils restetrès limitée. Un autre obstacle à la valorisation desapproches et des outils disponibles, cité lors deséchanges, est le manque de volonté de coordina-tion et d'échanges au niveau national, entre diffé-rents ministères, directions ou départements.

Bien que les outils portant sur le renforcement descapacités de S&E des acteurs de la gouvernancelocale soient moins nombreux que ceux portant sur

la planification communale, les participants auséminaire ont souligné qu'il y avait un certain risquede prolifération. Certains, se référant aux consé-quences négatives pour la cohérence systémique,ont souhaité attirer l'attention des autorités natio-nales (en particulier les ministères en charge descollectivités territoriales) sur la nécessité d'unecoordination des efforts de conception et de testde nouveaux outils et approches de S&E. D'autresparticipants ont, au contraire, mis l'accent sur l'inté-rêt de pouvoir choisir parmi plusieurs options.

D'une manière générale, il a été jugé hautementsouhaitable que les autorités nationales, en parti-culier les ministères responsables de la mise enœuvre de la décentralisation et les services char-gés de la tutelle des collectivités territoriales, fas-sent des efforts soutenus pour faciliter l'accès auxoutils et aux approches disponibles. Dans cetteperspective, divers moyens ont été cités : sessionsd'information, communications écrites, radiodiffu-sion, mise en ligne sur le site web des ministèresou des associations des collectivités territoriales.

Les manuels sur l'outil d'auto évaluation des per-formances des collectivités territoriales du Mali etsur la cartographie, la planification et le S&E descommunes du Ghana sont très pédagogiques etpeuvent être cités comme des bonnes pratiquesde « vulgarisation » d'une approche spécifique.Mais, même ces documents pourraient encore sebonifier en s'adjoignant une version simplifiée ettraduite en langues locales, afin de faciliter uneréplication des pratiques qu'ils proposent au niveaudes collectivités territoriales. Les études de cas mon-trent en effet l'importance de la facilitation et de l'ac-compagnement externe des acteurs locaux pour lamaîtrise de la démarche et le renforcement descapacités.

5.2. Nouveaux modesd'appui et nouveaux défisde S&E

Depuis quelques années, certains bailleurs semontrent très favorables à l'aide budgétaire danslaquelle ils voient un nouvel instrument de soutienaux processus de décentralisation et de réforme del'État dans les pays en développement. C'est le casde l'Union européenne, l'un des plus importantsbailleurs de fonds dans les pays d'Afrique de

l'Ouest, mais aussi d'un nombre de plus en plusimportant de bailleurs bilatéraux. Ils ont une préfé-rence pour ce mode d'aide qui se traduit par unfinancement direct octroyé au budget de l'Étatbénéficiaire pour appuyer la mise en œuvre de lastratégie de réduction de la pauvreté.

Cet instrument, au-delà des avantages qu'on luireconnaît au niveau macroéconomique, est consi-déré comme propice à l'amélioration de la transpa-rence et de l'efficience de la gestion des financespubliques et plus apte à promouvoir l'appropriationet le renforcement des capacités des institutionsnationales des pays partenaires. Il apparaît aussimoins coûteux (réduction des coûts de transaction,gestion commune) et plus efficace (dialogue com-mun entre les bailleurs et le gouvernement) quel'approche projet, car il est notamment perçucomme porteur de synergies potentielles entredes acteurs solidaires dans l'atteinte des résultatsplanifiés (European commission, EuropeAid 2007et OECD, DAC 2006). Tout le monde s'accorde éga-lement à reconnaître que l'efficacité de l'appui bud-gétaire est fortement liée aux modalités de miseen œuvre et à la qualité du système de suivi, enparticulier sa capacité à nourrir le dialogue politique.

Cette réorientation des dispositifs de coopérationau développement vers l'appui budgétaire combinéà des approches sectorielles a diverses implicationssur les pratiques de S&E, tout particulièrementdans des contextes de décentralisation démocra-tique, où les relations entre le niveau central etl'échelon local sont en pleine transformation (Landet Hauck, 2003). Cette évolution accroît lesdemandes pesant sur les capacités d'évaluationdes bailleurs et des acteurs de la décentralisationdans les pays en développement. Le décaissementde l'aide budgétaire se fait généralement partranches48, le niveau de financement dépendantdes conditions spécifiques mises en place et desprogrès réalisés en termes d'indicateurs de perfor-mance.

Le gouvernement du pays partenaire doit généra-lement proposer et négocier ces indicateurs deperformance avec le bailleur. Il doit également éla-borer un système adéquat de S&E des indicateurs,de collecte des informations et aussi rendre comp-te des progrès réalisés. Ces avancées font ensuitel'objet d'analyses et d'évaluations conjointes avecle bailleur. La mise en place et le suivi de l'aide bud-gétaire impliquent donc l'existence d'une capacité

48- Tranches fixes annuelles, le déboursement étant subordonné au respect de certaines conditions et tranchesvariables liées au progrès réalisés par rapport à des objectifs définis en termes de résultat à atteindre.

31

à identifier et à suivre de manière systématique lesindicateurs clés de la gouvernance locale. En théo-rie, ce processus doit inclure les acteurs de ladécentralisation du niveau national au niveau local,et notamment les représentants des utilisateursdes services publics décentralisés et des forcespouvant « faire contrepoids » au sein de la sociétécivile.

En 2006, la Commission européenne a lancé unprojet pilote fournissant une aide budgétaire secto-rielle au Mali d'un montant de 72 millions d'europour une période de mise en œuvre opérationnel-le allant de 2006 à 201049. Il s'agit du Programme

d'appui à la réforme administrative et à la

décentralisation (PARAD) qui a été présenté lorsde l'atelier sous régional par un représentant de laDélégation de la Commission européenne (DCE)de Bamako50. En raison de son aspect novateur etambitieux, et aussi parce que ce moment corres-pondait au tout début de sa mise en œuvre, ce pro-gramme a suscité de nombreux questionnementschez les participants. La plupart d'entre eux ontsouligné les nombreux défis issus d'un programmed'appui budgétaire qui a pour objectif de renforcerle lien entre la décentralisation, la déconcentrationet la réforme de l'administration publique. La pro-position de financement expose aussi cet aspectqui nécessite un mode d'intervention transversaleimpliquant les ministères sectoriels et à des titresdivers, tous les acteurs concernés, que ceux-ciappartiennent à la sphère de l'État ou à d'autres.Dans son exposé, le représentant de la Délégationa d'ailleurs beaucoup mis l'accent sur le principe deresponsabilisation des acteurs maliens.

L'encadré 3 donne un aperçu des différents axesd'intervention du PARAD et de leur complexité.

49- 75% des fonds du programme sont prévus pour l'appui du processus de décentralisation (volet appui budgétaire), 25%pour l'appui à la réforme de l'État (volet appui institutionnel). La maîtrise d'ouvrage du programme est assurée par leMinistère des affaires étrangères et de coopération internationale du Mali qui est l'ordonnateur national pour tous lesappuis attribués par le fonds européen de développement. La maîtrise d'œuvre du PARAD est assurée conjointementpar le MATCL et par le Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'État et des relations avec les institutions.

50- Voir S&E des appuis budgétaires à la réforme de l'État, exemple du PARAD au Mali par Casas C. (DCE) dans FORANIMConsult (juin 2006).

51- La négociation a débuté en janvier 2005 et a débouché sur le produit issu d'un atelier ad hoc tenu le 19/05/2005 avecles agences impliquées dans la préparation du programme : Direction nationale des collectivités territoriales (DNCT),Cellule de coordination nationale (CCN), Commissariat au développement institutionnel (CDI), Ministère de l'économieet des finances (MEF), Haut conseil des collectivités (HCC), Association des municipalités du Mali (AMM), ministèressectoriels (éducation, santé, hydraulique), DCE, cellule du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), Direc-tion nationale de la statistique et de l'informatique (DNSI), et entériné en Conseil des Ministres (voir Commissioneuropéenne (2005) : Annexe 2).

52- Voir la fiche pays Mali dans l'annexe II de la partie II.32

Encadré 3 : axes et priorités stratégiquesdu PARAD

Les 6 axes stratégiques du Programme de

développement institutionnel - PDI - (d'après

MFPRERI, CDI, 2004) :

1. La réorganisation de l'État central2. L'amélioration des méthodes et procédures

de gestion des affaires publiques3. Le renforcement de la déconcentration4. La consolidation de la décentralisation5. La valorisation et le renforcement des res-

sources humaines6. La communication et les relations avec les

usagers

Les 4 priorités stratégiques du processus de

décentralisation (d'après MATCL, DNCT, 2005) :

1. Le développement des capacités des collecti-vités territoriales

2. L'amélioration de la déconcentration des ser-vices de l'État

3. Le développement de la citoyenneté locale4. Le développement des prestataires de ser-

vices privés au niveau local

Source : Commission européenne. Officede coopération EuropeAid (2005)

Divers indicateurs de performance ont été identifiéset négociés lors d'un processus participatif impliquantdes représentants de l'ensemble des parties pre-nantes impliquées dans la politique sectorielle et ladécentralisation51 (ministères et directions nationales,communauté des bailleurs et représentants des col-lectivités territoriales). Comme les indicateurs rete-nus sont tous issus de différents documentsstratégiques et textes légaux portant sur le proces-sus de décentralisation et de réforme de l'État, lesinformations relatives à leur évolution sont obtenuespar l'intermédiaire d'un système de suivi qui se réfèrepour une moitié aux données collectées par les minis-tères et pour l'autre moitié aux instruments de suividu Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté etd'un Outil informatisé de S&E (communément appe-lé « base OISE »), lié au Programme national d'appuiaux collectivités territoriales (PNACT)52.

Le tableau 3 dresse la liste des douze indicateursde performance de ce programme pour lesquelsles niveaux atteints annuellement à l'échelle natio-nale correspondent à la somme des efforts accom-

plis par les acteurs impliqués sur tout le territoire(Commission européenne. Office de coopérationEuropeAid 2005).

53- Selon le décret N° 278/PM-RM du 11 juillet 2006, il comprend le Commissariat au développement institutionnel (CDI),la Direction nationale des collectivités territoriales (DNCT), l'Agence nationale d'investissement des collectivités terri-toriales (ANICT), l'Association des municipalités du Mali (AMM), l'Association des conseils de cercle et régions duMali (ACCRM), le Haut conseil des collectivités (HCC), le Ministère de l'économie et des finances, le Cadre straté-gique de lutte contre la pauvreté (CSLP), les ministères sectoriels concernés et la DCE.

54- Réalisée sur décision du Comité de pilotage du PARAD du 27/03/2007.

33

Tableau 3 : les 12 indicateurs de décentralisation (9) et de déconcentration (3) duPARAD

Les premières réunions du comité de pilotage duprogramme53 et plus récemment une évaluationconjointe (Comité de pilotage du PARAD 2007)54,font apparaître la nécessité de renforcer les capaci-tés des acteurs impliqués et, conjointement, d'ajus-ter à temps certains indicateurs ou valeurs cibles,ce que prévoient d'ailleurs les mécanismes de révi-sion. En effet, si « globalement, la plupart des infor-mations ont été fournies » pour démontrer l'atteintedes valeurs cibles des indicateurs au titre de l'année2006, « certaines d'entre elles sont néanmoins res-tées incomplètes, voire lacunaires, ce qui impliquepar conséquent l'impossibilité d'une vérificationsatisfaisante de la valeur atteinte».

« L'examen des indicateurs et le contrôle de l'at-teinte des valeurs cibles par la mission d'évaluationa été l'occasion de mettre en évidence certaines

difficultés d'interprétation ou manques de préci-sion quant à la définition des indicateurs. […] Cer-tains indicateurs mériteraient d'être réexaminés,soit pour tenir compte de situations ou de difficul-tés qui n'avaient pas pu être bien appréhendéeslors de l'adoption des valeurs cibles, soit au contrai-re pour éviter la présence d'objectifs dont l'atteinteapparaît acquise d'entrée de jeu et donc mal défi-nis ou peu pertinents ».

Lors de la restitution de l'évaluation auprès despartenaires techniques et financiers du groupe thé-matique « décentralisation et développement ins-titutionnel », les discussions ont aussi révélé qu'ilexiste des problèmes d'interprétation des donnéeset de signification statistique. Se pose en outre laquestion du renforcement des capacités de vérifi-cation des sources de données au niveau local, car

Groupe 1Indicateurs mesurant l'accès de la population aux services publics au niveau des collectivitéslocales

(1) Villages ayant au moins un point d'eau potable fonctionnel

(2)Pourcentage de femmes ayant au moins une consultation prénatale durant leur grossesse etnombre moyen de consultations prénatales par femme

(3) Scolarisation des filles

Groupe 2 Indicateurs sur la relation entre décentralisation et déconcentration

(4) Qualité de la gouvernance locale (trois indicateurs)

(5) Ressources propres des collectivités territoriales par habitant

(6) Transferts de ressources de l'État aux collectivités (dans différents secteurs)

Groupe 3 Indicateurs liés à la déconcentration et au rôle des autorités de tutelle

(7) Assistance à la maîtrise d'ouvrage des collectivités

(8) Niveau de déconcentration budgétaire des ministères

(9) Niveau de déconcentration des ressources humaines des ministères

Groupe 4 Indicateurs concernant la réforme de l'État

(10) Mise en service de 31 Recettes Perceptions supplémentaires

(11) Informatisation de l'administration

(12) Délais de passation des marchés publics

Source : Commission européenne. Office de coopération EuropeAid (2005) : Annexe 2.

le décaissement de l'aide budgétaire en fonctiondes performances peut créer de nouvelles distor-sions55. Il serait par conséquent utile de développerdes techniques de triangulation et de recoupementdes données générées par un système de S&Econçu pour la revue de l'aide budgétaire.

Plusieurs moyens existent pour y parvenir. L'und'entre eux est de se baser sur les informations pro-duites par d'autres systèmes de S&E, tels que ceuxutilisés par les bailleurs bilatéraux actifs au niveaulocal. Un autre moyen est de permettre aux autori-tés centrales et de tutelle, ou à d'autres acteurscompétents, de mener des enquêtes sur les per-ceptions des citoyens56. À cet égard, l'existenced'accords sur la vérification de la fiabilité des don-nées et la fourniture par les autorités centrales et detutelle d'une aide au renforcement des capacitéssemble particulièrement importante car le fait de sefocaliser sur un nombre restreint d'indicateurs deperformance peut engendrer des biais, avoir deseffets négatifs ou inciter à « manipuler » des don-nées, ce qui jette d'emblée une ombre sur la fiabili-té des données agrégées au niveau national.

Durant le séminaire sous régional, la définition,ainsi que les modalités de S&E des indicateurs deperformance pour les tranches variables, ont sus-cité beaucoup d'intérêt. Il y eu des remarques surle degré d'agrégation et la complexité des indica-teurs. Certains participants ont fait valoir que l'am-pleur de l'appui budgétaire et le conditionnementdes tranches variables aux douze indicateursengendraient le risque d'une vision réductrice de ladécentralisation, le danger étant que l'attention desdifférents acteurs ne se focalise trop sur l'atteintedes douze valeurs cibles.

Des maires, ainsi que des représentants d'orga-nisations de développement, ont exprimé des

craintes par rapport à la transparence du calcul et àl'appréciation des indicateurs. Ils ont souligné queles définitions et les modalités de calcul des indica-teurs n'étaient pas facilement compréhensibles auniveau local, particulièrement pour les acteurs descollectivités territoriales. Ils ont aussi sensibilisé laCommission européenne et les autorités maliennesau fait qu'une vraie responsabilisation des acteurslocaux et l'incitation à une bonne performancedemandaient aussi, au-delà d'une campagne d'in-formation multimédia déjà réalisée, des efforts plussoutenus de communication, d'explication et dedialogue, notamment sur les procédures, les résul-tats des évaluations et les rôles de chacun dans ledispositif opérationnel de suivi des indicateurs57.

Dans le même contexte, plusieurs participantsont souligné que le succès du PARAD dépendaitfondamentalement du développement d'une « cul-ture de S&E » par les différents ministères del'État malien. Ils ont aussi insisté sur les efforts àentreprendre dans le domaine de la coordinationde la production des statistiques, en raison de lapersistance au niveau national de difficultés d'ali-mentation et d'harmonisation des différentesbases de données58.

5.3. Nouvelles ambitionsnationales et nouveauxdéfis de S&E

Comme on le voit, le développement de nouveauxmodes d'appui implique le développement conco-mitant de nouveaux systèmes de S&E, plus partici-patifs et associant de plus en plus des aspectsqualitatifs au quantitatifs. L'expérience au Mali dela base OISE59, comme outil de S&E de l'appui à ladécentralisation (et aussi base de données précieu-se dans le cadre du suivi des indicateurs du PARAD)

55- Il est important de rappeler que le décaissement de l'appui budgétaire est effectué en tranches (4 tranches fixes et 3tranches variables). Si le versement des tranches fixes dépend d'une série d'indicateurs de déclenchement (accom-plissement d'une série de décisions politiques et de mesures qui a été conjointement convenue et est jugée détermi-nante pour la mise en oeuvre de la politique de décentralisation et de réforme de l'État), le décaissement des tranchesvariables dépend de la revue annuelle des 12 indicateurs de performance. Le calcul des montants des tranchesvariables est effectué conjointement par la Commission européenne/Communauté européenne et le gouvernementmalien, la décision finale revenant à la première. La décision sur le décaissement de chaque tranche variable, ainsique sur le montant versé, dépend du degré d'atteinte des valeurs-cibles pour les 12 indicateurs de performance.

56- Voir en partie II les trois études de cas du Mali portant sur l'ouverture des systèmes de S&E externes aux perceptionslocales.

57- Notamment la large diffusion donnée courant 2006 à l'instruction N°2337/MATCL-SG du 16 août 2006 relative à lamise en œuvre et au suivi des indicateurs du Programme d'appui à la réforme administrative et à la décentralisation(PARAD).

58- La proposition de financement du PARAD décrit les grandes lignes du système de suivi-évaluation à mettre en place(commissions et comités de suivi, revues annuelles, à mi-parcours, audits, fusion de bases de données), mais lesmodalités concrètes, et surtout la coordination avec les autres partenaires techniques et financiers intervenant enmatière de décentralisation, restaient à établir après le démarrage du programme.

59- Outil informatisé de S&E.34

a été présentée lors du séminaire sous régional60.Les discussions qui ont suivi, basées sur lesconstats de différentes parties prenantes et sur lesleçons apprises, ont permis de dégager des pistesd'amélioration de son fonctionnement et de son uti-lisation. Celles-ci sont plus que jamais d'actualitédepuis la fermeture des Centres de conseil commu-naux (CCC)61 qui, jusqu'en 2007, étaient chargés dela gestion de la base OISE au niveau local.

Démarré en 2002, le processus d'élaboration dela base OISE répondait à un besoin d'appréciationde la performance du Programme national d'appuiaux collectivités territoriales (PNACT) et à la néces-sité de disposer d'informations de base sur les col-lectivités territoriales et sur l'offre locale, publiqueet privée, de prestation de services. Cet outil destockage et de traitement des données du systèmede S&E visait à pérenniser les circuits de remontéed'informations, du niveau local jusqu'au niveaunational62, puis à répercuter ces informations vers leniveau local. Différents types de données étaientcollectées : des informations générales sur les col-lectivités territoriales (taux de participation aux élec-tions, ressources humaines - élus et personnelcommunal -), les appuis techniques fournis (forma-tions réalisées et appuis programmés, parexemple), les investissements planifiées et réali-sés (à travers les Plans de développement écono-mique, social et cultuel - PDESC - élaborés et misen œuvre), leur fonctionnement (à travers les pro-cès verbaux transmis à la tutelle, ou la tenue dessessions ordinaires, par exemple), leur finance-ment (l'élaboration des budgets et des comptesadministratifs et leur exécution), les services tech-niques (nombre de mises à disposition) et les par-tenaires techniques et financiers (nombre).

Un des objectifs de la base OISE était de mettreles données relatives à la décentralisation à disposi-tion de l'ensemble des acteurs. Bien qu'en théoriela base OISE fonctionne selon un système ascen-

dant et descendant de collecte, de stockage, detraitement et de transmission de données, les par-ticipants au séminaire ont toutefois regretté queles acteurs locaux qui contribuent le plus à l'alimen-ter et ont besoin de ces données dans la cadre deleurs activités (notamment de planification, de pro-grammation et de prise de décisions) n'y aient pasfacilement accès. Ils ont aussi souligné que la qua-lité et la nature des données devaient être amélio-rées en raison d'un manque d'homogénéité entrele niveau local et national et d'une tendance à êtretrop quantitatives. Il apparaît également que labase ne compile pas les différentes données exis-tantes (par exemple des situations de référence)63

alors qu'elle est techniquement capable d'importerdes données d'autres bases, d'où l'absence derecoupement simple des données et des doutespersistants quant à la fiabilité des informationscompilées au fil des années.

Des efforts ont été déployés pour rendre les don-nées accessibles sur Internet64 et il existe diversmodes de visualisation des données (sous formede tableaux, graphiques, cartes), adaptés à diversprofils d'utilisateur, sans pour autant déboucher surun réel système d'information géographique quiest un outil d'aide à la prise de décisions. Toutefois,les possibilités d'y avoir accès demeurent toujoursfaibles, principalement au niveau local et régional.Depuis 2008, c'est la pérennité même du systèmequi est remise en question, puisque les CCC quijouaient un rôle clé d'interface entre les diversacteurs de la décentralisation et qui avaient beau-coup investi (formation, achat de matériel, systèmede maintenance) pour développer leurs capacitésen matière de S&E de la décentralisation et de lagouvernance locale et y investissaient un tempsimportant, ne font plus fonctionner le système…

Courant 2007, des « tests d'appropriation » ontété menés par la CCN pour définir une stratégie detransfert de l'outil à des structures pérennes aptes

60- Voir conception et utilisation d'un outil de suivi-évaluation de l'appui à la décentralisation au niveau national : expé-rience de la base OISE au Mali par Ba M. (Cellule de Coordination Nationale - CCN) dans FORANIM Consult (juin 2006).

61- Les CCC, fonctionnant entre 2000 et 2007, étaient considérés comme le cœur du dispositif d'appui aux collectivitésterritoriales. Animés par des organisations au développement (appelées opérateurs), auxquels l'État malien avait délé-gué une mission de service publique à travers une convention cadre, ils étaient chargés d'apporter des appuis aux col-lectivités territoriales, notamment dans les domaines de la maîtrise d'ouvrage du développement local, la gestion desprogrammes d'appui et l'animation du dispositif d'appui technique au niveau local.

62- Les équipes des CCC actualisaient les données informatiques, les faisaient remonter au niveau régional où ellesétaient compilées avant d'être centralisées à la Cellule de coordination nationale (CCN). Elles participaient égalementaux réunions trimestrielles d'interprétation des données et les rediffusaient, dans leur zone d'action, auprès desacteurs locaux (principalement les membres des Comités locaux d'orientation - CLO - et les prestataires de service).

63- Voir en partie II les études de cas portant sur le développement de la capacité à analyser et suivre le développementlocal au niveau communal (notamment Lodenstein et coll. 2007 et Dumont et Samaké 2007) et sur le renforcement ducontrôle citoyen et la capacité des parties prenantes locales à suivre la fourniture décentralisée des services (notam-ment Toonen et coll. 2007).

64- www.matcl.gov.ml/DonneesDNCT/OISE.html. Le site ne fonctionne pas toujours.35

à l'administrer de façon efficace et efficiente. Dif-férentes options ont été analysées, dans le cadrede la pérennisation d'un outil de S&E dont la perti-nence n'a pas été remise en cause, mais dont lesambitions doivent être recalibrées (MATCL, DNCT,CCN, 2007). Le transfert de la responsabilité àd'autres structures ne s'annonce pas très aisé, caril doit s'accompagner du transfert de toutes lescompétences et ressources qui y sont liées. Début2008, le MATCL a décidé que la gestion de la baseserait assurée par les représentants de l'État(MATCL/SG, 200865).

Au niveau cercle, la gestion de la base sera assu-rée par le Préfet qui va responsabiliser son adjoint.Les collectivités territoriales réunissent les informa-tions les concernant et les font remonter via lesSous-préfets. Les données à rechercher restent lesmêmes que précédemment. Une fois traitées, ellessont transmises au Gouverneur de région qui gèrela base assisté par le Conseiller aux affaires admi-nistratives et juridiques et le Directeur régional dela statistique, de l'informatique, de l'aménagementet de la population66. Une fois agrégées, elles sonttransmises à la Direction nationale des collectivitésterritoriales qui effectue une compilation et publieun rapport trimestriel. Au niveau local, les CLOdemeurent des lieux de partage de l'information.

En cette période de transition du système, il nesemble pas que le rôle des collectivités territorialesait évolué, ni leur mode d'accès aux données. Parailleurs, la question de la prise en charge de soncoût de fonctionnement sur la durée reste ouverte,d'autant plus que l'existence de la base OISE s'ins-crit de plus en plus dans la perspective de la miseen place au niveau national d'un observatoire de ladécentralisation dont elle serait l'embryon.

Plusieurs fois présentée comme la panacée enmatière de S&E et de pilotage du PNACT, ne pre-nant en compte que quelques indicateurs, elle neconstitue pas, en l'état, un réel dispositif national

de pilotage, mais contribue plutôt au dialogue surla décentralisation et le développement local. Sanouvelle vocation de se charger du S&E des objec-tifs de la réforme pose plusieurs questions, dontcelles de la conciliation des intérêts des acteursaux différents niveaux67, du partage des responsa-bilités au sein du nouveau système et de la com-munication autour des données générées. Cetteproblématique se rencontre d'ailleurs dans plu-sieurs pays d'Afrique de l'Ouest qui ont la mêmeambition de créer un observatoire de la décentrali-sation ou de la gouvernance. Un observatoire de ladécentralisation en Afrique est même déjà mis enplace par le Partenariat pour le développementmunicipal68 qui est une organisation africaine àcaractère régional, regroupant les associationsnationales de collectivités locales d'Afrique del'Ouest et du centre.

5.4. Décentralisation,gouvernance locale etlutte contre la pauvreté

Les processus de décentralisation des pays del'Afrique de l'Ouest, d'où proviennent les étudesde cas, cherchent tous, d'une manière explicite ouimplicite, à lutter contre la pauvreté. L'améliorationdes conditions de vie, la création des richesseslocales et la participation dans la formulation, lamise en œuvre et l'évaluation des politiques dedéveloppement au niveau local sont trois grandespromesses contenues dans les processus dedécentralisation (PNUD, 2006). L'élaboration dedocuments de stratégie nationale de lutte contre lapauvreté, appuyée par les bailleurs de fonds, a sou-vent accentué le lien qui existe entre décentralisa-tion, gouvernance locale et lutte contre la pauvretéau niveau de la conception des politiques. Maiscomment savoir si la décentralisation et les nou-velles formes de gouvernance locale contribuentvraiment à une réduction de la pauvreté? Plusconcrètement, comment mesurer, suivre et évaluer

65- MATCL/SG (2008) : Instruction N° 000313/MATCL-SG du 23 janvier 2008 relative à la prise en charge de la gestion dela base OISE. Une commission technique composée de l'adjoint au Préfet, des Sous-préfets et d'un représentant duservice d'information de la santé, de l'éducation et de l'hydraulique au niveau cercle reprend les tâches jusque là assu-rée par les CCC.

66- Début 2008, les moyens nécessaires à une bonne transmission entre les différents niveaux n'étaient pas disponibles(MATCL/SG, 2008).

67- Collectivités territoriales et acteurs locaux, services techniques déconcentrés, services de tutelle, projets et pro-grammes, partenaires techniques et financiers, chercheurs et institutions de recherche…

68- Le PDM vise 6 objectifs principaux : « 1) rassembler et mettre à la disposition des acteurs de la décentralisation et dugrand public, en temps réel, des informations et des analyses fiables sur les dynamiques de la décentralisation enAfrique ; 2) fournir aux décideurs, les outils d'analyse pour l'élaboration de leurs politiques ; 3) servir de cadre deréflexion, d'analyse et d'évaluation collective des politiques et des processus de décentralisation ; 4) promouvoir larecherche fondamentale et la recherche-action dans les domaines de la décentralisation et du développement local ; 5)constituer une mémoire exhaustive de la décentralisation en Afrique qui permette d'en suivre l'évolution ; 6) construi-re et animer un réseau d'experts africains sur les questions de décentralisation, de démocratie locale et de développe-ment local au service des États, des administrations locales, de la société civile et des partenaires internationaux audéveloppement ». http://www.pdm-net.org/fichier_pdm/poles_appui_sui.php36

les effets et les impacts des processus de décentra-lisation et de la gouvernance locale sur la pauvreté ?

C'est une des questions que se posent lesacteurs de la décentralisation à différents niveaux,et les discussions tenues lors du séminaire sousrégional ont montré que les réponses restaientfloues. Rares sont les organisations de développe-ment qui ont investi dans des études d'impact surle sujet. Au niveau des ministères, des associationsde collectivités territoriales de certains pays et despartenaires de développement de la région, desréflexions sont en cours (comme au Mali, au Ghanaet au Bénin, par exemple). Ces idées restent néan-moins assez embryonnaires et leur mise en œuvrefortement dépendante des appuis externes.

Le FENU a été parmi les premiers bailleurs defonds à se doter d'un concept analytique et à lancerune série d'enquêtes pour traiter cette questiond'une manière systématique dans les pays où ilintervient (PNUD 2003). Une des études de cas(Sylla et Ongoïba, 2007)69 décrit les défis d'une analy-se des impacts de la décentralisation dans le cadrede son appui dans le nord du Mali. Elle démontreégalement les limites d'une analyse externe dansune situation de rareté des données de référence.Les études de cas traitant des outils d'établissementde situations de référence et de la planification auniveau communal en témoignent égalemen70.

La construction d'un Indice de la pauvreté com-

munale (IPC) au Mali est une des initiatives prises àl'échelle nationale visant à combler cette rareté dedonnées. En fournissant des références pour uneévaluation de la pauvreté au niveau communal, cetindice peut permettre un meilleur ciblage desactions de développement local et des stratégiesde réduction de la pauvreté.

L'IPC a été conçu et est actualisé par l'Observa-toire du développement humain durable (ODHD)du Mali, une institution financée par le gouverne-ment et certains bailleurs de fonds. L'ODHD partici-pe également au suivi du cadre stratégique de luttecontre la pauvreté. Comme l'a expliqué un respon-sable de l'ODHD71, un des défis méthodologiquesmajeurs posés par la construction de l'indice étaitde trouver des données de qualité, statistiquement

69- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas. 70- Pour de plus amples détails, se référer en partie II aux études de cas : Lodenstein et coll. (2007) ; Dumont et Samaké

(2007) ; Toonen et coll. (2007) ; Ischer et coll. (2007).71- Voir expérience de construction d'un indice de la pauvreté au niveau communal au Mali par Traoré A. (ODHD), dans

FORANIM Consult (juin 2006).72- Le premier indice publié (MDSSPA, ODHD, PNUD - 2003) s'est largement appuyé sur des données issues du Recen-

sement général de la population de l'habitat de 1998, ce qui a permis de constituer des données désagrégées jus-qu'au niveau de la commune. Une version actualisée a été réalisée courant 2006 (MDSSPA, ODHD, PNUD - 2006).

73- IDH permet de classer tous les pays, pour lesquels les données existent, par rapport à leur niveau de pauvreté.37

significatives, désagrégées au niveau des com-munes, ainsi que leur possible actualisation72. Àl'instar de l'IDH (Indice de développementhumain73), l'IPC est un indice composite basé surune conception multidimensionnelle de la pauvre-té. Sans vouloir trop rentrer dans les détails tech-niques de la méthodologie de construction de l'IPC,il est intéressant de retenir quelques éléments.

Conçu pour être un instrument de mesure de lapauvreté des conditions de vie dans les com-munes, l'outil se fonde sur une comparaison desniveaux de pauvreté relative des communesurbaines et rurales, ce qui permet d'aboutir à unclassement régional et national de l'ensemble descommunes (les communes sont regroupées enquintiles de pauvreté qui sont ensuite analysés). Àla différence des autres indices et méthodes d'ana-lyse de la pauvreté au Mali, l'IPC ne s'applique pasà des données individuelles (au niveau d'un ména-ge), mais collectives (au niveau d'une commune).

La méthodologie suit l'hypothèse « qu'au Mali lesbesoins matériels fondamentaux sont des besoinsd'accès à l'électricité et aux autres équipementcollectifs de base […] et qu'au niveau de la com-mune, en tant que collectivité territoriale décentra-lisée de base, les principaux enjeux de ladécentralisation demeurent : la mise à dispositiond'équipements collectifs en adéquation avec laproblématique de peuplement pour l'épanouisse-ment des populations ; l'électrification en vue depromouvoir le développement des activités écono-miques ; la mobilisation des ressources et l'exploi-tation judicieuse du potentiel disponible »(MDSSPA, ODHD, PNUD 2006).

Les variables de l'IPC, ainsi que leurs valeurs,sont déterminées et produites moyennant desméthodes d'analyse statistiques informatisées.Les résultats sont présentés sous forme de cartesillustrant le niveau de pauvreté des communesmaliennes en termes d'IPC. Une fois réparties pargroupes de pauvreté, les différentes communespeuvent être caractérisées au regard de l'occupa-tion de l'espace, de la densité de population, de ladisponibilité et de l'accès aux infrastructures etéquipements de base et au regard de leur poten-tiel économique respectif de développement.

L'ODH a l'habitude d'organiser des ateliers de res-titution des résultats de cette méthode au niveaunational et régional et d'inviter différents groupesd'acteurs de la décentralisation et de la gouvernan-ce locale à participer à la présentation et à la discus-sion des résultats. Tout comme lors du séminairesous régional, les questions des participants témoi-gnent de leur intérêt à avoir accès à des outils et àdes données leur permettant de mieux apprécier etcombattre la pauvreté au niveau communal. Bienqu'il faille prendre le temps de bien expliquer à tousles acteurs comment lire une carte et interpréter leslégendes, l'utilité de l'approche cartographique enmatière de suivi de la pauvreté et de planificationdes actions, a été soulignée à plusieurs reprises74. Lacarte s'avère être un outil puissant d'analyse partici-pative de la situation car elle permet d'associer plusfacilement aux discussions différents types d'ac-teurs de la gouvernance locale, ainsi que des repré-sentants des couches défavorisées.

Ce mode de visualisation, qui doit être périodique-ment actualisé, reste d'un coût relativement élevé. Ilfavorise néanmoins l'émulation entre communes auniveau national et sert aux décideurs d'instrumentd'allocation des ressources alors que les méthodesde calcul et les résultats de l'IPC sont difficilementaccessibles et interprétables par les acteurs des col-lectivités locales. Des maires ont critiqué le fait queles hypothèses et les indicateurs sont définis pardes chercheurs et ne reflètent pas suffisamment lespriorités, les perceptions et les contraintes despopulations des collectivités territoriales.

À travers les différents systèmes évoqués lors del'atelier sous régional, l'expérience maliennemontre qu'il faut plusieurs années pour développeret rendre opérationnel à l'échelle du pays un instru-ment de S&E qui associe les collectivités locales àla collecte de données et à l'analyse d'indicateursde base. Ces ajustements s'inscrivent dans unevolonté de mieux mesurer la gouvernance et demettre en place des instruments d'évaluation res-pectueux des principes de gouvernance, autour deméthodes plus qualitatives, mieux enracinées dansles réalités et mieux appropriées par l'ensemble dela population. Le succès d'une telle opérationdépend aussi des capacités existantes (notam-ment statistiques), de l'implication des structuresd'appui technique à la disposition des communes,ainsi que de la capacité de l'État central à améliorer

graduellement ses propres systèmes de collecte etd'analyse des données. À cet égard, les analysesannuelles conjointes (gouvernement et bailleurs)des indicateurs de performance (en vue notam-ment de l'attribution de l'aide budgétaire) devraientêtre perçues comme des moments d'apprentissa-ge mutuel et d'ajustement du système de suivi.

Les expériences décrites montrent qu'il est utiled'investir dans les capacités des différents acteurslocaux à suivre et à évaluer les effets des proces-sus de décentralisation démocratique, de gouver-nance locale et de développement communal.

Les approches multi-acteurs impliquant une largegamme d'acteurs locaux (tels que les collectivitésterritoriales, la société civile, le secteur privé et lesservices déconcentrés de l'État central) dans l'éla-boration et le test d'instruments novateurs de S&E,peuvent avoir un certain nombre d'effets positifs enplus du renforcement des capacités de S&E. Ceseffets positifs sont notamment les suivants : � créer un climat de confiance entre des partiesprenantes locales aux intérêts divers, ce qui contri-bue à réduire les réticences face au processus detransfert de compétences ; � rendre la gouvernance locale et la fourniture deservices plus efficaces en améliorant les procé-dures et en mobilisant les initiatives des citoyenset les ressources locales ;� améliorer les flux d'informations entre les diffé-rents acteurs et les différents niveaux de collectivi-tés locales ;� sensibiliser les citoyens au fait qu'il est de leurdroit et de leur devoir de demander à leurs repré-sentants locaux de rendre compte de leur action.

Le lecteur attentif trouvera une foule de conseilsutiles dans les études de cas. Pour leur part, lesauteurs souhaiteraient formuler quatre recomman-dations :� Les bailleurs et leurs partenaires peuvent tirer deprécieux enseignements des instruments existantsde renforcement des capacités de S&E au niveaulocal. De plus, ces instruments se prêtent souventd'eux-mêmes à une utilisation à plus grande échelleet à une réplication dans d'autres contextes.Davantage d'efforts devraient être déployés pourdocumenter et diffuser ces instruments, y comprisles défis rencontrés dans les processus de test etd'utilisation.

74- Pour de plus amples détails, se référer en partie II à l'étude de cas : Dery et Dorway (2007).

38

� Le niveau national fait trop souvent cavalier seuldans l'élaboration des systèmes de S&E de ladécentralisation et ne prend pas suffisamment encompte les besoins en informations des collectivi-tés locales et autres parties prenantes au niveaulocal. Les bailleurs et les autorités nationales impli-qués dans la décentralisation démocratiquedevraient investir davantage dans le renforcementdes capacités des parties prenantes des nouveauxsystèmes de gouvernance locale. Cela permettraità celles-ci d'évaluer l'efficacité des nouveaux sys-tèmes de gouvernance locale, de mieux connaîtreleurs rôles respectifs et d'analyser les impacts desprocessus de décentralisation et de réforme despolitiques sur leur vie quotidienne.

39

� Les efforts entrepris pour développer les capaci-tés de S&E de manière participative, avec les par-ties prenantes locales des processus dedécentralisation, sont absolument nécessaires etlouables. Il serait néanmoins sage d'associer égale-ment les autorités nationales à ces initiatives, carcelles-ci peuvent jouer un rôle non négligeabledans l'institutionnalisation de ces approches. Ellespeuvent de plus donner suite aux nombreux pro-blèmes mis en évidence par les exercices locauxde S&E, lesquels doivent être traités au niveaunational.� Les partenaires de développement peuvent tirerun grand profit des alliances stratégiques. De tellesalliances et la coordination des approches de S&Esont importantes pour éviter une prolifération d'ou-tils différents. L'existence d'un trop grand nombred'instruments et d'initiatives disparates pourrait eneffet créer une certaine confusion parmi les partiesprenantes qui n'ont encore qu'une expérience fortlimitée de la gouvernance locale, et ainsi mettre endanger l'homogénéité du système politique.

41

ANNEXES PARTIE I

42

ACCRM Association des conseils de cercle et régions du MaliACDI Agence canadienne de développement internationalAEN Aide de l'Église norvégienneAfrEA Association africaine d'évaluationAFVP Association française des volontaires du progrèsAMM Association des municipalités du MaliANCB Association nationale des communes du BéninANICT Agence nationale des investissements des collectivités territorialesASACO Association de santé communautaireASDI Agence suédoise de développement internationalCAD/DAC Comité d'aide au développementCCC Centre de conseil communalCCN Cellule de coordination nationale des appuis techniques aux collectivitésCDI Commissariat au développement institutionnelCDRA Community Development Resource AssociationCIEDEL Centre international d'études pour le développement localCLE Country-Led EvaluationCLO Comité local d'orientationCNPD Commission nationale de la planification du développementCRDI Centre de recherches pour le développement internationalCSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvretéDAF Direction administrative et financièreDCE Délégation de la Communauté européenneDNCT Direction nationale des collectivités territorialesDNSI Direction nationale de la statistique et de l'informatiqueECDPM Centre européen de gestion des politiques de développementFENU Fonds d'équipement des Nations unies

FIDESPRAForum international pour le développement et l'échange de savoir et de savoir-faire au serviced'une promotion rurale auto entretenue

Foranim-

ConsultBureau d'études « Formation, Animation, Consultation »

GTZ Coopération technique allemandeHCC Haut conseil des collectivitésHelvetas Association suisse pour la coopération internationaleIDH Indice de développement humainIPC Indice de pauvreté communaleKIT Institut royal des tropiquesMATCL Ministère de l'administration territoriale et des collectivités localesMATD Ministère de l'administration territoriale et de la décentralisationMDSSPA Ministère du développement social, de la solidarité et des personnes âgéesMFPRERI Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'État et des relations avec les institutionsMLCDRE Ministère des collectivités locales, du développement rural et de l'environnementNORAD Coopération norvégienneOCDE/OECD Organisation de coopération et de développement économiquesODHD Observatoire du développement humain durableOISE Outil informatisé de suivi-évaluation (base de données)OMD Objectifs du Millénaire pour le développement

ANNEXE I : SIGLES ET ACRONYMES

43

ONG Organisation non gouvernementalePAAD Programme d'appui aux acteurs de la décentralisationPACR-T Projet d'appui aux communes rurales de TombouctouPACT Programme d'appui aux collectivités territorialesPARAD Programme d'appui à la réforme administrative et à la décentralisationPDESC Plan de développement économique social et culturelPDI Programme d'appui au développement institutionnelPDM Partenariat pour le développement municipalPGP Programme gouvernance partagéePGRP/FIS Programme ghanéen de réduction de la pauvreté / Fonds d'investissement socialPNACT Programme national d'appui aux collectivités territorialesPNUD/UNDP Programme des Nations unies pour le développementREDL Réseau de réflexion et d'échanges sur le développement localS&E Suivi et évaluationSIEC-S Système d'information essentielle pour la commune dans le secteur de la santéSIG Système d'information géographiqueSILP Suivi d'impact local participatifSNV Organisation néerlandaise de développementSUCO Solidarité, Union, Coopération (ONG canadienne)USAID Agence des États-Unis pour le développement international

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44

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45

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47

ANNEXE III - GUIDE POUR LA PRÉPARATION DES ÉTUDES DE CASSource : Loquai C., Le Bay S. (2005)

Chapitre/section/points à discuter/questions à se poserNombre maximal

de pages

1. Introduction 1

� Essayer d'attirer l'attention du lecteur : commencer par un constat provoquant/une question, etc.

Intérêt et pertinence de l'expérience décrite et analyse dans l'étude de cas

� Pourquoi pensez-vous que l'expérience / l'approche présentée intéressera les acteurs de ladécentralisation et de la gouvernance locale dans d'autres pays d'Afrique de l'Ouest ?

� Pourquoi souhaitez-vous partager votre expérience ?

� À qui s'adresse l'étude de cas ?

Ciblage, domaines et limites de l'étude de cas

� Quels aspects/questions allez vous traiter et pourquoi ?

� Quels aspects/questions potentiellement intéressants pour le lecteur avez vous choisi de ne pastraiter et pourquoi ?

Structure

� Expliquez brièvement comment vous allez procéder avec l'exposé (dans quel ordre allez-voustraiter les principaux chapitres et sections proposé ci-après ?)

2. Méthodologie 0.75

� Comment avez-vous procédé pour capitaliser votre expérience ?

� Qui/quels acteurs ont été impliqués dans les différentes étapes de capitalisation : recherched'informations, documentation, analyse de l'approche, discussion et « feedback» sur le texte del'étude de cas ? Qui/quels acteurs ont contribué d'une manière significative à l'élaboration del'étude de cas ?

� Dans quelle mesure l'étude de cas reflète-t-elle les différentes perspectives des acteurs ou partiesprenantes de la décentralisation/gouvernance locale ? Comment avez-vous tenu compte desavis/perceptions des «utilisateurs» de l'approche ?

� Pensez par exemple à les citer ou à mettre des encadrés qui illustrent les différentes perspectives/perceptions

� Quelles sources d'information ont été consultées (exemple : rapports de mission, deréunion/d'atelier, notes relatives à des entretiens individuels ou de groupes, etc.)

� Quelles difficultés avez vous rencontré au cours de la capitalisation ? (par rapport à ladocumentation, l'analyse des données, le dégagement d'une vision commune, etc.)

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de pages

3. Présentation et analyse de l'approche 7

a) Remarques sur le contexte (se référer également ci-après au point annexe aux chapitres

«pays»)1

� Dans quel contexte de décentralisation/gouvernance locale, l'approche a t-elle été développée/est-elle utilisée ?

Mettez l'accent sur les caractéristiques et les aspects du processus de décentralisation et du système degouvernance locale, afin que le lecteur puisse mieux comprendre l'étude de cas (n'aborder que leséléments essentiels, il ne s'agit pas de faire l'historique de la décentralisation !).

� Quels autres facteurs du contexte local ont influé sur l'approche de suivi-évaluation ?

N'hésitez pas à visualiser certaines informations importantes relatives à la décentralisation et ausystème de gouvernance locale !

Les informations plus détaillées portant sur le contexte de la décentralisation trouveront leur place dansl'annexe à votre étude de cas ou dans des « fiches pays ».

b) Motivation, objectifs et demande pour l'approche de suivi-évaluation

� Initialement (phase de conception), pourquoi l'approche a-t-elle été développée ?

� Qui a pris l'initiative de concevoir/développer l'approche ? Quelle était la motivation ?

� Dans quelle mesure le développement de cette approche a répondu à une demande/un besoin desacteurs de la gouvernance locale ?

� À quels objectifs l'approche répond elle aujourd'hui ?

NB : Les approches et les pratiques de suivi et d'évaluation de la décentralisation peuvent avoir desobjectifs différents, tels que :

� L'information/l'amélioration de la prise de décision à différents niveaux � Le contrôle de la fonctionnalité et des performances des communes � La promotion du contrôle démocratique � Le renforcement des capacités d'analyse des acteurs de la gouvernance locale (autoévaluation des performances, analyse des effets et impacts de leurs actions ou du processus dedécentralisation en général)� Rendre compte de l'utilisation des ressources à différents publics (bailleurs de fonds, état,citoyens) � L'apprentissage autour de différents aspects relatifs au développement et à la gouvernancelocale

N'oubliez pas que les différents acteurs impliqués dans le développement et l'utilisation de l'approchepeuvent également avoir différentes perceptions / perspectives des objectifs …

Par ailleurs, les objectifs et les fonctions d'une approche de suivi et d'évaluation peuvent égalementévoluer dans le temps, ce qui va nécessiter de procéder à des adaptations.

Enfin, le développement d'une approche peut aussi engendrer des « effets secondaires » (souhaités ounon, prévus ou non), tels qu'une meilleure collaboration entre différents acteurs de la gouvernancelocale, l'amélioration des statistiques locales, la sensibilisation des citoyens ou des services de l'État surcertains aspects de la gouvernance locale, le développement de conflits, etc.

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de pages

c) Acteurs et parties prenantes (utilisateurs, modérateurs...)

� Quels acteurs ont été impliqués dans :

� la conception de l'approche de suivi et d'évaluation ?

� le test de l'approche ?

� l'adaptation de l'approche ou son amélioration ?

� Quels ont été leurs motivations et rôles respectifs ?

� Qui pilote / « contrôle » l'approche (voir aussi la section relative à l'aspect d'appropriation)

� A qui s'adresse l'approche ? Pour qui l'approche a t-elle été développée ? Qui sont les«utilisateurs» ?

� Est-ce que l'utilisation de l'approche nécessite un accompagnement par des modérateurs/facilitateurs « externes » ? Quel est leur rôle ?

� De quel savoir-faire les acteurs locaux ont-ils eu besoin pour pouvoir a) contribuer à l'élaborationde l'approche; b) se servir de l'approche/outil (résultat) ?

d) Hypothèses, outils, indicateurs et normes de référence

� Sur quelles hypothèses repose l'approche ?

� Décrivez les principales étapes de la méthodologie et les outils utilisés.

� Quels types d'indicateurs et de normes de référence sont utilisés ? (A quels dimensions et critèresde la gouvernance locale se réfèrent-ils ? S'agit-il d'indicateurs de résultats (output / produits etservices), d'effets (outcome), d'impact ? Avec quelle fréquence sont-ils suivis et qui assure le suivi ?

� Comment et par qui ces indicateurs/normes de référence ont-ils été définis ? Comment sont-ilssuivis?Qui est impliqué dans la collecte, le dépouillement et l'analyse des données, leurrestitution...?

� Pensez à donner un exemple de chaque type d'indicateur.

e) Procédures, formalisation, ancrage institutionnel, complémentarité avec des outils

et systèmes de suivi existants

� À quelle échelle est utilisée l'approche ?

� Dans quelle mesure l'approche a-t-elle été formalisée / institutionnalisée ? Dans quelle mesureintroduit-elle des innovations ? (Décrivez et visualisez les procédures, l'ancrage institutionnel, lesflux d'informations et de retour d'informations entre les différents acteurs et parties prenantes)

� Quels types de lien ont été établis avec d'autres approches / systèmes de suivi-évaluation de ladécentralisation et de la gouvernance (par exemple au niveau macro, dans des collectivitésterritoriales voisines, etc.) ?

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de pages

f) Le processus d'élaboration (conception et test) de l'approche

� Est-ce qu'il s'agit d'une approche nouvelle ou de l'adaptation d'une approche existante/déjàutilisée ailleurs ? (Décrivez les différentes étapes d'élaboration de l'approche, les questionnementset défis auxquels il a fallu faire face).

� Comment les acteurs impliqués dans la conception et le test de l'approche ont-ils fait face à cesdéfis ? Quelles expériences intéressantes ont été faites ?

� Qu'est-ce que les différents acteurs/parties prenantes ont appris au cours du processusd'élaboration/de test de l'approche ? Comment ont-ils intégré ces nouvelles connaissances dans lapratique de la gouvernance locale ?

� Quel a été le coût de l'élaboration de l'approche (en ressources humaines, financières, autres…) ?Qui en a assumé les coûts ?

� Quel a été le rôle et la contribution de l'appui « externe » (bailleurs de fonds, organismes dedéveloppement, etc.) dans les différentes étapes d'élaboration de l'approche ?

g) Renforcement des capacités, culture administrative et politique (voir la note méthodologique)

h) Appropriation, viabilité, adaptation/réplication de l'approche

Appropriation

� Les utilisateurs potentiels peuvent-ils s'approprier l'approche ? Comment ? (document/guide,formation, accompagnement, apprentissage sur le tas, etc.)

� Est-ce que l'approche est accessible à tous ceux qui sont intéressés à l'utiliser ? Qui en a lapropriété intellectuelle ? Qui « contrôle » le savoir-faire ?

Viabilité

� Le terme de viabilité ne se réfère pas à la « conservation » d'un outil/instrument ou d'une approchequi s'est avéré utile à un moment donné, mais plutôt à sa capacité à s'adapter / à évoluer et à laquestion de pérennité institutionnelle (notamment sous l'aspect viabilité financière)

� Les utilisateurs de l'approche sont-ils / seront-ils en mesure d'adapter l'approche en fonction del'évolution de leurs besoins et de la dynamique des processus de la décentralisation /gouvernance locale ?

� Pourront-ils assumer les exigences que l'approche a, en termes de capacités organisationnelles/coûts ? Quels intérêts ont-ils / auront-ils à continuer à utiliser l'approche ?

Réplication

� L'approche a-t-elle été conçue avec un objectif de réplication ?

� Est-ce qu'elle a déjà été répliquée ? Si oui, donnez des exemples.

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de pages

i) Les résultats de l'approche et les leçons à tirer

� Quel usage est fait, et par qui, des informations et analyses générées au cours du processus desuivi et d'évaluation ?

� Qu'est-ce qui a changé grâce à l'expérimentation / l'utilisation de cette approche de suivi etd'évaluation ?

� Quelles sont les leçons à tirer de l'expérience avec l'approche par les différentes parties prenantes?

� Quelle sont les forces et les faiblesses de l'approche présentée ?

� Quels principaux conseils donneriez-vous aux organismes de développement et aux acteurs de lagouvernance locale qui sont en train d'expérimenter des approches/outils de suivi et d'évaluation?

4) Conclusions et perspective 0,75

� Résumez les plus importants points et leçons tirées / messages que vous souhaiteriez fairepasser aux lecteurs de l'étude de cas (Cf. chapitre 1 : À qui s'adresse l'étude de cas)

� Faites des recommandations aux preneurs de décisions et aux acteurs de la décentralisation,tant au niveau national que local (structures étatiques, élus locaux, ONG, société civile,organismes de développement et bailleurs de fonds).

� Commentez les perspectives, tel que les défis opérationnels et les options pour la poursuite del'expérience faite avec l'approche décrite, le potentiel d'adaptation ou de réplication de l'approche,etc.

Références 1

� Bibliographie : publications, littérature grise, contributions écrites de personnes ressource/partiesprenantes au cours du processus de capitalisation et tout autre document utilisé pour lapréparation de l'étude de cas. Pour des raisons de cohérence, se référer à la manière de citerproposée dans le guide d'écriture.

� Liste des entretiens/discussions.

� Coordonnées des institutions/personnes ressources qui ont une bonne connaissance del'approche et seraient prêtes à fournir sur demande des lecteurs des informationssupplémentaires.

Afin d'aider les futurs participants à l'atelier et leslecteurs des études de cas à mieux comprendre,pour chaque pays, le contexte de la décentralisa-tion et de la gouvernance locale, nous proposonsd'établir une « fiche pays ». Cela implique que les

points focaux au sein d'un même pays se concer-tent afin d'établir une fiche commune. Dans cetteperspective, nous souhaiterions demander à uneéquipe par pays de bien vouloir préparer l'annexesuivante :

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«Fiche pays»Nombre maximal

de pages

1. Le contexte de la décentralisation et de la gouvernance locale

� 1 tableau/schéma, avec des dates clés du processus de décentralisation, qui donne une idée desgrandes étapes et de l'état actuel du processus de décentralisation (dates des décisions, décrets,lois clés sur la décentralisation, dates des élections communales, etc.)

� 1 schéma qui visualise les structures du système de gouvernance locale et les relations entre lesdifférents acteurs au niveau local (communes, tutelle, services déconcentrés, etc.).

2. Pour le lecteur intéressé

� références à des publications sur d'autres approches qui sont testées ou utilisées dans le pays,mais qui n'ont pas fait l'objet d'une étude de cas.

2-3

PARTIE II :

Études de cas dans quelquespays d'Afrique de l'Ouest

La décentralisation et la gouvernance locale enAfrique de l'Ouest sont conditionnées par diffé-rentes traditions, englobant notamment les autori-tés précoloniales, les administrations coloniales(principalement françaises et britanniques) et lesefforts de décentralisation et de réforme de la gou-vernance locale après l'indépendance. Depuis ledébut des années 90, la plupart des pays de cetterégion ont formulé de nouvelles politiques dedécentralisation visant de manière explicite à pro-mouvoir des formes plus démocratiques et plusparticipatives de gouvernance locale. Les fichespays figurant en annexe II passent en revue demanière synthétique les contextes spécifiques despays où les études de cas ont été menées.

Pour nombre de ces pays, la route des réformess'est cependant révélée être un chemin ardu. Lesprocessus de décentralisation ont davantage étémis en œuvre par à-coups que de manière suivie etlinéaire. Ce n'est sans doute pas surprenant comp-te tenu de la complexité et du caractère pluridimen-sionnel des réformes de décentralisation. Enparticulier les pays francophones d'Afrique del'Ouest ont eu à engager d'importantes réformes.À l'indépendance, la gouvernance locale dans cespays se limitait à un petit nombre de communes

urbaines, tandis que la population rurale, majoritai-re dans ces pays, était administrée par des repré-sentants de l'État. Ces populations ruralesn'avaient pas de droit de vote et un accès réduitaux services publics de base.

Depuis le début des années 90, cette situation achangé. Ancrée dans des lois constitutionnelles, ladécentralisation démocratique s'est traduite par lacréation de centaines de nouvelles collectivitéslocales. Par exemple, le Mali, à lui seul, a créé plusde 680 nouvelles communes rurales. Des électionslibres et pluralistes ont été organisées et les collec-tivités locales se sont vu confier la planification, lamise en œuvre, le suivi et l'évaluation des progrèsen matière de développement au niveau infra-natio-nal. L'espoir est que les collectivités locales éluessoient plus enclines à rendre compte de leur actiondevant les citoyens et plus faciles à contrôler quedes administrateurs appointés par l'État central.

Le tableau 4 présente un certain nombre d'infor-mations de base sur la décentralisation et lesformes de gouvernance locale dans les cinq paysd'Afrique de l'Ouest où des études de cas ont étémenées.

54

Tableau 4 : décentralisation et gouvernance locale en Afrique de l'Ouest(des informations plus détaillées par pays figurent dans l'annexe II)

Pays

Principaux fondements

juridiques de la

décentralisation

démocratique

Formes

de gouvernance localeÉlections locales

Bénin

- Constitution de 1990

- Lois de décentralisation(1993, promulguées en 1999et en 2000)

- Un niveau de gouvernancelocale comprenant 77communes rurales eturbaines

- Statut spécial pour troisgrandes villes : Parakou,Porto Novo, Cotonou

- Premières électionsmunicipales en 2002-2003

1. LE CONTEXTE DE LA DÉCENTRALISATION ET DE LA GOUVERNANCE

LOCALE EN AFRIQUE DE L'OUEST

55

Pays

Principaux fondements

juridiques de la

décentralisation

démocratique

Formes

de gouvernance localeÉlections locales

Cameroun

- Loi sur l'organisationmunicipale (1974)- Loi sur les conditionsd'élection des conseillersmunicipaux (1992)- Loi constitutionnelle de 1996- Lois définissant lesprincipes directeurs de lafuture politique dedécentralisation et les règless'appliquant auxmunicipalités et aux régions(2004)

- Deux niveaux degouvernance locale : 10régions et 362 communes

- Statut spécial pour lescommunautés urbaines deDouala et de Yaoundé

- Premières élections localespluralistes en 1996

- Deuxièmes élections localespluralistes en 2002

- Troisièmes élections localespluralistes en 2007

- Tous les maires sont élus,mais certaines grandes villessont administrées par un«délégué du gouvernement»placé sous l'autorité duconseil élu (c’est-à-dire leprésident du conseil)

Ghana

- Loi sur les collectivitéslocales (1998)- 4ème Constitution de laRépublique (1992)- Statut des collectivitéslocales (1993)

- Un niveau de gouvernancelocale rassemblant 138districts ruraux et urbains, àsavoir 124 assemblées dedistrict, 10 assembléesmunicipales et 4 zonesmétropolitaines (Accra,Koumassi, Tamale et ShamaAshanta East)

- Premières élections localesen 1993, suivies de nouvellesélections en 1997, 2002 et2006

- Les membres desassemblées de district, desassemblées municipales oumétropolitaines sont élusdirectement. Ils élisent à leurtour un « comité exécutif »choisi dans leurs rangs. Unchef de district nommé pourdeux ans coordonne le travaildu comité exécutif

Mali

- Constitution de la IIIème

République (1991)- Loi sur les collectivitéslocales (1993)- Statut des collectivitéslocales (1996)

- Trois niveaux degouvernance locale : 703communes rurales eturbaines, 49 cercles et 8régions

- Statut spécial pour lacapitale, Bamako (assimilée àune région)

- Premières élections localesen 1998-1999

- Deuxièmes élections localesen 2004

- Élection directe desconseillers communaux, quiélisent ensuite les maires.Élection indirecte desconseillers aux niveaux plusélevés (cercles et régions)

Niger

- Constitution de 1999- Loi de décentralisation(2001) créant des entités degouvernance locale etd'administration territoriale - Loi sur les collectivitéslocales (2002) définissant lesprincipes fondamentaux de lagouvernance locale

Trois niveaux de gouvernancelocale (prévus) : 8 régions (ycompris la capitale, Niamey,considérée comme unerégion dotée d'un statutspécial), 36 départements, et265 communes rurales eturbaines

- Premières élections localesen 2004, uniquement auniveau municipal

Note : ne figurent ici que les pays dans lesquels des études de cas ont été menées

2.1. Cameroun et Mali : Planification stratégique et suividu développement communal

L'étude « Planification stratégique et suivi du développement communal » a été préparée parune équipe de quatre auteurs (Jacques Tamini, Ibrahima Sylla, Markus Ischer et Christian Asanga) quitravaillent tous pour l'Association suisse pour la coopération internationale (Helvetas) dans le domainedu développement communal, au Cameroun ou au Mali (voir annexe I).

L'étude de cas présente une expérience, menée dans deux contextes différents (le Cameroun et leMali), d'approches pratiquement similaires d'élaboration participative de monographie et de plan stra-tégique communal. Ces outils de planification pourraient ultérieurement servir pour des exercicesd'auto évaluation de performance des communes, des systèmes de suivi-évaluation et de contrôledémocratique des actions de la commune par les citoyens.

Les auteurs montrent que l'application de l'approche d'élaboration d'une étude monographique etd'un plan stratégique, telle que testée par Helvetas dans les deux pays, reste toujours une entreprisetechniquement complexe et coûteuse pour de jeunes communes rurales. Ils concluent qu'il s'agit d'unformidable outil de renforcement des capacités, capable de créer des opportunités « d'apprentissagepar l'action », d'établir une relation de collaboration avec la société civile et de donner plus de crédibi-lité à une commune.

Toutefois, le grand défi qui demeure est de réfléchir à des adaptations, pour permettre aux com-munes de se servir de l'approche présentée, sans avoir recours à un appui externe substantiel et dejouer pleinement leur rôle de « leaders » dans la mobilisation des acteurs. C'est apparemment aussi àcette condition qu'une institutionnalisation de l'approche est possible.

56

2. LA PLANIFICATION COMMUNALE, UNE ÉTAPE INCONTOURNABLE

POUR ANALYSER ET SUIVRE LE DÉVELOPPEMENT LOCAL

57

TABLE DES MATIÈRES

Introduction 58

2.1.1. Présentation de l’approche d’élaboration de l’étude monographiqueet du plan stratégique 58

2.1.1.1. Contexte d’utilisation de l’approche 582.1.1.2. Qu’est-ce que l’étude monographique et le plan stratégique? 592.1.1.3. Pourquoi une commune doit-elle disposer d’une étude

monographique et d’un plan stratégique? 592.1.1.4. Acteurs clés, leurs rôles et responsabilités 602.1.1.5. Étapes à suivre pour l’élaboration de l’étude monographique et du

plan stratégique 602.1.1.6. Contenu d’une étude monographique et d’un plan stratégique 622.1.1.7. Coûts pour l’application 63

2.1.2. Application et réplication du processus d’élaboration de l’étudemonographique et du plan stratégique 63

2.1.2.1. Les acquis 632.1.2.2. Les leçons tirées 642.1.2.3. Les défis 642.1.2.4. Conseils pratiques pour la réplication 65

2.1.3. Conclusion et recommandations 65

Annexe I : sigles 66Annexe II : bibliographie 66Annexe III : personnes ressources, documents en ligne et adresses utiles 67

58

INTRODUCTION

Durant la dernière décennie, les citoyens de plusieurs pays ouest africains, àl’instar du Cameroun et du Mali, ont oeuvré pour la mise en œuvre de la décen-tralisation. Bon nombre d’entre eux l’expérimentent à présent. Dans ces pays,la décentralisation est un élément moteur de la promotion du développement,de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local. Les structuresdécentralisées peuvent mieux satisfaire les besoins des populations, défendreles intérêts locaux, contribuer à la participation populaire dans les prises dedécisions et fournir des services de base plus efficaces.

La décentralisation, en phase active au Mali et auCameroun, doit se concrétiser par le transfert de cer-taines compétences et des ressources appropriées,de l’État central aux autorités régionales et locales.La commune, le niveau décentralisé de base, jouitd’une autonomie administrative et financière pour lagestion des affaires locales. Elle est notamment res-ponsable de la promotion de son développementéconomique, social, sanitaire, éducatif, culturel etsportif à travers l’élaboration participative de son Plande Développement Économique Social et Culturel(PDSEC).

Pour mettre en œuvre la décentralisation, les col-lectivités et leurs partenaires d’appui sont à larecherche d’approches et d’outils performants per-mettant aux acteurs locaux de jouer pleinementleurs rôles. La planification constitue une activité

importante des collectivités puisqu’elle crée uncadre de référence pour la promotion du dévelop-pement local et sert d’élément de cohésion etd’harmonisation entre les acteurs communaux.C’est dans ce cadre qu’Helvetas a développé, ausein de son Programme d’Appui aux Communes(PAC) au Cameroun et de son Programme d’Appuides Acteurs de la Décentralisation (PAAD) au Mali,cette approche de planification.

Cette étude de cas présente la mise en pratiqueau Cameroun et au Mali de l’approche de planifica-tion communale développée par Helvetas, lesleçons retenues lors de la conception, du test, del’utilisation et de la réplication de l’outil, ainsi quesa pertinence en tant qu’outil de renforcement descapacités locales de suivi évaluation de la décen-tralisation et de la gouvernance locale.

2.1.1. PRÉSENTATION DE L’APPROCHE D’ÉLABORATION DE L’ÉTUDE

MONOGRAPHIQUE ET DU PLAN STRATÉGIQUE

2.1.1.1. Contexted’utilisation de l’approche

Le Mali a opté pour un système politique décen-tralisé en révisant sa constitution en février 1992.La décentralisation est devenue effective avec lespremières élections communales de 1999. Cesdernières ont permis la mise en place des organesdélibérants et exécutifs pour un mandat de cinqannées. Les textes ont consacré trois niveaux decollectivités : les communes (703), les cercles (49),les régions et le district de Bamako (9), soit en tout761 collectivités territoriales.

Le Cameroun s’est engagé dans la décentralisa-tion en 1996 par modification de sa constitution de1972. Les premières élections communales ont eulieu en 1996. Depuis, l’organisation administrativedu pays est la suivante : 339 communes, 56 dépar-tements et 10 provinces.

Dans les systèmes décentralisés du Mali et duCameroun, les communes sont dotées de person-nalité morale, d’autonomie de gestion et disposentd’organes délibérants (conseils communaux) et d’or-ganes exécutifs (maire et administration communa-le) pour s’administrer librement. Les communes àtravers leurs conseils, exercent leurs activités sous lecontrôle d’un représentant de l’État. Elles constituentle premier niveau de planification du développement.

59

Les services techniques déconcentrés de l’Étatassurent l’appui conseil aux communes dans leurscirconscriptions administratives respectives. Cepen-dant, la déconcentration avance timidement : lamajorité des services techniques de l’État restentabsents au niveau communal d’où la persistanced’un certain déphasage.

Les lois maliennes et camerounaises confèrentaux conseils communaux la maîtrise d’ouvrage dela promotion du développement. Ainsi, les com-munes sont tenues d’élaborer un plan de dévelop-pement, en concertation avec l’ensemble desacteurs de la société civile. Les premiers planscommunaux furent essentiellement des listes desouhaits ne tenant pas compte des potentialités etpossibilités des communes. En particulier, les com-munes ne disposaient pas toujours des ressourceshumaines leur permettant d’assumer leurs man-dats de libre administration, de fourniture des ser-vices publics de proximité et d’impulsion dedéveloppement local.

Il faut également signaler qu’après trois décenniesde centralisme, le réflexe de participation, d’appro-priation et de contrôle citoyen n’est pas encore uneévidence. Toutefois, il se développe petit à petitavec l’appui des états et de leurs partenaires.

2.1.1.2. Qu’est-ce quel’étude monographique etle plan stratégique?

L’étude monographique est une étude détailléesur un sujet précis, en l’occurrence une zone géo-graphique délimitée, dans notre contexte la com-mune. Elle présente, au moment de sa rédaction,les caractéristiques de la commune : son histoire,sa sociologie, son économie, ses ressources natu-relles, ses infrastructures... Une étude monogra-phique réalise donc un diagnostic de la communeet constitue la référence de base pour la planifica-tion de toutes interventions futures.

Le plan stratégique communal est l’aboutissementdu processus de planification stratégique. Il s’agitd’un outil de gestion qui permet de décider desactions à mener pour les 5 ans à venir. Le but de ceplan est d’aider la commune à mieux effectuer sontravail, à canaliser ses énergies, à s’assurer qu’elle ales mêmes objectifs que sa population, à évaluer etadapter les souhaits de la commune aux différents

changements (institutionnels, politiques, environne-mentaux, etc). Le plan stratégique sert à détermi-ner la mission, la vision, les valeurs, les objectifs, lesrôles et responsabilités de la commune et proposedes instruments pour les atteindre.

2.1.1.3. Pourquoi unecommune doit-elledisposer d’une étudemonographique et d’unplan stratégique?

L’étude monographique et le plan stratégique dela commune visent à améliorer les conditions devie de la population.

Le processus d’élaboration implique le renforce-ment de la maîtrise d’ouvrage des communes à lagestion des projets orientés vers la réduction de lapauvreté. Il accroît la participation des communau-tés à la prise de décisions. Il promeut la coopérationentre les élus, les communautés, les institutions pri-vées et publiques afin que chacune s’investissedans des initiatives productives. Il implique l’en-semble des acteurs (conseils et communautés)pour la mise à disposition de données socio-écono-miques fiables. Il provoque une analyse participativedes problèmes.

L’étude monographique et le plan stratégique ser-vent d’outils de suivi du développement de la com-mune. Ils peuvent également servir de basedocumentaire à la réalisation du schéma directeurprovincial / régional. Pour les représentants de lacommune (maire, conseillers communaux), déte-nir ces deux documents est une matérialisation del’avancement du processus de décentralisation.

Assemblée générale dans une commune ruraleau Cameroun

En résumé, les objectifs de ces outils sont :� renforcer la maîtrise d’ouvrage du conseil com-munal en le responsabilisant dans le pilotage etl’appropriation du processus ;� établir un diagnostic communal complet permet-tant une meilleure connaissance de son potentiel ;� constituer une base de données statistiquescommunales ;� valoriser le potentiel local en le connaissantmieux ;� faire participer tous les acteurs de la communeet par là renforcer la citoyenneté ;� produire une planification sectorielle, c’est-à-direune approche de planification par commissionscommunales de travail favorisant l’harmonisationdu plan avec les politiques sectorielles de l’État ;� renforcer la collaboration entre les services tech-niques, la tutelle et la commune ;� développer l’esprit d’équipe au niveau du conseilcommunal.

2.1.1.4. Acteurs clés, leursrôles et responsabilités

Pour les deux pays dans lesquels l’approche a ététestée, les acteurs, rôles et responsabilités ont étéles suivants :� la tutelle joue le rôle de supervision, facilite lacollecte des données, met les données secon-daires à disposition des communes et valide lesdocuments finaux ;� la commune est responsable de l’ensemble duprocessus d’élaboration (organisation, planificationet exécution) et joue le rôle de maître d’ouvrage(contractualisation des services des consultants).Elle participe financièrement à la logistique (coûtsinternes), fournit des données sur la commune,valide les informations et les rapports.

60

Au Cameroun, un contrat lie la commune au pres-tataire dans le cadre du renforcement de la maîtri-se d’ouvrage. Au Mali, un contrat tripartite définitles rôles et responsabilités de chacun : communesen tant que maître d’ouvrage, consultants commeprestataires de services à la disposition de la com-mune, Helvetas–PAAD comme organisme de suivi.

� les communautés participent activement auxdifférents ateliers et fournissent des informations ;� les prestataires de services (consultants)aident la commune à organiser la planification, gui-dent et supervisent le processus d’élaborationtechnique, produisent les outils méthodologiques(programmes des ateliers, formulaires de collectede données, questionnaires...). Ils forment égale-ment les conseillers municipaux aux techniques decollecte de données (SPG - Système de Position-nement Global - et données socio-économiques),jouent le rôle de modérateurs pendant les ateliers,notamment lors des ateliers d’analyse des pro-blèmes communautaires et rédigent les rapports ;

Au Cameroun, les prestataires ont été recrutéspar les responsables communaux sur une liste deconsultants formés par Helvetas. Au Mali, les pres-tataires ont été recrutés par appel d’offre, puis for-més par Helvetas et enfin mis à disposition descommunes.

� l’organisme d’appui externe apporte uneassistance technique (manuels, outils, formationdes consultants) et financière (contributions à laprise en charge des frais de prestation des consul-tants, dépenses externes), contribue à l’organisa-tion des forums d’échange d’idées, accompagne leprocessus d’élaboration et donne des idées en vued’améliorer le processus et la stratégie.

Au Cameroun, Helvetas a accordé une subven-tion financière aux communes pour prendre encharge les rémunérations des prestataires etd’autres frais. Au Mali, Helvetas a directementpayé les prestataires et accordé une subventionaux communes pour l’organisation des ateliers.

2.1.1.5. Étapes à suivrepour l’élaboration del’étude monographique etdu plan stratégique

Après avoir décidé d’élaborer une étude monogra-phique et un plan stratégique, la commune procède

Séance de travail dans la commune de Baya,sud du Mali

61

par étapes (voir schéma ci-dessous). Ce processusd’élaboration de l’étude monographique et du planstratégique peut durer entre trois à cinq mois sui-vant la taille de la commune et les ressourceshumaines disponibles.

Par exemple au Mali, le processus s’est déroulésur quatre mois dans la commune de WassoulouBallé (la plus grande), et sur trois mois à Baya etTagandougou.

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12

34

56

2.1.1.6. Contenu d’uneétude monographique etd’un plan stratégique

L’étude monographique et le plan stratégique sontdeux documents très différents, mais malgré touttrès liés. Pour que ces deux documents remplis-

62

sent leurs fonctions et atteignent le standard mini-mum requis, leurs contenus doivent être présen-tés comme suit :

Exemple de table des matières d’un Plan Stratégique

Objectif global : par exemple, la commune a réussi à réduire la pauvreté

1. Objectif de programme (un par conseil communal)

1.1 Objectif spécifique Indicateurs vérifiables Sources de vérification

1.1.1 Résultats escomptés

Exemple de table des matières d’une Étude Monographique

1. Introduction (contexte, importance, méthodologie)2. Administration, démographie et sociologie

2.1 Structure administrative 2.2 Origine de la population (mouvements migratoires)2.3 Sociologie

3. Environnement et exploitation de la terre3.1 Climat3.2 Hydrologie3.3 Sol 3.4 Ressources naturelles3.5 Situation écologique3.6 Exploitation de la terre

4. Économie4.1 Secteur primaire 4.2 Secteur secondaire 4.3 Secteur tertiaire

5. Infrastructures5.1 Infrastructures techniques5.2 Infrastructures sociales

6. Activités de la commune6.1 Profil des conseillers municipaux 6.2 Stratégie

7. Conclusions

Annexes : schémas /cartes de localisation des unités administratives, villages et groupes ethniques,densité de la population, particularités physiques, exploitation de la terre, économie, infrastructuresphysiques et socio-économiques, ville... Source : Helvetas 2005.

1. Introduction (contexte, importance, méthodologie)2. Identification des problèmes et classification par ordre de priorité au niveau communautaire3. Identification des problèmes et classification par ordre de priorité au niveau de la commune4. Principales leçons tirées de l’étude monographique5. Logique du Plan Stratégique de la commune

63

Résultats esomptés Activités Échéance

6. Activités pouvant permettre d’atteindre les résultats escomptés

7. Hypothèses, potentiels et risques8. Budget (budget d’investissement de plus de 5 ans, mobilisation des fonds...)9. Perspectives (prochaines étapes : Plan annuel, DEL – Développement Économique Local)

Annexes : projets prioritaires pour le MINE PAT (Ministère de la Planification, de la Programmation duDévelont et de l’Aménagement du Territoire)

Source : Helvetas 2005.

Description Coût approximatif (Fcfa) Financement

Logistique : repas, logement et déplacements des participants 3 000 000 Commune

Prestataires de services 5 000 000 Helvetas

Total 8 000 000

2.1.2. APPLICATION ET RÉPLICATION DU PROCESSUS D’ÉLABORATION

DE L’ÉTUDE MONOGRAPHIQUE ET DU PLAN STRATÉGIQUE

2.1.1.7. Coûts pourl’application

Les coûts moyens du processus sont les suivants :

Depuis son initiation au Cameroun en 2001, ceprocessus a connu de nombreuses modificationset adaptations. Il a abouti en 2005 à la publicationde la démarche et des outils utilisés (voir ci-des-sous). Entre 2001 et 2006, seize communes came-rounaises ont élaboré leur EM&PS avec l’appuid’Helvetas. Après cette période de test, le proces-sus pouvait être répliqué dans d’autres régionsconnaissant une décentralisation avec maîtrised’ouvrage communale.

Pour la première fois en 2006, l’exercice a été réa-lisé au Mali, en partenariat avec Helvetas-PAAD.Des adaptations au contexte ont été effectuées etont porté essentiellement sur le rôle des acteursclés dans le processus.

Le processus a été conduit dans trois communesrurales du cercle de Yanfolila au sud du pays :Wassoulou Ballé (53 978 habitants avec 34 villages,

23 conseillers communaux), Baya (14 654 habitantsavec 14 villages, 11 conseillers communaux), Tagan-dougou (13 443 habitants avec 7 villages, 11conseillers communaux).

L’outil a été appliqué dans un contexte multi-acteurs ayant très peu d’expérience en la matière.

2.1.2.1. Les acquis

Les acquis portent essentiellement sur le renfor-cement des capacités des collectivités en raison dumode participatif de la démarche. Elle engendreégalement une meilleure communication entre lesdifférents acteurs facilitant la prise de décisions etle passage aux actions de développement. Lesinformations nécessaires à l’étude monographiquedonne une situation de référence : les actions pro-grammées issues de cette situation de référencesont donc réalistes.

2.1.2.2. Les leçons tirées

� La période pluvieuse n’est pas adaptée pour lamise en œuvre du processus, il convient donc debien caler les premières étapes.

� La durée du processus (26 jours en moyenne detravail avec le conseil communal au Mali) peut êtreconsidérée comme trop longue pour un conseilcommunal et demande, par conséquent, des res-sources au-dessus des capacités de la commune.

� L’appui (technique et financier) d’un accompa-gnateur est nécessaire pour la mise en œuvre duprocessus d’élaboration d’EM&PS.

� La contribution des acteurs au processus estfonction de leur niveau de formation et de leurdegré de motivation.

� L’approche est multi acteurs : la défaillance d’undes maillons de la chaîne peut retarder l’ensembledu processus.

� Les éléments de visualisation (carte) doivent êtreutilisés comme des outils de développement etnon à des fins d’arbitrage. Le processus n’est enaucun cas une stratégie de résolution de conflits.

2.1.2.3. Les défis

� L’application de l’approche d’élaboration d’uneétude monographique et d’un plan stratégique,malgré les adaptations apportées, pose un certainnombre de défis. Des ajustements doivent encoreêtre apportés pour rendre l’approche plus perfor-mante et faciliter l’appropriation de l’outil par lescommunes.

� Le niveau de complexité technique et les res-sources qu’implique la mise en oeuvre de l’outil negarantissent pas une appropriation totale sansappui extérieur. Il convient donc de développer denouveaux modules qui permettront moins d’appuiexterne, ou de mettre en place un mécanismed’appui bien rodé.

� Rédiger une documentation (guide) sur l’utilisa-tion des outils de collecte afin de faciliter, si néces-saire, le travail de la commune et des prestataires.L’utilisation des outils d’analyse de la situation deréférence pour la planification stratégique (lienentre les deux phases) exige un niveau d’expertisesouvent élevé pour des conseillers communaux engrande majorité non alphabétisés. Pour une bonneappropriation du processus, il convient donc d’amé-liorer cette étape et de bien l’encadrer.

64

D’une manière plus détaillée :

Cameroun Mali

«L’apprentissage par l’action» a permis aux communes derenforcer énormément leurs capacités.

Depuis l’exercice de l’EM&PS, il existe un renforcementde la coopération entre communes, communautés, institu-tions privées et publiques, agences d’appui externe et orga-nisations de la société civile.

Les données des EM&PS ont servi à la mise en place d’unSystème d’Information sur les Communes (SIC) au Cameroun.

La conception de l’EM&PS suit la structure du schémadirecteur régional. L’information collectée peut, par consé-quent, être agrégée pour l’élaboration des plans de dévelop-pement provinciaux et nationaux.

Les capacités de collecte et d’analyse des données duconseil communal ont été renforcées à travers « l’apprentis-sage par action».

Le conseil dispose désormais de données de base impor-tantes pour la commune.

L’esprit d’équipe a été renforcé au sein du conseil communal.

Les populations connaissent mieux le potentiel de leur ter-roir communal.

La mise en œuvre du processus a été un évènementpopulaire contribuant au renforcement de la participationcitoyenne.

Les liens de collaboration entre la commune, les servicestechniques et la tutelle ont été renforcés. Cela a conduit àune meilleure articulation du plan communal avec les poli-tiques sectoriels.

65

� L’élaboration participative de l’EM&PS dans uncontexte d’acteurs multiples peut révéler desconflits latents. C’est pourquoi le processus néces-site un apprentissage mutuel et une adaptationcontinue pour bien maîtriser la démarche et bienadapter les outils au contexte.

� Le portage et l’appropriation du processus repo-se sur le seul conseil communal. Il conviendraitpeut-être de l’ouvrir à d’autres acteurs compétentspour «soulager» la commune.

� Au Mali, les autres communes partenaires duprogramme expriment le souhait de mettre enœuvre ce processus d’élaboration d’EM&PS. Or lecoût moyen du processus de 8 000 000 Fcfa n’estpas à la portée de la majorité des communesrurales. Il faudrait donc leur faciliter l’appui de parte-naires financiers.

�Au Cameroun, il est envisagé d’utiliser les EM&PSpour la réalisation des schémas directeurs régionauxet éventuellement pour celle des plans de dévelop-pement nationaux. Il convient donc d’institutionnali-ser le processus. Ainsi, l’EM&PS peut constituer unoutil d’accélération du processus de décentralisation.

2.1.2.4. Conseils pratiquespour la réplication

� Le test de cette approche dans deux contextesculturels et environnementaux très différents(communes anglophones camerounaises et com-munes francophones maliennes) a prouvé quel’EM&PS était réplicable. Toutefois, des modifica-tions sont à envisager pour une bonne réplicationafin de rendre l’approche plus performante etdavantage appropriable par les communes.

� Pour parvenir à une réplication efficace, les prin-cipaux conseils sont de développer la communica-tion entre les différents acteurs de la commune, decréer un module de formation plus simple avec desexercices pratiques et des simulations, de traduireles outils en langue locale pour une meilleure utili-sation, et enfin d’intégrer une formation des néo-alphabètes villageois pour une gestion optimaledes ressources humaines de la commune et pourune meilleure appropriation de l’approche par lesacteurs non élus.

2.1.3. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

L’EM&PS est un outil de renforcement des capa-cités qui crée des opportunités «d’apprentissagepar l’action». Il constitue un outil de planification trèsefficace pouvant permettre aux communes de rem-plir leur mission de promotion du développement etde réduction de la pauvreté. Il donne l’occasion auxcommunes de nouer une relation de collaborationeffective avec la société civile. Enfin, l’outil com-prend un cadre logique qui facilite un système desuivi évaluation par les acteurs eux-mêmes.

Un aperçu précis des besoins et opportunités dela commune est réalisé lors de la mise en œuvrede cette approche EM&PS. L’information est parta-gée avec tous les acteurs de la collectivité. Unetelle approche permet d’établir une planification etun suivi réalistes des projets de développementcommunaux.

Les communes acquièrent une meilleure connais-sance de leur milieu, de leurs besoins, deviennentréalistes dans leur demande et dans la manière dontelles envisagent leurs investissements. Suite au ren-

forcement de leurs capacités, les communes pren-nent conscience que l’aboutissement du processusdonne davantage de crédibilité tout en facilitant l’ap-proche et la persuasion des bailleurs de fonds.

Après la mise en œuvre du processus et les ate-liers de présentation des résultats /bilans, nousconseillons, afin d’améliorer la performance de l’ou-til, d’une part, de prévoir des mesures d’actualisa-tion des données de la situation de référence et,d’autre part, d’encourager les communes à jouerleur rôle de leader dans la mobilisation des acteurs.

Pour le Cameroun, la conception de l’EM&PS suitla structure du schéma directeur régional. L’informa-tion collectée peut par conséquent être agréée auxplans de développement provinciaux et nationaux.Ceci constitue un argument de poids pour une utili-sation généralisée sur l’ensemble du pays. Celle-ciest d’autant plus réaliste que le test dans une zonetrès différente a été une réussite. À Helvetas main-tenant de défendre cette approche auprès de l’Étatpour son institutionnalisation.

Cameroun

BELO RURAL COUNCIL, COUNCIL SUPPORTPROGRAMME-HELVETAS (November 2004)

Belo rural council Stratégic Plan, 45p.

BELO RURAL COUNCIL, COUNCIL SUPPORTPROGRAMME-HELVETAS (2004)

Council Support programme, monographicstudies, Belo Rural Council (2004), 56 p.

COUNCIL SUPPORT PROGRAMME HELVE-TAS (2005)

Council Support Programme, phase I 2004-2006, Half Yearly Report 2005 (January toJune).

MATD, NKOR COUNCIL, COUNCIL SUPPORTPROGRAMME-HELVETAS (August 2005)

Council Support programme, monographicstudies, Nkor Council, 83 p.

MATD, NKOR COUNCIL, COUNCIL SUPPORTPROGRAMME-HELVETAS (August 2005)

Nkor Council, Strategic Plan 2006-2010, 123 p.

Constitution of the Republic of Cameroon

Law No 96-06 of 18 January 1996To amend the Constitution of 02 June 1972.

Law No 2004/17 of 22 July 2004On the Orientation of Decentralisation.

66

DEL Développement Économique Local

EM&PS Étude Monographique et Plan Stratégique

MINE PAT Ministère de la Planification, de la Programmation du Développement et de l’Aménagement du Territoire

PAAD Programme d’Appui aux Acteurs de la Décentralisation (Helvetas Mali)

PAC Programme d’Appui aux Communes (Helvetas Cameroun)

PDSEC Plan de Développement Économique, Social et Culturel

SIC Système d’Information sur les Communes

SPG Système de Positionnement Global (= GPS)

ANNEXE I : SIGLES


Law No 2004/18 of 22 July 2004To lay down Rules applicable to Councils.

Law No 2004/19 of 22 July 2004To lay down Rules applicable to Regions.

Mali

Constitution de la République du Mali

Décret N° 95-210/P-RM du 30/05/1995déterminant les conditions de nomination etles attributions des représentants de l’État auniveau des collectivités territoriales.

HELVETAS (2004)Profil de l’élu communal en 2004.

HELVETAS (2004)Profil de l’élu(e) de la zone PAAD.

HELVETAS (2005)Femmes élues PAAD.

Loi N° 93-008 du 11/12/1993déterminant les conditions de la libre adminis-tration des collectivités territoriales, modifiéspar la loi N° 96-056 du 16/10/1996.

Loi N° 95–034 du 12/04/1995code des collectivités territoriales en Répu-blique au Mali, modifiée par la loi N° 98-010 du15/16/1998 modifiée par la loi N° 98–066 du30/12/1998.

67

Cameroun

Markus IscherEmail : [email protected]

Christian AsangaEmail : [email protected]

Mali

Jacques TaminiEmail : [email protected]

Ibrahima SyllaEmail : [email protected]

Moussoulimoune Yehiya MaïgaEmail : [email protected]

Documents en ligne :

Helvetas Cameroun

Council Support programme, monographic stu-dies, Belo Rural Council (2004), 56 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/Monographic-Study-Belo-Councel-2004.pdf

Council Support programme, monographic stu-dies, Nkor Council (August 2005), 83 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/MSSP%20Tool%206%20Sample%20of%20Monographic%20Study.pdf

Belo Rural council Strategic Plan (November2004), 45p. :

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/Strategic-Plan-Belo-Councel-2004.pdf

Nkor Council, Strategic Plan 2006-2010 (August2005), 123 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/MSSP-Tool-7-Sample-of-Strategic-Plan.pdf

Council Support programme, phase I 2004-2006,Half Yearly Report 2005 (January to June):

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/CSP-Half-Yearly-Report-2005.pdf

ANNEXE III : PERSONNES RESSOURCES, DOCUMENTS EN LIGNE ET

ADRESSES UTILES

Local Good Governance in Cameroon, Roles andResponsabilities of Councils and Partners (March2004), 32 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/Roles-and-Responsibilities-of-Coun-cillors-Manual-2004.pdf

Council Monographic Study and Strategic Plan,Guidelines 2, Learning and Experience SharingSerie, 41 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/Monographic%20Study%20and%20Strategic%20Plan%20(MSSP)%20Guidelines.pdf

Restricted tender document for contracting autho-rities for the elaboration of Monographic Study ansfive years Strategic Plan, 34 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/MSSP%20Tool%201%20Sample%20of%20MSSP%20Tender%20Document%20for%20Contracting%20Authorities.pdf

Consultancy Agreement between Council andConsultant (Monographic Study), 5p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/MSSP%20Tool%202A%20Sample%20MS%20Agreement%20between%20Coun-cil%20and%20Consultant.pdf

Agreement between Council and Helvetas(Monographic Study), 5 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/MSSP%20Tool%203A%20Sample%20MS%20Agreement%20between%20Cou-cil%20and%20ESA.pdf

Monographic Studies, Socio Economic Data Col-lection Forms, 25 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/MSSP%20Tool%204A%20Sample%20of%20Socio-Economic%20Data%20Collec-tion%20Forms.pdf

Monographic Studies, GPS Data CollectionForms, 14 p.:

http://www.helvetascameroon.org/Cameroon/global/pdf/programme/csp/MSSP%20Tool%204B%20Sample%20of%20GPS%20Data%20Collection%20Forms.pdf

Helvetas Mali

Profil de l’élu(e) de la zone PAAD :http://www.helvetas-mali.org/programmes/elue.html

Profil de l’élu communal en 2004 :http://www.helvetas-mali.org/programmes/Doc/Profil%20de%20l%27%E9lu%20communal%20en%202004.pdf

Femmes élues PAAD :http://www.helvetas-mali.org/programmes/Doc/Femmes%20%E9lues%20PAD.pdf

68

Adresses utiles :

Helvetas Cameroun:Commercial AvenueP.O. Box 114, BamendaTél. : (+237) 36 17 30Fax : (+237) 36 22 30Email : [email protected] : http://www.helveatscameroon.org

Helvetas Mali :Hippodrome, Rue 254, Porte 416BP 1635, BamakoTél. : (+223) 221 09 64/65Fax : (+223) 221 93 16Email : [email protected] : http://www.helvetas-mali.org

69

2.2. Niger : Planification et S&E dans les communesorientés vers la réduction de la pauvreté

L'étude « Planification et suivi-évaluation dans les communes orientés vers la réduction de la

pauvreté » a été préparée par Gaoussou Sène et Zeinabou Ouédraogo qui ont été étroitement impli-qués dans la conception et le test des outils décrits (voir annexe I).

Ils montrent en quoi le contexte d'une décentralisation démocratique relativement récente et desefforts d'appui des partenaires techniques et financiers ont stimulé la conception et le test d’une séried’outils avec les collectivités territoriales.

Un élément particulièrement innovateur semble être l'accent mis sur la stimulation de réflexionsdes acteurs autour de la prise en compte des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) etde la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, dans le cadre de la planification communale et deson suivi-évaluation.

Cette expérience présente aussi l'intérêt d'avoir su tirer parti d'expériences réalisées antérieure-ment en les adaptant au contexte nigérien de la décentralisation et de la gouvernance locale, tels cer-tains éléments d'un outil d'auto évaluation des performances des collectivités territoriales déjà testéau Mali.

Toutefois, comme pour beaucoup d'autres approches qui visent à responsabiliser les communes etles citoyens en matière de planification, de suivi et d'évaluation du développement local, le grand défidemeure, une fois la phase de test achevée, de pouvoir aboutir à un outil reconnu et utilisé au niveaunational.

70

Introduction 71

2.2.1. Présentation et analyse du guide de planification et de suiviévaluation communale 72

2.2.1.1. Un contexte de mise en œuvre de la décentralisation nécessitant unconsensus sur les outils d’appui aux communes 72

2.2.1.2. Les objectifs et acteurs cibles des outils proposés dans le guide 732.2.1.3. Les hypothèses de base et les outils proposés par le guide 742.2.1.4. Le coût de l’élaboration d’un plan de développement communal

selon le guide 792.2.1.5. Forces et faiblesses de la démarche proposée dans le guide 802.2.1.6. Renforcement des capacités des acteurs de la décentralisation

et du cadre institutionnel 81

2.2.2. Appropriation, durabilité et réplication 82

2.2.3. Leçons tirées des expériences avec le guide 83

2.2.4. Conclusions et perspectives 83

Annexe I : sigles 84Annexe II : bibliographie 85Annexe III : coordonnées des institutions et personnes ressources 86

TABLE DES MATIÈRES

75- Sur les 52 communes urbaines, 21 existaient déjà avant la réforme.76- Les chefs traditionnels et les députés à l’assemblée nationale résidants dans la commune sont des membres de droit

du conseil municipal.

71

INTRODUCTION

Au Niger, les élections communales de juillet 2004 constituent une étapeimportante du long processus de réformes visant à instaurer un système poli-tique et administratif décentralisé. Ce processus de décentralisation démocra-tique a abouti à l’établissement, en tant que collectivités territoriales de base,de 265 communes, dont 213 rurales et 52 urbaines75.

La carte du nouveau découpage administratif du territoire, né de la reforme,n’existe toujours pas. Elle devrait pourtant faciliter l’identification des zones prio-ritaires d’intervention au niveau du pays dans le cadre des nouvelles contribu-tions au processus.

En novembre 2004, le gouvernement nigérien aprocédé à l’installation des nouveaux organes dedécision et d’exécution des communes. Les éluset membres de droits des conseils municipaux76

ont été convoqués pour l’élection des maires et deleurs adjoints. Puis une cérémonie officielle d’inau-guration des équipes communales s’est dérouléesur l’ensemble du territoire. À cette occasion, lesreprésentants de l’État ont conclu en ces termes àpropos du mandat des nouvelles communes :

«Par cette élection, je vous renvoie à votre fonctionordinaire, à savoir la conception, la programmationet la mise en œuvre des actions de développementpour répondre aux besoins prioritaires des citoyensqui vous ont élus».

Pour renforcer les efforts du gouvernement, diffé-rents partenaires au développement apportentleurs appuis aux communes afin qu’elles amélio-rent leur fonctionnement et développent leurscapacités à répondre aux attentes effectives descitoyens.

Dans cette logique, depuis 1999, la SNV-Nigeraccompagne le processus de décentralisation. Ellea d’abord apporté des appuis à l’État dans le domai-ne de la conception et la mise en œuvre d’outils derefondation du système politique et administratif.Puis, elle a contribué au renforcement des capacitéstechniques dans certaines communes urbaines

déjà existantes, telle la commune V de Niamey ouencore la commune de Magaria dans la région deZinder. Avec la prise d’activités des nouveauxorganes municipaux, le nombre des communespartenaires de la SNV-Niger est passé de 5 à 38.

Les actions de renforcement des capacités dansces communes ont porté principalement sur l’appuià l’installation et au fonctionnement des organescommunaux par des formations, des journéesd’échanges mais aussi par un accompagnement deproximité pour améliorer leur fonctionnement. A l’issuedes premières activités, les conseillers de la SNV etleurs partenaires ont constaté un réel besoin enoutils de planification, de gestion et de suivi évalua-tion des actions communales. C’est pourquoi l’idéed’élaborer un guide de planification et de suivi éva-luation communale, intégrant les Objectifs du Mil-lénaire pour le Développement et la Stratégie deRéduction de la Pauvreté nationale, s’est fait jour,veillant à développer un système multi acteurs deplanification communale décentralisée.

L’approche développée par ce guide tente derépondre aux questions élémentaires, nombreuseset nécessaires, relatives à la vie de la commune. Ils’agit aussi de satisfaire le besoin de planificationpluriannuelle des conseils municipaux afin qu’ilspuissent fournir des services et produits répondantaux besoins des populations.

72

2.2.1. PRÉSENTATION ET ANALYSE DU GUIDE DE PLANIFICATION ET DE

SUIVI ÉVALUATION COMMUNALE

L’approche mise en place répond aux besoinsactuels :� d’information /d’amélioration de la prise de déci-sion à différents niveaux ;� de contrôle de la fonctionnalité et des perfor-mances des communes ;� de rendre compte auprès des différents acteursde l’utilisation des ressources ;� de faire connaître et comprendre les notionsd’OMD/SRP et de gouvernance locale ;� de promouvoir le contrôle démocratique ;� de disposer d’une situation de référence ;� d’avoir un meilleur suivi des résultats.

Les particularités de ce guide portent sur sa sim-plicité par rapport aux préoccupations auxquelles ilrépond. Il s’agit d’un document de 30 pages qui

commence par l’auto évaluation des performancesfonctionnelles et aboutit au suivi annuel et à l’éva-luation finale des actions de développement réa-listes, planifiées avec l’ensemble des acteurscommunaux. Toutes ces actions se réfèrent auxindicateurs des OMD / SRP à chaque étape de laplanification et de la réalisation des actions dedéveloppement. L’aspect échange et informationentre les acteurs est mis en exergue tout au longdu processus.

Cette étude de cas présente, de façon simple, lesphases et étapes de la conception du test et lamanière dont cette approche de planification et demise en œuvre participative des actions de déve-loppement communal a été exploitée.

Devant les difficultés de l’État nigérien pourmettre en œuvre sa décentralisation et les actionstout azimut des Partenaires Techniques et Finan-ciers (PTF), la SNV a souhaité mettre en place unoutil de planification et de suivi évaluation reconnude tous.

2.2.1.1. Un contexte demise en œuvre de ladécentralisationnécessitant un consensussur les outils d’appui auxcommunes

La décentralisation : une mise enœuvre difficile

Le Niger est l’un des pays les plus pauvres aumonde : en 2005, il était classé 177ème sur 177 paysà l’indice du développement humain durable (IDH).Les différents coups d’état ont fortement ébranléla vie socio-économique du pays. La conférencenationale de 1991 a été le réel point de départ del’instauration de la démocratie et de la décentrali-sation.

Les activités préalables à la décentralisation ontconsisté à ériger les textes législatifs déterminantles conditions de la libre administration des collecti-vités, les conditions et les procédures d’élection etde fonctionnement des nouvelles collectivités. Unevaste campagne d’information et de sensibilisationa été organisée sur l’ensemble du territoire pourexpliquer ces textes. Il semble toutefois, qu’auniveau communal, ils restent difficilement acces-sibles. Davantage d’ateliers de travail sur cestextes pourraient aboutir à une meilleure compré-hension des grands axes définis par la décentrali-sation. Pour le moment, chaque acteur (servicestechniques, société civile, opérateurs privés etélus) en fait une lecture qui le favorise par rapportà la redistribution des rôles et responsabilités.

Les appuis de l’État pour le démarrage des com-munes ont été les suivants :�mise à disposition d’anciens bâtiments adminis-tratifs pour servir de local au conseil et au bureaumunicipal ;� dotation en mobilier de bureau ;�mise à disposition pour adoption et exécution dupremier budget des communes ;� dotation d’un fonds minimum de démarragedont une part importante a servi au fonctionne-ment du conseil et du bureau communal (frais desessions et salaire du maire).

77- LUCOP-TA : projet allemand de lutte contre la pauvreté dans la région de Tahoua.78- Ce groupe, sous le pilotage de la SNV-Niger, a aussi proposé, au niveau de la région, des journées d’informations et de

sensibilisations sur les OMD/SRP pour les groupes suivants : projets programmes et directions régionales ; ONG,associations et leaders d’opinion ; élus et chefs traditionnels.

73

Dans ces conditions, comment mettre en œuvreces textes et parvenir à la libre administrationsur le terrain? Après la mise en place effectivedu nouveau système administratif, la questionde l’accompagnement des premiers pas desnouvelles communes s’est posée avec acuité.

L’État ne disposant pas de moyens suffisants pouraccompagner les communes, s’est tourné vers lesPTF. Selon leurs intérêts et leurs zones d’interven-tion, ces derniers ont apporté leur aide, soit aux ins-titutions nationales chargées de la mise en place etde l’accompagnement des communes, soit directe-ment aux communes. Cependant, ces appuis auxcommunes n’ont pas été répartis équitablement surl’ensemble du territoire national. En effet, un anaprès les élections, pendant que certaines com-munes recevaient des aides financières et tech-niques en nombre, d’autres se demandaient encorecomment démarrer et faire fonctionner leur commu-ne! Ceci a engendré une décentralisation à deuxvitesses avec d’une part, des communes suffisam-ment dotées fonctionnant bien et, d’autre part, descommunes ne disposant d’aucun partenaire et depeu de ressources fonctionnant difficilement.

Une demande croissanted’accompagnement en planificationet gestion des communes

Rapidement, les communes ont recherché desdémarches et des outils de conception et de miseen œuvre des actions de développement local. LeMinistère de l’Aménagement du Territoire et duDéveloppement Communautaire (MATDC), chargéde les concevoir, n’a pas suffisamment contribué àl’harmonisation des appuis apportés par les parte-naires et à l’appropriation commune des outils. Il alaissé l’initiative aux PTF, chacun agissant suivantson entendement dans sa zone, et s’est contentéd’approuver les résultats obtenus ça et là, aprèsvérification de la conformité des résultats auxtextes de loi.

Ainsi, dans cet environnement institutionnel, laconcertation entre des PTF et l’harmonisation deleurs actions étaient pratiquement inexistantes.Différents modules de formation sur les mêmesthèmes ont été conçus et parfois dispensés dansles mêmes communes. Par exemple, dans la

région de Zinder, la SNV et le Programme d’ActionCommunautaire (PAC), initié par le gouvernementet la Banque Mondiale, ont dispensé, parallèlementdans la commune II de Zinder et Niamey, un modu-le de formation auprès des élus et des acteursmunicipaux sur leurs rôles et responsabilités. Lemême phénomène s’est répété dans la communede Bandé entre la SNV et le Programme Cadre deLutte Contre la Pauvreté/Projet d’Appui au Dévelop-pement Local (PCLCP/PADL), appuyé par le PNUD.

C’est donc pour trouver des solutions à cemanque de cohérence, à la dispersion des effortsd’appui et à la nécessité de fédérer les actions etles outils que la SNV a tenté de mettre en relation,dans ses zones d’intervention, les différents parte-naires intervenant sur les thématiques de l’appui audéveloppement et de la gouvernance locale. Cetteentreprise a donné des résultats encourageants,tels que la réalisation, par le binôme SVN/LUCOP-TA77, d’une formation des acteurs communaux decertaines communes et la mise en place du groupede travail «Réussir la décentralisation à Zinder» quifacilite des échanges entre différents acteurs del’appui au développement et de la décentralisa-tion78. Ces échanges ont démontré un besoin d’ou-tils permettant de tenir compte des objectifs delutte contre la pauvreté formulés au niveau nationaldans la planification communale.

C’est dans ce contexte que la SNV a initié le guidede planification et de suivi évaluation du développe-ment communal intégrant un outil d’auto évaluationdes performances.

2.2.1.2. Les objectifs etacteurs cibles des outilsproposés dans le guide

La décentralisation nigérienne est comprisecomme une stratégie visant à renforcer la partici-pation des citoyens au processus de lutte contre lapauvreté. Elle s’est traduite par la mise en placedes organes communaux élus et prévoit la partici-pation des organisations locales aux étapes d’iden-tification, de planification, de mise en œuvre et dusuivi évaluation des actions de développementcommunal.

Les outils proposés dans le guide sont en confor-mité avec cette vision de renforcement de la partici-pation populaire. Ils visent notamment à :� renforcer les capacités des acteurs communauxd’auto évaluer leurs performances en tant qu’ac-teurs de gouvernance locale, de développement etde lutte contre la pauvreté ;� renforcer les capacités de ces acteurs à gérer lesaffaires locales d’une manière transparente et à enrendre compte aux citoyens ;� stimuler l’intérêt des acteurs de la société civilepar rapport aux activités de leur commune et à leurnouveau rôle en tant que contre-pouvoir et parte-naires de ces nouvelles entités publiques;� renforcer les capacités des acteurs de la sociétécivile à exercer ce contrôle démocratique et à deman-der des comptes aux responsables communaux.

Le guide de planification et de suivi évaluation dudéveloppement communal est destiné auxacteurs locaux, notamment :� les acteurs communaux (élus et membres dedroits du conseil municipal, services municipaux) ;� les services déconcentrés de l’État (santé, édu-cation primaire, urbanisme, hydraulique...) ;� les acteurs de la société civile locale, associa-tions et organisations de la société civile (ONG,groupements, coopératives, syndicats…).

Le guide vise à aider ces acteurs à harmoniserleurs visions par rapport à leurs rôles et responsabi-lités dans le développement communal. Il participeà une meilleure planification des actions de déve-loppement communal et ce d’une manière partici-pative et réaliste. Il permet, dans un premiertemps, d’élaborer des outils locaux de suivi, d’éva-luation et de reprogrammation des actions plani-fiées et, dans un second temps, de mettre en placeun dispositif de suivi évaluation participatif des per-formances des organes communaux.

Ce guide propose aux PTF, fournisseurs d’appuiet accompagnateurs des communes dans l’élabo-ration de leur première planification et du suivi deleurs actions, des outils déjà testés.

Il propose à l’État des outils simples et efficacesde planification et suivi évaluation du développe-ment local qui vise l’appropriation et exploitationapprofondie des OMD/SRP au niveau communal.

79- L’expérience «outil d’auto évaluation des performances des collectivités territoriales du Mali» est également capita-lisée dans le cadre du séminaire sous régional d’échanges et d’apprentissage sur des expériences de renforcementdes capacités pour le suivi et l’évaluation de la décentralisation et de la gouvernance locale en Afrique occidentale.

74

2.2.1.3. Les hypothèsesde base et les outilsproposés par le guide

Les hypothèses de base

Les activités de conception et d’utilisation de ceguide reposent sur l’hypothèse de base que la pla-nification du développement communal est uneopportunité pour le citoyen de se sentir respon-sable de son propre développement en termes dedroits et devoirs à respecter. Ce peut être un fac-teur déclenchant pour passer d’une gestionopaque à une gestion transparente et durable desaffaires locales.

Au-delà des outils de planification, les communesdu Niger ont besoin d’outils de suivi et d’évaluationde la mise en œuvre de leurs plans locaux parceque ce sont ces derniers qui permettront le renfor-cement du contrôle démocratique.

Les phases et outils proposés par leguide

L’équipe « gouvernance locale » de la SNV-Nigers’est inspirée d’outils de planification et de suiviévaluation déjà existants, au Niger et ailleurs enAfrique de l’Ouest, tels l’outil d’auto évaluation desperformances des collectivités territoriales duMali79 et celui de Guinée Bissau, le guide de planifi-cation du Mali et celui du Bénin et plusieurs rap-ports sur leur utilisation. Une relecture et unesynthèse de ces outils ont été réalisées et les indi-cateurs ont été reformulés en prenant davantageen compte la dimension «genre».

De plus, afin de développer sa démarche d’autoévaluation du fonctionnement communal, la SNV-Niger s’est plus particulièrement basée sur la com-posante de l’outil d’auto évaluation malien portantsur le fonctionnement de la commune et les rela-tions entre la commune et les autres acteurs locaux.

L’outil nigérien porte donc uniquement sur le fonc-tionnement des organes de la commune, notam-ment sur le fonctionnement administratif dubureau de la commune, sur celui du conseil munici-pal et sur les relations entre ces deux entités et lesautres acteurs du développement communal.

75

Le guide de planification communale intégrant lesOMD/SRP propose un processus de planificationet de suivi évaluation du développement commu-nal organisé en quatre phases :

� Phase 1 : l’auto évaluation assistée du fonction-nement de la commune;

� Phase 2: la planification du développement com-munal prenant en compte les OMD/SRP;

� Phase 3 : le suivi de la mise en œuvre du pro-gramme annuel d’actions et la reprogrammation ;

� Phase 4 : l’évaluation du changement pluriannuelet la relance du processus.

Phases Étapes Acteurs Résultats

Auto évaluation assis-

tée du fonctionnement

de la commune

� Décision du conseil municipal� Mise en place du comité technique� Préparation de l’évaluation� Identification et invitation des parti-

cipants� Réalisation de l’atelier

Conseil municipalServices techniquesAssociationsCoopérativesSyndicatsGroupementsLeaders locauxPersonnes ressources

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Suivi évaluation de la

mise en œuvre du

programme annuel

d’actions et de

reprogrammation

� Création de comités thématiques desuivi

� Définition du mandat des comités� Production des tableaux de bord� Établissement d’un calendrier de

suivi� Exécution des activités de suivi

Conseil municipalServices techniquesAssociationsCoopérativesSyndicatsGroupementsLeaders locauxPersonnes ressources Fo

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Évaluation du change-

ment pluriannuel et

relance du processus

� Collecte des données� Préparation méthodologique de

l’évaluation� Identification et invitation des parti-

cipants� Réalisation d’un atelier d’évaluation

et de reprogrammation� Organisation et exécution de la

reprogrammation

Conseil municipalServices techniquesAssociationsCoopérativesSyndicatsGroupementsLeaders locauxPersonnes ressources R

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Planification du déve-

loppement communal

prenant en compte les

OMD / SRP

� Préparation du comité technique etde démarche de planification

� Déroulement des fora�Atelier de synthèse des résultats des

fora�Atelier de planification� Rédaction du plan�Adoption du PDC par conseil� Restituions aux populations

Conseil municipalServices techniquesAssociationsCoopérativesSyndicatsGroupementsLeaders locauxPersonnes ressources É

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Programmation proposée dans le guide

Phase 1 : l’auto évaluation assistée dufonctionnement de la commune

Cette phase permet de réaliser un diagnostic dufonctionnement des organes communaux et deconnaître leurs interactions avec les autres acteursde la commune. Elle dure trois à quatre jours.

Toutes les catégories d’acteurs sont présentesafin que chacun soit au même niveau d’informationpar rapport à son rôle et ses responsabilités. Cecipermet ensuite de rendre la dynamique de planifi-cation plus efficace.

Pour ce processus de planification communale,l’activité préalable est la mise en place du comitétechnique communal, présidé par le maire et com-posé des représentants légitimes des différentescouches socio-économiques. Sa création doit êtreapprouvée par le conseil municipal pendant la ses-sion de lancement du processus. Ce comité prépa-re et anime les étapes des différentes phases duprocessus de planification.

L’atelier d’auto évaluation est une sorte de cause-rie-débat qui permet de développer une vision com-mune sur les textes de lois définissant les rôles etresponsabilités de chaque type d’acteur et leurs rela-tions possibles avec les organes communaux. Aprèscette clarification, l’outil «canevas de l’auto évalua-tion assistée portant sur l’organisation interne, la ges-tion administrative & financière et la mobilisation desressources» permet une analyse des performancesde la commune par rapport à ces trois domaines. Ilpermet également d’identifier, pour chaque catégo-rie d’acteurs, ses forces et ses faiblesses. L’outil« tableau de consensus ou synthèse des scores»permet, quant à lui, après restitution et discussionsentre les trois groupes constitués pour l’atelier(élus, services techniques déconcentrés-STD- etsociété civile) de procéder à une synthèse desscores attribués par les groupes. Il fait ressortir lesdomaines prioritaires sur lesquels les acteurs com-munaux doivent s’améliorer ou être renforcés. Lestrois groupes sont ensuite capables de faire des pro-positions pour améliorer leurs performances et pren-nent des engagements pour améliorer leurcontribution dans la gestion de la commune et dansla mise en œuvre des actions de développement.

Cette phase débouche sur un plan d’action, réa-liste et à court terme, comportant les actions d’ap-pui et de renforcement recherchées par lacommune. Il est réalisé à l’aide de l’outil «canevasdu plan d’action à court terme de mise en œuvre

des actions prioritaires». Ce plan vise à résoudreles problèmes de fonctionnement identifiés. Il estsoutenu par tous les acteurs qui savent ce qui relè-ve de leurs compétences. Le conseil municipal estresponsable de sa mise en œuvre.

Phase 2 : la planification dudéveloppement communal prenanten compte les OMD/SRP

Cette phase permet d’établir en quoi les actionsretenues par la commune contribuent à l’atteinte desOMD/SRP. Elle peut s’étendre entre 15 et 25 jours.

La phase de planification démarre dans la commu-ne par une présentation générale des concepts«Objectifs du Millénaire pour le Développement» et«Stratégie de Réduction de la Pauvreté» au Niger.Sont notamment abordés avec les élus communauxet les services techniques représentatifs des diffé-rents secteurs d’activités: l’origine des concepts, lesliens avec le développement du Niger d’une manièregénérale et de la commune en particulier...

Un des exemples pédagogiques utilisé porte sur l’ob-jectif 2 des OMD: «les pays en voie de développe-ment doivent assurer une éducation primaire pourtous en 2015». La comparaison est faite avec la situa-tion communale (le niveau de scolarisation à l’écoleprimaire y varie généralement entre 40 et 60%). Ladiscussion s’engage ensuite sur la manière d’aug-menter ce taux de scolarisation dans la commune.

Ce processus de discussion permet d’aborderdes questions telles que : les OMD/SRP ne sont-ils pas l’affaire de nous tous ? Comment devonsnous faire concrètement pour contribuer à l’attein-te de certains indicateurs des OMD / SRP ? L’outil« canevas d’information / sensibilisation sur lesOMD/SRP» est utilisé. La rencontre se termine pardes recommandations fortes pour analyser lesactions de développement communal sous l’anglede la réduction de la pauvreté.

Le comité technique est formé par le facilitateurà la préparation et à l’exécution des «fora» qui sontdes rencontres de consultation et de concertationspopulaires.

Les « fora» sont ensuite tenues. Les populationssont, à leur tour, informées par rapport auxconcepts OMD / SRP et dégagent les problèmesprioritaires qu’elles souhaitent résoudre grâce àl’outil « tableau de l’analyse des problèmes de lacommune en lien avec les OMD/SRP».

76

80- Ce comité technique est composé de personnes ressources bien informées sur les différents secteurs d’activités(thématiques).

77

Type de questions posées : est-ce que les pro-blèmes posés entrent dans des objectifs définispar les OMD ? Quel en est le niveau d’atteinteprévu par la SRP? Quelle contribution la communepeut-elle retenir? Quelles sont les propositions desolutions locales engageant tous les acteurs com-munaux?

Ensuite, le comité technique80 se réunit et synthé-tise les résultats des «fora» grâce à l’outil «tableaude l’inventaire des opportunités /potentialités de lacommune». A ce niveau une mise au point est faitepar rapport à ce que sont ces opportunités /poten-tialités et à la résolution de quels problèmes priori-taires elles répondent. Puis, à l’aide de l’outil «grillede synthèse et d’analyse des données par théma-tique», il regroupe sous 3 à 4 thématiques au maxi-mum les propositions de solutions dans le cadre del’atteinte des OMD/SRP.

Un atelier de planification, piloté par le comitétechnique, est ensuite tenu. Il regroupe le conseilmunicipal, les services techniques, 3 à 4 représen-tants de chaque forum, les ONG partenaires, per-sonnes ressource, associations, coopérativesgroupement de la commune… Alors, l’outil «matri-ce de planification communale » permet de plani-fier, sur 5 ans au maximum, les grands axes dedéveloppement retenus. La commune s’engagealors à entreprendre des actions concrètes pourparvenir à l’amélioration des conditions de vie despopulations, tout en contribuant à l’atteinte de cer-tains indicateurs des OMD / SRP. Puis, l’outil« tableau du programme annuel de la commune»facilite, pour l’année à venir, la planification desactions prioritaires de développement de la com-mune; il définit jusqu’à l’estimation des coûts glo-baux des activités, ce qui facilite les démarchesauprès des partenaires au développement.

Phase 3 : le suivi évaluation de lamise en œuvre du programme annueld’actions et la reprogrammation

Le mécanisme participatif du suivi périodique(semestriel ou annuel) de l’exécution du program-me annuel est expliqué à tous les acteurs commu-naux. Le conseil municipal doit alors mettre enplace des commissions de suivi pour chaque thé-matique retenue pendant l’étape de planification.Ces comités ont pour mandat de s’assurer que lesactions prioritaires sont en cours de mise en œuvreet, si besoin est, de rappeler au conseil municipal

et à l’ensemble des acteurs communaux les enga-gements qu’il a pris de mettre en oeuvre la pro-grammation annuelle. Ces comités peuvent aussifaire des propositions concrètes sur la manière deréaliser certaines activités planifiées.

Cette phase est mise en œuvre en se servantd’un guide fournissant les informations néces-saires, telles que : quelles sont les tâches d’uncomité de suivi (élaborer un tableau de bordsimple et un calendrier de rencontres pour établirl’état d’avancement de l’exécution des actions ;faire des rappels et des propositions, au besoin,pour la mise en œuvre de certaines actions…),comment composer ce comité (veiller à l’ouvrir auxagents des services techniques et aux organisa-tions de la société civile). Il donne aussi desméthodes de travail, telles que : comment éta-blir des comptes-rendus de rencontres pour servirde base à l’évaluation finale…

Phase 4 : l’évaluation du changementpluriannuel et la relance du processus

Cette dernière phase permet, chaque année ouau terme du nombre d’années retenues pour lamise en œuvre du plan, d’évaluer les actions quiont été entreprises et celles qui restent à faire.

Cette phase propose, à l’ensemble des acteurslocaux ayant participé à la démarche, l’analyse dela mise en œuvre du plan de développement com-munal et des progrès réalisés au cours du mandatpar l’équipe communale. Elle permet d’identifier,de manière participative, les causes de succès etd’échecs et propose des pistes de relance du pro-cessus sur la base des leçons tirées de cette pre-mière expérience. Au-delà du fonctionnement de lacommune, lors d’un atelier d’auto évaluation assis-té des performances de la commune, il est égale-ment tenu compte des services fournis et desinvestissements réalisés.

Cette étape et un travail sur les outils sont actuel-lement en cours.

L’implication des acteurs dans laconception et le test du guide

Les acteurs locaux et les PTF ont été mobilisésautour de la conception du guide et pour son test.

Les acteurs locaux, élus des conseils commu-naux, services techniques déconcentrés de l’État,acteurs de la société civile, leaders d’opinions, organi-sations d’appui et citoyens, ont participé activement

et de façon continue à l’analyse critique de la métho-dologie et des outils à utiliser au cours du processus.

La commune de Danchiao, région de Zinder, à lafrontière entre le Niger et le Nigeria, est une zoneimportante d’échanges commerciaux. Les acteurscommunaux ont donc proposé de mesurer la per-formance de la commune à travers des indicateursde promotion des activités d’exportation des pro-duits locaux.

Les partenaires techniques et financiers ontfinalement peu contribué à la conception de ceguide car ils disposaient souvent d’un guide de pla-nification qui les satisfaisait. Cependant, ils ont étéintéressés par certains outils comme l’informationsur les OMD/SRP, l’auto évaluation assistée…

Tests du guide et de ses différentsoutils

La SNV-Niger a d’abord testé l’outil d’auto évalua-tion des performances des communes dans lacommune partenaire de Konni, région de Tahoua.Ensuite, un draft intitulé «Outils et Méthode de Pla-nification du Développement Communal prenanten compte les OMD/SPR» a été élaboré.

Les commentaires, notamment sur la capacité del’outil à mobiliser les acteurs communaux autourd’objectifs communs, ont incité d’autres équipesSNV-Niger, particulièrement celles de Zinder, deMaradi et de Niamey, à tester la première phasedans une ou deux communes.

Le draft du guide a également été distribué auxconseillers SNV en décentralisation au Mali et auBurkina-Faso pour des analyses critiques, observa-tions et propositions d’enrichissement. Les réac-tions enregistrées à ce niveau ont permis depréciser certaines phases et outils, la durée pré-vue, la démarche proposée et surtout les quotasdes types d’acteurs devant participer aux activités.

Puis, une rencontre d’évaluation interne a permis lamise en commun des observations des différenteséquipes. Les discussions et analyses de la démarcheet des outils utilisés ont permis la réalisation d’uneversion améliorée du guide. Cette dernière prend bienen compte la nécessité d’une mise à niveau desacteurs communaux à travers l’auto évaluation desperformances fonctionnelles de la commune.

Les résultats de la concertation autour du premierdraft ont coïncidé avec la signature entre la SNV-Mondiale et le PNUD d’une convention de collabo-ration pour l’atteinte, dans leurs pays d’intervention,des Objectifs du Millénaire pour le Développementet des Stratégies Nationales de Lutte Contre la Pau-vreté. Les indicateurs de l’outil d’auto évaluation ontalors été révisés pour mieux «coller» aux indica-teurs des OMD et de la SRP.

D’autre part, une évaluation ex-post sur les appuistechniques et méthodologiques fournis par la SNV-Niger et ses partenaires a été réalisée afin de savoirsi ses appuis ont aidé les communes à bien fonc-tionner et à rendre des services de qualité à leurscitoyens. Une des recommandations de cette éva-luation était d’aider davantage les communes à sedoter d’outils de planification orientés vers la luttecontre la pauvreté. Ceci renforce encore la convic-tion de la nécessité d’améliorer le guide.

Depuis juin 2005, le processus de test du guide amé-lioré dans les communes nigériennes suit son cours.

Huit des onze communes partenaires de la SNVdans la région de Zinder ont terminé la phase d’au-to évaluation des performances fonctionnelles dela commune. Elles sont maintenant en train demettre en œuvre leur plan d’action à court terme.L’une de ces communes a entièrement achevé leprocessus de planification et met actuellement enplace les commissions de suivi thématique. Troisdes communes en sont au niveau des consulta-tions et concertations populaires (les Fora). Lacommune de Dantchiao envisage d’envoyer unmembre de son comité technique au niveau de lacommune voisine de Dungass pour l’aider àdémarrer le processus.

La SNV-Niger continue à collecter les remarques,les éléments d’appréciation et les propositionsd’amélioration du guide de planification, notammentlors de rencontres informelles dans les communes.Elle souhaite, après une période d’utilisation d’un an,évaluer les expériences menées avec ce guide.

Le rôle des conseillers de la SNV etdes modérateurs externes

La démarche adoptée prévoit que la commune, entant que maître d’ouvrage du développement com-munal, pilote l’approche. Cependant, les acteurslocaux n’ayant qu’une expérience limitée, les com-

78

79

munes ont besoin d’un facilitateur/modérateur pourles guider dans les différentes étapes du processus.Ce modérateur (actuellement des conseillers SNV, àterme d’autres personnes maîtrisant l’outil), introduitet forme les différentes parties prenantes à l’utilisa-tion des outils de planification et de suivi évaluation,prépare les rencontres, réalise les exposés introduc-tifs sur les OMD/SRP et expose le rôle des acteurscommunaux.

Dans l’expérience présente, la SNV-Niger a rempli lerôle de facilitateur. Dans un premier temps, elle a aidé àconstituer le comité de pilotage du processus de pla-nification et à le faire fonctionner. Puis, elle a superviséet orienté les activités de planification. Enfin, elle a sou-tenu les parties prenantes dans l’évaluation des étapesdu test pour une capitalisation de l’expérience et unecontribution à la finalisation de l’outil.

2.2.1.4. Le coût del’élaboration d’un plan dedéveloppement communalselon le guide

Afin de donner une idée des coûts du processusd’élaboration d’un plan de développement commu-nal, à partir de la démarche proposée dans le guide,nous avons récapitulé les dépenses effectuées aucours de la démarche dans la commune rurale deDantchiao, région de Zinder. C’est actuellement laseule commune pour laquelle la SNV dispose desuffisamment d’informations.

D’après le recensement général de la population de2001, la commune rurale de Dantchiao est compo-sée de 47 villages administratifs, 39 hameaux et 31tribus. S’étendant sur une superficie de 522 km2,elle comptait alors 41 430 habitants soit une den-sité de population d’environ 79 hab /km2.

Il faut noter que les dépenses listées portentessentiellement sur les frais logistiques (frais delocation de salles de réunion, de transport, de res-tauration et de logement des participants…) liéesà l’organisation des deux premières phases de ladémarche de planification, soit l’auto évaluation dufonctionnement de la commune et l’élaboration duplan de développement communal prenant encompte les objectifs de réduction de pauvreté. Lesdeux dernières phases s’étendant sur le longterme, les coûts à engager sont pour le momentdifficiles à connaître.

Les coûts de l’assistance technique fournie parles conseillers de la SNV-Niger ne figurent pas dansce tableau, mais il est possible d’évaluer leur inter-vention à 25 jours /hommes répartis comme suit :15 jours d’activités sur le terrain et 10 jours pour lesphases préparatoires et l’appui à la finalisation desdocuments (rapports et plan). Dans certaines com-munes, un seul conseiller est intervenu, secondépar une personne ressource locale qui avait lescompétences requises. Dans d’autres, l’interven-tion de deux conseillers a été nécessaire, le nombrede jours passe donc à 50.

Activités Nombre de jours Nombre de personnesCoût total

en Fcfa

AUTO ÉVALUATION

Organisation et exécution de l’atelier 5 40 500 000

Prise en charge du comité technique 5 10 375 000

ÉLABORATION PDC

Préparation de l’atelier du comité technique 2 10 150 000

Réalisations des fora 14 40 à 60 1 925 000

Mise en commun de données et synthèse 2 10 150 000

Réalisation de l’atelier de planification 4 40 400 000

Rédaction du PDC 3 10 225 000

Validation du PDC par le conseil municipal 2 30 300 000

Restitution du PDC aux communautés 7 3 157 000

TOTAL GÉNÉRAL 44 jours 4 182 000

Le coût global du processus est variable suivant la taille de la commune, l’effectif de sa population, lenombre de fora organisé et de membres au comité technique …

2.2.1.5. Forces etfaiblesses de la démarcheproposée dans le guide

Les forces

� Tous les utilisateurs du guide apprécient particu-lièrement la référence constante faite auxOMD/SRP lors de toutes les étapes importantesde la planification. Après la mise à niveau, toutesles actions retenues sont planifiées en fonction deleur contribution à l’atteinte de certains indicateursdes OMD/SRP.

� Les engagements internationaux pris par leNiger, dans le domaine de la Stratégie de Réduc-tion de la Pauvreté et des Objectifs du Millénairepour le Développement, sont mieux connus auniveau local. Cela induit à ce niveau certaines prisesde dispositions pour une contribution active à laréduction de la pauvreté.

� La démarche retenue par le guide demande uneparticipation active des acteurs locaux dans le pro-cessus de planification. Cette participation faciliteensuite la mise en œuvre des actions retenues etaide à dégager une vision commune sur les droitset devoirs de ces acteurs.

� Le développement communal n’est plus seule-ment entre les mains du conseil municipal, maisdevient la responsabilité de l’ensemble des acteurscommunaux à travers leurs représentants dans lescommissions thématiques de suivi.

� L’expérience confirme que la mise en place d’uncomité technique accompagnant toutes les étapesdu processus de planification et de suivi évaluationpermet de responsabiliser la commune en tant quemaître d’ouvrage de son propre développement.

� Le PDC est perçu comme un document de réfé-rence unanime de la commune et non du conseilcommunal, autour duquel l’ensemble des acteurscommunaux se mobilise. La contribution locale a étésoulignée comme primordiale, la recherche d’aidesauprès des PTF dans le cadre de la réalisation desambitions primordiales ne vient qu’ensuite.

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� La démarche développe une atmosphère deconfiance entre les acteurs communaux bénéfi-ciaires de la démarche de planification. En effet, lesservices techniques commencent à prendreconscience de la nécessité de rompre avec leursanciennes pratiques, notamment la conception etla mise en œuvre d’actions locales sans participa-tion citoyenne.

� La solidarité renaît grâce à la confiance retrouvéeentre les parties prenantes (les organes exécutifset décisionnels de la commune, les services del’État et la population), grâce au fait que les organescommunaux doivent rendre compte des actionsentreprises et enfin en raison de la rechercheconcertée et consensuelle des solutions aux pro-blèmes brûlants de la localité.

�Dans certaines communes ayant suivi le proces-sus proposé dans le guide, la question de la mobili-sation des taxes et impôts communaux n’est plusune grande préoccupation. Les populations de lacommune attendent des propositions concrètesdes organes communaux pour apporter, au delàdes taxes ordinaires, des contributions supplémen-taires. Questionnées sur les raisons de cette moti-vation, elles répondent «Nous savons maintenantoù ira notre argent. Nous pouvons à tout momentprocéder à un contrôle de gestion de nos biens.Nous sommes vraiment encouragés par cetteconduite de la mairie».

� La démarche proposée dans le guide donne l’es-pace aux commissions de suivi d’élaborer des outilset méthodes adaptés aux situations locales, ce quifacilite les activités de suivi des actions retenues.

� L’utilisation des langues locales lors des présenta-tions et des échanges encourage le plus grandnombre à participer aux débats et à faire des propo-sitions pertinentes. Le fait de mener les débats enlangues locales lors de la planification et deséchanges sur les outils a également incité lesacteurs à participer aux réflexions méthodologiques.

81

Les faiblesses

Les faiblesses actuelles du guide tiennent au faitque c’est toujours un produit préliminaire en coursd’amélioration.

� En principe, la mise en œuvre de la démarche deplanification proposée par le guide demande parcommune 45 jours, étalés entre 6 à 9 mois. Dans laréalité, le processus se déroule sur une périodeplus longue. La durée des cycles de planificationest due au fait que certaines étapes sont difficiles àmettre en œuvre dans un pays aussi pauvre que leNiger. Tel est le cas notamment de la collecte desdonnées quantitatives sur les différents axes thé-matiques retenus, nécessaires pour un processusde planification valable. Il est donc indispensabled’impliquer les services techniques à fournir davan-tage de données de base.

Par exemple, dans la région de Tahoua, la démarchede planification a été lancée en mars 2005 dans troiscommunes. En mai 2006, une seule des trois com-munes avait achevé la planification.

� Certaines procédures, comme la mise en placeet le fonctionnement du comité de pilotage com-munal sont encore à améliorer. En effet, l’expérien-ce montre qu’il existe une variation fréquente deses membres, entraînant retards et blocages. Ilfaudrait donc veiller à ce que le choix des membresde ce comité repose sur des critères de disponibili-té et d’engagement et ne pas se limiter à des cri-tères de représentativité.

� Les besoins exprimés par les femmes pendantles journées de consultations et concertations neressortent pas suffisamment dans le plan final dedéveloppement communal. Il semble que la causeréside dans le fait que la prise en compte du«genre» n’est pas systématique dans la deuxièmepartie du guide. Ceci est donc à corriger.

� Le guide de planification communal ne donne pasd’indication sur le plan de rédaction à adopter pourétablir le plan de développement communal. Detelles indications faciliteraient l’élaboration du planen terme de grands axes à respecter. Sans cetteprécaution, pour une même démarche, la qualitédes documents finaux varie considérablement.

2.2.1.6. Renforcement descapacités des acteurs dela décentralisation et ducadre institutionnel

L’accompagnement des acteurs communauxporte sur leur mise en relation afin que chacun maî-trise ses rôles et responsabilités et accepte deconjuguer ses efforts avec d’autres pour poser desactes efficaces et durables. Chaque étape de ladémarche proposée et tous les outils et méthodes,adaptés aux particularités locales avec la contribu-tion de tous les acteurs communaux, visent à ren-forcer les capacités de ces derniers puisque cesont eux qui les mettent en œuvre :

� l’auto évaluation assistée des perfor-mances de la commune est une formation pra-tique des acteurs communaux sur ce qu’ils doiventfaire pour participer de façon responsable et effica-ce à la libre administration et au développementcommunal. Elle aboutit à un plan d’action à trèscourt terme (6 mois en moyenne) pour la correctiondes défaillances constatées, non seulement auniveau du fonctionnement interne du conseil muni-cipal, mais aussi de son interaction permanenteavec les services techniques, la société civile et lesleaders communaux dans la cadre d’une bonnegestion participative du développement ;

� la phase de planification fait de manière sys-tématique référence aux Objectifs du Millénairepour le Développement et aux objectifs de la Stra-tégie Nationale de Réduction de la Pauvreté. Cetélément novateur permet aux acteurs communauxde connaître et comprendre ces objectifs adoptésau niveau national et de définir des options commu-nales pour participer à l’atteinte de certains de cesobjectifs.

Le processus génère une collaboration entremembres du conseil municipal, services techniqueset acteurs de la société civile oeuvrant sur le territoirede leur commune. Les expériences montrent que l’in-teraction et la collaboration, développées au cours dece processus de planification et de suivi évaluation,créent la confiance et dissipent beaucoup de préju-gés. Des rumeurs du genre «les services techniquestentent de négliger toutes nos entreprises», «depuisson installation, le conseil municipal gère la commune

d’une manière opaque» ou «les associations refu-sent de collaborer avec le conseil municipal» ne cir-culent plus dans des communes ayant adopté laplanification participative proposée dans le guide. Lesjournées de consultation et de concertation intercom-munautaires constituent des moments forts de miseen phase entre le maire, le conseil municipal et lespopulations.

Le maire d’une des communes confirme ces pro-pos en donnant cet exemple : «Dans le cadre de lalutte contre le paludisme dans ma commune, j’aiinterdit de semer dans les villages afin d’éviter lesmoustiques et j’ai été taxé de dictateur. Durant lessix fora de ma commune, quatre ont proposé l’in-terdiction de semences dans les villages afin deprévenir le paludisme, donc je suis en harmonieavec les populations de ma commune».

La démarche permet aussi le renforcement descapacités de rendre compte. En effet, tous lesdocuments produits sont publics et mis à la dispo-sition du citoyen de la conception à l’évaluationfinale et la reprogrammation. Les commissionssont sensibilisées à leur devoir de diffusion réguliè-re, à travers les radios locales, des résultats deleurs rencontres.

Le guide testé par la SNV est apprécié des parte-naires. Le MATDC oriente souvent des maires versdes communes l’ayant appliqué pour qu’ils s’eninspirent et actuellement, ce même ministère sou-haite élaborer un guide national de planificationcommunale. La SNV doit donc développer son plai-doyer afin que son expérience soit réellement inté-grée dans les travaux de synthèse de l’ensembledes expériences menées sur le territoire.

81- 38 des 265 communes nigériennes.

82

2.2.2. APPROPRIATION, DURABILITÉ ET RÉPLICATION

Cette démarche de planification et suivi évaluationdevrait être aisément appropriable parce que tousles acteurs, à chacune des étapes, sont impliquéset mis face à leurs responsabilités. Les utilisateurssont ainsi motivés pour assurer au mieux leur rôlede maître d’ouvrage du développement communal,aussi bien lors de rencontres avec l’État qu’avec lespartenaires techniques et financiers.

Le degré d’utilisation de la démarche est fonctionde la volonté des responsables communaux de s’ap-proprier des outils de gouvernance démocratique Leguide est utilisé proportionnellement à leurs capaci-tés organisationnelles et financières. Les étapes etles outils sont exploités, au rythme retenu parchaque commune, suivant les intérêts qu’ils susci-tent. Cette maniabilité d’exploitation est égalementun facteur favorable à l’appropriation du guide.

La SNV-Niger a conçu cette approche dans unesprit de réplication dans différents contextes envi-ronnementaux. Mais pour le moment, en dehorsde ses zones d’intervention81, l’outil n’a pas encore

été utilisé. Toutefois, la SNV est actuellement ennégociation avec l’AZAPI - unité de gestion de Zin-der et de Tahoua - et le PAC afin de tester ladémarche du guide dans leurs communes parte-naires. Il est également prévu d’accompagner avecle PAC certaines communes de la région de Zinderqui n’ont pas de partenaires d’appui.

Suivant l’évolution des demandes communales,la SNV-Niger a adapté son outil en donnant la pos-sibilité d’élaborer un plan de développement com-munal à court terme (deux ans maximum).

Tous ces aspects ont encouragé les conseillersSNV à présenter le guide, sa démarche et certainsrésultats obtenus durant le test lors d’une premiè-re rencontre avec le MATDC et les partenairesd’appui au processus de la décentralisation.Depuis, comme nous l’avons vu précédemment,le MATDC souhaite créer un guide de planificationcommunal de référence. Défendre « son guide »auprès de cette instance constitue donc pour laSNV un des défis à relever.

83

Les expériences menées autour de ce guide per-mettent de tirer certaines leçons.

� Chacun a des droits, devoirs et rôles à jouer dansle processus de décentralisation, notamment lepouvoir de participation et le contrôle des déci-sions. Mais, chacun doit apprendre à les connaîtreet à les exercer. La démarche participative de pla-nification et d’exécution des actions de développe-ment est un moyen d’y parvenir d’une manièreprogressive.

� L’amélioration de l’outil nécessite une forte impli-cation de l’État pour l’appropriation et la standardi-sation au niveau national d’un guide de planificationcommunale. Les partenaires au développementdoivent l’y aider en partageant leurs expériences.

� Les agents des services déconcentrés de l’Étatne sont pas toujours prêts à accepter les change-ments induits par le processus qui modifie leurshabitudes de fonctionnement. Il faut nécessaire-ment prévoir de travailler davantage avec eux pourbien les intégrer dans ce processus participatif.

� Les outils et méthodes de ce guide contribuent àdévelopper l’esprit citoyen. En effet, ces derniersparticipent à toutes les instances de préparation etde réalisation des activités d’élaboration du PDC.

Ils sont représentés au niveau des commissionsthématiques de suivi et surtout ils prennentconscience de leur droit et devoir de s’informerrégulièrement sur l’état d’avancement de la miseen œuvre des actions planifiées.

� Avec la décentralisation, le mode de fonctionne-ment administratif et politique s’inverse :les décisions et actions ne sont plus prises par lehaut mais par la base. Ce changement ne s’effec-tue pas toujours sans réticence de la part desanciens détenteurs de «pouvoir».

� La majorité des agents des services techniquesayant participé à la facilitation du processus de pla-nification ont reconnu n’avoir jamais entendu par-ler des concepts OMD/SRP. Il est donc nécessairede mener une vaste campagne d’information surces questions.

� Certains élus et acteurs de la société civile ontfait remarquer qu’ils travaillaient déjà sur lesnotions abordées par les OMD/SRP, mais qu’il fauttout simplement le faire comprendre aux citoyensafin qu’ils collectent les données de référence(quantitatives et qualitatives) par rapport aux chan-gements et les publier. La SNV participe donc parcette démarche à cette activité de prise deconscience.

2.2.3. LEÇONS TIRÉES DES EXPÉRIENCES AVEC LE GUIDE

2.2.4. CONCLUSIONS ET PERSPECTIVES

Les expériences-tests du guide de planification dudéveloppement communal, prenant en compte lesObjectifs du Millénaire pour le Développement et laStratégie de Réduction de la Pauvreté, ont démon-tré que les communes sont en mesure de piloterleur processus de planification du développement defaçon réaliste et durable. La démarche et les outilsdu guide permettent une participation consciente etresponsable des communautés pour l’atteinte decertains indicateurs des OMD et du CSLP.

L’approche adoptée est une réponse aux inquié-tudes communales par rapport à la mise en œuvredes actions de développement retenues. La com-position et le mode de fonctionnement des com-

missions de suivi constituent une garantie de trans-parence dans le cadre de la réalisation des actionsrépondant aux préoccupations des citoyens etcitoyennes de la commune.

Les différentes utilisations de l’outil, les observa-tions, appréciations favorables et adaptations encours, les demandes croissantes d’autres struc-tures à utiliser l’approche, encouragent la SNV-Niger à rechercher une participation de l’État auplus haut niveau pour assurer la standardisation desméthodes et outils au niveau national. La stratégiede plaidoyer, pour aboutir à cet outil national, sebase donc sur l’utilisation du guide à une plus gran-de échelle grâce aux autres partenaires techniques

et financiers. À moyen terme, le guide devrait êtreun outil du futur dispositif d’appui technique etfinancier aux collectivités du Niger82.

Ce document de planification, de suivi évaluationparticipatif de la conception et de la mise en œuvredu développement communal est facilement utili-sable en dehors du contexte nigérien. Cettedémarche et ses outils sont à la disposition de toutacteur du développement dans le cadre de la luttecontre la pauvreté en Afrique ou ailleurs.

82- s’inspirant de l’expérience malienne.

84

Courant 2007, la SNV envisage d’associer ses par-tenaires à la production d’une nouvelle version duguide qui pourra alors être considérée comme leproduit final. Cette relecture prendra en comptetoutes les observations émanant des pays diffé-rents qui envisagent d’utiliser l’ensemble de ladémarche ou simplement un de ses éléments.

AZAPI Appui à la sécurité Alimentaire par la Petite Irrigation

CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté

LUCOP-TA Lutte COntre la Pauvreté, région de TAhoua

MATDC Ministère de l’Aménagement du Territoire et du Développement Communautaire

MID Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONG Organisation Non Gouvernementale

OSC Organisation de la Société Civile

PAC Programme d’Action Communautaire

PDC Programme de Développement Communal

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

PTF Partenaires Techniques et Financiers

SNV Organisation Néerlandaise de Développement

SRP Stratégie de Réduction de la Pauvreté

STD Services Techniques Déconcentrés

TDRL Taxe de Développement Régional et Local

ANNEXE I : SIGLES

85

PAC (juillet 2005)Programme d’actions communautaires: Guidede planification communale, 44 p.

PADL MAYAYI ET N’GUIGMI (janvier 2005) :Guide méthodologique pour l’élaboration duPlan de Développement Communal (PDC),ONG Karkara, 28 p.

RÉPUBLIQUE DU BÉNIN, MISSION DE DÉCEN-TRALISATION

Guide pour la planification du développementcommunal, Ministère de l’Intérieur, de laSécurité et de la Décentralisation, Cotonou.

RÉPUBLIQUE DU MALI, MISSION DE DÉCEN-TRALISATION (1997)

La commune en question, Mali communica-tion, 85 p.

RÉPUBLIQUE DU MALI, DIRECTION NATIO-NALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES(1999)

Le guide de planification du développementcommunal, 54 p.

RÉPUBLIQUE DU MALI, MATCL/DNCT –SNV – GTZ/PACT – HELVETAS (avril 2004)

Outil d’auto évaluation des performances descollectivités territoriales, 60 p.


RÉPUBLIQUE DU NIGER, HCHRA/D (mai 2003)Recueil des textes sur la décentralisation,Imprimerie ALBARKA, Niamey, 188 p.

RÉPUBLIQUE DU NIGER, (janvier 2002)Stratégie de réduction de la pauvreté, Niamey,50 p.

RÉPUBLIQUE DU NIGER (2003)Rapport national sur le progrès vers les Objec-tifs du Millénaire pour le Développement, 33 p.

SERVICE D’APPUI À LA GESTION DE L’ENVI-RONNEMENT SAGE (avril 2002)

Le Guide d’élaboration et de mise en œuvred’un Plan Communal de Développement VertGenre, 45 p.

SNV-NIGER (2005)Liens entre OMD-SRP et Programme SNV-Niger, 16 p.

UNION EUROPÉENNE (2001)Gestion du cycle de projet, approche intégréeet cadre logique, 46 p.

SNV-NigerBP 10110, NiameyTél. : (+227) 20 752 052/20 753 633Email : [email protected]

Ibrahim OusmaneEmail : [email protected]

Zeinabou OuédraogoEmail : [email protected]

Gaoussou Sène, Tél. : (+227) 20 510 277Email : [email protected]

PADL/PCLCPBP 232, ZinderTél. : (+227) 20 512 296Email : [email protected]

Magagi LaouanEmail : [email protected]

PAC CR/ZinderBP 12946, ZinderTél. : (+227) 20 372 717 /20 374 110

Ali MahamadouEmail : [email protected]

UNICEFBureau de la zone de Maradi,BP 270, Maradi

Mariama MourimaEmail : [email protected]

ASAPIBureau de ZinderBP 499, ZinderTél. : (+227) 20 510 654Email : [email protected]

Boureima AdamouEmail : [email protected]

86

ANNEXE III : COORDONNÉES DES INSTITUTIONS ET PERSONNES

RESSOURCES

87

2.3. Ghana : Cartographie du profil de pauvreté desdistricts : un outil de S&E

L'étude « Cartographie du profil de pauvreté des districts : un outil de suivi et d'évaluation » aété préparée par Bruno Dery et Audrey Dorway (voir annexe I).

Les auteurs décrivent les expériences menées selon une approche de planification décentralisée enfaveur des pauvres au niveau des districts, qui sont les collectivités territoriales de base au Ghana.Cette approche s'appuie sur des analyses participatives de données et de perceptions sur la pauvretéissues de différents groupes d'acteurs locaux. Les résultats sont visualisés sous forme de cartes duprofil de pauvreté qui permettent un meilleur ciblage des programmes de réduction de la pauvreté.

L'approche a été développée et testée par la CNPD, la GTZ, le Fonds d'investissement social (FIS) duProgramme de réduction de la pauvreté du Ghana et le Ministère des collectivités territoriales, du déve-loppement rural et de l'environnement. Son utilisation est actuellement en phase d'élargissement àl'ensemble du territoire, ce qui pose de nouveaux défis, tant techniques, humains que financiers, toutcomme sa réalisation périodique dans chaque district afin de mieux cerner les évolutions en cours.

88

Introduction 89

2.3.1. Méthodologie 91

2.3.2. Présentation et analyse de la démarche 912.3.2.1. Décentralisation et gouvernance locale : plantons le décor 912.3.2.2. Finalité et raison d’être de l’outil 932.3.2.3. Animateurs et participants 942.3.2.4. Principaux éléments de la démarche et du processus 952.3.2.5. Durabilité et appropriation 972.3.2.6. Défis et leçons apprises 982.3.2.7. Utilisation actuelle de l’outil et futures démarches 98

2.3.3. Conclusion 101

Annexe I : sigles 101Annexe II : bibliographie 102Annexe III : personnes ressources et liens utiles 103

TABLE DES MATIÈRES

89

L’élaboration de ces stratégies soulève de nom-breux défis, comme l’animation et la gestion d’unprocessus véritablement participatif, ou encore ladéfinition de politiques de croissance favorables auxpauvres. En faisant de ses Stratégies de Croissanceet de Réduction de la Pauvreté (SCRP et SRPG) lesprincipaux instruments de sa politique de dévelop-pement, le gouvernement actuel du Ghana prouvequ’il entend honorer ses engagements envers lalutte contre la pauvreté et la création de richesses,en particulier dans les zones rurales.

Pour accroître l’efficacité et la pertinence de sesSCRP et SRPG face aux besoins des populationspauvres, le gouvernement ghanéen a mis en œuvredivers programmes, dont quelques-uns à l’initiative duPrésident de la République. La nature globale de cesprogrammes et de ces politiques en faveur despauvres est manifestement un des atouts de l’ap-proche actuellement suivie pour réduire la pauvretédans le cadre de la SRPG. Mais malheureusement,elle est aussi une de ses faiblesses, dans la mesureoù ces programmes ne sont pas suffisamment axéssur les populations pauvres. Des politiques et des pro-grammes censés améliorer la situation des pauvresn’ont en effet aucune chance d’aboutir si le gouverne-ment ne consulte pas l’ensemble des parties pre-nantes pour savoir où se trouvent les populationspauvres et quelle sera leur probable réaction face auxdifférentes stratégies de croissance envisagées. Unétat des lieux de l’hétérogénéité spatiale de la pauvre-té peut donc être d’un grand secours pour quiconquesouhaite savoir qui sont les pauvres, où ils vivent etquelles sont les causes de leur pauvreté.

Nombreuses sont les facettes d’une pauvreté dontles niveaux varient considérablement d’un endroit àl’autre. Le ciblage des initiatives de développementen faveur des pauvres tient à la fois de l’exercice poli-tique et technique. Au Ghana, cet exercice politiquese solde généralement par un train de mesures glo-

bales d’appui, censées répondre aux besoins «quel’on estime prioritaires » pour les pauvres. Lorsquecette approche politique tient lieu d’outil de program-mation en faveur des pauvres, elle tend à ramenerindûment la responsabilité de la réduction de la pau-vreté dans le giron des pouvoirs publics, engendrantdu même coup une mentalité d’assistés parmi lespopulations pauvres et créant une dépendance ausein de cette communauté.

Il s’agit donc de compenser cette approche poli-tique par une approche technique qui s’attaque auxracines du mal et cherche à renforcer les méca-nismes d’adaptation des pauvres. Cette approchetechnique part également des phénomènes symp-tomatiques de la pauvreté (faible revenu, mauvaisétat de santé, chômage...) mais pour s’en servircomme points d’entrée, afin de mieux comprendreles forces et les facteurs qui se conjuguent pourmaintenir les personnes en situation de pauvreté.Loin de considérer ces symptômes comme la véri-table maladie, cette approche technique s’intéres-se donc aux causes de la pauvreté et à la façondont celles-ci interagissent pour empêcher lespauvres d’échapper à leur sort. C’est ici que lestechniques de « profilage » et de cartographie dela pauvreté entrent en jeu.

Le « profilage » et la cartographie de la pauvretéconsistent en un ensemble d’outils et de procé-dures permettant aux agents de développement dedéterminer l’incidence et la prévalence de la pauvre-té, de localiser les groupes considérés commepauvres, de les décrire et de les classer par catégo-ries socio-économiques et par espace géogra-phique. Le « profilage » et la cartographie de lapauvreté peuvent s’effectuer de manière quantitati-ve et avec l’aide de l’informatique par la manipula-tion d’un ensemble de données socio-économiquesrecueillies au travers d’un recensement de la popula-tion ou d’une enquête minutieusement organisée.

INTRODUCTION

Les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ont eu le méritede remettre la pauvreté à l’ordre du jour du développement mondial et d’ame-ner l’ensemble des nations à réitérer leur volonté de combattre la pauvreté.Plus que jamais et partout dans le monde, on s’attache à prendre des mesuresqui améliorent la qualité de vie par la réduction de la pauvreté. Les Stratégies deRéduction de la Pauvreté (SRP) replacent la pauvreté au centre des débats éco-nomiques et politiques des pays en développement.

Ce projet a choisi une méthode de « profilage » et decartographie de la pauvreté différente et participative,articulée autour d’une série de dialogues guidés, asso-ciant les personnes en situation de pauvreté et les orga-nismes qui leur proposent des services. Cette approchebasée sur la participation et le dialogue a permis derecueillir de précieuses données quantitatives sur lespauvres et la pauvreté, de même que des informationsqualitatives sur la façon dont les personnes en situationde pauvreté se perçoivent elles-mêmes, ce qu’ellesconsidèrent être les causes de leur pauvreté, les méca-nismes d’adaptation auxquelles elles recourent pourorganiser la production, la distribution et l’utilisation desbiens et des services. Ce processus participatif a per-mis aux personnes en situation de pauvreté et aux «agents de changement » désireux de réduire la pauvre-té de s’instruire mutuellement des forces et des fac-teurs qui maintiennent les pauvres dans leur situation,du seuil minimum d’appui qui permettrait à ces gensd’échapper à leur sort, et des ressources humaines ettechniques disponibles pour impulser des mesuresd’appui à la réduction de la pauvreté.

90

Encadré 1 : processus de mise en œuvre du projet de « profilage » et decartographie de la pauvreté

Préparation d’un « Manuel de procédures »pour la cartographie de la pauvreté et la programmation en faveur des pauvres

Projet pilote dans les districts de Kintampoet d’Atebubu

Consultations entre le FIS, la GTZ, le Ministère desCollectivités Locales et la CNPD au sujet du

« profilage », de la cartographie de la pauvreté et de laprogrammation en faveur des pauvres

Formation de certaines institutions au « profilage »,à la cartographie de la pauvreté et

à la programmation en faveur des pauvres

Préparation des profils / cartes de la pauvreté etdes programmes en faveur des pauvres

de 16 assemblées de district

Formation / orientation de 3 personnes pourchacune des 110 assemblées de district du pays

Formation / orientation de certaines partiesprenantes nationales et régionales

Préparation des profils / cartes de la pauvreté etdes programmes en faveur des pauvres

de 94 districts

1

2

5

4

3

6

7

8

Source : MLGRD, GTZ, Nkum Associates – 2004.

La Coopération technique allemande (GTZ), en col-laboration avec le Ministère des CollectivitésLocales, du Développement Rural et de l’Environ-nement (MCLDRE), de la Commission Nationale dePlanification du Développement (CNPD) et duFonds d’investissement social (FIS), s’est lancéedans un projet de « profilage » et de cartographiede la pauvreté des 110 districts du Ghana au titre decontribution à un ciblage plus efficace et plus profi-table aux pauvres des initiatives de développement.La méthodologie participative du « profilage » etde la cartographie de la pauvreté a d’abord été tes-tée dans 2 districts, puis dans 16. En 2004, une aidea été apportée aux 94 assemblées de district res-tantes pour préparer leurs profils et leurs cartes dela pauvreté, ainsi que leurs programmes en faveurdes pauvres. L’encadré 1 résume le processus demise en œuvre de cette démarche.

91

La méthodologie de programmation, de « profi-lage » et de cartographie de la pauvreté s’articuleessentiellement autour de méthodes participa-tives, pour pouvoir associer les communautés debase et recueillir les propos des fonctionnaireslocaux. Il convient également de noter que lesinterventions ne visent pas par nature à remédieraux symptômes de la pauvreté, mais bien à s’atta-quer à ses causes et à la façon dont celles-ci seconjuguent avec d’autres facteurs pour maintenirles pauvres dans leur situation. La démarche s’ap-puie sur des outils et des procédures de planifica-tion, à la fois qualitatifs et quantitatifs. Il faut noterégalement le recours fait aux structures institution-nelles existantes pour l’application de la démarche.

La technique de « profilage » et de cartographiede la pauvreté d’un district se décompose en cinqétapes qui peuvent être menées à bien en cinq ousix jours, en fonction des compétences techniquesprésentes dans les districts. Les Unités de Coordi-nation et de Planification du District (UCPD), lesOrganisations Non Gouvernementales (ONG), lesOrganisations de la Société Civile (OSC), les acteurs

du secteur privé et les autorités traditionnelles dudistrict se réunissent durant deux ou trois jours pourpréparer le profil du district et commencer à délimi-ter les poches de pauvreté. Il s’agit ensuite de serendre dans les poches de pauvreté recensées poury rencontrer les membres de l’assemblée, le per-sonnel des conseils municipaux / d’agglomération /de secteur, de même que certains groupements defemmes, de jeunes, de nouveaux arrivants oud’autres groupes communautaires identifiables, afinde valider, de corriger et/ou d’affiner l’état des lieuxtel que perçu au niveau du district et de finaliser lesprofils et les cartes de pauvreté du district.

Organisé comme une suite de dialogues entre lespersonnes en situation de pauvreté, le processusde « profilage » et de cartographie livre des don-nées relativement précises sur la situation de pau-vreté dans le district et identifie les forces et lesfacteurs qui engendrent et pérennisent la pauvre-té au sein des divers groupes considérés. Ce pro-cessus propose également des interventionsréalistes, ciblées et sexo-spécifiques qui pourraientconcourir à réduire la pauvreté dans le district.

2.3.1. MÉTHODOLOGIE DE CAPITALISATION

2.3.2. PRÉSENTATION ET ANALYSE DE LA DÉMARCHE

2.3.2.1. Décentralisationet gouvernance locale :plantons le décor

C’est la quatrième Constitution républicaine de1992 qui définit le cadre général de la politique dedécentralisation, mais c’est la loi de 1993, relativeaux collectivités locales et territoriales, qui a permisde renforcer la gouvernance locale au travers de ladécentralisation démocratique des pouvoirs, desprérogatives, des ressources, des compétences etdes capacités du niveau national vers les échelonsinférieurs, territoriaux et communautaires. Cettepolitique de décentralisation visait à renforcer lescollectivités locales et à entraîner l’ensemble descitoyens à participer à la gouvernance et au proces-sus de développement au plan local. Elle était éga-lement mue par la volonté de promouvoir uneparticipation et une appropriation populaires du pro-

cessus de développement, de sorte que chacunparticipe de près ou de loin au processus menédans le cadre de la politique nationale.

Les traits essentiels de cette politique sont lessuivants :

� la redéfinition des rôles, fonctions et structuresdes institutions publiques, à tous les niveaux depouvoirs publics ;

� le transfert de 86 fonctions statutaires, jus-qu’alors exercés par l’État, vers des organismespublics locaux ;

� l’habilitation des assemblées de district à devenirl’autorité administrative, de planification, de déve-loppement, budgétaire, législative et ayant pouvoirde notation dans les principaux domaines de leurressort ;

� la modification des conditions d’éligibilité auniveau des districts et sous districts, en supprimantde la liste de ces conditions le fait de savoir lire etécrire en anglais ;

� la restructuration de l’allocation et du transfertdes ressources de développement en les met-tant sous la gestion et le contrôle des Assem-blées de district, sous la forme de fonds dontelles disposent comme elles l’entendent.

92

Principales caractéristiques dusystème des collectivités locales etterritoriales au Ghana

Le système des collectivités locales et territo-riales issu des réformes législatives de 1988 sedéploie sur quatre niveaux : au sommet, le Conseilde Coordination Régional (CCR), puis les assem-blées métropolitaines, municipales et de district ;en dessous, les conseils municipaux / d’agglomé-ration / de secteur et, tout en bas de l’échelle, lescomités de quartier. L’encadré 2 présente la struc-ture actuelle de manière schématique.

Encadré 2 : les collectivités locales et territoriales au Ghana

Conseil de Coordination Régional

Assembléesmétropolitaines

Assembléesde district

Assembléesmunicipales

Conseils sous-métropolitains

Conseilsmunicipaux

Conseilsd’arrondissement

Conseils municipaux /d’agglomération / de secteur

Comités de quartier

Source : Republic of Ghana (1988), The New Local Government System.

Il y a dix régions, chacune dirigée par un Ministrerégional nommé par le Président. Chaque région ason conseil de coordination régional, qui est forméde représentants des assemblées de district et desautorités traditionnelles.

Chaque district (actuellement 138) dispose de sonassemblée où siègent 70 % de membres élus parla population et 30 % de membres nommés par lePrésident. La moitié des sièges alloués à des

membres nommés est réservée aux femmes. Iln’en reste pas moins que la représentation fémini-ne au niveau des assemblées de district restefaible, inférieure à 10 %.

Les assemblées de district sont présidées par unResponsable de district nommé par le Président. Ila une double fonction : diriger le district et y repré-senter le gouvernement central.

93

2.3.2.2. Finalité et raisond’être de l’outil

La programmation en faveur des pauvres, le« profilage » et la cartographie de la pauvreté estun outil qui a été développé pour apporter uneréponse technique à la question du meilleur ciblagedes programmes de réduction de la pauvretédéployés dans le cadre de la Stratégie de Réductionde la Pauvreté du Ghana (SRPG). Trouver le moyende réduire la pauvreté et les inégalités représenteun immense défi pour les pouvoirs publics locauxet nationaux ghanéens. Un défi qui s’expliquenotamment par l’hétérogénéité spatiale de la pau-vreté. Les Assemblées de district, les ONG et lesorganisations communautaires ghanéennes récla-maient depuis longtemps une localisation géogra-phique des populations pauvres et de l’amplitudede la pauvreté, afin de pouvoir définir les priorités,cibler les interventions programmées, autonomiserles communautés locales et mieux comprendre lescauses et les effets de la pauvreté.

Toute la démarche s’inscrit par conséquent dansune optique de renforcement de la capacité desacteurs du district à concevoir leurs propres pro-grammes de réduction de la pauvreté au traversd’une approche inductive. Elle vise également àjeter les bases objectives à partir desquelles les pro-grammes de réduction de la pauvreté pourront êtremieux ciblés et des données locales recueillies, afinde servir de point de référence au suivi et à l’évalua-tion.

La démarche part du postulat, confirmé par lesfaits, que les pauvres travaillent généralement trèsdur et se servent de mécanismes d’adaptation quileur sont propres pour survivre et améliorer leursort. S’ils restent pauvres, c’est que leurs effortsne leur permettent pas d’obtenir un revenu suffi-sant pour avoir un meilleur accès à l’usage ou à laconsommation des biens et des services dont ilsauraient besoin pour se sortir de la pauvreté. Pourdavantage d’efficacité, des mesures de réductionde la pauvreté doivent par conséquent s’attacher,en premier lieu, à reconnaître et à comprendre lesobstacles que les pauvres doivent surmonter pourque leurs efforts de production, de distribution etde consommation des biens et des services se tra-duisent en avantages plus directs.

Le repérage, à l’aide de cartes, des schémas spa-tiaux de pauvreté, jette un nouvel éclairage sur lescauses de la pauvreté : comment, par exemple,l’isolement physique associé à un piètre environne-ment agro écologique enferment les gens dans leurpauvreté. D’où la considération d’autres formesd’intervention. Les cartes de la pauvreté permettentde mieux répartir les ressources, de mieux savoir oùet comment cibler les programmes de lutte contrela pauvreté. Un ciblage géographique, par opposi-tion à des interventions tous azimuts, s’avère plusefficace pour couvrir un maximum de personnes ensituation de pauvreté et réduire les fuites en direc-tion de personnes qui ne le sont pas. Le ciblage géo-graphique des communautés peut contribuer à lamise en œuvre des programmes de lutte contre lapauvreté, en favorisant le subventionnement dansles communautés pauvres par exemple, et le recou-vrement des coûts dans les zones moins pauvres.

Une information détaillée sur la distribution spa-tiale des personnes en situation de pauvreté doitégalement aider les stratèges politiques, les prati-ciens et les partenaires au développement àconcevoir des programmes et des politiques favo-rables aux pauvres, spécifiquement adaptés aucontexte géographique et social considéré. Avec leregain d’attention accordé au ciblage de la pauvre-té en deçà des districts et l’utilisation de cartesdétaillées de la pauvreté, les planificateurs dudéveloppement devraient disposer d’un puissantoutil de réalisation de leurs objectifs.

La cartographie de la pauvreté doit aussi per-mettre aux assemblées de district et aux struc-tures annexes de s’aligner sur les prioritésnationales et régionales énoncées par la SCRP enmatière de conception de programme, de finance-ment du développement et de suivi des indica-teurs de réduction de la pauvreté.

À titre indicatif, le tableau 1 reprend la liste desprincipales parties prenantes et de leurs attentespar rapport à cette démarche.

2.3.2.3. Animateurs etparticipants

La planification en faveur des pauvres, le « profi-lage » et la cartographie de la pauvreté par districtest une démarche qui a été conçue et mise enœuvre avec le concours de divers acteurs.

Les consultants qui ont été recrutés pour animeret accompagner les équipes de district étaient desexperts en planification du développement et enréduction de la pauvreté intervenant au Ghana. Ilsont élaboré un manuel de formation et dirigé lesexercices pilotes de « profilage » et de cartogra-phie de la pauvreté dans deux districts. Ils ontensuite initié des formateurs et des professionnelsde quatre institutions à cette méthodologie. Cesquatre institutions étaient l’Université des Sciences

et des Technologies Kwame Nkrumah (USTKN),l’Université des Études de Développement (UED),l’Institut d’Étude des Collectivités Locales (IECL) etl’Institut Ghanéen de Gestion et d’AdministrationPubliques (AGGAP). Ce sont ces formateurs qui ontdirigé les 16 équipes chargées, dans un secondtemps, de réaliser les profils et les cartes de pau-vreté de leur district. Les consultants ont été rap-pelés pour faciliter l’extension de la démarche aux94 districts restants.

Le savoir et les compétences des participantsvariaient d’un district à l’autre, en fonction desconnaissances et de l’expérience des membresde chaque équipe. Cela a d’ailleurs rejailli sur laqualité des résultats. Certains districts ont fourniun travail de qualité, tandis que d’autres ont remisdes « copies à revoir ».

94

Parties prenantes Besoins et revendications

Décideurs politiquesau plan national

�Assurer une bonne gouvernance et fournir des orientations politiques� Fournir une mesure de référence pour la définition de normes� Être informés sur les principales zones de pauvreté

ONG � Être aidées à cibler leurs interventions

Administrateurs de district

� Être aidés à fournir des conseils sur l’allocation des ressources� Fournir la base qui justifie les interventions en faveur de la réduction de la pau-

vreté�Avoir un état de lieux de la pauvreté dans le district

Partenaires audéveloppement

� Être aidés à cibler leurs interventions

Consultants � Fournir des données de base sur la situation dans les districts

Communautés� Être aidées à suivre la mise en œuvre des projets� Être aidées à remettre en cause l’allocation des ressources

Tableau 1 : quelques parties prenantes et leurs besoins

Source : MLGRD, GTZ, Nkum Associates (2004) p. 10.

95

2.3.2.4. Principauxéléments de la démarcheet du processus

L’encadré 3 résume les principales étapes du processus de programmation en faveur des pauvres de« profilage » et de cartographie de la pauvreté.

Encadré 3 : processus de « profilage » et de cartographie de la pauvreté

Source : MLGRD, GTZ, Nkum Associates – 2004 - p. 5.

1ère étape :préparation du «profilage» de

la pauvreté dansle district

2ème étape :«profilage» de

la pauvreté dansle district

3ème étape :préparation de la carte

de pauvretédu district

4ème étape :conception et mise en

œuvre desprogrammes de

réduction dela pauvreté

5ème étape :conception d’un

système de suivi etévaluation

La première des cinq étapes du processus par-ticipatif de « profilage » et de cartographie de lapauvreté consiste, au niveau du district, à constitueret à préparer l’équipe technique qui sera chargée deréaliser l’exercice. Cette équipe de district se com-pose du personnel de l’administration et des dépar-tements sectoriels du district (c’est-à-dire l’UCPDélargie), des principales ONG et OSC présentes dansle district, du conseil traditionnel et des principauxopérateurs du secteur privé. Cette équipe est initiéeaux principes et aux concepts du « profilage » et dela cartographie de la pauvreté. On l’aide ensuite àréaliser les cartes nécessaires et à collecter les don-nées relatives à la pauvreté dans le district dontchaque secteur dispose. Parmi celles-ci peuventégalement figurer les réponses aux « question-naires de base sur les indicateurs de bien-être »(CWIQ), les données du dernier recensement ou

les données statistiques fournies par les enquêtessur le niveau de vie au Ghana. Les départementssectoriels peuvent se servir des informations conte-nues dans leur banque de données de district oudans leur plan stratégique. C’est ici aussi que lesdonnées quantitatives et les résultats desrecherches menées au titre d’autres initiatives deréduction de la pauvreté ou de cartographie de lapauvreté peuvent s’avérer utiles.

La deuxième étape du processus consiste àétablir le profil de pauvreté du district. Chaque dis-trict ayant ses particularités socio-économiques etculturelles qui le distinguent de la plupart desautres, le profil s’attache à exposer ces singularitésaux côtés d’autres variables standards de mesurede la pauvreté. Ces dernières se rapportent notam-ment à l’accès aux soins de santé, à l’éducation, àl’eau et à l’assainissement, au crédit, aux services

de proximité et aux marchés. Outre ces variablesgénérales, d’autres variables spécifiques (cellesque les populations utilisent pour décrire leur situa-tion de pauvreté, ou la façon dont les prestatairesde services perçoivent les dimensions et les mani-festations de la pauvreté dans le district) sont éga-lement recensées et reprises sous forme detableau. On obtient ainsi un profil de la pauvreté dudistrict, dans lequel apparaissent les diversgroupes cibles et les aspects sexo-spécifiques dela pauvreté. Cette méthode permet également àchaque groupe cible de préciser les variables qu’ilutilise pour décrire sa situation de pauvreté, de spé-cifier les raisons de sa pauvreté et de montrer l’ef-ficacité ou non de ses mécanismes d’adaptation.Le profil de pauvreté du district qui résulte de cetteétape offre un portrait saisissant (à la fois entermes quantitatifs et qualitatifs) du niveau, desfacettes et des causes de la pauvreté, de mêmeque des voies de sortie possibles et des méca-nismes d’adaptation des divers groupes de popu-lation pauvre.

La troisième étape du processus consiste à pré-parer les cartes de district, à recenser les poches depauvreté et les zones mieux loties. À ce stade,toutes les données, perceptions, dimensions etmanifestations de la pauvreté sont reportées sur descartes qui traduisent de manière spatiale toutes lesfacettes de la pauvreté du district. Pour ce faire,l’équipe de district réalise plusieurs cartes théma-tiques montrant : la distribution spatiale des établis-sements humains, la localisation des infrastructures,des services et des équipements, la hiérarchie desétablissements en termes de centres de services,l’accessibilité des services et des équipements, lesprincipaux volumes et centres de production, les fluxde marchandises et les débouchés commerciaux, laquote-part des conseils municipaux et de secteurdans les recettes de l’assemblée de district. Cescartes thématiques sont ensuite converties encartes composites afin de délimiter les zones dedénuement (poches de pauvreté) et les zones mieuxloties. L’encadré 4 montre une de ces cartes compo-sites de la pauvreté.

96

Encadré 4 : carte composite de la pauvreté du district de Kintampo

1

56

2

7

3

4

DISTRICT DE NKORANZA

R É S E R V E

F O R E S T I È R E

R É S E R V E

F O R E S T I È R E

BENKROMBENKROM

KURAWURA AKURAKURAWURA AKURA

ALHASSAN AKURAALHASSAN AKURA

MPOE AKURAMPOE AKURA

KADELSOKADELSO

PORTORPORTOR

GULUMPEGULUMPE

KAWUMPEKAWUMPE

DAWADAWA N2DAWADAWA N2

DAWADAWA N1DAWADAWA N1

ATTA AKURAATTA AKURA

CHIRANDACHIRANDA

BAWALEBAWALE

BOSUAMABOSUAMAGAMBOIGAMBOI

OWEREOWEREYARAYARA

BONYONGABONYONGA

KANIANGEKANIANGE

BANKAMABANKAMA

BASATOKUMABASATOKUMA

PUMPUMANOPUMPUMANO

DABAADABAA

KUNSOKUNSO

KYINYAKYINYA

KAKAAKAKAA

TAHIRU AKURATAHIRU AKURA

DABAA IIDABAA II

NIAWANINIAWANI

NTANKRONTANKRO

KINTAMFOKINTAMFO

DUMSODUMSO

ALIDU AKURAALIDU AKURA

TANFIANO N2TANFIANO N2

PANINAMISAPANINAMISA JEMA NKWANTAJEMA NKWANTA

PAMDUPAMDU

OWENEWOHOOWENEWOHO

ANYIMAANYIMA

AJINAAJINA

AYORYAAYORYA

KRABONSILKRABONSIL

HYRESUHYRESU

YABRASOYABRASO

ASANTEKWAASANTEKWA

SORASORA

SABULESABULE

NKWANTANKWANTA

NEW LONGORONEW LONGORO

NYABEANYABEA SOLIBOISOLIBOI

WEILAWEILA

OEDOED

NANTENANTE

ZONGOZONGOAKURUMAAKURUMA

ABOMABOM

ANUKYEKROMANUKYEKROM

HINOKROMHINOKROM

KWABIAKWABIA

OFORIKROMOFORIKROM

REGION SEPTENTRIONALE

DISTRICT DE TECHIMAN

VO

LTA N

OIR

E

NOIRE

VOLTA

VOLTA

NANSRANANSRA BAMATWEBAMATWE

NTARIBANNTARIBAN

EBENEZEREBENEZER

NYAMEBERYERENYAMEBERYERE

FADU AKURAFADU AKURA

MAHAMA AKURAMAHAMA AKURA

SORONUASESORONUASE

MOSNIC AKURAMOSNIC AKURA

ANKORAANKORA

APESIKAAPESIKA

EMAEMA

AMPOMAAMPOMA

CHREHICHREHI

KRUTAKYNKRUTAKYN

AMONAAMONA

KOKUMAKOKUMA

PRAMPOSOPRAMPOSO

MAGOASFMAGOASF

TWOBEUTTWOBEUT

Poche de pauvreté 1

Relativement bien loti







LÉGENDELimite du district

Limite du Conseil de secteur

Route secondaire

Route primaire

Desserte

1

2

3

4

5

6

7

Source : MLGRD, GTZ, Nkum Associates (2004).

97

La quatrième étape est celle de l’élaborationdes programmes de développement en faveur despauvres. Stricto sensu, il s’agit de réaliser la cartegéographique et sectorielle des programmes dedéveloppement en faveur des pauvres qui pour-raient être mis en œuvre afin d’aider ces derniers àsurmonter les contraintes et les obstacles qu’ilsont eux-mêmes identifiés. La nature multidimen-sionnelle de la pauvreté suppose que l’élaborationdes programmes de réduction de la pauvreté ou enfaveur des pauvres suive une approche globale,associant l’ensemble des secteurs. Cette approcheintersectorielle et interministérielle doit égalementavoir un objectif et un contenu stratégiques. C’estla raison pour laquelle cette étape du processus de« profilage » et de cartographie de la pauvretés’emploie à identifier les principaux domaines d’in-tervention sectorielle sur des points nodaux prédé-terminés, de manière à remédier aux causesimmédiates et à long terme de la pauvreté dansdes secteurs et des espaces géographiques consi-dérés comme prioritaires. Les capacités existantesde mise en œuvre des interventions en faveur despauvres (infrastructures, capital humain et res-sources financières) sont également identifiéesafin de dessiner les contours des mesures d’appuistratégique qui pourraient être prises en vue deréduire la pauvreté dans les poches de pauvreté,les points nodaux et les secteurs prioritaires. Lespossibilités de croissance économique et de redis-tribution des revenus profitables à certains groupesde personnes en situation de pauvreté sont iciprises en compte.

La dernière étape du processus cherche à pré-ciser et à baliser les indicateurs de réduction de lapauvreté dont les intervenants aimeraient suivrel’évolution pour mesurer l’amélioration du niveaude vie. Ces indicateurs (aux côtés de variablesnationales standards ou cohérentes au plan régio-nal) sont ensuite repris dans un tableau simple, desorte que les personnes en situation de pauvretéet leurs prestataires de services puissent suivre leniveau de changement et voir si celui-ci témoigned’une amélioration suffisante de la situation socio-économique. Il suffit alors d’élaborer un cadresimple de suivi et d’évaluation pour mesurer l’évo-lution de différents paramètres, tels que :� la pauvreté a-t-elle diminué (tendances par groupeet par sexe) ?� quels sont les facteurs de réussite ou les causesd’échec ?

� quelles sont les réactions des bénéficiaires parrapport à la mise en œuvre et aux résultats du pro-gramme ?� quelles sont les leçons à tirer pour la re-planifica-tion et l’élaboration des politiques ?

2.3.2.5. Durabilité etappropriation

L’appropriation, ainsi que la capacité de réplicationet de gestion durable du processus, ont été instil-lés à divers niveaux. Au plan local, l’exercice a étémené par des équipes de district constituées depersonnel technique, ainsi que de représentants dela société civile et de l’autorité traditionnelle, sousla houlette technique d’animateurs externes. Leprogramme de formation était conçu de manière ày associer les directeurs de la coordination et lesresponsables de la planification des districts, ainsique les responsables municipaux de l’aménage-ment du territoire. Il s’agissait avant tout de faireacquérir aux collectivités locales les capacitésnécessaires à la préparation et à la mise en œuvredes programmes de réduction de la pauvreté auniveau local. Le projet de « profilage » et de carto-graphie de la pauvreté a essentiellement permis dedoter les districts d’une capacité de compréhen-sion et d’analyse des manifestations de la pauvre-té, des stratégies et des mécanismes d’adaptationmis en place par les pauvres et de ciblage adéquatdes interventions de réduction de la pauvreté. Ils’ensuit que les participants se sont appropriés lesrésultats de ce qui n’est finalement que le fruit deleurs propres efforts.

Au niveau national, la collaboration d’autres insti-tutions aura été vitale pour pérenniser la démarche.Les institutions politiques en charge de la décentra-lisation et de la gouvernance locale se sont inves-ties dans le projet. Elles y ont été totalementassociées, de la phase conceptuelle, au suivi et àl’évaluation, en passant par la mise en œuvre. Desinstitutions, tels le Ministère des CollectivitésLocales, du Développement Rural et de l’Environ-nement ou encore la Commission Nationale de laPlanification du Développement ont pris une partactive à la mise en œuvre et à l’extension du projet àl’ensemble du pays. La CNPD a en outre intégré laméthode du « profilage » de la pauvreté dans sesorientations 2006–2009 pour la planification dudéveloppement national. Ce faisant, elle a pérennisé

le processus, puisqu’à moyen terme il figurera danstous les plans de développement des 138 assem-blées de district. Les institutions politiques natio-nales ont fourni l’appui technique, tandis que despartenaires au développement comme l’AgenceCanadienne de Développement International (ACDI)et l’Agence Danoise de Développement Internatio-nal (DANIDA) ont fourni l’appui financier.

Les consultants ont joué un rôle essentiel durant laphase de conceptualisation de la démarche en ani-mant les formations de formateurs et les séminairesd’orientation pour les administrateurs de district, eten accompagnant les équipes de district durant laphase d’extension du projet aux 94 districts.

2.3.2.6. Défis et leçonsapprises

Le projet s’est heurté à deux défis majeurs. Toutd’abord, des activités concurrentielles étaient pré-sentes au niveau des districts. Suite à diversesinterventions non coordonnées de renforcementdes capacités au plan local, de nombreuses unitésde coordination de la planification au niveau du dis-trict et d’autres services publics étaient déjà sur-chargés au moment où le projet a démarré. Cesunités et services ont donc dû opérer des choixdans l’allocation de leur temps et de leurs res-sources, ce qui a provoqué plusieurs interruptionsdans le plan de travail. Le second défi aura été celuide la capacité technique au plan local qui, dans cer-tains cas, s’est avérée insuffisante pour réaliser letravail demandé. Bien que des équipes aient étémises en place dans tous les districts, certainsmembres de ces équipes ont été mutés ou ontdémissionné durant la phase de mise en œuvre.Certaines équipes n’étaient pas complètes, il leurmanquait des personnes clefs comme des respon-sables de l’aménagement du territoire, auxquelsincombait la préparation de cartes précises du district.

Malgré ces entraves, les équipes techniques dedistrict (composées de représentants des collecti-vités locales - assemblée de district -, de l’autoritétraditionnelle et de la société civile) ont vu leurscapacités s’améliorer. Cette large représentationexplique l’efficacité avec laquelle les donnéespropres à chaque district ont été collectées. Il enest résulté que pour la conception et la mise enœuvre des programmes d’éradication des poches

98

de pauvreté dans les districts, les cartes du profilde pauvreté ont été utilisées.

2.3.2.7. Utilisationactuelle de l’outil etfutures démarches

Comme il a été dit précédemment, cet outil a étéconçu pour améliorer le ciblage des programmesde réduction de la pauvreté au niveau des districts.Son usage actuel correspond largement à cettefinalité première. Comme le montre le tableau 2,diverses ONG opérant au niveau des districts, plu-sieurs partenaires au développement et adminis-trateurs des Assemblées de district s’en serventpour cibler leurs interventions de réduction de lapauvreté. Mais cet outil est également promis à unbel avenir comme instrument de suivi et d’évalua-tion, compte tenu du nombre important de don-nées générées par le projet pour décrire lesschémas de pauvreté propres à chaque district. Ilfaudrait en principe refaire l’exercice de « profila-ge » et de cartographie tous les cinq ans. Lescartes et les données actuelles serviront de pointde référence pour analyser l’évolution des situa-tions de pauvreté sur cette période.

99

Tableau 2 : usage effectif des résultats de la programmation en faveur des pauvres,du « profilage » et de la cartographie de la pauvreté

Type de

partie prenante

Nom

de l’institution

Axes d’intervention

de l’institution

Utilisation

des résultats

DÉCIDEURS

AU PLAN NATIONAL

Commission Nationalede la Planification duDéveloppement 83

Élaboration des politiquesd’orientation du développe-ment ghanéen (exemples :SRPG, SCRP, orientationsnationales de la planification...

Suivi et d’évaluation participa-tifs.

Démarche incorporée dansles orientations de la planifi-cation.

Outil incorporé dans lesorientations de suivi etd’évaluation des districts.

ONG

« KITE »

Promotion de services énergé-tiques rentables pour l’agro-industrie. Interventions axéessur les communautés dépour-vues d’électricité.

Informations de base pourguider le choix des commu-nautés qui feront l’objetd’une intervention directe.

« Assemblies of GodDevelopment And ReliefServices »

Programme de renforcementdes capacités de certainsgroupes ; formation demembres de la « Ghana Asso-ciation of Social Workers » auciblage des interventions delutte contre la pauvreté auniveau district.

Informations fournies par lesrapports utilisées pour sensi-biliser les membres de l’As-sociation aux méthodesexistantes pour le ciblagedes programmes de réduc-tion de la pauvreté.

PARTENAIRES AU

DÉVELOPPEMENT

Agence des États-Unispour le DéveloppementInternational (USAID)– Programme de com-merce et d’investisse-ment pour uneéconomie à l’exporta-tion compétitive

Programme national visant àaccroître la compétitivité dusecteur privé ghanéen par lacréation d’un environnementporteur et le renforcement descapacités de ce secteur.

Utilisation des données debase pour le repérage deszones vulnérables, de sorteque les interventions du pro-gramme puissent directe-ment cibler les ménages deces zones.

Programme AlimentaireMondial (PAM)

Fourniture de complémentsalimentaires, éducation à lasanté et à la nutrition pourapporter une réponse auxbesoins nutritionnels desenfants et des mèresenceintes et allaitantes dans lecadre de la SRPG. Le PAMintervient dans les troisrégions septentrionales.

Informations utiliséescomme référence pour lapréparation de la prochainestratégie du programme denutrition du PAM au Ghana.

Agence Japonaisede CoopérationInternationale (JICA)

Engagement d’un consultantpour un projet d’électrificationrurale dans les régions dunord, du nord-est et du nord-ouest.

Rapports utilisés commedonnées de référence pour lapréparation d’une étudesocio-économique pour leschéma directeur du projetd’électrification rurale.

83- La Commission Nationale de la Planification du Développement est l’institution qui, en vertu des articles 86 et 87 dela Constitution ghanéenne de 1992, est chargée de guider l’élaboration des plans de développement et d’assurer lesuivi et l’évaluation des efforts de développement du pays.

100

Type de

partie prenante

Nom

de l’institution

Axes d’intervention

de l’institution

Utilisation

des résultats

PARTENAIRES AU

DÉVELOPPEMENT

Banque allemande pourla reconstruction (KFW)

Étude en vue de la réalisationde voies de dessertes localesdans les régions de la Volta,d’Ashanti et de Brong Ahafo.

Intérêt pour les cartes afind’obtenir des informationssur dessertes locales exis-tantes dans certains districts.Rapports utilisés pour ali-menter l’étude socio-écono-mique du projet.

Union européenne (UE)

Engagement d’un consultantpour un programme de renfor-cement des capacités desbureaux d’éducation du districtavec pour objectif d’améliorerleurs prestations de service, entermes de réactivité.

Analyse des données dispo-nibles pour le district sousl’angle éducatif.

CONSULTANTS

Kesse, Tagoe andAssociates

Engagés pour préparer un pland’affectation des sols dans cer-taines zones de la région duGrand Accra.

Données de base sur lesgisements de sel dans leszones du Dangme (région duGrand Accra).

Consultants forAgricultural and RuralDevelopment Services(CARDS)

Engagés par l’UE pour un pro-gramme de microprojets.

Informations de base pour laprochaine phase du pro-gramme de microprojets del’UE.

AUTORITÉS

TRADITIONNELLES

Conseil Asanteman dela région d’Ashanti

Le projet GoG/Banque Mon-diale soutenant le conseild’Asanteman pour le projet « Promouvoir la participationdes autorités traditionnelles ».

Informations de base pour lapréparation de plans dedéveloppement pour toutesles autorités importantes dela région d’Ashanti.

Source : GTZ/LG-PRSP (2005): Impact Monitoring Report.

101

Le bien-être, comme la pauvreté, ont toujours euune dimension spatiale. De tous temps, la distribu-tion spatiale de la pauvreté a posé problème. L’inci-dence de la pauvreté dans une zone donnéedépend de divers facteurs liés à l’environnement etau mode de vie. La localisation, et notamment lesdonnées sociodémographiques et environnemen-tales, sont autant de paramètres précieux pour lut-ter contre la pauvreté.

Il ressort du « profilage » et de la cartographie dela pauvreté, que les niveaux de pauvreté varientconsidérablement d’un district à l’autre et au seind’un même district, voire d’une même communau-té. L’exercice a permis de repérer certaines zonesde concentration des personnes en situation depauvreté et d’avancer une première explication du

plus grand dénuement de certaines zones par rap-port à d’autres. Des informations aussi détailléessont à rapprocher d’autres données géographiqueset socio-économiques pour affiner le ciblage despopulations pauvres.

En conclusion, la méthode de « profilage » et decartographie de la pauvreté a permis de mieuxcibler les interventions de développement enfaveur des pauvres et a fourni des informations debase pour le suivi et l’évaluation de la pauvretédans chaque district. Les cartes qui ont été dres-sées sont autant d’outils importants pour la miseen œuvre efficace des programmes de réductionde la pauvreté prévus par les plans de développe-ment à moyen terme des districts, pour la période2006-2009.

2.3.3. CONCLUSION

ACDI Agence Canadienne de Développement InternationalCARDS Service de consultants en Agriculture et Développement RuralCCR Conseil de Coordination RégionalCNPD Commission Nationale de la Planification du Développement CWIQ Questionnaires de base sur les indicateurs de bien-êtreDANIDA Agence Danoise de Développement InternationalFIS Fonds d’Investissement SocialGTZ Coopération technique allemandeIECL Institut d’Étude des Collectivités LocalesIGGAP Institut Ghanéen de Gestion et d’Administration PubliquesJICA Agence Japonaise de Coopération InternationaleKFW Banque allemande pour la reconstruction MCLDRE Ministère des Collectivités Locales, du Développement Rural et de l’EnvironnementOMD Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementONG Organisation Non GouvernementaleOSC Organisation de la Société CivilePAM Programme Alimentaire MondialSCRP Stratégie de Croissance et de Réduction de la PauvretéSRP Stratégie de Réduction de la PauvretéSRPG Stratégie de Réduction de la Pauvreté du GhanaUCPD Unité de Coordination et de Planification du DistrictUE Union EuropéenneUED Université des Études de DéveloppementUSAID Agence des États-Unis pour le Développement InternationalUSTKN Université des Sciences et des Technologies Kwame Nkrumah

ANNEXE I : SIGLES

ALDERMAN H., BABITA M., DESMOMBYNESG., MAKHATHA N., AND ÖZLER B. (2001)

How Low Can You Go? Combining Census andSurvey Data for Poverty Mapping in South Afri-ca, The World Bank, Washington, 98 p.

BAKER, J.L. AND GROSH M.E. (1994)Measuring the Effects of Geographic Targetingon Poverty Reduction. Living Standards Mea-surement Study, Working Paper N°99. TheWorld Bank, Washington, 67 p.

BIGMAN, D. AND FOFACK H. (2000)Geographical Targeting for Poverty Alleviation:An Introduction to the Special Issue. The WorldBank Economic Review 14(1):129-45.

DEATON, A. (1997)The Analysis of Household Surveys: A Microe-conometric Approach to Development Policy.John Hopkins University Press and The WorldBank, Washington, 123 p.

DEATON, A. AND SALMAN Z. (2002)Guidelines for Constructing ConsumptionAggregates for Welfare Analysis. LSMS Wor-king Paper, 135. The World Bank, Washington,87 p.

HENNINGER, N. AND SNEL, M. (2002)Where are the Poor? Experiences with theDevelopment and Use of Poverty Maps. WorldResources Institute (WRI) and UNEP/GRID-Arendal (United Nations Environment, Pro-gramme’s Global Resources InformationDatabase Center at Arendal, Norway). WRI,Washington, 66 p.(http://pdf.wri.org/wherepoor.pdf)

MLGRD, GTZ, NKUM ASSOCIATES (2004)How-To-Do-Guide on: District Poverty Profilingand Mapping, Local Governance/PovertyReduction Support Programme, 95 p. (http://www.oecd.org/dataoecd/52/31/33741437.pdf

102


NATIONAL DEVELOPMENT PLANING COM-MISSION (March 2004)

Ghana Poverty Reduction Strategy, AnnualProgress Report, Government of Ghana,Accra, 166 p. Resources Centres on UrbanAgriculture and Food Security (RUAF). 11 p. (http://poverty2.forumone.com/files/Ghana _PRSP_APR.pdf)

NATIONAL DEVELOPMENT PLANING COM-MISSION (November 2005)

Growth and Poverty Reduction Strategy,GPRS II 2006-2009, Republic of Ghana,Accra, 147 p.(http://www.ndpc.gov.gh/pdf/Final%20GPRS%20II%202006.pdf)

NKUM ASSOCIATES (2003)Poverty Profiling Mapping and Pro Poor Pro-gramming Exercise Training Report (documentde travail).

NKUM ASSOCIATES (2005)Poverty Profiling Mapping and Pro Poor Pro-gramming Exercise Report on Coaching andBackstopping Exercise in 94 Districts (docu-ment de travail).

OWUSU, L.B., OWUSU K. AND OTHER (2005)Local Governance and Poverty Alleviation inAfrica. The Case of Ghana (communication).

REPUBLIC OF KENYA (2003)Geographic Dimensions of Well-Being inKenya: Where are the Poor? (Volume 1): FromDistricts to Locations. Resources Centres onUrban Agriculture and Food Security (RUAF).11 p.(http://www.worldbank.org/research/ poverty-maps/kenya/volume_index.htm)

VNG INTERNATIONAL (2005)Logo South Country Programme Ghana 2005-2008. Fee based Service Provision for LocalGovernment Bodies, The Hague, The Nether-lands, 21 p.

103

Personnes ressources :

Bruno B. Dery (CNPD)Email : [email protected]

Andrey Dorway (GTZ)Email : [email protected]

ANNEXE III : PERSONNES RESSOURCES ET LIENS UTILES

Liens utiles :

http://www.snvmali.org/actus/actualite.html

http://www.ecdpm.org

http://population.wri.org

http://www.undp.org.my/uploads/files/poverty_mapping.pdf

http://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/methods/pcm.htm

http://www.worldbank.org/poverty/strategies

104

2.4. Mali : Des systèmes d'information géographique(SIG) au service du développement des communesrurales

L'étude « Des systèmes d'information géographique (SIG) au service du développement des

communes rurales » a été préparée par Florence Dumont et Bakary Samaké (voir annexe I).

Les auteurs décrivent et comparent les approches et expériences de mise en place de SIG par laSNV et le PACT, en collaboration avec leurs partenaires, au niveau régional et communal. Laissant decôté les aspects techniques trop complexes, les auteurs donnent un aperçu des défis de conception,d'utilisation et de gestion des SIG, ainsi que des enjeux et atouts qui existent autour de l'accès à l'in-formation dans le contexte de la décentralisation et du développement communal.

Un accent particulier est mis sur les questions de renforcement de capacités, ainsi que sur les condi-tions d'appropriation et de viabilité de ces instruments de stockage, de traitements multiples et d'ana-lyse spatiale de données.

105

Introduction 106

2.4.1. Méthodologie de capitalisation de ces deux expériences SIG 106

2.4.2. Présentation et analyse des outils SIG 1072.4.2.1. Une gestion communale du territoire sans référent

cartographique 1072.4.2.2. Des outils à des niveaux d’avancement différents 1082.4.2.3. Des objectifs de départ différents pour un même but :

mieux connaître et comprendre l’organisation de l’espace pourmieux aménager/valoriser les territoires communaux 108

2.4.2.4. Les acteurs et parties prenantes dans la conceptionet l’utilisation des outils SIG 109

2.4.2.5. Hypothèses, problèmes rencontrés, indicateurs etnormes de référence utilisés 110

2.4.2.6. Procédures, formalisation, ancrage institutionnel etcomplémentarité avec des outils et systèmes de suivi existants 111

2.4.2.7. Le processus d’élaboration de l’approche 1112.4.2.8. Renforcement des capacités, culture administrative et politique 1122.4.2.9. Appropriation, viabilité, adaptation et réplication de l’approche 1122.4.2.10. Les résultats de l’approche et les leçons tirées 113



TABLE DES MATIÈRES

84- Absence de codification des individus statistiques, comme par exemple l’adoption de l’identifiant de la Direction Natio-nale de la Statistique et de l’Informatique (DNSI).

85- Un SIG est une base de données géo référencée, c’est-à-dire une base dont les individus statistiques sont spatiale-ment localisés, qui permet d’effectuer des requêtes spatiales et de traduire l’information statistique sous forme decartes.

106

De nos jours, chacun -ONG, chercheurs, bailleurs de fonds, organisations dedéveloppement, administration, collectivités territoriales- collecte des donnéessans toujours savoir comment les stocker au mieux, sans les traiter de manièreefficiente et sans parvenir à les partager efficacement. Du coup, l’investissementhumain et financier consenti pour la collecte de données est perdu, particulière-ment lorsque l’un de ces acteurs se retire d’une zone d’intervention.

INTRODUCTION

Une profusion de données trop souvent sous-exploitées

Quant aux bases de données conventionnelles,elles restent souvent dans « l’anonymat », devien-nent le monopole de certains qui les gèrent commeleur bien personnel ou encore posent des pro-blèmes d’échange parce que sans « universalité84».

Beaucoup ressentent qu’une traduction cartogra-phique de leurs données, par conséquent la néces-sité de mettre en place un Système d’InformationGéographique85 (SIG), faciliterait leurs analyses etleurs prises de décisions, mais ils ne savent com-ment s’y prendre et n’osent pas se lancer, car créeret gérer un SIG demande une certaine expertise etun certain investissement.

Les expériences de mise en place des SIG del’Organisation Néerlandaise de Développement(SNV-Mali) et du Programme d’Appui aux Collectivi-tés Territoriales de la Coopération technique alle-mande (PACT/GTZ), bien que par certains côtés

2.4.1. MÉTHODOLOGIE DE CAPITALISATION DE CES

DEUX EXPÉRIENCES SIG

divergentes, peuvent « montrer la voie » du fait del’expertise acquise, des méthodes de travail testées,des outils adjacents développés, des écueils rencon-trés… En cela, elles peuvent aider les organisationsde développement à relever le défi de la mise enplace de SIG et permettre aux collectivités décentra-lisées de prendre la mesure de leur utilité pour l’ana-lyse de situation et pour la prise de décisions.

L’utilité d’un tel outil et son intérêt pour les collec-tivités et d’autres acteurs seront essentiellementabordés. Les aspects techniques, parfois com-plexes, seront laissés de côté. L’outil SIG doit êtrecompris comme un outil multi public (outil internedes organisations de développement, d’appui auxcommunes, aux cercles ou utilisable par tout autre« consommateur » de données…), comme unoutil multi scalaire (permettant les changementsd’échelle) et comme un outil multi thématique.

Deux responsables de la conception des basesSIG, une géographe à la SNV-Mali et un informati-cien au PACT, ont confronté leurs méthodes de tra-vail, l’évolution des réflexions menées avec leséquipes parties prenantes, l’évolution de leursbases de données, les thématiques abordées…

Le PACT, plus avancé dans l’utilisation de l’outil, adavantage de recul et peut mieux analyser la réus-site de la démarche, les difficultés rencontrées etévaluer la vision que se font du SIG les utilisateurs,c’est-à-dire des acteurs locaux de la décentralisa-tion et de la gouvernance locale, en analysant leursdemandes en produits du SIG. Du côté de la SNV,une demande croissante d’enrichissement de la

base de données du SIG se fait déjà sentir auniveau des équipes.

Par la méthodologie de capitalisation et par lemode de conception du SIG peu participatif, du faitde sa technicité, ces deux outils peuvent semblerêtre imposés par le haut. Cependant, ils répondentà un réel besoin et sont rapidement reconnuscomme utiles par tous les utilisateurs.

L’intérêt de l’approche se situe plutôt dans l’utili-sation, le test et l’appropriation des outils SIG quedans la démarche pour sa création et sa mise enplace. C’est l’utilisation des résultats, des produitsdes SIG qui est intéressante.

86- OISE : Outil Informatisé de Suivi Évaluation de la Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DNCT).

107

2.4.2.1. Une gestioncommunale du territoiresans référentcartographique

Les coopérations néerlandaise et allemande sou-tiennent la politique nationale de décentralisation auMali, notamment par des appuis auprès de certainsCentres de Conseils Communaux (CCC). Ainsi parles activités, la SNV-Mali et le PACT développent desoutils devant aider les communes à assumer leursnouvelles responsabilités et à disposer de donnéespermettant d’étayer leurs prises de décisions.

Qui dit décentralisation, dit gestion et aménage-ment du territoire à l’échelle locale. Or, commentintervenir dans ces domaines sans intégrer l’aspectspatial ? Développer des outils adaptés commedes SIG devenait nécessaire puisqu’ils permettentd’établir des états des lieux, de suivre l’emprisespatiale d’aménagements, d’observer des effets etd'évaluer des activités, le tout d’une manière rapi-dement lisible, compréhensible et mémorisable,puisque produit sous forme de cartes.

Le développement de l’utilisation de cartes sem-blait d’autant plus important que la plupart des Plans

2.4.2. PRÉSENTATION ET ANALYSE DES OUTILS SIG

de Développement Social, Économique et Culturel(PDSEC) n’en contiennent aucune. Une tentative detraitement cartographique de données communalesa été initiée avec la cartographie de la base OISE86,mais celle-ci reste, pour le moment, rudimentaire etlaisse vite apparaître ses limites. Par exemple,seules les cartes préconçues par les réalisateurssont possibles, aucune latitude dans le choix destrames n’est laissée à l’utilisateur…

L’approche a, par conséquent, été développée, surles zones d’intervention des deux structures (voir lacarte), pour aider les communes et leurs structuresd’appui : les CCC aujourd’hui et d’autres qui les rem-placeront demain. Toute structure ou organisme dedéveloppement, travaillant au niveau communal ouintercommunal, peut également utiliser ces outils.

Au-delà de l’appui à la décentralisation, les deuxoutils créés permettent de faire avancer d’autresthématiques de travail dans différents domainesd’activités : l’assainissement, la gestion des res-sources naturelles, le développement économiquerural… L’existence de données multi thématiquesdans une même base permet en plus de croiserdes données jusqu’ici traitées séparément et d’af-finer l’analyse.

Collectivités localesconcernées :

PACT : 5 cercles, 97 communesSNV : 3 cercles, 41 communes

(Mali : 703 communes au total)

0 100 km50

N

2.4.2.2. Des outils à desniveaux d’avancementdifférents

L’outil SIG de la SNV-Mali se trouve en phase dedéveloppement. Sa construction est pour ainsi direachevée. Tout au long de sa mise en place, desréflexions collégiales internes sur les indicateurs àretenir ont été menées, de nouvelles demandesont été formulées par rapport aux attentes et desdéveloppements portant sur de nouvelles théma-tiques sont déjà envisagés.

L’outil SIG du PACT se trouve en phase de premièrecapitalisation. Fonctionnel depuis juillet 2003, ce SIGa été essentiellement orienté vers l’appui aux collec-tivités territoriales décentralisées. Depuis sa mise enservice, la demande des acteurs en produits du SIG(en cartes papier ou en version informatique) est enaugmentation étant donné leur pertinence.

Les deux outils atteindront leur maturité au fil deleur utilisation, au fur et à mesure de l’intégration denouvelles données dans les bases, de la validation decelles qui s’y trouvent déjà, de leur adéquation avecles axes de travail et les besoins des utilisateurs.

2.4.2.3. Des objectifs dedépart différents pour unmême but : mieuxconnaître et comprendrel’organisation de l’espacepour mieuxaménager/valoriser lesterritoires communaux

Le SIG comme outil de traitement etd’analyse de données pour la SNV-Mali et ses partenaires

L’équipe de Gouvernance Locale (GL) de Koulikororecherchait un outil permettant de valoriser lesnombreuses données collectées dans le cadre dessituations de référence87 et de mieux illustrer cer-tains résultats de l’outil d’auto évaluation des per-formances des collectivités territoriales88. Ils’agissait également pour l’équipe du programme

87- La situation de référence (« la commune en chiffres : besoins et réalités ») est également capitalisée dans le cadre duSéminaire sous régional d’échanges et d’apprentissage sur des expériences de renforcement des capacités pour lesuivi et l’évaluation de la décentralisation en Afrique occidentale, Bamako, 17-18/05/2006.

88- « L’outil d’auto évaluation des performances des collectivités territoriales » est également capitalisée dans le cadre duSéminaire sous régional d’échanges et d’apprentissage sur des expériences de renforcement des capacités pour lesuivi et l’évaluation de la décentralisation en Afrique occidentale, Bamako, 17-18/05/2006.

89- Dans la mesure du possible, la SNV développe des synergies entre ses différents programmes et ceux d’autres PTFintervenant dans une même zone géographique.108

de Développement Économique Rural de la Régionde Koulikoro (DERK) d’alimenter son travail deréflexion par une meilleure connaissance visuellede l’espace du point de vue économique et de l’en-vironnement naturel. Les indicateurs ont donc étédéveloppés autour de trois grandes thématiques89:la décentralisation, le développement économiquerural et la gestion des ressources naturelles. L’im-pulsion donnée par l’ambassade des Pays Bas,bailleur du DERK, et soutenant aussi des activitésdu secteur de la santé dans la même région, a réel-lement fait démarrer le processus.

Le SIG comme outil decommunication, de planification etde documentation pour le PACT

La décision de concevoir l’outil SIG émane de laGTZ qui ressentait le besoin de l’utiliser pouratteindre les résultats souhaités dans le cadre del'appui aux collectivités territoriales.

Le SIG a été développé comme instrument multisectoriel et interactif de documentation, de gestiondes connaissances, d’aide à la planification, aucontrôle et au suivi spatial des activités du PACTdans les domaines de l'administration et de la ges-tion communale, du développement communal, dela gestion des ressources naturelles et de l’assainis-sement. Il sert à l’analyse et l’agrégation des don-nées et améliore la présentation et la lisibilité desdocuments produits par le programme et lui donneune meilleure visibilité par le canal d’Internet.

Les résultats obtenus grâce au SIG, notammentdes cartes de présentation des communes et descartes communales des infrastructures sociales debase, sont mis à la disposition des collectivités terri-toriales et servent d'outils d'information et d'instru-ments de planification dans les atelierscommunaux. L'approche contribue également àune meilleure présentation et une meilleure lisibili-té des documents sur les collectivités.

Dans les deux cas, les collectivités localesdécentralisées sont mieux connues et des infor-mations facilement analysables sont disponiblespour les aider à prendre des décisions en connais-sance de cause.

109

2.4.2.4. Les acteurs etparties prenantes dans laconception et l’utilisationdes outils SIG

Les concepteurs techniques etgestionnaires des bases

À la SNV, l’expertise d’une consultante géographepour les différents volets, technique, développementet suivi de la base a été requise. Elle s’est associéeaux membres des équipes « gouvernance locale »et « développement économique » pour définir lesindicateurs à représenter, les seuils et normes àmontrer. Il est prévu que la conceptrice gère la basemère durant les deux premières années.

Au PACT, l'outil SIG a été conçu en collaborationavec la section de cartographie de l'Université Tech-nique de Berlin (TUB). Elle a également assisté lePACT dans sa phase de test, son adaptation et sonamélioration à travers une prestation de suivi. Tou-tefois, son pilotage est devenu une des activités duPACT, à travers un informaticien responsable duSIG, formé par cette même université. Aujourd’hui,l'utilisation et l’évolution de l’outil ne nécessitentplus qu’un appui ponctuel de l'Université Techniquede Berlin. Le responsable SIG gère les bases deKati et Ségou.

Les collecteurs de données

Les données statistiques de la base de la SNV ontessentiellement été recherchées dans des basesde données existantes, notamment la base OISE,et dans les données produites par des outils utiliséspar la SNV et ses partenaires. Une conseillère SNV,avec les services techniques de la région de Kouli-koro et les conseillers CCC, ont vérifié et collectélocalement des données pour enrichir la base.

Celles du PACT ont été collectées par lesconseillers du CCC de Kati, en collaboration avec lesélus communaux et les services déconcentrés del'État, ainsi que par les conseillers du programme.

Les « validateurs »

À la SNV, lors de chaque utilisation, l’esprit cri-tique des membres des deux équipes, du person-nel des CCC et des partenaires de la SNV-Mali par

rapport à leur connaissance du milieu sera mis àcontribution pour détecter les éventuelles erreurs« glissées » dans la base. C’est donc lors de l’ap-propriation de celle-ci par les utilisateurs et lors de l’uti-lisation de ses produits avec d’autres interlocuteursque les « manques » seront repérés et corrigés.

Lors d’ateliers communaux de validation, notam-ment sur les situations de référence, les PDESC etles plans d’action en gestion des ressources natu-relles, organisés par le PACT, les connaissancesdu milieu des acteurs locaux sont confrontées auxcartes produites grâce au SIG et ensuite, si néces-saires, des corrections de la base sont réalisées.

Les utilisateurs des bases SIG :deux pratiques

Les utilisateurs, dont les équipes SNV, le person-nel de trois CCC, à terme les cercles et les com-munes, la chambre régionale d’agriculture,contrôleront le pilotage de l’outil puisqu’ils l’alimente-ront suivant leurs besoins, sous les conseils d’unepersonne expérimentée. Par l’accès direct à la base,toutes les potentialités du SIG seront à leur disposi-tion, notamment la possibilité d’effectuer eux-mêmesdes requêtes spatiales, qui constituent la puissancede l’outil. Ils pourront également produire des cartessuivant leurs besoins ou ceux de leurs collaborateurs.

Cette option nécessite des formations et recy-clages importants pour que chacun puisse exploi-ter la base. Pour une bonne appropriation, l’appuid’une personne maîtrisant bien le SIG reste néces-saire durant un certain temps.

Une cartothèque, contenant les cartes suscep-tibles d’intéresser le plus grand nombre, sera pro-chainement mise en ligne.

Le responsable SIG du PACT, basé à Bamako,extrait l’information, réalise l'analyse des donnéeset crée les cartes à la demande des utilisateurs ducercle de Kati. Basé à l’antenne PACT de Ségou, unautre conseiller, utilisateur avancé et cartographeexpérimenté, épaulé par le responsable SIG deBamako, effectue le même travail sur la base ducercle de Ségou.

Les collectivités sont les utilisateurs indirects duSIG du PACT, ils en exploitent les produits finis soustrois formes : des cartes sous format informatique(le SIG digital/numérique - d-SIG), des sorties papierde cartes (le SIG analogique - a-SIG) et la mise enligne des cartes produites (le SIG Internet - i-SIG).

Les avis/perceptions des utilisateurs ont été prisen compte à travers leurs appréciations des pro-duits du SIG et des formats des fichiers de cartesproduites. Pour le a-SIG, l'avis des utilisateursconcerne surtout la concordance entre les élé-ments présentés sur les cartes et la réalité telleque perçue sur le terrain par les acteurs eux-mêmes. Les avis des utilisateurs se rapportentaussi à la compréhension des symboles et cou-leurs utilisés dans la légende des cartes produites.

Pour contribuer à l'amélioration de l’outil, les éluscommunaux sont les acteurs appropriés puisqu’ilsont une très bonne connaissance de leur territoire.Pour l'utilisation des résultats du SIG, surtout lorsdes ateliers de planification, les modérateurs etaccompagnateurs (les conseillers du PACT ou desprestataires de service) doivent avoir une aptitude àutiliser les cartes. Concernant les acteurs locaux,une alphabétisation, même en langue nationale,est suffisante pour l’utilisation des résultats lorsquele choix des symboles est approprié.

2.4.2.5. Hypothèses,problèmes rencontrés,indicateurs et normes deréférence utilisés

Pour les deux structures, il devenait nécessaire derendre l’information plus aisément analysable etmémorisable, de croiser des données habituelle-ment observées séparément, pour une meilleurecompréhension et de mettre à la disposition descommunes des données de bases facilitant leursprises de décisions. L’outil SIG, associant gestionnai-re traditionnel de base de données (type Access®)et cartographie, s’est donc imposé.

Pour construire ces bases SIG, deux types dedonnées sont nécessaires : les données cartogra-phiques et les données statistiques. Pour l’uncomme pour l’autretype,des problèmesse posent.Pour les fonds cartographiques, la difficulté résidedans le fait qu’au Mali les limites communales nesoient pas encore physiquement fixées. L’apparte-nance communale de chaque village est connue,mais la délimitation du territoire communal reste àêtre exactement définie. La solution adoptée lors dela conception des deux SIG a été d’utiliser le décou-

90- Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture.

110

page cartographique retenu dans la cartographie dela base OISE, validé par le Ministère de l’Adminis-tration Territoriale et des Collectivités Locales(MATCL). Mais, il est certain que pour le moment,les acteurs locaux confrontés aux cartes produitespeuvent ne pas toujours s’y retrouver et le fait de «matérialiser » les communes peut soulever desrevendications. Du point de vue des statistiques,les plus gros écueils se trouvent dans la viabilitédes données, les problèmes d’identification dessources, dates et autres informations nécessairespour l’analyse et dans le travail laborieux de miseaux normes des fichiers informatiques pour qu’ilspuissent être intégrés dans les bases SIG.

Dans un premier temps, la volonté d’établir unétat des lieux communal a poussé à rechercher desinformations sur les infrastructures de base dansles domaines de la santé, de l’éducation, de l’hy-draulique… Ces données sont traduites en cartesde présentation, de localisation.

- carte du découpage communal avec tous les vil-lages ;- carte des aires de santé ;- carte de localisation des CSCOM…

Ensuite, pour renforcer les analyses, des traite-ments thématiques sont réalisés en fonction de dif-férents indicateurs ou paramètres.

Pour la thématique gouvernance locale, leséquipes de la SNV ont, avant la construction de labase, retenu des indicateurs du Cadre Stratégiquede Lutte contre la Pauvreté (CSLP) et des Objectifsdu Millénaire pour le Développement (OMD), avecles normes et seuils associés. Concernant le voletdéveloppement économique rural, les normes dela FAO90 sont appliquées. L’information peut ensuiteêtre extraite de la base suivant certains critères,comme le respect ou non des normes CSLP ouOMD, ou plus simplement sur des critères deproximité, d’effectif de population… et est traduitecartographiquement pour une lecture facilitée. Lesdonnées pour de nouveaux indicateurs seront inté-grées en fonction des besoins.

- carte des villages pour lesquels la norme d’unforage pour 400 habitants n’est pas respectée ;- carte des communes dont le conseil municipal nerespecte pas les quatre sessions annuelles obliga-toires…

91-Cette base réutilise pour chacune l’identifiant unique attribué par la DNSI lors des recensements généraux de la popu-lation. Ce code permet d’échanger des données facilement, mais il n’est malheureusement que trop rarement utilisé.

92- Voir les différents articles présents dans cette publication.

111

Le SIG du PACT utilise des indicateurs de résul-tats pour le soutien du développement des capaci-tés des localités de sa zone d’intervention.L’adoption d’indicateurs se fait au fur et à mesurede la demande, il n’y a pas eu de pré identification.

- carte d’utilisation des terres ;- carte de la gestion des ressources ;- carte de planification…

Ces deux SIG demandent le développement etl’utilisation d’outils et de méthodes annexescomme par exemple :� l’utilisation de Système de Positionnent Global(GPS) pour effectuer des corrections cartogra-phiques ou introduire de nouvelles données locali-sées. Au PACT, ces mesures ont été réalisées parle responsable du SIG, par les conseillers CCC etles conseillers du programme, après une formationpréalable ;� l’adoption de bonnes pratiques de mise en formedes tableaux de données Excel® ;� un apprentissage à la lecture et à la compréhen-sion de la carte auprès des acteurs locaux…

2.4.2.6. Procédures,formalisation, ancrageinstitutionnel etcomplémentarité avec desoutils et systèmes desuivi existants

Ces outils SIG sont surtout destinés aux com-munes. À terme, ils devraient être « nourris » parles communes. Un de ses atouts est le facile chan-gement d’échelle du niveau villageois, au communal,à l’intercommunal, aux cercles, à un ensemble decercles (par exemple les trois cercles d’interventionSNV), aux régions. Ce peut être un outil importantpour la cohésion entre les plans d’aménagementcommunaux et régionaux. Il faut surtout noter sacapacité d’agrégation des données, en partant desstatistiques villageoises pour obtenir celles duniveau communal, cercle, puis régional. Cette capa-cité constitue un énorme avantage que les com-munes doivent saisir pour forcer la main auxstructures techniques afin qu’elles fournissent lesdonnées à l’échelle des villages.

Pour la SNV, cette démarche de formalisation etd’ancrage est en cours. Elle s’affinera avec l’appro-

priation de l’outil par les communes et leurs parte-naires sur le terrain, que ce soit au niveau nationalou international, dans le cadre de la coopérationdécentralisée par exemple.

Les deux SIG incluent un lien très fort avec le sys-tème de suivi évaluation OISE, à travers le codagedes entités administratives (villages, communes,cercles et région)91. Ceci facilite l’intégration et letraitement des données OISE dans le SIG et déno-te une volonté de partage des données au niveaunational.

Pour le SIG de la SNV, le traitement de certainesdonnées produites par d’autres outils, tels la situa-tion de référence, l’outil d’auto évaluation des per-formances des collectivités territoriales, le SIEC-S92

est également prévu. Le SIG vient donc en complé-ment d’autres outils pour traiter plus efficacementles informations recueillies.

2.4.2.7. Le processusd’élaboration del’approche

Le SIG n'est pas un nouvel outil, mais son utilisa-tion reste encore limitée dans les pays en dévelop-pement. Le partenaire technique du PACT pour ledéveloppement de son SIG, la TUB, l’avait expéri-menté depuis plusieurs années au sein de projetsscientifiques pour la GTZ en Chine. La TUB l’a égale-ment utilisé comme outil de planification interactifdans des projets de reconstruction des collectivitésterritoriales en Allemagne de l’Est après la réunifi-cation. Depuis 2004, une coopération tripartite a étémise en place entre la TUB, le PACT et le Program-me Mali Nord de la GTZ. La consultante de la SNVavait expérimenté l’utilisation des SIG à l’échellenationale, lors de la réalisation de l’atlas de la popu-lation du Mali, au niveau régional avec la mise enplace d’un SIG pour la réalisation du PDSEC de l’as-semblée régionale de Mopti et au niveau cercleavec les CCC de Douentza et Mopti.

Toutes ces expériences ont permis d’éviter cer-tains écueils, de rechercher des alternatives. Il enressort que, quel que soit le niveau de l’entité admi-nistrative dans le système décentralisé, le SIG adéjà fait ses preuves comme outil utile d’appui à ladécentralisation.

Tous les fonds cartographiques de la base SIG dela SNV, issus de la cartographie de la base OISEpour les entités administratives et produits parl’ICRISAT93 pour le milieu naturel et les infrastruc-tures routières, ont été établis pour l’ensemble dela région de Koulikoro. Ensuite, un travail approfondide nettoyage et de correction a été réalisé et la basea été renseignée sur les trois cercles d’interventionde la SNV (Banamba, Dioïla, Koulikoro). Actuelle-ment, des formations à l’exploitation de la base SIGdestinées aux équipes SNV, aux conseillers desCCC et à certains partenaires sur le terrain (parexemple la chambre régionale d’agriculture de Kou-likoro) ont lieu afin que chacun puisse s’approprierl’outil et l’utiliser suivant ses besoins. Cette étapepermettra aussi de valider la base. Cette phase d’ap-prentissage est très importante car elle permet àchacun de prendre conscience des potentialités del’outil, des problèmes posés pour l’intégration dedonnée. Cette formation initiale sera suivie deremises à niveau et d’approfondissements théma-tiques, suivant les demandes des utilisateurs. Lesouhait est, qu’à terme, les communes mêmespuissent exploiter et nourrir cette base.

Au PACT, la démarche a débuté par une phased’expérimentation sur le cercle de Kati. Ensuite, labase SIG a été étendue aux autres cercles de la zoned'intervention du programme. Dans les deux cas, il ya eu conception des fonds cartographiques, inser-tion d’images satellitaires et de photos aériennes,intégration des données statistiques. Ensuite, le trai-tement et l’analyse des données sont réalisés ausein du programme, puis les résultats présentés surun ordinateur, sur papier et sur Internet. Maintenant,le PACT fournit les produits du SIG à la demande enfonction des besoins des acteurs locaux.

Entre temps, certains conseillers ont été formés àl’utilisation des appareils GPS, appréhendant lanotion de positionnement global (coordonnées géo-graphiques, projections…). Devoir s'habituer à utili-ser un appareil qualifié de “sophistiqué” a étéconsidéré comme une épreuve, mais a finalementété jugé comme une expérience intéressante. Ilssont maintenant capables de livrer régulièrement lesdonnées collectées lors des sorties sur le terrain.

Les coûts de la démarche sont assez difficiles àestimer car, en plus des coûts engendrés par l’achatdu matériel informatique, des logiciels, de l’image-

rie, des fonds de carte, il s’agit d’un investissementen temps de travail très important. Toutefois,lorsque le système est au point, il peut faire gagnerdu temps pour le traitement et l’analyse des don-nées et donne des produits de qualité qui facilitentla prise de décisions ou renforcent les dossierscommunaux face à leurs partenaires financiers.

2.4.2.8. Renforcement descapacités, cultureadministrative et politique

L’outil SIG participe au renforcement des capacitésdes acteurs de la gouvernance locale. Mieux au faitde l’organisation de leur espace, les acteurs com-munaux peuvent, d’une part, prendre des décisionsen connaissance de cause et, d’autre part, mieuxétayer leur argumentaire auprès de leurs parte-naires. De plus, les produits du SIG rendent les col-lectivités territoriales et leurs activités plus visibles.

Le défi du renforcement des capacités reste celuide l'harmonisation des activités en matière de SIGet de production de statistiques. Pour les acteursde la gouvernance locale, seule l’adoption debonnes pratiques par tous peut assurer une mise àdisposition de données utilisables et actualiséespour une planification efficace et un suivi de leursactivités de développement.

Cet outil, s’il est bien compris par tous les acteurset bien approprié, devrait modifier les rapportsentre services techniques et collectivités. Une cer-taine synergie devrait se développer pour nourrir etexploiter ces bases, puisque les SIG peuvent deve-nir un outil utile aux uns et aux autres, et ce à tousles échelons décentralisés.

2.4.2.9. Appropriation,viabilité, adaptation etréplication de l’approche

Les démarches de la SNV et du PACT divergent parrapport aux utilisateurs effectifs de l’outil SIG. Eneffet, le PACT considère que l’outil informatisé nepeut être directement exploité par les acteurs com-munaux. Ces derniers n’en exploitent que les pro-duits réalisés en fonction de leur besoin. Seul lepersonnel spécialisé en charge du SIG utilise directe-ment l’outil et produit les cartes. La SNV souhaite

93- International Crops Research Institute for the Semi-Arid Tropics.

112

94- Par exemple la chambre régionale d’agriculture de Koulikoro, une des structures au niveau du cercle auprès de laquel-le les acteurs communaux pourront l’utiliser.

113

mettre l’outil directement en service auprès des uti-lisateurs94, afin que tout le potentiel de l’outil puisseêtre exploité. Évidemment, cette démarche deman-de un gros investissement en formations initiales,recyclages, approfondissements thématiques etl’accompagnement d’une personne maîtrisant bience genre d’outil. Des guides de méthodes d’exploi-tation, de travail, des garde-fous pour conserver laqualité de la base mère devront notamment êtremis en place. Un gros travail d’accompagnementde l’appropriation est donc nécessaire pour garantirune certaine durabilité.

� notice du SIG : informations sur les méta don-nées (contenu des tables) + méthodes deconstruction des indicateurs et les seuils etnormes retenus� manuel d’utilisation d’une base SIG sousMapInfo� méthode d’exploitation d’une base SIG pourles utilisateurs de base� guide des bonnes pratiques de mise en formedes tableaux de données�module sur les notions de traitements statis-tiques et de cartographie...

Pour la SNV, l’appropriation par les acteurs locauxde cet outil, somme toute complexe et technique,est un fabuleux défi à relever.

Dans le cas du PACT, l’appropriation porte sur-tout sur les produits du SIG et non sur l’outil infor-matique lui-même. Ainsi, durant le processus detest, de nombreux conseillers (collaborateurs duPACT et conseillers CCC, prestataires de services)ont été formés, au sein du programme, à utiliser lescartes, notamment dans les ateliers de planifica-tion communale. Les accompagnateurs du PACTsur le terrain ont initié les acteurs communaux à lacompréhension du contenu de ces cartes et à leurutilisation dans le travail quotidien.

Le caractère dynamique et évolutif du SIG est unde ses atouts. En effet, d’une part, il accepte etmême est « friand » de données à des dates diffé-rentes permettant la comparaison. Cette «dimen-sion temps » en fait un outil de suivi évaluationintéressant. D’autre part, il est aisé, à partir de labase initiale, d’ouvrir sur de nouvelles thématiqueset d’étendre à de nouvelles zones géographiques.

De plus, si chaque structure mettant un SIG enplace observait un certain nombre de règles com-munes, il serait possible de recoller les morceauxdu puzzle et d’obtenir un grand SIG du Mali, utili-sable par tous. Cependant, un grand SIG contenanttoutes les données statistiques existantes sur lesentités administratives du pays apparaît être uneutopie. Mieux vaut développer une plate-forme deconcertation et d’échange autour des SIG, avecmise à disposition des fonds cartographiques debase propres et actualisés et des bases de donnéesthématiques. Chacun y trouverait alors les élé-ments nécessaires à la construction d’un SIG adap-té à ses besoins et, dans un processus de partage,pourrait céder, qui des données qu’il aurait collec-tées, qui de nouveaux fonds qu’il aurait créés.

2.4.2.10. Les résultats del’approche et les leçonstirées

Résultats

Pour la SNV, il est encore trop tôt pour parler desrésultats. Mais les futurs utilisateurs attendentbeaucoup de l’exploitation de cet outil.

L’outil du PACT permet de produire des cartesthématiques exploitées par les conseillers du CCCet du PACT lors des ateliers de planification dedéveloppement communal. Il fournit égalementdes cartes pour la confection des dépliants présen-tant chaque collectivité territoriale et permet defaire connaître les communes aux visiteurs ou par-tenaires potentiels (structures étatiques, organisa-tions de développement). Il contribue à l’illustrationdes PDESC communaux, des rapports de missionet des rapports d'études. Il participe à l'élaborationdes situations de référence du cercle. Les produitsdu SIG ajoutent beaucoup à la connaissance dumilieu et à la visibilité des communes. De plus,l’outil du PACT joue un rôle pédagogique dans l’ap-préhension des territoires communaux et desespaces intercommunaux. L’utilisation de l’outilinformatique SIG facilite les prises de décisions ensimulant différents scénarii pour une probléma-tique donnée.

Par exemple, dans le cercle de Macina, le SIG, enlocalisant les pistes de parcours des animaux, lespoints d’eaux et les zones de pâturage, a contribuéconsidérablement à l’élaboration d’une conventionintercommunale. Le processus de décision a étéfortement soutenu par l’élaboration conjointe(acteurs communaux, services techniques, PACT)d’une carte agro-pastorale de toutes les com-munes du cercle. Cet exercice d’échange des per-ceptions spatiales entre différents acteurs a permisde créer un climat de concertation entre exploi-tants et transhumants, aboutissant en 2006 à uneréduction conflits (souvent mortels) entre agricul-teurs et éleveurs.

Leçons tirées

� La carte reste un outil peu répandu et peu utilisédans la société malienne. Une vulgarisation de sonutilisation est nécessaire pour une bonne apprécia-tion de l’outil. Il serait intéressant que les maîtrespuissent utiliser les cartes de leur commune afinque les enfants apprennent à les lire. Ces enfantssont des citoyens et les élus potentiels de demain.

� Il reste difficile d’obtenir des fonds cartogra-phiques de base propres95 et actualisés, ainsi quedes fichiers informatiques propres avec des statis-tiques viables, datées, dont la source est connueet dont les individus statistiques sont identifiés parun code reconnu de tous. Il est donc nécessaired’encourager tous les producteurs de données àfournir des notices explicatives de leurs bases. Ilfaut également faire appliquer le principe d’un géo-codage reconnu par tous (en l’occurrence lescodes village, commune, cercle et région de laDNSI) pour un échange facilité des données et desrègles de mise en forme des données, notammentdans les tableaux Excel®.

� Au Mali, l’obtention de données à l’échelle com-munale n’est pas évidente. Dans certains cas, lesdonnées sont seulement disponibles au niveaucercle. Il faut donc impliquer davantage les ser-vices techniques pour qu’ils prennent consciencede ce manque et y remédient.

� Le développement du SIG et de l’utilisation deses produits engendrent des coûts supplémen-taires. La multiplication et la diffusion des cartesaugmentent les besoins en consommables (encre,papier) et des heures de travail à dégager pour réa-liser ces travaux. Ceci nécessite l’application de

95- Des fonds aux entités géographiques intègres.

114

certaines pratiques : utilisation le plus souventpossible des fichiers informatiques au lieu de sor-ties papier, réalisation des cartes en noir et blancqui non seulement se dupliquent plus aisémentmais sont aussi moins onéreuses que l’impressionen couleurs.

� Les cartes pour aider à la prise de décision et àplanification communale, voire intercommunale,sont des outils utilisables, même dans un pays àl’alphabétisation faible. Toutefois, cela exige unedémarche axée sur la formation et le renforcementde capacités locales en lecture de cartes.

�Apprendre à utiliser une base SIG n’est pas suffi-sant, il faut également renforcer les capacités detraitement des statistiques et donner des notionstechniques de cartographie. Sinon, il faut confier labase et son exploitation à un « spécialiste », cequi a un coût et réduit l’autonomie des gestion-naires et utilisateurs.

115

En matière de gouvernance, le niveau d’informa-tion est tout aussi important que la détention dupouvoir et des moyens financiers. Un bon partagede l’information est un grand pas vers une bonnegouvernance, mais c’est aussi une avancée qui va àl’encontre de personnes tirant leur pouvoir de ladétention de l’information. La démocratisation del’information est donc un enjeu et un gage de trans-parence. Le SIG, par un partage facilité de l’infor-mation, permet le dialogue entre tous les acteurs :collectivités/État, collectivités/société civile dontles acteurs du secteur privé.

Comme ces deux exemples le montrent, un SIGpeut servir d’outil de planification communale (pourles PDSEC notamment) et d’aide à la prise de déci-sions. Il permet la réalisation de cartes qui facilitentla lecture et l’interprétation des statistiques. Ilcontribue aussi, par le biais de travaux de requêteseffectués sur les bases, à une meilleure analysespatiale, à une meilleure connaissance du milieu.Ainsi, les communes et leurs structures d’appuiconnaissent davantage leur environnement et encomprennent mieux l’organisation. Ils peuventainsi mieux l’aménager et le gérer.

Ces systèmes permettant d’effectuer des étatsdes lieux à différentes dates, le SIG peut constituerun outil de suivi évaluation. En effet, les cartes pro-duites montrent l’évolution entre deux époques etsont plus faciles à analyser que des tableaux statis-tiques. Le SIG renforce donc l’efficacité des élus etacteurs locaux qui sont mieux à même de prendredes décisions plus objectives et de les justifierauprès des populations. Ainsi, les élus, par lescartes, sont capables de montrer aux populationsl’impact de leur politique, de leurs choix et de leursactions. Le SIG peut également être un outil d’ap-pui à la négociation avec les autorités nationales etrégionales pour une meilleure implantation desinfrastructures de base.

Les données recueillies à partir d’autres outils desuivi évaluation sont mieux analysées, grâce auxmultiples croisements rendus possible avec lesSIG. Les données communales, traitées de maniè-re plus systématique, sont rendues plus acces-sibles et lisibles. De plus, l’outil, permettant


d’agglomérer les données aux échelles supé-rieures (cercle, région), fait prendre conscience quele système statistique actuel pose problème,puisque les données sont rarement disponibles àl’échelle locale. C’est d’ailleurs une des raisonspour lesquelles beaucoup hésitent à créer des SIG,car la collecte des données de base constitue ungros travail. Les SIG peuvent donc, s’ils sont jugésutiles, participer à une « réforme/révolution » dusystème statistique malien du bas vers le haut etaisément fédérer l’information à une échellehumainement gérable. En effet, ces outils permet-tent aux populations, par l’intermédiaire de leursreprésentants communaux, de s’approprier desstatistiques à leurs propres fins de gestion, sansdépendre d’experts nationaux ou régionaux.

Un des défis pourrait être de faciliter la créationd’une plate-forme d’échange d’expériences SIG.Ce serait un organe de concertation et un lieu departage de méthodes, d’outils associés, de don-nées statistiques, de fonds cartographiques pouréviter de recommencer toujours et encore lesmêmes travaux de digitalisation, de vérification etde nettoyage des fonds cartographiques, voire denormalisation des statistiques.

116

ACP Afrique Caraïbe Pacifique CCC Centre de Conseil CommunalCSCOM Centre de Santé COMmunautaireCSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la PauvretéCTA Centre Technique de coopération Agricole et rurale ACP-UEDERK Développement Économique Rural de la Région de KoulikoroDNCT Direction Nationale des Collectivités TerritorialesDNSI Direction Nationale de la Statistique et de l’InformatiqueFAO Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’AgricultureFLASH Faculté des LAngues et Sciences HumainesGL Gouvernance LocaleGPS Global Positionnement System (Système de Positionnent Global)GRN Gestion des Ressources NaturellesGTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Coopération technique allemande)ICRISAT International Crops Research Institute for the Semi-Arid TropicsLEDRA Laboratoire d’Étude du Développement des Régions Arides (Université de Rouen-France)MATCL Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités LocalesOISE Outil Informatisé de Suivi ÉvaluationOMD Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementONG Organisation Non GouvernementalePACT Programme d’Appui aux Collectivités TerritorialesPDSEC Plan de Développement Économique, Social et CulturelPTF Partenaires Techniques et FinanciersSdR Situation de RéférenceSIEC-S Système d’Information Essentielle pour la Commune dans le secteur de la Santé SIG Système d’Information GéographiqueSNV Organisation Néerlandaise de DéveloppementTUB Université Technique de BerlinUE Union Européenne

USAIDUnited States Agency for International Development (Agence des États-Unis pour le Développement Inter-national)

WRI World Resources Institute

ANNEXE I : SIGLES

117

CTA (1998)Geographical information systems and remo-te sensing as tools for rural development insub-Saharan Africa, CTA, Pays-Bas, 262 p.

LEDRA, FLASH (décembre 2004)Atlas du Mali « Population et gestion du terri-toire », Coopération française, LEDRA, FLASH,France, 44 planches + notice de 47 p.



ADRESSES UTILES

MULLON C., BOURSIER P. (1992)Éléments pour une analyse critique dessystèmes d’information géographique,revue SIGAS Vol. 2, n°2/1992, ORSTOM,pp 152-172.

BASSOLE A., BRUNNER J., TUNSTALL D.(2002)

SIG et appui à la planification et à la gestion del’environnement en Afrique de l’Ouest, rap-port du groupe de travail informationnel pourl’Afrique, USAID / WRI, 42 p.


Florence DumontEmail : [email protected]

Bakary SamakéEmail : [email protected]

Liens à consulter :

SIG du PACThttp://www.tu-berlin.de/fb7/kartographie/projekte/mali/mali.htm

Prochainement pour le SIG de la SNVwww.afribone.net.ml/spip-snv

Adresses utiles :

PACT

Badalabougou EstBP 100, Bamako, MaliTél. : (+223) 223 62 63Fax. : (+223) 223 38 05

SNV

Badalabougou Est, Rue 17, Porte 305BP 2220 Bamako, MaliTél. : (+223) 223 33 47 et 48Fax. : (+223) 223 10 84

2.5. Mali : La commune en chiffres : besoins et réalités

L'étude « La commune en chiffres : besoins et réalités » a été préparée par Elsbet Lodenstein etUlrich Caspari, avec l'appui de Florence Dumont (voir annexe I).

L'étude compare deux approches d'établissement participatif d'une situation de référence au niveaucommunal qui ont été testées dans une même région du Mali. Ces expériences, menées conjointe-ment par la SNV et le PACT/GTZ, s'inscrivent parmi les efforts déployés afin d'améliorer la méthodo-logie de planification communale utilisée dans le cadre du dispositif d'appui aux collectivitésterritoriales de l'État malien et de ses partenaires techniques et financiers.

Elle témoigne aussi des défis énormes à relever par les collectivités territoriales qui voient de plus enplus la nécessité de se doter de données statistiques permettant une meilleure planification commu-nale et rendant possible un réel suivi du développement local. Mais, ces défis s'adressent aussi auxdivers partenaires techniques (organisations de développement, services techniques de l'État ou pres-tataires) qui doivent être capables d'adapter les services fournis à l'évolution de la demande des col-lectivités territoriales et d'accompagner la réplication d'approches prometteuses.

118

119

Introduction 120

2.5.1. Méthodologie de capitalisation 121

2.5.2. Contexte, objectifs et approche 1222.5.2.1. Décentralisation, déconcentration et planification communale 1222.5.2.2. Zone d’application de l’étude de cas: la région de Koulikoro 1232.5.2.3. Motivations et objectifs 1242.5.2.4. Approche 125

2.5.3. Processus d’élaboration de la situation de référence 1252.5.3.1. Étapes du processus 1252.5.3.2. Forces et défis de la situation de référence 1282.5.3.3. Pertinence de la SdR pour la planification et le suivi évaluation 129

2.5.4. Effets de l’approche sur les capacités des acteurs et l’environnementinstitutionnel 131

2.5.4.1. Renforcement des capacités et amélioration des relationsentre acteurs 131

2.5.4.2. Appropriation et réplication 132

2.5.5. Leçons tirées 1332.5.5.1. Gestion d’intérêts divergents 1332.5.5.2. Payer ou renforcer? 1332.5.5.3. Conditions nécessaires 135

2.5.6. Conclusions et recommandations 136

Annexe I : sigles 138Annexe II : conseils des parties prenantes par rapport à la suite

à donner à la SdR 139Annexe III : bibliographie 141Annexe IV : personnes ressources, documents et adresses utiles 143

TABLE DES MATIÈRES

120

INTRODUCTION

Monsieur le Maire : quelle est la superficie de votre commune et quel en estle nombre d'habitants ? Quels indicateurs faut-il considérer pour bien dévelop-per le secteur sanitaire? Quel est le niveau d'exploitation des ressources natu-relles dans votre commune? Souhaitez-vous construire une nouvelle salle declasse ou investir dans l'entretien de l'existant?

Où trouver toutes ces informations et comment s'en servir dans la plani-

fication du développement communal?

Au cours du processus de planification communa-le, ces questions, souvent liées aux services debase de la commune, se posent aux acteurs de lagouvernance locale. Par la suite, le maire et sesconseillers doivent prendre des décisions sur lessolutions à apporter aux problèmes de leur localité.Mais sur quelles bases? Ils peuvent se référer auxorientations politiques du conseil communal, à l’ex-pertise technique des agents locaux des servicessectoriels et / ou à l’avis de la population. Mais leplus souvent, les référentiels avancés ne sont, auMali, que rarement disponibles à l’échelle commu-nale. En effet, les communes, maîtres d’ouvragede leur développement, ne disposent pas demonographies et les informations sectorielles sontagrégées au niveau supérieur du cercle ou de larégion.

De plus, les leçons tirées des faiblesses consta-tées dans la première génération des Plans deDéveloppement Economique, Social et Culturel(PDESC) des communes, datant de 2001, deman-daient des améliorations du processus de planifica-tion. Une proposition simple et pragmatique était,par conséquent, de réaliser un état de lieux sur lesindicateurs-clés du développement communal avantd’entamer une planification sur le long terme. Avecl’appui du Programme d’Appui aux Collectivités Terri-toriales de la Coopération technique allemande(PACT/GTZ) et de l’Organisation Néerlandaise deDéveloppement (SNV-Mali), une soixantaine decommunes de la région de Koulikoro (dans lescercles de Banamba, Dioïla, Kati et Koulikoro) l’ontentrepris en utilisant l’outil pour l’établissement dela «Situation de Référence» (SdR), crée pour l’oc-casion (voir encadré 1).

Encadré 1: place de la situation de référence dans le processus de planificationcommunale (2004/2005)

Délibération du conseil communal

Mise en place du comité de pilotage

Élaboration du code déontologique

Établissement du bilan du PDESC précédent

Établissement de la Situation de RéférenceDéfinition des orientations du plan

Campagne d’information et de sensibilisation

Diagnostic villageois

Journées de consultation /concertation intercommunautaire

Atelier de planification

Formulation du plan

Restitution du plan

Validation du plan

Restitution à la population

Mobilisation des ressources

Mécanismes de suivi

Diffusion du plan

Rencontre avec les partenaires

Budgétisation annuelle

1) Préalables

2) Planification

3) Mise en œuvre

96- Loi 93-008 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, modifiée par la loi 96-056du 16/10/1996.

97- MATCL & PNUD (2005), p.7.98- PRECAGED (2004).99- Le rôle des Centres de Conseils Communaux est d’apporter de l’appui conseil aux collectivités pour l’élaboration des

PDESC et des plans d’appui ainsi que d’animer le Comité Local d’Orientation (CLO).

121

Cette expérimentation s’est déroulée dans unenvironnement de défis à relever pour l’ensembledes programmes d’appui intervenant dans le cadrede la réforme administrative de la décentralisation :�manque de ressources financières et humainesau niveau des Collectivités Territoriales (CT) ;� transfert, de l’État aux collectivités territoriales,d’une multitude d’attributions sans le transfertconcomitant des ressources et des moyens néces-saires à l’exercice de ces nouvelles compétences;� responsabilisation des collectivités territorialespour la conception, la programmation et la mise enœuvre des actions de développement96 ;� planification sectorielle parallèle, déconnectéede la planification communale et réciproquement ;� déconcentration insuffisante des servicestechnique de l’État97.

L’outil SdR a été initialement conçu pour la planifi-cation communale. En l’état actuel, l’expériencedécrite ne peut pas encore se réclamer du caractè-re de suivi évaluation. L’outil, sa démarche d’appli-cation et ses aspects techniques se trouventencore en phase d’adaptation et d’amélioration. Ila été validé localement, mais n’a été utilisé qu’uneseule fois comme document de référence dans lecadre restreint du recensement des indicateurs dedéveloppement communal. Il est néanmoins utilede présenter cet outil et de discuter des défis aux-quels nos partenaires et nous avons dû faire facepour améliorer la planification et le suivi évaluation

de la décentralisation et de la gouvernance locale.Au niveau du Mali, le partage des connaissances etdes expériences vécues à propos de l’outil SdR,nous semble le meilleur moyen pour son améliora-tion, certainement nécessaire, et pour stimuler laréflexion sur les futures étapes. L’approche adop-tée pour le renforcement des capacités desacteurs locaux et les leçons tirées peuvent égale-ment inspirer les partenaires sous-régionaux dési-reux d’initier des outils similaires.

Cette étude de cas récapitule le processus d’éta-blissement des SdR dans les zones d’interventionde la SNV et du PACT. Le premier chapitre donne unaperçu de la méthodologie de capitalisation de l’ex-périence menée autour de ces SdR. Le deuxièmechapitre présente le contexte, les objectifs et l’ap-proche de l’outil SdR. Le troisième chapitre abordele processus d’élaboration de la SdR étape parétape. Le quatrième chapitre délaisse le côté tech-nique de l’outil pour montrer l’étroite collaborationqui se développe lors de l’élaboration de la SdRentre collectivités territoriales et services tech-niques. Les effets sur les capacités de collecte etd’analyse des collectivités seront également abor-dés. Le cinquième chapitre présente les leçonstirées de la présente expérience. Le sixième et der-nier chapitre propose des recommandations etperspectives aux acteurs impliqués par rapport à lasuite à donner à la SdR.

Nous distinguons trois phases principales de capi-talisation, s’étendant sur une période de deux ans:

Phase 1, définition de la problématique:

Les faiblesses de la première génération dePDESC (incohérences des plans communaux,lacunes dans les données de départ et liens faiblesavec les objectifs nationaux, les indicateurs du CSLPet les OMD) ont été évoquées par l’ensemble desstructures d’appui œuvrant au Programme Nationald’Appui aux Collectivités Territoriales et par les com-munes elles-mêmes. Ces constats ont égalementété énoncés dans une étude nationale sur la planifi-


cation locale au Mali par la Direction Nationale desCollectivités Territoriales (DNCT) et par le Ministèredu Plan et de l’Aménagement du Territoire (MPAT)98.

Phase 2 , mobilisation des

connaissances disponibles :

Les principaux éléments de la capitalisation sontissus de séances de travail au niveau de la région,des cercles et des communes. Les acteurs sontnombreux: acteurs locaux de la planification commu-nale, services techniques déconcentrés de l’État,prestataires, Centres de Conseil Communal (CCC)99

et leurs structures d’appui (SNV et PACT).

Phase 3 , mise en perspective :

Les réflexions sur les connaissances à partageront débuté au niveau communal et se sont poursui-vies au niveau national. Au niveau local, un paneld’acteurs, représentant aussi bien des cas de suc-cès que d’échecs lors de l’utilisation de l’outil, aparticipé à une enquête finale et aux séances detravail. Au niveau national, le groupe noyau de plani-fication communale100 a organisé une discussionsur la pertinence de l’outil par rapport aux autresoutils de planification. Enfin, le séminaire sous-régional « Renforcer les capacités pour le suivi etl’évaluation de la décentralisation et de la gouver-nance locale en Afrique occidentale : échange d’ex-périences et apprentissage» a permis de comparerl’outil avec d’autres initiatives et de nuancer lesleçons tirées.

Les éléments de capitalisation de cette étude decas ont donc été partagés avec les utilisateurs auniveau local : élus, secrétaires généraux des com-munes et agents communaux des services décon-centrés. Les CCC, le PACT et la SNV ont conçu desdocuments sur les étapes essentielles (voirannexe IV «documents à consulter»).

Une particularité est à noter au niveau du cercle deKati, où l’expérimentation avec un outil SdR modifié,pour mieux répondre aux exigences de ce niveau decollectivité, est en cours. Le point de vue des utilisa-

teurs au niveau du cercle de Kati reste à synthétiser.Le point de vue des acteurs au niveau national est

également intégré, mais leur avis sur la réplicationet l’institutionnalisation reste à préciser.

Au cours de la capitalisation, nous

avons rencontré deux difficultés

majeures :

� la première est liée à la dynamique inhérente auprocessus de planification communale. En effet, l’ou-til SdR était initialement conçu dans l’esprit de com-bler une lacune au sein d’un processus deplanification aux étapes multiples (voir encadré 1).L’analyse des données collectées devait donc servir àalimenter d’autres étapes en aval du processus. Lesobservations sur le processus d’établissement de laSdR sont donc difficiles à isoler de l’environnementlocal marqué par des contraintes de temps et de res-sources disponibles pour l’ensemble du processusde planification;� la seconde est liée au mode de pilotage de l’ap-proche et de modification de l’outil SdR par lesacteurs locaux de planification et les structuresaccompagnatrices. En effet, quand l’outil est perçucomme incomplet ou comme trop ambitieux, cer-tains indicateurs sont ajoutés ou supprimés par lesacteurs locaux. Cette adaptation au contexte localest compréhensible, mais elle produit également unchangement des variables de l’expérimentation, cequi rend finalement difficile la comparaison desleçons tirées.

100- Le groupe noyau de planification communale est un groupe de praticiens et de décideurs créé en 2002 pour stimuler l’échan-ge des expériences en matière de planification communale dans le contexte de la décentralisation au Mali. Le groupe estcomposé des représentants des programmes d’appui comme la SNV (programme Gouvernance Locale Koulikoro), le PACT,le Programme d’appui à la Décentralisation dans la Région de Koulikoro (PADK) et par la Direction Nationale des CollectivitésTerritoriales (DNCT), la Cellule de Coordination Nationale (CCN), les Centres de Conseil Communaux (CCC), les services cen-traux du Ministère du Plan et de l’Aménagement du Territoire : la Direction Nationale d’Aménagement du Territoire (DNAT), laDirection Nationale de la Population (DNP), la Direction Nationale de Planification et du Développement (DNPD), la DirectionNationale de la Statistique et de L’Informatique (DNSI) et le Programme de Renforcement des Capacités Nationales pourune Gestion Stratégique du Développement (PRECAGED). PACT & SNV/EGLK (2004, 2005).

101- MATCL & PNUD (2005).122

2.5.2. CONTEXTE, OBJECTIFS ET APPROCHE

2.5.2.1. Décentralisation,déconcentration etplanification communale

Les collectivités décentralisées du Mali, soient 703communes, 49 cercles, 8 régions et 1 district, sontdotées de personnalité morale et d’autonomie finan-cière et disposent d’un pouvoir de décision exercésous la supervision d’un représentant de l’État. Lesattributions des collectivités territoriales incluent lalibre administration et le transfert progressif de com-pétences particulièrement dans les domaines de

l’éducation, de la santé et de l’hydraulique. Bien quece transfert doive être accompagné par un transfertconcomitant des ressources, les collectivités territo-riales ne disposent pas encore de moyens néces-saires à l’exercice de ces compétences.

La déconcentration et l’accroissement du pouvoirde décision des agents au niveau local n’avancentque lentement. L’étude GOLDD101 de 2005démontre, entre autres, que la presque totalité desservices techniques déconcentrés de l’État estabsente au niveau communal. De plus, les ser-vices présents au niveau du cercle sont peu opéra-tionnels faute de crédits de fonctionnement.

102- Loi 93-008 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, modifiée par la loi 96-056 du16 /10 /1996 et loi 95-034 portant code des collectivités territoriales en République du Mali, modifiée par la loi 98-066 du30 /12 /1998.

103- MDRI (2000). Pour un résumé de la discussion sur la planification communale au Mali en 2001, voir aussi NASSIRE M. (2001)dans MATCL/DNCT (2001, p. 16-31).

104- DNATCT (2004).105- PACT (2004).106- Calculée sur la base de la cartographie OISE.107- DRPS Koulikoro (2003).108- MATCL & PNUD (2005), p. 37-38 123

Les collectivités territoriales ont un mandat deprogrammation et de mise en œuvre des actionsde développement102. Lors de la conduite du pre-mier processus de planification (2000), les 684nouvelles communes rurales se sont appuyées surle guide méthodologique diffusé par leur ministèrede tutelle, le MATCL103. Ce guide national trèssimple et compréhensible pour les acteurs locaux aété amélioré en 2004 sous forme d’un avant-projetde module de formation sur l’élaboration desPDESC à l’intention des conseillers CCC104 . Il estcependant à déplorer que ces propositions demodification n’aient pas eu de suite. Un nouveauguide national n’est pas encore disponible et l’amé-lioration du deuxième processus de planificationcommunale, entre 2004 et 2005, était ainsi laisséeà la volonté et à la capacité des acteurs locaux etdes structures d’appui105.

Entre ces deux périodes de planification commu-nale, l’environnement institutionnel a connu de pro-fonds changements. Si pour l’élaboration de lapremière génération des plans communaux, leministère de tutelle des collectivités était encorecompétent, il devait partager le pilotage du deuxiè-me processus avec les services centraux du nou-veau Ministère du Plan et de l’Aménagement duTerritoire. Cet environnement institutionnel a étéplutôt défavorable aux besoins d’amélioration duprocessus de planification communale.

2.5.2.2. Zone d’applicationde l’étude de cas : larégion de Koulikoro

L’outil SdR a été conçu et appliqué dans 66 collec-tivités territoriales de la région de Koulikoro, cibléspar le PACT et la SNV dans le cadre de leurs appuisà la décentralisation et gouvernance locale (voirencadré 2).

Composée de 7 cercles et d’un total de 108 com-munes, la région de Koulikoro couvre une superfi-cie106 de 90 677 km2. La commune urbaine deKoulikoro est le chef-lieu de cercle et de région.Bamako, la capitale du pays avec ses 6 communesurbaines, constitue une enclave à l’intérieur de larégion et forme l’entité administrative particulièredu district de Bamako.

Avec une population estimée en 2001 à 1700000habitants107, la région s’étend sur quatre zones cli-matiques variant de l’aride près de la frontière mau-ritanienne au nord, à l’humide vers la frontièreguinéenne au sud. Sa population multi ethnique tra-vaille à 80% dans le secteur primaire.

L’état de la déconcentration des services techniquesdans la région reflète l’accès problématique des com-munes à l’appui conseil des services techniques etaux données statistiques sur la commune: 23 direc-tions régionales (services étatiques déconcentrés)sont implantées au niveau du chef-lieu de région,11 de ces services sont présents au niveau cercleet seulement 5 d’entre eux existent au niveau com-munal où ils représentent les sous-secteurs del’agriculture et l’élevage, de la conservation de lanature et de la santé108.

2.5.2.3. Motivations etobjectifs

La motivation et les objectifs de l’appui à un proces-sus participatif d’élaboration de l’outil SdR pour la SNVet le PACT et leurs partenaires étaient initialement:� d’améliorer le processus de planification com-munale ;� de renforcer les capacités des acteurs locaux enmatière de collecte et d’analyse des données com-munales ;� de renforcer la collaboration entre les acteurslocaux de la planification au niveau de la communeet des services techniques locaux.

Au cours de l’expérimentation, nous avons consta-té que l’approche pouvait répondre à d’autres objec-tifs dans le domaine de l’appui à la décentralisation:� démontrer d’une manière pragmatique les liensentre la décentralisation (la planification communa-le) et la lutte contre la pauvreté (l’utilisation des indi-cateurs CSLP et OMD) ;� promouvoir une planification stratégique à longterme;� responsabiliser les acteurs communaux dans lagestion de données et le suivi évaluation ;� améliorer la mise en place et la gestion des ser-vices de base.

Trois types d’acteurs ont activement contribué audéveloppement de l’outil SdR:

109- Article 35 du code des collectivités territoriales (loi 95-034) pour les commissions de travail. Contrairement aux commissionsde travail, les CPC ne sont pas approuvés par l’autorité de tutelle.

110- Décret 269 /PM-RM du 8 juin 2000 portant création du Comité National d’Orientation (CNO) des appuis techniques aux col-lectivités territoriales. La mission du CLO au niveau cercle est de définir, orienter, coordonner suivre et évaluer les appuistechniques nécessaires à la mise en œuvre des programmes de développement des collectivités territoriales dans le cercle.Le CLO est composé par le Préfet, un élu par commune, le représentant des chambres d’agriculture et des métiers et élar-gi des services techniques.

124

La SNV est opérateur des CCC des cerclesde Banamba, Dioïla et Koulikoro etaccompagne ainsi 41 communes et 3conseils de cercle de la région deKoulikoro.Le PACT, actuellement structure d'appuiet d'accompagnement du CCC de Kati etde ses 37 communes, en était l'opérateurjusqu'en 2005.Les deux programmes d'appui ontaccompagné l'ensemble de ces 78communes dans l'élaboration de leur plancommunal en 2000 et en 2004. Puis lePACT a étendu l'utilisation de cet outil auxcercles de Ségou, Barouéli et Macina.

Encadré 2: zones d’application de l’outil SdR

0 100 km50

N

� les structures d’appui (CCC, SNV et PACT) ontpiloté la conception de l’outil et ont accompagnéles collectivités territoriales ;� les Comités de Pilotage Communaux (CPC) ontappliqué l’outil. Le CPC est une commission de tra-vail allégée, libérée de toute lourdeur administrati-ve109. Ce CPC est composé d’un membre dubureau communal (le maire ou un adjoint) qui prési-de, d’un conseiller communal, du secrétaire géné-ral de la commune, des représentants des servicestechniques locaux (santé, éducation, agriculture) etd’un représentant de la société civile. Il peut éga-lement faire appel à des personnes-ressourcesdont l’expertise est nécessaire. Le CPC assurepour la commune le rôle de maître d’ouvrage de laplanification communale et il facilite l’appropriationdes outils utilisés par les acteurs locaux. Son man-dat est précis et de durée limitée ;� les utilisateurs du produit final, le document dela SdR, sont au niveau communal le conseil et lepersonnel communal et au niveau cercle les ser-vices techniques locaux, la tutelle, les CCC, lesstructures d’appui, les prestataires, les membresdu Comité Local d’Orientation (CLO)110 et le conseilde cercle.

Les motivations des acteurs à accompagner leprocessus d’élaboration de la SdR ou à utiliser leproduit diffèrent :� la SNV et le PACT voulaient expérimenter denouvelles approches et contribuer à l’élaborationdes outils de planification ;

125

� pour les CCC, il s’agit de leur mission classiqued’appui aux collectivités comme décrit dans leurcahier des charges ;� les services techniques locaux reconnaissent quel’élaboration de bases de données communales estune tâche délicate à tous les niveaux, pour tous lesacteurs de la décentralisation. Ils souhaitent s’enga-ger dans le processus en tant que techniciens et entant que conseillers aux collectivités;� pour les communes, il s’agit de la nécessitéd’avancer dans le processus de planification et d’ob-tenir un document de référence (monographie) ;� les prestataires désiraient s’imprégner d’un nou-vel outil de travail.

2.5.2.4. Approche

L’outil a été élaboré dans un environnement multiacteurs, dans un contexte où les parties prenantesavaient peu d’expérience avec les bases de don-nées communales. C’est pourquoi la SNV et lePACT ont choisi une approche d’apprentissage etd’expérimentation permettant de développer lescapacités des acteurs et d’adapter l’outil en fonc-tion des expériences vécues. Une réflexion et unecapitalisation continues devaient permettre d’amé-liorer, au fur et à mesure, l’outil et le processus etde planifier les étapes suivantes.

2.5.3. PROCESSUS D’ÉLABORATION DE LA SITUATION DE RÉFÉRENCE

2.5.3.1. Étapes du processus

Le processus d’élaboration de la SdR s’est déroulé en trois phases: conception de l’outil, élaboration deSdR communales, utilisation du document SdR (voir encadré 3). Chacune se décompose comme suit :

Encadré 3: étapes du processus d’élaboration de la situation de référence

Étape 1 : élaboration 1ère version du guide decollecte des données pour la SdR

Étape 2 : test du guide de collecte

Étape 3 : adaptation du guide, élaboration 2ème

version du guide de collecte des données

Co

ncep

tio

n

Réseau CCCKoulikoro

CT (CP,SG),prestataires, CCC

ST, prestataires,CLO, CCC

Guide de collecte des

données pour la Situation

de Référence, octobre 2004

Étape 4 : information, formation etsensibilisation des acteurs communaux

Étape 5 : collecte des données

Étape 6 : analyse des données

Éla

bo

rati

on

ST, CT, prestataires,CLO, CCC

CT (CP,SG), STprestataires, CCC

ST, prestataires,CCC, CPC

Situation de Référence

disponible pour

66 communes et 3 cercles,

décembre 2004-mars 2005

Étape 7 : saisie et compilation des donnéesprestataires,

CCC, struc. d’appui

Uti

lisati

on

Étape 8 : analyse et exploitation de la SdR pourl’élaboration du Plan de Développement Social,Économique et Culturel (PDESC).

CT (conseil communal,personnel),

CPC, ST, ONG,associations, CCC

PDESC 2005-2009

Phase 1 : conception du guide de

collecte de la SdR

Pour l’établissement du guide de collecte desdonnées de la SdR (étape 1), le réseau CCC de larégion de Koulikoro111, le PACT et la SNV se sontbasés sur leurs propres expériences en matière deplanification et de collecte des données. La SdR estconçue comme un outil de diagnostic technique aucontenu classique. Les conseillers se sont inspirésdes secteurs de la planification au Mali et des outilsde planification comme le draft du guide DNATCT(2004) et le guide pour l’élaboration des schémasd’aménagement112. Ils ont également consulté lesindicateurs des programmes sectoriels, de l’En-quête Malienne sur l’Évaluation de la Pauvreté(EMEP)113, du Cadre Stratégique de Lutte contre laPauvreté (CSLP) et des Objectifs du Millénaire pourle Développement (OMD).

La première version provisoire de l’outil compor-tait une quarantaine de tableaux sur les quatre sec-teurs de développement (voir encadré 4). La sourcedes informations est mentionnée sous chaquetableau. En termes de types d’information, les don-nées qualitatives étaient aussi nombreuses que lesdonnées quantitatives. Ce choix méthodologiquespécifique permet de mieux comprendre les pro-blèmes et les potentialités d’un secteur et de com-pléter l’information statistique quand elle est demédiocre qualité ou indisponible.

111- Les sept CCC de la région de Koulikoro se sont organisées en réseau pour échanger les expériences de la mise en œuvre deleur cahier de charge. En 2004, ils ont décidé d’élaborer le guide de collecte pour l’élaboration de la SdR.

112- PRECAGED (2001).113- Ministère du Plan et de l’Aménagement du Territoire - Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique : Enquête

Malienne sur l’évaluation de la pauvreté (EMEP). Principaux résultats. Bamako (2004).

126

Encadré 4: les secteurs de planification etles types d’information

Secteurs de planification :

� Ressources humaines : population, santé,éducation, environnement politique, vie associa-tive, secteur privé� Économie rurale : agriculture, élevage, pêche,maraîchage, foresterie� Infrastructures et équipements : bâtimentspublics, routes, communication� Secteur secondaire : artisanat, commerce,industrie, tourisme

Types de données :

� Statistiques: démographie, élections, éduca-tion, santé, production et matériel agricole, éle-vage, foresterie, infrastructures, routes, énergie,industrie, artisanat, tourisme, commerce� Données qualitatives : domaines sociocultu-rels, organisation des structures professionnels,agricoles, prestataires et services de base, ges-

tion des ressources naturelles (utilisation,potentialités, contraintes), écologiePour chaque secteur les relations de « genre »sont décrites� Indicateurs (normes, standards, valeurs) :éducation, santé, hydraulique, foresterie, agri-culture, élevage

Cette première version de l’outil de collecte a étéadaptée après un test (étape 2) dans six com-munes des cercles de Banamba, Koulikoro et Dioï-la (SNV). Dans le cercle de Kati, l’outil a été adaptépar la tutelle, les services techniques, les maires etleurs secrétaires généraux durant une séance detravail du CLO de deux jours.

Les critères de choix des communes-test étaientle nombre de villages les composant et la superfi-cie communale pour évaluer et comparer le tempset les ressources requises. Ensuite, les acteurslocaux du cercle de Koulikoro se sont retrouvés enatelier durant lequel les services techniques, pres-tataires, ONG, collectivités territoriales et person-nel communal ont donné leur avis par rapport à laqualité des tableaux. Des concertations internes àla SNV et au PACT ont également permis d’amélio-rer le contenu de certains tableaux. Le résultat dutest et de la concertation a abouti à une deuxièmeversion de l’outil de collecte (étape 3). L’outil reste,jusqu’aujourd’hui, un document de travail. Les CCCde la région échangent sur son contenu, mais égale-ment sur le processus, les rôles, les responsabilitéset l’accompagnement des acteurs. Au niveau natio-nal, l’outil a été présenté et discuté lors de deuxrencontres du groupe noyau de planification.

Phase 2 : élaboration de la SdR

Dans les cercles de Banamba, Dioïla, Kati et Kouli-koro, les CCC ont organisé une formation en planifi-cation communale avec un module sur l’applicationdu guide de collecte pour élaborer la SdR.

Les secrétaires généraux, les bureaux commu-naux et les prestataires y ont participé. Dans lescercles de Dioïla et de Kati, après cette formation,les CCC ont fourni un appui-conseil individuel auxcommunes, notamment lors de séances de travailavec les Comités de Pilotage.

Dans tous les cercles, le CLO a constitué la plate-forme de base pour la sensibilisation des maires et

127

pour le suivi de la progression des étapes. Lors deces réunions du CLO, l’administration (le préfet)était informée et était ainsi engagée pour la mise àdisposition des services techniques auprès descollectivités territoriales. Dans le cercle de Kati,une rencontre complémentaire a été tenue avecles élus, les services techniques et les secrétairesgénéraux pour faire le bilan à mi-parcours de l’ap-plication de l’outil.

Après cette étape de sensibilisation, d’informa-tion et de formation (étape 4), la collecte des don-nées a démarré suivant des modalités différenteentre la SNV et le PACT (voir encadré 5).

Encadré 5: les approches de collecte dedonnées

Expérience SNV: une approche

prestataire

Après le test du guide de collecte, il a été constatéque le volume de travail et l'insuffisance des res-sources humaines et financières au niveau des col-lectivités territoriales et des CCC pouvaient ralentir leprocessus d'élaboration des SdR et influencer la qua-lité des résultats. En conséquence, la SNV a faitappel à un groupe de prestataires pour la collecte deces données. Ces prestataires étaient issus de laCoordination Régionale des ONG de Koulikoro (CR-ONG) regroupant des ONG, bureaux d'études etconsultants privés. La plupart des membres a unelongue expérience dans le domaine de la décentrali-sation et connaît les réalités des communes. La SNVa mis à disposition un fonds pour coordonner et orga-niser leurs déplacements ainsi que pour la centralisa-tion et la saisie des données. L'exercice de la SdRdevait, dans un même temps, alimenter une étudesur la pauvreté dans la région de Koulikoro, menéepar la SNV.Les prestataires, souvent accompagnés par lesservices techniques et secrétaires généraux, ontdébuté la collecte par les communes disposant dedonnées de base sur leur état-civil et d'anciennesmonographies ou autres documents de projets.Ensuite, la collecte a été complétée par des visitesdans les villages, auprès de structures communau-taires et services techniques. Après l'élaborationdes SdR communales, la SNV a établi un documentsynthétique pour le conseil de cercle.

Expérience PACT: « la souffrance est un

conseil»

Des moyens financiers limités et la volonté de contri-buer à une meilleure collaboration entre collectivitésterritoriales et services techniques ont été les fac-teurs excluant une approche prestataire. Le PACT adonc mis en oeuvre une stratégie différente pourl'application de l'outil dans les communes du cerclede Kati.Dans ce cercle, le CLO avait opté pour une responsa-bilisation du CPC dans l'application de l'outil SdR. LeCPC a eu comme tâche de faciliter la collecte de don-nées et de rédiger les rapports et les synthèses destravaux effectués. Sur les 37 communes du cercle deKati, deux tiers (25 communes) ont pu élaborer leurSdR suivant le processus piloté par le CPC.

Dans les deux cas, les CCC ont coordonné le pro-cessus de collecte et d’analyse des données(étapes 5 et 6). Ils ont systématiquement suivi letravail des prestataires ou des CPC, vérifié leniveau de remplissage des tableaux et analysé ladisponibilité et la qualité des données collectées.Ils ont identifié les lacunes et ont travaillé avec lesservices techniques et les prestataires pour effec-tuer des corrections afin de parvenir à un résultatsatisfaisant. Enfin, ils ont informatisé les données(étape 7). Les documents de la SdR ont ensuite étémis à la disposition des communes et des autresacteurs en version papier.

Phase 3 : utilisation de la SdR pour la

planification communale

Le module de planification communale prévoit« l’exploitation » de la SdR pour l’élaboration duPDESC. Cependant, il n’existait pas de méthodesstandardisées d’analyse des SdR. Les CCC, lePACT et la SNV ont donc dû expérimenter diffé-rents outils d’analyse de données. Ensuite, il a falludévelopper des approches pour traduire les résul-tats de l’analyse en orientations, objectifs et indica-teurs pour le conseil communal.

En général, l’analyse des données de la SdR a étéfaite avant ou pendant les ateliers de planificationdes conseils communaux. L’analyse consistait enune présentation des données quantitatives et qua-litatives par secteur et sous-secteur, suivie d’une

discussion sur leurs forces, faiblesses et enjeux. Sinécessaire, les services techniques validaient l’in-terprétation des détails. Sur la base de la discus-sion, les participants de l’atelier formulaient desobjectifs globaux et spécifiques de développementpar secteur pour 5 ans. Ces objectifs étaient ensui-te comparés avec les plans sectoriels régionauxpour vérifier que les objectifs définis par la commu-ne étaient en accord avec la politique de dévelop-pement national.

Dans le cercle de Kati, le comité de pilotage avait laresponsabilité d’analyser les données et de proposerune formulation des orientations et des politiquesstratégiques. Les membres devaient restituer lesrésultats aux différents conseils communaux lors deleur atelier de planification.

2.5.3.2. Forces et défis dela situation de référence

Accessibilité et disponibilité des

données

La première expérience avec ce diagnostic tech-nique, ayant abouti aux SdR des collectivités territo-riales, a fortement nourri la réflexion sur l’accessibilitédes données statistiques au niveau de la communeet du cercle.

Par rapport à la disponibilité des données, leconstat est que les données, indicateurs, normeset standards sur les services sociaux de base(santé, éducation, hydraulique) sont disponibles auniveau supérieur (national et régional) des servicescentraux respectifs (voir encadré 6).

128

Encadré 6: exemple de bases de donnéesexistantes

� base SIGMA II de l’Hydraulique ;� base de la Direction Nationale de la Statistique etde l’Information ;� Système d’Information Sanitaire (SIS) ;� base de données «Développement Sanitaire duMali» (DESAM) du Ministère de la Santé Publique;� annuaire des «statistiques scolaires de l’ensei-gnement fondamental» de la Cellule de Planifica-tion et de Statistique du Ministère de l’ÉducationNationale, actualisé localement par les Centresd’Animation Pédagogique.

Il s’agit de données récentes soit agrégées auniveau région, cercle ou ex-arrondissement, soitdes données désagrégées au niveau communal.Mais la diffusion de ces statistiques s’arrête sou-vent à niveau du cercle. Les services déconcentrésde l’État au niveau cercle ou commune, qui ontpour interlocuteurs privilégiés les acteurs locaux,n’en disposent paradoxalement pas, bien qu’ilssoient le chaînon de départ de la collecte des don-nées. Il reste difficile pour les communes d’accéderà des données exhaustives sur l’environnement, lecommerce, le transport et les ressources naturelles,la foresterie et la pêche.

Pour un grand nombre de secteurs se pose unproblème de désagrégation des données lorsquel’information n’est disponible qu’au niveau adminis-tratif supérieur (cercle) ou recouvrant d’autres enti-tés territoriales que la commune (zone agricole, airede santé, ex-arrondissement...). Les données dusous-secteur de l’agriculture et de l’élevage, parexemple, sont encore générées au niveau de l’an-cien arrondissement, regroupant plusieurs com-munes. Bien qu’avec la SdR, un premier effort soitréalisé pour « communaliser » les données, c’est-à-dire rendre disponible à l’échelle communale lesdonnées de tous les secteurs de développement, ladésagrégation des données reste un défi pour lesservices techniques dans certains secteurs.

Pour les SdR de cercle, ce problème ne s’est pasposé puisque les services techniques se trouventtous à ce niveau. Les SdR du cercle sont par consé-quent plus complètes que celles des communes.

La situation de référence est

disponible, et après?

Depuis ce premier exercice de remplissage, l’étatdes lieux 2004 des différentes communes, avecdes données brutes, est disponible. Comme lessources des informations sont indiquées, il devraitêtre facile d’effectuer la mise à jour des SdR.

Le document SdR a été apprécié par les acteurs.Les élus trouvent nécessaire de détenir un état deslieux de leur commune et ils sont convaincus deson utilité pour la planification. Bien que certainesdonnées restent indisponibles, ils trouvent que laSdR est l’outil de référence pour la commune. Enmême temps, l’outil, dans sa forme actuelle, estconsidéré comme étant trop « lourd ». Les élusestiment le nombre de tableaux à compléter élevéet certaines données peu pertinentes.

129

L’exploitation de la SdR pour l’élaboration desPDESC 2004-2009 est faite de façon improviséepar manque d’outils standardisés. Il n’existe pasencore de guide d’utilisation de la SdR accessibleet compréhensible pour le conseil et le personnelcommunal. Les étapes d’analyse des données etla traduction en objectifs restent à améliorer entenant compte des capacités et besoins des diffé-rents acteurs. Ensuite, il sera important de réfléchirà la complémentarité entre les diagnostics tech-niques (la SdR) et les diagnostics participatifs villa-geois, demandés par les élus. De plus, l’utilisationde la SdR au-delà de la planification communale,par exemple pour la planification et le suivi évalua-tion sectoriel, doit aussi faire l’objet de développe-ment d’outils d’analyse spécifiques.

A ce jour, la tâche principale est donc de simplifierl’outil SdR en termes de contenu et d’utilisation, encollaboration avec les services techniques et lescommunes.

2.5.3.3. Pertinence de laSdR pour la planificationet le suivi évaluation

Les objectifs de départ de la SdR sont, d’une part,la mise à disposition d’un état de lieux 2004 et,d’autre part, l’amélioration des PDESC. La connais-sance, l’analyse et la synthèse de l’état des lieuxdoivent alimenter les orientations stratégiques duconseil communal sur 5 à 10 ans et permettre dedéfinir des indicateurs pour le suivi évaluation. Laprise en considération de toutes les données dis-ponibles doit aboutir à un PDESC plus cohérent.Examinons le degré d’atteinte de ces objectifs.

Planification du développement

communal

Un grand atout du processus est, qu’actuelle-ment, 66 communes disposent d’une SdR 2004.La qualité des PDSEC s’est améliorée : ceux de ladeuxième génération, établis depuis 2004 en utili-sant les SdR communales, reflètent une meilleureconnaissance du milieu par rapport à ceux de lapremière génération, élaborés en 2000-2001.

Premièrement, dans un grand nombre dePDESC, les actions de développement sont mieuxidentifiées. La première génération des PDESC

présentaient plutôt une liste d’infrastructures à réa-liser (quantité), tandis que dans les nouveauxPDESC, nous trouvons des actions pour améliorerla performance globale des secteurs en intégrantdes investissements au niveau des ressourceshumaines et équipements (qualité).

De plus, une comparaison des chiffres entre lescommunautés permet d’identifier les zones«moins dotées» et d’orienter les actions vers ceszones. Par exemple, à travers la SdR, le taux decouverture vaccinale du bétail par zone agricole estmaintenant connu, ce qui permet de mieux ciblerles actions de vaccination au lieu de simplementplanifier «augmenter le taux de vaccination dans lacommune».

Deuxièmement, le niveau d’investissements pourles services sociaux de base a augmenté. Mainte-nant que les élus connaissent les indicateurs et lescauses de la faible performance des servicessociaux, leur engagement a augmenté (voir enca-dré 7). Ces secteurs sont également les domainesclés dans lesquels les collectivités sont appelées àfournir de grands efforts pour la réalisation desOMD. Ainsi, l’utilisation de l’outil SdR a permis d’in-tégrer le cadre des OMD dans les PDESC (voirencadré 8).

Encadré 7: comparaison entre PDESC2001 et PDESC 2005 par rapport auxinvestissements prévus dans la santé etl’éducation

Dans la commune de Dinandougou (cercle de Kouli-koro), le montant des investissements prévus dansle domaine de la santé en 2001 était de20783673Fcfa, alors que dans le nouveau PDESCde 2005, il s’élève à 74325000 Fcfa.Dans la commune de Nyamina (cercle de Koulikoro),le montant des investissements prévus dans ledomaine de la santé en 2001 était de 21630000 Fcfa,alors que dans le nouveau PDESC de 2005, il s’élève à81600000 Fcfa.Dans cette même commune de Nyamina, le mon-tant des investissements prévus dans le domaine del’éducation en 2001 était de 5924000 Fcfa, alors quedans le nouveau PDESC de 2005, il s’élève à168615000 Fcfa.

Enfin, comme les élus ont un meilleur accès à l’in-formation, ils peuvent plus facilement prendre encompte des secteurs délaissés ou des problèmesauparavant inconnus ou cachés. Par exemple, la

SdR communale présente des données sur les res-sources humaines: éducation, santé, vie associativeet communautaire, migration, emploi, conditions detravail des services techniques, gestion des conflits.Par conséquent, dans un grand nombre de PDESC, ily a maintenant davantage d’activités concernant lerenforcement de capacités des acteurs, la sensibili-sation, la concertation et la participation des associa-tions dans la gestion de la commune. La prise encompte du «genre» a également amélioré la cohé-rence des PDESC. À travers la mise à dispositiondes données désagrégées par sexe et des informa-tions sur le rôle des hommes et des femmes dansles différents secteurs, le «genre» est davantageapparu dans les activités du plan.

Suivi évaluation du développement

communal

L’outil possède un grand potentiel pour le suiviévaluation. Au niveau des services sociaux de basecommunaux, les objectifs, normes et cibles sontmaintenant connus et permettent de suivre sur lelong terme l’évolution des indicateurs de dévelop-pement. Quelques options ont pu être dégagéespour le suivi évaluation à partir de cette premièreapplication de l’outil :� en premier lieu, notre expérience avec la SdRregarde les indicateurs dans le sens d’un diagnos-tic et non dans celui d’un processus. Néanmoins,l’outil SdR peut être utilisé dans le sens de l’évalua-tion après un intervalle de temps. Dans ce cas, ilfaut réévaluer, tous les 3 ou 5 ans, les informationsfigurant dans la SdR, réaliser une analyse compara-tive et en tirer des conclusions ;� en second lieu, la SdR ne contient que peu d’indi-cateurs de suivi précis, excepté dans les secteursde la santé, de l’éducation, de l’hydraulique, del’agriculture, de la foresterie et de l’élevage. En fait,ces indicateurs de performance114 peuvent fairel’objet d’un suivi plus régulier (chaque année). Unpoint faible de l’outil à ce stade est que les ateliersde planification n’ont pas permis de définir desobjectifs chiffrés pour chaque indicateur.

L’outil peut donc être pertinent pour le suivi éva-luation et également pour suivre les indicateurs desOMD (voir encadré 8). Toutefois pour le moment, lafréquence, la méthodologie et les acteurs devantfaire les mises à jour des SdR, les analyses compa-ratives n’ont pas encore été définies. La premièrecondition pour un suivi évaluation est l’actualisationdes SdR. En outre, l’accompagnement dans le

114- permettant l’atteinte d’une norme. Par exemple : le nombre d’habitants par point d’eau moderne (hab /PEM) - au Mali, lanorme de desserte en eau potable en milieu rural est 1 PEM pour 400 habitants.

130

sens du suivi évaluation est peu développé, iln’existe pas encore de guide ou méthode.

Encadré 8 : la situation de référence et lesOMD

Le cadre des OMD est actuellement un cadre glo-bal pour le développement. L'application de l'outilSdR a permis de faire les premiers pas vers une tra-duction des objectifs nationaux en objectifs locauxà travers :

� la sensibilisation, par le biais de fiches d'infor-mation et d'explications fournies par les ser-vices techniques, a contribué à une meilleurecompréhension des politiques nationales (OMDet CSLP). Les OMD ne sont plus vus commedes « affaires » du gouvernement national oudes idéaux discutés au cours de conférencesinternationales. Au contraire, les acteurs ont prisconscience qu'une grande partie du travail descollectivités territoriales est déjà liée aux OMDet que ce cadre peut faciliter l'élaboration desorientations et aider à nuancer les objectifs ;� l'intégration des indicateurs des OMD/CSLPest possible dans la SdR, notamment dans lessecteurs d'éducation, hydraulique et santé.L'analyse de la situation actuelle et sa comparai-son avec les cibles nationales et régionales apermis à la commune d'identifier des actionspour les atteindre.

Ces initiatives ont abouti à des PDESC davantageorientés vers la lutte contre la pauvreté :

� par l'identification des zones les moinsdotées des communes et du cercle ;o plus d'engagements par rapport aux servicessociaux de base se traduisant par l'augmenta-tion des investissements et des actions pourrenforcer leur fonctionnement ;� possibilité de suivre les progrès d'une com-mune par rapport à l'atteinte des objectifs deréduction de la pauvreté.

Les OMD ont guidé l'exercice SdR comme cadregénéral. Mais si les OMD doivent aussi servir decadre d'action, il faut aller plus loin en analysantsecteur par secteur, indicateur par indicateur. Leprocessus d'élaboration des PDESC ne permetactuellement pas ce type de travail. De plus, l'inté-gration d'un chapitre « suivi évaluation » dans lesPDESC, où les indicateurs clés de la SdR sontrepris, peut faciliter le suivi et l'évaluation desOMD en lien avec les besoins spécifiques de lacommune, de la population et du contexte.

115- Source : enquêtes, séances de travail et évaluations avec les acteurs locaux.116- Effet = changement attribuable directement ou indirectement au processus de conception et d’élaboration de la SdR.117- Enquête auprès des maires, mars 2006, Dioïla.

131

2.5.4.1. Renforcement descapacités et améliorationdes relations entre acteurs

Le processus d’élaboration de la SdR a eu troiseffets116 sur le plan organisationnel et institutionnelau niveau local :� l’augmentation de l’intérêt pour la gestion desdonnées ;� l’amélioration des capacités de collecte et d’ana-lyse au niveau des collectivités territoriales ;� l’amélioration des relations de collaborationentre les services techniques et les collectivitésterritoriales.

Intérêt partagé pour la gestion des

données

L’approche a renforcé l’intérêt et la demande pourdes outils de gestion de données communales. Tousles acteurs ont reconnu l’importance de disposerd’une base de données unique réunissant les donnéescommunales. Le fait que les collectivités territorialesaient mis la pression sur les services techniques, afinqu’ils mettent à la disposition des données, le montrebien. En même temps, les services techniques ontcompris l’importance de disposer de données désa-grégées à l’échelle communale, non seulement dansl’intérêt des communes, mais aussi pour leur propreplanification et le suivi global de l’évolution des sec-teurs. Tous les acteurs ont exprimé le besoin d’amé-liorer la qualité des données et de les mettre à jour.L’étape d’élaboration de la SdR est ainsi devenue uneétape indispensable pour tout type de planificationet de suivi et d’évaluation.

Capacités de collecte et d’analyse au

niveau des collectivités

Capacités de collecte

Par rapport au processus de collecte, l’approche aeu peu d’effets sur les capacités des élus et dubureau communal, particulièrement dans la zone d’in-tervention SNV où une approche prestataire a étéchoisie. Les élus étaient plutôt des acteurs passifs.

2.5.4. EFFETS DE L’APPROCHE SUR LES CAPACITÉS DES ACTEURS ET

L’ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL115

Cependant, dans toutes les zones, les secrétairesgénéraux maîtrisent l’approche d’élaboration d’uneSdR communale, c’est-à-dire la collecte des infor-mations, le suivi des fiches d’enquêtes, la compila-tion et la rédaction du document. Les mairesconsidèrent les secrétaires généraux et les ser-vices techniques comme les « techniciens de laSdR» et ont tendance à leur déléguer la collecte etla mise à jour de la SdR.

Capacités d’analyse

Premièrement, grâce à l’exercice d’établissementde la SdR, les élus ont une meilleure connaissancedes politiques nationales. Le CSLP et les OMD ontété discutés et utilisés dans l’analyse des indica-teurs, ont été reliés aux politiques nationales et tra-duits en objectifs locaux (voir encadré 8).

Deuxièmement, les élus pensent que la SdR les aaidés à formuler les grandes orientations desPDESC, surtout dans les secteurs de l’éducation etde la santé117. Le point le plus important a été les dis-cussions sur les chiffres et l’interprétation des don-nées. Les élus ont ainsi pu constater que lesdonnées statistiques enrichissent les diagnostics vil-lageois qualitatifs. Ils ont découvert que la SdR per-met d’identifier des insuffisances et opportunitésnon identifiées au cours des diagnostics participa-tifs. L’analyse comparée approfondit la connaissan-ce globale de l’état de lieux de la commune et despotentiels /enjeux spécifiques dans les différentsdomaines de compétence des communes.

Troisièmement, à travers l’analyse des données,les acteurs locaux ont constaté qu’il est difficiled’appliquer strictement la classification en secteurset sous-secteurs. Ils ont découvert « l’intersectoria-lité» (voir encadré 9).

132

Encadré 9: « l’intersectorialité» dans lesPDESC

Les chiffres sur l’accès à l’eau potable au niveaudes écoles sont donnés dans le secteur « res-sources humaines » de la SdR. D’autres thèmestouchant l’hydraulique sont discutés durant le pro-cessus de planification dans les secteurs «écono-mie rurale » ou « infrastructures ». La SdR a doncmontré qu’il existe un fort lien entre les différentssecteurs, elle a ainsi encouragé une compréhen-sion du développement intégré et cohérent, princi-pe non appliqué dans les premiers PDESC.

Enfin, les élus ont pris conscience que l’analysedes données n’est pas uniquement un travail detechniciens.

Un des objectifs initiaux du processus de planifi-cation était l’amélioration de la vision sur le longterme et l’intégration des indicateurs de suivi éva-luation dans les PDESC. La SdR devrait promouvoirces objectifs, mais les outils d’analyse demeurentinsuffisants pour permettre une réflexion prospecti-ve ou pour formuler une vision sur 5 à 10 ans. Lescapacités de suivi évaluation des collectivités terri-toriales n’ont pas été suffisamment renforcées, untravail supplémentaire et approfondi par secteur ousous-secteur est nécessaire (voir exemple SIECS-Schapitre 4.1.).

Enfin, l’approche, focalisée sur la planificationcommunale, n’a pas répondu aux besoins en ren-forcement des capacités des services techniquesqui étaient pourtant connus.

Amélioration des relations de

collaboration entre les services

techniques et les collectivités territoriales

Au cours de l’élaboration et de l’exécution de lapremière génération des plans communaux, les ser-vices techniques ont été peu impliqués. Souvent, ilsn’étaient qu’invités à l’étape finale, c’est-à-dire l’ate-lier de planification. Le processus d’élaboration de laSdR a permis l’implication des services techniquesdès le début, notamment à partir de la collecte desdonnées. A travers une période d’information et deformation et lors de discussions pendant les CLO, laplupart des services techniques se sont engagés àfournir et à corriger les données et indicateurs.Grâce à des échanges directs et intensifs entre ser-vices techniques et collectivités territoriales, pen-dant toutes les étapes de la planification, une

confiance mutuelle et un esprit de collaboration ontémergé. Les ateliers de planification ont constitué unvéritable espace de concertation durant lesquels lesservices techniques expliquaient les indicateurs auxélus et donnaient des conseils par rapport à la prisede décision. L’amélioration de la collaboration est unrésultat acquis. Les collectivités territoriales et ser-vices techniques s’invitent aujourd’hui à des activitésconjointes comme la planification sectorielle, le mon-tage de dossiers ou l’exécution de projets commu-naux (voir encadré 10).

Encadré 10: la SdR utilisée pour laplanification sectorielle

Lors d’une réunion organisée par l’académie d’en-seignement de Kati (du 17 au 19 /11 /05), les com-munes de ce cercle ont activement participé àl’élaboration des plans d’action communaux enmatière d’éducation en apportant les données deleur SdR et la liste des activités retenues dans leurPDSEC.

La gestion des données et de l’information auniveau local est aujourd’hui davantage ouverte ettransparente, les différents acteurs savent mieuxoù les trouver et comment y accéder.

Enfin, les capacités de négociation des élus ontété renforcées, ce qui a amélioré le dialogue entreles collectivités territoriales et les services tech-niques. L’écart de niveau d’information entre cesdeux acteurs a été réduit. Les élus comprennentmaintenant le discours des services techniques et,par conséquent, la communication se fait sur unpied d’égalité.

2.5.4.2. Appropriation etréplication

Apparemment, les élus ne se sont pas approprié leprocessus. Pour une répétition de l’exercice, tousréclament un appui technique bien que la collectedes données soit maîtrisée par les secrétaires géné-raux et les services techniques. Ceci est probable-ment dû aux difficultés liées à l’accessibilité desdonnées et à l’intensité du travail de collecte. L’inter-prétation et l’analyse des données demandent uneassistance technique, notamment lors de l’utilisationpour la planification et le suivi évaluation. L’accompa-gnateur devrait être de préférence le prestataire deservices qui avait été mandaté pour assurer la collec-te et l’analyse de données de la première SdR.

118- Réseau Synergie Décentralisation est un groupe de travail composé des structures d’appui à la décentralisation dans le cerclede Ségou. Il a été créé fin 2004 pour permettre une concertation en matière d’appui à la planification communale des 30communes de ce cercle. Il est composé d’une dizaine de structures d’appui dont le CCC et le PACT. Voir RESEAU SYNDEC,cercle de Ségou (2005 a, b).

119- Le SIEC est également capitalisé dans le cadre du Séminaire sous régional d’échanges et d’apprentissage sur des expé-riences de renforcement des capacités pour le suivi et l’évaluation de la décentralisation en Afrique occidentale, Bamako, 17-18 /05 /2006.

120- L’expérience SIG est également capitalisée dans le cadre du Séminaire sous-régional d’échanges et d’apprentissage sur desexpériences de renforcement des capacités pour le suivi et l’évaluation de la décentralisation en Afrique occidentale, Bama-ko, 17-18 /05 /2006. 133

Un accompagnement externe est égalementnécessaire lorsque l’approche évolue vers une pluslarge diffusion à travers son institutionnalisation.Ce cas demande une forte implication des servicestechniques comme accompagnateurs principauxdes acteurs locaux.

Encadré 11: exemples de réplication

L’outil SdR est en cours de réplication dansd’autres cercles. Par exemple, en zone d’interven-tion du PACT, les membres du réseau SYNDEC118

se sont inspirés de l’outil SdR pour initier l’élabora-tion de SdR communales : ils ont modifié l’outil enrenonçant à la collecte de données qualitatives afind’alléger le processus de collecte. Dans le cerclevoisin de Barouéli, l’outil modifié a ensuite trouvéune application dans le processus de planificationde 11 communes.

La SNV a introduit un autre outil de planification etde suivi évaluation au niveau des communes dans

le domaine de la santé. Ce « Système d’Informa-tion Essentielle de la Commune» (SIECS-S) peutêtre considéré comme une suite de la SdR pour lesecteur de la santé. Son objectif est d’améliorer lesuivi de la performance des services de santé auniveau communal. Dans le contexte du transfert decompétences, les communes analysent les pro-blèmes puis les hiérarchisent et identifient desindicateurs de suivi pour évaluer les effets dessolutions proposées. Ce processus est réalisé encollaboration avec les services concernés et lesassociations de santé communautaires119.

Dans leur volet « Système d’Information Géogra-phique» (SIG), le PACT et la SNV nourrissent leursbases de données communales avec certainesinformations de la SdR. L’outil SIG permet, par laréalisation de cartes thématiques, de traiter etd’analyser efficacement la masse d’informationsrecueillies pour l’ensemble des communes120.

2.5.5.1. Gestion d’intérêtsdivergents

Il est important de noter que la diversité desacteurs et des intérêts en jeu était difficile à gérer.L’appui de la SNV et du PACT a contribué au renfor-cement des relations de collaboration entre servicestechniques et collectivités, mais n’a pas réglé cer-tains problèmes de point de vue. En effet, la gestiondes données est une question de pouvoir. Celui quidétient des informations ne veut pas toujours lespartager. Les services techniques, associations ouONG peuvent également ne pas se retrouver dansla SdR et donc ne pas vouloir la valider. Les deux casse sont produits posant des problèmes sur la qualitéde l’outil et son institutionnalisation.

Nous avons appris qu’il est important de discuterde l’accessibilité et de la qualité des données avectoutes les parties prenantes dès le début. L’idéalserait une base de données alimentée, partagée, uti-lisée et surtout validée par tous les acteurs et géréepar une structure désignée de commun accord.

2.5.5. LEÇONS TIRÉES

2.5.5.2. Payer ou renforcer?

Une hypothèse importante dans le domaine durenforcement organisationnel est que le finance-ment des projets réduit l’appropriation et l’amélio-ration des capacités des organisations. Une autrehypothèse était qu’une approche « prestataire »(SNV) devrait être plus coûteuse qu’une approche«commune» (PACT).

Pourtant, lors de la capitalisation de l’expérience,deux constats ont été réalisés par rapport à nosattentes préalables :� les deux approches ont eu les mêmes effets surles capacités des élus et le renforcement des rela-tions de collaboration. L’appropriation est limitéedans toutes les communes, seuls les secrétairesgénéraux pourraient reprendre l’exercice (chapitre2.5.4.). Ainsi, l’approche « commune » (mise enœuvre et financée par la commune) ne semble pasavoir eu davantage d’impact sur le renforcementde capacités. Il serait cependant intéressant decomparer la qualité des données et la satisfactiondes communes par rapport au résultat pour avoirune idée plus nuancée. Nous estimons, par ailleurs,

que des facteurs comme le « leadership» et la qua-lité de la facilitation externe sont tout aussi impor-tants ;� contrairement à nos estimations, l’approche«prestataire» ne s’est pas relevée beaucoup pluscoûteuse que l’approche «commune». Le coût totald’une SdR-SNV s’élève à environ 300000 Fcfa (458euros) et celui d’une SdR-PACT à 250000 Fcfa(380 euros). Par conséquent, ce coût qui avait pesé

dans le choix de la démarche à suivre n’est plusaussi pertinent.

Les effets envisagés suivant les différentesoptions n’ayant pas eu lieu, il serait donc plus inté-ressant de chercher à savoir laquelle est préféréedes communes et quelle est la plus satisfaisanteen terme de résultats.

134

La SNV estime le montant de ses dépenses pour la réalisation des SdR des 44 collectivités territo-riales (41 communes et 3 conseils de cercle) à :

Pour le PACT, le coût par SdR communale /cercle est évalué comme suit :

Les coûts de l'établissement d'une SdR d'un cercle

Il s'agit d'agréger les données communales au niveau cercle, de les corriger et de les compléter quandnécessaire, lors de séances de restitution avec les services techniques.

L'expérience SNV (un prestataire accompagne la reprise de la collecte de données au niveau cercleavec un outil adapté à cette catégorie de collectivité territoriale) permet des coûts moyens comparablesà celle d'une SdR. L'expérimentation du PACT dans le cercle de Kati est, elle, estimée à environ1000000Fcfa et s'étend sur une durée de 6 mois.

Facteurs SdR communale (Fcfa) SdR cercle (Fcfa)

Comité de Pilotage (fonctionnement) 50 000 200 000

Services Techniques (4000 Fcfa / jour) 75 000 75 000

Prestataire (collecte des données etsaisie du document) 250 000 1 000 000

Conseiller CCC - -

Structure d’appui - -

Séance mi-parcours 25 000 75 000

Atelier de restitution 100 000 150 000

Coût total par SdR établie avecprestataire 500 000 1 500 000

Coût total par SdR établie sansprestataire 250 000 500 000

Poste Coûts en Fcfa (pour 44 SdR)

Prestataires (collecte de données) 8 000 000Prestataires (saisie des données) 500 000

Accompagnement d’un conseiller CCC auprèsdes bureaux pour l’aide à l’analyse et à lasynthèse de la SdR

2 640 000

Services techniques et coûts pour les CLO 2 200 000 environ 50 000 Fcfa/collectivitéTotal pour 44 SdR 13 340 000Coût total par SdR 300 000 Fcfa (458 euros)

Encadré 12: coûts de l’élaboration de la situation de référence

Les chiffres avancés ci-dessous ne reflètent que partiellement l'effort des parties impliquées pour faci-liter le processus, mais peuvent donner une idée de la fourchette de dépenses et des différents postesbudgétaires à considérer.

121- L’implication des acteurs locaux doit concerner, d’une part, la communication préalable autour de la collecte de données,d’autre part, la compilation puis la mise à disposition des données au comité de pilotage communal et enfin l’interprétationet l’analyse des informations avec ce comité.

122- décret 96-084/P-RM déterminant les conditions et les modalités de mise à disposition des collectivités territoriales des ser-vices déconcentrés de l’État.

135

2.5.5.3. Conditionsnécessaires

L’application de l’outil et surtout l’accompagne-ment du processus multi acteurs requièrent cer-taines conditions :

Précision des rôles des acteurs

impliqués

Les expériences de terrain ont montré la nécessi-té de préciser davantage les rôles des acteurslocaux dans la collecte des données, dans la mise àdisposition des moyens nécessaires pour laconduite de l’exercice et dans la gestion de cesdonnées121. Les organisations de la société civile etles ONG disposent d’informations utiles à prendreen compte dans la collecte et dans l’interprétationde données. La collaboration entre la commune etles services techniques doit être précisée et forma-lisée dans la mise en place d’un protocole. Au Mali,cette collaboration est décrite par les lois et décretsde la décentralisation122, mais il serait préférabled’opter pour une gestion administrativement légè-re de cette collaboration et d’y impliquer la tutelledes collectivités.

Choix considéré des données et

d’indicateurs

Pour avoir une base de données fiable, il fautsavoir choisir les données et les indicateurs néces-saires en fonction de l’information disponible. Unebase de données lourde est difficile à gérer, surtoutpar les acteurs locaux qui ne sont pas des techni-ciens. Il faut donc répondre aux besoins en tenantcompte de la réalité sur le terrain. C’est pourquoi,nous conseillons de mettre l’accent sur l’inventairedes données existantes. Le démarrage de la collec-te doit d’abord passer par les services techniquespour établir un inventaire des informations offi-cielles disponibles et pour gagner l’adhésion à l’ap-proche. La définition préalable des indicateurs estégalement à établir en collaboration avec les ser-vices techniques.

Analyse des capacités existantes

Afin d’éviter dès le début les blocages institution-nels, les structures d’appui accompagnant l’ap-proche doivent mettre un accent particulier sur lerespect du principe d’implication de la tutelle descollectivités territoriales (le préfet) et du niveausupérieur hiérarchique des services techniqueslocaux (les chefs d’antenne des services tech-niques au niveau cercle et le service chargé de laplanification).

Un accompagnement externe est nécessaire dansle cadre du renforcement des capacités, au-delà dela planification communale. Nous recommandonsd’effectuer une analyse préalable des capacités exis-tantes et d’établir une stratégie spécifique de ren-forcement basée sur les résultats de cette analyse.Par notre expérience, nous conseillons d’inclure lesdomaines suivants:� communication et renforcement des relations pro-fessionnelles («lobbying», présentation, plaidoyer) ;� accompagnement / suivi sur le tas des acteurslocaux (élus, secrétaires généraux et services tech-niques), complété éventuellement par des forma-tions ciblées. Ceci est nécessaire pour développerun savoir-faire dans la gestion et l’analyse des don-nées au niveau local ;� accompagnement du personnel des servicestechniques dans le processus d’appui conseil auxcollectivités.

Depuis le début du processus en 2004 et jusqu’au-jourd’hui, la situation de référence fait l’objet desdébats au niveau local, régional et national. Elle estdiscutée et recherchée par les élus, le personnelcommunal, les médecins et le personnel scolairecommunal, les structures d’appui, les planificateurs,les chercheurs, les techniciens des services tech-niques, les partenaires et bailleurs.

Elle est appelée, comme dans cet article, « dia-gnostic technique», «état des lieux», «monogra-phie », « base de données » ou « document deréférence».

Elle est utilisée pour élaborer les plans commu-naux et les plans de développement dans lesdomaines de l’éducation, de la santé et de l’hydrau-lique, concernés par le transfert de compétences.Elle commence également à servir pour la gestiondes équipements communaux et la mobilisationdes ressources puisque la SdR donne un état deslieux des infrastructures existantes et permetd’aborder des aspects à considérer dans la compo-sition de l’assiette fiscale.

La situation de référence est devenue le seuldocument existant du genre dans la commune,comportant une quantité importante de donnéesdans tous les secteurs de développement. Ellepeut satisfaire les besoins en information d’ungroupe varié d’acteurs en fonction d’objectifs spé-cifiques.

Ce résultat est encourageant, malgré le fait queles objectifs de départ ne soient pas tous atteints.

Le processus de capitalisation et d’échange a per-mis de collecter des conseils des parties prenantespar rapport à la suite à donner à la SdR. Nous avonségalement retenu des remarques et conseils don-nés lors du séminaire sous-régional du 17 et 18 mai2006 à Bamako.

Les parties prenantes ont à cœur d’améliorer l’ou-til et l’approche, la qualité des données recueillieset la définition du rôle des utilisateurs. Des repré-sentants des acteurs locaux (services techniquesdéconcentrés, secrétaires généraux, conseillersCCC, prestataires, ONG et structures d’appui) ont

formulé des conseils après le processus de planifi-cation communale123, dont les plus importants sont(pour plus de détails, voir annexe II) :� développer un manuel d’application de l’outilSdR pour mieux guider les acteurs ;� réviser l’outil afin de le rendre plus léger en sup-primant les informations inutiles au diagnostic tech-nique et au suivi évaluation du développementcommunal ;�œuvrer pour une désagrégation des données auniveau communal ;� augmenter la fiabilité des données en complé-tant les données disponibles avec des enquêtes etsondages ;� prévoir la co-gestion des futures bases de don-nées communales entre la commune, sous la res-ponsabilité du maire, et les services techniques.

Les recommandations de la SNV et du PACT por-tent sur l’utilisation régulière de l’outil et le suivides indicateurs CSLP et OMD. Nous proposonsdes actions spécifiques aux acteurs locaux, auxacteurs nationaux et aux CCC et des optionsd’amélioration et d’ancrage (voir annexe II).

Les autres études de cas présentées lors du sémi-naire de Bamako nous ont en premier lieu convain-cus que l’implication des services techniques estprimordiale pour assurer la mise en œuvre de l’ap-proche car les collectivités elles-mêmes ont déjà unprogramme chargé et leurs capacités techniques nesont pas toujours suffisantes.

En deuxième lieu, les exercices d’établissementdes situations de référence, monographies ou pro-fils de la pauvreté (voir les études de cas du Came-roun et du Ghana) ont été importants voire mêmeindispensable pour la planification, mais, comme lecas de la SdR, doivent encore démontrer leurvaleur pour le suivi et l’évaluation.

En troisième lieu, le système de suivi évaluationdu nouveau Programme d’Appui à la Réforme del’ Administration et à la Décentralisation (PARAD)de l’Union européenne, qui fournit un appui budgé-taire au processus de réforme de l’État et la décen-tralisation au Mali depuis le 1er trimestre 2006, aretenu notre attention pour deux raisons. D’une part,

123- PACT (2006) : l’enquête a eu lieu en décembre 2005 dans 10 communes des cercles de Kati, de Barouéli et de Ségou etséance de travail à Koulikoro, le 10 /02 /06, organisée par la SNV.

136

2.5.6. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

137

l’outil concerne des indicateurs spécifiques dans lesdomaines de compétences transférés. D’autre part,bien que peu nombreux (4), ces indicateurs peuventêtre considérés comme une tentative d’harmoniserle suivi évaluation du développement communal.Comme la performance des communes dans cesquatre domaines sera importante pour leur accèsau fonds d’investissement des collectivités, lescommunes devront focaliser leurs efforts sur lesindicateurs du PARAD.

Dans ce nouveau contexte, nous avons identifiésquelques opportunités liées au futur de la SdRdans les collectivités concernées. D’abord, la SdR2004 peut rester un document de référence, unétat de lieux qui couvre tous les secteurs de déve-loppement. Sa mise à jour et sa gestion doivent sepoursuivre pour répondre aux besoins en informa-tions des utilisateurs. Ensuite, le système de suiviévaluation du PARAD soutient notre souhait d’insti-tutionnaliser les diagnostics techniques au niveaucommunal. Les CCC et les structures d’appui peu-vent concentrer leur appui sur l’atteinte des indica-teurs visés par le PARAD et éventuellement surd’autres qu’ils ou les communes jugeront perti-nents. Il s’agit, comme nous l’avons mentionné ci-dessus (chapitre 4.1.) de renforcer les capacitésdes élus dans l’analyse approfondie des secteurs,dans la planification et le suivi évaluation des ser-vices de base (voir l’exemple du SIEC-S). Cetteorientation peut en même temps aider à rendre laSdR plus légère en se recentrant sur quelques indi-cateurs clés. L’expérience de la SdR dans la régionde Koulikoro a certainement créé des conditionsfavorables à la mise en œuvre de ces propositions.

138

ANNEXE I : SIGLES

AMM Association des Municipalités du MaliANICT Agence Nationale d’Investissements des Collectivités TerritorialesCAP Centre d’Animation PédagogiqueCCC Centre de Conseil CommunalCCN Cellule de Coordination NationaleCLO Comité Local d’OrientationCNO Comité Nationale d’OrientationCPC Comité de Pilotage CommunalCP Comité de PilotageCR-ONG Coordination Régionale des ONGCSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la PauvretéCT Collectivité(s) Territoriale(s)DED Deutscher Entwicklungsdienst (Service Allemand de Développement)DNAT Direction Nationale de l’Aménagement du TerritoireDNATCT Dispositif National des Appuis Techniques aux Collectivités TerritorialesDNCT Direction Nationale des Collectivités TerritorialesDNP Direction Nationale de la PopulationDNPD Direction Nationale de la Planification du DéveloppementDNSI Direction Nationale de la Statistique et de l’InformatiqueDRPS Direction Régionale du Plan et de la Statistique

DRPSIAPDirection Régionale du Plan, de la Statistique, de l’Informatique, de l’Aménagement du Territoireet de la Population

EMEP Enquête Malienne sur l’Évaluation de la Pauvreté (ici : 2001)GOLDD Programme de Gouvernance locale, Décentralisation et DéconcentrationGTZ Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (Coopération Technique Allemande)MATCL Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités LocalesMDRI Mission de Décentralisation et des Réformes InstitutionnellesMPAT Ministère du Plan et de l’Aménagement du TerritoireODHD Observatoire du Développement Humain DurableOISE Outil Informatisé de Suivi Évaluation (base de données)OMD Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementONG Organisation Non GouvernementaleOSC Organisation de la Société CivilePACT Programme d’Appui aux Collectivités TerritorialesPARAD Programme d’Appui à la Réforme Administrative et à la DécentralisationPDESC Plan de Développement Économique Social et CulturelPNACT Programme National d’Appui aux Collectivités TerritorialesPNIR Programme National d’Infrastructures RuralesPNUD Programme des Nations Unies pour le DéveloppementREDL Réseau de Réflexion et d’Échanges sur le Développement LocalPRECAGED Programme de REnforcement des CApacités nationales pour une GEstion stratégique du DéveloppementSAD Schéma d’Aménagement et de DéveloppementSdR Situation de RéférenceSIEC-S Système d’Information Essentielle pour la Commune dans le secteur de la santéSIG Système d’Information GéographiqueSIGMA Système Informatique de Gestion des ressources en eau au MAliSNV Organisation Néerlandaise de DéveloppementSYNDEC SYNergie DÉCentralisation

139

ANNEXE II : CONSEILS DES PARTIES PRENANTES PAR RAPPORT À LA

SUITE À DONNER À LA SdR

aux acteurs nationaux

Ces conseils s'adressent aux services centraux,régionaux et locaux des services déconcentrés del'Etat et concernent la mise à disposition de don-nées au niveau communal. Nous suggérons de :

� promouvoir à long terme la création d'unecapacité technique interne, jusqu'au niveaulocal, pour la gestion des données nécessairesà la mission du service respectif ;� promouvoir la désagrégation des donnéesjusqu'au niveau communal et leur actualisationrégulière;� rendre accessibles les statistiques dispo-nibles au niveau national aux services tech-niques locaux et les former au traitement et àl'interprétation de ces données ;� informer régulièrement sur les services sta-tistiques du service respectif.

aux CCC

Ces recommandations s'adressent aux CCC dansleur fonction intermédiaire entre les collectivitésterritoriales et leur environnement. Nous propo-sons de :

� assister, à travers des exemples concrets etdes exercices légers, les collectivités dans lamise à jour et dans l'interprétation des don-nées, en particulier les secrétaires généraux,CPC et commissions de travail ;� faciliter la diffusion des informations (pro-grammes sectoriels, CSLP, OMD), initier desdiscussions au niveau du CLO et renforcer lesstratégies de communication des collectivitésterritoriales et services techniques ;� échanger entre CCC sur la gestion des don-nées et les cas de réussite (voir « lien avecautres outils») ;� mettre un accent particulier sur le renforce-ment des capacités des acteurs locaux en ana-lyse et en planification à long terme;� faciliter l'échange et le partage des donnéesentre services techniques, collectivités territo-riales, ONG, associations.

Recommandations de laSNV et du PACT parrapport à la suite de laSdR

aux acteurs locaux

Ces recommandations portent toutes sur l'utilisa-tion régulière de l'outil et le suivi des indicateursCSLP et OMD. Nous proposons aux élus, auxsecrétaires généraux et aux OSC de :

�mener une actualisation régulière, par exempleannuellement, du document SdR pour avoir unétat des lieux à jour et pour découvrir ainsi au furet à mesure d'autres sources d'informationfiables;� mener cette actualisation et le travail d'analy-se des données en amont de l'exercice de bilandu programme annuel communal et avant l'éla-boration du nouveau programme annuel ;� solliciter régulièrement l'implication des ser-vices techniques dans l'actualisation pour manifes-ter ainsi un intérêt à long terme dans l'agrégationet la mise à disposition de données communales;� partager les documents actualisés avec lesacteurs impliqués et les diffuser sur demande;� se référer, dans la gestion des affaires commu-nales, aux données collectées pour rendre lesmécanismes de prise de décision transparents;� tester la pertinence des données au quoti-dien et garder l'esprit critique par rapport à la fia-bilité des données ;� comparer la SdR de chaque collectivité avecles SdR d'autres communes ou cercles et parta-ger les analogies et disparités ;� suivre, voire s'impliquer dans la discussionautour de la reformulation des indicateurs CSLP etOMD pour pouvoir ainsi apprécier la pertinence desindicateurs propres de la commune.

Options d'amélioration etd'ancrage de la SdR

Réplication et amélioration

� application de la SdR dans les cercles de Ségouet Barouéli et application de l'outil SIECS-S dansle cercle de Dioïla en cours. Leur capitalisationest prévue ;� réaliser un manuel d'utilisation de la SdR;� alléger l'outil SdR et désagréger les données;� élaborer des SdR au niveau cercle et préciserson rôle et contenu.

Institutionnalisation

� au niveau communal : préciser la suite del'application de la SdR dans le processus de pla-nification et renforcer le système de suivi éva-luation du développement communal basé surl'actualisation régulière de l'outil SdR ;� au niveau cercle : parvenir à un stade où lastructure (format, contenu) des SdR est finali-sée afin qu'elle soit validée par la tutelle et lesservices techniques (voir exemple du cercle deKati) ;� implication de l'Association des Municipali-tés du Mali (AMM) avec leurs Centres de Res-sources ;� implication des conseils de cercle pour lagestion / supervision des bases de donnéescommunales ;

� au niveau régional et national : intégrer la ges-tion des données communales et la contributionde la SdR dans la discussion sur le suivi du CSLPet des OMD.

Renforcer les liens avec d'autres outils

En vue d'une harmonisation des approches auniveau national et d'un apprentissage au niveausous-régional, nous avons prévu d'échanger régu-lièrement avec les structures impliquées dans lesuivi évaluation et ayant élaboré des outils simi-laires ou complémentaires :

� DNCT / CCN DNAT (Direction Nationale del'Aménagement du Territoire) : guide d'élabora-tion du PDESC;� REDL Mali, SNV Niger, Bénin (ANCB, GTZ,Helvetas), Burkina Faso (GTZ, MATD/DEP) : outild'auto évaluation des performances des collec-tivités territoriales ;� DNAT : guide d'élaboration du Schémad'Aménagement et de Développement (SAD)au niveau cercles et régions ;� collectivités / structures d'appui / Trésor :démarches de mobilisation des ressourcescommunales ;� GTZ, SNV Mali et autres structures: Systèmed'Information Géographique (SIG) ;� SNV Mali : Système d'Information Essentiel-le pour la Commune - Santé (SIEC-S);� CCN: Outil Informatisé de Suivi Évaluation duDispositif d'appui à la Décentralisation (OISE) ;� Bases de données sectorielles et ODHD.

140

141

ASSEMBLEE GÉNÉRALE DES NATIONSUNIES (2000)

Déclaration du Millénaire. Résolution adoptéepar l’Assemblée Générale dans sa 55 ème ses-sion, point 60 b, de l’ordre du jour du 13 sep-tembre 2000. A /RES/55 /2.

CCC KATI & PACT (août 2004)Formation des acteurs au développement ducercle de Kati sur la planification communale.Cahier du Participant. Centre de Conseil Com-munal de Kati et PACT, 50 p. – Kati.

CCC SEGOU & PACT (février 2005)Réseau SYNDEC cercle de Ségou. Formationdes membres du réseau et des partenaires enélaboration du PDESC. Centre de Conseil Com-munal de Ségou et PACT, 35 p. – Ségou.

COMMISSION EUROPEENNE (2005)Programme d’Appui à la Réforme Administrati-ve et de la Décentralisation - PARAD, 15 p. +annexes. - Bruxelles.

DNATCT (2004)Module de formation sur l’élaboration desPDESC. Draft à l’intention des conseillersCCC. Guide du facilitateur, élaboré par AGEFO-RE et BEFOR, 70 p. - Bamako.

DNCT (août 2005)Projet de guide d’élaboration des PDESC sui-vant les secteurs de la Direction Nationale dela Planification et du Développement. Rapportprovisoire, 36 p.

DRPS Koulikoro (juin 2003)Annuaire statistique, année 2001. DirectionRégionale du Plan et de la Statistique, régionde Koulikoro, 73 p. - Koulikoro.

Loi 93-008 du 11/02/1993déterminant les conditions de la libre adminis-tration des collectivités territoriales, modifiéepar la loi 96-056 du 16/10/1996.

Loi 95-034 du 12/04/1995portant code des collectivités territoriales enRépublique du Mali, modifiée par la loi 98-066du 30/12/1998.

Loi 95-034 du 12/04/1995portant code des collectivités territoriales enRépublique du Mali modifiée par la loi 98-010du 15/06/1998 et modifiée par la loi 98-066 du30 /12 /1998.

MATCL/DNCT (25-28/06/2001)Planification participative dans le cadre de ladécentralisation en Afrique, Actes de l’atelierinternational de Ségou, confrontation des pra-tiques (étapes, méthodes, outils, mesuresd’accompagnement, modalités) de mise encohérence des divers niveaux de planificationdu local au national, 220 p.- Bamako.

MATCL (2005)Programme National d’Appui aux CollectivitésTerritoriales, Phase II, 2006-2010. Document deprogramme, version provisoire, 19 p.- Bamako.

MATCL & PNUD (2005)Rapport sur l’état des lieux de la déconcentra-tion et le suivi évaluation de la décentralisa-tion. Secrétariat du MATCL et Programme deGouvernance Locale, Décentralisation etDéconcentration (GOLDD), 54 p. - Bamako.

MDRI (2000)Guide méthodologique de programmation dudéveloppement communal. Méthodes etoutils de programmation du développementcommunal. Mission de Décentralisation et desReformes Institutionnelles, 76 p. - Bamako.

MINISTERE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES &SYSTEME DES NATIONS UNIES AU MALI(2004)

Rapport de suivi de la mise en œuvre desObjectifs du Millénaire pour le Développe-ment (OMD), 44 p. - Bamako.

NASSIRE, M. (2001)La problématique de la planification participati-ve dans le contexte de la décentralisation enAfrique. Le cas du Mali. Dans MATCL/DNCT(2001) : Planification participative dans lecontexte de la décentralisation en Afrique.Actes de l’atelier international de Ségou du 25au 28 juin 2001, pp. 16-31 - Bamako.

ANNEXE III : BIBLIOGRAPHIE

ODHD (2004)Décentralisation et réduction de la pauvreté.Rapport national 2003 sur le développementhumain durable au Mali. Ministère du Dévelop-pement Social, de la Solidarité et des Per-sonnes Agées, PNUD, Observatoire duDéveloppement Humain Durable et de la Luttecontre la Pauvreté, 66 p. - Bamako.

PACT (2004)Planification Communale, Leçons tirées de laFormation des Conseillers CCC de la Régionde Ségou. Rapport des Co-Formateurs Dante,Gaoussou & Caspary, Hans-Ulrich, juin 2004.Études PACT/Planification N°1. Exécution dumodule Plan de Développement ÉconomiqueSocial et Culturel (PDESC) du programmenational de formation des CCC 2003-2004 duDNATCT, 18 p. + 4 p. annexes – Bamako.

PACT (2006)Enquête Planification. Le processus de planifi-cation communale 2005 en zone d’interven-tion PACT. Capitalisation des expériences duPACT. Étude PACT / Planification N° 3, parGabriel Coulibaly, Foranim-Consult, 28 p. +annexes - Bamako.

PACT & EGLK/SNV (2004)Groupe noyau « Planification Communale ».Compte rendu de la Rencontre N° 5 du28 /10 /2004, 23 p. – Bamakov

PACT & EGLK/SNV (2005)Groupe noyau « Planification Communale ».Compte rendu de la Rencontre N° 6 du03 /05 /2005, 16 p. – Bamako.

PRECAGED (Juillet 2001)Guide méthodologique d’élaboration du schémad’aménagement et de développement de cercle.Ministère de l’Economie et des Finances, PNUD,Programme de Renforcement des CapacitésNationales pour une Gestion Stratégique duDéveloppement, 36 p. – Bamako.

PRECAGED (juin 2004)Étude sur la planification locale au Mali. Ministèredu Plan et de l’Aménagement du Territoire, PNUD,Programme de Renforcement des CapacitésNationales pour une Gestion Stratégique duDéveloppement, 97 p. - Bamako.

142

PRIMATURE (2003)Enquête nationale sur l’évaluation de la pau-vreté (EMEP) 2001. Rapport de synthèse,novembre 2003. Gouvernement du Mali,Ministère délégué chargé du Plan, DirectionNationale de la Statistique et de l’Informa-tique, Banque Mondiale, Projet d’Appui auxInitiatives de Base (PAIB), 29 p. – Bamako.

REPUBLIQUE DU MALI (2002)CSLP Final. Cadre Stratégique de Lutte Contrela Pauvreté. Document préparé et adopté par leGouvernement du Mali le 29 mai 2002, 91 p. +annexes - Bamako.

REPUBLIQUE DU MALI (novembre 2004)Rapport de la deuxième année de mise enœuvre du CSLP, version provisoire, 34 p. +annexes - Bamako.

RESEAU SYNDEC cercle de Ségou (2005a)La démarche d’élaboration des PDESC 2006-2010 dans le cercle de Ségou. Tome 1, Rapportméthodologique, novembre 2005, 30 p. Ségou.

RESEAU SYNDEC cercle de Ségou (2005b)Rapport d’évaluation externe du processusd’évaluation externe d’élaboration des PDESC2006 - 2010 et du fonctionnement du réseau,décembre 2005, 18 p. + annexes – Ségou.

SNV Mali (juin 2004)L’annuaire statistique des collectivités territo-riales : expérience du PDRK.

SNV Mali (octobre 2004)Guide de Planification Communale Outils pourles acteurs locaux qui initient et pilotent le pro-cessus d’élaboration du Plan de Développe-ment Économique Social et Culturel (PDESC).

SNV Mali (avril 2005)Rapport étape 1 de la planification communale2004, l’élaboration de la situation de référencedes collectivités dans les cercles de Banamba,Koulikoro et Dioïla.

SNV Mali /KIT (décembre 2005)Le Système d’Information Essentielle pour lacommune pour l’approche suivi action dans lesecteur Santé (SIEC-S), version provisoire.

SNV Mali /PNUD (avril 2005)Participation de la Société Civile dans le CSLP etles OMD au Mali -quelques éléments de bilan etperspectives par Sonia Le Bay et KaroungaKeita,10 p.+12 p. annexes - Bamako.

143


Elsbet LodensteinEmail : [email protected]

Ulrich CaspariEmail : [email protected]

Florence DumontEmail : [email protected]

Adresses utiles :

PACT (Programme d’Appui aux CollectivitésTerritoriales)

BP 100, Bamako, MaliTél. : (+223) 223 62 63Fax : (+223) 223 38 05

SNV-KoulikoroBP 20, Koulikoro, MaliTél. : (+223) 226 24 71Fax : (+223) 226 20 92

ANNEXE IV : PERSONNES RESSOURCES, DOCUMENTS

ET ADRESSES UTILES

Documents à consulter :

■ Guide de collecte pour l’élaboration de la situa-tion de référence (réseau CCC, juillet 2004)

■ Guide pour l’établissement de la situation deréférence (PACT)

■ Guide de collecte pour l’élaboration de la SdR(SNV, version 2004)

■ Outils d’analyse de la SdR (SNV Mali, octobre2004)

■ 41 SdR des communes de Koulikoro, Dioïla,Banamba (disponibles au niveau SNV Koulikoro,CCC et communes)

■ 3 SdR des cercles de Koulikoro, Dioïla, Banamba

Les documents sont disponibles auprès desbureaux SNV-Koulikoro et PACT (en fichier élec-tronique ou en sortie papier). Les SdR sont aussidisponibles auprès des CCC et collectivités (voiradresses ci-dessous).

144

3. L'AUTO ÉVALUATION, UN OUTIL DE MESURE DES PERFORMANCES

COMMUNALES

3.1. Mali : Expériences menées avec un outil d'autoévaluation permettant d'évaluer les performances descollectivités territoriales

L'étude « Auto évaluation des performances des collectivités territoriales : de la conception à la

réplication d'un outil » a été préparée par Sonia Le Bay, en collaboration avec Moussoulimoune Y.Maïga et Osé Tiénou (voir annexe I).

Les auteurs, qui sont aussi des acteurs du processus de conception, de test et de promotion de l'uti-lisation d'un outil d'auto évaluation des performances, en décrivent les différentes étapes. Dans uncontexte de maîtrise d'ouvrage communale, en écho à l'outil et à la démarche méthodologique propo-sée qui ont fait l'objet d'une publication (MATCL/DNCT-SNV-HELVETAS-PACT/GTZ, 2004), ils mettenten exergue toute l'importance du rôle joué par l'accompagnement dans des exercices d'auto évalua-tion, ainsi que les biais potentiels qui guettent les utilisateurs. Ils abordent aussi les dangers qu'il yaurait, pour les différentes parties prenantes, à se focaliser uniquement sur les résultats, en termede performance, en oubliant toute la riche communication qui existe en amont et en aval des exer-cices, et qui débouche sur un partage de responsabilités et la prise de décisions consensuelles.

Ils démontrent qu'un élément clé du succès d'un processus de cette nature, développé avec et pourles collectivités territoriales du Mali, a été la constitution « d'alliances stratégiques » durables entre leMinistère de l'administration territoriale et des collectivités locales (MATCL) et différentes organisa-tions de développement intervenant au niveau communal.

Les auteurs mettent en garde tous ceux qui souhaiteraient s'investir dans le développement d'untel outil que le chemin, de la conception jusqu'à l'utilisation à grande échelle, peut être long et seméd'embûches. Lorsqu'une démarche se veut participative et s'appuie sur des acteurs nombreux etvariés, il faut être capables de gérer, sur la durée, les intérêts et avis, parfois divergents, et souventévolutifs, des différentes parties prenantes (communes, société civile, État, partenaires au développe-ment…).

En même temps, les réflexions et efforts d'élaboration d'outils similaires dans des pays voisins, sti-mulés par la lecture de la publication sur l'outil testé au Mali, démontrent tout le potentiel de réplicationde telles approches dont l'objectif est notamment de parvenir à mieux cerner, à travers l'évolution desperformances des collectivités territoriales, les effets des renforcements des capacités.

145

Introduction 146

3.1.1. Méthodologie de capitalisation 147

3.1.2. Présentation et analyse de l’approche 1483.1.2.1. Une volonté d’œuvrer conjointement en matièrede suivi

évaluation autour d’une priorité commune d’envergure nationale 1513.1.2.2. Un acteur principal : la collectivité territoriale

avec ses différentes composantes 1523.1.2.3. Une option retenue : l’auto évaluation 1533.1.2.4. Un nécessaire accompagnement de la démarche d’auto évaluation154

3.1.3. Processus d’élaboration de l’outil et test de l’approche 1543.1.3.1. La conception d’un outil 1543.1.3.2. La conception d’une méthodologie d’utilisation 1563.1.3.3. Le test et la finalisation de l’approche 156

3.1.4. Utilisation et pertinence de l’approche 1583.1.4.1. La publication et la diffusion de l’outil d’auto évaluation

des performances des collectivités territoriales 1583.1.4.2. Les principaux effets de l’approche 158

3.1.5. Appropriation, durabilité et réplication de l’approche 1603.1.5.1. Les signes d’appropriation 1603.1.5.2. La durabilité 1623.1.5.3. Des exemples de réplication 163

3.1.6. Perspectives 165

Annexe I : sigles 166Annexe II : bibliographie 167Annexe III : coordonnées des institutions et personnes ressources 170

TABLE DES MATIÈRES

124- Gouverneurs, préfets, sous-préfets, percepteurs, en dehors de leurs attributions spécifiques, veillent à l’exécution des lois,des règlements, des décisions et orientations issus du pouvoir central.

146

INTRODUCTION

« Avec la décentralisation et dans le cadre de notre mandat, nous les élus, ainsique le personnel communal, passons tout notre temps en formation. Nous nesommes presque plus disponibles pour travailler au niveau de la commune... »

(déclaration en 2001 d’un maire du cercle de Banamba, région de Koulikoro - Mali)

Les performances des collectivités territoriales : l’affaire de tous, mais de la responsabilité de qui ?

A la fin des années 90, le dispositif national d’ap-pui technique aux collectivités territoriales étaitconçu et mis en oeuvre par l’État malien, avec l’ap-pui de ses Partenaires Techniques et Financiers(PTF). Il devait permettre de relever des défis sus-ceptibles de conditionner le succès ou l’échec dela décentralisation, à savoir notamment : le déve-loppement de la capacité des communes pourassumer et exercer leurs compétences, le rôle desélus communaux comme premiers acteurs de ladécentralisation, leur capacité à mobiliser les diffé-rents acteurs dans les communes autour du déve-loppement local et la concrétisation des transfertsde compétences.

Ce dispositif est basé sur l’appui conseil et la for-mation fournis par les Centres de Conseil Commu-nal (CCC) et des prestataires privés, ainsi que surla mise à disposition par les services déconcentrésde l’État d’informations et d’expertises techniques.Ce programme national, à vocation temporaire, estdestiné à développer les compétences des com-munes, principalement en terme d’administration,de gestion communale, de programmation localeet de maîtrise d’ouvrage. Il reste aussi attentif àrépondre à leurs besoins spécifiques qui s’expri-ment principalement lors de l’élaboration annuellede plans d’appui.

Courant 2001, la Direction Nationale des Collecti-vités Territoriales (DNCT) et certains PTF étaientpréoccupés de savoir quels étaient les effets durenforcement des capacités des élus et du person-nel communal. Au-delà de cela, se posait la questiondu fonctionnement des communes dans leur envi-ronnement, face aux défis du développement. Parailleurs, les communes, sollicitées par les citoyens, laTutelle124 et les PTF, avaient elles aussi à cœur d’êtreopérationnelles et donc à la hauteur des multiplesattentes.

Tout cela concourrait à ce que plusieurs typesd’acteurs impliqués dans le processus de décen-tralisation mettent ensemble leur expérience etsavoir-faire pour proposer une approche participati-ve, pédagogique, aussi simple mais complète quepossible, susceptible d’apporter des réponses auxdiverses préoccupations exprimées.

Cela semblait être une gageure, en même tempsqu’un superbe défi à relever ! Un de plus pour leMali qui, en 1999, avait résolument opté pour réali-ser sa décentralisation à l’échelle nationale, ce qui aabouti à une réorganisation administrative avec 703communes, 49 cercles, 8 régions et 1 district(Bamako). 97% des communes venaient d’être éri-gées et une toute nouvelle génération d’élus com-mençait à apprendre son métier...

125- Les proverbes ont été recueillis par LE BAY S.126- LOQUAI C., LE BAY S. (décembre 2005).127- L’expérience du SIG a été présentée lors du « Séminaire sous régional d’échange et d’apprentissage sur des expériences de

renforcement de capacités pour le suivi et l’évaluation de la décentralisation et de la gouvernance locale en Afrique Occi-dentale » ; Bamako 17-18/05/06. Voir FORANIM Consult (juin 2006) et sur http://www.snvmali.org /actus/sigmali.pdf. Elle estégalement capitalisée dans l’étude de cas « des Systèmes d’Information Géographique au service du développement descommunes rurales au Mali ».

128- Voir note précédente.129- Cela fait notamment référence aux exemples de réplication en cours dans d’autres pays : expériences du Niger, Bénin et

Burkina Faso. Voir chapitre 3.1.5.3. et FORANIM Consult, (juin 2006). 147

C’est cette « aventure » qui a conduit à la publica-tion, en avril 2004, de « l’outil d’auto évaluation desperformances des collectivités territoriales ». Noussouhaitons la partager avec les différents acteursqui, en Afrique ou ailleurs, sont engagés ou vonts’engager dans une réflexion ou un processusvisant à renforcer les capacités de suivi évaluationde la décentralisation et de la gouvernance locale,la redevabilité et le contrôle démocratique auniveau des collectivités territoriales.

« Celui qui ne supporte pas patiemment la fuméen'obtiendra pas de charbon de bois »

(proverbe peul)125


Durant une telle expérience multi acteurs, riche etcomplexe, s’étendant sur plusieurs années, ladocumentation s’accumule souvent de manièreinformelle, à travers l’archivage de documentsissus du processus (notes personnelles, rapportsde mission, comptes rendus de réunions et d’ate-liers, collecte d’informations sur des démarchesvisant un objectif semblable, synthèse de question-naires réalisés lors de la phase de test, recueil decommentaires sur des documents préliminaires,photographies...). Cette étude de cas nous offreune excellente opportunité de valoriser cette docu-mentation et d’approfondir certaines discussions.Cela permet entre autres de :

� reconstituer les temps forts des principalesétapes adoptées ;

� mettre en perspective les objectifs initiaux etceux actuellement atteints (il convient de garder àl’esprit que, dans la pratique, l’approche est boni-fiable dans le temps, en fonction des initiatives desutilisateurs), en essayant de tenir compte du pointde vue des différentes parties prenantes ;

� mettre en parallèle les options retenues et lesrésultats obtenus dans la pratique ;

� aller au-delà des leçons tirées, afin de voir quelsdéfis demeurent, quelles sont les pistes à exploreret les stratégies possibles pour les relever, ainsique les acteurs mobilisés ou à mobiliser à traversde possibles alliances.

Un canevas de capitalisation126 a été diffuséauprès de quelques acteurs volontaires pour docu-menter le processus. Les différentes contributionsont été regroupées au niveau de l’un d’eux jouantle rôle de point focal, responsable de la conceptiond’une première version de la capitalisation. Celle-cia ensuite été envoyée aux contributeurs initiaux età trois personnes ressources : deux ayant participéde manière ponctuelle à la conception ou l’utilisa-tion de l’outil et une étant plus « extérieure »,puisque récente « utilisatrice » des résultats obte-nus par les collectivités territoriales dans le cadre dela mise en place d’un Système d’Information Géo-graphique127 (SIG). Suite aux commentaires obte-nus, une seconde version a été rédigée par le pointfocal, afin d’être partagée à l’occasion d’un Sémi-naire sous régional128, puis enrichie par des élé-ments issus des échanges réalisés tant en plénière,dans les ateliers, que lors de discussions infor-melles entre les participants venus de six paysd’Afrique de l’Ouest et issus de différents hori-zons129.

Même si dans l’étape de rédaction le processusde capitalisation a mobilisé principalement desreprésentants des PTF engagés dans l’ensemblede la démarche, les différentes parties prenantesont été directement mises à contribution à traversla prise en compte : � des éléments fournis par les communes utilisa-trices à l’occasion des exercices d’auto évaluation(fin 2005 et courant 2006) et la discussion avecelles de certaines hypothèses relatives à l’amélio-ration de la démarche ;� d’échanges réalisés tout au long de 2005 et en2006, tant avec la DNCT/CCN (Cellule de Coordina-tion Nationale des appuis techniques aux collecti-vités) sur des questions de portage de la démarcheet de sa valorisation à grande échelle, qu’avecd’autres PTF, notamment les membres du Réseaude Réflexion et d’Échanges sur le Développement

Local (REDL), réalisant ou planifiant un accompa-gnement des communes à l’utilisation de l’outildans leur zone d’intervention.

Cette méthode de travail a été choisie en fonctionde leçons précédemment tirées de démarches par-ticipatives utilisées. Pour être productif et pas unalibi commode dans une stratégie, le participatifdoit être bien géré. Avec chaque type d’acteur, unrôle qui lui convient doit être défini, en tenantcompte de paramètres multiples et évolutifs, telsque par exemple ce qu’il veut ou peut investir dansle processus (temps en fonction de son calendrier,ressources humaines, financières ou matérielles,compétences spécifiques...). Cela n’exclut nulle-ment que certains éléments soient réajustés encours de processus...

148

3.1.2. PRÉSENTATION ET ANALYSE DE L’APPROCHE

Afin de faciliter la capitalisation de cette expérien-ce par les différents acteurs et de permettre auxlecteurs de s’embarquer dans cette « aventure »,un tableau synthétique a été dressé, comportant lecadre temporel indicatif des principales étapes etactions réalisées et les acteurs mobilisés (voirtableau 1).

Au début de ce processus, aucun des acteursn’avait une idée précise du temps qu’il allait y inves-tir. Même maintenant, il serait difficile de le chiffrerau niveau des individus ou des organisations par-ties prenantes car aucun décompte n’a été tenu.Toutefois, personne n’imaginait par exemple que,

de la phase de conception à celle de publication,près de 30 mois allait s’écouler... L’eut-on su, celaaurait-il été un facteur pesant sur la motivation desacteurs mobilisés ? A posteriori, il ressort quecette motivation est demeurée suffisante chez un« nombre critique » d’acteurs pour parvenir à sur-monter quelques défis et atteindre l’objectif fixé,allant même au-delà...

Quant à la publication, elle se présente volontai-rement sous la forme d’une oeuvre collective, danslaquelle se reconnaissent non seulement lesacteurs directement impliqués, mais aussi beau-coup d’autres qui y ont contribué...

149

CO

NC

EP

TIO

N (

08/2

001-0

8/2

002)

TE

ST

(09-1

2/2

002)

Phases Étapes Actions Acteurs

Partage des

préoccupations,

discussions/propositions,

décisions

définition rôles :- coordination du processus- facilitation du processus et initiatives- contributions techniques au processus- identification des parties prenantes

définition des principes de base (un outilpour les collectivités territoriales), desétapes et d’un cadre temporel indicatif

ventilation du document ébauché : guided’utilisation de l’outil d’appréciation desperformances des communes

bilan de l’existant : recherche documentaireet prises de contacts

DNCT/CCNSNVDNCT/CCN, SNV, Helvetas, PACT /PRODILO-GTZ, CCC, REDL

idem

SNV auprès Helvetas,PACT/PRODILO-GTZ, CCC, REDL,DNCT / CCN

même acteurs auprès d’autres PTF /opérateurs CCC

Élaboration de l’outil et

de sa méthodologie

d’utilisation

- propositions de canevas / discussionsthématiques, commentaires, adoption

- propositions du contenu de l’outil(indicateurs) et méthodologie / discussions,commentaires, adoption

- élaboration d’une version provisoire del’outil (04/2002) et ébauche de la démarcheméthodologique pour le tester

- recueil de commentaires en atelier sur laversion provisoire (05/2002)

- réunions avec utilisateurs potentiels(explications, discussions, commentaires)

- atelier de mise en commun (07/2002)

- finalisation de l’outil et de la démarcheméthodologique pour le test (08/2002)

DNCT/CCN, SNV, Helvetas,PACT/GTZ, représentants CCC

idem

SNV

DNCT/CCN, SNV, Helvetas, PACT/GTZavec REDL, CCC, PTF, AMM,personnes ressources

CCC avec CLO et communes

DNCT/CCN, SNV, Helvetas,PACT/GTZ, CCC, REDL

SNV

Test de l’outil d’auto

évaluation des

performances des

collectivités territoriales

(liste des indicateurs +

méthodologie)

- élaboration de termes de référence pour letest + outils standardisés (grille devérification pertinence indicateurs etapplicabilité de l’outil + fiche de synthèsedes résultats du test + proposition decanevas de rédaction du rapport) 09/2002- test sur échantillon représentatif etraisonné de communes : urbaines /périurbaines / rurales, différentes tailles etzones géographiques (09-11/2002)

par SNV, CCN pour CCC (opérateursSNV, Helvetas, PACT/GTZ)

CCC avec 3% des communes (élus,agents communaux, population,société civile et tutelle)

Atelier de mise en

commun des résultats du

test

- élaboration de termes de référence pour lamodération de l’atelier et proposition deprogramme (10/2002)- atelier de mise en commun des résultatsdu test (11/2002) : discussion de lasynthèse générale des résultats fournis parles CCC, propositions d’amélioration del’outil et de la méthodologie, validation desrésultats- suites à donner au processus engagé etrépartition tâches :

� coordination� rédaction� commentaires

par SNV, DNCT/CCN avec « Foranim-Consult »

DNCT/CCN, SNV, Helvetas, PACT/GTZ,CCC, REDL, “Foranim-Consult »

DNCT/CCNDNCT/CCN, SNVDNCT/CCN, SNV, Helvetas, PACT/GTZ

Tableau 1 : SYNTHÈSE DU PROCESSUS

130- Expériences capitalisées dans le « Séminaire sous régional », Bamako 17-18/05/06.131- Objectifs du Millénaire pour le Développement.

150

FIN

ALIS

AT

ION

20

03

Phases Étapes Actions Acteurs

Rédaction de la version

finale de l’outil et de la

méthodologie

- rédaction- derniers commentaires- rédaction de la version finale- validation de la version finale- rédaction de la préface

SNV/CCNCCN/SNV, DNCT, Helvetas, PACT/GTZSNV/CCNMATCL/DNCTMATCL

PU

BLIC

AT

ION

01-0

4/2

004

Choix du prestataire et

impression du document

appel d’offre (01/2004) : - procédures et modalités de sélection desprestataires (caractéristiques techniquesd’édition, nombre d’exemplaires à éditer/clé derépartition des documents, travaux à effectuer,présentation des offres, rôles et responsabilitésdes acteurs, chronogramme de travail...) et miseen place d’une commission de sélection- montage financier- suivi technique

DNCT/CCN avec SNV, Helvetas,PACT/GTZ

SNV, Helvetas/DDC, PACT/GTZSNV, DNCT avec « Communicances »

DIF

FU

SIO

N

07-1

2/2

004 Diffusion du document

auprès des utilisateurs,

des accompagnateurs

potentiels et de tout

acteur intéressé

7000 exemplaires répartis entre :- utilisateurs directs (60%)- structures d’appui conseil ccompagnatricespotentielles (20%)- stock (20%) afin de répondre aux besoinsspécifiques exprimés jusqu’à maintenant (Maliet sous région)

par DNCT/CCN avec SNV, Helvetas,PACT/GTZ

UT

ILIS

AT

ION

01/2

005-a

ctu

el

Pratique de l’auto

évaluation par

les collectivités

territoriales

- les collectivités territoriales sont informéeslors des CLO

- des services d’accompagnement sontproposés

- synergie entre partenaires techniques pouraccompagner conjointement les exercicesdans les collectivités territoriales

- des collectivités territoriales auto évaluentleurs performances (17% en 06/2006 l’ontfait une fois)

Chargés de Suivi Régionaux de laCCN et CCC

Conseillers CCC, partenaires techni-ques, prestataires

par ex. : PGP/ONG nationales/SNV/CCC, PGP/ONG nationales/Helvetas,Réseau CCC...

élus, agents communaux, population,société civile et tutelle

RÉ

PLIC

AT

ION

01/2

005-a

ctu

el

Emprunt / adaptation de

l’outil d’auto évaluation

des performances des

collectivités territoriales :

quelques exemples

- Mali : en 2004 projet de suivre les effetsd’appuis financiers aux collectivitésterritoriales et d’indexer leurs droits de tirage(58% des indicateurs sont tirés de l’outil)

- Mali : depuis 2005, lors de « diagnosticcommunal » débouchant sur des plansd’action en matière de renforcement decapacités, 90% des questions posées sontextraites de l’outil (dans 36% descollectivités territoriales)

- Niger130 2005 : adaptation de l’outil demanière à intégrer les OMD131

- Bénin130 en cours : adaptation de l’outil

- Burkina Faso130 en perspective : idem

- Mali 2006 : concours national descommunes avec domaines et indicateursd’évaluation tirés de l’outil (64% desindicateurs retenus)

Groupe PTF « décentralisation »,DNCT

par ONG nationales partenaires duPGP

Ministère du Plan, SNV

ANCB, Helvetas, GTZ, SNV, PNUD

MATD, GTZ

MATCL/DNCT

Source : LE BAY S.

132- Objectifs spécifiques du REDL : a) partager entre membres les outils, la documentation et les informations sur l’appui à lamise en œuvre de la décentralisation ; b) contribuer à l’amélioration, à la systématisation et à la diffusion des outils et desdémarches élaborés au sein des structures membres ; c) analyser et partager les visions sur les problématiques, concepts,approches et stratégies en matière de développement local ; d) partager la capitalisation des expériences de terrain avec lesinstances concernées par la mise en œuvre de la décentralisation. Voir sur http://www.snvmali.org/actus/redlinfo0606.pdf

133- Pour la SNV : Programme d’Appui à la Décentralisation dans la Région de Koulikoro (PDRK), Programme de DéveloppementUrbain de Bamako (PDUB), Programme d’appui au Développement des Communes de Ménaka (PDCM). Pour Helvetas :Programme d’Appui à la Décentralisation (PAD). Pour la GTZ : Programme d’Appui aux Collectivités Territoriales (PACT) et pro-jet Promotion des Initiatives Locales (PRODILO).

134- Chaque personne participant au processus sur son temps de travail « ordinaire » pour le compte de sa propre structure, l’ac-tivité n’a engendré des dépenses spécifiques qu’à partir de la phase de test. 151

3.1.2.1. Une volontéd’œuvrer conjointementen matière de suiviévaluation autour d’unepriorité communed’envergure nationale

Début 2001, des structures actives dans la mise enoeuvre du processus de décentralisation et habi-tuées à partager régulièrement leurs expériences,notamment au sein du Réseau REDL132 et avec laDNCT, ont rapidement pris conscience qu’elles s’in-vestissaient parallèlement autour d’une même pro-blématique : comment mesurer dans le temps leseffets du renforcement des capacités des collectivi-tés ? La DNCT cherchait, elle aussi, à appréhenderles mêmes effets, afin de réajuster si nécessaire lesstratégies mises en oeuvre à l’échelle nationale.

La SNV (Organisation néerlandaise de développe-ment), Helvetas (Association suisse pour la coopéra-tion internationale) et la GTZ (Coopération techniqueallemande) ont alors opté pour partager le fruit deleurs réflexions, conjuguer leurs efforts, ainsi queleurs ressources, et mettre à la disposition de laDNCT l’expérience de leurs différents conseillers,groupes de travail, programmes133 et CCC répartisdans différentes régions du Mali. Pour la DNCT, déjàengagée dans plusieurs dossiers consommateurs detemps, de ressources humaines et financières, cetappui pouvait en principe lui permettre d’aller plusrapidement vers l’élaboration d’une approche fonc-tionnelle consensuelle.

Ce montage à lui seul présentait quelques défisrelatifs notamment à la capacité des différentesstructures à : � trouver un mode de fonctionnement communharmonieux et efficace ;� dégager un cadre temporel de mise en oeuvredes actions communes et le respecter sansremettre en question d’autres engagements prispar ailleurs ;�mobiliser à temps, de manière flexible et concer-tée les ressources nécessaires (humaines, finan-cières134 et matérielles) ;� partager des visions communes sur un certainnombre de choix à faire, comme les options rela-

tives aux objectifs visés, à l’approche, à la métho-dologie... ;� communiquer régulièrement entre elles et avecd’autres partenaires techniques et financiers, afinde les informer du processus en cours, de sollici-ter leurs contributions, mais aussi de préparer laphase de mise en oeuvre de l’approche...

D’où la nécessité pour ces structures, dès le début,de définir de manière participative certains aspects(voir tableau 1 phase conception), notamment :� un partage des rôles : coordination processus parDNCT/CCN ; facilitation processus et initiatives parSNV ; contributions techniques au processus parDNCT/CCN, SNV, Helvetas, GTZ, CCC, REDL ;� l’adoption de principes communs de base ;� les objectifs à atteindre ; � les parties prenantes, les collaborations et lessources d’information disponibles ;� une ébauche des différentes étapes du travail àréaliser, un cadre temporel indicatif et un mécanis-me de suivi...

« Celui qui monte aux baobabs a davantage defruits, mais celui qui reste à terre sait quand il ren-trera chez lui »

(proverbe bambara)

À posteriori, c’est le respect du cadre temporelqui a posé le plus de problèmes, en raison notam-ment :� du taux important d’occupation des personnesmobilisées sur l’approche ;� de l’aspect « répétitif » inhérent à la démarchede travail retenue : discussions, production d’uneversion provisoire de documents, demande decommentaires/discussions, nouvelle version provi-soire...� de la démarche participative adoptée qui néces-site des mises en commun régulières entre lesstructures impliquées et un investissement entemps important pour partager avec les autresacteurs clés en fonction de leur disponibilité...

Pourtant, au-delà de ces facteurs pesant sur leprocessus, les Directions des différentes struc-tures en ont toujours fait une priorité et quelquespersonnes s’y sont investies sur la durée pourl’amener à terme.

Ce qui explique sans doute ce fait est, qu’au-delàd’un réel besoin d’outil, il existait une double ambi-tion :� pour les partenaires techniques et financiers, defaire oeuvre utile en tirant les leçons d’expériencesantérieures qui consistaient à s’investir beaucoup,de manière individuelle, dans la conception d’outilsde suivi évaluation finalement utilisés que dansleur(s) zone(s) d’intervention, de manière nondurable (dans le cadre de la mise en oeuvre d’unprojet ou d’un programme) et par peu d’acteurs(presque uniquement par des partenaires directs)pour lesquels ils paraissaient souvent être propo-sés / imposés de l’extérieur ;� pour la Direction Nationale, l’opportunité dedépasser un souci constant d’harmonisation, demise en cohérence des outils de suivi évaluation dela décentralisation et de la gouvernance locale, enanticipant à travers la coordination d’un processusmulti acteurs de conception d’une approche (outilet méthodologie) et en construisant et renforçant,par-là même, des alliances stratégiques.

Après les premières années de formation et d'ap-pui conseil plutôt standardisés, il devenait impor-tant du point de vue des « appuyeurs » de donnerl'opportunité aux communes de pouvoir faire régu-lièrement le point de leurs performances. Ellespourraient ainsi identifier plus précisément lesappuis techniques spécifiques dont elles avaientencore besoin pour s'acquitter de leurs devoirs etrendre des services de qualité aux populations.L’analyse de leur situation devait leur permettre deprogresser, de ne plus être des consommateurs deservices, mais de réels interlocuteurs capables denégocier avec l’extérieur. Après les élections com-munales de juin 2004 qui ont enregistré un taux derenouvellement de 70 %, pour les nouveauxconseils communaux ces questions se posaientavec d’autant plus d’acuité.

3.1.2.2. Un acteurprincipal : la collectivitéterritoriale avec sesdifférentes composantes

Du point de vue des élus, les conseillers CCCchargés de l’appui de nombreuses communes,avec un lourd cahier des charges, ne pouvaient pastoujours aisément percevoir leurs besoins spéci-fiques ou les aider efficacement à les identifier pourélaborer leur plan d’appui.

135- Confirmé lors de l’étude réalisée par la DNCT/CCN en juin 2003. Voir bibliographie.

152

Parallèlement, une multitude « d’appuyeurs »,pas toujours coordonnés, passaient de communeen commune, en offrant de manière uniforme desformations de qualité variable, sans se soucier desréels besoins. Les élus reconnaissaient d’ailleursne pas toujours connaître ces besoins ou n’êtrepas unanimes sur la question, faute d’élémentscommuns concrets de référence. Ils avouaientaussi se référer aux titres des modules de forma-tion dont ils avaient entendu parler ou aux condi-tions de prise en charge, plutôt que de partir deconstats faits au sein de leur commune et d’unedémarche de recherche de solutions.

« En deux ans, j’ai assisté avec d’autres conseillersà cinq formations sur le thème ‘‘qu’est-ce que ladécentralisation ?’’. Avec le recul, j’ai mon idée surla qualité de ces différentes formations.[...] Maisc’est toujours difficile de parler de ce sujet avecdes chefs de village qui ne comprennent pas queles choses ont changé. Même parmi la populationceux qui ont eu des formations ne veulent pascomprendre parce que souvent ça les arrange ».

(déclaration en 2001 d’un Maire du Cerclede Bougouni, Région de Sikasso – Mali).

D’autre part, de plus en plus, des élus, des agentscommunaux, la population, la tutelle, des servicesdéconcentrés de l’État et les CCC constataient que« l’approche formation » n’était pas la « solution àtout ». Beaucoup de dysfonctionnements dans lescommunes ou de griefs signalés de part et d’autreavaient des causes différentes. Si certains pou-vaient résulter d’un manque de compétence ou devolonté à exercer certaines fonctions, d’autressemblaient être une conséquence de la mauvaisecirculation de l’information, d’un manqued’échanges entre acteurs du processus de décen-tralisation135, ainsi que d’une absence de visioncommune ou d’objectifs partagés.

Les maires se disaient preneurs de touteapproche qui leur permettrait de mieux maîtriserces aspects de manière à être en meilleure posi-tion pour discuter avec la population, aussi bienqu’avec la tutelle ou les « intervenants » (bailleurs,projets/programmes, ONG, CCC, prestataires...).

Pour la DNCT et les structures partenaires, il étaitprioritaire de laisser les élus jouer le rôle principal aucentre de l’approche de suivi évaluation. Il s’agissait

136- Instrument utile pour tout type d'organisation. Elle a pour raison d'être d’aider à prendre des décisions en s'appuyant sur unexamen critique d’une situation présente et sur les leçons tirées des expériences faites. Le moment de l'évaluation est untemps que se donne l'organisation pour s'informer, apprécier sur la base de constats, se questionner, réfléchir et tenter de seprojeter dans l'avenir en prenant des décisions susceptibles d'améliorer la situation.

137- Désigne une des pratiques d'évaluation autour de laquelle les spécialistes s'accordent à penser qu'elle est la meilleure métho-de pour évaluer les performances d'une organisation. Sa spécificité est que le principal acteur est l'organisation avec sesdifférentes composantes donc, dans le cas présent, les élus de la commune et les différents acteurs avec lesquels ils colla-borent. 153

de respecter le rôle des maires de premiers res-ponsables de la commune, de son fonctionnementet de son développement, tout en leur permet-tant d’être en synergie et de mieux jouer leurrôle « d’entraîneurs » auprès des autres acteurs(agents communaux, population, société civile –

associations, groupements, ONG, secteur privé,prestataires... - tutelle), en les incitant à contribueractivement à l’analyse. Mais pour être crédible, l’ini-tiative de mener une réflexion approfondie sur lesperformances de leur commune devait venir desmaires...

tutelle

agents communaux

COMMUNE

société civilepopulation

élus

3.1.2.3. Une optionretenue : l’auto évaluation

Très peu d’approches permettaient de concilier laresponsabilisation des collectivités, tant urbainesque rurales, dans une démarche voulue et les mul-tiples objectifs visés par les différents groupesd’acteurs, tels que :� la vérification de la fonctionnalité de la commu-ne et de ses performances par tous les acteurs ;� une meilleure information des « intervenants »et des « élus » pour une prise de décisions demeilleure qualité (en terme de pilotage) ;� une meilleure information des « citoyens » pourune meilleure contribution / compréhension desprises de décisions et participation à la mise enœuvre ;� la promotion de la notion de redevabilité chezles « élus » et de contrôle démocratique chez les« citoyens » ;� une meilleure compréhension par chaque acteurdu rôle des autres, des interrelations et des néces-saires complémentarités ;� le renforcement des capacités d’analyse desacteurs de la gouvernance locale et plus spécifi-quement des « élus » ;�un apprentissage autour de différents aspects rela-tifs au développement et à la gouvernance locale...

Théoriquement, seules deux approches étaientpossibles : l’évaluation136 et l’auto évaluation137.

Dans la pratique, l'intérêt d'adopter une démarched'auto évaluation s’est imposé aux différentes par-ties prenantes puisqu’elle peut être en mêmetemps : un outil de communication et de réflexion,un moyen d’apprentissage et un processus dedéveloppement.

Outil de communication et de réflexion, en per-mettant à un maximum d'acteurs de prendreconnaissance de l'information disponible sur la col-lectivité territoriale et de participer à son analyse.Ils peuvent s'interpeller et échanger leurs visionsautour de la situation vécue. Ainsi, les perceptionsindividuelles, nécessairement partielles, se com-plètent et une vision plus globale de la situation sedégage. De la sorte, l'analyse et la recherche deréponses aux principales préoccupations dumoment sont facilitées.

Moyen d'apprentissage, en renforçant peu à peules capacités d'analyse et de décision de la com-mune. En mettant en commun leurs expériences,les différents acteurs acceptent de s'écouter etd'apprendre à travers la vision des autres. Celaamène à se poser de nouvelles questions et à envi-sager de nouveaux angles d'analyse, peut-être pluspertinents. De la sorte, l'auto évaluation peut aussicontribuer à accroître la capacité de négociation dela commune vis-à-vis de l'extérieur, puisqu'elle serend capable de développer de manière autonomedes axes de travail plus adaptés à son contexte etde solliciter des appuis plus ciblés.

Processus de développement, en responsabili-sant la commune dans un processus de réflexioncritique, de négociation interne et de décisionconcertée, les relations de collaboration tendentvers un exercice plus collectif des fonctions d'ana-lyse, de suivi et d'orientation. C'est une façon de« consolider » la commune de l'intérieur et de sti-muler périodiquement l'autocritique chez les élus,mais aussi chez les autres acteurs.

Toutefois, ce choix de l’auto évaluation supposaitque les élus aient la volonté de mieux maîtriser leurdevenir, que l’exercice ne soit pas vécu commeune contrainte venant de « l'extérieur » et aussique la commune ait les capacités de piloter ladémarche...

3.1.2.4. Un nécessaireaccompagnement de ladémarche d’autoévaluation

Face à ce choix méthodologique, un point critiquedevait être analysé en profondeur avec les élus :celui de l’animation de l’auto évaluation. Est-ce qu’illeur paraissait possible de concilier le portage del’exercice et une capacité suffisante à l’animer, demanière à être relativement autonomes dans la

mise en œuvre de l’approche ?La modération joue un rôle très important et

conditionne en grande partie la réussite de ce typede démarche. Le contexte au sein des différentescommunes était très variable. Peu de conseillersétaient lettrés ou alphabétisés, beaucoup demaires et d’adjoints étaient encore novices enmatière d’animation de réunions, telles celles dubureau ou du conseil. Pourtant beaucoup d’élusinterrogés se disaient prêts à réaliser l’exercice enmobilisant les conseillers les plus habitués à organi-ser des réunions et à parler en public (des « anima-teurs villageois » par exemple), le personnelcommunal (de catégorie A, B ou C selon le statutde la fonction publique de l’État). Dans un premiertemps, ils comptaient aussi sur l’appui desconseillers CCC.

Cette interrogation autour de l’animation de l’autoévaluation est demeurée entière pendant plusieursmois, ce qui explique, sur les versions initiales dudocument, le terme « d’assistée » longtemps restéaccolé à « auto évaluation ». Il n’a disparu qu’aprèsla phase de test, lorsqu’il est apparu qu’au fil de lapratique, il était possible pour les collectivités, cha-cune à son rythme, de dégager des ressourcesinternes nécessaires pour assurer l’animation del’exercice.

138- Voir partie II.1. du document publié : domaines et indicateurs d’appréciation des performances.139- Citons notamment pour le test les communes I et IV du district de Bamako, celles de Moribabougou, Sanankoro Djitoumou

(cercle de Kati) ; Banamba, Benkadi (cercle de Banamba) ; Dégnékoro, Kaladougou (cercle de Dioïla) ; Sirakorola, Doumba(cercle de Koulikoro) ; Tiémala Banimonotié, Danou (cercle de Bougouni) ; Gouandiaka, Séré Moussa Ani Samou (cercle deYanfolila) ; Kébila, Ména (cercle de Kolondiéba) ; Ménaka et Inékar (cercle de Ménaka).

140- CARE (2001) et USAID/ARD (2000).

154

3.1.3. PROCESSUS D’ÉLABORATION DE L’OUTIL

ET TEST DE L’APPROCHE

3.1.3.1. La conceptiond’un outil

« L’ outil d’auto évaluation des performances descollectivités territoriales »138 résulte d’une démarcheparticipative qui a mobilisé les structures concep-trices pré-citées et un échantillon des principauxutilisateurs de cet outil (voir tableau 1).

Lors des phases de conception et de test, des élusde communes urbaines et rurales, en fonction desdifférentes « zones » du pays, ont été consultés. Ilsont participé, tout comme les autres groupes d’ac-teurs, à des discussions animées par les CCC, ainsiqu’à des exercices d’auto évaluation139. Parallèle-ment, un bilan de l’existant était réalisé auprèsd’autres partenaires techniques et financiers140.

L’objectif visé était de concevoir un outil permet-tant à chaque commune qui l'utilise régulièrementde se rendre compte de :� l'évolution de ses compétences dans le temps ;�des domaines dans lesquels les différents acteursrencontrent des difficultés et la nature de celles-ci ;� des solutions concertées qui peuvent être adop-tées avec différents groupes d’acteurs ;� d’éventuels appuis externes nécessaires pourqu'il y ait de substantielles améliorations, notam-ment de :

� la capacité de gestion et de prise de déci-sions ;� la qualité des services, des produits et desréalisations ;� du processus démocratique et de la bonnegouvernance locale ;

141- Voir partie II.2. du document publié : clarification des domaines.142- MATCL/DNCT (novembre 2003).143- Élément concret et vérifiable mettant en lumière les changements qui peuvent s'opérer dans le temps et l'espace.144- Des sources possibles de vérification sont listées dans la partie II.2. du document publié.

155

� des stratégies de participation des popula-tions (hommes et femmes) et de mobilisationdes ressources ;� la maîtrise d'ouvrage du développementlocal.

Tout ce processus itératif a été mené dans le soucipermanent que l’outil soit :� le plus complet possible, tout en restant « léger »,afin d’être utilisé facilement et à moindre coût parles communes ;� le plus ciblé possible, d’où la nécessité de choisirun nombre réduit d’indicateurs simples et précis,même si la contrainte est de devoir procéder dansle temps à certains réajustements en fonction del’évolution des lois et décrets ;� le plus standard possible, afin que chaque commu-ne puisse facilement maîtriser l'outil et comparer sesrésultats d’une année à l’autre, voire comparer sesrésultats à ceux d’autres communes ;� le plus compréhensible possible, afin de minimi-ser les interprétations erronées de son contenu,sources éventuelles de biais, d’où le choix d’intro-duire une partie consacrée à la clarification de sesdiverses composantes141.

En terme de performances, la structuration de l’ou-til s’est faite autour de 5 principaux domaines biendocumentés142 : « organisation interne », « gestionadministrative et financière », « mobilisation des res-sources (financières et humaines) », « planification etprogrammation du développement local » et « ser-vices, produits et réalisations de la collectivité ».

Les échanges ont été plus ardus entre les diffé-rentes parties prenantes en ce qui concerne la for-mulation des indicateurs pour chacun desdomaines de compétences à évaluer, puis desniveaux d’appréciation pour chacun d’entre eux.Plusieurs facteurs peuvent l’expliquer :� les sensibilités (indicateurs) et les ambitions(niveaux d’appréciation) spécifiques à chaque par-tie prenante ;� l’évolution, dans le temps, des thèmes et préoc-cupations d’actualité ;� au début du processus, d’une réunion à l’autre,le manque de régularité de présence des représen-tants de certaines parties prenantes, ce qui rame-nait souvent les échanges sur des pointsprécédemment clos autour d’un consensus.

Dans l’animation, il a toujours été possible detrancher les débats en se référant aux principes de

base retenus de manière consensuelle et auxtextes de lois existants. Mais cet état de fait contri-bue en partie à expliquer la démotivation de cer-taines personnes en cours de processus, lasous-estimation de sa durée et les multiples ver-sions préliminaires qui ont été rédigées à l’issuedes différentes réunions.

Chacun de ces domaines a finalement pu êtredéfini par en moyenne 6 indicateurs143, basés surles principales obligations relevant légalement descommunes, ainsi que quelques aspects de fonc-tionnement d’une commune « idéale ».

L’outil se compose au total de 33 indicateurs quipeuvent être appréciés et suivis d’une année àl’autre. Ils ont été formulés suivant certaines carac-téristiques afin d’être :� circonscrits dans le temps, même si la périodede référence peut varier : l’année écoulée, l’annéeen cours ou un moment précis (par exemple : « lacommune a été active dans le recouvrement destaxes et impôts de l’exercice passé » ; « le compteadministratif de la commune décrit de façon claireet correcte toutes les opérations comptables pas-sées durant l’année ») ;� sensibles puisqu’ils peuvent évoluer dans letemps, d’une période de référence à une autre ;�mesurables : quantitatifs, ils font référence à desnombres ou à des taux (par exemple : « taux moyende présence des élus aux sessions de l’année der-nière », « nombre de sessions ordinaires tenuespendant l’année dernière ») ; qualitatifs, ils ont étérendus facilement mesurables à travers la formula-tion des 4 niveaux d’appréciation qui se référentà une échelle croissante de valeurs et à des normes(valeurs de référence) qui sont précisées dans lalégislation en vigueur (par exemple : « la commu-ne n'a mobilisé aucune ressource supplémentai-re »/ « la commune a mobilisé moins de 25% de sonbudget d’investissement auprès des bailleurs defonds et des populations »/«... entre 25 et 50%...»/«... plus de 50%... ». Pour faciliter les bilans pardomaine, puis le bilan global de la commune, chaqueniveau d'appréciation s'est vu affecter un score

dont le mode de calcul est expliqué en détail dans lapartie III du document publié ;� fiables, puisqu’il est toujours possible de se réfé-rer à des données objectivement vérifiables144 ;� conviviaux, puisque devant être significatifs pourles différents groupes d'acteurs interpellés.

3.1.3.2 La conception d’uneméthodologie d’utilisation

145- Voir partie III du document publié : démarche méthodologique d’utilisation de l’outil d’auto évaluation des performances descollectivités territoriales.

156

Les grandes étapes de la démarche méthodolo-gique indicative ont été développées lors de laphase de conception de l’approche pour servir decadre de travail de référence.

Suite à la phase de test, leur contenu a été affinéafin de proposer des « façons de faire » adaptées àdifférents contextes et de mettre en exerguequelques points d’attention spécifiques pour lesmaires et les personnes chargées par eux deconduire le processus145.

La méthodologie se veut pédagogique, adaptée àun public de niveaux variés et qui évolue dans descontextes différents. Il s’agit d’expliquer, de propo-ser et de présenter des alternatives utilisablesd’emblée ou en cours de processus dans une com-mune, sans dénaturer la démarche, ni perdre leséléments de comparaison (évolution des perfor-mances d’une année à l’autre).

3.1.3.3 Le test et lafinalisation de l’approche

« Celui qui n'a pas lutté est fort à la lutte »

(proverbe bwa)

La phase de test, planifiée sur une période de 3mois (voir tableau 1), a été réalisée avec un échan-tillon des collectivités territoriales volontaires (3%des communes du Mali) par les CCC, accompa-gnés de conseillers des structures partenaires.

Elle a permis de mettre l’accent sur quelquesaspects spécifiques qui ont été analysés lors d’unatelier. À cette étape, un modérateur jusqu’alorsexterne au processus d’élaboration a été choisipour aider les structures partenaires à prendre unrecul suffisant et valoriser les leçons tirées.

Les éléments saillants issus du test portent surl’outil, mais surtout sur la méthodologie qui, volon-tairement, n’avait été que peu formalisée dans laversion testée, de manière à ne pas freiner les ini-tiatives des animateurs de l’exercice d’auto évalua-tion et de leurs accompagnateurs.

Pour l’outil, les principaux ajustements proposésconcernaient :� la reformulation d’indicateurs, des définitionsd’indicateur et l’ajustement de certains niveauxd’appréciation afin d’éviter les ambiguïtés ou lesréticences des utilisateurs ;� la précision du cadre temporel pour certains indi-cateurs ;� la modification de la liste des indicateurs pargroupe d’acteurs, en fonction de leur pertinenceselon leur accès théorique à l’information.

146- MATCL/DNCT – DNAM – AFVP – SNV – PACT/GTZ (mai 2004).

157

Pour la méthodologie, les principales proposi-tions portaient sur l’animation et l’organisation del’exercice qui conditionnent en grande partie saréussite.

Pour l’animation, les personnes responsabiliséespar le maire doivent veiller à :� clarifier pour le public leur rôle à chaque étape del’exercice, par exemple : animateur, co animateur,responsable de la prise de notes ou encore appuiconseil dans le processus (rôle assumé dans unpremier temps principalement par des conseillersCCC et d’autres partenaires techniques mis àcontribution) ;�étudier la possibilité d’impliquer dans l’équipe d’ani-mation la société civile, voire des agents des servicestechniques déconcentrés à côté d’agents commu-naux ou de membres du bureau communal ;

� traduire à l’avance quelques mots clés ou conceptsen langue locale, voire si nécessaire tout l’outil enfonction du public ;� introduire les indicateurs portant sur des questionsde genre en se référant à la culture du milieu ;� travailler parallèlement avec plusieurs groupesd’acteurs, afin de raccourcir le temps consacré àl’exercice ;� faire une synthèse après les entretiens avecchaque groupe d’acteurs, afin de vérifier les don-nées qui seront ensuite analysées et restituées ;� dans les communes rurales, visualiser la présen-tation de l’outil, ainsi que les résultats issus dechaque groupe d’acteurs, afin de faciliter la restitu-tion et les propositions d’actions ;

Source : LE BAY S.

� n’utiliser les documents de référence qu’en der-nier recours, comme moyen de vérification (par rap-port au score d’un indicateur) et ne pas discuterautour de scores, mais de réponses argumentées (lescore ne vient qu’en dernière étape) ;� développer des stratégies vis-à-vis des per-sonnes qui monopolisent la parole et influencentfortement les échanges ;� bien préparer l’atelier de restitution : présenterla synthèse des différentes visions croisées sur lesperformances de la commune, l’analyser. Ne pasremettre en question les réponses données et sur-tout ne pas chercher le consensus à tout prix ;� aider les acteurs à déboucher sur des proposi-tions concrètes d’actions et à partager les respon-sabilités pour leur mise en œuvre.

Dans l’organisation de l’exercice, le maire doitveiller à :� inviter à l’avance les différents groupes pour l’au-to évaluation et la restitution, veiller à leur bonnereprésentativité qualitative et quantitative et à ceque ce soit les mêmes participants tout au long duprocessus d’auto évaluation ;� respecter la disponibilité des différents groupesd’acteurs, tout en ne laissant pas plus d’une semai-ne s’écouler entre les différentes séances d’autoévaluation et la restitution ;� soumettre à l’avance le « questionnaire » à latutelle souvent indisponible pour se joindre à l’exer-cice dans la commune, de manière à pouvoir tenircompte de ses réponses lors de la restitution ;� adopter à court terme un système d’archivage,afin de faciliter la recherche d’informations146 ;

� prévoir dans le budget de la commune les coûtsde réalisation de l’exercice et faire connaître à tousles acteurs les modalités de prise en charge147 ;� penser pour le futur à planifier d’éventuels fraisd’accompagnement de l’exercice, dans une pers-pective d’utilisation régulière de l’approche et de lanon-pérennité des services subventionnés desCCC.

Ces divers éléments ont été pris en compte dansl’étape de finalisation de l’outil. Curieusement,

celle-ci s’est révélée plutôt longue à réaliser (voirtableau 1). Même si le test n’a pas remis en ques-tion le travail jusque là accompli, après avoir rédigéplusieurs versions provisoires, le fait de devoir pro-céder à quelques ultimes ajustements a occasion-né un certain « essoufflement ». Suite aux délaisrequis par la procédure d’appel d’offre coordonnéepar la DNCT, la publication n’a été disponible qu’enavril 2004, soit plus de deux ans et demi après ledébut du processus…

147- En fonction principalement du nombre de villages/fractions composant la commune, de sa superficie, du niveau de participa-tion souhaité par le maire et de la durée de l’exercice, le coût par commune varie en moyenne de 50 000 à 500 000 Fcfa (1euro = 656 Fcfa). Cela correspond principalement aux indemnités des élus, aux frais de transport, aux frais de repas des par-ticipants, ainsi qu’au coût de la communication autour de l’exercice. En cas de déplacement de la tutelle des frais supplémen-taires sont à prévoir.

158

3.1.4. UTILISATION ET PERTINENCE DE L’APPROCHE

Si le test a confirmé la plupart des hypothèsesliées à l’approche retenue d’auto évaluation, sonutilisation à plus grande échelle à partir de 2005 apermis d’en cerner mieux les effets. En juin 2006,17 % des communes ont fait au moins une foisl’exercice.

« Si des chameaux se vantent entre eux de leurscallosités, ils passeront la journée sans paître »

(proverbe tamasheq)

3.1.4.1. La publication etla diffusion de l’outild’auto évaluation desperformances descollectivités territoriales

La publication, préfacée par Monsieur le Ministrede l’Administration Territoriale et des CollectivitésLocales, est le symbole d’un effort commun. Elleconcrétise l’aboutissement d’un processus partici-patif de conception. Dans le même temps, elle aaussi engendré la démobilisation partielle des res-sources humaines jusque là focalisées dans cetteperspective.

Pourtant, de l’avis des initiateurs du processus, ils’avérait plus que jamais nécessaire de réactualiserles défis surmontés depuis août 2001. Un « nou-veau chantier » se présentait à eux : concevoir undispositif d’accompagnement de l’utilisation del’outil. Il s’agissait de le présenter à l’échelle natio-nale aux utilisateurs et, en fonction de la demande,d’accompagner les acteurs communaux dans leurspremiers exercices d’auto évaluation.

Comme juste après la publication, en juin 2004les élections communales s’annonçaient, leMATCL décida d’attendre la prise de fonction desnouvelles équipes pour procéder à sa diffusion.Chaque commune se vit remettre par la DNCT une« mallette du maire ». Elle contenait tous les docu-ments méthodologiques de référence et d’orienta-tion indispensables à la bonne exécution destâches des élus et des agents communaux. « L’ou-til d’auto évaluation des performances des collecti-vités territoriales » allait donc se transmettre demaire en maire. Parallèlement, les CCC et d’autresaccompagnateurs potentiels de l’exercice d’autoévaluation recevaient également plusieurs exem-plaires de la publication.

Dans la mallette, cet outil n’était qu’un instrumentparmi de nombreux autres. Il convenait de le faireconnaître, au-delà des conseillers des CCC et descommunes ayant contribué à sa conception et àson test ; certains d’entre eux n’ayant par ailleurspas été reconduits dans leur mandat.

3.1.4.2. Les principauxeffets de l’approche

Dans le temps, le développement des compé-tences de la commune est perceptible. Si certainseffets étaient prévisibles et souhaités, d’autresétaient plus inattendus.

Les participants à l’exercice tirent plus d’ensei-gnement des discussions autour des indicateursque de la sélection d’un niveau et du score qui fina-lement en résulte. Même si le premier réflexe audébut est pour certains d’essayer de proposerd’abord un niveau, faute d’éléments ils ne peuventconvaincre les autres. Construire ensemble un

159

argumentaire, en confrontant les points de vuedevient un moyen pour les participants de mieuxcomprendre leur rôle et celui des autres au seinde la commune.

« Face à certaines difficultés rencontrées par monassociation, je sais maintenant que je peux venirnégocier certaines choses avec M. le Maire »

(déclaration en 02/2006 d’une présidented’association de productrices de karité,

Cercle de Kati, Région de Koulikoro – Mali)

Chacun ayant l’occasion d’exprimer son avis surun certain nombre de points, l’exercice contribue àdévelopper le sens de la critique constructive etde l’auto critique. Il s’agit pour tout un chacun d’ap-prendre à faire la différence entre présenter une cri-tique et « attaquer » une personne. Si les mairessont habitués aux réactions éventuelles d’oppo-sants politiques, ils supportent mal les critiquesémises par les agents communaux. En effet, lecontexte culturel les a peu habitués à ce que desemployés s’expriment sur de tels sujets et surtoutdevant des tierces personnes. Cela souligne l’im-portance de l’animation dans la gestion deséchanges lors de l’exercice, mais aussi son rôle deconseil auprès des différents groupes (par exemplepour les inciter à se manifester au moment oppor-tun auprès du maire et pas seulement au momentde l’exercice). Afin d’anticiper sur des aspectsnégatifs qui pourraient être évoqués et dont ils sontconscients, les maires se sentent de plus en plusincités à les évoquer eux-mêmes.

A travers l’exercice, les utilisateurs identifient lesprincipaux acquis et faiblesses de la commune.Lors de la restitution, la visualisation des principauxdomaines de performance facilite l’analyse et per-met de comparer avec la situation antérieure. Ilsconstatent si la commune s’acquitte de sesdevoirs, assure les différents services qui sontattendus d’elle et avec quelle qualité.

« Suite à l’exercice d’auto évaluation, j’ai étécontacté par un maire qui m’a demandé de l’ap-puyer dans le montage de son projet ANICT pourqu’on ne dise plus qu’il n’a pas respecté les pro-cédures »

(05/2006, déclaration d’un conseiller CCC,Cercle de Kati, Région de Koulikoro – Mali)

100% des exercices dans les communes ontabouti à l’élaboration de plans de renforcementinstitutionnel et organisationnel. Lors de la resti-tution des résultats, c’est la mise en commun desidées et la qualité des échanges entre les acteursqui importent. Cela détermine la pertinence desactions à programmer et l’engagement des diffé-rents acteurs dans leur mise en œuvre. C’est aussile moment où ces derniers prennent consciencequ’ils ont tous des devoirs à remplir dans le cadredu bon fonctionnement de la commune.

En 2006, à l’issue de la phase test de l’outil d’autoévaluation, des cadres de concertation commune/ société civile se mettent en place dans des col-lectivités de la Région de Koulikoro pour résoudredurablement des incompréhensions...

3.1.5. APPROPRIATION, DURABILITÉ ET RÉPLICATION DE L’APPROCHE

La prise de décisions des maires est facilitée àla lumière des résultats atteints et du produit desdiscussions. Il lui est aussi plus aisé de répartir lesresponsabilités pour la mise en œuvre desactions retenues.

« Si une aiguille est tombée dans un puits pro-fond, ceux qui regardent dans le puits sont plusnombreux que ceux qui y descendent »

(proverbe sénoufo)

Dans les communes où l’exercice a été fait deuxfois, il est possible d’évaluer les effets du renforce-ment de capacités en mettant en parallèle lesactions réalisées dans le cadre du plan et la progres-sion du niveau des indicateurs de chaque domaine.

Ces éléments servent d’argumentaire aux éluslorsque qu’ils cherchent à négocier des appuis, endehors des CCC, auprès de partenaires techniqueset financiers. Au fil des exercices, c’est aussi la capa-cité d’analyse des communes qui se développe.

L’information des acteurs sur la vie communaleest améliorée car au cours de l’exercice de nom-breuses données sont fournies sur le fonctionne-ment de la commune (mairie, bureau,commissions de travail) et ses relations avec lesautres acteurs, même extérieurs à la commune.Chaque participant a aussi la possibilité de poserdes questions. Cela amène les élus à prendreconscience qu’ils doivent rendre des comptes,non seulement dans le cadre des contrôles de léga-lité de la tutelle, mais aussi aux populations.

148- Organe de mise en œuvre du processus de décentralisation chargé de définir, orienter, suivre et évaluer les appuis tech-niques donnés aux collectivités territoriales des cercles.

160

« Dire ‘‘feu’’ ne provoque pas d'incendie »

(proverbe bozo)

3.1.5.1 Les signesd’appropriation

Etant donné que l’utilisation de cette approchepar les communes est récente, il est plus réalistede parler de signes d’appropriation que d’appro-priation. Par ailleurs, certains facteurs qui serontabordés ultérieurement peuvent contribuer à faci-liter l’appropriation et à faire qu’elle soit durableauprès des différentes parties prenantes.

Les communes choisissent librement de fairel’exercice d’auto évaluation car il n’existe aucune« contrainte » extérieure (texte de loi, directive,conditionnalité répressive ou attractive). Il appar-tient au maire de prendre la décision, au momentqui lui convient le mieux et d’y consacrer le budgetqu’il veut. Pour l’instant toutes les communes quiont fait une première fois l’exercice l’ont refait l’an-née suivante. Toutefois, cette absence « d’obliga-tion » rend le processus d’accompagnementrelativement contraignant. L’initiation des com-munes relève tout d’abord de la libre implicationdes PTF (dont les opérateurs CCC), quant à

l’accompagnement, il est lié au rythme desdemandes, ce qui peut pousser certaines struc-tures à les susciter afin d’avoir des planificationsplus cohérentes.

Dans certains cercles, les communes se donnentaussi les moyens de faciliter le processus d’au-to évaluation et de suivi des décisions qui enrésultent. Pour ce faire, des Comités Locauxd’Orientation148 (CLO) mettent en place de petitesunités de suivi comprenant des maires, des agentsdes services techniques déconcentrés et des par-tenaires.

Dans un même cercle, des animateurs commu-naux issus de différentes collectivités mettent encommun leur expérience et s’entraident dans lapréparation des exercices d’auto évaluation.

La tendance générale est que le Maire, avec lesanimateurs et les accompagnateurs, adaptent laméthodologie selon leur contexte et leursbesoins (on a vu par exemple au chapitre 3.1.3.3.que la disponibilité financière des communesinfluait directement sur les options méthodolo-giques). L’approche présente déjà des alternatives,mais ils n’hésitent pas à être créatifs pour faciliterl’exercice ou lui garantir un effet plus durable.

149- FORANIM Consult (juin 2006).

161

Ils adaptent aussi l’outil à travers ses indicateurs.Au-delà des révisions qui sont rendues nécessairespar l’évolution des textes de loi, une tendance estde retoucher la liste des indicateurs en fonction desdifférents groupes d’acteurs interpellés. Cela étaitdéjà prévu dans l’approche, les cinq groupes n’ayantpas à se prononcer sur tous les indicateurs. Toute-fois, dans les cas observés, il ne s’agit plus d’éviterune surcharge inutile des participants ou de tenircompte de leurs principaux centres d’intérêt, maisle plus souvent d’éviter que les représentants d’ungroupe avouent qu’ils ne peuvent pas se prononcersur un indicateur, faute d’information.

Globalement, on constate que comme l’approchea fait l’objet d’une publication, il y a une certainetimidité chez les utilisateurs à en changer certainsaspects. Ainsi, d’un exercice à l’autre, du temps estinvesti dans la commune pour rediscuter avec lesaccompagnateurs certains indicateurs et la métho-dologie qui conditionne à la fois l’ambiance del’exercice d’auto évaluation et la qualité des résul-tats obtenus.

Selon des sondages réalisés auprès de per-sonnes ayant participé au moins une fois à unexercice d’auto évaluation, plus de la moitié sontcapables d’expliquer les principales étapes, deproposer des améliorations de l’approche etaussi de citer des actions retenues dans leurplan. La demande de traduction de l’outil dans lesdifférentes langues pratiquées au Mali est récur-rente. Les maires et les animateurs voient celacomme une nécessité pour s’assurer que tous lesparticipants comprennent l’exercice et y participentpleinement. La publication dans les différenteslangues est réclamée par les non lettrés alphabéti-sés. Les échanges réalisés avec les utilisateurs lorsdu « Séminaire sous régional d’échange et d’ap-prentissage sur les expériences de renforcementde capacités pour le suivi et l’évaluation de ladécentralisation et de la gouvernance locale enAfrique Occidentale149» confirment ces tendances,tout comme ceux qui ont eu lieu après, lors devisites de terrain, entre participants issus de paysvoisins et utilisateurs de quelques communesproches de la capitale.

Dans une certaine mesure, on peut aussi aborderla notion d’appropriation en ce qui concerned’autres niveaux de collectivités qui, de primeabord, n’étaient pas ciblés. Ainsi, des conseils decercle ont déjà utilisé l’approche afin de mesurerleurs performances. Il ressort de ces tentativesfaites par des élus que la liste des indicateurs doitêtre adaptée spécifiquement à ce niveau.

Doit-on aussi parler d’appropriation pour desPTF ou le MATCL ? Certaines tendances pour-raient nous donner à penser que oui. Par exempledébut 2004, un groupe de travail mis en place parles PTF pour réfléchir sur une liste commune d’indi-cateurs devant permettre de mesurer les effetsdes appuis financiers réalisés auprès des collecti-vités territoriales a adopté 58 % des indicateurscontenus dans l’outil. Depuis 2005, une majoritédes ONG partenaires du PGP (Programme Gouver-nance Partagée) utilisent dans 36 % des com-munes maliennes 90% des indicateurs contenusdans l’outil pour faire des diagnostics communauxdevant déboucher sur des plans d’action en matiè-re de renforcement de capacités. Depuis la mêmeannée, dans les différentes régions du Mali, plu-sieurs synergies se mettent en place entre les PTFpour former leur personnel à la maîtrise de l’accom-pagnement de cette approche et pour initier lescommunes à la pratique de l’auto évaluation deleurs performances.

Côté MATCL, depuis 2005, des consignes ont étépassées auprès des opérateurs CCC de manière àce que les conseillers se mobilisent dans lestâches d’accompagnement de l’exercice d’autoévaluation. Lors de ses différentes missions sur leterrain, le Conseiller en Décentralisation du Minis-tère fait régulièrement des sondages auprès desreprésentants de la tutelle et des maires afin desuivre le processus d’utilisation de l’approche etses effets dans les collectivités territoriales. En2006, de manière à susciter l’émulation entre lescommunes, le Ministère a aussi initié un concoursnational destiné à comparer leur bilan sur la période2003-mi 2006 dans trois domaines prioritaires(gouvernance démocratique locale, promotion dudéveloppement local et mobilisation des res-sources) et à primer celles qui auront les meilleursrésultats. Pour ce faire, 64 % des indicateurs del’outil ont été retenus.

3.1.5.2. La durabilité

« Si un pêcheur a vendu sa pirogue pour un cha-meau, c'est qu'il a pris de graves résolutions »

(proverbe songhoy)

Suite aux leçons tirées en cours de processus,plusieurs questions demeurent ouvertes quant à ladurabilité de l’approche, mais plus encore sur laconstance de sa valeur dans le temps.

Le suivi de la mise en œuvre de l’approche par lesdifférentes parties prenantes, ainsi que les sondagesréalisés ont permis de souligner l’importance del’accompagnement lors des premiers exercices.Dans les nouveaux cahiers des charges (2006) dechaque opérateur CCC figure à la rubrique « accom-pagnement au fonctionnement de la collectivité terri-toriale et de ses organes » l’exercice annuel d’autoévaluation. Il est toutefois nécessaire de se poser laquestion de la disponibilité et de l’accessibilité (finan-cière notamment) de cet accompagnement à la findu mandat des CCC prévu en fin 2007150. Même s’ilest probable que le taux de renouvellement desélus sera moindre lors des prochaines électionscommunales et que donc plusieurs conseillers déjàformés seront à même d’être des animateurs del’exercice, une majorité de maires semblent pen-ser qu’un appui conseil extérieur durant l’exerciceest salutaire. Est-ce seulement lié à une questionde confiance en soi pour le pilotage du processuset l’animation de l’exercice ? Le futur nous le dira.

A travers le Mali, de plus en plus de PTF s’allientpour s’impliquer techniquement et financièrementau soutien d’un dispositif d’accompagnement àl’utilisation de l’outil. Des synergies se mettent enplace dans le cadre de différents programmes encours de mise en œuvre et avec les actions plani-fiées par différentes structures étatiques. Onremarque toutefois que cela prend du temps pourque l’ensemble du territoire soit couvert.

Parallèlement d’autres outils complémentairesà l’usage des collectivités territoriales sont déve-loppés. Par exemple, dès 2003, des PTF, avec laDirection Nationale des Archives du Mali (DNAM),ont appuyé la DNCT dans la conception d’un guidepratique de gestion des archives des collectivitésterritoriales151 et à la mise en place d’un dispositifd’accompagnement, de suivi et d’évaluation des

performances communales152. Cela a permisd’étoffer le dispositif initial en facilitant aux com-munes l’accès aux données de base susceptiblesde les aider dans leur analyse et leur prise de déci-sions153, lors de l’exercice, mais également dans lecadre de leur fonctionnement.

Les collectivités territoriales qui adaptent l’outil aufil des exercices posent la question de la validationdes changements faits qui, par ailleurs, ne sont pascapitalisés. Elles souhaiteraient majoritairement quel’État prenne cette responsabilité, surtout en ce quiconcerne les indicateurs. Faut-il veiller à standardi-ser l’outil de manière à constamment vérifier sonadéquation avec les lois en cours, à permettre auxcommunes de mieux comparer leurs résultatsd’une année à l’autre et entre elles ou bien faut-illaisser chaque commune développer son propreoutil ? Chaque option présente des avantages et desinconvénients qui devraient faire l’objet d’un débatentre utilisateurs et initiateurs de la conception del’outil (MATCL/DNCT principalement).

Suite aux constats faits lors des exercices durantlesquels les utilisateurs sont parfois très promptsà faire des modifications, des interrogations doi-vent être partagées. Ainsi dans l’exemple précé-demment donné des maires qui réduisent la listedes indicateurs soumis aux différents groupesd’acteurs interpellés (chapitre 3.1.5.1.), ne serait-ilpas utile de se demander si la meilleure optionn’est pas plutôt à l’avenir de mettre tous lesgroupes en situation de pouvoir répondre au maxi-mum de questions posées… A terme, la consé-quence directe de ces multiples retouches ne serat-elle pas que les résultats obtenus d’une année àl’autre ne seront plus comparables. Dans le cas desadaptations méthodologiques, il y a aussi lieu delister les éléments incontournables susceptibles degarantir la qualité/fiabilité des résultats obtenus.

Au-delà de ces pistes de réflexion portant sur l’uti-lisation de l’outil et conditionnant sa durabilité, onconstate qu’il existe de plus en plus d’enjeuxautour des résultats des exercices, non pas enterme de plans d’action élaborés, mais de scoresatteints. Ces enjeux sont le fait d’acteurs extérieursà la commune. Cela vient en porte-à-faux avec l’ap-proche adoptée d’auto évaluation où les résultatsappartiennent à ceux qui font l’exercice. Le princi-pal enjeu fréquemment abordé, tant par des PTF

150- D’ici là les opérateurs CCC ont pour mandat de préparer, mettre en place et suivre le fonctionnement des Services Com-muns aux collectivités territoriales cercles et communes (SECOM).

151- MATCL/DNCT – DNAM – AFVP – SNV – PACT/GTZ (mai 2004). 152- DNCT – DNAM – SNV – PACT/GTZ (octobre 2005).153- Les communes ont ainsi directement de meilleures chances d’atteindre le niveau de performance le plus élevé en ce qui

concerne l’indicateur N°18 « la commune dispose d’un système de classement et d’archivage des dossiers ».

162

154- Mécanisme de dotation financière des collectivités territoriales géré par l’ANICT (Agence Nationale des Investissements desCollectivités Territoriales) qui répond à certains critères de pondération (par exemple en 2006 : population, taux de recouvre-ment de la TDRL -Taxe de Développement Régional et Local-, éloignement et pauvreté).

155- ARNDT C., OMAN C. (août 2006) et KAUFMANN D., KRAAY A., MASTRUZZI M. (septembre 2006).156- FORANIM Consult (juin 2006) et http://www.snvmali.org/actus/paradeumali.pdf157- Six indicateurs sont liés à la décentralisation, trois rendent compte de l’interdépendance décentralisation / déconcentration

et trois de la réforme de l’État. Tous sont issus des différents documents stratégiques encadrant le processus de réforme ins-titutionnelle. Ils ont fait l’objet d’un accord avec les autorités maliennes portant sur la liste finale, les valeurs de référence etcibles associées, les responsabilités dans la production et la collecte de données, les sources de vérification, les échéancespour leur production et les mécanismes de révision éventuelle.

158- Comme l’indiquait la Commission européenne dans sa communication « Bonne gouvernance et développement » (20/10/03),"élaborer des processus appropriés pour définir et accepter des indicateurs de gouvernance est un défi", d’autant plus auMali, où l’appareil statistique mériterait d’être étoffé.

159- SNV-Niger (juillet 2005 et octobre 2005) - République du Niger/SNV-Niger (novembre 2005) et SADDA L. (février 2006). 163

que par l’État, serait d’indexer l’appui fourni auxperformances des collectivités territoriales (perfor-mance globale ou dans certains domaines spéci-fiques). Ainsi, par exemple, les droits de tirage154

des communes « performantes » seraient plusimportants. Ces tendances présupposent quetoutes les communes du Mali fassent l’exercice etpublient leurs scores. Si elles se concrétisaient,elles pourraient constituer d’importants biais lorsdes exercices, voire à terme entraver l’appropria-tion de l’approche par les utilisateurs…

Notons que ces tendances ne sont pas spéci-fiques au Mali. Elles s’inscrivent dans un courant deplus en plus dominant dans le domaine de la décen-tralisation et de la gouvernance locale. Il consistepour les bailleurs à mettre en place des systèmesde suivi afin de mesurer l’impact de l’appui financierà travers une liste commune d’indicateurs de per-formance. Alors que le volume consacré à l’aidebudgétaire va grandissant, plusieurs réseaux etgroupes de travail planchent sur le sujet à travers lemonde155 en cherchant à faire si possible le lien avecles stratégies de réduction de la pauvreté. Citonspar exemple pour le Mali la mise en place parl’Union Européenne, en 2006, dans le cadre duPARAD (Programme d’Appui à la Réforme Adminis-trative et à la Décentralisation)156 d’un dispositif quicomprend 12 indicateurs157 et développera progres-sivement un jeu d’indicateurs plus étendu prenantaussi en compte le Cadre Stratégique de Luttecontre la Pauvreté (CSLP). Le but est d’aboutir à unsuivi plus fin des processus de réforme institution-nelle, les indicateurs permettant d’apprécier la miseen œuvre des moyens de la politique du Gouverne-ment, ainsi que l'obtention des résultats intermé-diaires158 arrêtés de manière concertée.

3.1.5.3. Des exemples deréplication

« Sois à l’écoute, tout parle, tout est parole, toutcherche à nous communiquer une connaissance »

(proverbe dogon)

Si, en matière de développement, la recette stan-dard marchant à tous les coups n’est qu’un mirage,la « réinvention de la roue » se pratique encore trèscouramment. Elle résulte le plus souvent d’unelacune d’informations ou d’un manque de confian-ce dans la fiabilité d’une approche ou d’un outilexistant. Dans le cas de « l’outil d’auto évaluationdes performances des collectivités territoriales »,même si aucune stratégie visant à promouvoir saréplication n’a été élaborée, il s’avère que les par-ties prenantes, initiatrices, utilisatrices et por-teuses du processus ont contribué à largementpartager l’information. On constate par consé-quent un phénomène d’essaimage au niveau del’Afrique de l’Ouest (voir tableau 1).

Certains facteurs ont favorisé la réplication del’approche. De nombreux pays, engagés dans unprocessus de décentralisation, sont à la recherched’outils pratiques, disponibles et rapidement maî-trisables dont ils pourront se servir ou s’inspirer. LeMali qui fait figure de « pionnier » en matière dedécentralisation et de gouvernance locale est trèsattractif. La multiplication des visites d’échange dedifférents groupes d’acteurs (représentants dePTF, de services étatiques, d’organisations d’élusou de la société civile…) facilite la diffusion des pra-tiques en cours. Les PTF s’investissent de plus enplus dans la capitalisation et le partage d’expé-riences entre les différents pays. Cela les inciteaussi à contribuer, comme dans le cas présent, à lapublication de documents pour faciliter leur diffu-sion à large échelle. Le personnel des organisa-tions d’appui est lui aussi de plus en plus mobile àtravers la sous région. Il ventile les expériencesacquises en les adaptant aux contextes d’interven-tion et aux types de demande.

L’exemple de réplication au Niger159 est présentédans l’étude de cas « Planification et suivi évalua-tion dans les communes orientés vers la réductionde la pauvreté ». Nous ne citerons donc quequelques éléments pour l’introduire.

Suite à une phase test menée en 2005 par la SNV,en collaboration avec les services déconcentrés del’État et d’autres intervenants, l’outil est actuelle-ment en cours d’utilisation à plus grande échelle.Après des alliances passées avec d’autres PTF,l’objectif est maintenant son institutionnalisationpar le Ministère de l’Aménagement du Territoire etdu Développement Communautaire (MATDC). Ils’inspire de plusieurs processus initiés au Mali etdes leçons déjà tirées autour de la planification par-ticipative du développement communal160 et del’auto évaluation des performances des collectivi-tés territoriales. Ces deux approches ont été asso-ciées de manière à pouvoir répondre à la fois auxpréoccupations des nouvelles autorités commu-nales élues en 2004 qui doivent entreprendre desactions de développement et maîtriser leurs rôleset à celle de l’État par rapport à l’atteinte desOMD/SRP161 au niveau local162.

L’outil d’auto évaluation se présente de la mêmemanière qu’au Mali (33 indicateurs, 4 niveaux d’ap-préciation auxquels sont affectés un score). Lesadaptations sont perceptibles surtout au niveaudes domaines (3 sur les 5 ont été reconduits demanière à se focaliser sur le fonctionnement desorganes de la commune) et de la nature des indica-teurs (11 ont été reconduits, les autres étant refor-mulés selon les spécificités du contexte,notamment la volonté de prendre en compte plusd’aspects liés au genre). Quant à la méthodologie,l’animation de l’exercice est confiée à des per-sonnes ressources (représentants mandatés parles différentes couches socio-économiques), préa-lablement formées, qui agissent au sein d’un comi-té technique communal présidé par le maire.

L’exemple de réplication au Bénin s’inscrit dansle cadre d’une réaction générale des collectivitésterritoriales vis-à-vis d’un rapport d’évaluation deleurs performances réalisé par le PNUD163. Déci-dées à contester les résultats avancés, elles ontmandaté courant 2005 l’Association Nationale desCommunes du Bénin (ANCB) pour faire entendreleurs points de vue. L’ANCB a demandé l’appui dequelques PTF164 pour accompagner un processusde conception d’une approche et d’un outil fiables,susceptibles de mesurer à l’échelle nationale l’évo-lution des performances des communes, maisaussi de soutenir le développement du processusde décentralisation en cours à travers le renforce-ment des capacités de suivi évaluation des acteurs

et l’instauration d’une gestion transparente desressources localement disponibles.

Un groupe de pilotage au sein de l’ANCB travailleavec les PTF et fait valider chaque étape réalisée parles associations départementales. La conceptionqui est en cours s’inspire du processus mis enœuvre au Mali. Les adaptations sont perceptiblesau niveau des domaines (4 sur les 5 ont été recon-duits). Les indicateurs sont en cours de formulation.La formation d’accompagnateurs est déjà envisa-gée, de même qu’un dispositif qui serait chargé dela centralisation et de l’analyse des données.

La diffusion des résultats au niveau départemen-tal et national est envisagée, de manière à per-mettre aux communes de mieux négocier lesappuis qui leur sont nécessaires. Des réflexionssont déjà en cours sur comment gérer certainsbiais possibles (par exemple la compétition entreles communes) ou sur comment y remédier (parexemple la mise en place d’un mécanisme decontrôle des informations recueillies, surtout à l’ap-proche de périodes électorales).

L’exemple du Burkina-Faso165 : Il existe au niveaude l’État la volonté d’être plus efficace dans le pilo-tage du processus de mise en œuvre de la décen-tralisation. A cette fin, le Ministère del’Administration Territoriale et de la Décentralisation(MATD) met en place un système de suivi et d’éva-luation pour piloter avec plus de cohérence l’avan-cement du processus, en faisant le lien avec ladéconcentration, les politiques nationales de bonnegouvernance et de réduction de la pauvreté et l’évo-lution du cadre législatif. Une cellule nationale decoordination, rattachée au Secrétariat Général duMATD, assure la gestion en collaborant avec uncomité mixte composé notamment de structuresétatiques, PTF, CSLP...

Au-delà du suivi d’indicateurs généraux et de lamise en place de cadres de concertation, en s’inspi-rant de l’expérience malienne, il est prévu de procé-der à des auto évaluations selon des indicateursspécifiques. Cette approche vise à « forcer lesacteurs à trouver les meilleures solutions face auxréalités auxquelles ils sont confrontés », en les met-tant en situation de se poser la question « quellequalité voulons-nous atteindre dans notre perfor-mance pour pouvoir contribuer aux effets visés ? ».

160- MDRI (juillet 2000). 161- Stratégie de Réduction de la Pauvreté.162- Cet objectif s’inscrit également dans la logique de l’accord de partenariat signé en octobre 2004 par la SNV Mondiale et le

PNUD.163- PNUD (novembre 2004) et sur http://www.snvmali.org/actus/beinnancb.pdf164- GTZ, Helvetas, SNV et PNUD.165- Consulter http://www.snvmali.org/actus/burkina.pdf

164

166- TRAORE A. - AOPP -, WENNINCK B. - KIT -, BABIN P. - SNV-MALI - (juin 2006).167- gouvernance et « leadership », cohésion sociale et entente, services fournis aux membres, ressources internes (humaines,

financières et matérielles) et relations externes.168-SNV-MALI (mars 2004 et réédition 2006) http://www.snvmali.org/publications/ae_osctomb1.pdf et http://www.snvmali.org

/publications/ae_osctomb2.pdf169- Organisation interne (systèmes, structures, personnel…), relations externes avec les autres acteurs, services et produits

offerts par l'organisation.170- quatre indicateurs « standards » et un indicateur dit « spécifique » car adapté au type de chaque organisation de la société civi-

le, à ses domaines d'intervention, à ses groupes cibles particuliers. 165

Actuellement les acteurs de la décentralisationsont en train de définir des critères de qualité et ledegré souhaité de qualité. Cela constitue en soi lapremière étape de l’amélioration de la performancedes communes car cette réflexion est basée surleurs propres perceptions. Même si l’approche viseà favoriser l’auto gestion des communes, il estaussi prévu de favoriser les concertations inter-communales susceptibles de faciliter certainesprises de conscience et de décisions.

Ces quelques exemples d’expériences, initiéespar des acteurs différents (PTF, association de com-

munes, État) en concertation avec les autres, dansdes contextes variés, à des stades divers de miseen œuvre, tendent à prouver non seulement la per-tinence des besoins exprimés en matière de suiviet d’évaluation, mais aussi toute l’importance àaccorder à des approches d’auto évaluation dans lecadre de la mise en place de système de suivi etd’évaluation visant à responsabiliser durablementles parties prenantes. Les emprunts faits de manièretransparente aux expériences des uns et des autrespermettent à n’en pas douter de réagir rapidementet de manière plus efficace dans la conception et lamise en œuvre d’approches pertinentes.

3.1.6. PERSPECTIVES

L'expérience développée autour de l'auto évalua-tion des performances des collectivités territorialesoffre de nombreuses potentialités et ouvre des pers-pectives variées pour différentes catégories d'ac-teurs soucieux d'améliorer leurs capacités de suiviet d'évaluation de plusieurs domaines de perfor-mance et leurs effets dans le cadre de la démocratielocale et du développement. Au-delà des exemplesde réplication cités, l'expérience au Mali a aussi étésource d'inspiration pour d'autres types d'acteurss'inscrivant dans des dynamiques semblables.

En 2006, certains acteurs du secteur privé, s'in-vestissant dans le développement économique surla base de filières agricoles prometteuses, étaientsoucieux de susciter une réflexion critique desmembres de coopératives de base sur le fonction-nement de leur organisation, les capacités à renfor-cer et les actions à mener par les unions locales desproducteurs, en collaboration avec leur organisationfaîtière. L'Association des Organisations PaysannesProfessionnelles (AOPP), avec l'appui de partenairestechniques, a mis au point un outil simple d'auto éva-luation des capacités de gestion des coopératives debase et une méthodologie166 permettant une largeparticipation des membres de la coopérative etd'autres acteurs impliqués, ainsi qu'un apprentissa-ge collectif, sur la base de discussions structuréesautour de 5 domaines de gestion167, 18 indicateurset 3 niveaux d'appréciation.

Précédemment, fin 2002, s'inspirant de l'expé-rience en cours avec les collectivités territoriales,la SNV, fournissant comme beaucoup d'autres par-tenaires techniques des services d'appui conseilaux organisations de la société civile, était dési-reuse de mieux cerner avec ces dernières l'accrois-sement de leurs capacités. L'idée naissait deconcevoir de manière participative un outil, adaptéaux différents types d'organisation de la sociétécivile, susceptible d'en mesurer l'évolution. L'undes défis était que cette démarche puisse à la foisrépondre à la préoccupation du partenaire tech-nique durant la période de renforcement de capa-cités, mais donne aussi, de manière plus durable,la possibilité aux organisations de la société civilede suivre elles-mêmes l'évolution de leurs perfor-mances, indépendamment de toute structureexterne. Début 2004, ce processus débouchait surla publication d'un guide et d'un outil d'auto évalua-tion168 articulés autour de 3 composantesmajeures169 se déclinant en 5 indicateurs qui sedécomposaient à leur tour en 5 sous indicateurs170

formulés sous forme de questions.

Ces différents processus, aussi bien dans laphase de conception que d'utilisation, sont autantd'occasions de susciter un débat démocratiqueentre groupes d'acteurs. Ils semblent permettre àchacun d'entre eux de trouver un meilleur position-nement et d'ajuster son rôle. Toutefois, les expé-riences montrent, qu'en plus des points d'attention

déjà soulignés, il convient pour chaque acteur derester attentif à l'évolution du contexte global de ladécentralisation. Celui-ci, souvent à l'origine desexpériences réalisées, influe aussi fortement toutau long de la phase d'utilisation des outils conçus.Au sein de processus multi acteurs où les rapportssont en constante évolution, il convient d'avoir unelecture attentive de l'actualité des enjeux.

Avec l'exemple des performances des collectivi-tés territoriales, il apparaît qu'après plusieursannées d'appui, les seuils de tolérance vis-à-vis decertaines défaillances baissent. L'accent est deplus en plus mis par l'État, les PTF et les associa-tions de municipalités sur la généralisation des

bonnes pratiques, notamment en matière de res-pect des procédures de gestion des fonds publicset de redevabilité. Concomitamment, alors quel'appui technique devient plus ciblé et qu'à courtterme son coût sera directement imputé aux col-lectivités territoriales, l'accès à l'appui financierdevient plus sélectif à travers le développement denouveaux critères171 permettant notamment l'utili-sation de fonds additionnels. Ces facteurs, ainsique le processus en cours de transfert de compé-tences de l'État aux collectivités territoriales, sem-blent constituer autant de conditions favorables àce qu'elles utilisent des outils susceptibles de lesaider à se positionner en tant qu'acteurs respon-sables de leurs performances.

171- Par exemple, en 2006, le conseil d'administration de l'ANICT a décidé de faire du taux de mobilisation des ressources internesdes collectivités territoriales un critère à prendre en compte pour l'accès à l'appui financier.

166

AOPP Association des Organisations Professionnelles PaysannesAMM Association des Municipalités du MaliANCB Association Nationale des Communes du BéninANICT Agence Nationale des Investissements des Collectivités TerritorialesCCC Centre de Conseil CommunalCCN Cellule de Coordination Nationale des appuis techniques aux collectivitésCLO Cellule de Coordination Nationale des appuis techniques aux collectivitésCommunicances Agence conseil, communication et publicitéCSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la PauvretéDNAM Direction Nationale des Archives du MaliDNCT Direction Nationale des Collectivités TerritorialesForanim-Consult Bureau d’études « Formation, Animation, Consultation »GTZ Coopération Technique allemandeHelvetas Association suisse pour la coopération internationaleKIT Institut Royal des TropiquesMATCL Ministère de l’Administration Territoriale et des Collectivités LocalesMATD Ministère de l’Administration Territoriale et de la Décentralisation (Burkina-Faso)MATDC Ministère de l’Aménagement du Territoire et du Développement Communautaire (Niger)MSI Management Systems InternationalOMD Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementONG Organisation Non GouvernementalePACT Programme d’Appui aux Collectivités Territoriales de la GTZ (a pris la suite du PRODILO en 2002)

PADProgramme d’Appui à la Décentralisation d’Helvetas (devenu PAAD en 2005 : Programme d’Appui auxActeurs de la Décentralisation)

PARADProgramme d’Appui à la Réforme Administrative et à la Décentralisation (9ème Fonds Européen de Déve-loppement)

PDCM Programme d’appui au Développement des Communes de Ménaka de la SNVPDRK Programme d’Appui à la Décentralisation dans la Région de Koulikoro de la SNVPDUB Programme de Développement Urbain de Bamako de la SNVPGP Programme Gouvernance Partagée (consortium MSI/CARE/Save the Children financé par l’USAID)PNUD Programme des Nations Unies pour le DéveloppementPRODILO Promotion des Initiatives Locales de la GTZ (projet clôturé 12/2001, suite prise par le PACT)

ANNEXE I : SIGLES

167

ARNDT C., OMAN C. (août 2006)Les indicateurs de gouvernance : usages etabus, Centre de Développement de l’OCDE,Paris, 122 p.

BDPA – FORANIM Consult (avril 2002)Etude de conception du système de suivi éva-luation du Dispositif National d’Appui Tech-nique aux Collectivités Territoriales, 77 p.

BRATTON M., COULIBALY M., MACHADO F.(March 2000)

Popular Perceptions of Good Governance inMali, Afrobarometer Working Papers N°9, 45 p. (http://www.afrobarometer.org/papers/Afropaper-No9. pdf)

CARE INTERNATIONAL AU MALI (2001)Projet PACOB : fiche d’efficacité des com-munes, Bamako (document de travail), 15 p.

CCN (mars 2003)Guide du système de suivi évaluation du Dis-positif National d’Appui Technique aux Collec-tivités Territoriales, document de travail desChargés de Suivi régionaux, Bamako, 24 p.

CHO W. (June 2004)Political Institutions and Satisfaction withDemocraty in Sub-Saharan Africa, Afrobaro-meter Working Papers N°39, 17 p.( http://www.afrobarometer.org/papers/AfropaperNo39-2.pdf)

DNCT/CCN (juin 2003)Étude diagnostique d’identification desbesoins de formation des principaux acteursde la décentralisation, 40 p.

PTF Partenaires Techniques et FinanciersREDL Réseau de Réflexion et d’Échanges sur le Développement LocalSIG Système d’Information GéographiqueSECOM SErvices COMmuns aux collectivités territoriales cercles et communesSNV Organisation Néerlandaise de DéveloppementSRP Stratégie de Réduction de la PauvretéTDRL Taxe de Développement Régional et Local


DNCT – DNAM – SNV – PACT/GTZ (octobre2005)

Suivi et évaluation des performances des col-lectivités territoriales en matière de classe-ment et d’archivage : exemple méthodolo-gique développé dans les communes desCercles de Koulikoro et de Barouéli (documentde travail), 13 p.

FORANIM Consult (juin 2006)Rapport de l’atelier sous régional sur le renfor-cement des capacités pour le suivi et l’évalua-tion de la décentralisation et de lagouvernance locale en Afrique Occidentale,Bamako 17-18/05/2006 (MATCL / SNV-Mali /Réseau REDL / ECDPM), 37 p. (http://www.snvmali.org /actus/seminbko052006.pdf)

KAUFMANN D., KRAAY A., MASTRUZZI M.(September 2006)

Governance matters V: Aggregate and indivi-dual Governance Indicators for 1996-2005,The World Bank, 106 p.(http://www.worlbank.org/wbi/governance/fra/govmatters5-f.html)

LECLERC-OLIVE M., LE BAY S., KEITA A.,MAIGA M. (2006)

Participations et démocraties locales : Rendrevisibles et lisibles les dynamiques d’initiativeet de responsabilité des organisations et despopulations, Guide méthodologique, Paris-Bamako, 61 p. (http://www.fdf.org)

LOQUAI C., LE BAY S. (décembre 2005)Renforcer les capacités pour le suivi et l’éva-luation de la décentralisation et de la gouver-nance locale en Afrique Occidentale - Faciliterla capitalisation et l’apprentissage : noteméthodologique pour la préparation desétudes de cas, activité conjointe SNV/REDL-ECDPM ; Bamako, 55 p.(http://www.snvmali.org /actus/guidefrancais.pdf)

168

MATCL (2001)Recueil des textes de l’Administration Territo-riale et Communale - textes législatifs et régle-mentaires ; Bamako, 123 p. ( http://www.matcl.gov.ml/default.asp)

MATCL – DDC/HELVETAS (2002)La Décentralisation au Mali - 50 questionsréponses (2ème édition) ; Bamako, 66 p.

MATCL/DNCT/CCN – SNV (2002)Atelier méthodologique du test de l’outild’évaluation assistée des performances descollectivités : résultats des discussions et tra-vaux en sous-groupes, Bamako 11-12/07/2002(document de travail), 6 p.

MATCL/DNCT/CCN – SNV – Foranim Consult(2002)

Restitution des résultats du test et finalisationde l’outil d’auto évaluation assistée des perfor-mances des collectivités territoriales, Bamako26-27/11/2002 (document de travail), 34 p.

MATCL/DNCT – HELVETAS – SNV - PACT/GTZ(2003)

« La décentralisation au Mali : maîtrise d’ou-vrage, t.1 réussir l’élaboration d’un plan dedéveloppement communal, 27 p. ; t.2 réussirla formulation d’un projet communal, 25 p. ; t.3réussir la mise en oeuvre d’un projet commu-nal, 34 p.

MATCL/DNCT (novembre 2003)Lois et décrets de la décentralisation (5ème édi-tion), Bamako, 128 p.

MATCL/DNCT – SNV – HELVETAS – PACT/GTZ(avril 2004)

Outil d’auto évaluation des performances descollectivités territoriales, 60 p. (http:// www.snvmali.org/publications/outilautoeval.pdf)

MATCL/DNCT – DNAM – AFVP – SNV –PACT/GTZ (mai 2004)

Guide pratique de gestion des archives des col-lectivités territoriales, 63 p. (http:// www.snvmali.org/publications/guidearchives.pdf)

MATCL/DNCT (avril 2006)Note explicative des critères d’évaluation duconcours entre les communes 2006 (docu-ment de travail), 6 p.

MATCL/DNCT (avril 2006)Règlement spécial du concours entre les com-munes 2006 (document de travail), 6 p etannexe « Formulaire de participation », 16 p.

MDRI (juin 1997)Guide pratique d’installation d’une commune ;Bamako, 40 p.

MDRI (octobre 1998)Lois et décrets de la décentralisation,Bamako, 92 p.

MDRI (1999)Guide pratique du Maire et des Conseillers ;Bamako, 90 p.

MDRI (1999)Guide pratique d’administration communale ;Bamako, tome I recueil de fiches techniques 250p., tome II recueil de documents type 51 p.

MDRI (juillet 2000)Guide méthodologique de programmation dudéveloppement communal ; Bamako, 76 p.

MDRI/HELVETAS (octobre 1999)Manuel de formation de base des élu(e)s etprofessionnels, Bamako, 68 p.

PNUD (novembre 2004) Projet de mise en place d’un mécanisme desuivi de la gouvernance locale au Bénin : rap-port national sur la gouvernance locale dans 77communes du Bénin, état des lieux, 77 p.

REDL (2002)Contraintes liées aux pratiques de l’unicité decaisse vécues par les communes rurales,Bamako, 43 p.

REPUBLIQUE DU NIGER - SNV-NIGER(novembre 2005) :

Conférence régionale de Zinder 17-18novembre 2005. Un an d’appui au processusde décentralisation et de gouvernance locale ;Niamey, 78 p.

RESEAU DES CCC DE LA REGION DE KOULI-KORO (bulletin juillet 2006)

Expériences des CCC dans l’appui à l’applica-tion de l’auto évaluation des performancesdes collectivités territoriales ; Koulikoro, pp. 2-3.

169

SADDA L. (février 2006)Commune urbaine de Birni N’Konni : laboratoi-re d’une planification communale prenant encompte la SRP et les OMD, dans Labary N°23(publication bimestrielle d’information de laSNV-Niger) ; Niamey, pp. 6-7 (http:// www.snvniger.org/Brochures/labary.pdf)

SNV-MALI (2001)Guide d’utilisation de l’outil d’appréciation desperformances des communes (document detravail) ; Bamako, 21 p.

SNV-MALI (2002)Outil d’auto évaluation assistée des perfor-mances des collectivités territoriales (docu-ment de travail) ; Bamako, 30 p.

SNV-MALI (mars 2004 et réédition 2006)Auto évaluation des performances des organisa-tions de la société civile, tome 1 : justification etguide d’utilisation, 31 p. ; tome 2 : l’outil, 31 p.(http://www.snvmali.org/publications /ae_osctomb1.pdf ethttp://www.snvmali.org/publications /ae_osctomb2.pdf)

SNV-MALI – CEDELO (2004)La décentralisation au Mali : du discours à lapratique – KIT Development, Policy and Prac-tice, série décentralisation et gouvernancelocale, 88 p. (http://www.snvmali.org/publications/snvfrancais358.pdf)

SNV-NIGER (juillet 2005)Méthode et outils de planification communaleintégrant les OMD et les indicateurs de la SRP(document de travail) ; Niamey, 18 p.

SNV-NIGER (octobre 2005)Guide de planification communale intégrantdes indicateurs OMD et SRP ; Niamey, 30 p.

TRAORE A. (AOPP), WENNINCK B. (KIT),BABIN P. (SNV-MALI) (juin 2006)

Auto évaluation des capacités de gestion descoopératives de base, programme de Déve-loppement Économique de la Région de Kouli-koro, SNV-Mali, (document de travail) ;Bamako, 5 p.

USAID-ARD (2000)Outil quantitatif de mesure de l’efficacité descommunes ; Bamako (document de travail),44 p. + annexes

170

Institution Prénom et nom Téléphone Email

MATCL Ibrahima SYLLA (+223) 222 42 12(+223) 222 42 67

DNCT Adama SISSOUMA (+223) 229 72 98 [email protected]

CCNCheick MohamedSAMAKE (+223) 223 72 97 [email protected]

SNV-Mali

Sonia LE BAY (+223) 223 33 47(+223) 223 33 48 [email protected]

Bakary COULIBALY (+223) 226 24 71 [email protected]

HELVETAS (PAAD)MoussoulimouneYéhiya MAÏGA (+223) 265 10 39 [email protected]

PACT/GTZ Dirk BETKE (+223) 223 62 63 [email protected]

PGP Youssouf KONE (+223) 229 72 07 [email protected]

CARE Boubacar COULIBALY (+223) 292 11 90 [email protected]

CCC

Osé TIENOU (+223) 227 23 46 [email protected]

Mamoudou DIABATE (+223) 227 23 46 [email protected]

Mme KEITA HawaSABE (+223) 226 26 19 [email protected]

Cheikné SIDIBE (+223) 225 60 89 [email protected]

Rhaly AG MOSSA (+223) 281 00 04 [email protected]

FORANIM-Consult Gabriel COULIBALY (+223) 224 13 52(+223) 224 17 34 [email protected]

ANNEXE III : COORDONNÉES DES INSTITUTIONS

ET PERSONNES RESSOURCES

171

4. LE S&E ET LE CONTRÔLE CITOYEN DANS LE CADRE DU TRANSFERT

DE COMPÉTENCES ET DE RESSOURCES AUX COMMUNES

4.1. Mali : Vers un Système d'information essentielle surle secteur de la santé pour les acteurs communaux(SIEC-S)

L'étude «Vers un Système d'information essentielle sur le secteur de la santé pour les acteurs

communaux » a été préparée par Jurrien Toonen, Dramane Dao et Thea Hilhorst (voir annexe I).

Elle capitalise les expériences d'une recherche-action en matière de test d'un outil de suivi et degestion d'informations essentielles sur la santé publique au niveau décentralisé. L'approche de cetterecherche-action a consisté à réunir les différents acteurs clés en santé publique au niveau des collec-tivités territoriales (tels que les élus, les associations de santé communautaires et les services tech-niques) autour d'un paquet minimum d'informations. Ce dernier est appelé « Système d'informationessentielle pour la commune dans le secteur de santé » (SIEC-S).

Les auteurs démontrent comment la collecte, le partage et l'analyse conjointes de l'information etdes indicateurs sur la santé peuvent contribuer à une meilleure collaboration entre les acteurs concer-nés, renforcer leur compréhension des défis en santé publique et donc leur capacité d'action. C'estpour cela que cette recherche-action constitue également une expérience très pratique de prépara-tion à la mise en œuvre d'un transfert de compétences vers les collectivités territoriales dans le domainede santé.

172

Introduction 173

4.1.1. Le contexte 1734.1.1.1. La politique nationale de décentralisation 1734.1.1.2. La politique sectorielle de santé 1744.1.1.3. Le transfert de compétences 174

4.1.2. L’approche de la recherche-action 1754.1.2.1. Les acteurs 1754.1.2.2. Les étapes pour construire un partenariat efficace 175

4.1.3. L’information comme préalable à une participation active 1764.1.3.1. Le système national d’information sanitaire 1764.1.3.2. Des besoins croissants des conseils communaux

en informations sanitaires 1774.1.3.3. Le suivi de la micro planification et les contrats de performance 177

4.1.4. Le SIEC-S : point de départ et structure 1784.1.4.1. L’approche 1784.1.4.2. Les critères de choix des indicateurs du SIEC-S 1794.1.4.3. La compréhension des indicateurs par les acteurs locaux 1804.1.4.4. Présentation et analyse de l’information 1814.1.4.5. Les étapes du SIEC-S 182


Annexe I : sigles 185Annexe II : indicateurs essentiels 186Annexe III : bibliographie 187Annexe IV : personnes ressources, documents en ligne et adresses utiles 187

TABLE DES MATIÈRES

172- Les communes (703), les cercles (49), les régions (8) et le district de Bamako.

173

INTRODUCTION

Au Mali, le niveau des indicateurs de santé reste préoccupant. Une meilleure per-formance du secteur public dans la fourniture de services de base est une nécessitéabsolue pour la réduction de la pauvreté. Le défi posé aux divers acteurs en matièrede santé communale est de travailler ensemble, de façon effective, afin d’offrir unesanté publique appropriée aux besoins locaux, y compris à ceux des groupes les plusvulnérables.

4.1.1. LE CONTEXTE

À la suite de l’émergence des communes en 1999,l’organisation institutionnelle dans le domaine de lasanté publique a fondamentalement changé.

En effet, celles-ci se sont vues confier la respon-sabilité de certains services de base, ce qui deman-de une redéfinition des rôles et des responsabilités,notamment entre les collectivités territoriales, leministère de la santé et les associations de santécommunautaire. Comme les représentants com-munaux seront progressivement impliqués dans lagestion de la santé, il devient nécessaire que cha-cun puisse disposer d’informations appropriées etaccessibles concernant les priorités et en suivrel’évolution, ce qui leur permettra de prendre desdécisions en connaissance de cause.

Cette communication présente des expériencesde développement d’un paquet minimum d’infor-mations dans le domaine de la santé, permettantaux collectivités territoriales et aux Associations deSAnté COmmunautaire (ASACO) d’assumer leursnouvelles responsabilités et de participer active-ment à la gestion de la santé publique. Ce paquet

est appelé « Système d’Information Essentiellepour la Commune dans le secteur de la Santé »(SIEC-S). Il résulte de la volonté d’utiliser les infor-mations du Système National d’Information Sani-taire (SNIS) et de chercher à rendre accessibles lesdonnées collectées régulièrement par le ministè-re de la santé. Il ne s’agit donc pas d’établir un nou-veau système de collecte de données, mais de sebaser sur les services de santé déjà existants.

Le SIEC-S fait partie d’un programme d’activitéset d’outils élaborés en vue de soutenir la mise enoeuvre du transfert de compétences des minis-tères sectoriels vers les collectivités territoriales.La démarche vise à améliorer la coordination et lacollaboration entre les divers acteurs.

Le contexte général et la recherche-action serontprésentés, ainsi que la problématique concernantl’information sanitaire. Ensuite viendront l’ap-proche développée dans le cadre du SIEC-S, lespremières expériences de terrain, pour aborderenfin les quelques leçons tirées.

4.1.1.1. La politiquenationale de décentralisation

L’effondrement du parti-État et de la dictature mili-taire, en 1991, constitue un tournant décisif dansl’évolution politique du Mali. Une des consé-quences a été la remise en cause de toutes les ins-titutions étatiques. Lors de la conférence nationalede 1991, la décentralisation était considéréecomme un axe stratégique pour la construction dufutur État malien et, à ce titre, elle a été inscrite dansla nouvelle Constitution. Ce processus de dévolution

des pouvoirs a créé une base pour un changementprofond dans les relations entre l’État et lescitoyens et pour faciliter un rapprochement entreles services publics et la population.

Ainsi, la loi-cadre n° 93-008 stipule les conditionsd’administration autonome des collectivités terri-toriales à travers des organes délibérants et exécu-tifs. Elle prévoit la mise en place de quatre typesde collectivités territoriales172, sans liens de subor-dination hiérarchique entre elles et gérées par desconseils élus. Les élections communales organi-sées en 1999 marquent le début de la mise en

œuvre de cette réforme institutionnelle. Les collec-tivités territoriales sont alors devenues desespaces légaux et appropriés pour le développe-ment local. Celles-ci sont responsables de l’élabo-ration et de la mise en œuvre des programmes dedéveloppement économique, social et culturel surleur territoire.

4.1.1.2. La politiquesectorielle de santé

En 1990, le gouvernement du Mali a adopté uncadre global d’interventions dans le domaine de lasanté. Cette nouvelle politique repose avant toutsur la déconcentration de certaines responsabilitésdu ministère de la santé vers les ASACO173. Afind’accroître la zone de couverture des services desanté, le ministère de la santé a adopté une poli-tique favorisant l’émergence des ASACO etaccroissant leur rôle en matière de mobilisation desressources et de gestion des Centres de SantéCOMmunautaire (CSCOM).

Le PROgramme de DEveloppement Sanitaire etSocial (PRODESS) a démarré en 1998, avant la miseen place du nouveau découpage administratif. Sonsystème de planification et ses procédures netenaient donc pas compte des fonctions des nou-velles collectivités territoriales. Les procéduresd’investissement continuaient d’être gérées direc-tement par la direction administrative et financièredu ministère de la santé, y compris celles des inves-tissements réalisés au nom des communes, descercles et des régions. En 2004, le PRODESS a faitl’objet d’une révision (PRODESS-II) afin d’intégrer lesresponsabilités des collectivités territoriales174.

4.1.1.3. Le transfert decompétences

En juin 2002, le gouvernement a signé les décretsde transfert de compétences dans les secteurs dela santé, de l’éducation et de l’hydraulique175. Cesdécrets précisent les compétences, les res-sources, les moyens et les actifs à transférer de l’É-tat aux collectivités. Les communes peuvent endéléguer la gestion à des structures spécialisées,telles que les ASACO.

173- Une ASACO est une entité légalement reconnue, autorisée à recruter du personnel, à gérer des réserves financières et àposséder des bâtiments.

174- Le ministère de la santé est en train d’adapter les indicateurs du SNIS pour mieux répondre aux besoins en informations duPRODESS II. Par exemple, un accent particulier est mis sur la qualité des soins en prenant en compte le point de vue des uti-lisateurs.

175- Le transfert automatique concerne, entre autres, l’état civil. Les préparatifs pour les transferts de compétences concernantla gestion de ressources naturelles et des domaines ne sont pas encore très avancés.

174

Encadré 1 : activités issues du transfert decompétences aux communes dans ledomaine de la santé

� Élaboration et mise en œuvre du plan de déve-loppement sanitaire� Création et entretien des infrastructures�Délivrance des autorisations de créer descentres de santé communautaires �Établissement de la convention d’assistancemutuelle avec les ASACO� Subventionnement des ASACO� Recrutement du personnel� Mise en place d’un stock initial de roulement enmédicaments essentiels� Lutte contre la vente illicite de médicaments� Information, éducation et communication ensanté� Mise en œuvre des politiques et stratégiesnationales de prévention et de lutte contre lesmaladies� Mobilisation sociale autour des objectifs sociosanitaires

Les potentialités du transfert de certaines compé-tences du ministère de la santé vers les collectivi-tés territoriales sont les suivantes :� les ressources nationales (financières ethumaines) du domaine de la santé sont allouées demanière plus pertinentes et plus équitables si laplanification est basée sur les besoins locaux et sides critères d’allocation sont élaborés ;� les experts en matière de santé peuvent seconsacrer aux services sanitaires quand les tâchesfinancières et administratives pour la constructionet la gestion des infrastructures sont transféréesaux collectivités territoriales ;� l’implication des collectivités territoriales faciliteune approche intersectorielle en matière de santépublique, ainsi qu’une meilleure coordination avecdes secteurs tels que ceux de l’eau potable et del’assainissement, de la nutrition et de l’éducation,de la prévention du VIH/SIDA et d’autres maladies;� l’implication et l’engagement des communesdans le domaine de la santé publique pourraientrenforcer la mobilisation de ressources, ainsi quela mobilisation sociale autour des campagnes desanté préventives ;� une participation plus active des collectivités ter-ritoriales et des ASACO aux prises de décision enmatière de santé publique pourrait aboutir à un ren-forcement du concept de « rendre compte »entre utilisateurs et services sanitaires et entraînerainsi une amélioration de la qualité de soins.

176- HILHORST T. et al. (2005).

175

Pourtant, le progrès est lent. Durant cette étape,une certaine méfiance entre le personnel tech-nique et les collectivités s’est installée. L’évolutionvers un transfert de compétences plus concret seheurte à la perception négative d’une partie du per-sonnel déjà « décentralisé » par le ministère de lasanté. Cette perception provient essentiellementde l’expérience mal vécue de la déconcentration duministère et de la collaboration avec l’ASACO.

Il existe également une attitude empreinte deréserve de la part des services ministériels concer-nés. Leur principale réserve est liée au fait que lescollectivités territoriales manquent de ressources

humaines et de capacités techniques requisespour les compétences qui doivent leur être trans-férées. Toutefois, en ce qui concerne la gestionfinancière, de nombreuses collectivités territorialesont prouvé qu’elles étaient capables de gérer lesfonds destinés aux infrastructures (ANICT, 2004).

Néanmoins, de plus en plus, le ministère de lasanté apprécie l’opportunité qu’offre la décentralisa-tion pour la mise en œuvre plus efficace de ses poli-tiques et stratégies en mobilisant de nouveauxacteurs. Il cherche à les harmoniser avec la politiquede décentralisation. Depuis 2006, la cellule d’appui àla décentralisation au sein du ministère y contribue.

4.1.2. L’APPROCHE DE LA RECHERCHE-ACTION

Les textes de lois sur le transfert de compétencesne spécifient pas clairement comment les diffé-rents acteurs devraient collaborer. De plus, uneparticipation effective des collectivités territorialesnécessite des outils permettant aux non-spécia-listes de participer aux débats sur les grandesorientations et de suivre les performances du sys-tème de santé.

C’est pourquoi, depuis 2004, la SNV-Mali et l’Insti-tut Royal des Tropiques (KIT) ont souhaité élaborer,avec les acteurs concernés, des approches et despratiques qui facilitent l’établissement de partena-riats locaux efficaces dans le domaine de la santépublique et qui permettent de renforcer les perfor-mances et la responsabilisation des acteurs176. Ils’agit de mener un processus de réflexion etd’échanges de points de vue et d’expériences entreles acteurs-clés, conjugué à des propositions opé-rationnelles concrètes pour garantir la complémen-tarité des activités et des ressources.

4.1.2.1. Les acteurs

En milieu rural, le CSCOM, l’ASACO et la commu-ne sont les principaux acteurs impliqués dans lagestion de la santé publique. Dans certaines com-munes, il existe aussi des ONG intervenant dans cedomaine. Dans ce milieu, il y a très peu de prati-ciens privés et il s’agit bien souvent de guérisseurstraditionnels. Des pharmacies y ont été ouvertes etdes marchands itinérants y vendent des médica-ments. En ville, le secteur privé joue un rôle impor-tant dans la fourniture de soins sanitaires.

Chacun des acteurs a des relations avec desstructures au niveau cercle, région et central. LeCSCOM maintient des relations hiérarchiques avecle centre de référence au niveau du cercle. LesASACO sont organisées en fédération au niveaucercle, régional et national. Les communes sontreprésentées au conseil de cercle, bien qu’il n’exis-te pas de relation hiérarchique entre la communeet le cercle.

4.1.2.2. Les étapes pourconstruire un partenariatefficace

Les étapes suivantes sont importantes pour bâtirdes partenariats efficaces entre le ministère de lasanté, les collectivités territoriales et les organisa-tions de la société civile qui s’occupent descentres de santé communautaire.

1. Établir une base de confiance entre ces diffé-rents partenaires. Cela implique, par exemple, quetous les acteurs soient sur un pied d’égalité auplan de l’information, notamment sur ladécentralisation et la politique sanitaire.

2. Accepter que, conformément à la législation,certaines compétences soient transférées duministère de la santé aux collectivités territorialeset mettre au point des relations de travail efficaces.

3. Concevoir un cadre de concertation propiceau débat et à la négociation. Celui-ci peut voir le jourde façon informelle mais devra, par la suite, êtreformalisé.

4. Renforcer les capacités des collectivitésterritoriales dans la compréhension d’unpoint de vue plurisectoriel, des activités de santépublique. Le défi consiste à renforcer les capacitéscommunales pour que les élus et leur personnelcomprennent les indicateurs de performances,qu’ils les suivent et, au besoin, qu’ils agissent.

5. Identifier des activités jouant un rôle decatalyseur. Bien que la création de relations detravail fonctionnelles soit un processus de longuehaleine, il est important de commencer par desactivités prioritaires pour tous les acteurs, réali-sables à brève échéance et non susceptibles d’en-gendrer des conflits d’intérêts. Au Mali, cettecoopération pourrait démarrer par l’organisation decampagnes de vaccination, le financement com-munal d’activités sanitaires, avant d’aborder desquestions plus complexes et plus délicates, tellesque le transfert des responsabilités pour les inves-tissements et les ressources humaines du secteurde la santé aux collectivités territoriales, conformé-ment aux dispositions légales.

6. Établir des contrats de performance tripar-tites pourrait s’avérer utile car, en discutant de ces

176

contrats, il serait possible de définir ce que les dif-férents partenaires attendent les uns des autres.

7. Renforcer la responsabilisation de la base,afin de donner davantage de poids et d’importan-ce à la population, en particulier aux pauvres, en sti-mulant tous les acteurs pour qu’ils prennent encompte les besoins locaux et la satisfaction de laclientèle.

Cette recherche-action s’efforce de mettre aupoint des approches et des outils aptes à favoriserune coopération efficace. L’évolution de ces rap-ports sera étudiée et analysée pour tirer desconclusions du point de vue des contraintes, desopportunités et des solutions envisageables.

Encadré 2 : outils produits dans le cadrede la recherche-action

Outils d'information et de communication :� Guide d'information sur la politique sanitaire àl'intention des élus et leurs partenaires� Guide d'information des acteurs locaux sur ladécentralisation et le transfert de compétencesen matière de santé

Outils de partenariat :� Système d'information essentielle pour lacommune dans le secteur de la santé � Guide de micro planification annuelle desactions de santé dans l'espace communal

4.1.3. L’INFORMATION COMME PRÉALABLE À

UNE PARTICIPATION ACTIVE

4.1.3.1. Le système nationald’information sanitaire

Le ministère de la santé entretient un systèmenational d’information sanitaire afin de suivre lesprogrès du « paquet minimum d’activités », telque défini dans le cadre du PRODESS.

Ainsi, des données sont régulièrement collectéessur les performances des CSCOM par rapport àl’évolution de leur accessibilité géographique, del’utilisation de leurs services et de leur couverture.Au niveau villageois, des informations sur certainesactivités sont également collectées comme, parexemple, sur les latrines, la couverture en sel iodé,

le taux d’adhésion à l’ASACO, le recouvrement descotisations, le suivi de certaines consultations pré-ventives (vaccinations, consultations prénatales),la couverture en moustiquaires imprégnées. Lagestion financière du CSCOM, la gestion desstocks de médicaments, la tenue et le respect desréunions (y compris les procès-verbaux), les plansd’action, le respect des engagements, la communi-cation des résultats aux bénéficiaires font égale-ment l’objet d’un suivi régulier par le ministère.

Le canevas pour la collecte des données est pré-paré au niveau national. Au niveau du CSCOM, lesinformations sont collectées par l’infirmier (qui engarde en principe une copie) et envoyées aux ins-tances du cercle, puis aux niveaux supérieurs où

177

les données sont rassemblées et donnent lieu à lapublication d’un annuaire statistique régional.

Les techniciens sanitaires du cercle utilisent cesinformations communales lors des visites desupervision du personnel du CSCOM sur la basedes objectifs fixés en début d’année. L’ASACO estparfois présente lors des visites trimestrielles desupervision. Les ASACO et les communes reçoi-vent aussi une copie des rapports trimestriels,mais cela représente pour elles une lourde chargede travail lorsqu’elles veulent les exploiter car cesont de gros documents contenant des informa-tions très détaillées.

Les données du SNIS, telles qu’actuellement pré-sentées, ne sont pas d’accès facile pour les non-spé-cialistes. En outre, les élus du conseil communal ontbeaucoup d’autres domaines à gérer, avec peu depersonnels et de ressources. Ainsi, il est beaucoupplus efficace de se limiter aux priorités et de construi-re un paquet minimum d’informations essentielles(le SIEC-S) leur permettant de comprendre et deprendre des décisions de santé publique.

Enfin, le SIEC-S peut aider le conseil communal àrendre plus tangibles et visibles les résultats deson soutien. Ainsi, l’appui à la fourniture des ser-vices sanitaires pourrait atteindre une visibilitéégale et comparable à celle des investissementsdans les bâtiments et équipements.

4.1.3.2. Des besoinscroissants des conseilscommunaux eninformations sanitaires

Il existait une convention d’assistance mutuelleentre l’ASACO et le ministère de la santé pour lagestion du CSCOM. Mais depuis la mise en placedes collectivités territoriales, l’ASACO doit désor-mais signer cette convention d’assistance mutuelleavec le maire de sa commune. Toutefois, jusqu’àprésent, les élus ne maîtrisent généralement pas lecontenu de ces conventions d’assistance mutuelle.Par conséquent, leur rôle demeure souvent passif.Une réflexion, impliquant surtout la fédération desASACO (FENASCOM), est en cours sur ce sujet. Unsystème comme le SIEC-S pourrait faciliter la parti-cipation active de tous les acteurs car il tient comp-te des enjeux et du contenu de l’engagement et ilfacilite le suivi des progrès.

Le ministère de la santé multiplie ses efforts pouradopter une approche plus dynamique mettant encohérence la planification communale (PDSEC) etle programme sectoriel de santé qui s’effectue àl’échelle du cercle. Le président du conseil decercle préside déjà les réunions du conseil de ges-tion du centre de santé de référence. Tous lesmaires sont membres de ce conseil de gestion,mais leur participation reste souvent passive, fauted’avoir accès aux informations pertinentes.

Évidemment, un dialogue effectif entre le conseilcommunal et le ministère de la santé et l’accrois-sement de ses responsabilités nécessitent unaccès régulier à des informations viables sur lasituation de la santé publique dans la commune.Les collectivités territoriales et les ASACO ontexprimé ces besoins lors de plusieurs rencontreset ateliers organisés dans le cadre du programmede recherche/action. La recherche-action a eu pourconséquence l’association progressive du conseilcommunal et de l’ASACO aux visites de supervisiondes techniciens sanitaires du cercle. Il s’agit làd’avancées importantes de renforcement du parte-nariat dans le domaine de la santé publique. Celles-ci démontrent encore la nécessité d’une circulationrégulière de données viables et compréhensiblesde tous les acteurs.

4.1.3.3. Le suivi de lamicro planification et lescontrats de performance

La micro planification a été instituée dans le cadrede la Stratégie d’Accélération de la Survie et duDéveloppement du jeune Enfant (SASDE), avecl’appui de l’UNICEF, pour améliorer de manière par-ticipative les indicateurs au niveau des aires desanté du CSCOM. Elle a lieu semestriellement, à lasuite d’une réunion de suivi des activités duCSCOM, en présence de l’ensemble des acteurs.

La micro planification est devenue une pratiquenationale. Cependant, la commune ne se sent pasengagée dans le processus du fait de sa faibleimplication dans les différentes étapes, la plupartse déroulant entre le CSCOM et le centre de santéde référence. Actuellement, certains CSCOM invi-tent le conseil communal à ces réunions. Cepen-dant, rien n’est fait pour rendre sa participation plusdynamique : il n’existe ni préparation préalable

des élus sur l’état des lieux et sur les enjeux, ni outilpour faciliter leur compréhension et donc leur partici-pation.

Une façon de donner davantage de poids à lamicro planification est de la faire suivre de lasignature de contrats de performances. Le minis-tère de la santé est en train de développer descontrats « types » à plusieurs niveaux (commune,cercle, région). Deux sortes de contrats de perfor-mances sont prévus : d’une part, entre le ministèreet les collectivités territoriales et, d’autre part, entrele ministère et des ONG. Les contrats décrivent lesattentes et responsabilités et définissent des indi-

cateurs de performances qui seront utilisés pour lesuivi. Cette pratique constitue un outil de suivi etpourra se faire dans le cadre du SIEC-S.

Dans le cadre de la recherche-action, les échangesavec les acteurs communaux (ASACO, CSCOM,conseil communal) ont permis d’établir un microplan annuel du domaine de la santé qui doit servirde référence pour les engagements des uns et desautres. Ces engagements seront consignés dansun contrat de performances pour leur mise enœuvre. Au cours des réunions de supervision, lesuivi se fera en présence de tous les acteurs, d’oùl’importance du SIEC-S dans le processus.

178

4.1.4. LE SIEC-S : POINT DE DÉPART ET STRUCTURE

Intrants Services

Processus

Résultats Effets Impact

4.1.4.1. L’approche

L’objectif du SIEC-S est de permettre aux repré-sentants des conseils communaux et aux ASACOde suivre l’état de la santé publique, de dégagerdes priorités pour leur commune, de participer acti-vement aux débats avec le ministère de la santé etde suivre les progrès du CSCOM, de la micro pla-nification, des contrats de performances, desconventions d’assistance mutuelle. Le SIEC-S sertégalement de base de dialogue dans le cadre de lacollaboration tripartite.

La recherche-action menée dans le cadre duSIEC-S vise à développer une approche qui permettede choisir les informations prioritaires dans une

commune donnée et de les présenter dans un for-mat compréhensible par les acteurs locaux. LeSIEC-S utilise surtout les informations provenant duSNIS déjà en place. Il ne modifie ni le circuit de l’in-formation au sein du ministère de la santé, ni le sys-tème de suivi-conseil. Le ministère de la santé estpleinement impliqué dans la conception du SIEC-S.

Les informations données par le SIEC-S devraientfournir une base solide pour identifier les prioritéslors de la planification sanitaire conjointe dans l’es-pace communal. Le SIEC-S devrait permettre degérer de manière efficiente et efficace les res-sources communales disponibles (financières,humaines, matérielles).

176- Voir l’annexe II pour la liste complète.177- Il est possible qu’une commune identifie des priorités qui ne font pas partie du suivi ordinaire du ministère. Dans ce cas, il faut

élaborer de nouveaux indicateurs avec un système de collecte d’informations et d’analyse.

179

Pour illustrer ces principes, prenons l’exempled’un programme de contrôle de maladies diar-rhéiques, dans le cas où réduire la mortalité infanti-le est retenue comme une priorité de la commune.Une chaîne de relations peut être établie et suiviede l’identification de certains indicateurs liés aux

intrants ou aux services permettant de suivre lesperformances du système. Bien sûr, d’autres mala-dies contribuent également à la mortalité infantile,comme le paludisme, les infections respiratoiresaiguës, la malnutrition... et une chaîne identiquepeut être construite.

Indicateurs Exemples

Indicateur intrant

Ressources investies dans la construction, les ser-vices et les activités d’Information, d’Éducation et deCommunication (IEC)/formation

Indicateur de l’activité (processus) Latrines, IEC de conscientisation, distribution de Selspour la Réhydratation Orale (SRO)

Indicateur de services Nombre de latrines, nombre de mères formées, dis-ponibilité en SRO

Indicateur de résultats Incidence de la diarrhée et nombre d’enfants déshy-dratés

Indicateur d’effet Proportion d’enfants morts de diarrhée

Indicateur d’impact Taux de mortalité infantile

Encadré 3 : exemple d’un programme de contrôle de maladies diarrhéiques

4.1.4.2. Les critères de choixdes indicateurs du SIEC-S

Il est essentiel que le SIEC-S soit centré surquelques indicateurs afin d’éviter de noyer les utili-sateurs sous une masse d’informations et de créerun système trop lourd en termes de charge de tra-vail et de coûts. Le SIEC-S doit donc se limiter àfournir des informations essentielles pour la planifi-cation et le suivi des performances des services. Ilfaut donc élaborer une procédure permettant,d’abord aux utilisateurs, de hiérarchiser leursbesoins en informations puis, de choisir de maniè-re raisonnée des indicateurs.

Les informations fournies par le SIEC-S doiventrépondre aux exigences suivantes :� satisfaire les besoins en informations des com-munes ;� informer les communes sur les performances etles résultats du secteur de la santé (qualité et pro-ductivité) ;� aborder les aspects du secteur pouvant êtreinfluencés par la commune et l’inciter à agir ;

� permettre à la commune de prendre des déci-sions sur la co-gestion du secteur de santé en s’ap-puyant sur des données solides ;� être flexible pour pouvoir répondre aux besoinsspécifiques des différentes communes.

En 2005, une réunion a eu lieu avec des représen-tants des communes et des ASACO pour définirleurs besoins en informations. Sur cette base,l’équipe technique SNV/KIT a élaboré une proposi-tion d’indicateurs176. Ces mêmes représentantsl’ont adoptée après modifications. Ensuite, chaquecommune pilote et son ASACO, conjointementavec les services de santé, ont choisi, dans cette« longue liste », les indicateurs correspondants àleurs besoins en informations spécifiques177.

Une fiche d’identification et d’analyse des indica-teurs retenus est alors établie comme référence etles précisions suivantes sont demandées :� utilisateur de l’information� type d’indicateur� signification et utilisation� périodicité de l’indicateur�mode de calcul de l’indicateur� base de la classification (vert, orange, rouge - voirchapitre 4.1.4.5)

4.1.4.3. La compréhensiondes indicateurs par lesacteurs locaux

Le premier défi relevé a été de vérifier la compré-hension des indicateurs par l’ensemble des acteurs.Ainsi le SIEC-S a été testé dans deux communes ducercle de Dioïla (Wacoro et Nangola).

Ainsi, en janvier 2006, nous avons analysé ledegré de compréhension de certains indicateursdu SNIS par des acteurs locaux dans la communede Wacoro. Les entretiens avec le conseil commu-nal et l’ASACO ont porté sur la signification des indi-cateurs, sur la façon de les analyser et sur leursutilités pour les actions à entreprendre. Le test amontré qu’ils ont très bien compris les indicateurs.Une fois dépassés quelques gênes et blocages,certains voulaient même entrer plus en détails.Des représentants du ministère de la santé ontégalement assisté à ces réunions.

Le premier indicateur abordé est celui desConsultations PréNatales (CPN) qui jouent un rôle

important dans la réduction de la mortalité mater-nelle. Trois CPN sont recommandées aux femmesenceintes. L’indicateur a été présenté de façon des-criptive, non en pourcentage : « sur 100 femmes,90 se sont rendues une fois au CSCOM pour unsuivi de leur grossesse ; sur 100 femmes, 37 sesont rendues trois fois au CSCOM pour un suivi deleur grossesse ». Ce qui correspond à : CPN-1 de90 % et CPN-3 de 37 %. Les acteurs locaux ontbien compris cet indicateur.

Le tableau de bord concernant les CPN, remplilors des visites de supervision, est déjà fixé au murd’un des bureaux du CSCOM. Il a été présenté auxacteurs locaux. Bien qu’ils aient compris la signifi-cation de l’indicateur CPN et des taux obtenusdans leur commune, au premier abord, ils n’ont passu interpréter le tableau. Cependant, après l’expli-cation des principes du graphique et du tableau debord, il a semblé qu’un nouveau monde s’ouvrait àeux. Une personne a dit : « Nous pensions queces dessins sur le mur étaient destinés à rendre leCSCOM plus beau. Nous ne savions pas qu’ils’agissait de figures techniques et que nous pou-vions les comprendre ».

180

Encadré 4 : exemple d’indicateurs

Classiffication Champs d’intérêts Exemples d’indicateurs

Productivité et

qualité des soins

Principales maladiesUtilisation des services curatifs Programme Élargi de Vaccinations (PEV) Paludisme

Couverture des services préventifsCouvertures vaccinalesContrôle prénatalAccouchements assistés

Promotion de la santé

SASDECouverture en eau potable et latrines Couverture en vitamine APrise en charge des malades du SIDA

Perception de la qualité desservices

Accueil et respect par le personnel

Gestion

Gestion des ressourcesfinancières, humaines et desmédicaments

Compte d’exploitation du CSCOMCoût moyen par casPrix moyen par ordonnanceDisponibilité du personnel

Concertations

Fonctionnement des organesTaux d'adhésionProportion de femmes dans les organes dedécision de l’ASACO

Participation des villages auxactivités du CSCOM

Proportion de villages ayant bénéficié decampagnes de vaccination

181

Un débat a été immédiatement lancé à propos dugraphique, de l’objectif de la commune et desrésultats attendus. Les participants ont conclu quele taux de CPN-3 était trop bas. Au cours de l’analy-se, des explications générales, pas forcément fon-dées, ont d’abord été avancées comme « lesfemmes ont honte de montrer leur grossesse »,mais finalement, des explications plus approfon-dies sont venues enrichir le débat. Un desconseillers communaux a mentionné qu’un desblocages pouvait se situer dans le refus des maris àce que leurs femmes viennent en consultation.Dans ce cas, plutôt que de centrer les activités desensibilisation uniquement sur les femmes, lesparticipants eux-mêmes ont conclu qu’il fallait éga-lement sensibiliser les hommes afin de lever lesblocages économiques ou sociaux empêchant lesfemmes de décider par elles-mêmes. Il est certainque seule une analyse poussée peut susciter desinterventions pertinentes.

Le deuxième indicateur, abordé avec les acteurscommunaux, est le taux d’utilisation des soinscuratifs qui est de 0,25 % pour Wacoro. L’énoncéde cet indicateur est « si tout le monde passe uneseule fois au centre, le chiffre retenu est 1, mais unepersonne peut visiter le centre plus d’une fois ».Les participants ont été d’accord pour reconnaîtreque presque chaque personne de la communetombera malade au moins une fois par an. Donc,un chiffre inférieur à un signifie que certainsmalades ne sont pas venus au CSCOM, soit ils ontdemandé des soins ailleurs, soit ils sont simple-ment restés chez eux. Une nouvelle discussion aalors eu lieu sur la cause de ce constat « tous lesvillages ne sont pas encadrés », « qui sont lesautres prestataires de santé ? » et « que faut-ilfaire pour que cela change ? ».

Le troisième indicateur retenu a été la couvertureen moustiquaires imprégnées. Dans la communede Wacoro, 35 % de la population possèdent unemoustiquaire imprégnée. Cet indicateur était clairet les participants ont demandé encore davantagede précision : « une moustiquaire imprégnée pourles femmes ou pour les enfants ? ».

Les acteurs communaux ont vraiment appréciécette séance de travail. La présentation d’indica-

teurs pertinents dans une formulation compréhen-sible leur a permis de réaliser une analyse fondéesur des résultats. Ils peuvent ainsi avoir unemeilleure compréhension de la problématique etplus facilement identifier des actions appropriéeset faisables. Le président de l’association desmaires a déclaré : « c’est formidable, c’est ce donton avait besoin, maintenant on peut mieux appré-cier l’état de la santé dans notre commune. Avant,on pensait que les progrès étaient bons parcequ’on n’analysait pas bien les chiffres mais, main-tenant, on peut savoir aussi ce qui manque ».

Les représentants du ministère de la santé ontaussi apprécié les discussions et se sont renduscompte que même des acteurs non-spécialistes,parfois analphabètes, sont capables de suivre lesinformations fournies par le SNIS, lequel doit ren-forcer l’engagement communal sur la probléma-tique sanitaire si les indicateurs sont bien expliquéset si la présentation est adaptée. Ils ont ainsi com-pris l’importance du SIEC-S et son utilité pour leministère.

4.1.4.4. Présentation etanalyse de l’information

Le deuxième défi est de développer une forme deprésentation des informations qui les rende acces-sibles et compréhensibles par des acteurs locaux(commune et ASACO), lesquels ne sont pas spécia-listes du domaine de santé.

Il est important de prendre en compte les objec-tifs des conseils communaux et leur style de com-munication avec la population. Il faut tout d’abordque le langage ne soit pas technique. Comme lemandat des élus est de 5 ans et, qu’en général, ilscherchent à être réélus, une présentation quin-quennale leur convient mieux, surtout si elle leurpermet, au moment des élections, de montrer à lapopulation les activités entreprises et leurs résul-tats. Ils s’intéressent surtout aux résultats, non auxmodes de calcul permettant de déterminer lavaleur des indicateurs. En outre, comme nombred’entre eux sont analphabètes, il est essentiel deréaliser des présentations visuelles.

Pour être en mesure d’estimer la valeur d’un indi-cateur, il est important de le comparer aux donnéesdes années précédentes du CSCOM concernéet/ou des résultats des CSCOM voisins (voir enca-dré 5). Cette comparaison permet au conseil com-munal et à l’ASACO de juger les résultats de leurCSCOM. Les acteurs ont le choix entre troisoptions pour comparer les données collectéesdans leur commune :

182

� comparer les indicateurs de la commune par rap-port à la moyenne du cercle ;� comparer les indicateurs de la commune par rap-port à la norme nationale ou régionale ;� comparer les indicateurs de la commune par rap-port à un objectif fixé au démarrage du SIEC-S.

Encadré 5 : exemples de graphiques des comparaisons des données sur le contrôleprénatal

��

��

��

��

��

��

�

J J JF M MA A S O N D

CSCOM 6

CSCOM 5

CSCOM 2

CSCOM 7

CSCOM 4

CSCOM 8

0 20 40 60 30 100 %

Couverture CPN

%

4.1.4.5. Les étapes duSIEC-S

Le point du départ du SIEC-S est un accord tripar-tite entre le conseil communal, l’ASACO et le minis-tère de la santé dans lequel ils ont dégagé lespriorités, puis choisi les indicateurs et enfin déter-miné les « standards de comparaison ».

Avant de démarrer la constitution du SIEC-S, uneséance d’information et de formation en languelocale est entreprise avec tous les participants,

ainsi qu’avec les représentants des autres associa-tions locales intervenant dans le domaine de lasanté publique. Les participants doivent d’abordcomprendre les objectifs et les principes du systè-me de suivi ainsi que la signification de la nomen-clature des indicateurs. Ils doivent savoir commentmesurer et comment interpréter les graphiques.

Des fiches spécifiques ont été élaborées pour leSIEC-S (voir encadré 6).

178- Lors de la recherche-action, nous avons travaillé avec certains chargés du SIS pour rendre davantage lisibles ses informa-tions et pour ne plus présenter qu’un tableau rempli de chiffres. Généralement, la première réaction a été le doute et lemanque d’enthousiasme. Mais quand ils ont constaté, lors des réunions, combien leur travail était apprécié et son effet surla qualité des débats, ils ont reconnu l’importance de ce type de présentation.

179- Comme déjà dit, la supervision trimestrielle des CSCOM est une activité régulière faisant partie du système du suivi.

183

La fiche des indicateurs devra être rempliechaque trimestre par les représentants du conseilcommunal et de l’ASACO, sur la base des informa-tions fournies par l’équipe technique du CSCOM.

Le remplissage sera fait en couleur, « vert »,« orange », et « rouge », en fonction de « l’objec-tif fixé » au démarrage du SIEC-S. La significationde ces couleurs ou « feux » est la suivante :� feu vert : quand les résultats sont ceux souhaités;� feu orange : quand les résultats indiquent moinsde progrès que prévu ; � feu rouge : quand les résultats sont en baisse ounégatifs.

Les données nécessaires aux indicateurs retenussont fournies par l’équipe technique du CSCOM etfont partie des données déjà collectées pour leSNIS. Avec l’appui de l’ASACO, elles sont calculéeset enregistrées sur des formulaires spécialementélaborés et mis à la disposition du maire. Les repré-sentants de la commune et des ASACO analysentensuite les données et décident de la couleur àdonner à chaque indicateur. Puis, avant l’arrivée dela mission de supervision de l’équipe de cercle, ilsremplissent les tableaux avec les couleurs choi-sies. Les indicateurs sont aussi représentés dansdes graphiques par le chef de poste médical de la

commune, appuyés (si nécessaire) par le chargé duSystème d’Information Sanitaire (SIS) du cercle178.

Les résultats du SIEC-S et les graphiques sontprésentés et discutés lors de la mission de supervi-sion du ministère de la santé179. Il est important quel’équipe du cercle vérifie, en posant des questionsapprofondies, que les acteurs communaux ontcompris la signification des résultats. Ils ne peu-vent entreprendre des actions pertinentes quequand ils ont compris le fond des problèmes. Cetteanalyse conjointe aboutit à l’établissement d’unplan d’action, y compris à la répartition des respon-sabilités, dont les progrès sont vérifiés lors de lamission de supervision suivante.

Les résultats du SIEC-S sont aussi utilisés lorsdes réunions de planification de la commune. LeSIEC-S permet d’élaborer le bilan des activités etleurs résultats en matière de santé publique. Il sertde base à la planification annuelle réalisée par lacommune. Le conseil peut également utiliser leSIEC-S pour montrer à la population comment lacommune participe à la santé publique et quelsacquis sont de son fait.

Encadré 6 : exemple d’une fiche SIEC-S pour une commune

Champ

d’intérêtIndicateur

Année

Q1 Q2 Q3 Q4

Utilisation des services curatifs

Pourcentage des cas référés :

➞ du village au CSCOM

➞ du CSCOM au CsRéf

Exacerbation d’une maladie à prévénirpar le PEV

Proportion des enfants malades

- infections respiratoires aiguës

- syndromes diarrhéiques

Pri

nci

pale

s m

ala

die

s

L’approche adoptée pour établir le SIEC-S est éta-blie et des éléments ont été testés dans deuxcommunes. La formation concernant l’utilisationdu guide et son exploitation dans d’autres com-munes pour valider l’approche aura lieu courant2006180.

Les représentants communaux ont manifesté, àleur grande surprise, une certaine facilité pourcomprendre les indicateurs et les analyser, pourdiscuter de leur importance avec les servicesdéconcentrés et pour définir les activités priori-taires à entreprendre. Ils ont exprimé de l’enthou-siasme pour participer à ces activités. Ceci montreque la faible implication des conseils communauxen matière de santé publique n’est pas due à unmanque d’intérêt, mais au fait qu’ils ne savaientpas comment dialoguer sur le domaine de la santé.

Le point fort du SIEC-S est qu’il ne demande pasla création d’un nouveau système de collecte dedonnées. Le SIEC-S n’utilise que l’information déjàcollectée et disponible auprès du CSCOM. Ce quiest nouveau, c’est la manière de rendre les infor-mations accessibles aux populations et aux res-ponsables dans l’espace communal. Le chargé duSIS peut jouer un rôle important dans l’encadre-ment de l’équipe technique du CSCOM et desacteurs locaux.

Le SIEC-S permet aux non-spécialistes, y comprisceux qui sont illettrés, de participer aux discussionssur les résultats du système de santé, sur les pro-grès, ainsi que sur les causes des défaillances oudes succès. Les acteurs locaux et le ministère de lasanté ont apprécié la fonctionnalité et l’importancedu SIEC-S pour renforcer le domaine de la santépublique dans l’espace communal. L’initiative decréer un système d’information essentielle pour lacommune dans ce secteur pourrait faciliter la créa-tion de systèmes similaires dans d’autres secteurscomme, par exemple, dans celui de l’éducation.

Un effet du SIEC-S est que les discussions entreles communes, les ASACO et les services décon-centrés du ministère de la santé ne se limitentplus, comme auparavant, au financement de lasanté. Maintenant, elles portent aussi sur la «

180- La mise à disposition des ressources pour terminer le test a pris du retard.

184


santé publique ». Le SIEC-S facilite une analyse etun dialogue sur l’état des lieux, les priorités, lesprogrès constatés et les actions à entreprendre enmatière de santé. Le SIEC-S a incité les différentesparties prenantes à discuter et à travaillerensemble. Cette analyse conjointe a amené lesacteurs à rechercher ensemble des solutions et àdiscuter de la répartition des tâches.

Ainsi, le SIEC-S contribue à renforcer le cadre deconcertation et à accroître la confiance mutuelle,chaque partenaire étant mieux informé. L’expérien-ce montre qu’un suivi avec la participation activedes acteurs locaux peut être un axe d’action impor-tant pour améliorer la coopération au sein du sec-teur de la santé et les performances du système auniveau local.

À suivre…

185

ANICT Agence Nationale d’Investissements des Collectivités TerritorialesASACO Association de SAnté COmmunautaireCPN Consultations PréNatales CSCOM Centre de Santé COMmunautaireFENASCOM FEdération Nationale des Associations de Santé COMmunautaireFICT Fonds d’Investissement des Collectivités TerritorialesHIV VIH (Virus de l'Immunodéficience Humaine)IEC Information, Éducation et CommunicationKIT Institut Royal des TropiquesMEG Médicament Essentiel GénériqueONG Organisation Non GouvernementalePDSEC Plan de Développement Social, Économique et CulturelPEV Programme Élargi de VaccinationsPRODESS Programme de Développement Sanitaire et SocialSASDE Stratégie d’Accélération de la Survie et du Développement du jeune EnfantSIEC-S Système d’Information Essentielle pour la Commune dans le secteur de la SantéSNIS Système National d’Information SanitaireSIS Système d’Information SanitaireSRO Sels de Réhydratation orale

ANNEXE I : SIGLES

186

ANNEXE II : INDICATEURS ESSENTIELS

Classification Champs d’intérêt IndicateursSuivi

trimestriel

Suivi

annuel

Productivité

et qualité des

soins

Principales maladies

Utilisation des services curatifs x

Pourcentage des cas référés x

Maladies du mois (maladies priorisées) x

Nombre de VIH positifs (prévalence) x

Couvertures desservices préventifs

Couverture vaccinale (<1 an complètementvacciné)

x

Consultation prénatale x

Planning familial x

Proportion d’enfants malnutris x

Promotion de la santé

Stratégie avancée intégrée de vaccination menéedans x % des villages de l’aire

x

Couverture en eau potable x

Couverture en latrines x

Couverture en moustiquaires imprégnées x

Perception de la qualitédes services

Accueil et respect par le personnel

Gestion

Gestion des ressourcesfinancières, humaineset des médicaments

Compte d’exploitation des actes médicaux x

Compte d’exploitation des MédicamentsEssentiels et Génériques (MEG)

x

Prix moyen par ordonnance x

Disponibilité du personnel pour les prestations x

État des bâtiments, des équipements et dutransport

x

Concertation

Fonctionnement desorganes

Participation des organes aux réunions deconcertation

x

Respect des statuts et règlement intérieur x

Participation desvillages aux activités duCSCOM

Proportion de villages ayant participé auxcampagnes de vaccination

x

Proportion de villages régulièrement représentésdans la gestion du CSCOM

x

187

ANICT (2004)FICT 2001-2003, rapport de fin d’exercice,ANICT, Bamako, 23 p.

HILHORST T., BAGAYOKO D., DAO D.,LODENSTEIN E. et TOONEN J. (2005)

Dynamiser la santé communale - construire despartenariats efficaces dans l’espace communalpour améliorer la qualité des services de santé.SNV, KIT, Bamako, 44 p.

ANNEXE IV : PERSONNES RESSOURCES, DOCUMENTS EN

LIGNE ET ADRESSES UTILES

ANNEXE III : BIBLIOGRAPHIE


Jurrien Toonen (KIT)Email : [email protected]

Thea Hilhorst (KIT)Email : [email protected]

Dramane Dao (SNV)Email : [email protected]

Documents et liens àconsulter :

HILHORST T., BAGAYOKO D., DAO D.,LODENSTEIN E. et TOONEN J. (2005)

Dynamiser la santé communale - construiredes partenariats efficaces dans l’espace com-munal pour améliorer la qualité des servicesde santé. SNV, KIT. Bamako, 44 p.(http://www.snvmali.org/publications/brochuresante.pdf)

Ressources en ligne :

www.kit.nlwww.snvmali.org

Adresses utiles :

Institut Royal des TropiquesMauritskade 63, Amsterdam BP 950011090 HA Amsterdam, Pays-BasTél. : (+31) 20 5688 272Fax. : (+31) 20 5688 286

SNV-KoulikoroBP 20, Koulikoro, MaliTél. : (+223) 226 24 71Fax : (+223) 226 20 92

188

4.2. Bénin : Contrôle citoyen dans le secteur del'éducation : la phase pilote du Suivi d'impact localparticipatif (SILP)

L'étude « Contrôle citoyen dans le secteur de l'éducation : la phase pilote du Suivi d'impact

local participatif (SILP) » a été préparée par une équipe de trois auteurs : Anne Floquet, Roch Mong-bo et Silke Woltermann (voir annexe I).

Les auteurs décrivent les expériences de la phase test d'une démarche pilote SILP pour le secteurde l'éduction primaire. Celle-ci a concerné quinze écoles, réparties dans trois communes du départe-ment de l'Atakora qui se caractérise par le bas niveaux de ses indicateurs de développement.

Le test s'inscrit dans la mise en œuvre de la Stratégie de réduction de la pauvreté (SRP) et de ladécentralisation au Bénin. Il part du constat que les évaluations de type quantitatif de la mise enœuvre des politiques de lutte contre la pauvreté ne permettent souvent pas d'identifier tous les obs-tacles à un bon fonctionnement des services publics décentralisés. Le SILP vise donc à dégager desinformations additionnelles sur les facteurs de dysfonctionnement, ainsi que des mesures correc-tives appropriées.

Pour cela l'approche, suivant un processus itératif de consultations et d'échanges, implique desacteurs du secteur à plusieurs niveaux (communal, départemental, national) et différents types d'ac-teurs (citoyens, représentants des collectivités territoriales, services étatiques, associations deparents d'élèves, institutions centrales, partenaires de développement…). Elle met l'accent sur deuxaspects du cycle des dépenses publiques : le traçage des ressources affectées et l'évaluation de laqualité des services, qui sont conjointement passés en revue par les usagers et les fournisseurs deservices publics et communautaires, sur la base de leurs propres critères.

La phase pilote a démontré qu'il existe une tendance à l'auto diffusion du SILP, comme instrumentde contrôle citoyen et outil de suivi par les services de l'État et qu'il contribue à augmenter l'efficaci-té d'un service public. Parallèlement, les études se poursuivent sur plusieurs facteurs conditionnantsa fonctionnalité et sa pérennité (coût, type d'accompagnement, rythme du suivi, types de partici-pants, gestion des flux d'informations, intégration au système de prise de décisions…).

189

Introduction 190

4.2.1. Méthodologie 191

4.2.2. Présentation et analyse de l’approche 1924.2.2.1. Le SILP dans le cadre de la décentralisation 1924.2.2.2. Motivation, objectifs et demande pour l’approche SILP 1934.2.2.3. Le choix du secteur de l’éducation 1944.2.2.4. Les grands principes du Suivi d’Impact Local Participatif 1944.2.2.5. Les étapes de la phase pilote de la démarche SILP 1964.2.2.6. La suite de la phase pilote 197

4.2.3. Conclusion 199

Annexe I : sigles 200Annexe II : références bibliographiques 200Annexe III : personnes ressources et adresses utiles 201

TABLE DES MATIÈRES

190

La plupart des pays d’Afrique de l’Ouest disposed’une Stratégie de Lutte contre la Pauvreté (SLP)dans laquelle se trouvent des programmes poli-tiques pour les secteurs prioritaires, notammentpour les secteurs sociaux.

La majorité des services sociaux est offert auniveau communal dans les domaines de l’éduca-tion de base, de l’approvisionnement en eaupotable ou de la santé publique. Dans le cadre dela décentralisation, les compétences dans cesdomaines sont en principe transférées aux com-munes. Une décentralisation fonctionnelle estalors incontournable pour la mise en œuvre desstratégies de la lutte contre la pauvreté.

Les évaluations de la mise en œuvre des Straté-gies de Réduction de la Pauvreté (SRP) et du degréde décentralisation des secteurs sociaux suiventfréquemment des approches quantitatives. Celles-ci sont basées sur des enquêtes auprès desménages et sur les statistiques de réalisation desinfrastructures sociales des différents services(écoles, points d’eau, centres de santé), en négli-geant leur fonctionnalité. Souvent, une utilisationréduite ou une non-acceptation des infrastructurespar les populations est constatée. Toutefois, lesdonnées fournies par ces analyses ne permettentpas d’en identifier les raisons. Généralement, desmoyens ont déjà été alloués dans ce secteur, maisleur bonne utilisation a été empêchée par des cir-constances ou des facteurs non pris en compte parles structures exécutantes. Par conséquent, cesévaluations aboutissent souvent à des réallocationsde ressources financières et à des actions dansdes secteurs qui apparaissent plus propices.

INTRODUCTION

Un des objectifs de la décentralisation est que l’État et ses services soientplus proches des besoins de la population et respectent le principe de subsidia-rité, c’est-à-dire de laisser les responsabilités et l’exécution des tâches à l’éche-lon le plus bas possible. Toutefois, même le niveau le plus proche des citoyensdoit veiller à ce que les services offerts correspondent aux besoins des utilisa-teurs et soient de qualité.

C’est dans ce cadre, qu’un Suivi d’Impact LocalParticipatif (SILP) permet de dégager des informa-tions additionnelles aidant à identifier les causes debonne ou de mauvaise performance des servicespublics. L’étude de cas présentée pourrait inspirerles communes qui souhaitent en savoir davantagesur la performance, la qualité et l’utilité de leurs ser-vices pour leurs populations. Les structures char-gées du Suivi Évaluation (S&E) des ministèresconcernés peuvent également en profiter pouradapter et améliorer leurs stratégies sectorielles, ycompris bien sûr leurs programmations de décen-tralisation et déconcentration des services offerts.En dehors des ministères sectoriels, les structureschargées du S&E des SRP y trouveront égalementdes informations pour améliorer et compléter leursanalyses. Enfin, les partenaires au développementpeuvent s’inspirer de cette démarche pour appuyerou renforcer une telle approche dans leursdomaines d’appui et de conseil.

La démarche pilote d’un tel SILP a été testée dansle secteur de l’éducation primaire, puisqu’il s’agitd’un des secteurs prioritaires de la SRP du Bénin.Ce secteur dispose de moyens mis à sa dispositionà travers l’initiative d’allègement des dettes (initiati-ve pour les Pays Pauvres Très Endettés - PPTE).Pour quinze écoles, le traçage des dépenses dansle secteur a été réalisé et des ateliers SILP ont eulieu durant lesquels les participants ont évalué laqualité des services de leurs écoles et élaboré desplans d’action. L’équipe SILP a animé ces atelierset suivi plusieurs étapes de mise en œuvre desplans d’action.

191

Le SILP est une approche multi niveaux : il agit auniveau communal, comme au niveau national. À cha-cun de ces niveaux, des activités sont menées avecles acteurs de l’école, soit pour une production inter-active de données sur les prestations de l’école (auniveau des communautés), soit pour la collecte destatistiques, la restitution d’informations et d’ana-lyses sur les écoles ou pour la collecte de réactions(au niveau communal, départemental, national).

Son ancrage se fait également à différents endroits,à la fois auprès des structures de S&E du Documentde Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) etdes écoles. Au niveau national, il existe un comité depilotage du SILP, placé sous la tutelle de l’Observa-toire de Changement Social (OCS). L’OCS est unedes deux structures responsables pour le S&E duDSRP, à côté du Secrétariat Permanent (SP) de laCommission Nationale pour le Développement et laLutte contre la Pauvreté (CNDLP). Les membres dece comité sont les représentants du SP/CNDLP, duMinistère des Enseignements Primaire et Secondai-re (MEPS), des Partenaires Techniques et Financiers(PTF) qui participent au fonds commun de renforce-ment des structures de S&E du DSRP, de la Fédéra-tion Nationale des Associations de Parents d’Élèves(FNAPE) et de la société civile (dont World Education,Organisation Non Gouvernementale-ONG). L’institutFIDESPRA (Forum International pour le Développe-ment et l’Échange de Savoir et de Savoir-faire au Ser-vice d’une Promotion Rurale Auto Entretenue), qui aréalisé la phase pilote du SILP, y participe également.

La démarche est testée à titre pilote dans quinzeécoles du département de l’Atakora, au nord duBénin. Ce département a été choisi du fait de sonretard en matière de scolarisation que les diversacteurs du domaine de l’éducation s’emploient àcombler. Les écoles sélectionnées reflètent unediversité de situations scolaires au niveau du départe-ment, allant d’écoles nanties, accessibles, perfor-mantes, à des écoles déshéritées, enclavées, nonperformantes. Cette typologie a été validée au niveaudu département lors d’un atelier regroupant les repré-sentants des divers acteurs de l’école et elle a servide base au choix consensuel des écoles pilotes.

Chacune des communautés scolaires ainsi rete-nues a été accompagnée pour évaluer les presta-

tions de ses écoles. Au début, les facilitateurs de ladémarche SILP ont identifié les différentes catégo-ries d’acteurs qui utilisent l’école, qui sont concer-nées par l’école et/ou qui ont une opinion sur sesprestations. Les catégories « élèves », « ensei-gnants » et « parents d’élèves » se sont impo-sées, mais des distinctions à l’intérieur de chacuned’entre elles ont été faites, comme « enseignantspermanents », « contractuels » ou « communau-taires ». Par ailleurs, les déscolarisés, les non scola-risés, les parents d’élèves non membres du bureaude l’Association des Parents d’Élèves (APE), les ven-deuses d’aliments près des écoles ont été égale-ment pris en compte. Des entretiens individuels,ouverts ou semi structurés, conduits avec quelquespersonnes de chaque catégorie, ont permis à l’équi-pe d’établir un premier état des lieux des percep-tions de ces différents acteurs sur l’école, desenjeux existants et des avis des uns et des autres.

Ensuite, des « ateliers d’interface » ont été orga-nisés. Dans un premier temps, les facilitateurs dela démarche SILP ont encouragé les diversacteurs de la communauté scolaire à évaluer leurécole au moyen d’entretiens en groupes homo-gènes. Dans un second temps, ils ont partagéleurs conclusions avec les autres groupes en s’ap-puyant sur des grilles de notation des perfor-mances de l’école. La question ouverte lançantcette évaluation est : « qu’est-ce que vous aimezou n’aimez pas de votre école ? ». Les apprécia-tions portent sur plusieurs aspects : infrastruc-tures, personnel enseignant, parents d’élèves,performances de l’école sur des critères ne se limi-tant pas aux résultats scolaires des enfants, qualitéet disponibilité du matériel pédagogique... Lesmoments de restitution des appréciations à l’en-semble des participants sont très difficiles etpotentiellement porteurs de conflits puisque lesuns et les autres se rendent compte des critiquesdont ils font l’objet et qu’ils trouvent parfois injusti-fiées ou exagérées.

Mais la démarche ne se limite pas là. L’évaluationcollective est couplée avec une planificationconcertée de mesures correctives et une prise d’en-gagements des acteurs locaux dans les domainesd’intervention relevant de leurs compétences : le


maire pour la libération du domaine de l’école oupour l’appui à la construction des infrastructuresscolaires, le chef de circonscription scolaire pourune meilleure allocation du matériel pédagogiquedans les limites de ce qu’il reçoit de sa hiérarchie,les APE pour leur rôle de conseil et d’accompagne-ment dans la gestion des écoles, les élèves pourune meilleure conscience du travail, les ensei-gnants pour une meilleure assiduité, les parentspour un meilleur suivi des enfants à domicile et enrelation avec les enseignants.

Suite à cela, quelque temps après, un nouvel ate-lier d’évaluation collective permet de mesurer lechemin parcouru et de planifier de nouvellesactions car souvent, sans suivi, les engagementspris lors d’ateliers restent lettre morte. C’est le rôledes facilitateurs de la démarche.

Parallèlement aux travaux avec les communautés,l’équipe du SILP réalise un traçage des ressourcespubliques (enseignants, infrastructures, mobiliers,matériel pédagogique, subvention de fonctionne-ment...) affectées aux écoles, depuis leurs sourcesjusqu’aux destinataires. Les modes d’allocation etde planification sont ainsi évalués, de même que lescircuits d’acheminement de ces ressources.

Pendant la démarche du SILP, divers documentsont été produits, notamment des rapports d’ate-liers, une brochure sur la démarche du SILP181, unarticle et le rapport final sur l’expérimentation decette approche de suivi. Le test de cette nouvelleapproche a été couvert par les médias : émissionssur les radios communautaires et articles dans lesjournaux. Un manuel de formation est en prépara-tion. Les différents documents produits avant et aucours du test de la démarche SILP ont tous été vali-dés, lors d’un séminaire au niveau communal, parles représentants des différents groupes d’acteurs.Au niveau national, un atelier de validation a étéorganisé avec les représentants du MEPS, le pré-fet de l’Atakora, des maires et des représentants dela société civile.

Cette étude de cas s’appuie sur ces différentsdocuments. Elle a été élaborée par les consultantsdu FIDESPRA et l’experte responsable de la GTZ.Compte tenu des contraintes de temps et de la dis-persion géographique des acteurs, un processusparticipatif avec l’ensemble des acteurs n’a pu êtresuivi. Néanmoins, cette étude ne contient que desinformations déjà validées par tous.

181- Floquet A., Mongbo R.L. (2006).

192

4.2.2.1. Le SILP dans lecadre de la décentralisation

Durant le processus de décentralisation au Bénin,un grand nombre de compétences en matière deprestation et de gestion des services sociaux a ététransféré des ministères aux communes.

L’éducation de base est un service à compé-tences partagées : certaines fonctions restent dela responsabilité du MEPS, d’autres ont été transfé-rées aux communes. Par exemple, la constructiondes écoles primaires est maintenant la responsabi-lité des communes, tandis que la rémunération etla supervision des enseignants relèvent directe-ment du ministère. Au niveau local, les APE sontco-gestionnaires des écoles avec la direction del’école qui constitue un service déconcentré duMEPS. Le SILP peut donner une image de la quali-té de la mise en œuvre de la décentralisation dans

4.2.2. PRÉSENTATION ET ANALYSE DE L’APPROCHE

une commune, en même temps qu’il crée un espa-ce pour l’exercice effectif de la démocratie, tout aumoins dans le domaine de l’éducation.

L’approche SILP a été développée comme unedémarche à plusieurs niveaux. Les informationsgénérées au niveau local sont ensuite transmisesau niveau national. Ceci permet d’adapter les poli-tiques et programmes nationaux aux besoins descommunes et des utilisateurs du niveau local.Inversement, la démarche SILP encourage unemeilleure transmission d’informations du niveaunational et départemental vers les communes. Parexemple, la publication des transferts de res-sources programmés du niveau national ou dépar-temental aux communes et écoles permetd’assurer un meilleur flux d’informations et davan-tage de transparence sur les ressources dispo-nibles. Le SILP constitue alors un outil permettantle suivi de la mise en œuvre des dispositions de ladéconcentration en vue d’éventuels ajustements.

193

4.2.2.2. Motivation,objectifs et demande pourl’approche SILP

Pourquoi lancer un programme pilote SILP ?L’énumération des différentes motivations aidera lelecteur à mieux comprendre toute l’argumentation.

Un premier DSRP pour la période 2003-2005 aété rédigé au Bénin. Depuis un deuxième est encours d’élaboration. Parallèlement, des réformesbudgétaires ont été mises en oeuvre dans les sec-teurs prioritaires, tels les secteurs sociaux (santé,eau, éducation) et d’autres, comme l’agriculture,par exemple. Ces réformes ont permis de renfor-cer la planification budgétaire à moyen terme etd’introduire des budgets programmes. Ceux-ciconsolident le lien entre le processus budgétaire etune planification du développement orientée versla réduction de la pauvreté.

Le DSRP du Bénin prévoit plusieurs instrumentsde S&E, y compris un système de suivi d’impact.L’implication de la société civile est une des exi-gences du processus d’élaboration, de mise enoeuvre et du S&E du DSRP. Mais le DSRP ne pro-posait pas d’instrument et les structures de S&E nedisposaient pas des méthodes adaptées.

Le développement d’indicateurs de résultatsreprésente une avancée importante dans le suivides performances des stratégies sectorielles.Quant aux impacts sur la pauvreté, ils sont mesu-rés par des enquêtes sur le niveau de vie desménages et par le suivi de divers indicateurs de lapauvreté. Mais, visiblement, ce dispositif ne suffitpas à renseigner les décideurs politiques et à expli-quer pourquoi l’amélioration des ressources ne setraduit pas toujours en changements positifs desindicateurs de résultats, d’effets et d’impacts. Cer-tains des indicateurs de pauvreté qui ne s’amélio-rent pas, malgré l’augmentation des ressourcesallouées aux secteurs sociaux, comme celui duniveau de vie en milieu rural, celui de la mortalitématernelle infanto juvénile ou encore celui dunombre d’enfants ayant atteint le niveau requis enfin de cycle primaire.

Face à cela, les ministères centraux, qui décidentdes finances et des politiques de développement,et les partenaires au développement se sont inté-ressés à la mise en place d’un système de suiviparticipatif des actions publiques dans les secteursclefs de la lutte contre la pauvreté. L’OCS, chargéde coordonner les opérations de suivi du DSRPpour le compte de la CNDLP, veille au développe-ment et à l’ancrage institutionnel d’un tel système.

Les différents acteurs de la société civile béninoi-se ont souvent rappelé que l’élément participatif duprocessus DSRP n’existe que sur le papier. Cepen-dant, les communautés scolaires n’ont pas directe-ment demandé d’instrument de S&E, tel que leSILP, car elles n’en avaient pas connaissance. Aprèsavoir été informées, certaines écoles se sont inté-ressées à cette approche et ont opté pour une par-ticipation à l’exercice. Quant aux autoritéscommunales, non seulement elles en ignoraientl’existence, mais leurs soucis majeurs actuels parrapport à la décentralisation porte sur l’exerciceeffectif de leurs compétences.

C’est dans ce contexte de renforcement desstructures de S&E du DSRP, que la Coopérationtechnique allemande (GTZ), le SP/CNDLP et l’OCSont commencé à élaborer une démarche de suivid’impact local participatif mise à la disposition desstructures de S&E du DSRP. La Banque Mondiale aparticipé à la conception de l’approche et en afinancé la phase pilote. Le développement de l’ap-proche s’est nourri d’expériences de démarchesélaborées et testées par la GTZ hors du Bénin,notamment le « Kenya Participatory Impact Moni-toring » (KePIM) et le « Qualitative Impact Moni-toring au Malawi » (QIM).

Même si le SILP a d’abord été élaboré afin d’ap-porter des informations aux structures de suivi duDSRP, cette approche fournit également des infor-mations intéressantes sur la mise en œuvre et leseffets de la décentralisation. En évaluant les per-ceptions des utilisateurs sur le fonctionnement etla performance des écoles, l’approche génère desinformations donnant un état des lieux sectoriel dela décentralisation. De plus, ces données sontmises à la disposition de tous les acteurs du servi-ce public concerné, ce qui augmente la transparen-ce de la gouvernance locale du secteur.

4.2.2.3. Le choix dusecteur de l’éducation

Dès 2004, un atelier a révélé, dans ses grandeslignes, une démarche qui permettrait aux populationsde mesurer les performances d’un service public,tout en suivant les ressources allouées. Le secteurde l’éducation primaire a été retenu pour un dévelop-pement expérimental car dans le même temps sonbudget passait de moins de 3 % du Produit IntérieurBrut (PIB) à plus de 4 % et il bénéficiait des res-sources additionnelles issues de l’allègement de ladette extérieure du Bénin (PPTE)182.

La SRP du Bénin fait de l’éducation primaire unsecteur prioritaire ayant pour objectif « l’éducationprimaire pour tous en 2015 ». Le moment parais-sait donc bien choisi pour s’assurer que les res-sources additionnelles affectées à ce secteur setraduisent par une amélioration des performancesdes écoles. Avec l’accord du Ministère des Ensei-gnements Primaire et Secondaire, la GTZ et laBanque Mondiale ont décidé d’investir dans ce pro-jet de phase pilote du SILP.

Une équipe de chercheurs a développé et testé ladémarche SILP dans quinze écoles, réparties surtrois communes du département de l’Atakora. Cedernier se caractérise par de bas niveaux des indi-cateurs de développement. L’équipe de chercheursappartient à une institution de recherche-action del’Université d’Abomey-Calavi, le FIDESPRA, et s’estfait assister par un bureau d’études local, CARPInternational, basé dans ce département. Les cher-cheurs ont présenté leurs résultats à un comité depilotage, présidé par l’OCS et regroupant diversreprésentants du secteur de l’éducation, les insti-tutions chargées de la conception, de la mise enœuvre et du suivi du DSRP, ainsi que des parte-naires au développement.

4.2.2.4. Les grandsprincipes du Suivid’Impact Local Participatif

Il existe différentes démarches de suivi citoyendes dépenses publiques, comme par exemple desdémarches dans lesquelles des groupes d’acteursde la société civile mènent une analyse indépendan-te du budget national, au début du cycle budgétai-

182- Les actions financées par les ressources PPTE sont communément appelées « mesures sociales ».

194

re, et une revue indépendante des dépensespubliques en fin de cycle (voir diagramme 1). Uneautre option serait d’impliquer directement lescitoyens dans l’élaboration des budgets d’entitéspubliques, par exemple au niveau communal, etplus particulièrement les usagers d’un servicepublic (comme une école ou un centre de santé). LeSILP met l’accent sur deux aspects du cycle desdépenses publiques : le traçage des ressourcesaffectées et l’évaluation de la qualité des services.

195

Traçage des dépenses publiques

Le SILP suit l’affectation des ressources publiqueset communautaires allouées au service concerné,afin de voir si elles parviennent aux destinataires etsont correctement utilisées. Ce traçage permet deconstater les dysfonctionnements et d’identifier desmesures correctives. Ces dysfonctionnements peu-vent être dus au fait que les ressources ne parvien-nent pas là où elles devraient être affectées ou aufait que les ressources ne sont pas en adéquationavec les besoins. Ils peuvent également être dus àun manque de prévision des flux et à des retardsdans les mises à disposition des dotations.

Diagramme 1 : cycle budgétaire, démarches de suivi citoyen et démarchesdéveloppées dans le cadre du SILP

Analyse indépendantedes politiques

Audit indépendantde la socité civile

Budget participatif

Évaluation desperformances des

services publics parles usagers

Co-gestion desservices publics

Traçage des dépensespubliques

Analyseindépendante

du budget

Analyse et revue- des politiques- des dépenses publiques

Planification/élaboration- d’une stratégie- d’un cadre budgétaire

Fixation des objectifs

Évaluation- des performancesde la qualité des services

Audit

Mobilisation et allocationdes ressourcesPréparation et vote dubudget

Suivre l’exécution- suivi des activités- suivi comptable

Exécution du budget- transfert des fonds- affectation du personnel


Légende :

Étapes du suivi citoyendes dépenses publiques

Étapes du cycle budgétaire

Cycle budgétaire

Évaluation communautaire desperformances d’un service public

Le SILP met les usagers et fournisseurs de ser-vices publics et communautaires en situation d’éva-luer la qualité des services de leur localité, dans lecas présent de leur école primaire ou secondaire,en développant leurs propres critères d’évaluation.

Une particularité de la démarche SILP est qu’ellene se limite pas seulement au constat des défi-cits, mais cherche aussi à les combler en aidantles acteurs à identifier et programmer desmesures correctives. De ce fait, le SILP est unedémarche itérative combinant l’évaluation, la pla-nification, la mise en œuvre et le suivi des actions(voir diagrammes 1 et 2).

4.2.2.5. Les étapes de laphase pilote de ladémarche SILP

En février et juin 2004, des ateliers d’informa-tion ont été tenus à Natitingou, au nord du Bénin,afin d’expliquer les objectifs visés par le SILP à l’en-semble des acteurs ayant des responsabilités dansle système scolaire au niveau du département etdes communes. Parmi ces acteurs se trouvaientdes représentants de l’administration scolaire, desenseignants, des membres d’associations deparents d’élèves, des élus communaux et desreprésentants d’ONG. L’objectif de ces ateliers d’in-formation était de les amener à adhérer à ladémarche et à identifier des écoles présentant unediversité de situations scolaires pour servir d’échan-tillon. Ensuite, les représentants des parents, desenseignants et de l’administration scolaire ont choi-si 5 écoles par commune en tenant compte decertains critères : taux de scolarisation, taux deréussite au Certificat d’Études Primaires (CEP),

196

Diagramme 2 : interaction du suivi et des plans d’action dans le cadre du SILP

diagnostic concerté des

prestations de l’école

élaboration du pland’actions 1

mobilisation des ressourceset mise en œuvre du plan

d’actions 1

contrôle de l’utilisationdes ressources et

évaluation des progrès

élaboration du pland’actions 2


...

école comprenant ou non les 6 niveaux scolaires,enclavement, qualité des infrastructures...

En mars 2005, à la rentrée scolaire (perturbée pardes mouvements sociaux), l’équipe SILP a conduitdes entretiens dans les écoles retenues avecchaque groupe d’acteurs locaux, afin de connaîtreleurs points de vue sur leur école et identifier lesconflits qui pourraient éclater durant les ateliers.

En mai et juin 2005, des ateliers structurés enphase d’évaluation et en phase de planificationont été organisés dans chaque école. L’évaluationcommunautaire a amené chaque groupe d’intérêtsde la communauté scolaire (élèves, enfants non sco-larisés, parents, représentants des APE, ensei-gnants, femmes de services de la cantine, parentsnon membres de l’APE) à discuter de l’école à partirde questions simples.

Cette discussion a été guidée par un modérateurafin de faire ressortir une liste de critères d’évalua-tion des performances de l’école. Chaque critèreétait alors formulé, par le modérateur, de façon

183- Par exemple, en matière d’infrastructures ou du nombre d’enseignants par école.

197

aussi neutre que possible et le groupe a évalué cha-cun d’entre eux selon une grille à quatre niveaux :

Très bien 100Bien 75Passable 50Mauvais 25

Ces critères et leurs notations ont ensuite été par-tagés et discutés en assemblée plénière. Certainesnotes font facilement l’unanimité, mais d’autresreçoivent des notes différentes d’un groupe àl’autre. La moyenne des notes a été reportée avecdes codes couleurs :

Très bien >75 vertBien 50 – 75 jaunePassable 25 – 50 orangeMauvais < 25 rouge

L’ensemble a été transcrit dans une matrice per-mettant d’avoir une vision synoptique des écoleset des critères à un instant « t ».

En plus des critères d’évaluation liés aux normeset standards nationaux183, les acteurs locaux ont faitappel à d’autres indicateurs qui, à leurs yeux, por-taient sur des facteurs importants de performancede leur école : par exemple, le niveau de lecture etd’écriture des élèves en cours moyen, la sociabilitédes enfants scolarisés, le type d’hommes et defemmes produit (paresseux ou non), la ponctualitéet l’insertion sociale des enseignants, le type decantine et la qualité de sa gestion, la transparencede la gestion de l’école...

Durant le second jour de l’atelier, les participants,répartis suivant différentes thématiques, ont déve-loppé des propositions d’actions correctives, assor-ties d’une planification et de l’identification despersonnes responsables. Ces propositions ont étéamendées et validées en plénière. L’équipe de faci-litation a aidé à transcrire ce plan d’actions en chro-nogramme pour chaque groupe d’acteurs, afin defaciliter le suivi de leur mise en œuvre. L’APE s’estchargée de restituer les résultats à l’ensemble desparents du village ou du quartier.

La mise en œuvre du plan d’actions a débuté loca-lement et l’équipe de facilitation a assuré un suivià intervalle régulier (entre juillet et septembre). LesAPE et l’administration scolaire ont entrepris desdémarches autour des diverses actions concernantl’administration scolaire ou la commune. En août2005, lors d’un atelier, les acteurs au niveau des

quinze écoles et les élus communaux ont évalué ladémarche à mi parcours.

En juillet 2005, les résultats du test ont étéprésentés au MEPS : analyse des modalités deplanification et de l’allocation des ressources dansle secteur de l’éducation, suivi des ressourcesaffectées aux quinze écoles (traçage des dépensespubliques) et principaux résultats des premiers ate-liers d’évaluation.

En décembre 2005-janvier 2006, dans des émis-sions radio et dans la presse locale, quelquescas « de succès », c’est-à-dire des histoiresd’écoles ayant réalisé des progrès grâce à ladémarche, ont été diffusées.

En janvier 2006, six mois après la première éva-luation, un second atelier, organisé au niveau dechaque école, a permis de noter à nouveau les cri-tères, d’analyser les progrès réalisés et d’ajuster leplan d’actions.

En avril 2006, l’évaluation de la phase pilote et desdiscussions stratégiques ont eu lieu lors d’un ate-lier de validation national.

4.2.2.6. La suite de laphase pilote

Après la phase pilote, la question de savoir s’ilétait possible de développer un système du genreSILP à grande échelle, améliorant les performanceset renseignant les politiques dont les bénéficesdépassent les coûts additionnels, s’est posée. Poury répondre, il fallait analyser les leçons tirées de laphase pilote concernant les aspects de renforce-ment des capacités, de l’appropriation et de la via-bilité de l’approche.

La démarche SILP ne peut être durable que si lesacteurs concernés se l’approprient. Pour aller au-delà d’une pure acceptation de l’approche, un ren-forcement des capacités des acteurs principauxest nécessaire. Les APE, par exemple, ont un inté-rêt direct à l’utilisation de cette démarche et pour-raient en être les porteurs institutionnels, veillant àsa mise en œuvre et assurant la promotion desrésultats. Mais, pour leur permettre de jouer cerôle, il est nécessaire de renforcer leurs capacitésdu niveau local au niveau national.

L’implication des ONG actives dans le domaine del’éducation de base serait fortement souhaitable.Elles pourraient jouer un rôle important dans la facili-tation du processus SILP. Afin de disposer d’instru-ments et de méthodes appropriés, un renforcementde leurs capacités serait également nécessaire. Deplus, l’implication des ONG pourrait influer forte-ment sur les coûts de l’approche.

La démarche connaît également des faiblesses.Mal encadré, ce processus peut révéler des conflitslarvés et ne pas permettre de les transformer enengagements constructifs. Le SILP développe lescapacités d’auto correction des acteurs à tous lesniveaux, mais peut aussi induire des stratégiesencore plus fines de détournement et d’exclusiondes acteurs, y compris au sein des APE. Il est doncnécessaire de maintenir un appui externe du pro-cessus, même si celui-ci tend à s’amenuiser dansles écoles déjà engagées dans le SILP.

Toujours concernant l’appropriation de l’approche,la phase pilote a montré qu’il existe une tendanced’auto diffusion du SILP. Des écoles non retenuespour le test se sont renseignées auprès d’écolesparticipantes pour mener un processus identiqueet ont fait les premiers pas dans la mise en oeuvre.Il serait intéressant d’en connaître les résultats,mais l’équipe de la phase pilote n’avait malheureu-sement pas les moyens pour les suivre.

Les coûts de l’approche varient bien entendu sui-vant plusieurs facteurs. Le premier et le plus évi-dent est le nombre d’écoles impliquées. Les coûtspar école ne sont pas constants, au contraire, ilsdiminuent avec le nombre croissant d’écoles parti-cipantes puisque, une fois formés, les membresdes équipes SILP peuvent agir dans plusieursécoles. D’autres facteurs, comme le rythme d’acti-vités appliqué du SILP (annuel, biannuel, rotationdes écoles), la location des écoles et d’autres,influent également sur les coûts.

L’accompagnement et la tenue d’ateliers entraî-nent des coûts qui ne sont pas compensés par desbénéfices additionnels comme dans des secteursgénérant des recettes, tels la santé, mais ils aug-mentent l’efficacité des dépenses publiques. Lefinancement doit donc être envisagé au niveau leplus élevé et intégré dans celui de la SRP. Dans lemême temps, des efforts doivent porter sur uneréduction des coûts de la facilitation, en formant unnoyau de compétences locales, le plus proche pos-sible des écoles concernées. Les ONG pourraient

ainsi recruter des compétences parmi les Coordina-tions des Associations des Parents d’Élèves (Co-APE) et les retraités du corps enseignant.

Même si après quelques mois, il est encore troptôt pour mesurer les effets du SILP de façon quanti-tative, il apparaît que la démarche influe directementsur l’efficacité des dépenses publiques, en amélio-rant les contributions des acteurs les plus impor-tants, enseignants et parents, mais aussi élèves, eten induisant des mécanismes d’auto correction. LeSILP provoque donc une mobilisation des res-sources endogènes (lesquelles sont rarementprises en compte à leur juste valeur et dont l’enver-gure et l’importance restent d’ailleurs insoupçon-nées pour les planificateurs nationaux), en synergieavec les ressources externes fournies par l’État etles partenaires au développement et une meilleuregestion de l’ensemble de ces ressources.

De plus, il apparaît que la démarche tend à s’autodiffuser et à provoquer des modifications des pra-tiques locales, surtout s’il y a un bon appui média-tique et une mise en valeur des exemples réussis.Il n’est donc pas indispensable de réaliser chaqueannée le SILP dans toutes les écoles pour avoir deseffets d’auto correction.

Afin de permettre au SILP de jouer positivementsur l’efficacité des ressources affectées au domainede l’éducation de base, les informations recueilliesau niveau local ne doivent pas seulement remonterau niveau national (MEPS), mais également êtreintégrées au système pour contribuer à la prise dedécisions de la politique nationale d’éducation. Il estnécessaire de promouvoir, d’un côté, les méca-nismes de remontée de l’information et, de l’autrecôté, de renforcer les structures impliquées auniveau national, telles la fédération nationale desAPE et des ONG.

Afin de promouvoir des mécanismes de remontéede l’information, en s’appuyant sur les dispositifs enplace, des actions possibles doivent porter sur :� la hiérarchie scolaire et son système de suivi ;� le système de suivi participatif du DSRP (Comi-tés Départementaux de Suivi) ;� les systèmes de suivi des communes ;� les APE et leurs structures faîtières qui auront unrôle essentiel de vigilance et de plaidoyer à jouer ;elles devront pour cela disposer d’informationsfiables concernant tous les niveaux.

198

199

Pour une extension et une information à grandeéchelle des stratégies sectorielles et de réductionde la pauvreté, plusieurs stratégies ont été envisa-gées :� procéder au choix d’un échantillon aléatoired’écoles parmi toutes les écoles du territoire ;� identifier des communes parmi l’ensemble descommunes du pays et sélectionner quelquesécoles dans chaque commune (extension de ladémarche actuelle aux autres départements) ;� déterminer quelques autres situations contras-tées, telles qu’un département rural du sud et unegrande ville (solution minimaliste).

La taille totale de l’échantillon dépend aussi desobjectifs prioritaires, selon qu’il s’agisse de « ren-seigner » la stratégie de réduction de la pauvretéou de coupler la planification communale à celledes écoles et d’induire des processus d’auto cor-rection à tous les niveaux du système scolaire.Dans le premier cas, un échantillon plus petit, reflé-tant la diversité des situations scolaires et écono-miques, peut suffire, alors que dans le deuxièmecas, toutes les communes doivent être couverteset toutes les écoles d’une commune doivent pou-voir faire remonter leur plan d’actions (par souci

d’équité) qui seront priorisés et agrégés au niveaucommunal. Dans le troisième cas, le nombred’écoles par commune doit permettre l’auto diffu-sion et le changement de comportement danstoutes les autres à travers le pays.

Finalement, l’Observatoire du Changement Sociala décidé, conjointement avec le Ministère des Ensei-gnements Primaire et Secondaire, d’élargir progres-sivement l’échantillon. Les écoles qui faisaient partiede la phase pilote vont continuer leur participationpour permettre un apprentissage approfondi du SILP.En plus, d’autres écoles appartenant à des départe-ments différents seront choisies. Le but pour l’OCSest d’atteindre un échantillon représentatif d’écolespour le S&E dans le cadre du DSRP.

Concernant la décentralisation, le SILP est impor-tant par sa double fonction d’instrument de contrô-le citoyen et d’outil de suivi par les servicescentraux de l’État du fonctionnement de la décon-centration. La discussion au sein du Ministère del’Intérieur, de la Sécurité Publique et des Collectivi-tés Locales (MISPCL), chargé du pilotage du pro-cessus de la décentralisation, doit encore êtremenée.

4.2.3. CONCLUSION

Les premiers résultats du SILP montrent qu’untel instrument peut contribuer à augmenter l’effi-cacité d’un service public. Cette contribution tient,d’une part, à une meilleure connaissance descontraintes et des forces influençant l’utilisationefficace des ressources financières, et d’autrepart, à la mobilisation des acteurs impliqués auniveau local. Les actes d’auto diffusion montrentl’intérêt de l’approche auprès des institutionsconcernées.

Toutefois, pour que le SILP devienne un instru-ment fonctionnel de S&E du DSRP et un instru-ment valable de contrôle citoyen, il faut surtoutchercher à impliquer le plus possible les organisa-tions de la société civile, telles les APE et les ONG.Pour ces organisations, un renforcement de capa-cités est nécessaire pour qu’elles puissent mieuxjouer leur rôle. La question des coûts n’est pasnégligeable pour la pérennité de l’instrument. Ilreste à tester différentes possibilités de réduction

des coûts. L’implication des ONG et le renforce-ment des APE sont des options à suivre.

Le Ministère des Enseignements Primaire etSecondaire est maintenant favorable à l’approcheet il ne la voit plus comme un moyen de contrôle.La réserve observée de ce côté est tout à fait nor-male, du fait de la nouveauté de la démarche et descraintes inhérentes aux incertitudes sur les résul-tats qu’elle pourrait produire. Par ailleurs, le chan-gement de gouvernement et de l’équipe duministère ont également facilité l’appropriation. Cesont autant d’éléments favorables. Il reste àconnaître comment le ministère utilisera les infor-mations obtenues à travers le SILP et comment lesorganisations de la société civile pourront s’impli-quer dans les processus de programmation etd’opérationnalisation, depuis le niveau local, jus-qu’au niveau national.

FLOQUET A., MONGHO R.L. (2006)Suivi d’Impact Local Participatif – SILPmanuel d’application dans le secteur de l’édu-cation primaire, FIDESPRA, Cotonou.

FLOQUET A., MONGHO R.L., TOHINLO P.,ETEKA C., DOSSOUHOUI F. (2006)

Contrôle Citoyen dans le secteur d’éducationau Bénin : résultats et analyses d’une phasepilote de Suivi d’Impact Local Participatif(document de travail), FIDESPRA, Cotonou.

200

APE Association des Parents d’ÉlèvesCCSRAT Cellule de Concertation et Suivi de la Réforme de l'Administration TerritorialeCEP Certificat d’Études PrimairesCNDLP Commission Nationale pour le Développement et la Lutte contre la PauvretéCO-APE Coordination des Associations de Parents d’ÉlèvesDSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté

FIDESPRAForum International pour le Développement et l’Échange de Savoir et de Savoir-faire au Serviced’une Promotion Rurale Auto Entretenue

FNAPE Fédération Nationale des Associations de Parents d’ÉlèvesGTZ Coopération technique allemandeKePIM Kenya Participatory Impact MonitoringMEPS Ministère des Enseignements Primaire et SecondaireMISPCL Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Publique et des Collectivités LocalesOCS Observatoire de Changement Social ONG Organisation Non GouvernementalePDC Plan de Développement CommunalPIB Produit Intérieur BrutPPTE Pays Pauvres Très EndettésPTF Partenaires Techniques et FinanciersQIM Qualitative Impact Monitoring (Malawi)S&E Suivi et ÉvaluationSILP Suivi d’Impact Local ParticipatifSLP Stratégie de Lutte contre la PauvretéSP Secrétariat Permanent SRP Stratégie de Réduction de la Pauvreté

ANNEXE I : SIGLES


FLOQUET A., MONGHO R.L., TOHINLO P.,ETEKA C., DOSSOUHOUI F. (2006)

Suivi d’Impact Local Participatif (SILP), unedémarche citoyenne. Brochure FIDESPRA,Cotonou.

GTZ BENIN (October 2005)Good Practice Sheet, Making Poverty Reduc-tion Strategies Work. Implementation of themonitoring and coordination mechanism(OCS) for the Benin PRSP, 4 p.(http://www.gtz.de/de/dokumente/en-prs-gps-benin-2005.pdf)

201


Anne Floquet, FIDESPRAEmail : [email protected]

Roch Mongbo, FIDESPRAEmail : [email protected]

Silke Woltermann, GTZ-BéninEmail : [email protected]

ANNEXE III : PERSONNES RESSOURCES ET ADRESSES UTILES

Adresses utiles :

FIDESPRACampus d’Abomey Calavi, Faculté des SciencesAgronomiques

01 BP 526 Cotonou, BéninTél. : (+229) 21 30 41 39Email : [email protected]

GTZ BéninProgramme de Décentralisation et DéveloppementCommunal

Bureau de la GTZ08 BP 1132 Tri Postal, Cotonou, BéninTél. : (+229) 21 30 45 08Email : [email protected]

202

5. L'OUVERTURE DES SYSTÈMES DE SUIVI-ÉVALUATION DES

PROGRAMMES AUX PERCEPTIONS DES ACTEURS LOCAUX

L'étude « Suivi-évaluation participatif pour l'habilitation des collectivités territoriales de la

région de Mopti » décrit et analyse les premiers pas de la conception et de l'expérimentation d'unsystème de suivi-évaluation participatif du Programme d'appui aux communes et organisations debase (PACOB) de CARE International au Mali. Ce programme intervient dans le domaine de la gestiondes ressources naturelles et de la gouvernance locale dans une région qui, selon les enquêtes etcartes de la pauvreté, est l'une des plus défavorisées du pays.

L'étude a été préparée par une équipe de quatre auteurs (Abdoul K. Coulibaly, Rokia Diarra Konaré,Mamadou Y. Keïta et Ahmed Ag Aboubacrine) qui travaillent pour CARE International et ont tous étéétroitement associés à la conception et au test de cette nouvelle approche de suivi-évaluation partici-patif (voir annexe I).

L'expérimentation d'une telle approche suit la recommandation d'un processus de réflexion et d'ap-prentissage au sein de CARE International qui visait à « rendre l'organisation plus redevable vis-à-visdes communautés, notamment les plus vulnérables ». La nouvelle démarche a donc été conçue ettestée au PACOB, en associant une large gamme d'acteurs impliqués dans la gestion de ressourceset des nouvelles structures de gouvernance, à différents niveaux (villages, communes rurales, cercles,région). Ces acteurs seront également des porteurs du nouveau système de suivi-évaluation inductifqui vise à répondre à la fois aux besoins exprimés par CARE et à la nécessité de renforcer les sys-tèmes d'information et de redevabilité des nouvelles structures de gouvernance locale maliennes.

5.1. Mali : Suivi-évaluation participatif pour l'habilitationdes collectivités territoriales dans la région de Mopti

203

Introduction 204

5.1.1. Réflexions stratégiques sur le suivi évaluation participatif 2055.1.1.1 Qu’est-ce que le suivi évaluation participatif ? 2055.1.1.2 Comment mettre le SEP en œuvre dans le cadre des projets ? 206

5.1.2. Conception et mise en œuvre du système de SEP du PACOB 2085.1.2.1. Programme d’Appui aux Communes et Organisations de Bases 2085.1.2.2. Planification participative comme fondement du système de SEP 2095.1.2.3. Processus d’élaboration conjointe d’un plan de SEP 2095.1.2.4. Conception d’outils de collecte de données 2105.1.2.5. Structure ascendante du nouveau système de SEP et les rôles

des acteurs 210

5.1.3. Premières expériences et leçons apprises 213

5.1.4. Conclusion et perspectives 213

Annexe I : sigles 214Annexe II : extrait du plan de SEP du PACOB 215Annexe III : extrait du guide d’élaboration des outils de collecte participatif 217Annexe IV : bibliographie 217Annexe V : personnes ressources, documents en ligne et adresses utiles 217

TABLE DES MATIÈRES

184- Dans la suite de l’article, nous utiliserons simplement le terme CARE Mali.185- Il s’agit de CARE Norvège et du Gouvernement norvégien.

204

Ces approches de développement ont très vitemontré leurs limites, puisqu’elles n’aboutissaientpas aux résultats escomptés : de nombreusesinfrastructures réalisées devenaient très vite déla-brées par manque d’entretien, les activités de sen-sibilisation, bien qu’ayant contribué à accroître lesconnaissances, n’aboutissaient pas à un réel chan-gement de comportement... Avec le temps, il a étéconstaté que toute réalisation effectuée dans un telcadre ne pouvait que donner des résultats peudurables, puisque les démarches adoptées ne per-mettaient pas leur réelle appropriation par les com-munautés.

Ainsi, une question se pose : un programme dedéveloppement peut-il vraiment être efficace sansimpliquer les communautés « bénéficiaires » àtoutes les étapes du cycle de programmation(conception, mise en œuvre et suivi évaluation) ?Une autre question centrale est de savoir pour quiest réellement mis en œuvre un projet de dévelop-pement ? Le « bénéficiaire » ne devrait-il pas êtremis au centre de l’action pour définir ses prioritéset participer à l’élaboration des mécanismes desuivi et d’évaluation ?

C’est dans ce cadre de réflexion, que CARE Inter-national dans son processus d’apprentissage conti-nu, a émis en 2003, six principes de programmationdevant guider l’ensemble de ses futures activités.Ces principes rendent CARE davantage redevablevis-à-vis des communautés, notamment les plusvulnérables, en les mettant au centre de toutes lesinterventions et en leur donnant un réel pouvoir dedécision dans la conception, la mise en œuvre, lesuivi et l’évaluation des programmes. Pour matéria-liser ces principes de programmation, CARE Inter-

national au Mali184 a procédé à une évaluation del’ensemble de ses programmes, afin de mesurerleur adéquation avec ces principes. Cette étude amis en évidence le faible niveau d’implication descommunautés dans les systèmes de suivi évalua-tion (SE), celles-ci jouant surtout un rôle passif deproductrices de données et n’ayant pas de réelpouvoir décisionnel. Forte de ces constats, CAREMali, en décembre 2004, lors de la révision de sonplan stratégique à long terme, a retenu comme axeprioritaire de mettre en œuvre un système de suiviévaluation participatif permettant de donner un réelpouvoir de décision aux communautés dans laconception, le suivi et l’évaluation de ses pro-grammes.

Ainsi, le Programme d’Appui aux Communes etOrganisations de Base (PACOB) de CARE Mali quiétait à son démarrage, fut retenu pour l’expérimen-tation d’un système intégré de suivi évaluation par-ticipatif (SEP) suite à l’intérêt accordé à cetteapproche par le partenaire financier185, les élus, lasociété civile et les services techniques de larégion de Mopti, qui avaient été fortement impli-qués dans la conception du programme.

Cette étude de cas décrit et analyse les premierspas de la conception et de l’expérimentation du sys-tème de SEP de PACOB. Nous allons, dans un pre-mier temps, aborder la méthodologie utilisée pour laconception de l’approche, et dans un deuxièmetemps, décrire l’approche et les contraintes rencon-trées dans son expérimentation. Malgré sa jeunesse(un an à peine), cette expérience devrait permettre àd’autres organisations intervenant dans le domainede la gouvernance de profiter également des pre-mières leçons tirées.

INTRODUCTION

Les approches de développement ont, pendant longtemps, tenu à l’écart lescommunautés destinataires qui étaient appelées « bénéficiaires ». Ce termede « bénéficiaire » donnait une connotation de receveur passif et non d’acteur.Longtemps, le modèle occidental a été plaqué aux réalités pourtant différentesdes pays du sud. Les théoriciens du développement et les concepteurs des pro-grammes pensaient que ces pays devaient nécessairement passer par lesmêmes stades que l’occident pour « se développer ».

186- Cellule d’Appui aux Initiatives de Développement (CAID), Action Recherche pour le Développement des Initiatives Locales(ARDIL).

187- Management Systems International (MSI) et Christian Reformed World Relief Committee (CRWRC)188- PANDEY DEEP N. (1998).189- GUIJT I., GAVENTA J. (novembre 1998).

205

La conception et l’expérimentation de l’approcheSEP, utilisée par PACOB, a été précédée deréflexions stratégiques au niveau de CARE Mali surles caractéristiques d’une telle approche, sescontraintes et implications sur la structure organi-sationnelle des programmes. Dans un premiertemps, il s’est agit d’harmoniser la compréhensiondu personnel des projets de CARE Mali et des par-tenaires sur le concept de SEP, ensuite de dégagerdes stratégies pour son opérationnalisation au seindu programme PACOB et, à terme, d’en générali-ser l’utilisation à l’ensemble des programmes deCARE Mali. Ainsi, un atelier de réflexion du 11 au15 avril 2005 a été organisé, regroupant le person-nel des différents projets de CARE Mali ainsi quecertaines organisations partenaires locales186 etinternationales187.

Cet atelier visait essentiellement à :� comprendre clairement le SEP, à partir des expé-riences antérieures en suivi évaluation de CAREInternational dans divers contextes ;� opérationnaliser la mise en place du SEP au seindes projets ;� développer une démarche méthodologique duSEP impliquant tous les acteurs, en définissant lesétapes de sa mise en place au sein d’un projet.

5.1.1.1. Qu’est-ce que lesuivi évaluation participatif ?

Selon le professeur DEEP N. PANDEY188, « le SEPest un processus commun de résolution d’un pro-blème à travers la génération et l’utilisation de laconnaissance. C’est un processus qui conduit àdes actions collectives en intégrant tous lesniveaux d’utilisateurs dans le partage des prises dedécisions». Ainsi, cet auteur conçoit le SEP commeun processus horizontal entre l’équipe du projet etles « bénéficiaires» qui sont perçus comme desacteurs et non plus comme de simples receveurs.

I. GUIJT et J. GAVENTA189 estiment quant à euxque le SEP repose sur quatre principes clés :� la participation comme processus ouvert per-mettant d’inclure les acteurs les plus concernéspar le projet et aboutissant à une analyse collectivedes données ;

5.1.1. RÉFLEXIONS STRATÉGIQUES SUR LE SUIVI

ÉVALUATION PARTICIPATIF

� la négociation entre les acteurs, afin qu’ils semettent d’accord sur ce qui doit être suivi et éva-lué, de quelle manière et à quel moment ces don-nées devront être collectées et analysées ;� l’apprentissage, comme base de la perfor-mance et toute action corrective ;� la flexibilité, dans la mesure où les rôles et lescompétences des protagonistes, de même quel’environnement externe, évoluent dans le temps.

Ces deux définitions sont en droite ligne avec lesprincipes de programmation de CARE Internationalpermettant d’aboutir à des systèmes donnant unvrai pouvoir de décision aux « bénéficiaires ». L’undes « principes programmatiques » de CAREInternational est, en effet, « nous cherchons à êtreen position de rendre des comptes aux populationspauvres et marginalisées dont les droits sontreniés (…) ».

Ainsi, le SEP se démarque du suivi évaluationclassique mis, jusqu’à présent, en œuvre par CAREMali sur plusieurs composantes : le rôle des béné-ficiaires, la mesure des résultats et la démarche,tels qu’illustrés dans le tableau 1.

Il faut souligner que CARE Mali n’en était pas à sapremière expérience avec le SEP. Toutefois, lesexpériences antérieures avaient montré des limitespar rapport à l’implication réelle des communautésdans l’ensemble du processus. En effet, il s’agissaitde les amener à mettre en œuvre leur propre sys-tème de suivi évaluation, distinct du système duprojet, ce qui ne les mettait pas au centre de laprise de décisions. De plus, il n’y avait pas de réellearticulation entre ce système et celui mis en œuvrepar le projet pour rendre compte de l’atteinte desrésultats, effets et impacts.

Cette expérience est d’autant plus importanteque le processus de décentralisation malien, quidonne une autonomie de gestion aux collectivitésterritoriales, offre une opportunité d’ancrage insti-tutionnelle à une approche intégrée de SEP impli-quant l’ensemble des acteurs.

5.1.1.2. Comment mettre leSEP en œuvre dans le cadredes projets ?

L’atelier a permis de jeter les bases d’une nouvelleapproche de SEP pour CARE Mali. La méthodologieemployée a visé, dans un premier temps, à faireprendre conscience au personnel des projets deleurs pratiques et attitudes vis-à-vis des « bénéfi-ciaires ». Dans un second temps, il s’est agit d’iden-tifier les contraintes pour la mise en place du SEP, de

206

Domaine Suivi évaluation classique Suivi évaluation participatif

Qui planifie et dirigele processus ?

Les dirigeants responsables du projetet/ou les experts extérieurs

Les populations locales, le personnel du pro-jet, les dirigeants et les autres partenaires duprojet avec l’appui d’un facilitateur

Rôle des premiersbénéficiaires ?

Seulement fournir les informationsFormuler et adapter la méthodologie, col-lecter et analyser les données, partager lesrésultats et les traduire en actions

Comment sont mesurésles résultats ?

Avec des indicateurs quantitatifs,souvent définis de l’extérieur

Avec des indicateurs, dont beaucoup dequalitatifs, définis par les acteurs eux-mêmes

Démarche Prédéfinie, rigide Souple

Tableau 1 : comparaison entre suivi évaluation classique et suivi évaluation participatif

Source : GUIJT I., GAVENTA J. (novembre 1998).

définir leur idéal de SEP et, en fonction de cet idéal,d’examiner les rôles souhaités par chaque partieprenante au processus.

Exercice d’introspection sur lespratiques et attitudes

Au cours de la rencontre, les participants se sontpenchés sur certaines questions (voir encadré 1),qui les ont amenés à prendre conscience de leurspropres attitudes (barrières internes) limitant leSEP. La tendance à vouloir prendre les décisions àla place des communautés pour avoir des résultatsimmédiats et à sous-estimer leurs capacités estsouvent ressortie des discussions.

Encadré 1 : exercice d’introspection

1. Comment est-ce que je considère mon opinionou ma conviction par rapport à celle des autres?

2. Est-ce que je communique mes pensées auxautres ? Est-ce que j’écoute les autres ? Oubien, est-ce que j’assume que « je sais ce quiest bien pour les autres » ?

3. Est-ce que je considère les idées, les opinionsdes autres comme étant aussi importantes queles miennes ?

4. Est-ce que je reconnais qu’une autre partie prenan-te pourrait décider ou agir lorsque je dois le faire ?

5. Suis-je conscient de ma tendance à oublier laparticipation des autres, simplement en raisondu fait que je suis pressé ?

Source : CARE Mali (2005). Rapport de l’atelier sur le SEP

207

Identification des contraintes au SEP

Les participants à l’atelier ont ensuite identifié lesdifférentes contraintes au SEP dans toutes lesétapes du cycle d’un projet. Les préjugés sur les

capacités des communautés, la volonté d’avoir desrésultats dans l’immédiat et les exigences des par-tenaires financiers sont autant de facteurs qui sontressortis comme limitant la participation effectivedes « bénéficiaires » (voir tableau 2).

NiveauContraintes au SEP

Conception Suivi et mise en œuvre Évaluation

Partenairesfinanciers

� Délais courts de soumission desappels d’offres imposés�Objectifs et but/domaines des

appels d’offres prédéfinis�Montant limité� Systèmes de SE prédéfinis et non

participatifs� Cibles et zones déjà définies� Courtes durées de projets impo-

sées

� Enveloppe financière limi-tée pour le SE

�Temps limité : veulent desrésultats immédiats� Fiabilité des résultats exi-

geant le recours à desméthodes sophistiquées� La participation implique

des coûts élevés

Communautés

� Difficulté de représenter l’en-semble des groupes cibles�Analphabétisme�Auto exclusion�Manque de compétences en

conception de projets� Insuffisance de ressources finan-

cières pour la contribution aubudget du projet

�Non disponibilité par rap-port au calendrier du pro-jet� Le temps de la participa-

tion� Faible participation à

l’élaboration des outils �Non maîtrise des outils

de suivi

�Analphabétisme�Non disponibilité�Manque de sens d’autocri-

tique

Personneldu projet

� Sous estimation des compé-tences des « bénéficiaires »� Sentiment de mieux connaître les

problèmes des « bénéficiaires »qu’eux-mêmes�Temps limité pour réponse aux

appels d’offre� Cherche toujours à satisfaire le

partenaire financier au détrimentdes « bénéficiaires »

� Le personnel met enavant l’atteinte des résul-tats du projet dans untemps réduit (durée duprojet)� Perception du SEP (non

adhésion des acteurs) �Gestion financière unila-

térale

� Surcharge de travail ame-nant le stress� Insuffisance de capacité à

conduire l’approche� Résistance au changement

d’approche� Préjugés sur les commu-

nautés

Autres types decontraintes

� Cadre de référence : politiquesnationales, stratégies nationalesn’ont pas toujours été conçuessur une base participative � Coloration politique des élus

entraînant des divergences depoints de vue pas toujoursconstructives

�Non adhésion des acteursexternes aux biens fon-dés du SEP �Non application du SEP

par les autres interve-nants

Source : CARE Mali (2005). Rapport de l’atelier sur le SEP.

Tableau 2 : contraintes au SEP dans le cycle d’un projet

La réponse à ces différentes contraintes consti-tue un défi pour le programme PACOB qui, comme

indiqué précédemment, teste l’approche intégréede suivi évaluation participatif.

Trois mois après l’atelier de réflexion, la concep-tion du SEP dans le cadre du PACOB a débuté ens’inspirant de ses recommandations.

5.1.2.1. Programme d’Appuiaux Communes etOrganisations de Bases

Le Programme d’Appui aux Communes et Orga-nisations de Base (PACOB) est financé conjointe-ment par le gouvernement norvégien (NORAD) etCARE Norvège. Il a été conçu avec la participationdes élus, des services techniques et des représen-tants de la société civile de la région de Mopti. Ilrepose sur les expériences et leçons apprises,entre 2000-2004, d’un programme antérieur degouvernance et d’appui aux commune dans lescercles de Koro et Bankass, le Programme d’Ac-compagnement des Communes de Koro et Ban-kass (PACKOB).

Objectifs

L’objectif global du PACOB est le suivant : « d’icidécembre 2009, les mandataires municipaux éluset les organisations des usagers des ressourcesnaturelles de douze communes auront mis enplace des systèmes soutenables de gestion desressources naturelles qui contribuent à l’améliora-tion des conditions de vie des populations, en parti-culier des populations les plus vulnérables, dans lescercles de Koro, Bankass, Bandiagara et Djenné,région de Mopti ».

Ainsi, le PACOB répond à quatre priorités duCadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté(CSLP) du gouvernement malien :

� la bonne gouvernance ;� la promotion d’une large participation de la popu-lation ;� le développement humain et l’accès aux ser-vices sociaux de base ;� l’assistance aux secteurs productifs et au déve-loppement des infrastructures.

190- Projection de la Direction Nationale de la Statistique et de l’Informatique (DNSI) à partir des données du Recensement Géné-ral de la Population et de l’Habitat (RGPH) de 1998.

208

5.1.2. CONCEPTION ET MISE EN ŒUVRE DU SYSTÈME

DE SEP DU PACOB

Zone d’intervention

Le PACOB, qui a démarré en janvier 2005, s’inté-resse principalement aux questions relatives à lagestion décentralisée des ressources naturellesdans la région de Mopti, plus précisément dansdouze communes rurales des cercles de Koro, Ban-kass, Bandiagara et Djenné.

La région de Mopti, située au centre du Mali,couvre une superficie de 79 017 km2 et est l’unedes régions les plus peuplées du pays avec unepopulation estimée, en 2004, à 1 720 918 habi-tants190. Ses principaux groupes ethniques sont lespeulhs, les dogons, les songhaïs, les bambaras, lesbozos et les somonos. Selon le CSLP, la régionMopti a l’un des indices de pauvreté le plus élevédu pays, avec plus des trois quarts de sa populationvivant en dessous du seuil de pauvreté.

Hypothèses

PACOB repose sur l’hypothèse que l’implicationdes communautés dans la planification, la mise enœuvre et la conception du système de suivi-évalua-tion du projet permettra de leur donner un réel pou-voir décisionel pour des résultats plus durables. Eneffet, tout laisse à penser que la gouvernance loca-le ne deviendra efficiente que lorsque les acteursdu développement à la base deviendront de vraispartenaires de toute intervention les concernant.

Acteurs et parties prenantes

PACOB est mis en œuvre par CARE Mali en parte-nariat avec trois ONG locales. Chacune de ces ONGest chargée de l’exécution du programme dans undes cercles de la zone d’intervention : l’Associationmalienne d'Initiatives et d'Actions pour le Dévelop-pement (AID-Mali) dans les cercles de Bankass etKoro, Yama Giribolo Tumo (Yag-Tu) dans le cercle deBandiagara et l’Association pour l’Appui au Dévelop-pement Intégré (AADI) dans celui de Djenné.

191- Le CLO est une instance au niveau de chaque cercle qui regroupe tous les maires, le président de conseil de cercle, les repré-sentants des chambres d’agriculture et des métiers et est présidé par le préfet. Il se réunit tous les 3 mois.

192- Il convient de souligner que les organisations cibles du projets n’ont pas participé à cette phase de révision du cadre logique,dans la mesure où le projet n’avait pas encore finalisé le processus de sélection des organisations partenaires.

193- MJT ou encore « espoir des femmes » est un mécanisme d’épargne crédit habilitant, mis en œuvre par CARE Mali depuis2000, s’inspirant d’une expérience similaire au Niger.

209

5.1.2.2. Planificationparticipative commefondement du système deSEP

La démarche de mise en œuvre du PACOB pré-voyait la sélection de trois communes par cerclesoit douze communes partenaires au total. Cettesélection s’est faite en partenariat avec le ComitéLocal d’Orientation (CLO)191. Les différentes com-munes des quatre cercles cibles ont été mises encompétition à travers un appel d’offre sur la based’une réelle volonté à ériger la Gestion des Res-sources Naturelles (GRN) comme priorité.

Après la sélection des communes partenaires, unatelier de validation du cadre logique s’est tenu enjuillet 2005, avec les élus. Son objectif était d’asso-cier les acteurs locaux à toutes les étapes de miseen œuvre du projet. Au total, 34 participants dont20 élus communaux y ont assisté192. Au cours decette rencontre, ces acteurs ont été formés à laméthodologie d’élaboration d’un cadre logique etdes indicateurs de résultat, d’effet et d’impact. Ilsont ensuite défini eux-mêmes les indicateurs pourchaque objectif du cadre logique.

Enfin, durant la première semaine d’août 2005,l’équipe de pilotage de PACOB composée du per-sonnel de CARE Mali et des trois ONG locale, s’estréunie pour capitaliser les leçons tirées de cettepremière formation, procéder à la finalisation ducadre logique et enfin, développer une méthodolo-gie pour l’élaboration du plan du SEP.

5.1.2.3. Processusd’élaboration conjointe d’unplan de SEP

Un plan de suivi évaluation est un outil qui permetd’approfondir le cadre logique en définissant uneméthodologie, une planification cohérente et lesresponsabilités dans le processus de SE d’un pro-jet. Il répond aux questions suivantes pour chaqueindicateur : quels sont les outils à utiliser pourréunir les données, quelle en sera la méthodologiede collecte, qui sera responsable de les collecter etselon quelle périodicité, qui les analysera et com-ment seront-elles utilisées ?

À la suite de la validation du cadre logique du pro-gramme, une méthodologie a été définie pourorganiser des ateliers dans chaque cercle d’inter-vention afin de définir les plans du SEP. Ces ateliersont regroupé des acteurs au niveau des villages etdes communes cibles de PACOB, à savoir les élus,les Organisations d’Exploitants(tes) de RessourcesNaturelles (OERN), les groupements fémininsd’épargne crédit Mousow ka Jiguiya Ton193 (MJT),les services techniques et l’administration (voirtableau 3). Les sessions ont été réalisées enlangues vernaculaires par le personnel des ONGlocales.

Tableau 3 : nombre et catégories de participants aux différentes sessions

Cercle

TYPE DE PARTICIPANT

Total des

participants

Total de femmes

ayant participéÉlus/

employés

municipaux

Société civile

(OERN, MJT)

Administration

et services

techniques

Bandiagara 5 11 7 23 6

Bankass 10 12 6 28 6

Koro 11 9 8 28 7

Djenné 8 21 7 36 4

Total 34 53 28 115 23

Source : CARE Mali (2005). Plan de suivi évaluation de PACOB.

Les plans de SEP élaborés mettent les commu-nautés au cœur de l’action de suivi évaluation. Desresponsabilités lors de la collecte et de l’analyse desdonnées, qui jadis revenaient à CARE et aux ONGlocales, sont aujourd’hui transférées aux commu-nautés (voir annexe II, extrait du plan de SEP).

Après ces ateliers, l’équipe de pilotage du PACOBs’est réunie pour harmoniser les produits issus desquatre ateliers et produire un document final deplan de SEP.

5.1.2.4. Conception d’outilsde collecte de données

La phase suivante a consisté à élaborer les outils decollecte des données pour chaque indicateur du cadrelogique. Pour ce faire, l’équipe a défini une méthodo-logie axée sur l’organisation de mini-ateliers danschaque cercle pour amener les commaunautés elles-mêmes à élaborer ces outils. Ces ateliers se sontdéroulés entre décembre 2005 et janvier 2006.

L’une des grandes problématiques pour le succèsd’un système de suivi évaluation reste l’utilisationdes données permettant d’améliorer continuelle-ment la qualité du projet. En effet, chaque partieprenante doit voir son intérêt pris en compte à tra-vers les informations collectées. C’est pourquoil’accent a été mis sur le fait que l’information doit,d’abord et surtout, être utile aux acteurs à la baseet ainsi leur permettre d’entreprendre des actionsd’amélioration. Un guide permettant d’animer lesséances d’élaboration des outils de collecte a doncété développé par l’équipe de pilotage du PACOB(voir annexe III : extrait du guide).

210

Encadré 2 : étapes d’élaboration dusystème de SEP du PACOB

Étape 1: validation du cadre logique

14 au 15 juillet 2005 : atelier de validation ducadre logique avec les élus, formation sur la métho-dologie d’élaboration d’un cadre logique et ses indi-cateurs.

3 août 2005 : révision finale du cadre logique

Étape 2 : élaboration conjointe d’un plan de

SEP

5 août au 16 septembre 2005 : ateliers d’élabora-tion d’un plan SEP dans cercles de Bandiagara,Djenné, Bankass et Koro, avec les communautéscibles

26 au 28 septembre 2005 : atelier de synthèse,intégration des produits des quatre ateliers dans unplan final de SEP et définition d’une méthodologieopérationnelle pour sa mise en œuvre

Étape 3 : conception et test d’outils de col-

lecte de données

De décembre 2005 à janvier 2006 : série de miniateliers d’élaboration des outils de collecte de don-nées pour chaque indicateur du cadre logique

5.1.2.5. Structureascendante du nouveausystème de SEP et les rôlesdes acteurs

Le partenariat avec les communautés s’établit sui-vant un schéma pyramidal, non hiérarchique, allantdu village à la région, en passant par les communeset les cercles.

Les acteurs au niveau villageois sont les anima-trices des groupements d’épargne crédit MusowKa Jiguiya Ton (MJT), les agents villageois, les Orga-nisations d’Exploitants(tes) de Ressources Natu-relles (OERN) et les relais communautaires.

Au niveau communal, il s’agit de la commissionenvironnementale et du sous-préfet.

Au niveau de chacun des quatre cercles, unecommission ad hoc a été constituée, comprenantun élu par commune, les services techniques duniveau cercle, le préfet, le conseil de cercle, lachambre d’agriculture, les représentantes desOERN féminines et des groupements MJT.

Au niveau de la région, une commission estcomposée d’un conseiller au développement, demembres du Réseau Gestion Durable des Res-sources Naturelles en 5ème région (GDRN5), de laDirection Régionale de la Conservation de la Nature(DRCN), des préfets des quatre cercles, des prési-dents de conseils de cercle, de celui de l’assembléerégionale, du chargé de suivi régional, et des douzemaires de la zone d’intervention du programme.

L’encadré 3 et le schéma 1 explicitent les rôles etresponsabilités de chacune des parties prenantesau système.

211

Encadré 3 : rôle des différents acteurs dans la mise en œuvre du SEP

NIVEAU VILLAGE

Les animatrices de groupements et les agents villageois :

� collecter les informations au niveau des groupements MJT et les transmettre aux relais ;� analyser les informations avec l’appui de l’Assistant de Développement Communautaire (ADC) ;� participer aux assemblées générales semestrielles « bilan programmation » avec les relais et les OERN ;� partager les informations collectées entre les groupements MJT.

Les Organisations d’Exploitants(tes) des Ressources Naturelles :

� les présidents/secrétaires des OERN sont chargés de collecter les informations et de les transmettre auxrelais ;� analyser les informations avec l’appui de l’ADC ;� participer aux assemblées générales semestrielles « bilan programmation » avec les relais et les OERN ;� partager les informations collectées entre les OERN au sein du village.

Les relais :

� centraliser et analyser les informations des OERN et des groupements MJT dans chaque village ;� remplir les cahiers de suivi évaluation villageois ;� organiser l’assemblée générale semestrielle « bilan programmation » avec les animatrices MJT, OERNpour évaluer le niveau des indicateurs ;� partager les informations de suivi évaluation entre les structures (MJT, OERN) pour susciter l’émulationautour des actions de GRN ;� faire remonter les informations de suivi évaluation (niveau des indicateurs, suivi des activités du projet,leçons apprises, recommandations) au niveau de la commission environnementale de la commune.

NIVEAU COMMUNE

Commission environnementale :

� compiler les informations fournies par les différents relais ;� remplir les cahiers de suivi évaluation de la commune ;� organiser l’atelier semestriel « bilan programmation » impliquant les relais de chaque village, les ser-vices techniques niveau communal, le sous-préfet, représentantes des OERN et des MJT ;� faire remonter les informations de suivi évaluation au niveau du cercle.

Sous-préfet :

� participer à l’atelier semestriel « bilan programmation ».

NIVEAU CERCLE

La commission ad hoc SEP :

Elle est composée d’un élu par commune, des services techniques niveau cercle, du préfet, du conseilde cercle, de la chambre d’agriculture, des représentantes des OERN et des MJT. La commission estmandatée par le CLO pour avoir une certaine légalité. Son rôle est de :� centraliser les informations des trois communes partenaires du cercle ;� organiser l’atelier « bilan programmation » au niveau cercle ;� faire remonter les informations de suivi évaluation (niveau des indicateurs, suivi des activités du projet,leçons apprises, recommandations) au niveau de la région ;� participer à la définition de la méthodologie et l’élaboration des outils de recherche action du projet ;� restitution des rapports de suivi évaluation au CLO.

Schéma 1 : circulation de l’information entre les parties prenantes de PACOB dans lesystème de SEP

Région(CRO)

Cercle(CLO)

Commission régionaleSEP

Commission ad-hoc SEP

Rapport suivi évaluation global

PACOB

Rapport suiviévaluation duCLO / PACOB

Atelier communalde bilan et

programmation

Sous-préfet

Centraliser toutesles informationssur les actions

environnementales

Commissionenvironnementale

Cahier de suivicommunal

Assembléegénérale villageoise

de bilan et deprogrammation

AnimatricesMJT et agents

villageois

Comitéde gestiondes OERN

Relais

Cahier de suivivillageois

Chargés de collecte, d’analyse

et de restitutiondes données

Légende :

Relation d’appui conseil

Envoi de l’information aux instances décisionnelles

Instance décisionnelle de planification et d’analyse des données

Outils/rapports de suivi évaluation

ONG locales : ADC

ONG locales :superviseurs

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PACOB

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NIVEAU RÉGION

La commission régionale :

Elle est composée d’un conseiller au développement, du GDRN5, de la direction régionale de la conser-vation de la nature, des quatre préfets, des présidents des conseils de cercle, de celui de l’assembléerégionale, du chargé de suivi régional, des douze maires. La commission se réunit une fois par an. Sonrôle est de : � centraliser les informations des quatre cercles ;� organiser un atelier annuel de synthèse des informations ;� faire remonter les informations de suivi évaluation (niveau des indicateurs, suivi des activités du projet,leçons apprises, recommandations) au niveau du Comité Régional d’Orientation (CRO) et au niveau national.

212

213

Le processus de mise en œuvre du SEP ne s’estpas déroulé sans difficultés et, à chaque fois,l’équipe de pilotage a tenté de proposer des solu-tions pour y faire face.

La principale difficulté est liée à la multitude delangues et dialectes parlés dans les zones d’inter-vention, ceci ne facilite pas toujours le regroupe-ment des participants et exige du temps pour latraduction. Comme solution, l’ensemble de ladocumentation a été traduite en trois langues prin-cipales : dogon, peulh, bambara. Lors des séances,les participants sont repartis en groupes homo-gènes selon la langue parlée.

Une autre difficulté réside dans la différence deniveau d’instruction des participants conduisantcertains participants à « rester à la traîne » etd’autres à prendre le « leadership » de la situa-tion. La solution apportée à ce niveau a consisté àrepartir les participants en groupes de niveauhomogènes, afin que les points de vue de touspuissent être pris en compte.

Un autre problème tient au fait que les structuresne sont pas toujours représentées par les mêmespersonnes aux différentes rencontres et les per-sonnes qui participent ne font généralement pas derestitution à leur base. Or, en l’absence d’un systè-me efficace de restitution, ceci constitue une entra-ve dans l’évolution du processus. L’équipe a misl’accent sur la restitution à la base, en encourageantsystématiquement les participants à procéder à larestitution une fois retournés dans leur village.

5.1.3. PREMIÈRES EXPÉRIENCES ET LEÇONS APPRISES

5.1.4. CONCLUSION ET PERSPECTIVES

Enfin, la participation des femmes reste faible. Parconséquent, une des couches les plus démuniesest mal représentée.

Les leçons suivantes peuvent être retenues :

� le SEP est un processus efficace de transfert decompétences, mais nécessite du temps et de lapatience pour son opérationnalisation ;

� il est nécessaire de bien donner le temps auxparticipants de digérer les informations reçues ;

� le choix de la qualité des participants parmi « lesbénéficiaires » est essentiel pour la réussite duprocessus ;

� l’analphabétisme constitue une entrave à l’appro-priation par les participants des divers outils desuivi évaluation ;

� la retranscription en langues locales des outils(cadre logique, plan de SE, guide de facilitation...)permet d’accentuer la participation des commu-nautés et accélère du coup leur appropriation ;

� la diversité linguistique des participants deman-de davantage de temps puisqu’il faut effectuer demultiples traductions ;

� l’adhésion de l’équipe de pilotage est un élémentclé pour la bonne marche du SEP. L’équipe doit inté-grer la philosophie SEP et la vivre concrètementdans ses actions. Le SEP nécessite un démarqua-ge par rapport aux anciennes méthodes moins par-ticipatives de gestion des projets.

L’approche est encore en phase d’expérimenta-tion. Dès la réalisation des premières étapes, unegrande adhésion des communautés au processusest observée. Le prochain pas sera la mise enœuvre de l’enquête de base et l’analyse des résul-

tats. L’un des grands défis reste l’opérationnalisa-tion du schéma de circulation de l’information enimpliquant les « bénéficiaires » à la collecte et àl’analyse des données.

214

AADI Association pour l’Appui au Développement Intégré (ONG)ADC Assistant de Développement CommunautaireAGR Activité Génératrice de RevenuAID-Mali Association malienne d'Initiatives et d'Actions pour le Développement au Mali (ONG)ARDIL Action Recherche pour le Développement des Initiatives LocalesCAID Cellule d’Appui aux Initiatives de DéveloppementCLO Comité Local d’OrientationCRO Comité Régional d’OrientationCRWRC Christian Reformed World Relief CommitteeCSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la PauvretéDNSI Direction Nationale de la Statistique et de l’InformatiqueDRCN Direction Régionale de la Conservation de la NatureFAO Comité Régional d’OrientationGDRN5 Réseau Gestion Durable des Ressources Naturelles en 5ème régionGRN Gestion des Ressources NaturellesISD Institute of Development StudiesMJT Mousow ka Jiguiya Ton (groupements féminins d’épargne crédit)MSI Management Systems InternationalNORAD Coopération norvégienneOERN Organisation des Exploitants (tes) des Ressources NaturellesOSC Organisation de la Société CivilePACKOB Programme d’Appui aux Communes et Organisations de Base dans le cercle de Koro et BankassPACOB Programme d’Appui aux Communes et Organisations de BasePV Procès-VerbalRGPH Recensement Général de la Population et de l’HabitatSE Suivi ÉvaluationSEP Suivi Évaluation ParticipatifYag-Tu YAma Giribolo Tumo (ONG)

ANNEXE I : SIGLES

215

ANNEXE II : EXTRAIT DU PLAN DE SEP DU PACOB

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CAMPILAN D., DRECHSEL P. et JÖCKER D.(2002)

Méthodes pour le suivi évaluation et son adap-tation à l’agriculture urbaine et périurbaine.Resources Centres on Urban Agriculture andFood Security (RUAF), 11 p.(http://www.ruaf.org/files/econf2_discussionpaper_topic5_fr.doc)

FAO (1992)La boîte à outils de la communauté, Diagnos-tic, suivi et évaluation participatifs en foreste-rie communautaire : concepts, méthodes etoutils, Rome, 92 p.

GUIJT I., GAVENTA J. (November 1998)Participatory monitoring and evaluation: lear-ning from change, Institute of DevelopmentStudies, Brighton, IDS Policy Briefing n°12,editing by G Barnard, 6 p.(http://www.smallstock.info/reference/IDS/ policy_brief_12.pdf)

PANDEY DEEP N. (1998)Joint Resource Management, Himanshu,New Delhi, Udaipur, Indian Institute of ForestManagement, 79 p.

216

ANNEXE III : EXTRAIT DU GUIDE D’ÉLABORATION DES OUTILS DE

COLLECTE PARTICIPATIF

Information

recherchéeNom de l’outil Questions clés (*)

Méthodologie

de collecte

Analyse de l’utilité

des données pour les

acteurs à la base

Nombre de femmesqui mènent des Acti-vités Génératrices deRevenues (AGR) depréservation de l’en-vironnement

Cahier de gestion desressources naturellesdes femmes

1. Dans votre organi-sation combien defemmes mènent desAGR ?

2. Citez les différentesAGR menées par lesmembres de votreorganisation ?

3. Comment ces AGRpréservent-elles l’en-vironnement ?

Enquêteur : animatri-ce MJT

Enquêtés : membresdes groupementsMJT.

Fréquence : semes-trielle

Avoir des informa-tions permettant deprendre des déci-sions de correctionsur les AGR

(*) Ces questions clés seront introduites plus tard dans un outil de collecte mieux structuré.

ANNEXE IV : BIBLIOGRAPHIE

217


Abdoul Karim CoulibalyEmail : [email protected]

Rokia Diarra KonaréEmail : [email protected]

Mamadou Yoro KeïtaEmail : [email protected]

Ahmed Ag AboubacrineEmail : [email protected]


www.care.org

Adresses utiles :

CARE International au MaliKorofina Nord, Rue 110, Porte 368BP 1766, Bamako, MaliTél. : (+223) 224 22 62Fax : (+223) 224 75 32

ANNEXE V : PERSONNES RESSOURCES, DOCUMENTS EN LIGNE ET

ADRESSES UTILES

218

5.2. Mali : Perceptions des citoyens comme baromètrede la gouvernance locale

L'étude « Les perceptions des citoyens comme baromètre de la gouvernance locale » a étépréparée par une équipe coordonnée par Fatou Cissé de l'Aide de l'Église norvégienne (AEN) (voirannexe I).

Elle décrit une expérience d'analyse des perceptions des citoyens et des partenaires de l'AEN vis-à-vis de la gouvernance locale au nord du Mali. En plus d'être un audit institutionnel, organisationnel etopérationnel de la mise en œuvre de la décentralisation et de la participation de la société civile à lagouvernance locale, cette analyse vise à permettre à l'AEN de réaliser une planification stratégiquedes activités à mener avec ses partenaires, en faisant émerger tout particulièrement les perceptionsdes couches sociales vulnérables.

Étant donné la très faible pratique de sondages sur des thèmes de gouvernance locale auprès desélecteurs dans les pays d'Afrique de l'Ouest et les réflexions actuelles menées sur des baromètres dela gouvernance, l'expérience décrite dans l'étude constitue une contribution intéressante au débat.

219

Introduction 220

5.2.1. Contexte et historique de l’initiative 222

5.2.2. Approche adoptée pour la recherche 223

5.2.3. Étude de la documentation existante 224

5.2.4. Élaboration des outils d’investigation in situ 224

5.2.5. Collecte des données sur le terrain 226

5.2.6. Traitement des données et élaboration du rapport d’étude 228

5.2.7. Quelques leçons apprises 228


Annexe I : sigles 232Annexe II : bibliographie 233Annexe III : personnes ressources et adresses utiles 234

TABLE DES MATIÈRES

220

INTRODUCTION

Suite à la crise des structures publiques et à celles des modèles traditionnelsde prestation de services, le Mali est passé d’un système politique et adminis-tratif fondé sur une conception centralisée du pouvoir, dans lequel le rôle centralest accordé aux acteurs gouvernementaux (en tant que planificateurs et exécu-teurs des politiques et stratégies de développement), à un système favorisant lagouvernance responsable. Dans ce système hautement participatif, la gestionde la société repose sur l’interaction croissante, sur la négociation et le parte-nariat entre l’ensemble des acteurs publics, privés et la société civile.

Le pouvoir citoyen : la capacité des populations de stimuler l’action gouvernementalepour satisfaire leurs besoins pratiques et leurs intérêts stratégiques

Les besoins pratiques des citoyens :

En terme de satisfaction, les besoins pra-tiques s’analysent et peuvent être satis-faits sur le court terme. Ils varient selon lesindividus et sont liés aux besoins quoti-diens : nourriture, eau, logement, revenus,santé... Ils peuvent être satisfaits par desactions précises : appui à la production,pompes, infrastructures de santé… Ils seposent en termes « d’accès aux res-

sources et aux services ».

La satisfaction des besoins primaires peutaméliorer les conditions de vie. En général,elle ne change pas les rôles et les rapportssociaux existants. Elle conditionne la priseen considération des intérêts stratégiques.

Les intérêts stratégiques des citoyens :

En terme de pouvoir d’orientation, les inté-rêts stratégiques sont une vision sur le longterme. Ils sont liés à une position de subor-dination au manque de ressources et d’édu-cation, à la vulnérabilité, à la pauvreté... Ilspeuvent être satisfaits par une stratégie decréation de capacités, une conscientisation,une formation, une plus grande confiance ensoi, une consolidation des organisations... Ilsse posent en termes « d’accès à » et « de

contrôle des ressources et des béné-

fices ».La satisfaction des intérêts stratégiquespermet aux personnes/organisations béné-ficiaires de devenir des acteurs du dévelop-pement. Elle peut améliorer la situationsociale globale. Elle entraîne une meilleureparticipation à la vie publique et une plusforte équité d’implication aux instances dedécision. Elle conditionne un développe-ment équitable et durable.

La pérennité du processus démocratique au Malipasse par l’acquisition de capacités locales de gou-vernance et le développement durable.

En matière de suivi évaluation, la gouvernancelocale s’analyse à travers l’évolution du dispositif etcelui des mécanismes de prise de décisions,d’orientation et de répartition des ressources. Dansle même ordre d’idée, l’accès des populations aux

services de base est révélateur de la capacité desélus à gérer l’espace communal.

La capacité des populations à stimuler l’actiongouvernementale pour satisfaire leurs intérêts etbesoins, véritable clé de voûte du pouvoir citoyen,s’appréhende, au niveau le plus décentralisé, à tra-vers les perceptions des citoyens en tant qu’usa-gers de services publics.

194- Les outils auxquels il est fait référence ont été présentés lors du « Séminaire sous régional d’échange et d’apprentissage surdes expériences de renforcement de capacités pour le suivi et l’évaluation de la décentralisation et de la gouvernance loca-le en Afrique Occidentale » ; Bamako 17-18/05/06 et sont aussi capitalisés dans différents chapitres.

195- Organisation Néerlandaise de Développement, Programme d’Appui aux Collectivités Territoriales de la Coopération techniqueallemande et Association suisse pour la coopération internationale.

221

Les indicateurs les plus couramment utilisés dansle suivi évaluation de la décentralisation au Malivisent à informer les parties prenantes des résul-tats de la mise en œuvre des politiques, stratégies,projets et programmes en cours d’exécution. Detelles priorités font que, généralement, les sys-tèmes et mécanismes utilisés ne mesurent quetrès faiblement :� l’appropriation par les citoyens de leur rôle fonda-mental « de stimuler l’action gouvernementale » ;� la perception qu’ont les populations du niveau deprise en compte de leurs besoins et intérêts par lesinstances d’orientation, de coordination et de miseen œuvre de l’action gouvernementale et du déve-loppement social, économique et culturel à l’échellelocale ;

� l’appréciation par les populations de la protection,la défense et l’effectivité de leurs droits à participeraux actes et aux réalisations de gouvernance et dudéveloppement local ;� l’opinion des populations, à propos de la perti-nence, de la viabilité et de la durabilité desapproches de gouvernance et de développementmises en œuvre, au niveau local, par les acteurspublics et privés.

Les indicateurs couramment utilisés sont adap-tés pour analyser la compréhension du processus,mais méritent d’être enrichis pour mieux illustrerl’évolution du pouvoir citoyen.

Les indicateurs relatifs au Programme d’Appui à la Réforme de l’Administration et à la Décentralisa-tion (PARAD), nouvellement mis en œuvre au Mali avec l’appui de l’Union Européenne (UE), neconcernent que : la mesure quantitative des services et produits publics, le niveau de respect despréceptes règlementaires de l’action gouvernementale (soit par les Collectivités Territoriales - CT -,soit par l’État), le niveau de renforcement de l’appareil de gouvernance locale, le taux de transfert desressources par l’État aux CT et enfin, le taux de réalisation des structures pouvant contribuer à l’amé-lioration de la mobilisation des ressources internes des CT.

Les indicateurs de l’outil d’Auto Évaluation des Performances des CT, développé par la DirectionNationale des Collectivités Territoriales (DNCT), avec l’appui de la SNV, du PACT/GTZ et d’Helvetas195,pour des interventions favorisant l’effectivité de la décentralisation au Mali, vise à mesurer les effetsdu renforcement des capacités des élus et du personnel communal et la manière dont fonctionnentles communes (tâches à accomplir, services qu’elles doivent rendre aux citoyens, défis du développe-ment). Le tout est mesuré dans cinq domaines de performance : l’organisation interne, la gestionadministrative et financière, la mobilisation de ressources, la planification et la programmation dudéveloppement local, les services, produits et réalisations de la collectivité.

La base de données OISE (Outil Informatisé de Suivi Évaluation) du dispositif national d’appui tech-nique aux collectivités territoriales fournit, quant à elle, une présentation cartographique des CT, desstatistiques clés (population, disponibilité des services sociaux de base). Elle identifie les réalisations,les partenaires et les prestataires des CT. Elle offre également une série de produits de la rechercheopérationnelle du domaine, des rapports/études, de la programmation, de la planification, de la miseen œuvre et du suivi évaluation des interventions de gouvernance locale et de décentralisation, desdocuments de planification, de gestion et de réalisation des CT.

Exemples d’indicateurs les plus utilisés au Mali en matière de gouvernance locale etde décentralisation194 :

L’expérience pilote sur l’étude des perceptions desusagers de la décentralisation, menée par l’Aide del’Église Norvégienne (AEN) et ses partenaires, offredes opportunités d’enrichissement du suivi évalua-tion de la gouvernance locale, notamment :� pour la création de conditions favorisant unebonne identification des actions et actes de gouver-nance locale, en réponse aux aspirations de l’en-semble des citoyens ;� dans le sens d’une meilleure compréhension deseffets et impacts des approches entreprises ;� afin de développer des approches « complètes »,englobant l’ensemble des parties prenantes et desthématiques à aborder pour le suivi évaluation.

196- Cette notion fait référence au concept anglais « empowerment » et de celle de processus d’habilitation communautaire seréférent aux définitions de HAWLEY. E, de Mc WHIRTER E. (1991), LACKEY A.S., BURKE R. et PETERSON M. (1987) et auxprincipes d’approches de Community Driven Development (CDD).

197- Les attitudes et les valeurs sont liées au « sens communautaire » des individus.198- Les capacités tiennent compte des connaissances et compétences des membres de la communauté.199- La structure organisationnelle se réfère au développement des organisations locales.200- Le « leadership » pour les individus et les organisations est l’opportunité d’exercer leur initiative au niveau communautaire.

222

Dans notre capitalisation de l’expérience, le lec-teur se familiarisera avec le contexte et l’historiquede la recherche. Suivront une présentation de l’ap-proche méthodologique utilisée, puis une analysede la pertinence, de l’appropriation, de la viabilité,de l’adaptation et de la réplication de l’approche,suivie des résultats saillants de la recherche. L’étudede cas s’achèvera sur les conclusions des cher-cheurs et les perspectives de capitalisation de l’ex-périence par d’autres acteurs de la gouvernance,tant au Mali qu’ailleurs.

5.2.1. CONTEXTE ET HISTORIQUE DE L’INITIATIVE

Depuis plus de vingt ans, l’AEN et ses partenairesadoptent une approche générale d’appui visantl’habilitation des Couches Sociales Vulnérables(CSV) des régions du nord Mali. Pour l’ensembledes interventions, la finalité recherchée est : « lescouches sociales vulnérables conçoivent et met-tent en œuvre des actions de proximité durablespour l’amélioration de leur cade de vie. Ce faisant,l’exploitation des potentialités communautairesest porteuse et équitable ».

En matière de gouvernance locale, l’AEN et ses par-tenaires se réfèrent à la notion « d’habilitation »196

des CSV, c’est-à-dire la responsabilisation desfemmes et des hommes pauvres et vulnérables afinqu’ils acquièrent et jouissent de leurs droits sociaux,économiques et culturels élémentaires, du point devue individuel, mais aussi en prenant en compte ladimension « perspectives sociales et communau-taires ». De cette manière, l’habilitation contribue audéveloppement de la communauté par les attitudeset les valeurs197, les capacités198, les structuresorganisationnelles199 et le « leadership200 ».

L’habilitation communautaire devient un proces-sus à partir du moment où de la synergie, de lacoopération, de la transparence et de la circulationde l’information se développent sur la base desatouts potentiels. Elle est le résultat d’une partici-pation collective à des actions politiques. Ellerequiert l’implication active des personnes pourune redistribution des ressources favorables à l’en-semble des composantes de la communauté.Dans ce cadre, il est primordial de consolider les

forces et les atouts souvent mal connus et inutili-sés, notamment ceux des CVS (par exemple leursituation majoritaire en termes de votants, leurcapacité d’innovation et d’adaptation, la pertinen-ce de leurs besoins auprès des partenaires audéveloppement...).

Selon les instruments en vigueur au Mali, les par-ties prenantes de la gouvernance locale vont ducitoyen ordinaire aux plus hautes autorités poli-tiques, en passant par les organes et structures deconception, d’orientation, de coordination et d’exé-cution à tous les niveaux et les partenaires tech-niques et financiers, qu’ils soient internationaux(multilatéraux, bilatéraux et de la coopération inter-nationale décentralisée) ou nationaux. Ces partiesprenantes appartiennent à plusieurs catégories :publiques, privées et/ou de la société civile. Ellesont des responsabilités sectorielles et/ou transver-sales, notamment dans les domaines de la straté-gie nationale de lutte contre la pauvreté, du Genreet Développement (GED), du VIH/SIDA et de la pro-tection de l’environnement.

Avec l’ancrage des politiques et stratégies de ladécentralisation, l’AEN et ses partenaires tradition-nels (des ONG aux bases communautaires) ontpris conscience des opportunités d’enrichissementde leur portefeuille de programmes. Voulant resterfidèle à son groupe cible, tout en intégrant lesactions et activités dans la dynamique multi etintersectorielle voulue par la législation, la « famil-le AEN » a entrepris une revue exhaustive de samission, sa vision et de ses stratégies. Il en est

201- Voir CEDREF – Koni Expertise (octobre 2005).

223

résulté un cadre général d’orientation des interven-tions pour la période 2005-2009 ayant pour objetessentiel « l’ouverture du champ d’interventionaux acteurs pouvant faciliter la création de condi-tions assurant un rôle important, une pleine partici-pation et une implication significative des CouchesSociales Vulnérables dans la conception, la coordi-nation, la mise en œuvre et le suivi évaluation despolitiques, stratégies et projets/programmes degouvernance locale et de développement social,économique et culturel durables aux niveaux localet sub-local ».

Forts de cette résolution, l’AEN et ses partenairesont entamé la planification stratégique des actionset activités à mener avec les élus et le personneldes collectivités territoriales, les services de tutelleet techniques de l’État, les prestataires de servicesintervenant aux niveaux local (communal) et sub-

local (au niveau des agglomérations, villages etfractions qui composent les communes) en colla-boration et au bénéfice des CSV et de leurs organi-sations et groupements.

Voulant faire reposer sa planification participativesur un faisceau d’informations nécessaire à la dura-bilité des approches et à un choix pertinent desacteurs partenaires, l’AEN a commandité une étudesur la société civile pour une gouvernance respon-sable dans les régions de Tombouctou, Gao etKidal 201. L’objectif général de l’étude, ouverte à lacompétition entre des bureaux d’étude nationaux,est : « établir une étude diagnostique de la mise enœuvre de la décentralisation et de l’état de la gou-vernance dans les régions de Tombouctou, Gao etKidal, accompagnée de propositions d’actions pourla mise en place d’un programme pluriannuel de lasociété civile pour une gouvernance responsable ».

5.2.2. APPROCHE ADOPTÉE POUR LA RECHERCHE

CADRE CONCEPTUEL DE LA RECHERCHE

CHAMP DE LA RECHERCHE

Le développement est un pro-cessus comprenant des élé-ments économiques, sociaux,culturels et politiques.

La recherche est axée sur lasociété entière et basée sur laparticipation active descitoyens :� prise en compte explicite des

droits ;� responsabilisation ;� habilitation ;� participation ;� non discrimination ;� prise en compte spécifique des

CSV.

PERCEPTIONS

Détenteurs de droits

de connaissances, depouvoirs favorisant lajouissance des droits

élémentaires de partici-pation, d’implication etd’orientation de la gou-vernance locale et du

développement social,économique et culturel

de proximité.

PERCEPTIONS

Porteurs de devoirs depromotion (et non denuisance), de prise de

conscience, de prise encompte et de

respect des droitsélémentaires des CSV.

En réponse à l’appel à propositions, deuxapproches d’étude sur cinq parvenues ont été rete-nues. La première proposait un audit institutionnel,organisationnel et opérationnel de la mise enœuvre de la décentralisation et une étude analy-tique de la participation de la société civile. Laseconde orientait la recherche vers une étude desperceptions des CSV de l’action gouvernementaleet une analyse des forces, faiblesses, opportunités

et contraintes de la pleine participation et de l’im-plication des CSV et leurs organisations dans lagouvernance locale et le développement social,économique et culturel.

Reconnaissant les opportunités de croisementdes deux approches, les commanditaires ont négo-cié une mise en œuvre de l’étude intégrant lesdeux visions.

Dans le respect des principes directeurs de l’AENprônant, au niveau mondial, une approche généraledu développement fondée sur les droits humains,l’équipe de chercheurs, en collaboration avec lesmembre de l’AEN, a privilégié deux hypothèses debase : � les femmes et les filles, les jeunes marginalisés,les enfants, les personnes infectées et affectéespar le VIH/SIDA et les organisations que cesgroupes créent sont détenteurs de droits.Leurs besoins pratiques et stratégiques méritentd’être davantage pris en considération par les par-ties prenantes de la gouvernance locale. Pour leurpleine participation et implication à la gouvernancelocale, ils ont des besoins de renforcement qui jus-

qu’ici sont peu pris en compte par les autresacteurs de la décentralisation et leurs partenairestechniques et financiers ;� les élus locaux, les chefs traditionnels, les ser-vices de tutelle et techniques, les organisationsintervenant dans le développement local sont desporteurs de devoirs. Ces derniers doivent inci-ter les CSV à davantage participer à la gouvernancelocale. L’institutionnalisation de leurs comporte-ments est fortement tributaire de leur appropriationet de la promotion des forces et atouts potentielsdes CSV et de leurs organisations. Celles-ci ont desbesoins de renforcement peu pris en compte parles dispositifs et mécanismes en cours.

224

Afin de mener à bien la recherche, l’équipe a jugénécessaire, en premier lieu, d’explorer le corpusdocumentaire existant sur le suivi évaluation de lagouvernance. Á l’instar des autres secteurs dedéveloppement du pays, cette documentation estlargement dispersée et peu exploitée. La diffusiondes résultats des actions et activités de suivi éva-luation n’est que très faiblement institutionnalisée.Ceci a rendu cette tâche laborieuse.

Les textes législatifs et règlementaires traitant ducadre, du dispositif et des mécanismes de gouver-nance locale ont été collectés et analysés pour éta-blir un état du cadre statutaire de la gouvernancelocale. Les informations et documents sur la miseen œuvre ont été exploités pour alimenter cet étatdes lieux de la décentralisation et pour servir deréférent à la planification et à la préparation desinvestigations in situ.

Les données contenues dans la base de donnéesOISE (voir encadré sur les indicateurs) confèrent

5.2.3. ÉTUDE DE LA DOCUMENTATION EXISTANTE

5.2.4. ÉLABORATION DES OUTILS D’INVESTIGATION IN SITU

des opportunités pour le suivi évaluation et larecherche en matière de gouvernance. Toutefois,les retards d’insertion des données dans la base etles limites des applications d’exploitation consti-tuent des freins à la capitalisation par les partiesprenantes.

Pour faire face à ces difficultés, l’équipe s’estdotée d’une expertise documentaire et informa-tique. Le mandat de cette équipe d’appui portaitsur l’identification, la collecte et l’exploitation dessources. Constatant d’amples paradoxes et contra-dictions entre les informations des différentessources documentaires, l’équipe a réalisé des tri-angulations et contrôles des données clés pour lessupports et outils des investigations in situ.

Les moyens et le temps nécessaires à ces activi-tés ont joué sur le calendrier et l’ampleur de larecherche : les opérations ont pris plus de tempsque prévu et les coûts ont été majorés.

Un jeu de quatorze outils, comprenant des ques-tionnaires (avec des questions fermées etouvertes), des guides d’entretien et des thèmes dediscussion, adapté à l’ensemble des cibles, a été

préparé pour les enquêtes de terrain. Le tableausuivant résume les groupes cibles des enquêtes etles thèmes d’investigation abordés avec chacund’eux.

225

Cibles Perceptions des enquêtés

Populations

- les rôles et responsabilités des parties prenantes : élus, tutelle, services techniques, chefstraditionnels, Organisations de la Société Civile (OSC), populations ;

- l’impact de la décentralisation sur la qualité de vie ;- la pertinence, la disponibilité et l’accessibilité des services et produits selon les besoins

personnels et professionnels des populations ;- la qualité de la consultation et de l’information de la part les élus envers les populations ;- le niveau de prise en compte des avis des populations par les élus ;- le niveau de recherche des intérêts des populations par les élus ;- le niveau d’activisme politique des hommes/femmes/jeunes/chefs traditionnels/OSC ;- les effets/impacts de la décentralisation sur la quantité et la qualité des services ; - l’évolution de l’information des citoyens sur leurs droits et devoirs ;- l’identification des structures/personnes habilitées à résoudre les problèmes de la population - la capacité de réponse locale durable des collectivités territoriales en matière de développe-

ment social, économique et culturel ;- l’accessibilité aux besoins d’éducation, de santé, d’eau, d’état civil des populations ;- l’accessibilité et la pertinence des recours en cas d’insatisfaction des populations ;- l’évolution de la cherté de vie depuis la décentralisation ;- la pertinence et l’applicabilité des politiques fiscales ;- l’évolution des opportunités de génération de revenus depuis la décentralisation ;- l’égalité d’opportunité et de chance entre homme et femme en matière de participation et

d’implication à la gouvernance locale ;- le niveau d’implication et de participation des jeunes à la gestion de la collectivité territoriale ;- les mesures et actions à entreprendre pour une plus forte participation et implication des

couches sociales vulnérables en matière de gouvernance locale.

Responsables des

Organisations de la

Société Civile

- les rôles et responsabilités des parties prenantes : élus, tutelle, services techniques, chefstraditionnels, OSC, populations ;

- la relecture des instruments et actes de fonctionnement de l’organisation, de ses activitéset de ses rapports avec les autres acteurs de la gouvernance locale ;

- l’appréciation de la participation de l’organisation dans les cadres de concertation ;- l’auto évaluation des capacités institutionnelles, organisationnelles et opérationnelles de

l’organisation ;- l’appréciation de la gouvernance par l’organisation.

Catégorie d’acteurs

cibles membres d’Orga-

nisations de la Société

Civile

- les rôles et responsabilités des parties prenantes : élus, tutelle, services techniques, chefstraditionnels, OSC, populations ;

- la démocratie de la gouvernance de l’organisation ;- les capacités institutionnelles, organisationnelles et opérationnelles de l’organisation ;- la capacité de réponse de l’organisation par rapport aux besoins pratiques et stratégiques

des membres/des populations (selon la mission de l’organisation) ;- l’appréciation des membres du processus de prise de décisions, de participation des

membres ;- les attentes des membres de l’organisation.

Maires et personnel clé

- les rôles et responsabilités de gouvernance des parties prenantes : élus, tutelle, servicestechniques, chefs traditionnels, OSC, populations ;

- la relecture des instruments et actes de fonctionnement de la structure, de ses activités etde ses rapports avec les autres acteurs de la gouvernance locale ;

- l’appréciation de la participation des parties prenantes en matière de gouvernance locale ;- l’auto évaluation des capacités institutionnelles, organisationnelles et opérationnelles de la

structure ;- les forces, faiblesses, opportunités et contraintes pour une plus forte implication des CSV

en matière de gouvernance locale.

Présidents du conseil de

cercle et personnel clé

Présidents de l’assem-

blée régionale et

personnel clé

Préfets et personnel clé

Sous-préfets et

personnel clé

Percepteurs

Services techniques au

niveau cercle

Services déconcentrés

au niveau régional

Trois équipes (deux pour la seule région de Tom-bouctou du fait de sa superficie et une pour lesrégions de Gao et Kidal) ont été constituées pourles travaux de terrain, chacune sous la directiond’un chef d’équipe spécialisé en gestion d’en-quêtes et connaissant bien le nord malien. La col-lecte de l’ensemble des données s’est dérouléesur quinze jours.

Les investigations ont eu lieu à quatre niveaux :dans les trois chefs-lieux de région ; dans leschefs-lieux de sept cercles et au sein de dix-huitcommunes ; auprès de cinquante-quatre commu-nautés (soit des villes de plus de 5 000 personnes,soit des agglomérations de moins de 5 000 per-sonnes, soit des villages, des hameaux et/ou desfractions non chefs-lieux) selon un choix aléatoire.Pour assurer un échantillon représentatif des diffé-rentes couches sociales, suivant les critères del’étude, les équipes ont collecté les perceptionsd’un certain nombre de catégories, dans chacun deces niveaux, notamment celles des chefs tradition-nels, des « chargés de relations202» avec l’adminis-tration, de jeunes hommes, de jeunes femmes, defemmes membres d’organisations paysannes etde femmes membres d’une autre OSC.

Pour ce diagnostic, les OSC ont été classées enquatre groupes, suivant l’approche appliquée parl’Union Européenne au cours de la mission d’iden-tification des mesures d’accompagnement de lasociété civile203.� Le premier groupe est celui des OSC dites du 1er

degré : organisations de base, souvent peu formali-sées, et s’autofinançant grâce aux contributions deses membres (associations féminines, de jeunes...).

� Le second est celui des OSC du 2ème degré :constitués d’acteurs formellement reconnus, ayantun niveau avancé de structuration et pouvant avoirplusieurs types de missions, comme la protectionet la défense des droits et intérêts de la population,la recherche des intérêts de ses membres (syndi-cats, associations professionnelles) ou encore lacontribution au développement durable (presta-taires dans le domaine du développement).� Le troisième est celui des OSC de 3ème degré,dites organisations faîtières : constituées par uncollectif d’organisations s’associant et collaborantselon une logique thématique et/ou géographique.Ces organisations ont une mission fondamentalede coordination et de renforcement de leursmembres.� Le quatrième est celui des OSC de 4ème degré,dites organisations des organisations faîtières :conçues comme des espaces de concertation pourfaire front commun face à une problématiqueexterne commune. La structuration est quasimentinexistante et les relations entre les acteurs sontsouvent très peu formalisées.

Ainsi, les équipes de terrain ont rencontré : 266citoyens (dont 127 femmes et 156 jeunes), 83 res-ponsables d’OSC, 63 personnes des catégoriesd’acteurs cibles appartenant à une OSC, 28 élus,43 acteurs des services déconcentrés de l’État, 8conseillers des centres de conseils communaux(CCC) ou chargés de suivi régionaux du dispositifde suivi technique de la décentralisation, et 7 char-gés de projets/programmes d’appui à la décentrali-sation et à la gouvernance locale de portée locale,régionale ou nationale.

202- Cette personne est souvent la plus éduquée du lieu et est désignée par les populations comme pouvant « comprendre et sefaire comprendre ».

203- FLORIDI M., CORELLLA B.S. et al. (juillet 2004).

226

CCC et chargés de

suivi

- la maîtrise des rôles et responsabilités respectives des parties prenantes en matière de gou-vernance locale ;

- la représentativité des organes et structures de gouvernance locale ;- la pertinence et la démocratie des actes des organes et structures de gouvernance locale ;- les forces, faiblesses, opportunités et contraintes d’une plus forte participation et implication

des populations et de leurs organisations.

Chargés de projets /

programmes

- la maîtrise des rôles et responsabilités respectives des parties prenantes en matière de gou-vernance locale ;

- la représentativité des organes et structures de gouvernance locale ;- la pertinence et la démocratie des actes des organes et structures de gouvernance locale ;- les forces, faiblesses, opportunités et contraintes d’une plus forte participation et implication

des populations et de leurs organisations.

5.2.5. COLLECTE DES DONNÉES SUR LE TERRAIN

227

Les conditions générales, la superficie de la zoneet les distances intra et inter régionales entre leslocalités dans le nord du Mali ont posé des difficul-tés importantes de logistique pour les investiga-tions in situ. Pour y faire face, l’équipe a identifiédes enquêteurs ayant l’expérience de la zone. Pouréviter qu’une éventuelle « intimité » ne biaise lesrésultats (particulièrement le résultat des question-naires et les discussions ouvertes), les supports etoutils contenaient de nombreuses redondancespermettant de recouper l’information. Ceci a alour-di les supports et joué, à la fois, sur le calendrier etl’ampleur de la recherche.

Au-delà de ces défis d’ordre logistique, leséquipes ont fait face à des défis inhérents à l’origi-nalité de l’approche qui était mal comprise par lesenquêtés. Par exemple, les femmes se montraientréticentes à partager leurs opinions, particulière-ment face à des enquêteurs hommes. Certainesjugeaient l’exercice « trop personnel » et d’autres

ne comprenaient pas en quoi leurs perceptionspourraient être utiles pour élaborer des stratégiesde développement. Certains acteurs (les élus, lepersonnel de la tutelle et des services techniques)citaient sans problème les définitions statutairesconcernant les rôles et responsabilités desdiverses parties prenantes. Quant à partager leurréflexion sur le niveau des compétences et capaci-tés effectives des acteurs, beaucoup se montraientréticents, soit par crainte de dépasser les préroga-tives de leurs postes, soit par appréhension d’unmanque d’objectivité dans les résultats de larecherche.

La recherche avait un but stratégique : les résul-tats devaient servir pour la planification future del’AEN et de ses partenaires. Malgré ceci, les cher-cheurs n’ont pas eu l’impression que les enquêtésessayaient de donner des réponses « tactiques »afin d’être à l’avenir « favorisés ».

Groupes cibles Tombouctou Gao Kidal Total

La société civile 310 73 29 412

Populations 181 62 23 266

OSC 66 11 6 83

Catégorie d’acteurs cibles membres d’OSC 63 0 0 63

Les élus 17 7 4 28

Maires 12 4 2 18

Présidents du conseil de cercle 4 2 1 7

Présidents d’assemblée régionale 1 1 1 3

Les services déconcentrés de l’État 26 10 7 43

Préfets 4 2 1 7

Sous-préfets 9 2 2 13

Percepteurs 3 1 1 5

Services techniques au niveau du cercle 9 3 0 12

Services déconcentrés au niveau de la région 1 1 2 4

Les conseillers CCC et chargés de suivi 4 3 1 8

Les projets et programmes de développement 1 2 4 7

Total 354 92 44 490

Avec l’appui d’un personnel qualifié dans le domai-ne du traitement de l’information et des statistiques,les données documentaires et des enquêtes de ter-rain ont été traitées avec les logiciels SPSS® etExcel®. Les thématiques de tris et de croisementssuivants ont été appliquées :� connaissance du cadre statutaire par les partiesprenantes ;� actes et perceptions des parties prenantes etdes compétences et capacités des acteurs por-teurs de devoirs, en tenant compte de la situationgénérale et des spécificités régionales de gouver-nance locale ;� participation et collaboration entre les acteurs dela gouvernance locale (en général et par région) ; résultats, effets et impacts généraux de la décen-tralisation (en général et par région) ;� présentation de la société civile, populations etorganisations (en général et par région) ;� participation et implication de la société civiledans la gouvernance locale (en général et parrégion) ;

� perceptions, capacités et compétences poli-tiques, institutionnelles, organisationnelles et opé-rationnelles des détenteurs de droits de lagouvernance locale ;� forces, faiblesses, opportunités et contraintes dela société civile pour l’habilitation des CSV enmatière de gouvernance locale.

En se fondant sur l’ensemble des résultats, deuxanalystes (l’un en gouvernance et l’autre en déve-loppement institutionnel et organisationnel) ontélaboré le rapport d’étude. Ce dernier comprendnotamment un état des lieux de la décentralisationdans les régions du nord, une étude des percep-tions des acteurs accompagnée de recommanda-tions stratégiques générales pour l’enrichissementdes interventions des partenaires de l’AEN, uncadre logique pour des stratégies d’action et d’acti-vités porteuses pour l’habilitation des couchessociales vulnérables, particulièrement des femmeset des jeunes.

228

5.2.6.TRAITEMENT DES DONNÉES ET ÉLABORATION DU

RAPPORT D’ÉTUDE

5.2.7. QUELQUES LEÇONS APPRISES

Les perceptions, hors champstatistique usuel, demandent descompétences et des mesuresspécifiques pour leur recueil

L’innovation de la mesure de perceptions, d’opi-nions et d’appréciations des acteurs a nécessitéune formation complémentaire des d’enquêteurs.

Habitués à la collecte d’informations « classiques »sur la gouvernance et la décentralisation, les enquê-tés, particulièrement dans les services de l’État et lesfemmes, se sont montrés réticents à dévoiler leursperceptions personnelles. Pour réduire ce biais, leschefs des équipes de terrain ont organisé desséances préparatoires, avant l’arrivée des agentsd’enquête, avec les responsables des localitésenquêtées, afin de rechercher leur collaboration aubon déroulement des activités d’investigation. Deplus, les enquêteurs étaient dotés de documentsgarantissant leur discrétion par rapport aux informa-tions obtenues. En cas de difficultés majeures, ilspouvaient solliciter l’appui de leur chef d’équipe.

Ces mesures, bien que porteuses, ont engendré,comme pour les autres difficultés rencontrées, desretards et des coûts supplémentaires.

Le produit obtenu est complexe etdifficile à synthétiser du fait del’ampleur des thèmes abordés

Les termes de référence de l’étude comprennentquinze objectifs spécifiques et huit résultats atten-dus, associés à trois grands produits : l’état deslieux de la gouvernance locale, l’étude des percep-tions des acteurs et les recommandations et pro-positions pour la programmation d’activités. Il enrésulte un produit très complexe et difficilementexploitable, autant pour les commanditaires queles acteurs et parties prenantes.

Pour faciliter la compréhension et la synthétisa-tion des résultats, les commanditaires ont organiséun atelier de restitution réunissant les acteurs etparties prenantes directement et indirectement

229

intéressés par la recherche. Il s’agit notammentdes représentants nationaux et locaux des struc-tures de l’État, des organisations intervenant dansle développement (internationales, nationales etlocales) et des organisations de la société civile(internationales, nationales et locales). Une déléga-tion des détenteurs de droits et des porteurs dedevoirs de chacune des zones d’intervention del’AEN a également participé à l’atelier.

Il aurait donc été intéressant que trois activités dediffusion des produits de l’étude soient entreprises :� l’élaboration d’outils de promotion et de vulgari-sation de la méthodologie aux fins de plaidoyer dela prise en compte des perceptions, opinions,appréciations des acteurs de la gouvernance dansle cadre du dispositif général du suivi évaluation ;� l’élaboration d’une synthèse des points saillantsde l’étude pour les rendre accessibles aux acteurset parties prenantes directement ou indirectementintéressés par la recherche ;� l’élaboration d’une synthèse générale et de syn-thèses spécifiques (par région, par type d’ac-teurs...) mettant l’information à la portée desdifférents acteurs et parties prenantes locaux, auxfins de capitalisation.

L’étude confirme l’ancrage de ladécentralisation dans le nord Mali,mais…

Les résultats de l’audit montrent que, de façongénérale, la décentralisation s’ancre dans le nordMali. Toutefois, il est à regretter que la faiblesse descompétences et capacités des porteurs de devoirs,ainsi que le poids des traditions socio culturelles,limitent la pleine participation et l’implication del’ensemble des acteurs, particulièrement dans larégion de Kidal.

En termes de représentation, les collectivités ter-ritoriales de la zone ne reflètent que faiblement lacomposition sociale de l’électorat, dans la mesureoù les femmes n’occupent que très peu de postesde prise de décisions.

À l’instar d’autres régions du pays, les CT du norddénotent de faibles compétences et capacités insti-tutionnelles, organisationnelles et opérationnelles.

La tenue des sessions n’est pas régulière. La pla-nification et la budgétisation sont marquées d’inco-hérences. Le taux de réalisation est généralementfaible. Le taux général de mobilisation des res-sources internes est parmi les plus faibles du pays.Le transfert de compétences et de ressources del’État aux collectivités territoriales est probléma-tique dans la zone, notamment dans la région deKidal. Le taux de déconcentration des services del’État est faible, particulièrement dans cette mêmerégion.

Les appuis techniques des structureschargées de renforcer les capacitésdes CT ont engendré desaméliorations, mais également desdéséquilibres

Les appuis techniques des structures chargéesdu renforcement technique des CT ont porté plusparticulièrement sur le renforcement des compé-tences et capacités de fonctionnement desorganes et structures de prise de décisions et deleur personnel.

Certaines améliorations ont eu lieu dans les troisrégions, en ce qui concerne l’élaboration du comp-te administratif, la passation de marchés, la maîtri-se d’ouvrage et la correspondance administrative.Cela a aussi engendré des améliorations dans lesrapports entre les services de tutelle, les élus etleur personnel.

Cependant, ce renforcement a eu des effets impor-tants sur la dynamique globale de gouvernance : lesprestataires techniques et la société civile ne sontplus en phase avec les capacités des élus. Il faudraitdonc développer des appuis pour mettre ces acteursà niveau.

L’avènement du Programme d’Appui à la RéformeAdministrative et à la Décentralisation est salutai-re pour la mise en œuvre d’une approche de renfor-cement technique et financier plus intégrée, pluségalitaire et plus équilibrée. Ce programme vise lerenforcement de l’ensemble des acteurs, tant lesporteurs de devoirs que les détenteurs de droits,pour une meilleure prise en charge de leurs rôleset responsabilités dans la décentralisation.

Les réalisations de l’Agence Nationaled’Investissement des CollectivitésTerritoriales (ANICT) et des autrespartenaires techniques et financierssont importantes à plusieurs titres

Un nombre important d’infrastructures a été réali-sé grâce à des appuis techniques et financiers exté-rieurs. Par ces réalisations, les populations voientse concrétiser la notion de « décentralisation ».

Plus de 60 % des populations rencontrées décla-rent que l’existence de ces investissements consti-tue pour elles la preuve du changement. Cespersonnes estiment que l’existence d’investisse-ments dans des bâtiments (qu’ils soient fonction-nels ou non) est une garantie que, tôt ou tard, lesservices qu’ils sont sensés abriter seront fournis.Ces enquêtés estiment aussi que leur réalisationest un pas important vers l’accessibilité généraledes populations aux services dont elles ont besoin.

Pour les autres acteurs, la pertinence, la viabilitéet la durabilité de ces investissements est une sour-ce de préoccupations, notamment devant lenombre de réalisations non ou peu fonctionnellespar manque de personnel et/ou de ressourcesmatérielles et financières pour leur fonctionnement.

Il paraît de la plus haute importance que l’offreeffective des services préconisés soit assuréedans les meilleurs délais.

Les insatisfactions des chefs traditionnels etles habitudes des populations sont sourcesde risques

L’ensemble des acteurs, à l’exception des chefs tra-ditionnels, est en marche vers une gouvernance loca-le responsable. Ainsi, pendant que l’ensemble desacteurs cherche à jouir de leurs prérogatives légales,les chefs traditionnels, insatisfaits du rôle que la légis-lation leur a attribué, recherchent des voies etmoyens pour exercer davantage d’influence.

Ces insatisfactions et des comportements actuelsreprésentent des risques pour la paix et la stabilitédans la zone, notamment dans la région de Kidal oùl’insatisfaction des chefs traditionnels et la tendancedes populations à se tourner vers eux pour la résolu-tion de leurs problèmes sont les plus prononcées.L’ensemble de ces constats mérite approfondisse-ments et réflexions sur les mesures à entreprendre.

Plus de 52 % des populations enquêtées recou-rent, en premier lieu, aux chefs traditionnels pourdes problèmes de citoyenneté. Seuls 3 % de cettepopulation engageront des recours légaux auprèsde la tutelle, gardien du respect de la légalité selonles textes en vigueur.

Les tendances déontologiques de cer-taines OSC mettent leur contribution légi-time à risque

L’analyse des perceptions des représentants desorganisations de 2ème et 3ème degré laisse penserque ces organisations se détournent facilement deleur rôle d’appui de la société civile, afin qu’elle par-ticipe mieux et s’implique davantage dans la gou-vernance locale, pour privilégier les objectifs socioéconomiques des promoteurs et membres desdites organisations.

Selon les résultats des enquêtes, les respon-sables de ces organisations classent leurs rôles dela manière suivante :� créer des activités génératrices de revenus pourleurs membres et pour l’organisation ; � mobiliser des financements de projets/pro-grammes à exécuter par leurs membres ; � et seulement en troisième position, dispenserde l’appui technique et du conseil aux élus et auxchefs traditionnels.

Aucun parmi plus de soixante responsables ren-contrés ne s’est attribué un rôle de promotion de laparticipation de la société civile à la gouvernancelocale. Moins de 10 % des organes de directiondes OSC rencontrées se donnent un rôle d’impul-sion, de protection ou de défense des droits et inté-rêts des populations, même si elles affichent enthéorie une telle mission.

Plus de 75 % des enquêtés membres d’organisa-tions de 2ème et 3ème degrés, ayant une mission deprotection, de défense ou de promotion des popu-lations ou de participation au développementdurable, favorisent la satisfaction des besoins deleurs adhérents. Pour ces personnes, la satisfac-tion de leurs besoins est la conditionnalité de leuradhésion aux organisations et du paiement de leurscotisations.

Ces « réactions » des organisations structuréesde la société civile, ayant une mission affichée dedéfense, de promotion et/ou de protection desintérêts et besoins des populations, risquent de

230

204- L’état des lieux de la gouvernance, l’étude des perceptions des acteurs de la gouvernance et les propositions d’actions etmesures pour assurer une plus forte participation et une implication des couches sociales vulnérables dans la gouvernance.

231

compromettre leur rôle légitime. Ce faisant, desconflits d’intérêt pourraient retarder le renforce-ment des capacités des populations de stimulerl’action gouvernementale afin qu’elle réponde àleurs aspirations et besoins réels.

Les perceptions sur l’égalitéd’opportunité et de chance entre leshommes et les femmes en matièrede gouvernance sont préoccupantes

Globalement, les populations estiment que lesfemmes participent à la vie politique.

Plus de 90 % de l‘échantillon enquêté estimentque les femmes sont actives politiquement dusimple fait qu’elles participent aux élections.

Toutefois, l’analyse de la composition des conseilscommunaux permet de constater que les femmessont quasiment exclues des postes politiques.

Les femmes représentent moins de 3 % de l’en-semble des conseillers communaux de la zone.Dans plus de 75 % des conseils communaux, il n’ya pas de femme élue.

Curieusement, 73 % des femmes enquêtéesdéclarent qu’elles peuvent avec les hommes pré-tendre aux mêmes opportunités et ont autant dechance que les hommes d’être élues dans lesrégions du nord Mali.

Les premiers responsables des organes de prisede décisions ne perçoivent pas ce paradoxe. Ilsestiment les femmes bien représentées.

Plus de 80 % des premiers responsables desorganes de prise de décisions pensent que leursorganes respectifs reflètent « bien » ou « parfai-tement » la société qu’ils représentent.

Ces constats posent des questions troublantes.D’abord, quelles mesures les parties prenantesdevront-elles entreprendre pour contribuer davanta-ge aux objectifs nationaux « genre et développe-ment » (GED) ? Ensuite, les affirmations des partiesprenantes reflètent-elles l’intériorisation de cer-taines inégalités ? Enfin, les femmes en questionont-elles une conception différente de celle appli-quée par le GED sur l’égalité d’opportunité et dechance entre hommes et femmes ou bien cachent-elles leurs perceptions de crainte de représaillessocio culturelles, socio économiques ou autres ?


La méthodologie adoptée et les résultats obte-nus204 lors de cette étude sur la société civile pourune gouvernance responsable dans les régions deTombouctou, Gao et Kidal, fournissent une visionglobale montrant les dynamiques entre les acteurs.

La méthodologie adoptée permet de mesurer à lafois :� le niveau de mise en œuvre de la gouvernancedans la zone à travers l’évaluation de l’évolutiondes capacités institutionnelles, organisationnelleset opérationnelles des détenteurs de devoirs ;� le niveau d’appropriation et d’effectivité du rôledes citoyens à impulser la gouvernance locale auservice de leurs intérêts et besoins à travers l’ana-lyse des perceptions, opinions et appréciations desacteurs de la gouvernance locale.

L’analyse des perceptions dans le suivi évaluationde la gouvernance locale présente potentiellementun enrichissement du dispositif en vigueur. Eneffet, en s’assurant que les outils et supports(notamment des indicateurs) prennent en compteles perceptions, opinions et appréciations desacteurs, les porteurs de devoirs seront mieuxarmés pour garantir la pertinence, la viabilité et ladurabilité des approches entreprises pour la gou-vernance et le développement. Ainsi, la contribu-tion citoyenne œuvrant à la construction de lanation se verrait renforcée.

Le rapport de l’étude a été largement ventilé aprèsl’atelier national de restitution. L’AEN prépare des ate-liers locaux de restitution des résultats et égalementl’édition d’une version destinée à un plus large public.

L’AEN a opté pour le renforcement des capacitésdes détenteurs de droit et des porteurs de devoirset mène une réflexion pour faire de la gouvernanceun thème transversal dans ses domaines d’inter-vention prioritaires.

Dans un premier temps, l’accent sera mis sur lerenforcement de la participation des femmes dansla vie publique. L’élaboration d’un projet visant à aug-menter le taux de femmes électrices et candidatesdans les trois régions du nord du Mali a débuté.

Ainsi, l’AEN et ses partenaires ont démarré un pro-cessus avec « Femmes, Droit et Développementen Afrique » (WILDAF) qui intervient déjà dans lesud du pays avec un programme similaire, financépar l’Union Européenne. Parallèlement, l’AEN estpartie prenante d’une initiative de la SNV-Mali pourl’élaboration d’un programme conjoint d’actionsdes organisations de développement et des struc-tures étatiques afin de stimuler la participation desfemmes aux élections présidentielles et législa-tives de 2007 et communales de 2009.

232

ANNEXE I : SIGLES

AEN Aide de l’Église NorvégienneANICT Agence Nationale d’Investissement des Collectivités TerritorialesCCC Centre de Conseil CommunalCDD Community Driven Development (Développement Impulsé par la Base)CEDREF Centre d’Études, de Documentation, de Recherches Et de FormationCNO Comité National d’Orientation des appuis techniques aux collectivitésCPS Cellule de Planification et de StatistiquesCSV Couches Sociales VulnérablesCT Collectivité TerritorialeDNCT Direction Nationale des Collectivités TerritorialesGED Genre Et DéveloppementGOLDD Gouvernance Locale Déconcentration Décentralisation (PNUD)Helvetas Association suisse pour la coopération internationaleOISE Outil Informatisé de Suivi ÉvaluationONG Organisation Non GouvernementaleOSC Organisation de la Société CivilePACT/GTZ Programme d’Appui aux Collectivités Territoriales/Coopération technique allemandePARAD Programme d’Appui à la Réforme Administrative et à la DécentralisationPDI Programme d’Appui au Développement InstitutionnelPDDSS Plan Décennal de Développement Sanitaire et SocialPNUD Programme des Nations Unies pour le DéveloppementPRODEC PROgramme décennal de Développement de l’ÉducationPRODEJ PROgramme de DÉveloppement de la JusticePRODESS PROgramme de DÉveloppement Sanitaire et SocialSNV Organisation Néerlandaise de DéveloppementUE Union EuropéenneVIH/SIDA Virus d’Immuno Déficience HumaineWILDAF Women In Law and Development in Africa (Femmes Droit et Développement en Afrique)

233

AEN (de 1984 à 2005)Documents de projets et programmes sur lesuivi évaluation à l'AEN (document de travail),AEN, Bamako.

AEN (2004)Plan quinquennal AEN 2005-2009, AEN,Bamako, 41 p.

AEN (2005)Code de financement AEN/OADS (documentde travail), AEN, Bamako, 23 p.

BRUN O. et SY O. (2003)Document de référence pour l'appui du PNUDà la gouvernance démocratique et locale auMali (2003-2007), PNUD, Bamako.

CEDREF – KONI Expertise (octobre 2005)Étude sur la société civile pour une gouvernan-ce responsable dans les régions de Tombouc-tou, Gao et Kidal, rapport final (document detravail), Bamako, 132 p. + annexes.

CERCA (juillet 2002)Rapport final sur la société civile au Mali, tome1, analyse des résultats (document de travail),48 p. + annexes.

Constitution de la République du Mali du 25février 1993

CORNWALL J.R. and PERLMAN B. (1990)Organizational entrepreneurship. Homewood.II Irwin, 56 p.

Décret n° 99-268 P-RM (1999)instituant les comités régionaux et locaux deplanification du développement.

Décret n° 00-269/PM-RM du 08/06/2000,arrêté n° 2301/MATCL-SG du 26/07/2000,décision n° 001/DNCT du 22/08/2000

portant création du Comité National d'Orienta-tion (CNO) des appuis techniques aux collectivi-tés territoriales, fixant l'organisation et lesmodalités de fonctionnement du CNO et duCentre de Conseil Communal (CCC).

DIRECTION NATIONALE DES COLLECTI-VITÉS TERRITORIALES (2003)

Rapport d'étude diagnostique pour l'élabora-tion d'un schéma national opérationnel detransfert des compétences et des ressourcesde l'État aux collectivités territoriales, DNCT,Bamako.

FLORIDI M, CORELLA B.S. ET AL, (juillet 2004)Rapport final de la mission d'identification desmesures d'accompagnement de la société civi-le au Mali (Projet 9 ACP MLI 01), UE, Bamako,159 p. + annexes.

GIBSON C.H. (1991)A concept analysis of empowerment. Journalof Advanced Nursing 16, pp. 354-361.

HAWLEY E. and MC WHIRTER E. (1991)Empowerment in counselling. Journal ofCounselling and Development 69, pp. 222-227.

KATZ R. (1984)Empowerment and Synergy. Prevention inHuman Services 3, pp. 201-226.

LACKEY A. S., BURKE R., PETERSON M.(1987)

Healthy communities: The goal of communitydevelopment; Journal of the CommunityDevelopment Society, 18 (2), pp. 1-17.

Loi n° 93-008 du 11/02/1993déterminant les conditions de la libre adminis-tration des collectivités territoriales, modifiéepar la loi n° 96-056 du 16 /10/1996.

Loi n° 95-034 du 12/04/1995portant code des collectivités territoriales enRépublique du Mali, modifiée par la loi n° 98-010 du 15/06/1998 puis modifiée par la loi n° 98-066 du 30/12/1998, déterminant les attributionset les ressources des différents niveaux de col-lectivités.

Loi n° 0044 du 07/07/2000déterminant les ressources fiscales des com-munes, des cercles et des régions.


Loi n° 00-042 du 07/07/2000 etdécret 00-386/P-RM du 10/08/2000

portant création de l'Agence Nationale d'In-vestissement des Collectivités Territoriales(ANICT) et fixant son organisation et son fonc-tionnement.

MINISTÈRE DE LA SANTÉ, DES PERSONNESAGÉES ET DE LA SOLIDARITÉ (1998)

Programme de Développement Sanitaire etSociale (PRODESS) 1998-2002, MSPAS,Bamako, 65 p.

MINISTÈRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE (1998)Programme décennal de Développement del’Éducation (PRODEC), MEN, Bamako, 56 p.

Ordonnance n°41/1959/PCGsur les associations

PROGRAMME D’APPUI À LA RÉFORMEADMINISTRATIVE ET À LA DÉCENTRALISA-TION (2005)

Cadre, dispositif et mécanismes de suivi éva-luation du PARAD, PARAD, Bamako, 25 p.

234

PROJET GOUVERNANCE LOCALE DÉMO-CRATISATION DÉCENTRALISATION (2005)

Rapport d'étude sur l'état des lieux de ladéconcentration au Mali, PNUD, Bamako, 45p.

RAPPAPORT J., HESS R. and SWIFT C. (1984)Studies in empowerment: Steps towardunderstanding and action. New York: The Hay-worth Press, 75 p.

MATCL, SNV, Helvetas, PACT/GTZ (2004)Outil d’auto évaluation des performances descollectivités territoriales, Bamako, 60 p.

ZIMMERMAN M.A. (1990)Taking aim on empowerment research: Onthe distinction between individual and psycho-logical concepts. American Journal Psychology18, pp. 169-177.

ANNEXE III : PERSONNES RESSOURCES ET ADRESSES UTILES


Fatoumata Cissé (AEN)Email : [email protected]

Stéphanie Diakité (consultante indépendante)Email : [email protected]

Hallassy Sidibé (consultant indépendant)Email : [email protected]

Adresses utiles :

Aide de l’Église NorvégienneBadalabougouBP 8031, Bamako, MaliTél. : (+223) 222 51 50Fax. : (+223) 222 62 74Email : [email protected]

CEDREF (Centre d’Études, de Documenta-tion, de Recherches Et de Formation)

Email : [email protected]

Koni ExpertiseEmail : [email protected]

235

5.3. Mali : Comment évaluer les impacts de ladécentralisation ?

L'étude, « Comment évaluer les impacts de la décentralisation ? », a été préparée par DjouméSylla et Hamidou Ongoïba pour le compte du Fonds d'équipement des Nations unies (FENU) (voirannexe I).

Ils décrivent les efforts déployés par le FENU pour analyser les impacts du processus de décentra-lisation au Nord Mali, dans la région de Tombouctou. Le FENU intervient dans cette zone depuis lafin des années 1990, en appui à la décentralisation et à la gouvernance locale, avec des objectifs deréduction de la pauvreté bien spécifiques. C'est dans le cadre de ce projet et d'une initiative pluslarge du FENU que l'organisme et ses partenaires du Nord Mali se sont mis d'accord pour conceptua-liser, puis analyser les effets de la décentralisation sur différents aspects de la pauvreté.

Comme l'étude le montre, il s'agit bel et bien d'un véritable défi méthodologique dans un contextede rareté des données statistiques sur le développement au niveau local et d'absence de situation deréférence.

236

Introduction 237

5.3.1. Présentation de la région de Tombouctou 239

5.3.2. Cadre conceptuel du programme de développement local

5.3.3. Cadre d’analyse de l’impact de la décentralisation surla réduction de la pauvreté 240

5.3.4. Impact des investissements socio économiques sur la réductionde la pauvreté au plan local 241

5.3.4.1. Sécurité alimentaire 2425.3.4.2. Couverture des besoins en eau potable 2425.3.4.3. Évaluation de l’impact de l’intervention sur la pauvreté 243

5.3.5. Impact des interventions du projet au plan national 244

Conclusion 245


TABLE DES MATIÈRES

205- Collectivités territoriales, organisations communautaires de la société civile, services déconcentrés.206- SYLLA D (1999), La perception des acteurs locaux du processus de décentralisation au Mali, thème de mémoire, 57 p.207- PNUD (2003), Évaluation d’effet du processus de décentralisation au Mali.208- PNUD (2003), Évaluation d’effet du processus de décentralisation au Mali. 209- Les taux relatifs à la pauvreté cités dans l’introduction se réfèrent à cette dimension. Pour plus de détails sur le concept de

pauvreté des conditions de vie et le calcul des seuils de pauvreté, voir le document CSLP, Gouvernement du Mali, 2002.

237

INTRODUCTION

Selon le Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP), document deréférence sur la politique de développement du Mali pour les années 2002 à2006, la lutte contre la pauvreté constitue la priorité du gouvernement du pays.Le CSLP propose de réduire la pauvreté de 63,8 % à 47,5 % grâce au maintiend’un taux moyen de croissance du produit intérieur brut de 6,7 % sur la période2002-2006 et par la mise en œuvre d’un ensemble cohérent de mesures. Celles-ci doivent s’appliquer, d’une part, dans le domaine du développement institution-nel, de l’amélioration de la gouvernance et de la participation de toutes les partiesprenantes205 et, d’autre part, dans celui du développement humain durable et durenforcement de l’accès des populations aux services socio-économiques debase et enfin, dans celui du développement des infrastructures et de l’appui auxsecteurs productifs.

D’après le CSLP, la pauvreté est un phénomènegénéralisé, qui, tout en sévissant essentiellementdans les zones rurales, touche de plus en plus lesgrandes villes, en raison de la dégradation du mar-ché du travail et des flux migratoires.

L’axe stratégique relatif au développement institu-tionnel vise entre autres le renforcement des capa-cités institutionnelles pour assurer une meilleuregestion des affaires publiques, à travers la mise enœuvre de la décentralisation, le renforcement del’État de droit et la réforme de la fonction publique.

Dans un tel contexte, le suivi évaluation permetde porter une appréciation sur l’atteinte des objec-tifs immédiats (effets) et des objectifs de dévelop-pement (impacts). L’importance du suivi évaluationdes effets et impacts de la décentralisation sur lapauvreté se situe à différents niveaux :� au niveau local, il permet un meilleur pilotage desinterventions en faveur des populations pauvres ;� au niveau national, il permet aux autorités dupays de capitaliser les expériences réussies loca-lement, en vue de les répliquer à une échelle plusglobale en termes de politiques, stratégies et pro-grammes.

La problématique du suivi évaluation des impactsde la décentralisation sur la pauvreté fait appel àtrois concepts clés, à savoir le concept de la décen-tralisation, celui de l’impact et celui de la pauvreté.

La décentralisation206 est un système adminis-tratif de partage des rôles et responsabilités entrel’État et les collectivités territoriales, consacré parun transfert de compétences et de ressources dupremier (assurant la tutelle) vers le second (assu-rant la maîtrise d’ouvrage) en vue du développe-ment local.

L’impact207 d’une intervention peut se définircomme l’ensemble des changements qu’une inter-vention est susceptible de provoquer ou conduire– changements qui ne se seraient pas produitssans elle208.

Le FENU évalue les impacts de ses interventionssur les institutions, les communautés et les condi-tions de vie des populations à travers une analysedes conséquences à long terme.

La pauvreté se rencontre sous trois formes. Lapremière est la pauvreté de conditions de vie oupauvreté de masse. Elle se traduit par une situationde manque dans les domaines de l’eau et de l'élec-tricité, de l’éducation, de la santé, de l’emploi, dulogement...209 La deuxième est une pauvretémonétaire, un manque de revenus, qui exprimeune insuffisance de ressources engendrant uneconsommation insuffisante. Et la troisième est unepauvreté de potentialités, caractérisée par lemanque de capital (accès à la terre, au crédit, auxéquipements...) et par le manque de pouvoir.

210- BONFIGLIOLI A. (août 2004). Capitalisation des expériences des PACR (T /M) au Mali, FENU.211- Le Fonds d'Équipement des Nations Unies (FENU), organisation internationale multilatérale et bailleur de fonds a été créée en

1966 par la résolution 2186 de l’assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies (ONU) afin de réaliser des investis-sements de petite taille dans les pays les plus pauvres (les pays les moins avancés).

238

Aujourd’hui, la définition de la pauvreté est pas-sée d’une notion de manque de revenus et de pri-vations matérielles à une perception plus subtile,pluridimensionnelle et qualitative, intégrant l’accèset le contrôle des ressources de production, les pri-vations humaines, le manque de moyens d’actionset de pouvoir et enfin l’insécurité210.

Un consensus se dégage aujourd’hui, au sein desorganismes de développement, autour du fait que lagouvernance démocratique crée les conditions d’undéveloppement durable et de réduction de la pauvre-té. Dans le contexte de ce nouveau paradigme, lescollectivités territoriales par leurs institutions localeset la connaissance qu’ont les élus locaux de leurmilieu, ont un rôle de première importance à jouer,du fait de leur proximité géographique et politiqueavec les populations.

Cet article aborde le cadre conceptuel de l’inter-vention du FENU211 en développement local, lemodèle d’analyse du suivi évaluation de l’impact dela décentralisation sur la pauvreté et enfin lesimpacts obtenus aux différentes échelles.

La rédaction de cette capitalisation a nécessitél’exploitation de la littérature produite par le FENUau sujet du rôle des collectivités locales dans lalutte contre la pauvreté, notamment les différentsrapports d’évaluation interne et externe produitssur le PACR-T et nos expériences personnelles surces questions. Elle est destinée aux spécialistesintéressés par la problématique de l’accompagne-ment des collectivités locales de type rural avec unintérêt spécifique pour le suivi évaluation.

239

Le FENU intervient au Nord du Mali depuis 1983dans le cadre d’un partenariat avec le PNUD.

La région de Tombouctou couvre une superficiede 497 926 km2 et représente 40 % du territoirenational. Elle comprend cinq cercles : Tombouctou,Diré, Gourma Rharous, Niafounké et Goundam.Elle est constituée de 52 communes, dont 49rurales et 3 urbaines, de 528 villages et de 343 frac-tions nomades. Selon des projections réalisées à

partir des données du recensement national de1998, la région compte une population d’environ550000 habitants, soit environ 5% de la populationmalienne. Environ 80 % de cette population seconcentre le long du fleuve du fait des opportuni-tés économiques. La taille moyenne des ménagesest de 9,2 personnes. Cette population vit essen-tiellement d’agriculture et d’élevage dans un envi-ronnement fragile et vulnérable. Elle connaît un desniveaux de pauvreté les plus élevés du pays.

5.3.1. PRÉSENTATION DE LA RÉGION DE TOMBOUCTOU

5.3.2. CADRE CONCEPTUEL DU PROGRAMME DE DÉVELOPPEMENT LOCAL

L’une des principales hypothèses lors de laconception du programme de développement localest que toute forme de pauvreté est profondémentliée à une mauvaise gouvernance, à un manque decapacité et de responsabilisation des acteurslocaux. Aussi, la pauvreté comme phénomène mul-tidimensionnel (politique, économique, social etculturel) nécessite une réponse adaptée. Pouraméliorer durablement l'accès des pauvres auxinfrastructures de base et aux services publics,ainsi qu’à des moyens de subsistance durables, labonne gouvernance locale et la gestion amélioréedes ressources naturelles semblent être un desmoyens. Cette analyse a fortement influencé leprogramme du FENU au Mali. Celui-ci intervientdans les domaines suivants :� le développement institutionnel pour mar-quer l’importance des institutions locales en renfor-çant les rôles et pouvoirs des acteurs institutionnelslocaux et en contribuant à établir les normes leurpermettant d’agir individuellement et collective-ment dans la prise en charge de tous les aspects dudéveloppement local ;� le renforcement des capacités pour rendre lesacteurs institutionnels locaux capables d'assumer lesresponsabilités nouvelles que le processus de décen-tralisation leur octroie. Il implique des initiatives d'in-formation, de sensibilisation et de formation del'ensemble des parties prenantes (élus locaux, lea-ders des communautés de base et responsables desservices techniques déconcentrés…) ;� le financement du développement localpour permettre aux collectivités locales d’accéderaux ressources financières qu’elles doivent gérerconformément aux principes de bonne gouvernan-

ce. Les projets utilisent le Fonds de DéveloppementLocal (FDL) comme instrument permettant d’allouerdes ressources d’appui à la planification décentrali-sée, d’assurer la livraison d’infrastructures socioéconomiques de base et de services publics (santé,éducation, transport, marchés...). Les FDL peuventaussi comporter une composante pour le finance-ment d’activités visant à améliorer la gestion desressources naturelles et à renforcer le cadre de gou-vernance environnementale ;� enfin, la fourniture de services et d’infra-structures de base, selon l‘hypothèse quel’amélioration de l’infrastructure locale et de laprestation de services sont des éléments clésd’une stratégie visant à la réduction de la pauvretéet que les institutions locales sont les mieux pla-cées pour la réalisation des infrastructures locales.En effet, d’une part, les responsables locaux ontpotentiellement une meilleure réactivité face auxproblèmes locaux qui leur sont plus familiers touten étant davantage responsables de leurs actions,et d’autre part, les institutions auxquelles ils appar-tiennent sont en principe amenées à perdurer, ontune existence légale et arriveront plus facilementà toucher les populations.

Aussi, les approches de gouvernance locale duFENU mettent l’accent sur l’impact espéré despolitiques de décentralisation, ainsi que sur l’objec-tif de réplication des programmes pilotes par lesgouvernements ou par d’autres bailleurs, demanière à ce que leur impact soit plus significatif.

Pour le cas du Mali, la conception du Projet d’Appuiaux Communes Rurales de Tombouctou (PACR-T/M)est intimement liée à celle de la décentralisationcomme nouveau cadre institutionnel du développe-

ment local. Le cadre conceptuel de ces projets restefortement influencé par la complexité de la pauvreté.Ils ont été mis en œuvre dans le cadre d’un partena-riat avec le PNUD, le Gouvernement du Mali, leFonds Belge de Survie, le Luxembourg et le pro-gramme des VNU.

En vertu des mécanismes et approches décrits ci-dessus, tous les Programmes de DéveloppementLocal (PDL) du FENU visent à produire les résultatsspécifiques suivants :� lutter contre la pauvreté, et ce faisant, contribuerà atteindre les Objectifs du Millénaire pour le Déve-loppement des Nations Unies, par la réalisationd’infrastructures sociales et économiques, d’inves-tissements publics et communautaires correspon-dant aux attentes des populations et par la gestiondes ressources naturelles ;

� renforcer la participation de la société civile àl’identification des priorités de développement enfavorisant un dialogue structuré avec les éluslocaux ;� améliorer l’efficacité, la réactivité et la transparen-ce des systèmes de réalisation des investissementslocaux, grâce au développement de processuslocaux de planification participative, de budgétisa-tion et de mise en œuvre;� renforcer les capacités des gouvernementslocaux et des institutions communautaires, afin depromouvoir des mécanismes institutionnels locauxtransparents impliquant la société civile ;� identifier et mettre en œuvre des initiativespilotes innovantes dans le domaine de l’investisse-ment public décentralisé, ces innovations pouvantêtre ultérieurement prises en compte au niveaudes politiques nationales et des réformes institu-tionnelles ou être l’objet de réplication.

240

5.3.3. CADRE D’ANALYSE DE L’IMPACT DE LA DÉCENTRALISATION

SUR LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ

Encadré 1: cadre d’analyse des impacts de la décentralisation sur la pauvreté utilisépar le FENU

Innovations pratiques Impacts directs Résultats escomptés des réformes ins-titutionnelles : davantage de capacités

FENU

Unité de

développement

local

Communauté internationale et bailleurs :politique, conception,programme, réplication

Gouvernement national : cadrepolitique, juridique, réglementaire

Collectivités territoriales : politique,planification axée sur les communautés,budgétisation, mise en oeuvre

Communautés rurales : planification,mise en œuvre, suivi

Infrastructures et services : résultatdécisif

Impact sur les indicateurs de pauvreté :

- réduction de la dépendance alimentaire- augmentation du taux d’alphabétisation- accès à l’eau potable- accès à l’éducation- augmentation du revenu des ménages

Mesurer l’impact de la décentralisation sur laréduction de la pauvreté est une «démarche seméed’embûches» parce qu’il s’agit de comparer dessituations avec ou sans décentralisation et de distin-guer les mesures liées à la décentralisation desautres interventions sectorielles entre autres.

Le modèle d’analyse du PACR-T distingue lesimpacts directs et les impacts indirects :� l’impact direct se perçoit au niveau institution-

nel pris au sens large, avec un ciblage aux niveauxde la communauté internationale des bailleurs, desgouvernements nationaux, des collectivités territo-riales et des communautés rurales. Il se traduit parla création d’un environnement (juridique, institu-tionnel...) favorable à la décentralisation et au déve-loppement local ;� l’impact indirect est perceptible au niveauindividuel (ménages) et collectif (services publics)par la mise à disposition de services conformes à lademande.

212- CCP/PACR-T & PAVD/Tombouctou (septembre) : la maîtrise d’ouvrage communale et le village des communautés les pluspauvres.

241

Nous insistons ici sur l’impact des investisse-ments socio économiques dans la mesure où la dif-ficulté d’accès aux services socio économiques debase est la dimension de pauvreté la plus ressentiedans la région de Tombouctou. L’analyse de cettequestion a nécessité une évaluation interne condui-te par l’équipe du PACR-T sur la base des indica-teurs du cadre logique du projet et ensuite, en mars2004, une évaluation d’impact indépendante.

La principale contrainte rencontrée lors de cetexercice, piloté par le projet, a été la médiocrequalité de l’information relative à la situationde référence. En effet, certaines données étaientindisponibles du fait, notamment, de la non désa-grégation des informations statistiques au niveaucommunal. Pour contourner cette situation, l’équi-pe du projet a tenté une approche originale d’en-quête qualitative «consensus méthodologique»212

afin d’apprécier de façon participative l’impactobservé sur la pauvreté par les bénéficiaires de l’in-tervention.

L’autre contrainte rencontrée est d’ordre socio-logique. En effet, il n’existe pas dans la majoritédes cas étudiés de tradition de mesure des quanti-tés des produits obtenus. Par exemple, le volumed’eau fourni par un puits ou un forage n’est pashabituellement mesuré. De même, dans ce typed’agriculture d’autoconsommation, la productionagricole n’est jamais estimée, encore moins le ren-dement. Dans le domaine pastoral, l’autoconsom-mation est la destination première des produits quiéchappent ainsi, le plus souvent, au contrôle dequantité. Il faut également noter que les faits d’étatcivil ne sont pas régulièrement déclarés (nais-sances, décès...), ce qui rend difficile la constitutionde statistiques fiables de nature à mieux rensei-gner une évaluation d’impact.

5.3.4. IMPACT DES INVESTISSEMENTS SOCIO ÉCONOMIQUES

SUR LA RÉDUCTION DE LA PAUVRETÉ AU PLAN LOCAL

Ainsi, pour apprécier l’impact d’une interventiondans le domaine de l’alimentation en eau potable,l’évaluateur doit croiser les données relatives auxinfrastructures d’eau potable fonctionnelles, cellesrelatives à l’accès des populations à cette eau etcelles relatives à la satisfaction des besoins en eaupotable selon la norme de dix huit litres d’eau par jouret par habitant. Faute de données fiables sur les nais-sances, les décès, donc sur l’effectif de population, ilest impossible d’avoir un jugement fiable sur l’impactde cette intervention en référence à la norme.

La plupart des investissements réalisés par lescollectivités territoriales dans le cadre du PACR-Trelève de la sécurité alimentaire et de l’accès àl’eau potable.

Le consensus méthodologique permet de

définir la perception de la pauvreté du point de

vue des bénéficiaires : mode d’emploi

Sur la base de cette perception locale, classifier lesvillages et les fractions de chaque commune duplus pauvre au moins pauvre. Puis, à l’intérieur dechaque commune, répartir les différentes commu-nautés en trois classes de pauvreté : les 25% lesplus pauvres, les 50% intermédiaires et les 25%les moins pauvres.

La participation des différentes communautés auprocessus de planification et la destination com-munautaire des fonds d’investissement commu-naux sont analysées afin d’identifier laquelle destrois classes a reçu plus d’investissements.

Pour réaliser ce travail, sur les 27 communes cou-vertes par le projet, 14 communes ont été rete-nues de manière aléatoire : 3 dans le cercle deTombouctou, 5 dans celui de Gourma Rharous et 6dans celui de Diré.

5.3.4.1. Sécurité alimentaire

De nombreux équipements et infrastructures ontété réalisés dans des villages ou fractions dans les-quels vivent des communautés les plus pauvres.Ces infrastructures concourent à la sécurité alimen-taire. Même si ces investissements n’ont pasencore apporté des changements notables dansles conditions de vie des bénéficiaires, il est pos-sible dès à présent de prévoir des effets tendantvers une amélioration des conditions de vie :� les ouvrages de submersion contrôléegarantiront une production agricole pour lesfamilles ;� les aménagements de périmètres irriguésvillageois et équipement en motopompes ont étédes réalisations financées par les communes à lademande des communautés les plus pauvres. Cesaménagements sécurisent une partie de la produc-tion agricole ;

Même si la superficie nouvellement aménagéesemble dérisoire pour le moment, à peine 20 hapour deux villages de plus de 2000 habitants, c’estun investissement important pour les communau-tés les plus pauvres.

� quatre moulins et décortiqueuses ont étémis à la disposition des communautés fémininesles plus pauvres par les communes. Ces équipe-ments sont destinés à soulager le travail manuel demouture des céréales et de décorticage du rizpaddy. Leurs impacts sur l’allègement des tâchesménagères sont confirmés par les bénéficiaires ;

Dans le village d’Amaragoungou, commune deSéréré, l’installation de la décortiqueuse s’est tra-duite par une réduction des distances habituelle-ment parcourues par les femmes pour assurer lamouture ou le décorticage des céréales qui se fai-sait habituellement dans des villages situés à plusde 5km.

� les nombreux puits pastoraux réalisés aurontun impact sur la sécurité alimentaire puisque par lamise en valeur de grandes étendues de pâturage,jadis inexploitées faute d’eau, l’effectif des animauxva s’accroître du fait des meilleures conditions dereproduction. De plus, mieux nourris, les animauxproduiront de la viande et des produits laitiers enplus grande quantité et de meilleure qualité. Cesnouvelles infrastructures auront certainement aussi

une influence sur le mode de vie des éleveursnomades du fait de la réduction des distances à par-courir pour la recherche de l’eau et du pâturage.

5.3.4.2. Couverture desbesoins en eau potable

La réalisation de puits constitue une part impor-tante des programmes de développement mis enœuvre par le FENU. Ces puits représentent 47 %des 55 infrastructures et équipements réaliséspour aider les communautés considérées commeétant les plus pauvres par les populations elles-mêmes (consensus méthodologique). Cela montrebien l’importance de la satisfaction des besoins eneau potable pour ces communautés. Dans la plu-part des cas, il s’agit de puits à la fois à usagedomestique et pastoral. Dans 84,5 % des cas(c’est-à-dire 22 puits sur 26), ces puits constituentla seule source d’eau potable pour les communau-tés bénéficiaires.

Ces réalisations ont déjà produits des impactsperceptibles. Les puits ont permis d’améliorerl’état sanitaire des populations et de réduire letaux de mortalité. En effet, d’une part, la consom-mation des eaux de mares et du fleuve engendraitdes maladies, notamment des diarrhées infantiles.Dans bien des cas, les populations ont elles-mêmes avancé l’hypothèse que la diminution deces pathologies liées à l’eau était une conséquen-ce de la consommation de l’eau des puits récem-ment réalisés. D’autre part, la confection depuisards dans le lit des mares, après le retrait deseaux de surface, provoquait assez souvent desaccidents mortels. La création de puits limite donccette activité dangereuse.

Elles ont permis également de réduire les dis-tances pour la recherche de l’eau. Par conséquent,cela diminue la dépense d’énergie et faitgagner du temps qui peut alors être consacré àd’autres activités.

Dans les 21 villages et fractions qui ne disposaientpas de source d’eau potable avant la réalisation despuits communaux, la corvée de l’eau était une réel-le préoccupation, pour les femmes dans les vil-lages songhaï et pour les hommes dans lesfractions nomades. La distance moyenne parcou-rue pour la recherche de l’eau était de 7km.

242

243

Pourcentage de personnes enquêtées qui pensent que le revenu total de leurménage s’est accru depuis le début du projet 62,3%

Pourcentage de personnes enquêtées qui pensent que la sécurité alimentaire deleur ménage s’est accrue depuis le début du projet 72,5%

Ces réalisations participent à la sédentarisationdes populations nomade. En effet, suite à despertes de bétail par manque de pâturage et d’eau,de nombreuses fractions nomades cherchaient à sesédentariser sur leurs terroirs d’attache. Les frac-tions définies comme étant les plus pauvres etayant bénéficié des premières réalisations de puitsont déjà amorcé leur processus de sédentarisation.Dans la zone d’intervention du PACR-T, à ce jour,cinq fractions nomades parmi les plus pauvres sonten voie de sédentarisation du fait de la présence depuits financés par les communes. Cette sédentari-sation devrait permettre la diversification des activi-tés économiques et la possibilité de scolarisationdes enfants (surtout des filles), ce qui joue un rôleimportant pour la réduction de la pauvreté.

L’impact environnemental des puits est égale-ment visible. En effet, la multiplication du nombrede puits a permis d’alléger la pression autour depoints d’eau qui connaissaient le surpâturage et parconséquent une dégradation du milieu naturel. L’ac-cès à de nouveaux pâturages jusqu’alors inexploi-tés est maintenant possible. Il est donc prévisiblequ’à court terme, il y ait une reprise de la végéta-tion naturelle dans les anciennes zones de parcoursdes animaux.

Toujours concernant l’environnement, lesmoyens d’exhaure traditionnels (puits à grand dia-mètre) sont grands consommateurs de bois pour laconfection des fourches. Vu le nombre de ce typede puits, cette pratique a un impact négatif sur cetécosystème déjà fragilisé. Le développement denouvelles infrastructures hydrauliques modernespeut donc être un des moyens de lutte contre ladéforestation.

Pour un puits à grand diamètre, il en faut compterune dizaine de troncs de diamètre important, raresdans cette zone pré désertique.

La réalisation d’infrastructures hydrauliques a éga-lement eu des répercutions sur les conflits fon-ciers. D’un côté, une diminution remarquable dunombre de conflits autour des points d’eau a étéobservée puisqu’il y a moins de pression autour dechaque puits. A contrario, la viabilisation de nou-velles zones de pâturage suscite actuellement uneautre logique d’appropriation du foncier. En effet,des espaces qui jadis ne faisaient pas l’objet deconvoitise apparente, dès lors qu’ils sont viabiliséspar l’implantation d’un puits sont revendiqués pardifférentes fractions nomades et les conflits engen-drés sont souvent meurtriers.

5.3.4.3. Évaluation del’impact de l’interventionsur la pauvreté

Une évaluation indépendante a été menée enmars 2004 et confirme, d’une certaine manière, leseffets observés décrits ci-dessus. L’objectif decette évaluation était d’établir l’impact de l’inter-vention du projet sur la pauvreté, sur les politiques,la réplication et la pérennité des interventions. Laméthodologie d’évaluation a combiné les tech-niques quantitatives (enquête ménage) et qualita-tives (par catégorie d’acteurs cibles, informateursclés). Toutefois, il existe des limites à la méthodo-logie utilisée : en considérant le succès du projetselon ses mérites propres et en se concentrant surles communes ayant bénéficié des interventionsdu PACR-T, les évaluateurs ne sont pas en mesurede comparer les effets sur la pauvreté entre ceszones et celles restées en dehors de l’aire duPACR-T.

L’enquête ménage a porté sur un échantillon de 200ménages, constitués de 5 à 7 personnes. Les cerclescouverts représentent une population totale de250000 habitants.

Concernant l’impact sur le renforcement dupouvoir des populations, les résultats de l’en-quête indiquent que le niveau de participation à laprise de décision et au choix des projets est élevépour toutes les couches sociales et notammentpour les femmes.

Cependant, le fait d’assister aux réunions ne setraduit pas forcément par une participation véritable

à la prise de décision. Dans presque la moitié descas, les ménages ont signalé que les décisionsavaient été prises par les chefs coutumiers. Parailleurs, les représentants locaux n’ont été élus quedans moins de 20 % des cas. La plupart du temps,ils ont été désignés par les chefs de villages et lescadres locaux du PACR-T.

244

Au niveau national, l’expérience pilote du PACR-T apositivement influencé, entre autres, l’élaborationdes procédures de mise en œuvre du Fonds d’In-vestissement des Collectivités géré par l’AgenceNationale d’Investissement des Collectivités Terri-toriales (ANICT), notamment à propos de la maîtrised’ouvrage communale des investissements, descritères de répartition des fonds d’investissementet des mécanismes de décaissement à travers letrésor public.

La maîtrise d’ouvrage communale desinvestissements :

Parmi les procédures d’intervention du PACR-T,une des innovations en matière de financementdes investissements a été de confier intégralementtoutes les étapes de la maîtrise d’ouvrage aux col-lectivités. L’ANICT a ensuite utilisé cette même pro-cédure au niveau national pour l’ensemble descollectivités territoriales.

5.3.5. IMPACT DES INTERVENTIONS DU PROJET AU PLAN NATIONAL

Les critères de répartition des fondsd’investissement :

Dans sa recherche d’une répartition équitable deses fonds d’investissement (FICT et FSI) entre les dif-férentes communes, le PACR-T avait eu recours,entre autres, à deux critères qui ont été utilisées parl’ANICT pour la détermination des droits de tirage descollectivités territoriales au niveau national: il s’agit dupoids démographique et du degré d’éloignement.

Les mécanismes de décaissement desfonds d’investissement à travers letrésor public :

Le PACR-T a expérimenté avec succès le méca-nisme de décaissement des fonds d’investisse-ment communaux par l’intermédiaire des paieriesrégionales et des perceptions du trésor public. Cemécanisme a également été repris par l’ANICTpour le règlement des prestations des entrepre-neurs sur mandat des ordonnateurs des collectivi-tés territoriales.

213- BONFIGLIOLI A. (2003), p.49.

245

Le processus de suivi évaluation d’un programmeest une phase capitale dans tout processus dedéveloppement. Pour le FENU, la qualité du suivi etde l’évaluation est tributaire d’un certain nombrede préalables, tels que l’établissement d’une situa-tion de référence fiable au début de l’intervention,la définition d’un cadre participatif de planificationet de programmation, la mise en place d’outils par-ticipatifs de suivi évaluation, la conduite d’une éva-luation à mi-parcours et finale et enfin, l’évaluationd’impact dans des délais planifiés.

Dans la mesure où il n’existe encore aucunedémonstration claire et convaincante de l’existen-ce d’une relation linéaire entre décentralisation etpauvreté213, le processus de suivi évaluation desprogrammes d’appui aux collectivités décentrali-sées est capital pour vérifier les liens fonctionnelsexistants entre ces deux processus.

De nos expériences, trois leçons méritent uneattention particulière, à savoir :

� quelque soit la pertinence du cadre et des outilsde suivi évaluation d’une intervention, la mesurede son impact sur la pauvreté est dépendante dela disponibilité et de la qualité de l’information debase (sectorielle et intersectorielle) générée loca-lement et de l’accès à cette information dans desdélais raisonnables. Á défaut, un consensusméthodologique peut servir d’alternative sans pourautant conférer une totale fiabilité des informationscollectées ;� l’évaluation d’impact d’une intervention sur la pau-vreté ne doit pas se limiter aux zones qu’elle couvre.Le fait de pouvoir comparer les résultats obtenusdans la zone d’intervention à ceux d’une zonetémoin (hors de celle-ci) permet d‘analyser les per-formances ou limites propres à cette intervention,ou du moins de les relativiser, car il est rare de trou-ver une zone qui ne bénéficie d’aucun appui ;

CONCLUSION

� il existe le plus souvent dans un milieu précaireet pauvre comme le nord Mali, une forte corréla-tion entre la fourniture aux populations de servicesconformes à leur demande et la réduction desconflits intra et intercommunautaires.

Actuellement, les actions de suivi évaluation desimpacts de la décentralisation sur la réduction de lapauvreté ne semblent préoccuper que les seulschercheurs et bailleurs de fonds. Or, elles consti-tuent un moyen de lecture critique et, par consé-quent, un instrument permettant une prise du reculpar rapport aux hypothèses de base des approchesqui fondent l’intervention des projets de dévelop-pement. Tout porte à croire que si les décideurs despays en voie de développement en faisaient uneutilisation systématique dans leur pratique de ges-tion, le bénéfice en serait grand pour les conditionsde vie des populations pauvres.

Il est conseillé aux décideurs, de faire du suiviévaluation un instrument d’apprentissage, de ges-tion participative et stratégique du développement.Bien que complexe pour des autorités nationalessoumises aux différentes pressions de la gestionquotidienne, ce processus pourrait être mis enplace de façon pilote et progressive à une échelleréduite (un à deux services publics), en vue d’enapprécier ses avantages et limites.

Le FENU est en train de rendre systématique l’ar-ticulation entre les enseignements tirés des évalua-tions et la conception des nouvelles interventionsavec la participation des autorités nationales despays d’intervention, afin d’accroître leur maîtrised’ouvrage de ce processus.

BONFIGLIOLI A. (novembre 2003)Le pouvoir des pauvres, FENU.

BONFIGLIOLI A. (octobre 2004)Terres des pauvres, gouvernance environne-mentale et gestion décentralisée des res-sources naturelles, FENU.

PNUD (2003)Évaluation d’effet du processus de décentrali-sation au Mali.

246

ANICT Agence Nationale d’Investissement des Collectivités TerritorialesCCP Cellule de Coordination du ProjetCSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la PauvretéFDL Fonds de Développement LocalFENU Fonds d’Équipement des Nations UniesFICT Fonds d’Investissement des Collectivités TerritorialesFOPES/UCL Faculté Ouverte en Politique Économique et Sociale / Université Catholique de LouvainFSI Fonds Spécial d’InvestissementPACR-T/M Projet d’Appui aux Communes Rurales de Tombouctou/ MoptiPAVD Projet d’Appui des Volontaires des Nations Unies à la DécentralisationPDL Programme de Développement LocalPNUD Programme des Nations Unies pour le DéveloppementVNU Volontaire des Nations Unies

ANNEXE I : SIGLES


RÉPUBLIQUE DU MALI, MINISTÈRE DE L’ÉCO-NOMIE ET DES FINANCES (2002)

Cadre Stratégique de lutte contre la Pauvreté2002-2006.

SYLLA D. (1999)La perception des acteurs locaux du proces-sus de décentralisation au Mali, thème demémoire, FOPES/UCL, 57 p.

PACR-T/PAVD (septembre 2003)La maîtrise d’ouvrage communale et le ciblagedes communautés les plus pauvres, PACR-T &PAVD/Tombouctou.


ADRESSES UTILES


Djoumé Sylla (FENU Mali)Email : [email protected]

Hamidou Ongoïba, consultant (ancien chefdu projet PACR-T)Email : [email protected]


www.fenu.orgwww.undp.org

Adresses utiles :

Fonds d’Équipement des Nations Unies(FENU)

Bamako, MaliTél. : (+223) 222 01 81Fax : (+223) 222 62 98

Programme des Nations Unies pour leDéveloppement (PNUD)

Bamako, MaliTél. : (+223) 222 01 81Fax : (+223) 222 62 98

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Les études de cas et les échanges d'expériencesont fait apparaître un grand nombre d'enseigne-

ments tirés des processus engagés. Parmi lesplus importants on peut retenir les suivants :

L'élaboration en commund'instruments prend du temps.

L'élaboration et le test d'instruments de S&E,impliquant différents acteurs de la décentralisationaux niveaux national, régional et local, est une opé-ration qui prend du temps. Lorsqu'on travaille avecdes conseillers communaux et des acteurs de lasociété civile qui n'ont pas ou peu d'expériencedes instruments de S&E, il faut veiller à leur laisserle temps d'apprendre à identifier, à discuter et àinterpréter les indicateurs et les statistiques. C'estun élément essentiel du renforcement des capaci-tés de S&E de la décentralisation et de la gouver-nance locale. De plus, de nombreux cas montrentque la confiance parmi les acteurs et les procé-dures de travail ne se construisent pas en un jour.Dans des contextes pluriethniques et plurilingues,il faut aussi tenir compte du temps nécessaire pourles traductions. Si on ne le fait pas, les diverses par-ties prenantes impliquées dans cette phase d'éla-boration et de test d'un outil pourraient avoir du malà interagir au sein du groupe ou à exprimer leurspoints de vue.

L'identification et l'ajustement desindicateurs est un processusdynamique.

Cela vaut dans une certaine mesure pour la plu-part des exercices de S&E, mais c'est particulière-ment vrai dans le cas des expériences qui ont étédécrites. La décentralisation et la gouvernancelocale sont aussi des processus dynamiques. Ilserait par conséquent peu réaliste de tenter dedéfinir un trop grand nombre d'indicateurs dès ledébut de la phase de test d'un instrument spéci-fique de S&E. Même une fois formalisé, il estimportant que cet instrument conserve une certai-ne flexibilité permettant des ajustements, voire aubesoin la possibilité de changer certains indicateurspour coller à la nature dynamique des processus deréforme. Par exemple, une commune récemment

créée peut choisir de concentrer dans un premiertemps l'auto évaluation des performances sur desfonctions clés, telles que la gestion des ressourceset des finances, le fonctionnement du serviced'état civil et la maîtrise du processus de planifica-tion du développement. Par la suite, après le trans-fert d'un plus grand nombre de responsabilités etde ressources, l'auto évaluation peut inclure denouveaux domaines, tels que la gestion des res-sources naturelles, la promotion du développe-ment économique local et la fourniture de servicesde base (par exemple santé, éducation, hydrau-lique). Il conviendra alors de définir et de tester denouveaux indicateurs permettant d'évaluer les per-formances dans ces domaines.

Les alliances stratégiques présententdes avantages.

Plusieurs des études de cas soulignent l'impor-tance des alliances stratégiques entre bailleurs,agences de développement, acteurs de la gouver-nance locale et autorités centrales, pour tester etrépliquer des instruments de S&E destinés aux col-lectivités. Il ne fait aucun doute qu'une approchetestée conjointement, utilisée dans différentscontextes locaux et validée par le gouvernementcentral, se prête beaucoup plus facilement à unelarge diffusion et à une institutionnalisation àl'échelle du pays qu'une initiative de petite enver-gure, testée uniquement dans quelques localitéspar un seul acteur. Les alliances stratégiques peu-vent également se révéler intéressantes en termede temps, car elles permettent de tester un instru-ment de manière simultanée dans différentes par-ties du pays et de mettre en commun lesressources financières et humaines des diffé-rentes agences et institutions.

La gestion de la dynamique deprocessus multi acteurs pose desdéfis spécifiques.

Comme le montre l'étude de cas sur l'outil d'autoévaluation des performances des collectivités terri-toriales au Mali, les personnes s'engageant dans desexercices multi acteurs et des alliances stratégiques,en vue de l'élaboration et du test d'instruments de

CONCLUSION : ENSEIGNEMENTS TIRÉS ET DÉFIS À RELEVER

S&E, doivent bien avoir conscience que le cheminde l'élaboration à la diffusion risque fort d'être longet semé d'embûches. Si l'on veut qu'une approchesoit vraiment participative et bénéficie du soutiend'un vaste ensemble d'acteurs représentatifs, auxvues et opinions diverses, il faut apporter le plusgrand soin à la gestion des contributions. L'appuid'un consultant externe ou d'une personne res-source habituée à mettre en œuvre une telleapproche pourrait se révéler fort utile, voire indis-pensable.

Les résultats de S&E doivent êtresuivis d'effets.

La plupart des approches et des outils décrits setraduisent pour les participants à ces exercices deS&E par une meilleure connaissance des perfor-mances et des effets de la gouvernance locale. Ils'agit non seulement d'informations sur les évolu-tions positives et les bonnes performances, maisaussi sur les points faibles ou les échecs, lesaspects qui n'ont donné que peu de résultats oudoivent être modifiés. Il convient, à cet égard, deveiller à ce que les mesures correctives fassentl'objet d'un solide consensus et soient mises enœuvre. Si ce n'était pas le cas, le risque est alorsgrand de voir les acteurs locaux se désintéresserpeu à peu des actions de S&E. De plus, pour tousles groupes impliqués, le défi à relever sera de par-venir à adapter leurs attitudes et leurs modes detravail, afin de dissiper les sources éventuelles demalentendu ou de méfiance identifiées durant lesexercices de S&E.

Par leur nature même, les instruments de S&Edestinés aux parties prenantes de la gouvernancelocale et de la décentralisation sont confrontés à de

nombreux défis. Les participants peuvent parexemple ne pas avoir l'habitude de travaillerensemble et pourraient donc ne pas avoir unevision claire de leurs rôles, de leurs droits et deleurs devoirs respectifs. Les études de cas abor-dées dans ce document ont permis de mettre enévidence - parmi d'autres - les défis suivants :

Réduire les obstacles culturels pourpermettre les critiques constructives.

Les études de cas montrent que des obstacles denature culturelle doivent être surmontés lorsqu'onteste des instruments de S&E. Dans un premier

temps, les participants aux exercices d'évaluationou d'auto évaluation au Mali étaient assez réticentsà l'idée d'exprimer des critiques de manière direc-te. En particulier dans les réunions publiques, ilsjugeaient inapproprié de formuler ouvertement descritiques. L'élaboration et l'utilisation d'instrumentsde S&E devraient peu à peu permettre aux acteursde surmonter ces hésitations, ancrées dans la cul-ture et les usages locaux. Cela signifie aussi qu'unoutil testé avec succès dans une collectivité terri-toriale ne peut pas forcément être utilisé exacte-ment de la même manière dans une autre. À cetégard, l'assistance d'un facilitateur ou d'un utilisa-teur habitué à ce type de processus peut permettrede dépasser les obstacles culturels et de créer unclimat de confiance.

Faire en sorte que l'élaboration etl'utilisation des outils de S&E restentabordables.

Toutes les approches et tous les outils présentésont été lancés par des organisations de développe-ment ou élaborés avec leur soutien actif. Les orga-nisations de développement ont fourni desconseils d'ordre méthodologique et financé (oucofinancé) les facilitateurs, les réunions et le maté-riel nécessaire. Dans de nombreux cas, il est assezdifficile de se faire une idée claire du coût réel del'élaboration et de l'utilisation des outils de S&E, enparticulier pour ce qui est des « coûts de participa-tion ». Les discussions lors du séminaire régionalont fait apparaître que lors du processus d'élabora-tion d'un outil, trop peu d'attention avait générale-ment été portée aux coûts de son utilisationdurable par la collectivité territoriale et les autresacteurs participant. Le défi est donc de mettre aupoint des méthodes pouvant aider les collectivitéslocales à renforcer leurs capacités de S&E et à pro-duire des données à un coût à la portée de leurscapacités financières, lorsqu'il existe des partiesprenantes locales prêtes à s'impliquer dans un pro-cessus conjoint de S&E.

Assurer la durabilité des efforts derenforcement des capacités.

La notion de durabilité prend plusieurs dimen-sions dans le contexte qui nous occupe. Une deces dimensions est sans conteste l'aspect finan-cier mentionné ci-dessus. Une autre est plus insti-tutionnelle et liée à la complexité des méthodes et

248

249

des outils proposés. Les instruments simples, faci-lement compris et appliqués par des acteurs auxniveaux de formation et contextes professionnelstrès divers, se prêtent en effet davantage à une uti-lisation durable que les instruments complexes.C'est un des enseignements mis clairement enévidence par cet exercice de recensement et lesdiscussions qui y sont liées. Un autre facteur ren-forçant la durabilité institutionnelle d'un outil deS&E (en plus de l'appropriation de la méthode parles acteurs locaux) est la validation de cet outil parles autorités centrales et les efforts de ces der-nières pour diffuser son utilisation à travers le pays.Ceci peut contribuer à institutionnaliser uneapproche de S&E testée avec succès et faire ensorte que les collectivités locales réservent oureçoivent les ressources nécessaires pour un ren-forcement pérenne de leurs capacités et l'utilisa-tion durable de cet outil.

Eviter le « détournement » desinstruments et des capacités localesde S&E.

Une fois qu'un outil de S&E a été mis œuvre avecsuccès au niveau local, il faut continuer à s'assurerque son utilisation sert toujours à renforcer lescapacités de S&E des collectivités locales et contri-bue à la gouvernance locale. Comme le montrentles études de cas, un processus participatif d'éla-boration et de test d'un outil de S&E permet auxcollectivités locales de parvenir peu à peu à condui-re elles-mêmes leurs propres exercices de S&E.Par la suite, lorsque les collectivités locales et lesautres parties prenantes utilisent cet instrumentavec succès, l'État central, les bailleurs et les orga-nisations de développement peuvent être tentésde standardiser les informations générées dans lesexercices locaux de S&E, afin de pouvoir comparerles données d'un lieu à l'autre. Cette évolution pour-rait être contraire aux objectifs de renforcement des

capacités autonomes de S&E au niveau local etd'habilitation des acteurs à ce même niveau local,quand bien même elle contribue à répondre auxnouvelles ambitions nationales de S&E.

Contribuer au partage des expériences faitesautour du renforcement des capacités pour le S&Ede la décentralisation et de la gouvernance locale.

La description et l'analyse du processus de capi-talisation engagé avec différentes parties pre-nantes dans plusieurs pays d'Afrique de l'Ouest etle partage des réflexions et échanges réalisésautour de quelques études de cas présentées,n'est qu'une expérience parmi d'autres d'appren-tissages possibles pour des acteurs engagés pourle changement. Il est intéressant d'avoir l'opportu-nité d'organiser son expérience pour mieux la par-tager, la confronter avec celle d'autrui, rechercherle point de vue des autres sur ce qui est fait et yréfléchir avant de poursuivre ses activités en assu-mant les implications. Quelque soit la catégoried'acteurs à laquelle nous appartenons, cela s'ins-crit en droite ligne d'une volonté commune quinous anime d'améliorer nos pratiques et celles desautres sur la base de nos expériences et desleçons tirées. Mais la construction d'un savoir par-tageable n'est pas chose aisée, pour de multiplesraisons, dont plusieurs ont été évoquées. Elle estencore trop souvent perçue comme un travail sup-plémentaire (car rarement planifié ou budgétisé),ou bien encore « fragilisant », car à l'échelle indivi-duelle ou de groupe, il faut accepter de se remettreen question, ainsi que d'interroger ses pratiques etses convictions, sous le regard d'autres parties pre-nantes. De là tout l'intérêt pour chacun d'entrenous de penser à s'investir dans l'instaurationd'une tradition d'échange, d'une dynamique departage entre les acteurs de la décentralisation etde la gouvernance locale dans une perspective dedéveloppement à différents niveaux.

251

ANNEXES PARTIE II

Ag Aboubacrine Ahmed travaille aujourd'hui comme coordinateur de suivi-évaluation avec CARE Inter-national au Burundi. Statisticien, avec une spécialisation dans l'aide à la prise de décisions, il a occupépour CARE le poste de coordinateur régional de suivi-évaluation au Mali jusqu'en 2005.

Asanga Christian, qui a une grande expérience dans le domaine de la foresterie et de l'environnementau Cameroun, a contribué à la mise en œuvre de plusieurs programmes de gouvernance locale (dontactuellement pour Helvetas - Association suisse pour la coopération internationale) et à l'opérationnalisa-tion de politiques nationales dans le domaine de la décentralisation et de la gestion participative des res-sources naturelles.

Caspari Ulrich travaillait depuis plusieurs années au Mali pour le Service allemand de développement(DED). Jusqu'à la mi-2006, il était assistant technique dans le domaine de la planification participative dudéveloppement et intervenait au sein du Programme d'appui aux collectivités territoriales (PACT) de laCoopération technique allemande (GTZ). Il est maintenant en poste au Bénin pour la GTZ.

Cissé Fatou travaille pour l'Aide de l'Église norvégienne (AEN). Titulaire d'un DEA de Lettres Modernes,elle est conseillère pour le Programme national de l'AEN et responsable des programmes « Société civi-le pour une gouvernance responsable » et « Éducation dans les régions du nord du Mali ». Depuis 1987,elle a beaucoup travaillé sur la conception, le suivi et l'évaluation de projets et a participé à plusieursétudes réalisées essentiellement dans les régions du nord du Mali.

Coulibaly Abdoul Karim, statisticien et démographe de formation, est présentement le coordinateurde l'unité de suivi-évaluation de CARE International au Mali. Il dispose d'une riche expérience dans ledomaine du suivi-évaluation et est l'auteur de plusieurs publications portant sur l'évaluation de projetset les enquêtes socio-démographiques.

Dao Dramane, licencié en finances et comptabilité, est conseiller à l'Organisation néerlandaise de déve-loppement (SNV-Mali) et chargé des questions de transfert de compétences et de ressources vers les col-lectivités territoriales. Précédemment, il a appuyé diverses structures de santé : comme conseiller de laSNV auprès des Directions régionales de la santé et du développement social dans le cadre du Program-me de développement sanitaire et social (PRODESS) et comme gestionnaire de plusieurs programmesde santé, aux niveaux local et régional, pour des services gouvernementaux.

Dery Bruno B. est directeur adjoint de la Commission nationale de planification du développement(CNPD) du Ghana. Il est actuellement à la tête de la division décentralisée du suivi et de l'évaluation quiest responsable de l'élaboration du cadre de suivi et d'évaluation des districts. Auparavant, dans le cadred'organisations internationales, il a pris part, dans plusieurs pays, à des travaux de recherche et de déve-loppement.

Diarra Konaré Rokia est actuellement chef du Programme d'appui aux communes et organisations debase (PACOB) de CARE International au Mali. Biologiste de formation, elle a une expérience très variéedans le domaine du développement : décentralisation, micro finance, approche participative.

Dorway Audrey est une praticienne du développement qui travaille pour la Coopération technique alle-mande (GTZ) comme spécialiste en planification du développement. Elle connaît bien le système gha-néen des collectivités locales et territoriales et a fait partie de l'équipe chargée d'effectuer au niveaunational le relevé cartographique de la pauvreté.

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ANNEXE I : BIOGRAPHIE SUCCINCTE DES AUTEURS DES ÉTUDES

DE CAS (LISTE ALPHABÉTIQUE)

Dumont Florence, géographe tropicaliste (Université de Rouen, France), travaille depuis plusieursannées comme consultante indépendante au Mali. Spécialisée dans la mise en place de systèmes d'in-formation géographique (SIG) et dans l'accompagnement de ses utilisateurs, elle appuie actuellement laSNV et ses partenaires dans la conception et l'exploitation d'un SIG sur la région de Koulikoro. Dans larégion de Mopti, elle renforce également l'assemblée régionale et l'équipe d'une ONG, la « New EastFoundation » (NEF), dans ce même domaine.

Floquet Anne, agronome, docteur en agro économie (Université de Hohenheim, Allemagne), est cher-cheuse. Elle a de nombreuses années d'expérience en Afrique. Au Bénin, elle a contribué à l'élaborationde méthodes associant les producteurs agricoles au développement de technologies. Actuellement, elleintervient dans le cadre du Forum international pour le développement et l'échange de savoir et de savoir-faire au service d'une promotion rurale auto entretenue (FIDESPRA). Elle est chargée de concevoir etmettre en œuvre le Suivi d'impact local participatif (SILP), ainsi que divers programmes de recherche-développement, de promotion du contrôle citoyen et de recherche sur la pauvreté.

Hilhorst Thea travaille à l'Institut royal des tropiques (KIT) pour la section développement économique.Elle s'est spécialisée depuis plusieurs années sur le thème de la décentralisation rurale et de la gouver-nance locale. À travers l'Afrique de l'Ouest, pour la SNV, elle coordonne des travaux de capitalisation et derecherche-action. Elle a notamment initié des démarches qui visent à développer des approches favori-sant le travail en partenariat autour de la santé publique, comme une stratégie possible pour promouvoirla synergie des actions dans le territoire communal.

Ischer Markus a été coordinateur d'équipe pour Helvetas (Association suisse pour la coopération inter-nationale) dans différents pays d'Afrique. Il est actuellement en poste dans l'ouest du Cameroun pourun programme d'appui à la décentralisation, de renforcement de capacités des communes et de gestionde connaissances.

Keïta Mamadou Yoro, statisticien, est le coordinateur régional de suivi-évaluation pour CARE Interna-tional au Mali. Il travaille actuellement dans le Programme d'appui aux communes et organisations debase (PACOB) et œuvre depuis des années dans le domaine du suivi-évaluation.

Le Bay Sonia, géographe tropicaliste, est conseillère en gouvernance locale, planification, suivi et éva-luation à la SNV au Mali. Elle travaille depuis une vingtaine d'années en Afrique de l'Ouest où elle a notam-ment contribué à la conception de plusieurs systèmes participatifs de suivi-évaluation et à la mise enœuvre de programmes de développement pour des coopérations bilatérales et des ONG internationales,telles que la Coopération technique allemande (GTZ), la Direction du développement et de la coopéra-tion suisse (DDC), l'Agence canadienne de développement international (ACDI), l'Union internationalepour la conservation de la nature (UICN), CARE International...

Lodenstein Elsbet, sociologue, est conseillère à l'Organisation néerlandaise de développement (SNV).Actuellement basée au Ghana, elle s'occupe de la capitalisation des expériences en matière de planifica-tion, mobilisation des ressources locales et financement des services de santé. Entre 2002 et 2005, elletravaillait au Mali dans le domaine de la planification, du suivi-évaluation communal et de la gestion décen-tralisée des services de santé. Elle a contribué à plusieurs publications abordant la problématique de ladécentralisation et du secteur de la santé.

Maïga Moussoulimoune Y., économiste, est conseiller au Programme d'appui aux acteurs de la décen-tralisation (PAAD) d'Helvetas (Association suisse pour la coopération internationale) au Mali. Il est chargédu renforcement des capacités des élus et des agents des collectivités territoriales. Avant cela, durantune dizaine d'années il a occupé différents postes à responsabilité dans le domaine de la formation desadultes pour la Coopération technique allemande (GTZ) et le Centre de service de production audio-visuel-le (CESPA).

253

Mongbo Roch, agronome, docteur en socio anthropologie (Université de Wageningen, Pays-Bas), estenseignant chercheur à la Faculté des sciences agronomiques de l'Université d'Abomey-Calavi au Bénin.Depuis 1990, avec des collègues, il a initié une institution de formation pour adultes et de recherche-action, le FIDESPRA (Forum international pour le développement et l'échange de savoir et de savoir-faireau service d'une promotion rurale auto entretenue), dont il est présentement le coordinateur. Après avoircontribué au développement de démarches participatives de planification et de suivi dans plusieurs sec-teurs d'activités, il participe à des opérations pilotes de contrôle citoyen de l'action publique, tant auniveau local que national.

Ongoïba Hamidou, ingénieur agronome et titulaire d'un D.E.S. en études du développement de l'Uni-versité de Genève, était le coordinateur du Projet d'appui aux communes rurales de Tombouctou (PACR-T), projet conjoint du FENU, du PNUD et du gouvernement du Mali. Actuellement, il travaille commeconsultant et personne ressource du FENU en gouvernance locale pour l'Afrique de l'Ouest, du centre etde l'Est.

Ouédraogo Zeinabou, diplômée en gestion des entreprises, basée à Niamey, est actuellement res-ponsable de l'institutionnalisation du « genre », ainsi que de la promotion des droits des femmes et du «leadership » féminin dans le domaine de la décentralisation et de la gouvernance locale pour la SNV.

Samaké Bakary, Docteur ingénieur agronome, (universités Martin Luther Halle-Wittenberg et Leipzig,Allemagne) est agro informaticien spécialiste en statistiques, analyse et gestion de bases de données.Après une formation en cartographie et SIG à l'Institut de planification régionale et communale de l'Uni-versité technique de Berlin (Allemagne), depuis 2003, il s'occupe au Mali de la gestion du système d'in-formation géographique du Programme d'appui aux collectivités territoriales (PACT) de la Coopérationtechnique allemande (GTZ).

Sène Gaoussou, titulaire d'une maîtrise en psycho-sociologie, basé à Zinder depuis trois ans, apporteun soutien aux structures gouvernementales, non gouvernementales et du secteur privé dans lesdomaines de la décentralisation et de la gouvernance locale. Auparavant, en poste au Mali, il a contribuépour la SNV et comme consultant indépendant à la conception de plusieurs outils d'appui aux collectivi-tés territoriales et à des publications.

Sylla Djoumé, socio-économiste de formation, est actuellement conseiller en développement local aubureau régional du FENU à Dakar. Auparavant au Mali, il était en charge du programme du FENU, aprèsavoir assuré successivement les fonctions de directeur de l'ONG Association d'appui à l'auto développe-ment communautaire (AADeC) et de conseiller au Ministère de l'administration territoriale et des collec-tivités locales (MATCL).

Sylla Ibrahima, planificateur, gère au Mali un bureau d'études spécialisé en gestion administrative etfinancière, évaluation, formation des acteurs de la décentralisation et animation d'ateliers. Avant cela, il atravaillé durant 6 ans pour Helvetas (Association suisse pour la coopération internationale) comme coor-dinateur d'un programme d'appui à la décentralisation dans le sud du Mali.

Tamini Jacques, ingénieur agronome, est actuellement conseiller pour Helvetas (Association suissepour la coopération internationale). Spécialiste du sud du Mali, il est chargé de la mise en relation desacteurs de la décentralisation et de l'appui à la mise en cohérence à l'échelle communale et locale despolitiques de développement. Auparavant, il a été assistant de recherche et chargé de projets pour desstructures nationales.

254

Tiénou Osé, économiste, travaille dans le développement local depuis une quinzaine d'années au Mali.Il est le responsable d'un Centre de conseil communal (CCC) qui fournit de l'appui conseil aux collectivi-tés territoriales. Précédemment, il a occupé les fonctions de chef de la division suivi et évaluation dans leprojet Promotion des initiatives locales (PRODILO) de la GTZ (Coopération technique allemande) et a tra-vaillé pour plusieurs organisations comme consultant (Programme micro réalisations de l'Agence cana-dienne de développement international et Plan International).

Toonen Jurrien, médecin, travaille à l'Institut royal des tropiques (KIT), à Amsterdam. Il coordonne plu-sieurs projets et des activités de « développement des systèmes de santé ». Cela couvre les aspectsinstitutionnels, ressources humaines, financement de la santé, suivi-évaluation et participation commu-nautaire. Depuis 1992, il a contribué à l'évolution du domaine de la santé publique au Mali, notammentlors de la formulation d'une politique nationale en ressources humaines et de l'évaluation du programmenational de santé (PRODESS-I).

Woltermann Silke, docteur en sciences économiques, s'occupe des volets finances locales et appuiaux structures de suivi-évaluation du Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP) dans leProgramme d'appui à la décentralisation et au développement communal de la Coopération techniqueallemande (GTZ) au Bénin. Dans ce cadre, elle a aidé l'Observatoire du changement social (OSC) à déve-lopper et à utiliser des démarches de Suivi d'impact local participatif (SILP).

255

257

- Bénin 258- Cameroun 262- Ghana 265- Mali 268- Niger 272

ANNEXE II : FICHES PAYS

258

214- Loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955 relative à la réorganisation municipale en Afrique Occidentale Française (AOF). Concer-ne les CPE de Porto-Novo, Cotonou, Ouidah, Abomey et Parakou.

215- Loi n° 81-009 du 10 octobre 1981.216- Adoptée le 11 décembre 1990.217- Loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration en république du Bénin, loi n° 97-029 du 15 janvier

1999 portant organisation des communes en république du Bénin, loi n° 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation descommunes à statut particulier, loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en république duBénin.

218- Loi n° 98-006 du 9 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en république du Bénin.219- Articles 150 et 151 de la Constitution.

Décentralisation et gouvernancelocale

Comme dans le reste de l’Afrique occidentale, àl’époque coloniale, les prémisses d’une décentrali-sation existent avec les Communes de Plein Exerci-ce214 (CPE), mais le pouvoir de décisionadministrative et financière reste entre les mainsdes autorités de l’État central. À partir de 1960, lapériode d’exercice de souveraineté nationale neconnaît que tardivement l’application effective de loisde décentralisation, malgré une certaine volonté desgouvernements de rompre avec une centralisationexcessive.

Sous l’orientation politique marxiste-léniniste, lesdécoupages territoriaux et la réforme opérés en1981215 basée sur le centralisme démocratique, nepermettent pas une véritable amorce du processusde décentralisation. Si l’État crée les provinces etles districts, il garde le contrôle, grâce aux ins-tances du parti unique. Toutefois, au niveau local,cette période correspond à l’initiation de nouvellescouches sociales et professionnelles à l’exercicedu pouvoir. Les organisations locales peuvent dési-gner démocratiquement leurs représentants dansles instances qui incarnent le pouvoir, depuis le vil-lage ou le quartier en ville, jusqu’à l’Assembléenationale révolutionnaire.

Décentralisation démocratique

À partir de 1990, avec la « Conférence des forcesvives de la nation », s’ouvre une ère de transitiondémocratique. Le principe de décentralisation

administrative comme système d’administrationterritoriale est adopté et prévu dans la constitu-tion216. Un régime de type présidentiel et de nou-velles institutions (telles que l’Assemblée nationale,la Cour constitutionnelle, la Cour suprême…) fontdésormais contrepoids au pouvoir exécutif. Toute-fois, les projets de loi de décentralisation, élaborésen 1993, ne sont promulgués qu’en janvier 1999217

et mars 2000218. Il faut attendre les élections com-munales et municipales de décembre 2002 et jan-vier 2003 et les législatives de mars 2003, suiviesde l’installation des conseils communaux, pour quela politique de décentralisation prenne corps.

Collectivités territoriales etadministration du territoire

La décentralisation vise à responsabiliser lespopulations à la gestion de leurs localités et ainsicontribuer à l’enracinement de la démocratie à labase et à la promotion d’un développementdurable. La constitution consacre la libre adminis-tration des collectivités locales par des conseilsélus au suffrage universel qui à leur tour élisent lemaire et ses adjoints219. Au sein de ces conseils, iln’est pas prévu de représentation des institutionsde la société civile, ni de représentation des autori-tés coutumières. La seule légitimité est la légitimi-té démocratique. La commune est dotée d’unepersonnalité morale, de l’autonomie budgétaire,mais soumise à la tutelle du préfet avec exerciced’un contrôle de légalité à priori sur ses actes lesplus importants et d’harmonisation de ses actionsavec celles de l’État.

FICHE PAYS : BÉNIN

©SNV-Mali

259

Les domaines dans lesquels les communes reçoi-vent des compétences sont le développement éco-nomique, l’aménagement, l’habitat, l’urbanisme, lesinfrastructures, les équipements, les transports, l’en-vironnement, l’hygiène, la salubrité, l’enseignementmaternel et primaire, l’alphabétisation, l’éducationdes adultes, la santé, l’action sociale et culturelle, lesservices marchands et les investissements écono-miques. Les communes à statut particulier sontaussi compétentes en matière d’enseignement, deformation professionnelle, de transport et circulation,de sécurité et de communication. Par ailleurs, dansle cadre du développement local, la législation faitaussi obligation aux communes de tenir compte desaspects environnementaux222.

Mise en œuvre de la réformeadministrative

Au Bénin, la décentralisation s’inscrit dans la réfor-me administrative. Le pilotage du processus dedécentralisation est confié au Ministère de l’Inté-rieur, de la Sécurité Publique et des CollectivitésLocales (MISPCL) et il existe trois structures dis-tinctes d’accompagnement du processus :� la Mission de Décentralisation223 (MD) fonction-ne depuis juin 1998. Placée sous l’autorité duMinistre chargé de l’administration territoriale, ellea une composition interministérielle et un rôle deproposition au gouvernement, notamment en

220- Sans personnalité morale, ni autonomie financière (niveau de déconcentration).221- Dont 3 communes à statut particulier érigées en lieu et place de sous-préfectures et circonscriptions urbaines (villes de Coto-

nou, Porto-Novo et Parakou).222- Loi-cadre n°98-030 du 12 février 1999 portant sur l’environnement en République du Bénin.223- créée par le décret n° 97-254 du 23 mai 1997.224- Établissement public à caractère administratif créé par le décret n° 97-272 du 9 juin 1997.

Découpage

administratif

Collectivité

locale

Circonscription

administrative

Organe

délibérantOrgane exécutif

Organe

déconcentré

de tutelle

12 départements220 xconseil départementalde concertation et de

coordinationpréfet

77 communes221 x conseil communal maire préfet

546 arrondissements xconseil

d’arrondissementchef

d’arrondissement

3 828 villages x conseil de village chef de village

quartiers x conseil de quartier chef de quartier

Tableau 1 : organisation administrative

Source : d’après Partenariat pour le développement municipal, observatoire de la décentralisation (2003) :état de la décentralisation en Afrique. Cotonou, Paris.

matière de rédaction du cadre législatif et régle-mentaire (devant aboutir à un code administratifdes collectivités locales), de politique et de straté-gie de la réforme, de conception d’outils de travailadministratif et technique à l’usage des nouvellesadministrations locales et d'animation des actionsinterministérielles ;� la Maison des Collectivités Locales224 (MCL) estopérationnelle depuis le décembre 1997. Crééepour préparer l’avènement des communes et lesappuyer dans leur développement, sa fonction prin-cipale est de renforcer les capacités de gestion descommunes à travers des formations, la mise aupoint d’outils d’aide à la décision et l’animation d’unréseau de conseil et d’assistance aux communes ;� la Direction Générale de l'Administration Territo-riale (DGAT) est une structure permanente duMISPCL. Son rôle traditionnel est de définir la poli-tique générale de l’État en matière d’administra-tion territoriale. Elle doit maintenant mettre enœuvre les changements induits au niveau de l’ad-ministration centrale et déconcentrée. Elle dispo-se de deux directions techniques. La Direction del'Administration de l'État (DAE) est chargée desquestions de la décentralisation et de l’administra-tion territoriale et est aussi responsable de la miseen œuvre de la tutelle sur les communes. La Direc-tion des Collectivités Locales (DCL), en collabora-tion directe avec les communes, est chargée desquestions relatives à la coopération décentralisée,aux finances locales et aux transferts de compé-tences aux communes.

Toutes ces structures se concertent régulière-ment au sein de la Cellule de Concertation et duSuivi de la Réforme de l'Administration Territoriale(CCSRAT), dirigée par le directeur de cabinet duMISPCL.

Acquis et défis de la décentralisation

La gestation des communes a été longue, en rai-son de la durée du processus d’adoption des textesde loi et de l’organisation des élections. L’État est lepremier acteur de la décentralisation. C’est de sonappui dont dépend le développement des com-munes. Avec le passage d’un système sans collec-tivités locales à un système de 77 communes,l’enjeu principal de la décentralisation réside dansla gestion politique du partage du pouvoir et des res-sources entre l’État et les autres acteurs publics,dont les collectivités locales, mais aussi dans la ges-tion administrative et financière qui en découle.

La création et la poursuite des activités de la MCLen tant « qu’accompagnateur » et de la MDcomme « éclaireur » constituent un atout majeurpour le processus et pour les nouvelles entités,tout comme la création de l’Association Nationaledes Communes du Bénin (ANCB), structure repré-sentative des communes. Par ailleurs les différentsbailleurs de fonds continuent de faire de leur appuiau processus de décentralisation une priorité, cequi ne peut que conforter la mise en œuvre de l’undes 4 piliers de développement retenus par le Gou-vernement : «améliorer la gouvernance et appuyerles réformes institutionnelles».

L’existence d’un cadre législatif et réglementaireconstitue un fondement important pour le proces-sus. De nouveaux décrets d’application doiventêtre élaborés, afin de suivre au plus près l’évolutiondu contexte. L’arsenal réglementaire doit être com-plété sur des thématiques importantes, telles quel’intercommunalité, la taxe de développementlocal, le fonds d’investissement communal.

Les dispositions des lois de décentralisation sontclaires au sujet du transfert de compétences et deses modalités. Les compétences des nouvellescollectivités locales sont bien définies dans desdomaines déterminés : compétences propres, par-tagées ou déléguées. Reste à ce que les compé-tences des communes se développent à un

rythme suffisant, dans un contexte où l’on noteune certaine instabilité des communes, avec la ten-dance à la destitution facile des maires et une faiblecapacité de résolution des conflits internes.

La formation des membres des nouvelles admi-nistrations communales est un véritable défi,puisque de sérieux problèmes de disponibilité descapacités humaines et techniques existent dans laplupart des communes, ainsi que d’adéquationavec les compétences légalement reconnues auxcommunes et surtout avec leur mission de déve-loppement local. Le fonctionnement infra commu-nal est aussi peu satisfaisant, notamment auniveau des conseils d’arrondissement restés nonopérationnels, puisque la consultation démocra-tique, prévue par la loi, pour la désignation desmembres du conseil de village ou de quartier n’apas eu lieu.

Le Conseil Départemental de Concertation et deCoordination (CDCC), instance de concertationentre le préfet, autorité de tutelle, les maires etleurs adjoints et les représentants de l’union dépar-tementale des producteurs, de la chambre consulairedépartementale et de la fédération départementaledes associations des parents d’élèves se réunit deuxfois par an. Il est obligatoirement consulté sur lesprogrammes de développement économiques,social et culturel des communes et sur la miseen cohérence de ceux-ci avec les programmesnationaux.

Les préfets assument régulièrement leur fonctionde contrôle de légalité des actes pris par les ins-tances communales. Un comité du contrôle de lalégalité, composé des services techniques de lapréfecture et des services déconcentrés, siègepour étudier les actes pris par les communes etsoumis à l’approbation du préfet. Des chargés demission ont été adjoints aux préfets dans leur rôled’assistance et de conseil aux communes. Toute-fois des difficultés existent en raison de la faiblecoordination des services déconcentrés de l’Étatpour assister les communes et de problèmes dedisponibilité d’effectif suffisant et qualifié.

Un organe de proposition, de mise en cohérenceet de suivi des actions et activités des structuresdéconcentrées de l’État au niveau du département,la Conférence Administrative Départementale

260

261

(CAD) se réunit au moins une fois par mois. Elle secompose du préfet, du secrétaire général et desdirecteurs et chefs services déconcentrés et dessociétés et offices d’État.

Les ressources des communes sont insuffi-santes, autant du côté des ressources propres quedes transferts de l’État. La COmmission NAtionaledes FInances Locales (CONAFIL) chargée de pro-poser au ministre des finances le montant desdotations globales de fonctionnement, des dota-tions de péréquation, des dotations de compensa-tion et du fonds de concours est créée, mais ellen’est pas encore fonctionnelle. Un fonds d’appui audéveloppement des communes est également encréation. La loi portant régime financier des com-munes a prévu la création d’un Fonds de SolidaritéIntercommunal qui pourrait jouer le rôle de dotationglobale d’investissement pour le gouvernement,mais il n’est toujours pas fonctionnel.

Un autre défi à relever est l’implication de la socié-té civile en tant que partenaires des communes. Ladémocratisation de la société a renforcé l’émergen-ce progressive d’Organisations de la Société Civile(OSC) qui sont de plus en plus sollicitées pourcontribuer aux processus de définition et de miseen œuvre des orientations générales de développe-ment. Des mécanismes de dialogue dans le cadredu développement national existent, tels le ConseilÉconomique et Social (organe de représentationdes composantes de la société) ou le Parlement(représentant du peuple), mais la société civile doits’organiser pour démontrer la qualité de son enga-gement dans le processus en cours.

Depuis les dernières élections présidentielles demars 2006, le contexte parait globalement plusfavorable à la mise en œuvre de la décentralisation.Certains indices sont contenus dans plusieursdéclarations du Chef de l’État. Pour lui le renforce-ment de la décentralisation de l’administration, semesure à travers l’accélération du transfert descompétences, l’appui institutionnel aux nouvellescommunes, le fonctionnement réel des instancespolitico administratives au niveau des villages etquartiers de ville, la promotion de l’intercommuna-lité et la mise en place du fonds de solidarité inter-communale. Il a également déclaré que « le 3ème

axe de la politique de développement du Gouver-nement est le développement à la base dont l’un

225- Discours prononcé le 31/07/06 par le Chef de l’État à l’occasion du 46ème anniversaire de l’accession du Bénin à l’indépen-dance.

226- Conseil des Ministres n° 26/PR/SGG/Com/Extra du 04/12/2007, adoption d’un projet de décret portant création, organisa-tion, attribution et fonctionnement du HCGC.

des instruments de gestion est la décentralisation.[…] Le Gouvernement, ensemble avec les com-munes, s’engage à accélérer, à organiser et à sou-tenir le développement local, en vue de lapromotion des pôles de développement régionaux.L’État encouragera les communes contiguës à s’as-socier sur des critères combinés d’ordre sociocul-turel, économique ou écologique pour constituerdes espaces de développement partagés dans lecadre de l’intercommunalité »225.

Même si pour le moment certaines pesanteursperdurent du côté de l’administration, des opportu-nités existent pour les communes qui sont respon-sables du développement local. Les différentsacteurs doivent se saisir de ces bonnes disposi-tions pour faire progresser la décentralisation dansun réel partenariat avec l’État. La récente créationdu Haut Commissariat à la Gouvernance Concertée(HCGC) s’inscrit dans cette dynamique. Il se veutêtre «une articulation qui rapproche le Gouverne-ment et les populations et vise l’approfondisse-ment de la démocratie et de la bonne gouvernanceau Bénin»226.

227- Loi n° 74-23 du 23 décembre 1974 portant organisation municipale.228- Loi n° 87-015 du 15 juillet 1987 portant création des communautés urbaines.229- Loi n° 92-002 du 14 août 1992 fixant les conditions d’élection des conseillers municipaux. 230- Loi n° 96-6 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 2 juin 1972.

262


Au Cameroun, les premières expériences com-munales commencent sous les administrationsfrançaise et britannique qui instituent des sys-tèmes de décentralisation différents. L’administra-tion française débute la « municipalisation » en1941, pour aboutir à 71 Communes MixtesUrbaines (CMU) et Communes Mixtes Rurales(CMR) en 1955. Parallèlement, au Cameroun occi-dental, une autre forme de « municipalisation »,s’appuyant sur les autorités traditionnelles, « NativeAuthorities », est appliquée. Dès 1932 des conseilslocaux, connus sous le nom de « Local Govern-ments », s’esquissent. Ils sont au nombre de 30 en1967.


La réforme de 1974227 met fin au dualisme munici-pal, en instituant deux types de communes : lesCommunes Urbaines (CU), dont certaines ont unrégime spécial, et les Communes Rurales (CR).L’exécutif des nouvelles communes est assuré parun maire élu au sein du conseil municipal pour lesCU et par une autorité nommée par le gouverne-ment pour les CU à régime spécial et les CR. Dèsce moment, le nombre des communes va crois-sant. En 1977, elles sont 174 et actuellement 362.

En 1987, une loi228 crée un nouveau type de com-munauté urbaine correspondant aux grandesagglomérations de Douala et Yaoundé. Subdiviséesen communes urbaines d’arrondissement, ellessont administrées par un conseil de communauté,

FICHE PAYS :

©SNV-Mali

CAMEROUN

constitué de membres élus des conseils des diffé-rentes communes d’arrondissement. L’exécutifest, quant à lui, nommé par acte de l’autorité detutelle. En 1992, une loi229 institue le principe d’unmaire élu pour les CR.

En 1996, avec la réforme constitutionnelle230, unsecond palier de la décentralisation est atteint, avecla transformation des provinces en régions. Unsénat est également créé pour assurer la représen-tation parlementaire des collectivités locales. Dansles deux cas, la réforme n’est pas encore entréedans les faits.

263

Les collectivités décentralisées, disposant del’autonomie financière, administrative et de la per-sonnalité morale, sont la région et la commune.Les 10 régions recoupent les limites des anciennesprovinces. À la tête de chacune figure un conseilrégional doté d’un président. Le mandat desconseillers régionaux dure 5 ans. Ce sont, soit desdélégués des départements, élus au suffrage uni-versel indirect, soit des représentants du comman-dement traditionnel, élus par leurs pairs. Lescommunes sont gérées par des conseils munici-paux élus au suffrage universel direct dont le maireest issu.

Le système de tutelle en vigueur au Cameroun estcelui du « contrôle à priori ». Ce pouvoir est exercépar le ministre chargé de l’administration territorialeet, sous son contrôle, par les gouverneurs et les pré-fets. Dans cette mission de contrôle, les autorités detutelle disposent à l’égard des organes municipauxet des actes pris par ces derniers, d’un pouvoir desanction et de contrôle qu’elles exercent par voied’approbation, d’annulation, de substitution, desuspension et de révocation.

Décentralisation et représentationlocale

Aux termes de la loi constitutionnelle du 18 jan-vier 1996, le Cameroun est un État unitaire décen-tralisé. Les collectivités locales s’administrentlibrement par des conseils élus et selon les condi-tions fixées par la loi. Ils sont composés de

membres élus au suffrage universel et de repré-sentants des chefs traditionnels, ainsi que des par-lementaires élus dans le cadre de la région. LeCameroun tente de réconcilier légitimité démocra-tique et légitimité historique et de trancher le débatsur le fédéralisme introduit par la zone anglophone.


Juillet 2004 marque la promulgation des trois pre-mières lois233 portant respectivement orientationgénérale de la décentralisation et les règles appli-cables aux communes et aux régions, mais leurstextes d’application tardent à venir.

Il n’y a pas encore à proprement parler de trans-fert de compétences et de ressources de l’État auxcollectivités locales, notamment aux communes.En attendant, celles-ci bénéficient d’une compé-tence générale en matière locale, à travers leconseil municipal qui délibère sur les affaires de lacommune. Il détient les attributions en matière deplanification, d’urbanisme, d’aménagement du ter-ritoire, de culture, de sports et de loisirs. Ses autresattributions portent sur le fonctionnement interne del’administration communale. Ces compétencessont davantage des attributions des conseils munici-paux que des compétences communales.

Avec les multiples créations de communes par legouvernement, la question de leur viabilité se poseavec acuité car de nombreux dysfonctionnementsexistent. Des communes n’ont pas de véritable

231- Pour l’instant pas encore installée. Les provinces continuent à fonctionner comme des circonscriptions administratives.232- Pour l’instant ils ne sont pas encore nommés dans les communes nouvellement créées.233- Lois n° 2004/017, 2004/018 et 2004/019 du 22 juillet 2004.

Découpage territorialCollectivité

territoriale

Circonscription

administrative

Nom de

l’organe

délibérant

Nom de

l’organe

exécutif

Organe

déconcentré

de tutelleDénomination Nbre

Région231 10 x conseil régional président gouverneur

Département 58 x préfet

Communautéurbaine

12 xconseil

communautédélégué du

gouvernement232 gouverneur

Arrondissement 268 x sous-préfet

Commune 362 xconseil

municipalmaire préfet

District 58 x chef de district

Tableau 1 : collectivités territoriales et organisation administrative

Source : d’après Partenariat pour le développement municipal, observatoire de la décentralisation (2003) :état de la décentralisation en Afrique. Cotonou, Paris. Données actualisées par SNV Cameroun

existence matérielle (locaux, matériel de travail,personnel…) et n’ont pas les capacités suffisantespour élaborer des documents d’orientation dudéveloppement communal (les plans de dévelop-pement communaux par exemple).

En ce qui concerne le personnel, l’absence de sta-tut propre régissant la fonction publique territoriale estun problème récurrent. Un projet de décret, à l’étudedepuis 1974, tarde à voir le jour. En 2008, la fonctionpublique territoriale constitue une des priorités duMINATD (Ministère de l’Administration Territoriale etde la Décentralisation). En attendant, les agents descollectivités locales sont régis par des dispositionsapplicables aux agents de l’État. Cette situation estpréjudiciable à une gestion rationnelle du personnelpour lequel il n’existe souvent pas de profils et d’attri-butions clairs. Cela va souvent de pair avec un problè-me de qualification professionnelle qui, à l’exceptionde quelques communes urbaines, se rencontre par-tout. Ce déficit est plus sensible dans le domaineadministratif que dans le domaine technique.

Pour aider à palier ce manque de qualification desadministrations locales, l’État met à leur dispositioncertains cadres de la fonction publique nationale.Ainsi, par exemple, les fonctions de secrétairegénéral de mairie ou de comptable matières sontfréquemment assurées par un cadre issu de la fonc-tion publique de l’État et nommé par acte de l’auto-rité de tutelle. Toutefois, les liens hiérarchiquesqu’ils entretiennent avec leur administration d’origi-ne ne favorisent pas l’autonomie communale.

Les efforts d’investissement des communes sonttrès en deçà des besoins. La fiscalité locale estdouble : une fiscalité propre et une fiscalité partagéeavec l’État. Il s’agit de la source essentielle de reve-nus des communes, mais elle est loin d’avoir un ren-dement optimal. Des réformes sont en cours,notamment pour l’établissement d’un cadastre fis-cal, mais les résultats tardent à se faire sentir. Endehors des mécanismes de financement de l’État àtravers les dotations en CAC (Centime AdditionnelCommunal234), il n’existe pas de système fonctionnelde subvention globale de l’État aux communes.Comme elles ont une capacité d’épargne relative-ment élevée (surtout les CR), cela sert à couvrir lesremboursements et les cotisations au Fonds Spéciald’Équipement et d’Intervention Intercommunale235

(FEICOM). Cet établissement public administratif

assure une sorte de solidarité intercommunale etjoue le rôle d'une banque des communes. Mais sonexistence est de plus en plus contestée en raison deproblèmes chroniques de gestion. Parallèlement, ledéveloppement local est aussi indirectement finan-cé par l’État à travers divers programmes (parexemple: PNDP - Programme National de Dévelop-pement Participatif - PADC - Programme d’Appui auDéveleppement Communautaire) et le budget d’in-vestissement public mais à disposition des servicesdéconcentrés. Toutefois des problèmes récurrentsde gestion en limitent l’impact.

L’expérience rencontre de nombreuses limites, àla fois d’ordre économique (les communes ont dumal à financer leurs charges) et politique (le pouvoira remplacé d’autorité certains maires issus de l’op-position par des délégués du gouvernement). Denombreux défis doivent encore être relevés pourfaire des régions et des communes des espaces oùle développement est pensé, mis en œuvre et éva-lué, et où les pratiques démocratiques s’organisent.Par ailleurs, il y a un risque potentiel que la mise enœuvre de la décentralisation au niveau régionalpuisse aggraver certains problèmes existants (parexemple revendications fédéralistes).

En octobre 2006, un nouveau cap a été franchi dansle processus de décentralisation. Un comité deconcertation, placé auprès du MINATD, a été créé.Comprenant les principaux types d’acteurs engagésdans le processus de décentralisation (départementsministériels, aussi bien qu’acteurs nationaux et inter-nationaux), ce comité doit devenir un cadre opération-nel pour mieux coordonner et harmoniser les actions,projets et programmes d’appui des partenaires audéveloppement. À ce titre, dans un souci de plusgrande efficacité, visant à terme une programmationconjointe d’actions et une mutualisation des finance-ments, le comité suit et évalue les actions, veille aupartage de l’information, formule des propositionsd’intervention des structures impliquées. Ce comité aégalement préparé la mise en place en 2008 duConseil National de la Décentralisation (CND) et ducomité interministériel des services locaux. Cesstructures, qui étaient prévues par la loi d’orienta-tion de la décentralisation, s’occupent respective-ment du suivi évaluation de la mise en œuvre duprocessus de décentralisation et des questions detransfert de compétences - Par ailleurs, plusieursréformes sont à l’étude.

234- Fonds recouvrés par l’État qui sont redistribués aux communes à travers le FEICOM sur la base du critère de population.235- Décret n° 77-85 du 22 mars 1977 fixant les modalités de fonctionnement et de gestion du FEICOM, modifié par le décret

n°96-098 du 7 mai 1996.

264

265

236- « Local Government Law », PNDC, Law 207.237- Assemblées de district pour une population minimale de 75 000 habitants ; assemblées municipales pour une population

égale ou supérieure à 95 000 habitants ; assemblées métropolitaines pour de grandes agglomérations de plus de 250 000habitants (comme la capitale Accra, Koumasi et Shama Ashanta East).

FICHE PAYS : GHANA


Au Ghana, les premiers efforts de décentralisationdatent de l’époque coloniale. À ce moment, les col-lectivités locales, gérées par les chefs traditionnelsont des fonctions coutumières, politiques, adminis-tratives et législatives. Elles cohabitent difficilementavec les agents locaux du gouvernement central etentretiennent avec eux des relations hiérarchiquesproblématiques. Depuis 1950, plusieurs réformesconstitutionnelles ont mis en place des gouverne-ments locaux démocratiquement élus qui ont peuà peu érodé le pouvoir des chefs traditionnels.


S’en suit un nouvel effort de renforcement des col-lectivités locales dans le cadre de la démocratisa-tion du système politique du pays. En 1988, la loi surles collectivités locales236 marque l’adoption d’unepolitique de décentralisation de l’appareil de l’État.Elle permet l’installation des différents conseils (dedistrict, urbains, municipaux). Puis, en 1992, la 4ème

Constitution de la République et le « Local Govern-ment Act » de 1993 jettent les bases d’une décen-tralisation démocratique.

Cette réforme vise à renforcer les compétences,ressources et capacités des collectivités territo-riales et à amener l’ensemble des citoyens auniveau local à participer à la gouvernance et au pro-cessus de développement. En 1993, les premièresélections locales ont lieu, suivies par celles organi-sées en 1997, 2002 et 2006.

©SNV-Mali


Un seul niveau de collectivités décentraliséesexiste : les districts, actuellement au nombre de138. Ils disposent d’assemblées comme organesdélibératifs et législatifs. En fonction du nombred’habitants et du caractère urbain ou rural, il s’agitd’assemblées de district, d’assemblées munici-pales ou métropolitaines237. Les districts sont aussisubdivisés, en sous-districts en milieu rural et enzones en milieu urbain auxquels ils peuvent trans-férer des compétences. Ces entités disposent deconseils, mais elles n’ont pas de pouvoirs législa-tifs ou financiers.

Le système de gouvernance locale vise un com-promis entre la démocratie directe et représentati-ve : 70 % des membres des assemblées de districtsont élus par la population, 30 % sont nommés parle président de la république, en concertation avecles chefs de district et d’autres groupes d’intérêtslocaux, sur la base de leurs compétences tech-niques. La moitié des sièges alloués à desmembres nommés sont réservés aux femmes et30 % aux autorités traditionnelles. Il n’en reste pasmoins que la représentation féminine au niveau desassemblées de district reste faible (moins de 10 %).

Les assemblées de district sont présidées par unresponsable de district (le « District Chief Executive »),nommé par le président. Il a une double fonction :diriger le district sur la base des décisions de l’as-semblée et y représenter le gouvernement central.

Des agents y sont déployés par le servicepublique, tels qu’un chef des services techniques(« District Coordinating Director »), un trésorier, unagent de planification et un inspecteur des collecti-vités territoriales.

Compétences des 138 districts ausein des 10 régions

La constitution garantit aux districts un nombre decompétences minimales, dans différents domaines,tel que celui de l’état civil, de la prévention et la luttecontre les feux de brousse, du prélèvement desimpôts, taxes et redevances locales, de la planifica-tion et de la mobilisation des ressources pour ledéveloppement local. Le « Local Government Act »de 1993 a transféré une série d’autres compétencesaux districts dans les domaines suivants :� la planification et la promotion du développementlocal ; � la promotion de l’emploi ;� le soutien aux activités productives ;� la promotion de l’habitat et de la protection del’environnement ;

266

� le développement des infrastructures ;� le maintien de la sécurité ;� la promotion de la justice.

La loi demande aussi aux assemblées de districtsde mettre en œuvre, sur leur territoire, le plan natio-nal de développement, de superviser les projets etprogrammes et de promouvoir la participation detous les acteurs aux plans de développement et àleur exécution.

Au dessus des districts, il y a 10 régions, chacunedirigée par un ministre régional nommé par le prési-dent, après avis favorable du parlement. Chaquerégion a un conseil de coordination régionale prési-dé par le ministre résident et composé de sesadjoints, des présidents des assemblées de district,des « District Chief Executive », des responsablesdes administrations ministérielles déconcentrésreprésentés au niveau de la région et des autoritéstraditionnelles.

Entité territoriale Type Organes de gestion

Région (10) Circonscription administrativeMinistère régional, dirige les services de l’État et préside leconseil de coordination régionale.

District (138)Collectivité territoriale

Assemblée (de district -124 - municipale - 10 - ou métropo-litaine - 4 - ), organe délibérant, élit un comité exécutif enson sein disposant de compétences administratives etexécutives pour le compte de l’assemblée. Responsable de district (« District Chief Executive ») nommépour un mandat de deux ans, coordonne l’exécutif.

Sous-district

Circonscription administrativeSous-division du district

Conseils sous métropolitains, conseils urbains,conseils de zone, conseils municipaux.Structures consultatives, sans budget propre dont lesreprésentants sont partiellement nommés. Exécutent desfonctions déléguées par l’assemblée de district.

Tableau 1 : collectivités locales et administration territoriale

Source : d’après Partenariat pour le développement municipal, Observatoire de la décentralisation (2004) :état de la décentralisation en Afrique. Cotonou, Paris.

267

Si les districts semblent être des structures appro-priées pour l’identification des besoins locaux, dupoint de vue des communautés locales, ces struc-tures de gestion et de décision apparaissent tropéloignées. La création des sous-districts pourraitrenforcer la démocratie et promouvoir la participa-tion des citoyens à la gouvernance locale. Toutefois,leur rôle reste encore faible, par manque de com-pétences, de ressources financières et humaineset de légitimité.


Grâce à l’adoption de nouvelles lois et au renforce-ment des compétences statuaires des districts, cesderniers sont aujourd’hui bien ancrés en tant que col-lectivités territoriales dans le système politique gha-néen. Néanmoins, quelques défis restent à relever.

La loi de 2003 instituant les services des collecti-vités locales a défini le cadre juridique nécessaire,mais la mise en œuvre s’est avérée plus compli-quée que prévue et l’expertise technique fait sou-vent défaut. Par ailleurs, sur le terrain, la rivalitéentre les secteurs constitue un frein important auprocessus.

La création des services des collectivités localess’est accompagnée de celle de services déconcen-trés pour l’éducation, la santé et les forêts. Il s’agitd’organismes de services importants pour unelarge frange de la population, mais qui rencontrentun problème d’intégration au niveau local.

Le renforcement des capacités qui a accompagnéla décentralisation a essentiellement pris la formede projets et de programmes financés par desbailleurs. Bien que cela ait permis de réaliser denombreuses activités en peu de temps, l’harmoni-sation, la coordination et la complémentarité entreces efforts sont des éléments à améliorer.

La question du recrutement et, plus fondamentale-ment, de la stabilité du personnel qualifié, surtout auniveau des districts, se pose avec acuité. Les districtsruraux, dépourvus de bonnes infrastructures et deservices de base, ne sont guère attrayants pour unpersonnel qualifié. Les fréquentes mutations entraî-nent une perte de mémoire institutionnelle et desincohérences opérationnelles. Cela nécessite aussiun effort continu de renforcement des capacités degouvernance locale.

S’agissant de la décentralisation fiscale, des enve-loppes financières raisonnables (compte tenu descapacités existantes au niveau des districts) ont étémises à la disposition des collectivités locales. Toute-fois, la préparation du budget national reste sectoriel-le. Faute d’une capacité de mobilisation deressources locales importantes, les enveloppes bud-gétaires des secteurs de district continuent donc dedépendre des organismes nationaux.

268

238- Arrêté général du 20 décembre 1918 : communes mixtes de Bamako et de Kayes en 1919, de Ségou et Mopti en 1953 et deSikasso en 1954.

239- Loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955 relative à la réorganisation municipale en Afrique Occidentale Française (AOF).240- Promulguée le 25 février 1992.241- Loi n° 93-008 du 11 février 1993 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales modifiée par

la loi 96-056 du 16 octobre 1996.242- Loi n° 96-050 du 16 octobre 1996 portant principes de constitution et de gestion du domaine des collectivités territoriales et

loi n° 96-059 du 4 novembre 1996 portant création de communes.243- Ils portent sur des aspects socioculturels, démographiques, géographiques, de distance et d’accessibilité, de viabilité écono-

mique.244- Loi n° 99-035 du 10 avril 1999.


Au Mali, la décentralisation s’inscrit dans un longprocessus dont les premiers jalons remontent àl’époque coloniale. En 1918, à la fin de la premièreguerre mondiale, suite aux réorganisations territo-riales et administratives de la France, des com-munes mixtes sont créées238. Ce statut leurconfère une personnalité civile et les prérogativesd’une commune de plein exercice. Toutefois, lesfonctions de maire restent dévolues à un fonction-naire de l’administration coloniale. Il est assistéd’un conseil municipal dont les membres sont, enfonction du degré de développement de la commu-ne, soit nommés par l'administration coloniale, soitélus. Ces communes deviennent de plein exerciceen 1955239 et leurs autorités exécutives et délibé-rantes sont désormais issues d’élections.

À l’indépendance, en 1960, le Mali compte, enplus de sa capitale, 13 Communes Urbaines (CU).Sous la 2ème République (1968-1991), ce nombre estporté à 19, avec la création des 6 CU du district deBamako. Mais c’est sous la 3ème République que leprocessus de décentralisation trouve une ampleursans précédent, s'attachant aux idéaux de paix, dedémocratie et de développement.


Principe réaffirmé dans les constitutions succes-sives des différentes Républiques, la décentralisa-tion est inscrite dans celle de la 3ème République240

FICHE PAYS : MALI

©SNV-Mali

comme une des grandes priorités « en tant queréforme fondamentale pour assurer le progrès et ledéveloppement économique, l’équilibre régional etl’équité sociale ». Elle prend plus concrètementforme à travers six principes directeurs : la sauvegar-de de l’unité nationale et de l’intégrité territoriale,l'implication des populations dans la création descommunes, la gestion démocratique des collectivi-tés territoriales, la maîtrise d'ouvrage du développe-ment régional et local par les collectivitésterritoriales, la progressivité et la concomitance dansle transfert des compétences et des ressources et lalibre administration des collectivités territoriales.

En 1993241, la loi-cadre sur la décentralisation estvotée, posant le principe du triple niveau de décen-tralisation (région, cercle et commune) et recon-naissant la libre administration des collectivitéslocales par des conseils élus. En 1996242, les com-munes rurales (CR) sont créées sur le territoire noncouvert par les CU, sur la base de certains cri-tères243 et du principe d’adhésion volontaire de lapopulation des villages et des fractions. Actuelle-ment, il y a 703 communes (dont 684 CR et 19 CU)pour lesquelles, par deux fois (1999 et 2004), lesconseils ont été démocratiquement élus pour unmandat de cinq ans. En 1999, la réorganisationadministrative et territoriale se confirme à traversune loi244 portant création des collectivités territo-riales, des cercles et des régions.

269


Après la tenue des élections communales, letransfert progressif des compétences de l’État auxnouvelles collectivités territoriales s’opère. Les

élus locaux se voient confier la responsabilité dudéveloppement local. Les organes des collectivitésdoivent instaurer les conditions propices à l’expres-sion des initiatives de base et garantir l’accès demanière équitable aux services et ressourceslocales.

245- À côté des 8 régions, le district de Bamako bénéficie d’un statut particulier, conformément à la loi n° 96-025 du 21 février1996.

246- Selon la loi n° 95-034 du 12 avril 1995 portant code des collectivités territoriales en République du Mali, modifiée par la loin°98-010 du 15 juin 1998 et par la loi n° 98-066 du 30 décembre 1998.

247- De nouveaux acteurs apparaissent sur la scène politique, tels les acteurs économiques issus de la privatisation.

Composition� villages et fractions pour la

CR, quartiers pour la CU� communes urbaines et rurales � cercles

Organes

� conseil communal élu auscrutin proportionnel par lescitoyens de la commune� bureau communal et maire

élus par les membres duconseil communal et présidépar le maire

� conseil de cercle composé dereprésentants des communes,élus en leur sein par lesconseils communaux� bureau du conseil de cercle

composé d’un président et dedeux vice-présidents élus parle conseil de cercle

� assemblée régionale compo-sée de représentants descercles élus en leur sein parle conseil de cercle� bureau régional composé

d’un président et de deuxvice-présidents élus par l’as-semblée régionale

Tutelle� représentant de l’État au

niveau du cercle� représentant de l’État au

niveau de la région�ministre chargé des collecti-

vités territoriales

Compétences

générales246

� budgets et comptes : aménagement du territoire, programmes de développement� création et gestion des organes des collectivités, marchés de travaux et fournitures, baux et

autres conventions, institution des taxes et fixation des taux dans le cadre prévu par la loi� emprunts et octroi de subventions, modalités d’application du statut du personnel…

Compétences

spécifiques9

� enseignement préscolaire,alphabétisation� 1er cycle de l’enseignement

fondamental� dispensaires, maternités et

centres de santé communau-taires� infrastructures routières et de

communication classéesdans le domaine communal� transport public et plans de

circulation� foires et marchés� hydraulique rurale ou urbaine� sport, arts et culture

� 2nd cycle de l’enseignementfondamental� centres de santé et prévention

sanitaire� infrastructures routières et de

communication classées dansle domaine du cercle� hydraulique

� enseignement secondaire,général, technique et profes-sionnel� éducation spécialisée� hôpitaux régionaux� infrastructures routières et

de communication classéesdans le domaine de la région� tourisme� énergie�mise en cohérence des straté-

gies de développement etd’aménagement du territoire

Tableau 1 : schéma général de la décentralisation

Commune (703) Cercle (49) Région (8)245

Source : d’après Observatoire du Développement Humain Durable et de la Lutte contre la Pauvreté(ODHD) / Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) (2003), rapport national,Ministère du Développement Social, de la Solidarité et des Personnes Agées (MDSSPA), Bamako.

Mise en œuvre de la réforme

La mise en œuvre de la décentralisation a engendréla nécessaire clarification des rôles de tous lesacteurs247 et surtout une réforme concomitante del’État pour adapter au nouveau contexte ses institu-tions, ses politiques sectorielles et les missions desservices sectoriels dans le cadre d’un processus dedéconcentration. Alors que l’appareil d’État se

recentre sur ses fonctions régaliennes (finances,défense, police, affaires étrangères), une coopérationentre les autorités déconcentrées (par exemple lesservices techniques) et les autorités décentralisées(par exemple les communes) est organisée.

À partir de 2000, le Programme National d’Ac-compagnement des Collectivités Territoriales(PNACT) piloté par le Ministère de l’Administration

248- À partir de décembre 1999, le MATCL, à travers la Direction Nationale des Collectivités Territoriales (DNCT), prend le relais dela Mission de Décentralisation et des Réformes Institutionnelles (MDRI) chargée depuis 1993 d’élaborer le dispositif législa-tif et institutionnel nécessaire à la mise en œuvre de la décentralisation (selon le décret n°99-130 du 26 mai 1999 déterminantles modalités d’organisation et de fonctionnement de la DNCT).

249- Établissement public administratif.250- Adopté par le Gouvernement le 16 juillet 2003.251- Gouvernement du Mali (29 mai 2002) : Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP) final, 91 p. + annexes.252- Dernière institution mise en place en 2005, conformément à l’article 25 de la constitution, elle assure la représentation natio-

nale des collectivités territoriales. Son avis est requis sur toutes les questions concernant la politique de développementlocal et régional, la protection de l’environnement et l’amélioration de la qualité de vie des citoyens à l’intérieur des collecti-vités territoriales.

253- L’AMM a été créée le 22 novembre 2000, à la suite de la première journée nationale des communes. Elle remplace l’Associa-tion des Maires du Mali qui existait depuis 1993 et était constituée des 19 anciennes CU.

254- L’ACCRM a été créée le 21 octobre 2001 et est en voie de fusionner avec l’AMM.

Territoriale et des Collectivités Locales (MATCL248)est mis en oeuvre. Il bénéficie du soutien d’unemajorité des Partenaires Techniques et Financiers(PTF) qui mettent en commun leurs ressourcespour que l’ensemble du territoire soit couvert parun dispositif unique. Le volet financier, constituéd’un Fonds d’Investissement des Collectivités Terri-toriales (FICT), est géré par l’Agence Nationale d’In-vestissement des Collectivités Territoriales(ANICT249) et s’occupe de l'appui au financementdes investissements des collectivités. Le volettechnique, orienté vers l’appui à la maîtrise d’ouvra-ge, est mis en œuvre par les Centres de ConseilCommunaux (CCC) au niveau cercle et coordonnépar la Cellule de Coordination Nationale (CCN), pla-cée sous l’autorité de la DNCT et sous le contrôled’une Commission Nationale d’Orientation (CNO).

De manière complémentaire, à partir de 2005, unProgramme de Développement Institutionnel(PDI250), élaboré par le Ministère de la FonctionPublique, de la Réforme de l'État et des Relationsavec les Institutions (MFPRERI) est mis en œuvre,afin d’adapter les institutions et l’administration del’État aux exigences d’une démocratie et d’un sys-tème de gouvernement décentralisé. L’ensembledes éléments constitutifs de l’État et de l’actionpublique est pris en compte, de manière à renforcerla gouvernance, à travers des structures administra-tives stables, permanentes et crédibles, dans uneperspective de développement durable. Il s’articuleautour de cinq axes principaux : la réorganisation del'État central à travers des méthodes et des procé-dures de gestion des affaires publiques, le renforce-ment de la déconcentration, la consolidation de ladécentralisation, la valorisation et le renforcementdes capacités des ressources humaines, la commu-nication et les relations avec les usagers.

Toutes ces décisions politiques s’inscrivent éga-lement dans une stratégie globale de lutte contrela pauvreté251 dont le premier axe prioritaire est« d’assurer le développement institutionnel, l’amé-lioration de la gouvernance et de la participation ».

270


Des acteurs nombreux et variés sont donc trèsétroitement liés à la réussite des réformes qui s’ins-crivent dans une vision à long terme, synthétiséedans le Document Cadre de la Politique Nationalede Décentralisation (DCPND) 2005-2014. Ce cadrede référence et d'orientation des interventionsdans le domaine de la décentralisation et de ladéconcentration est la base commune de travailentre le gouvernement et ses partenaires bilaté-raux et multilatéraux d’une part, entre le gouverne-ment et ses partenaires nationaux de l'autre(collectivités territoriales, organisation de la sociétécivile, secteur privé…). Il vise à éviter les incohé-rences entre la décentralisation et les politiquessectorielles, entre le processus de décentralisationet les autres réformes de l'État et entre les pro-grammes de développement de façon générale. Ilambitionne également de fournir un cadre permet-tant pour suivre et évaluer régulièrement la miseen œuvre de la décentralisation sur la base d'objec-tifs et d’indicateurs clairs et partagés.

En février 2005, la « table ronde décentralisation » afourni l’occasion pour le gouvernement et les PTF demesurer les avancées du processus, d’en évaluer lesacquis et de mieux apprécier les efforts à déployerconjointement pour atteindre des résultats visésactualisés.

Actuellement, les principaux acquis de la réfor-me sont :� sur le plan juridique, l’adoption et l’applicationdes textes fondamentaux de la décentralisation,l’adoption des décrets relatifs au transfert descompétences dans les domaines de l’éducation,de la santé et de l’hydraulique, l’adoption destextes relatifs à la fonction publique des collectivi-tés territoriales, à l’intercommunalité et enfin larelecture du code des collectivités territoriales ;� sur le plan institutionnel, la mise en place descommunes, le démarrage effectif du Haut Conseildes Collectivités (HCC252) et l’implication croissantede l’Association des Municipalités du Mali (AMM253)et de l’Association des Collectivités Cercles etRégions du Mali (ACCRM254) dans la prise de déci-sions ;

271

� le bon fonctionnement du dispositif nationald’appui technique et financier décrit dans lePNACT, qui assure aux collectivités des ressourcesprévisionnelles d’investissement et constitue uncadre d’harmonisation efficace et pertinent auquelont adhéré un nombre croissant de PTF ;� la mise en œuvre du plan opérationnel (2005-2007) du Programme de Développement Institu-tionnel ;� la tenue des élections communales avec, en2004, un taux important de participation et l’amé-lioration de la représentativité des femmes témoi-gnant d’une implication croissante des citoyensdans la gestion des affaires publiques, de la crédibi-lité acquise par la fonction d’élu local, d’une prisede conscience nationale des enjeux locaux enmatière de développement social, économique etculturel ;� l’existence du DCPND dans lequel l’État s’enga-ge au plus haut niveau et qui constitue un outil dedialogue entre acteurs et un cadre de référencepour le pilotage de la mise en œuvre de la réforme.

Les principaux défis devant être surmontés sont :� le manque de viabilité économique et financièredes collectivités territoriales en raison d’un manquede ressources, tant internes qu’externes ;� le retard pris dans le transfert des compétences,du patrimoine et des ressources financières ethumaines aux collectivités territoriales ;� le manque d’effectivité de la déconcentrationpour permettre aux services de l’État d'assisterefficacement les collectivités territoriales dans lamaîtrise d'ouvrage du développement communal,local et régional, en complémentarité avec le sec-teur privé ; � le retard dans la prise de relève des CCC, clé devoûte du dispositif d’appui technique, par les Ser-vices Communs (SECOM, structures pérennesdevant être gérées par les collectivités territoriales)ou par d’autres options ;� le manque de cohérence et de complémentaritéentre les procédures de mise en œuvre des diffé-rents canaux financiers (entre les programmes sec-toriels et le FICT par exemple), la planificationsectorielle ne prenant pas en considération les pla-nifications des collectivités ;� la faiblesse du suivi des effets produits sur lespratiques par les nombreuses initiatives de renfor-cement de capacités des acteurs de la décentrali-sation (élus et agents des collectivités territoriales,tutelle, services techniques déconcentrés, sociétécivile…), alors qu’il existe des outils de suivi évalua-

tion des performances dont l’utilisation pourraitêtre systématisée ;� le manque d’articulation entre le développe-ment régional et local, depuis la phase de planifica-tion, jusqu’à celle d’évaluation, en passant par lesétapes de collecte et d’analyse de données debase, qui contribue à freiner les collaborationsintercommunales, certaines prises de décisions etles actions de suivi ;� le faible niveau d’adhésion et de participationdes citoyens au processus, en l’absence de sensi-bilisation sur les bénéfices de la décentralisation, àtravers notamment des actions d’éducationcivique, de communication et d’amélioration del'accès à l'information ;� des faiblesses du dispositif de pilotage de l’ac-compagnement de la décentralisation en instaurantde nouveaux niveaux de concertation regroupantl’ensemble des acteurs de la décentralisation(ministères, HCC, Commissariat au Développe-ment Institutionnel - CDI255 -, ANICT, organisationsdes élus, société civile), en animant un comité inter-ministériel de pilotage de la réforme, de manière àpouvoir mieux relever les différents défis et à pré-parer une stratégie claire de désengagement pro-gressif du PNACT avant son terme en 2010.

Les premières années de mise en œuvre du dis-positif ont révélé quelques insuffisances en matiè-re de planification, de coordination et de suivi de ladécentralisation. Cela constitue le principal défipour l’État qui veut recentrer ses missions sur desaspects de conception des politiques publiques,d’impulsion, de contrôle et d’évaluation et gagneren efficacité et en performance. La CCN a déjàpour mandat de s’impliquer davantage dans le suivid’impact du dispositif, en rapport avec le dévelop-pement des capacités des collectivités territoriales,à partir notamment de l’analyse des données de labase OISE256. Des études ont été réalisées dans lebut de mettre en place un observatoire de la décen-tralisation qui serait en théorie alimenté principale-ment par les bases de données qui existent déjàchez les différents acteurs engagés dans le proces-sus de décentralisation.

255- Créé par l’ordonnance n°01-022/P-RM du 20 mars 2001 et organisé par le décret n°01-374/P-RM du 21 août 2001, le CDI està la base de la formulation du PDI. Il a notamment pour missions d’analyser les mutations institutionnelles induites par leprocessus de démocratisation, de susciter et/ou d’accompagner toute réforme institutionnelle de nature à conforter ce pro-cessus, d’élaborer et d’assurer le suivi de la mise en œuvre des mesures de réforme visant à renforcer les capacités institu-tionnelles et organisationnelles de l’État et des collectivités territoriales, d’apporter un appui à la mise en œuvre de la politiquede déconcentration et de décentralisation…

256- Outil Informatisé de Suivi Évaluation, base de données alimentée par les CCC.

257- Loi n° 61-50 du 31 décembre 1961 portant organisation des collectivités territoriales.258- Selon la loi n° 55-1489 du 18 novembre 1955, une commune de plein exercice était instituée dans la ville de Niamey.259- Loi n° 64-023 du 17 juillet 1964 portant création des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales.260- Décret n° 74-20/PCMS/MI du 13 août 1974 organisant à titre provisoire la participation des populations à la gestion des affaires

publiques en attendant le renouvellement des conseils.261- Ordonnance n° 83-26 du 4 août 1983 portant organisation de la société de développement.262- Le 26 décembre 1992, une nouvelle constitution instaurant une démocratie pluraliste est approuvée par référendum.263- Tenue du 29 juillet au 3 novembre 1991, la conférence nationale visait à aborder les questions de multipartisme et de reven-

dication autonomiste au nord du pays.264- Loi n°94-028 du 21 octobre 1994 déterminant les principes fondamentaux de la libre administration des arrondissements et

des communes, ainsi que de leurs compétences et ressources.265- Loi n° 96-05 du 6 février 1996 portant création de circonscriptions administratives et de collectivités territoriales et loi n°96-

06 du 6 février 1996 déterminant les principes fondamentaux de la libre administration des régions, des départements etdes communes ainsi que leurs compétences et leurs ressources.

272


Au Niger, les balbutiements de la décentralisationdatent de l'époque coloniale. En 1957, un décretdonne notamment aux chefs de territoire le pouvoirde créer des communautés rurales dotées de per-sonnalité morale et d'autonomie financière. À l'in-dépendance, à partir de 1960, la décentralisationavance très lentement, malgré la promulgation dela loi portant organisation des collectivités territo-riales257. Seules les deux communes de Zinder etde Maradi viennent en 1961 s'ajouter à celle deNiamey258. En 1964259, de nouvelles circonscriptionsadministratives sont créées : les départements,mais aussi les arrondissements et les communesqui eux sont érigés en collectivités locales. Lesorganes délibérants sont mis en place avec desélus communaux pour les conseils communaux etdes députés pour les conseils d'arrondissement.

Le coup d'état de 1974 met en veilleuse le proces-sus de décentralisation. Les conseils, les organesd'exécution et délibérants sont dissous et rempla-cés par des commissions consultatives260 qui ellesaussi, en 1983, laissent la place à des sociétés dedéveloppement villageois, d'arrondissement, dedépartement et national261.

Ce n'est qu'au début des années quatre-vingt-dixqu'une véritable dynamique de décentralisations'amorce à la faveur d'une période de démocrati-sation262 et de dialogue national263. En 1994264, unenouvelle loi de décentralisation administrativemaintient le statut de collectivités aux arrondisse-

ments et aux communes avec l'option d'en créerde nouvelles. À partir de 1996, malgré un coup d'État,les grandes lignes de la nouvelle politique dedécentralisation sont tenues, mais leur mise enœuvre retardée. Il faut encore le référendumconstitutionnel de 1999 et deux mandats présiden-tiels (1999 et 2004) pour que les élections commu-nales, plusieurs fois reportées, aient finalementlieu en juillet 2004 et fassent entrer la décentralisa-tion dans sa phase active.


Jusqu'en 1964, le découpage territorial comprenddes circonscriptions administratives uniquementdéconcentrées, puisque administrées par desreprésentants nommés par l'État. Avec l'adoptionde deux lois de décentralisation265, plusieurs tenta-tives de redécoupage territorial réalisées par unecommission spéciale en concertation avec le HautCommissariat à la Réforme Administrative et à laDécentralisation (HCRAD), les choses changent. Lacommune, urbaine ou rurale, est la collectivité loca-le de base. Le département est la collectivité inter-médiaire entre la commune et la région. Toutes lescollectivités locales sont administrées par unconseil qui a une composition tripartite : les élus ausuffrage universel direct (qui élisent ensuite unexécutif au sein du conseil), les parlementairesélus de la collectivité (qui sont membres de droit,mais n'ont pas de voix délibérante) et les notabili-tés coutumières.

FICHE PAYS :

©SNV-Mali

NIGER

273

266- Loi n° 2001-023 du 10 août 2001 portant création des circonscriptions administratives et des collectivités territoriales.267- La loi n° 98-31 du 14 septembre 1998 crée 7 régions et fixe leurs limites et le nom de leurs chefs-lieux. La loi n° 2002-012 du

11 juin 2002 détermine les principes fondamentaux de la libre administration des régions, des départements et des com-munes.

268- La loi n° 98-33 du 14 septembre 1998 crée la Communauté urbaine de Niamey, assimilée à une région et dont le territoire estconstitué par les territoires des trois Communes de Niamey, dénommées Niamey I, II et III ; modifiée par la loi n° 2002-015 du11 juin 2002 qui porte création de la communauté urbaine de Niamey.

269- La loi n° 98-30 du 14 septembre 1998 crée 36 départements et fixe leurs limites et le nom de leurs chefs-lieux.270- Loi n° 2002-14 du 11 juin 2002 portant création des communes et fixant le nom de leur chef-lieu.271- Constitution du Niger du 18 juillet 1999 (promulguée par décret n° 99-320/PCRN du 9 août 1999).

Mise en œuvre de la réformeadministrative

L'objectif central de la décentralisation est de rap-procher l'administration des administrés et la prisede décision de son lieu de mise en œuvre, tout enresponsabilisant les acteurs locaux. Les maires doi-vent désormais travailler sous le double contrôledes électeurs et de l'État, ce dernier assumant uncontrôle à posteriori.

Suite à la mise en place, en février 2005, desorganes de gestion et d'exécution des collectivités,leur opérationnalisation devient donc une prioritécar les conseils municipaux des 265 communessont chargés de satisfaire les besoins essentielsdes citoyens, de manière également à contribuer àla lutte contre la pauvreté, programme lancé depuis1999 par le gouvernement. Cela implique qu'ellesgèrent un certain nombre de compétences que l'É-tat central leur a rétrocédées. Bien qu'il y ait desdifférences entre les communes urbaines etrurales, il s'agit principalement des compétencesqui correspondent aux préoccupations essentiellesdes populations : santé primaire, éducation présco-laire et primaire, voies de communication, infra-structures sociales, salubrité et hygiène, état civil,recensement, police municipale…


La constitution déclare en son article 127 que« l'administration territoriale repose sur les prin-cipes de la décentralisation et de la déconcentra-tion. […] La loi détermine les principesfondamentaux de la libre administration des collec-tivités territoriales, leurs compétences et leurs res-sources »271.

Sur l'ensemble du territoire, les communes com-mencent à fonctionner à travers leur conseil muni-cipal, véritable centre nerveux de réflexion et deprise de décisions. Les organes délibérants et exé-cutifs sont en place et les sessions municipalessont tenues régulièrement, selon les principes dela loi. Le budget communal est exécuté par lesconseils municipaux et certaines activités de déve-loppement sont en cours.

Cependant, si l'option de «communalisation inté-grale» a été retenue pour éviter notamment d'avoirun système d'administration à deux vitesses, iln'en reste pas moins que l'opérationnalisation dela décentralisation varie considérablement d'unerégion à l'autre, d'un département à l'autre etmême d'une commune à l'autre. Plusieurs fac-teurs expliquent ces variations.

Découpage

administratif266

Collectivité

locale

Circonscription

administrative

Nom de

l’organe

délibérant

Nom de

l’organe

exécutif

Organe

déconcentré

de tutelle

7 Régions267 x x conseil régionalprésident du

conseilgouverneur

communauté urbaine deNiamey (considéréecomme une région268)

x xconseil

communautéurbaine

président duconseil

gouverneur

autres communautésurbaines (Zinder, Maradi,Tahoua)

x xconseil

communautéurbaine

président duconseil

gouverneur

36 départements269 x xconseil de

départementprésident du

conseilpréfet

155 arrondissements x x sous-préfet

265 communes dont213 rurales et 52 urbaines270 x x

conseilmunicipal

maire maire

Tableau 1 : organisation administrative

Source : d'après Partenariat pour le développement municipal, observatoire de la décentralisation(2004) : état de la décentralisation en Afrique. Cotonou, Paris

Elles sont par exemple liées à la capacité desacteurs à assumer leurs nouveaux rôles et respon-sabilités, dont beaucoup doivent encore être clari-fiés. Chez les élus ruraux, le faible niveaud'alphabétisation pose problème et il y a une insuf-fisance d'offre « d'encadrement » par l'État. Paral-lèlement, on relève des niveaux très différents demobilisation des populations autour des questionsde développement et l'indisponibilité du personneladministratif et technique ayant des compétencesadéquates. La présence ou non de partenaires audéveloppement prêts à fournir des appuis, tanttechniques que financiers aux collectivités, ainsique la capacité des élus à influer sur cette réparti-tion peuvent aussi être des facteurs explicatifs.

Du point de vue technique, l'appui à la planifica-tion du développement communal fait partie desbesoins prioritairement exprimés par les com-munes. Du côté financier, la loi sur le régime finan-cier des collectivités détermine un certain nombrede ressources qui sont celles des communes etdes collectivités territoriales en général. Il y a la fis-calité propre de la commune (constituée par les dif-férents impôts et taxes locaux) et un éventail detaxes qui font partie de la gamme des impôts et quicontribuent à la fiscalité locale. En plus, il y a lesautres impôts et taxes que l'État rétrocède annuel-lement au titre des lois de finance aux collectivités.Il y a aussi pour elles la possibilité de recourir àl'emprunt, aux subventions de l'État comme le pré-voit la loi et de développer des partenariats. Toute-fois, là encore les potentialités des communessont inégales. Cela est lié à la présence ou non deressources abondantes (naturelles et autres) et àune capacité à les mobiliser et à les transformer enatouts concrets pour contribuer au développe-ment. Cette problématique se rencontre aussi auniveau de l'État car des tensions de trésorerie pré-valent au niveau des finances publiques.

Le statut de maître d'ouvrage de l'État en matièrede mise en œuvre et d'opérationnalisation de ladécentralisation pose un problème de clarificationdes rôles et responsabilités qui éviterait desrisques de déviation des objectifs dus à des rivali-tés institutionnelles. Les textes de loi, élaborésprincipalement pour les besoins de l'effectivité dela décentralisation, peinent à répondre aux préoc-cupations croissantes qui vont de pair avec l'évolu-tion du contexte, tant national qu'international.

274

Le transfert de compétences et de ressources,prévu de manière progressive, se fait attendre etcommence à provoquer quelques inquiétudes auniveau des gestionnaires des collectivités, tant enterme de nouvelles capacités à développer, que debilan du patrimoine à établir ou que de ressourcesminimales à mobiliser. Cette inquiétude est parta-gée par l'État qui vise à faire de la formation et del'information le premier axe de renforcement descommunes, afin qu'elles puissent prendre en char-ge les premières compétences transférées.

Au niveau national, des institutions d'appui à lafonctionnalité des collectivités sont en traind'émerger comme le Haut Conseil des Collectivi-tés Territoriales (HCCT). Depuis son assembléegénérale de 2003, l'Association des Maires duNiger (AMN) a entrepris sa restructuration et saredynamisation. Devenue l'association des munici-palités du Niger, elle procède à l'élection de sesdirigeants, qui auparavant étaient nommés, et ellevise à mutualiser les pratiques communales, demanière à contribuer à leur mise en cohérence auniveau national.

Dans cette phase de « rodage » de la décentrali-sation, des alliances commencent à se nouer entreacteurs qui, au début, avaient du mal à percevoirleur complémentarité. L'administration publique,chargée d'animer le dispositif institutionnel d'appuiaux municipalités, cherche à se repositionner. Desoutils d'accompagnement du processus voient lejour, à l'initiative de l'État (par exemple fonds depéréquation et fonds d'appui des collectivités terri-toriales) et de partenaires d'appui. La société civilese mobilise également pour accompagner un pro-cessus qui est encore dans sa phase de démarrage.

Évaluation du processus de décentralisation et de la ... · prenantes locales à suivre la...

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