UNESCO. Executive Board; 204th; Nouveaux audits du...

Conseil exécutif

Job: 201800566

Point 21 de l'ordre du jour provisoire

NOUVEAUX AUDITS DU COMMISSAIRE AUX COMPTES

RAPPORT D’AUDIT SUR LES ACHATS DE L’UNESCO

Deux cent-quatrième session

Résumé

Conformément à l’article 12.4 du règlement financier, le Commissaire aux comptes présente rapport d’audit sur les achats de l’UNESCO. La synthèse de ce rapport et le commentaire de la Directrice générale sont présentés dans le document 204 EX/21 Partie V.

204 EX/21.INF.5 PARIS, le 3 avril 2018 Anglais et français seulement

204 EX/21.INF.5

AUDIT EXTERNE DE L’ORGANISATION DES

NATIONS UNIES POUR L'ÉDUCATION, LA SCIENCE ET LA

CULTURE

RAPPORT D’AUDIT SUR LES ACHATS DE L’UNESCO

Référence Cour des comptes : UNESCO-2017-14

(i)

TABLE DES MATIÈRES

I. PÉRIMÈTRE ET OBJECTIFS DE L’AUDIT ....................................................................... 1 1. Périmètre ................................................................................................................... 1 2. Objectif ...................................................................................................................... 2 3. Méthode ..................................................................................................................... 2

II. LISTE DES RECOMMANDATIONS .................................................................................. 3 III. CADRAGE GÉNÉRAL DE LA FONCTION ACHATS A L’UNESCO ................................. 4

1. Volume des opérations dans le périmètre de l’audit .............................................. 4

1.1. Contrats exclus du périmètre de l’audit ............................................................... 4 1.2. Contrats inclus dans le périmètre de l’audit ......................................................... 4

2. Règlementation des achats ...................................................................................... 5

2.1. Règles relevant de la compétence de la Conférence générale ............................ 5 2.2. Règles relevant de l’approbation du Conseil exécutif .......................................... 5 2.3. Règles spécifiques en matière d’achats de consultance individuelle ................... 6

3. Répartition des achats selon les règles qui leurs sont applicables ...................... 7 3.1. Contrats régis par le Manuel administratif ........................................................... 7 3.2. Contrats régis par le Manuel des ressources humaines ...................................... 7 3.3. Typologie des contrats d’achat ............................................................................ 8 3.4. Répartition des achats entre les diverses entités de l’Organisation ................... 10

IV. OBSERVATIONS RELATIVES À L’ORGANISATION DU CONTROLE INTERNE DES ACHATS 13

1. Organisation générale du contrôle interne des achats ........................................ 13 1.1. Contrôle interne de premier niveau ................................................................... 13 1.2. Contrôle interne de deuxième niveau ................................................................ 13 1.3. Contrôle interne de troisième niveau ................................................................. 14 1.4. Guichet unique (one-stop shop) ........................................................................ 14

2. Séparation des taches de contrôle interne de deuxième niveau pour les contrats à haute valeur ................................................................................................................... 14

2.1. Fréquence de la situation de « fait accompli » (ou post facto) ........................... 15 2.2. Insuffisante séparation entre l’acheteur et le contrôleur de conformité .............. 15 2.3. Insuffisante séparation entre la fonction de formation/conseil/assistance aux

acheteurs et le contrôle de conformité .............................................................. 16 2.4. Incapacité de la direction générale à résoudre les problèmes de séparation des

tâches de contrôle interne de deuxième niveau ................................................ 16 V. SÉLECTION DE CONTRATS D’ACHATS POUR LES TESTS DE DÉTAIL .................... 19

Critères de sélection ..................................................................................................... 19 VI. RÉSULTAT DES TESTS DE DÉTAIL.............................................................................. 20

1. Contrats d’achat de services, de biens et services associes et de travaux ....... 20

(ii)

1.1. Découpage artificiel de certaines commandes en tranches inférieures à 5 000 USD ......................................................................................................................... 20

1.2. Absence de grille tarifaire dans un contrat LTA de type standard ...................... 21 1.3. Exemptions d’appel à la concurrence insuffisamment justifiées ........................ 21 1.4. Situation de dépendance prolongée vis-à-vis d’un fournisseur de services ....... 22

2. Contrats d’achat de consultance individuelle ...................................................... 23 2.1. Non-respect de la règle des 11 mois ................................................................. 23 2.2. Non-respect du caractère ponctuel du besoin (§1 du chapitre 13.10 du Manuel des

ressources humaines) ....................................................................................... 24 2.3. Cumul d’irrégularités sur un seul et même contrat ............................................ 25

3. Conclusion sur le résultat des tests de détail ...................................................... 26 VII. REMERCIEMENTS.......................................................................................................... 27 ANNEXE : CONTENU DE L’ECHANTILLONNAGE ................................................................ 28

204 EX/21.INF.5

I. PÉRIMÈTRE et OBJECTIFS DE L’AUDIT

1. Conformément à la notification de l’auditeur externe du 13 juin 2017, une équipe de trois auditeurs a réalisé un audit des achats de l’UNESCO, selon les termes de référence suivants, communiqués le 21 juillet 2017 au Secrétariat.

2. L’audit a été conduit selon les normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI 1 ), arrêtées par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle (INTOSAI2) et en application des textes en vigueur, notamment l’article 12 du règlement financier de l’UNESCO (Financial regulations) ainsi que de l’annexe relative au mandat additionnel du commissaire aux comptes.

1. Périmètre

3. L’audit porte sur les achats de l’UNESCO, ce qui englobe :

- d’un point de vue contractuel : d’une part, tous les contrats d’achat au sens strict (achats de biens, de services, de travaux, etc.), soit un volume de 133 MUSD3 en 20164, ainsi que les contrats de consultance individuelle, qui représentent, pour leur part, un volume de 39 MUSD en 2016. En revanche, sont exclus du champ de l’audit les autres types de contrats, et notamment les accords de partenariat passés par l’UNESCO avec d’autres organisations, ainsi, pour des raisons précisées plus loin, qu’un contrat CIGNA de 24 MUSD. Financièrement, le périmètre ainsi défini représente, en 2016, 148 MUSD, soit 80 % de l’activité contractuelle totale, ou près de 33 % des dépenses annuelles totales de l’Organisation ; - d’un point de vue organisationnel, les principaux services ou organes centraux suivants :

• pour les achats du Siège : d’une part, pour les achats communs (voyages, assurances, édition, communication, matériel de bureau, informatique, nettoyage, énergie, entretien), la Section des opérations, qui dépend du bureau des services de gestion et de soutien (MSS), et qui est le plus important service acheteur de l’UNESCO (près de 17 MUSD en 2016) ; d’autre part, les autres services acheteurs du Siège, au nombre de 16 (pour un volume d’achat de l’ordre de 29 MUSD en 2016) ;

• pour les achats des bureaux de terrain : bien qu’ils représentent en valeur environ 73 % des achats (hors contrats de consultance individuelle), l’audit ne portera que sur un échantillon de contrats et sur le dispositif d’orientation, d’encadrement et de soutien des achats des bureaux de terrain mis en place par la Section de la politique financière et de la conformité, qui relève du bureau de la gestion financière (BFM) – en revanche, sont exclus du champ de l’audit les services acheteurs des bureaux de terrain eux-mêmes, car ils font l’objet de contrôles périodiques séparés de l’auditeur externe ;

• pour les achats de consultance individuelle : le bureau des ressources humaines (HRM) ;

• pour tous contrats supérieurs à 150 000 USD et entrant dans le périmètre de l’audit : le Comité des marchés (Contract Committee).

1 International Standards of Supreme Audit Institutions. 2 International Organisation of Supreme Audit Institutions. 3 MUSD : million de dollars des Etats-Unis. 4 Les termes de référence de l’audit, établis en juillet 2017, se fondaient sur les données brutes figurant dans la dernière

édition d’un rapport statistique interne sur les contrats.

204 EX/21.INF.5 – page 2

2. Objectif

4. L’objectif de l’audit est double :

- d’une part, évaluer la pertinence du dispositif actuel pour gérer les achats de l’Organisation conformément aux « 3 E » (économie, efficacité et efficience) ;

- d’autre part, procéder par sondage aléatoire et/ou sur la base de données statistiques et comptables, à l’examen d’un petit nombre d’opérations d’achat, pour en contrôler la régularité, l’opportunité et la performance.

3. Méthode

5. L’audit a reposé sur des contrôles sur pièces et sur place, effectués auprès des divers services et organes évoqués ci-dessus. Il s’est déroulé en septembre 2017 :

- en ce qui concerne les contrôles sur pièce, l’auditeur externe a réuni toute documentation utile, par consultation des sites internet et intranet de l’UNESCO, ou par envoi de questionnaires ad hoc aux services concernés. Un premier questionnaire a été envoyé aux services le 21 juillet 2017, en même temps que les termes de référence. Les réponses à ce premier questionnaire ont été collectées fin août ;

- en ce qui concerne les contrôles sur place, ils ont consisté en une série d’entretiens avec les principaux responsables concernés et en une exploitation des données accessibles dans le progiciel DUO 5 (dont l’application de gestion des contrats est dénommée Contract Management Tool - CMT).

5 Daily UNESCO Operations

204 EX/21.INF.5 – page 3

II. LISTE DES RECOMMANDATIONS

Recommandation n°1. L’auditeur externe recommande de mettre à jour le Règlement d’administration financière, et notamment son point 6.29, pour tenir compte des structures actuellement en place.

Recommandation n°2. L’auditeur externe recommande de mettre effectivement en œuvre les sanctions prévues dans le Règlement financier, et d’assurer la diffusion interne des informations sur les sanctions prises, afin de mettre fin aux pratiques actuelles conduisant à un nombre élevé de présentations post facto des contrats aux autorités censées les autoriser.

Recommandation n°3. L’auditeur externe recommande de clôturer rapidement le débat ouvert depuis mi-2016 entre le bureau de la gestion financière (BFM) et le bureau des services de gestion et de soutien (MSS) sur l’organisation du contrôle interne des achats, et quelle que soit la solution retenue, de veiller à assurer :

- la séparation des tâches entre d’une part, le contrôle de la conformité et d’autre part, les fonctions de préparation / négociation des achats et les fonctions de formation / conseil / assistance aux acheteurs ;

- la mise en œuvre d’une revue de conformité systématique et exhaustive pour les contrats à haute valeur, étant observé qu’actuellement, les contrats de l’acheteur le plus important, MSS, ne font plus l’objet de revues de conformité. Une telle revue doit être effectuée par un agent de niveau professionnel adéquat, indépendant des acheteurs et de leurs formateurs / conseillers.

Recommandation n°4. L’auditeur externe recommande d’organiser et de formaliser le contenu des revues de conformité des contrats soumis au Comité des marchés, en prévoyant dans chaque cas la présentation d’une information systématique, précise et exhaustive comprenant :

- l’historique des contrats passés auprès du même fournisseur (objet, montant, obtention éventuelle d’exemptions à la mise en concurrence pour ces précédents contrats) ;

- en cas de renonciation à la mise en concurrence (waiver), une appréciation critique et objective de la justification de l’exemption, afin de vérifier la validité des raisons invoquées par l’acheteur ;

- les incidents rencontrés dans le cadre des précédents contrats (par exemple, refus de payer pour absence de service fait) ;

- toute information disponible sur les relations personnelles pouvant ou ayant pu exister entre le fournisseur et l’acheteur.

204 EX/21.INF.5 – page 4

III. CADRAGE GÉNÉRAL DE LA FONCTION ACHATS A L’UNESCO

1. Volume des opérations dans le périmètre de l’audit

6. Les données d’ensemble indiquées ci-dessous se fondent sur la dernière édition d’un rapport statistique interne sur les contrats de l’UNESCO établi annuellement par BFM, qui recense pour l’année 2016 un montant total de contrats de 203 MUSD, ainsi que sur des compléments d’information fournis par les services.

1.1. Contrats exclus du périmètre de l’audit

7. De ce montant de 203 MUSD, les termes de référence reproduits plus haut conduisent à exclure les contrats dont le coût n’est pas directement négocié auprès de fournisseurs par des acheteurs de l’UNESCO, et qui ne constituent donc pas des « achats » au sens du présent audit, à savoir :

- les « contrats d’allocation de ressources approuvés par des organismes intergouvernementaux » (intergovernmental body allocation contracts), établis par des organismes intergouvernementaux et/ou des comités créés par des organismes intergouvernementaux afin d’allouer les ressources financières provenant d’un fonds établi par un organe directeur de l’UNESCO ou relevant d’une convention internationale, et qui sont conclus avec des institutions à but non lucratif (7 MUSD en 2016) ; - « les partenariats d’exécution » (implementation partners agreements), dans le cadre desquels des organismes à but non lucratif s’engagent à mettre en œuvre des programmes ou des projets pour le compte de l’UNESCO (21 MUSD en 2016) ; - les « contrats de financement d’activités » (financing activities), qui correspondent à des contributions du budget ordinaire versées à des organismes sans but lucratif finançant des actions entrant dans le champ d’activité de l’UNESCO, et s’engageant à promouvoir l’image de l’UNESCO (3 MUSD en 2016).

1.2. Contrats inclus dans le périmètre de l’audit

8. Compte tenu de ces exclusions, résultant des termes de référence du présent audit, les achats de biens, services et travaux, y compris de prestations individuelles de consultance, entrant dans le périmètre de l’audit, représentent en 2016 un peu plus de 172 MUSD.

9. Néanmoins, un montant de 24 MUSD de prestations représentant les frais de santé de la Caisse d’assurance maladie, bien que figurant dans la statistique des achats, n’est pas pris en compte dans le cadre du présent audit, compte tenu du fait qu’il s’agit du simple remboursement des versements effectués à ce titre par CIGNA, et qu’il ne s’agit donc pas d’opérations relevant des règles encadrant les achats fixées dans le Manuel administratif6.

10. Finalement, les contrats entrant dans le périmètre du présent audit représentent, en 2016, un montant cumulé de 148 MUSD, soit 33 % des dépenses totales de l’Organisation au titre de l’exercice 2016 (453 MUSD)7.

6 En revanche, le contrat passé par HRM avec CIGNA pour gérer ces prestations, qui entraîne un montant de

commissions (management fee) de 911 000 € en 2016, relève bien, quant à lui, des règles relatives aux achats de l’UNESCO et entre dans le périmètre de l’audit. Ce contrat a été analysé dans le rapport d’audit sur la Caisse d’Assurance maladie et le service médical de l’UNESCO du 26 juillet 2017.

7 En outre, compte tenu du cadre particulier dans lequel opère le bureau du Brésil (UBO), le présent audit n’a comporté aucun test de détail portant sur les contrats conclus dans ce cadre.

204 EX/21.INF.5 – page 5

2. Règlementation des achats

11. Les achats effectués dans le périmètre défini ci-dessus relèvent, à l’UNESCO, de deux domaines réglementaires et organisationnels différents : il s’agit, d’une part, des achats soumis aux règles du Manuel administratif (achats de services, de biens et services associés, et de travaux), pour 109 MUSD8 en 2016, et d’autre part, des achats individuels de consultance, qui relèvent du Manuel des ressources humaines, pour 39 MUSD.

12. Dans les deux cas, il existe deux niveaux de règles : celles qui relèvent de la compétence de la Conférence générale (communes à tous les achats) et du Conseil exécutif, et celles qui relèvent de la compétence de la direction générale (avec deux corps distincts de règles, comme indiqué ci-dessus).

2.1. Règles relevant de la compétence de la Conférence générale

13. Les règles de haut niveau applicables aux achats sont inscrites dans le recueil des « Textes fondamentaux », qui contiennent un « Règlement financier ». L’article 10 de ce Règlement financier, intitulé « Contrôle intérieur », comprend trois séries de dispositions générales applicables aux achats.

14. L’article 10.1 donne au Directeur général la responsabilité de :

- 10.1.a : fixer les règles à observer en matière de finances ; - 10.1.b : désigner les responsables habilités à effectuer des engagements et des paiements ; - 10.1.c : établir un système de contrôle interne ; - 10.1.d : mettre en place un système de supervision interne.

15. L’article 10.2 conditionne l’engagement de dépenses à l’affectation préalable de crédits budgétaires ou à des autorisations écrites du Directeur général.

16. L’article 10.5 exige que les achats fassent l’objet de soumissions publiques, sauf lorsque le Directeur général estime que l’intérêt de l’Organisation justifie une dérogation.

2.2. Règles relevant de l’approbation du Conseil exécutif

17. Le « Règlement d’administration financière » (à ne pas confondre avec le « Règlement financier » évoqué ci-dessus) est établi par le Directeur général, et tout amendement est soumis à l’approbation du Conseil exécutif. Le Règlement d’administration financière est intégré dans le « Manuel administratif », au chapitre 3 intitulé « Finances », dans le point 3.3A. Ce règlement comprend cinq dispositions concernant les achats :

- le point 6.29 définit les responsabilités – il n’est pas à jour, dans la mesure où il n’intègre pas les conséquences de certaines réformes de structure récemment introduites9 ;

- le point 6.30 pose les principes généraux à respecter en matière d’achats : rapport qualité/prix, équité, intégrité, transparence, mise en concurrence effective, protection de l’intérêt de l’Organisation ;

8 Un montant de 24 MUSD de prestations représentant les frais de santé de la Caisse d’assurance maladie, bien que

figurant dans la statistique des achats, n’est pas pris en compte dans le cadre du présent audit, compte tenu du fait qu’il s’agit du simple remboursement des versements effectués à ce titre par CIGNA, et qu’il ne s’agit donc pas d’opérations relevant des règles encadrant les achats fixées dans le Manuel administratif

9 Le Secrétariat indique que le Règlement d’administration financière est en cours de mise à jour. De plus, les responsabilités devront être revues en cas de réallocation des responsabilités par la nouvelle Directrice générale.

204 EX/21.INF.5 – page 6

- le point 6.31 répète l’obligation d’une concurrence effective, et précise son champ d’application ;

- le point 6.32 prévoit la possibilité de déroger à la mise en compétition, à condition de répondre à des critères spécifiques préalablement fixés et d’obtenir l’autorisation du responsable habilité ;

- le point 6.33 instaure l’obligation de documenter sous forme écrite toute autorisation d’achat.

18. Les règles opérationnelles découlant des textes fondamentaux concernant les achats (hors consultance individuelle), sont également intégrées dans le « Manuel administratif », qui relève quant à lui de la compétence exclusive du Directeur général.

19. Ce Manuel, qui comporte 15 chapitres, contient au chapitre 7, intitulé « Contrats », cinq points concernant les opérations d’achats relevant du périmètre du présent audit :

- le point 7.2 définit les modalités contractuelles pour les achats de services, de biens et services associés, et de travaux ; il rappelle l’obligation de se conformer aux procédures d’autorisation applicables aux différents seuils contractuels d'appel à la concurrence tels que fixés dans le chapitre 10 du Manuel administratif (voir plus bas) ;

- le point 7.4 traite du Comité des marchés ; il énonce son champ d’examen et son mandat, qui est notamment d’attester que les opérations de passation de contrat sont conformes au Règlement financier et au Règlement d’administration financière, aux politiques, aux procédures et aux instructions de l’UNESCO ;

- le point 7.7 définit les contrats à long terme (Long Term Agreements – LTA) ; - le point 7.8 est consacré à la gestion des fournisseurs ; - le point 7.9 vise la coopération, en matière d’achats au niveau local, avec les autres

organisations du système des Nations unies.

20. Enfin, c’est au chapitre 10 du Manuel administratif, intitulé « biens et achats », que l’on trouve les dispositions précises à respecter dans la mise en œuvre des règles précédentes :

- le point 10.2 précise les conditions de mise en œuvre des principes et de désignation des responsables ;

- le point 10.2A est une annexe au point 10.2 : c’est le « guide des achats », où l’on trouve notamment les règles précises de la marche à suivre en fonction du montant (seuils à 5 000, 50 000, 100 000 et 150 000 USD) ou de la nature des opérations d’achat, comme il sera précisé ci-après.

2.3. Règles spécifiques en matière d’achats de consultance individuelle

21. Les règles opérationnelles concernant les achats de consultance individuelle sont intégrées dans le « Manuel des ressources humaines », qui relève également de la compétence du Directeur général. Elles figurent au chapitre 13.10, intitulé « Contrats de consultants individuels et autres spécialistes ».

22. Les principes généraux sont les suivants :

- le recours aux services de consultants individuels ne peut couvrir qu’un besoin ponctuel de l’Organisation. Les consultants ne peuvent être engagés que pour une durée de 11 mois maximum dans une période de 12 mois consécutifs, ou bénéficier d’un contrat portant sur la livraison d’un produit ou la prestation d’un service dans un délai de 12 mois ;

204 EX/21.INF.5 – page 7

- les rémunérations doivent obéir à une grille préétablie, définissant les niveaux de compétences et d’ancienneté attendus sur quatre niveaux distincts : le principe de la recherche du meilleur rapport qualité/prix est donc applicable aux contrats de consultance.

23. Les seuils de montants applicables à ces contrats, ainsi que les règles de contrôle qui en découlent, sont précisés à la fin du paragraphe suivant.

3. Répartition des achats selon les règles qui leurs sont applicables

3.1. Contrats régis par le Manuel administratif

24. Pour les achats régis par le Manuel administratif, six situations sont possibles :

- achats isolés d’un montant inférieur 5 000 USD : ils ne donnent pas lieu à mise en concurrence, le spécialiste de programme étant libre de choisir son fournisseur, mais il ne lui est pas interdit de s’informer sur les prix offerts par divers fournisseurs avant d’opérer son choix ;

- achats compris entre 5 000 et 50 000 USD : ils sont obligatoirement soumis à une mise en concurrence informelle, l’acheteur ayant l’obligation de s’informer des prix offerts par au moins trois fournisseurs différents ;

- achats compris entre 50 000 et 150 000 USD : ils sont obligatoirement soumis à une mise en concurrence formelle (appel d’offres restreint à une liste de fournisseurs fixée par l’acheteur, mais il ne lui est pas interdit – il lui est même recommandé – de procéder à un appel d’offres public ouvert) ;

- achats supérieurs à 150 000 USD (dits achats à forte valeur ou high value) : ils sont soumis à l’obligation d’une mise en concurrence formelle par appel d’offre public et ouvert, et, après dépouillement des offres, à un avis préalable du Comité des marchés. Le Comité des marchés n’est pas rattaché en propre à une unité dans l’organigramme. Il se compose de six membres ou leurs représentants de haut rang : DIR/BSP (Président), ADG/Secteur de programme (membre), DIR/Bureau hors Siège (membre), DIR/LA ou son/sa représentant(e) de haut rang (membre), CFO/BFM (membre), DIR/MSS (membre), et d’un observateur (IOS) ;

- achats effectués dans le cadre d’accords à long terme (LTA) : le Comité des marchés émet un avis sur les accords à long terme de montant estimé supérieur à 100 000 USD sur l’année civile ;

- achats supérieurs à 5 000 USD bénéficiant d’une exemption d’appel formel ou informel à la concurrence (waiver). Huit motifs d’exemption sont recevables10. Hormis ces exemptions, et compte tenu du fait que les accords à long terme établis par l’UNESCO sont soumis à concurrence, les achats dans le cadre d’un accord à long terme sont eux-mêmes considérés comme compétitifs, et chaque achat effectué dans ce cadre, quel que soit son montant, est présumé compétitif.

3.2. Contrats régis par le Manuel des ressources humaines

25. Les contrats de consultance individuelle sont régis par le point 13.10 du Manuel des ressources humaines. Ce Manuel institue des seuils spécifiques pour ces contrats :

10 Point 10.2 du Manuel administratif. Les huit motifs sont : 1) monopole, 2) nécessité de normaliser un nouvel achat par

rapport à un achat récent, 3) achat réalisé dans le cadre d’une coopération avec une autre organisation des Nations unies, 4) échec, sur une période de six mois, des appels d’offres 5) mise en concurrence récente pour des besoins identiques au cours des 12 mois précédents 6) achat/location de bien immobilier sur un marché illiquide 7) urgence ou force majeure 8) marché trop complexe pour permettre de comparer des offres.

204 EX/21.INF.5 – page 8

- contrats inférieurs à 20 000 USD : avant de conclure ces contrats de consultant, le service recruteur doit étudier les curriculum vitae d’au moins trois candidats possédant les qualifications requises pour la mission. Il ne peut être dérogé à cette règle qu’en cas d’urgence, si le consultant est internationalement reconnu dans son domaine d’activité, si le contrat porte sur un montant symbolique, si la mission est conjointe avec d’autres organisations internationales ou si, malgré la sollicitation de plusieurs candidats, moins de trois offres ont été adressées au recruteur. Dans tous les cas, la dérogation doit être motivée et argumentée par le responsable du contrat ;

- contrats supérieurs à 20 000 USD : ils doivent être conclus après avoir sollicité de la part d’au moins trois candidats un curriculum vitae, une déclaration précisant leurs qualifications pour la mission, une description de l’approche adoptée pour la réaliser et le coût global forfaitaire de celle-ci ;

- contrats supérieurs à 100 000 USD (hors frais de voyage et de subsistance) : outre le respect des règles applicables au-delà de 20 000 USD, ces contrats sont soumis à l’avis du DIR/HRM et du Comité des marchés.

3.3. Typologie des contrats d’achat

26. Pour des raisons pratiques (pouvoir procéder à une extraction automatique des données à partir du logiciel utilisé par l’UNESCO pour suivre les contrats), l’auditeur externe s’est fondé, pour établir la typologie des contrats d’achat de l’UNESCO, sur la structure des champs de saisie des caractéristiques des contrats telle qu’établie au sein du logiciel Contract Management Tool (CMT). Cette structure est calquée sur les diverses dispositions du Manuel administratif et du Manuel des ressources humaines relatives aux contrats.

Achats régis par le Manuel administratif

27. Les paragraphes suivants présentent les différentes modalités d’appel à la concurrence, les méthodes d’achat suivant la nature et le volume des biens, travaux et services, et les formalités à accomplir au-delà de différents seuils :

- demande de prix informelle (Informal Price Request – IPR), pour les achats compris entre 5 et 50 000 USD, au nombre de 1 026 en 2016, représentant un montant cumulé de 13 MUSD ;

- demande de devis (Request for Quotation – RFQ), procédure informelle concernant, en 2016, 1 704 contrats pour un montant cumulé de 10 MUSD11 ;

- appel à proposition (Request For Proposal – RFP), procédure formelle obligatoire pour l’achat de services ou de biens pour lesquels l’acheteur n’est pas sûr des spécifications fonctionnelles, pour des montants à partir de 50 000 USD : comme indiqué plus haut, cette procédure est obligatoirement publique à partir de 150 000 USD, la publicité étant facultative mais recommandée à partir de 50 000 USD. Le recours à cette procédure a représenté, en 2016, 995 contrats pour un montant cumulé de 28 MUSD ;

- invitation à soumissionner (Invitation to Bid - ITB), procédure formelle obligatoire pour les achats de biens ou travaux supérieurs à 50 000 USD. De même que pour l’appel à proposition, cette procédure est obligatoirement publique pour tout achat supérieur à 150 000 USD, la publicité étant facultative mais recommandée à partir de 50 000 USD. Cette procédure a représenté, en 2016, 94 contrats pour un montant cumulé de 13 MUSD ;

11 Concernant la différence entre IPR et RFQ : Pour des montants compris entre 5 000 et 50 000 USD où la procédure

d’appel à la concurrence est informelle, l’acheteur a deux possibilités : soit simplement collecter des prix de façon informelle en se référant à des prix catalogue, internet ou des prix obtenus en contactant les fournisseurs sans recourir à un document standard de demande de prix, soit collecter des prix en utilisant un document standard qui est appelé « demande de devis » – la différence se situe dans le degré de formalité de collecte des prix, l’IPR étant moins formalisé.

204 EX/21.INF.5 – page 9

- achat direct à une source unique (Direct Single Source) pour les achats inférieurs à 5 000 USD. En 2016, 5 459 achats ont été effectués selon cette procédure, représentant un montant cumulé de 8 MUSD ;

- accord à long terme (LTA), avec 645 contrats passés en 2016, d’un montant cumulé de 11 MUSD ;

- exemption d’appel à la concurrence (Waiver) pour les achats répondant à l’une des huit conditions décrites dans le Manuel administratif énumérées plus haut, au nombre de 538 en 2016 pour un montant cumulé de 14 MUSD.

28. Comme indiqué plus haut, chacune de ces catégories correspond à un champ à remplir dans CMT lors de la saisie des opérations d’achat, ce qui simplifie les recherches à fin de suivi, de contrôle ou d’audit : mais en procédant à des extractions pour procéder aux tests de détail (voir 5ème partie ci-dessous), l’auditeur externe a pu constater que la nomenclature des champs de saisie de CMT, quoique correspondant bien aux diverses possibilités offertes par le Manuel administratif, pouvait être ambigüe pour certains utilisateurs, entraînant des confusions lors de la saisie des caractéristiques des contrats : par exemple, dans le cas des achats inférieurs à 5 000 USD, il peut y avoir une confusion entre « achat direct à une source unique » et « demande de prix informelle », lorsque, allant au-delà des exigences de la réglementation des achats, un spécialiste de programme consulte le marché pour un achat inférieur à 5 000 USD (en 2016, 323 achats inférieurs à 5 000 USD sont saisis en IPR, et en sens inverse, 1 087 contrats saisis en « source unique » enregistrent néanmoins des propositions de deux ou trois fournisseurs). BFM a indiqué avoir pris note de cette situation, et précise que le Manuel administratif et le système CMT seront revus afin de clarifier les catégories.

29. Au total, toutes méthodes d’appel d’offres confondues, il y a eu en 2016 :

- 57 contrats d’un montant supérieur ou égal à 150 000 USD (pour un montant cumulé de 29 MUSD) ;

- 191 contrats entre 50 000 et 150 000 USD (d’un montant cumulé de 16 MUSD) ; - 2 387 contrats entre 5 000 et 50 000 USD (d’un montant cumulé de 39 MUSD) ; - 7 826 contrats d’un montant inférieur à 5 000 USD (pour un montant cumulé de 11 MUSD).

30. Par ailleurs, CMT distingue cinq modalités contractuelles (et trois variantes), correspondant à des contrats-types que doivent respecter les acheteurs :

- Contrats d’achat de biens et de services associés (Contracts of goods & related services), au nombre de 261 et d’un montant cumulé de 4 MUSD en 2016 ; - Contrats d’achat de service (un cas général et trois variantes pour les services « Author » ou les services « Vidéo et Films » ou « Photographs »12), au nombre total de 5 422 et de montant global 60 MUSD pour l’ensemble des trois variantes en 2016 ; - Contrats de petits travaux, au nombre de 256 et d’un montant cumulé de 2 MUSD en 2016 ; - Contrats non standard (lorsque la forme du contrat n’est pas négociable, le fournisseur imposant le sien, ou négociant certaines clauses du contrat type établi par l’UNESCO, ou pour les contrats de grands travaux complexes – Contracts for large works), au nombre de 401 et d’un montant cumulé, en 2016, de 16 MUSD ; - Achats sur bons de commande (Purchase orders), pour tout achat d’équipements et de fournitures de base, telles que ordinateurs standard, véhicules, matériel de communication, quelle que soit leur valeur, mais également tout achat de biens/équipements effectués dans le

12 Ces trois sous-catégories ont été créées pour tenir compte de la présence de clauses particulières relatives aux droits

d’auteur.

204 EX/21.INF.5 – page 10

cadre d’un LTA, au nombre de 4 214 et pour un montant cumulé, en 2016, de 15 MUSD. Ces montants incluent des provisions pour services collectifs (utilities) basés sur la consommation effective des prestations prévues au contrat (de type eau, électricité, etc.).

Constat n°1. La réglementation des achats mise en place à l’UNESCO est complète, cohérente et conforme aux pratiques généralement admises dans les organisations internationales. Les supports juridiques de cette réglementation sont épars (recueil des textes fondamentaux, Manuel administratif, Manuel des ressources humaines), mais la plupart des dispositions opérationnelles sont regroupées de façon claire dans l’annexe 10.2A du Manuel administratif, à l’exception des achats de consultance individuelle, ces derniers relevant, à l’UNESCO, du bureau des ressources humaines. On note cependant que le Règlement d’administration financière, et notamment son point 6.29 qui définit les responsabilités en matière d’achats, n’intègre pas les conséquences de certaines réformes de structure récemment introduites.

Recommandation n°1. L’auditeur externe recommande de mettre à jour le Règlement d’administration financière, et notamment son point 6.29, pour tenir compte des structures actuellement en place.

3.4. Répartition des achats entre les diverses entités de l’Organisation

3.4.1. Achats de services, de biens et services associés et de travaux (relevant du Manuel administratif) :

31. En ce qui concerne le cadre organisationnel dans lequel ces agents effectuent actuellement les achats, on peut distinguer six catégories :

- les achats effectués par MSS (Bureau de la gestion des services de soutien / Management of support services) : ils ont représenté, en 2016, un total de 17 MUSD, dont 3 MUSD d’achats de biens et services communs pour le compte du Siège. De plus, MSS assure une fonction de conseil pour tous les achats des secteurs et services centraux du Siège ; - les achats de chacun des cinq secteurs de programme de l’UNESCO, effectués sous la responsabilité de leurs directeurs et délégataires respectifs, en 2016 – cela a représenté, en 2016, 460 achats pour un montant cumulé de 6,9 MUSD répartis de la façon suivante ;

Tableau 1 : Achats des secteurs de programme en 2016 (en millions de dollars des Etats-Unis)

montant nombre de contrats

CI 0,9 56

CLT 1,8 124

ED 1,8 109

SC 2,0 149

SHS 0,4 22

Total 6,9 460 Source : auditeur externe, d’après BFM

- les achats des Instituts, effectués sous la responsabilité de leurs directeurs (et de leurs délégataires) au nombre de 1 423 et pour un montant cumulé de 5 MUSD en 201613.

13 Excepté le CIPT (Centre International de Physique Théorique) qui n’utilise pas CMT.

204 EX/21.INF.5 – page 11

- les achats des bureaux de terrain, au nombre total de 7 932 en 2016 (+ 258 du bureau brésilien – UBO14), soit un total de 8 190 contrats en 2016, pour un montant cumulé, tous bureaux confondus, de l’ordre de 65 MUSD (hors UBO) + 9,2 MUSD (UBO), soit un total de 74,2 MUSD ; - les achats effectués en propre par les bureaux centraux autres que MSS – à savoir BFM, BSP, HRM et ERI ou IOS. Ces derniers ont procédé, en 2016, à 120 achats en propre représentant un montant cumulé de 2,3 MUSD, répartis comme suit :

Tableau 2 : Achats des bureaux du Siège hors MSS en 2016 (en millions de dollars des Etats-Unis)

montant nombre de contrats BFM 0,3 12 BSP 0,0 2 ERI 0,3 76 HRM 1,5 23 IOS 0,2 7 TOTAL 2,3 120

Source : auditeur externe, d’après BFM

32. En 2016, les achats pour KMI ont représenté 119 contrats pour un montant cumulé de 3,1 MUSD.

33. Par ailleurs, ces chiffres comprennent les achats, quel que soit le donneur d’ordre, effectués dans le cadre de contrats négociés par d’autres organisations relevant du système des Nations unies. A ce titre, 1 167 contrats étaient en vigueur au moment de l’audit pour un montant global de près de 7 MUSD en 2016. Il s’agit le plus souvent d’achats réalisés dans le cadre de LTA. Ces contrats sont identifiés par les bureaux hors Siège – ils ne figurent donc pas en tant que tels dans CMT.

3.4.2. Achats de consultance individuelle (relevant du Manuel des ressources humaines)

34. Ces achats sont effectués sous la responsabilité des Secteurs / Bureaux en suivant des règles établies par le Bureau de la gestion des ressources humaines (HRM). En 2016, avec un montant total de 39 MUSD, ils ont représenté un peu plus du quart des achats inclus dans le périmètre du présent audit (148 MUSD comme indiqué plus haut).

Tableau 3 : Contrats de consultance individuelle au 26 août 2017 (en millions de dollars des Etats-Unis)

Localisation Nombre de titulaires

Nombre de contrats

Dont >20 000 USD Montant total 2016

Siège 742 1254 74 8,59

Hors Siège (hors UBO) 1985 2597 139 17,57

UBO 476 502 258 10,55

Instituts 504 710 28 3,79

TOTAL 3707 5063 499 40,50

14 UNESCO Brasil Office

204 EX/21.INF.5 – page 12

Source : FABS (Système concernant les finances et le budget) et UBO

35. L’extraction ayant été effectuée au 26 août 2017, le montant total des contrats de consultance individuelle, bien que portant sur le même exercice (2016), est légèrement différent de celui qui figure dans la statistique au 31 décembre 2016 (39 MUSD) qui a servi de référence à l’audit.

36. Le nombre de contrats est supérieur au nombre de titulaires, puisqu’un même titulaire peut se voir attribuer plusieurs contrats successifs de consultance au cours d’un exercice.

37. La situation du bureau du Brésil (UBO) est particulière, mais comme indiqué plus haut, dans la mesure où elle échappe largement aux contrôles du Siège, elle a été écartée de l’examen d’ensemble conduit par l’auditeur externe.

Conclusion. En ce qui concerne les achats des bureaux de terrain, le dispositif de l’UNESCO est fortement décentralisé. Compte tenu du nombre et de la variété des situations des bureaux locaux, ce choix semble judicieux. En revanche, au niveau du Siège, le fait que les responsabilités supérieures soient éclatées entre d’une part, le Bureau de la gestion financière (BFM), qui définit la politique d’achats et supervise les achats de terrain, et d’autre part, le Bureau des services de soutien (MSS) qui encadre et effectue les achats du Siège, résulte de la volonté, au fil des récentes réformes, de maintenir un certain équilibre entre les responsabilités des bureaux centraux. Comme le montreront les observations ultérieures, cette organisation présente à la fois des avantages (pragmatisme) et des inconvénients (absence d’un pôle supérieur intégré responsable des achats).

204 EX/21.INF.5 – page 13

IV. OBSERVATIONS RELATIVES À L’ORGANISATION DU CONTROLE INTERNE DES ACHATS

38. Compte tenu de la forte décentralisation de l’UNESCO rappelée ci-dessus, de nombreux agents de l’Organisation sont habilités à signer des contrats par délégation directe ou indirecte de la Directrice générale, qui est la seule à assumer, dans l’organisation actuelle, une responsabilité ultime couvrant tous les achats de l’Organisation. En 2016, 315 agents approbateurs étaient habilités à signer des contrats, et donc à les valider dans les systèmes d’information. 204 d’entre eux en ont effectivement validé.

39. Si la multiplication et la dispersion des responsabilités présente l’avantage de la souplesse et de la connaissance du terrain, elle implique, en contrepartie, un niveau élevé de risque de non-conformité nécessitant l’existence d’un dispositif robuste de contrôle interne.

1. Organisation générale du contrôle interne des achats

40. BFM est chargé de la définition et de la mise à jour de la politique et de la réglementation des achats de l’UNESCO.

41. Pour assurer le contrôle de conformité de la mise en œuvre de cette politique et de cette réglementation, l’Organisation recourt au modèle dit des « trois lignes de défense », selon lequel, sous la tutelle des organes directeurs (Conférence générale et Conseil exécutif) et de la Directrice générale, trois « lignes de défense » distinctes (ou groupes de membres du personnel) sont en place pour assurer la gestion efficace des risques, correspondant à trois niveaux de contrôle interne.

1.1. Contrôle interne de premier niveau

42. Le contrôle interne des achats repose, à la base, sur un dispositif de « premier niveau » qui implique, pour pouvoir enregistrer un contrat dans le système informatisé de suivi CMT, et conformément à la réglementation financière en vigueur, la présence de trois visas :

- visa du « spécialiste de programme » (requester), c’est-à-dire de l’acheteur ; - visa de l’agent certificateur (administative officer), chargé de vérifier le respect de la procédure, des dispositions du Règlement financier et du Règlement d’administration financière de l’Organisation, et l’exactitude et la cohérence de tous les aspects financiers du contrat ; - visa du l’agent approbateur (approving officer), qui peut être le directeur local ou, au Siège, le responsable du bureau ou du secteur concerné ou éventuellement son délégué. L’agent approbateur est chargé de signer personnellement les contrats (y compris les bons de commande). Ce faisant, il devient personnellement responsable de leur validité au regard des programmes ainsi que de leur exactitude financière. L’agent approbateur est personnellement et financièrement responsable des conséquences de l’autorisation.

43. Un contrat ne peut être validé dans le système tant que les validations électroniques du spécialiste de programme, du certificateur et de l’agent approbateur ne sont pas effectuées.

1.2. Contrôle interne de deuxième niveau

44. En deuxième ligne de défense, pour les achats à forte valeur (high value contracts), au-delà de 100 000 USD (contrats LTA, contrats établis sur la base d’une dérogation à la mise en concurrence, ou contrats de consultance individuelle), ou de 150 000 USD (autres achats), après contrôle de premier niveau, mais avant transmission au Comité des marchés, des services de BFM, HRM ou MSS interviennent, selon le cas, en établissant les « revues de conformité » qui doivent

204 EX/21.INF.5 – page 14

accompagner les dossiers soumis à l’avis du Comité des marchés, chargé du contrôle de de deuxième niveau.

45. En prolongement de ce contrôle de deuxième niveau, après signature des contrats, BFM établit des rapports de pilotage spécifiques (par exemple, sur les dérogations à la mise en concurrence, sur une modalité contractuelle donnée, sur une région/bureau ou sur une procédure financière), l’objectif étant de déceler les non-conformités aux règles financières et contractuelles et de recommander des actions correctrices (formation, évolution de la politique d’achat et des contrôles effectués dans les systèmes d’information).

1.3. Contrôle interne de troisième niveau

46. Le contrôle de troisième niveau est assuré par la section de l’audit du Service d’évaluation et d’audit (IOS). On note qu’un rapport de novembre 2014 a été consacré aux contrôles mis en place à l’UNESCO pour optimiser le rapport qualité prix (value for money) des contrats d’achat.

1.4. Guichet unique (one-stop shop)

47. Afin d’aider les spécialistes de programme et les agents certificateurs à se conformer, dans un cadre géographiquement très décentralisé et professionnellement très diversifié, à la politique et à la réglementation de l’Organisation définie par BFM, un dispositif de conseil et d’assistance technique aux acheteurs a été mis en place fin 2012, d’une part à BFM, dans la section de la politique financière et de la conformité (FPC), notamment à travers un dispositif de guichet unique – one-stop shop – ouvert à l’ensemble des unités contractantes de terrain, et d’autre part à MSS, pour les achats du Siège (achats informatiques de KMI et achats centraux des secteurs et services centraux).

48. Les statistiques de BFM montrent que le dispositif du guichet unique a permis :

- de réduire sensiblement le nombre de dossiers rejetés ou soumis à nouvel examen par le Comité des marchés : en 2008/2009, seulement 57 % des dossiers recevaient un avis favorable, les autres étant rejetés, reportés ou considérés comme soumis post facto. En 2016, 85 % des dossiers ont reçu un avis favorable ; - de réduire les délais de mise en place effective des contrats depuis la revue par le comité des marchés jusqu’à la signature du contrat. De 34 jours en moyenne en 2014, ce délai est passé à 26 jours en 2016 ; - de former, depuis sa mise en place, 326 spécialistes de programme et 110 agents certificateurs.

2. Séparation des taches de contrôle interne de deuxième niveau pour les contrats à haute valeur

49. Les achats dits à haute valeur (au-delà des seuils de 100 000 ou 150 000 USD, selon les critères exposés plus haut) font en principe l’objet du contrôle interne le plus étendu (contrôle dit de deuxième niveau). Il est assuré par le Comité des marchés, qui s’est réuni 20 fois en 2016, pour exprimer un avis sur 130 contrats.

50. Dans certains cas, les insuffisances des « revues de conformité » produites à l’appui des demandes d’avis peuvent aboutir à une information incomplète du Comité des marchés – une illustration en est fournie dans le cadre des tests de détail (voir chapitre V infra). C’est pourquoi une première partie de l’audit a porté sur l’évaluation de la robustesse du contrôle interne de deuxième niveau. Il aboutit aux constats suivants.

204 EX/21.INF.5 – page 15

2.1. Fréquence de la situation de « fait accompli » (ou post facto)

51. Un premier constat conduit l’auditeur externe à s’interroger sur la capacité du Comité des marchés à exercer la plénitude de son contrôle : il s’agit du fait que, en 2016, dans 11 % des cas, le comité a été mis devant le fait accompli. Dans ce cas, le formulaire du comité comporte une case à cocher indiquant qu’il « prend note du fait accompli et rappelle la disposition du Manuel administratif, point 7.2, art. 3.9d ». Le fait même qu’il existe un cadre préétabli prévoyant cette possibilité montre qu’elle est considérée comme une situation relativement « banale »15. Dans ce cas, la procédure est la suivante :

- la directrice financière (Chief Financial Officer) envoie un courrier de rappel à l’ordre, évoquant la possibilité de mise en œuvre de la responsabilité du superviseur qui n’a pas respecté les règles, au titre de l’’art. 101.2 du Manuel des ressources humaines16 ; - mais dans la pratique, cette responsabilité personnelle n’est jamais mise en œuvre. Cela a été le cas pour les 11 % des dossiers relevant du Comité des marchés évoqués ci-dessus, mais également pour 59 contrats inférieurs au seuil de compétence du Comité des marchés, qui ont rencontré des défauts de procédure. Par exemple, dans le cas d’engagements de dépenses pris exceptionnellement hors système CMT, ce dernier ne permet pas la saisie rétroactive du dossier, et une autorisation de BFM est indispensable pour « régulariser » ex-post le dossier.

52. En tout état de cause, tous ces contrats engagent l’UNESCO vis-à-vis des fournisseurs – s’il n’est donc pas anormal que la régularisation soit inéluctable, le fait que cette pratique persiste à un tel niveau justifierait une approche plus ferme que de simples rappels à l’ordre sans effet.

2.2. Insuffisante séparation entre l’acheteur et le contrôleur de conformité

53. Un mémorandum DDG/2013/01 demandait à MSS d’assurer le conseil/assistance et la revue de conformité pour les achats des services du Siège, à l’exception des achats effectués par MSS (achats de biens et services communs).

54. Cette règle a été rappelée par l’audit interne dans le rapport IOS/AUD/2014/03 de novembre 2014, qui observait que MSS continuait à effectuer, sans respecter le principe de séparation des tâches, la revue de conformité de ses propres achats. Comme indiqué plus loin, MSS a depuis lors cessé de préparer les revues de conformité de ses propres achats.

55. Trois ans plus tard, la situation n’est toujours pas réglée :

- les revues de conformité ont continué à être effectuées par MSS/OPS 17 pour MSS jusqu’au 26 novembre 2015. Depuis lors, il n’y a plus de revue de conformité des achats à haute valeur de MSS (biens et services communs) : MSS s’est dessaisi, mais BFM n’a pas pris le relai, estimant qu’il convenait d’attendre une décision de la Directrice générale et que sa mise en œuvre nécessiterait un renfort en effectifs. En pratique, en 2016, les dossiers sans revue de conformité représentent 20 cas d’achats par MSS (sur un total de 130 cas revus par le Comité des marchés). Toutefois BFM a effectué des revues de conformité écrites sur certains contrats MSS à la demande du président du Comité des marchés et de la directrice

15 Il s’agit souvent de marchés conclus par des entités décentralisées dotées de leur propre Comité des marchés, ce qui

en principe, ne devrait rien retirer de la compétence supérieure du Comité des marchés de l’UNESCO. Sur les 11 dossiers irréguliers de 2016, sept provenaient du CIPT à Trieste, coutumier du fait.

16 Par exemple, un mémorandum BFM/2016/649 du 21 octobre 2016, adressé par la directrice de la gestion financière au directeur du bureau de Jakarta, qui avait signé sans consultation un contrat dépassant le seuil de saisine du Comité des marchés, précise : « il s’agit à n’en pas douter d’une omission involontaire ou d’une erreur. Néanmoins, le règlement du personnel art. 101.2 prévoit que tout membre du personnel qui a engagé l’Organisation sans respecter intégralement le règlement financier et les dispositions du manuel correspondantes est personnellement et financièrement responsable des conséquences de son action ».

17 Section des opérations du bureau des services de soutien.

204 EX/21.INF.5 – page 16

financière – sur les 20 cas précités, six ont ainsi fait l’objet de notes écrites de BFM à l’attention du Comité des marchés ; - MSS continue à assurer le conseil/assistance et la revue de conformité des achats à haute valeur du Siège autres que ceux qu’il négocie lui-même (notamment ceux de KMI, des secteurs de programme et des services centraux), tandis que BFM continue à préconiser un regroupement de l’ensemble de ces deux fonctions au sein des services financiers pour des raisons de standardisation et de séparation des tâches entre les acheteurs et l’unité de revue de conformité ; - pour le moment, BFM assure, pour l’ensemble des achats des bureaux de terrain, la fonction formation / conseil / assistance et, pour les achats de terrain à haute valeur soumis au comité des marché, la revue de conformité, en liaison avec les unités contractantes, afin de consolider les compétences de ces dernières.

2.3. Insuffisante séparation entre la fonction de formation/conseil/assistance aux acheteurs et le contrôle de conformité

56. L’auditeur externe considère par ailleurs que, quelle que soit la répartition des fonctions entre MSS et BFM, le contrôle de conformité ne devrait pas être exercé par le personnel chargé de la fonction formation/conseil/assistance des unités contractantes. On ne peut à la fois, d’une part, conseiller l’acheteur, et d’autre part effectuer une revue objective de la conformité du contrat négocié par l’acheteur. Mais il constate que cette séparation n’est actuellement pas établie de façon claire :

- BFM, le service qui assure le secrétariat du Comité des marchés est certes séparé de celui qui assure la fonction de formation / conseil / assistance, mais c’est la section de politique financière et de la conformité qui assure à la fois la fonction formation / conseil / assistance aux acheteurs, et qui dispose et fournit au comité toute l’information relative à la conformité pour les marchés pour lesquels il est intervenu en tant que conseiller. Certes, il ne présente pas la revue de conformité au comité, mais l’ayant préparée, il est présent au comité ainsi que le représentant de l’unité contractante (physiquement ou par Web EX). C’est ce dernier qui répond en premier lieu aux questions des membres du comité concernant les marchés. Le représentant du guichet unique répond aux questions relatives au règlement applicable, comme l’a confirmé à l’auditeur externe le responsable chargé en 2016 de la présidence de ce Comité ;

- à MSS, c’est la section des opérations - qui assiste les acheteurs du Siège (et notamment KMI pour les achats informatiques), et qui effectue les revues de conformité pour les mêmes achats ;

- pour les contrats de consultance individuelle soumis à la revue du comité des marchés, HRM effectue la revue de conformité.

2.4. Incapacité de la direction générale à résoudre les problèmes de séparation des tâches de contrôle interne de deuxième niveau

57. Comme indiqué plus haut, le problème de la séparation acheteur/responsable de la revue de conformité avait été soulevé dès fin 2014 dans le cadre du rapport IOS précité. Concernant les suites de ce rapport, l’auditeur externe constate l’incapacité, à ce jour, de la direction générale à arbitrer entre les solutions divergentes proposées par ses propres services. Plus précisément :

58. Deux ans après l’audit interne d’IOS, en visant le 5 avril 2016 une proposition de BFM présentée dans un mémorandum BFM/2016/IN/480, la Directrice générale décidait que BFM et MSS devaient procéder au plus tard en juin 2016 au transfert des fonctions de conseil/assistance et de contrôle de la conformité des achats de MSS à BFM/FPC, ainsi que d’un agent de niveau P3.

204 EX/21.INF.5 – page 17

59. Par mémorandum MSS/DIR/16/117 du 12 avril 2016, la responsable de MSS a demandé à la Directrice générale de surseoir à cette décision, considérant que la revue de conformité était, de son point de vue, une procédure ne nécessitant qu’une journée de travail par mois pour un agent de niveau P2-P3, et sans revenir sur le principe de la décision du 5 avril 2016, il a été informellement décidé d’attendre le résultat d’échanges plus approfondis entre MSS et BFM, pour aboutir à une solution consensuelle.

60. De son côté, BFM considère que :

- la note de la directrice financière visait à mettre en évidence sa préoccupation quant à la participation d’une seule unité (MSS/OPS) aux opérations d’achat direct dans le cadre du contrôle interne de 1er niveau, et à la mise en place d’un contrôle interne de 2ème niveau (via la revue de conformité) ;

- le Manuel administratif place la politique des achats sous la responsabilité de BFM, les revues de conformité lui permettant de s’assurer de la bonne application de ces règles et de la mise à jour des politiques contractuelles ;

- la revue de conformité fait partie de la supervision exercée par la directrice financière sur les agents certificateurs décentralisés.

61. Le 19 mai 2016, les responsables de MSS et de BFM se sont réunis pour résoudre, entre autres, cette question : le compte rendu de cette réunion conclut à la nécessité de réfléchir davantage sur la réallocation des tâches entre BFM et MSS, et indique que MSS continuera, dans l’attente, à effectuer la revue de conformité pour les achats des unités du Siège d’un montant supérieur à 150 000 USD, à l’exception de ses propres achats.

62. Les principaux désaccords entre BFM et MSS, en matière de formation/conseil/assistance et de revue de conformité, portent sur la localisation de ces activités dans l’organigramme : MSS estime être mieux placé pour en assurer la responsabilité pour les marchés du Siège (à l’exception de ses propres marchés de biens et services communs, pour lesquels il estime pouvoir , selon les besoins, consulter d’autres services compétents, et pour lesquels il a, suite à l’audit d’IOS, renoncé à effectuer la revue de conformité), tandis que BFM prône une unification, sous sa responsabilité, de l’ensemble de ces fonctions au sein de l’Organisation, qu’elles concernent les achats du Siège ou les achats de terrain.

63. La logique du schéma prôné par BFM, telle qu’elle ressort du mémorandum cité plus haut impliquerait d’y inclure également la revue de conformité des achats de consultance individuelle, plus importants en volume et en nombre que ceux de MSS, et actuellement assurée par HRM, mais que n’évoque pas le mémorandum (il est vrai que le rapport de l’audit interne, à l’origine de ces réflexions, n’avait pas porté sur les achats de consultance individuelle).

Constat n°2. Le contrôle a conduit à relever un nombre important de contrats présentés à validation post facto, qu'il s'agisse d'achats supérieurs ou inférieurs au seuil de compétence du Comité des marchés. Certes, ces anomalies sont suivies de façon précise par les services de BFM, mais également de façon passive, car elles ne donnent lieu ni à sanctions, ni à autres actions coercitives permettant d'espérer la disparition de telles pratiques.

Recommandation n°2. L’auditeur externe recommande de mettre effectivement en œuvre les sanctions prévues dans le Règlement financier, et d’assurer la diffusion interne des informations sur les sanctions prises, afin de mettre fin aux pratiques actuelles conduisant à un nombre élevé de présentations post facto des contrats aux autorités censées les autoriser.

204 EX/21.INF.5 – page 18

Constat n°3. L’auditeur externe constate que les deux schémas défendus par BFM et MSS présentent des mérites et des inconvénients respectifs, la position de BFM reposant sur une logique métier (l’unicité et l’homogénéité de la supervision financière, la mise en place d’un pôle de responsabilité unique évitant le recours à l’arbitrage de la direction générale), tandis que celle de MSS (qu’on pourrait transposer à HRM pour les marchés de consultance individuelle) repose sur une logique de compétences (la connaissance des marchés spécifiques sur lesquels portent les contrats), et qu’elles sont donc toutes deux a priori envisageables, à condition qu’elles n’entraînent pas, comme c’est le cas aujourd’hui, l’apparition de zones non correctement couvertes par le contrôle interne. La proposition de BFM supposerait sans doute un remaniement plus profond des frontières existantes entre MSS et BFM, voire HRM18.

L’auditeur externe ne se prononce pas sur le point de savoir quelle solution privilégier, car cela relève des choix de gouvernance de la Direction générale, mais il constate que le débat entamé depuis un an et demi est sans issue consensuelle, et qu’il retarde la mise en place d’un dispositif robuste de contrôle interne portant sur l’ensemble des marchés, notamment de forte valeur, quelle que soit l’entité responsable de la revue de conformité.

Recommandation n°3. L’auditeur externe recommande de clôturer rapidement le débat ouvert depuis mi-2016 entre le bureau de la gestion financière (BFM) et le bureau des services de gestion et de soutien (MSS) sur l’organisation du contrôle interne des achats, et quelle que soit la solution retenue, de veiller à assurer : - la séparation des tâches entre d’une part, le contrôle de la conformité et d’autre part, les fonctions de préparation / négociation des achats et les fonctions de formation / conseil / assistance aux acheteurs ; - la mise en œuvre d’une revue de conformité systématique et exhaustive pour les contrats à haute valeur, étant observé qu’actuellement, les contrats de l’acheteur le plus important, MSS, ne font plus l’objet de revues de conformité. Une telle revue doit être effectuée par un agent de niveau professionnel adéquat, indépendant des acheteurs et de leurs formateurs/conseillers.

18 L’auditeur externe note que l’audit IOS Value for money in UNESCO contracting de novembre 2014 préconisait cette

seconde solution : « compte tenu de la structure et des compétences actuelles en matière de passation de marchés, une solution viable consisterait à centraliser ces revues de conformité dans BFM ».

204 EX/21.INF.5 – page 19

V. SÉLECTION DE CONTRATS D’ACHATS POUR LES TESTS DE DÉTAIL

Critères de sélection

64. L’échantillonnage auquel a procédé l’auditeur externe pour effectuer ses tests de détail porte exclusivement sur les achats de l’exercice 2016. Le but de la sélection a été non pas de contrôler un montant élevé d’achats, mais de représenter la plus grande variété possible de situations au regard des règles fixées par l’UNESCO en matière d’appel au marché, l’optique étant de tester la robustesse effective du dispositif de contrôle interne des achats dans un maximum de situations.

65. Pour les achats de services, de biens et services associés et de travaux, l’échantillonnage a reposé sur quatre critères :

- premier critère : il s’est agi de retenir des contrats dans chaque tranche de montant correspondant aux seuils fixés par les règles générales d’appel au marché, soit : moins de 5 000 USD, entre 5 000 et 50 000 USD et entre 50 000 et 150 000 USD. Les contrats d’un montant unitaire supérieur à 150 000 USD ont été exclus de l’échantillon, compte tenu de l’audit effectué et présenté dans la partie précédente du rapport, sur l’organisation du contrôle interne de deuxième niveau prévu pour les achats de forte valeur ;

- deuxième critère : dans chaque tranche, il a été décidé de retenir des achats du Siège et des achats des bureaux de terrain ;

- troisième critère : dans les deux cas (Siège et terrain), l’échantillon devait, dans la mesure du possible, comporter des achats de service, des achats de biens et services associés et des achats de travaux.

66. Au total, ces trois premiers critères garantissaient que l’échantillon représenterait la plupart des cas de figure (en principe 18 situations différentes). L’auditeur externe a en outre veillé à ce que, dans les deux premières tranches, figurent des achats effectués dans le cadre de contrats-cadre (LTA).

67. Un quatrième critère de sélection a consisté à retenir, pour les deuxième et troisième tranches (celles qui sont soumises à compétition obligatoire, informelle ou publique), des contrats effectués par simple bon de commande (purchase orders), sans toutefois avoir été effectués dans le cadre d’un LTA – c’est-à-dire des contrats ayant obtenu une exemption de consultation informelle ou d’appel public à la concurrence au titre d’un autre motif que le fait d’être effectués dans le cadre d’un LTA.

68. Cette approche a conduit à un premier échantillon de 55 contrats portant sur l’achat de services, de biens et services associés et de travaux.

69. Pour les contrats de consultance individuelle, la démarche a été différente : s’agissant de prestations contre rémunération pouvant s’apparenter à des salaires, avec un risque d’arbitrage avec des contrats temporaires (contrats à durée déterminée), l’auditeur externe a retenu comme critère de sélection le dépassement d’un montant unitaire de contrat supérieur à 50 000 USD en 2016 ; constatant que ce critère ne concernait que 53 contrats émanant du Siège, et deux contrats conclus sur le terrain, pour un montant total de 4,2 MUSD, il a décidé de procéder à leur contrôle exhaustif.

70. Au total, les tests de détail ont donc porté sur 110 contrats19.

19 Cf. annexe 1 : contenu de l’échantillonnage.

204 EX/21.INF.5 – page 20

VI. RÉSULTAT DES TESTS DE DÉTAIL

1. Contrats d’achat de services, de biens et services associes et de travaux

71. Les tests de détail on conduit l’auditeur externe à relever trois types d’irrégularités ou d’anomalies :

- des cas de découpage artificiel de commandes en tranches inférieures à 5 000 USD ; - l’absence de grille tarifaire dans le cadre d’un contrat LTA de type standard ; - des exemptions d’appel à la concurrence insuffisamment justifiés.

72. S’y ajoute une situation de dépendance prolongée vis-à-vis d’un fournisseur de services.

1.1. Découpage artificiel de certaines commandes en tranches inférieures à 5 000 USD

73. L’échantillon des achats inférieurs à 5 000 USD comprenait 16 contrats, pour 16 fournisseurs différents.

74. L’un des tests a consisté, pour chacun des fournisseurs, à rechercher les autres contrats éventuellement obtenus la même année (2016), pour détecter d’éventuels « découpages » de commandes visant à échapper à l’obligation de mise en concurrence informelle, voire formelle.

75. Ce test a conduit à identifier sept fournisseurs ayant obtenu un total de commandes supérieur à 5 000 USD en 2016. Un deuxième test visait à analyser dans quelle mesure ces commandes portaient sur une fourniture similaire ou sur des prestations différentes – dans le second cas, la présomption de « découpage » volontaire des commandes était en principe exclue.

76. A l’issue du deuxième test, trois contrats pouvaient formellement laisser présumer un « découpage » ayant pour conséquence de ne pas franchir de seuils de recherche, informelle ou formelle, de prix compétitifs :

- Fournisseur Luthringer-Ediset (travaux d’imprimerie, France) : le total des commandes 2016 avec l’UNESCO s’est élevé à 49 357 USD à travers 37 bons de commande, sans consultation informelle des prix du marché. La présomption de découpage est renforcée par le fait que six bons de commande ont été émis, pour des prestations similaires, entre le 13 et le 15 janvier 2016 pour un total 7 438 USD. Si ce fournisseur avait été sélectionné dans le cadre d’un LTA, les opérations auraient été régulières, mais ce n’est pas le cas. Enfin, on constate que le total annuel des commandes en 2016, se situe presque au seuil de 50 000 USD, qui aurait nécessité un appel ouvert et public à la concurrence20. En réponse à ce constat, MSS invoque un problème de délai rendant inopérant le recours à des prestations dans le cadre du LTA passé avec l’Imprimerie centrale (Luxembourg), et indique qu’un nouvel appel d’offres vient d’être lancé en vue d’établir un ou plusieurs LTA de services d’impression intégrant un lot spécifique « petits travaux / petites séries ». Plus généralement, MSS indique demander régulièrement des prix à plusieurs prestataires et considère que cela lui permet de tenir à jour les prix du marché dans son logiciel de calcul en interne. Pour cette raison, il estime que la consultation formelle n’est indispensable que là où il y a un doute sur le prix.

- Fournisseur Sunflow (clés USB publicitaires, France) : le total des commandes 2016 avec l’UNESCO s’est élevé à 37 358 USD à travers 16 bons de commande pour des prestations comparables, laissant présumer un découpage intentionnel sous le seuil de 5 000 USD par achat. On note cependant le passage d’un ordre de 8 606 USD, donc soumis

20 MSS précise qu’en l’occurrence, chaque contrat concernait un travail différent, avec des caractéristiques spécifiques

différentes, et qu’il n’y a donc pas pu y avoir de « découpage » d’un contrat plus global.

204 EX/21.INF.5 – page 21

à l’obligation de consultation informelle du marché – néanmoins, le dossier CMT ne produit que deux devis, contrairement à l’obligation réglementaire d’en fournir trois.

- Fournisseur Colorix (travaux d’imprimerie, Cameroun) : le total des commandes 2016 avec l’UNESCO s’est élevé à 50 413 USD à travers 15 bons de commande pour prestations similaires. Douze commandes sont inférieures à 5 000 USD et n’ont pas donné lieu à production de plusieurs devis. Trois commandes sont d’un montant compris entre 10 000 et 14 000 USD et ont donné lieu à comparaison informelle de trois devis. Le total des commandes de l’année dépasse toutefois le seuil de 50 000 USD, ce qui pourrait laisser présumer que le découpage entre 12 commandes inférieures à 5 000 USD et trois commandes soumises à consultation informelle avait pour éventuel objet de soustraire l’acheteur à l’obligation d’un appel d’offres public ouvert. De même que pour Luthringer-Ediset, la passation initiale d’un contrat LTA par appel public et ouvert aurait permis, si Colorix avait remporté cette compétition, de passer les mêmes contrats en toute régularité, mais cela n’a pas été le cas.

1.2. Absence de grille tarifaire dans un contrat LTA de type standard

77. Dans l’échantillon, au titre des achats sous contrats LTA, a été retenue une commande à l’Imprimerie centrale (travaux d’imprimerie, Luxembourg) : le premier test a conduit à détecter 23 bons de commandes passées en 2016 et adressées à ce même fournisseur, pour un montant cumulé de 448 000 USD. Le LTA initial, sur une prévision de commandes supérieure à 100 000 USD (la prévision, en 2013, était en effet de 750 000 USD par an), a bien été soumis au contrôle de régularité et à l’avis du Comité des marchés. Le contrat enregistré dans CMT comprenait un article 3 faisant référence à une « annexe III » fixant la grille tarifaire applicable au contrat. Mais dans le contrat enregistré dans CMT, l’annexe III, « price schedule », n’est pas renseignée, bien que la page correspondante soit paraphée, et que le contrat soit signé. Interrogés par l’auditeur externe, les services ont fourni le dossier papier, qui contient, à l’appui du même marché, un fichier pdf non paraphé et non daté, intitulé « annexe II – Financial proposal », ce qui laisserait supposer qu’il s’agit de la proposition initialement communiquée à l’UNESCO dans le cadre de l’appel d’offres, sans portée juridique établie. L’auditeur n’a pas pu vérifier si cette grille extracontractuelle a bien été appliquée aux achats de 2016, car l’acheteur MSS a fait observer qu’« il n’est pas possible d’obtenir une grille prix pour l’ensemble des prestations possibles par un imprimeur, le nombre de variables étant trop important ». Il ne s’agit donc, a priori, que d’une accumulation d’irrégularités formelles, de nature bénigne lorsqu’on les considère séparément, et ne remettant pas en cause, sur le fond, le respect des règles posées dans le Manuel administratif. Néanmoins, cette accumulation de dispositions approximatives dans un cadre contractuel formellement incomplet, et comportant des éléments non enregistrés dans le progiciel CMT, montre qu’un effort accru de rigueur serait souhaitable dans ce type de situation. Par ailleurs, l’impossibilité technique soulignée par MSS de prévoir des tarifs pour l’ensemble des prestations d’imprimerie militerait pour la mise en place de LTA concurrentiels, retenant une exclusivité sur trois fournisseurs remis systématiquement en concurrence lors de chaque achat.21

1.3. Exemptions d’appel à la concurrence insuffisamment justifiées

78. Le paragraphe 5.3 du chapitre 10.2 du Manuel administratif permet d’exempter de mise en concurrence une entreprise pour huit raisons différentes22. C’est la raison pour laquelle l’échantillon comprenait 11 contrats « non LTA » bénéficiant d’une exemption de consultation ou d’appel à la concurrence (waiver), représentant un montant total de 503 500 USD.

21 MSS exprime un doute sur la faisabilité d’un tel dispositif, rappelant qu’il l’avait déjà testé avant 2011, avec des résultats non concluants du fait que d’autres aspects (notamment les délais de livraison) entraient en jeu. 22 Les motifs d’exemption ont été rappelés dans la troisième partie du présent rapport.

204 EX/21.INF.5 – page 22

79. Les tests ont conduit à déceler deux cas dans lesquels l’exemption paraissait insuffisamment justifiée.

80. IPF (organisme non gouvernemental de formation des communautés indigènes nord-thaïlandaises) a bénéficié, pour 64 000 USD, d’un contrat pour organiser la quatrième rencontre de la plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) qui s’est tenue à Chiang Mai en juin 2016. Bien que l’objet de la commande (organiser une rencontre internationale) paraisse a priori éloigné du domaine d’activité de l’organisme (former des populations indigènes), et bien que le seuil de 50 000 USD ait été franchi, le prestataire n’a pas été mis en concurrence, au motif qu’il existait « une décision antérieure concernant une opération d’achat identique, pour laquelle il était nécessaire de normaliser le produit/la prestation requis(e) à la suite d’une opération d’achat récente », ce qui correspond au 2ème motif d’exemption du §5.3 du chapitre 10.2 du Manuel administratif. La dérogation a été accordée selon les procédures en vigueur. Toutefois :

- la prestation précédente à laquelle il était fait référence datait de 2013, ce qui limite la portée de l’argument de la « normalisation du produit », et l’on constate que cet argument était accompagné d’autres considérations sans rapport avec le § 5.3 (satisfaction pour la précédente prestation d’IPF, proximité géographique du fournisseur, etc.), l’argument de la « normalisation » ne se suffisant pas, de toute évidence, en lui-même ;

- le premier marché de 2016, prétendant « justifier » l’exemption de 2016 pour un marché de plus de 50 000 USD, était un contrat de 6 000 USD, qui avait lui-même obtenu une exemption de consultation informelle au motif de l’absence de concurrence (motif 1), ce qui n’est pas invraisemblable pour un marché de montant très modeste à exécuter dans le nord de la Thaïlande. Mais l’absence d’autres candidats n’est en revanche pas évidente pour un marché de 64 000 USD, et l’on observe que le motif 1 n’a pas été invoqué pour la seconde exemption.

81. Pour ces deux raisons, l’auditeur externe estime que le recours au deuxième motif d’exemption était abusif, et qu’il aurait été préférable, dans un tel cas, de procéder à un appel d’offres public formel.

82. Le bureau de Bangkok a eu recours à la société Impact Exhibition Management (organisateur d’évènements, Thaïlande) pour l’organisation de l’« Asia Summit on Flexible Learning Strategies for Out-of-School Children » à Bangkok, du 24 au 26 février 2016, pour 67 000 USD. Aucune mise en concurrence n’a été organisée, le bureau invoquant, au titre du 5ème motif d’exemption, à la fois la qualité de l’organisme choisi et la possibilité de s’exonérer des obligations de mise en concurrence si « des offres pour des besoins identiques ont déjà été obtenues au cours des 12 mois précédents dans le cadre d’un appel à la concurrence conforme au présent oint et les prix et les conditions proposés demeurent compétitifs ». Cependant, aucun contrat n’est enregistré sous CMT pour un montant équivalent depuis 2013 – la condition des 12 mois n’est donc pas remplie. Le dépassement du seuil de 50 000 USD aurait justifié une mise en concurrence internationale, les raisons évoquées par le bureau de Bangkok n’étant pas conformes au § 5.3, 5ème alinéa du chapitre 10.2 du Manuel administratif.

1.4. Situation de dépendance prolongée vis-à-vis d’un fournisseur de services

83. L’un des contrats sélectionnés dans l’échantillon initial indique qu’en avril 2016, le bureau de Kaboul a attribué un contrat de service d’un montant de 84 000 USD à la société BCD Progetti Srl (architecture et ingénierie, Italie) dans le cadre de son programme « Conservation, Sustainable Management and Promotion of the Cultural Heritage of Herat ».

84. La prestation consistait à organiser une mission à Herat, en Afghanistan, de mai à juillet 2016 pour définir les caractéristiques d'un système à mettre en place pour la surveillance et les travaux de consolidation de la base du cinquième Minaret du mausolée de Gawar Shad.

204 EX/21.INF.5 – page 23

85. Cette prestation n’a pas fait l’objet d’une mise en concurrence, le bureau local estimant en être exempté au regard des résultats et de l’expertise de ce fournisseur qui avait lui-même recommandé la mise en place de cette expertise en 2015. Même si ce motif ne figure pas au §5.3 du chap. 10.2 du Manuel administratif, l’auditeur externe constate qu’un contrat de service initial avait effectivement été accordé en septembre 2015, pour 26 000 USD. Il avait bénéficié d’une exemption au titre du premier motif du § 5.3 (existence d’un seul cabinet capable d’organiser le pilotage et l’analyse structurelle d’un minaret). On peut raisonnablement présumer que le premier motif (monopole) continuait à s’appliquer en 2016. L’exemption était donc sans doute, sur le fond, mal formulée mais justifiée. Mais l’auditeur externe a analysé l’ensemble des prestations de même nature assurées par ce fournisseur en situation de monopole, et constaté que :

- le premier contrat recommandait l’exécution de travaux complémentaires d’expertise : c’est l’objet du deuxième contrat de 84 000 USD de 2016. Ce deuxième contrat a donné lieu à un avenant de 74 000 USD en août 2016 ;

- un troisième contrat de 16 000 USD a été passé en janvier 2017, puis un quatrième de 40 000 USD en mars 2017 ;

- au total, des commandes ont donc été passées de septembre 2015 à mars 2017 pour un montant cumulé de 173 000 USD au profit, et sur le conseil, d’une seule et même société (et plus précisément, d’un seul et même expert). Compte tenu de l’étalement dans le temps, le seuil de compétence du Comité des marchés (plus de 100 000 USD sans concurrence sur une même année civile) n’a pas été franchi, et il n’y a donc a priori pas d’irrégularité formelle concernant l’absence d’examen par le Comité. En revanche, le bénéficiaire BCD Progetti Srl, par ses conseils successifs conduisant l’UNESCO à poursuivre des expertises sur un même projet, s’est mis en une position très favorable qui mériterait d’être étroitement surveillée à l’échelon central, pour éviter que ne se crée une situation de dépendance durable. Ce genre de situation n’est pas rare dans le cas des sociétés de consultance, qui développent couramment des stratégies visant, à travers leurs conseils, à « abonner » durablement leurs clients à leurs services : c’est pourquoi, à défaut d’avoir pu organiser ce genre de prestations dans le cadre d’un contrat LTA soumis au Comité des marchés, l’auditeur externe suggère que soient définies des règles spécifiques visant à prémunir l’Organisation contre de tels risques dans le domaine de la consultance.

2. Contrats d’achat de consultance individuelle

86. S’agissant de dossiers individuels, l’auditeur externe a « anonymisé » ses observations, en se référant uniquement aux numéros des bons de commande (PO). Les principales irrégularités et/ou anomalies relevées concernent 10 contrats, dont la plupart comportent simultanément plusieurs faiblesses et figurent sous les rubriques correspondantes.

87. Les irrégularités et/ou anomalies relevées sont au nombre de trois :

- non-respect de la règle des 11 mois ; - non-respect du caractère ponctuel du besoin ; - cumul d’irrégularités sur un seul et même contrat

2.1. Non-respect de la règle des 11 mois

88. Sur les 53 consultants ayant bénéficié de contrats d’une valeur supérieure à 50 000 USD signés par les services du Siège entre 2016 et 2017 :

- trois contrats ont eu pour objet de désigner ou de renouveler des consultants pour des durées supérieures à 11 mois, le délai de carence (un mois) n’étant pas respecté, et aucune dérogation n’ayant été demandée : le premier du 15 mars 2016 au 15 mars 2017, suivi d’un

204 EX/21.INF.5 – page 24

renouvellement jusqu’au 31 octobre 2017 (soit 17,5 mois consécutifs) 23 ; le deuxième, du 1er

avril 2016 au 31 mars 2017, suivi d’un contrat du 5 avril 2017 au 31 mars 2018 (deux ans sans interruption d’un mois)24 ; le troisième, du 6 juillet 2016 au 28 février 2017, prolongé au 31 juillet 2017, puis au 31 décembre 201725. Pour deux de ces contrats, aucune dérogation n’a été demandée. Pour l’un d’entre eux, la dérogation demandée et accordée par HRM le 11 février 2016 a été remise en cause par HRM par lettre du 4 juillet 2016 ;

- en ce qui concerne les rémunérations mensuelles hors frais de déplacement et indemnités journalières de subsistance 26 (DSA) : le premier contrat était rémunéré 9 500 USD par mois, le deuxième 4 600 USD par mois, le troisième 7 300 USD par mois, le quatrième 3 400 USD par mois ;

- en ce qui concerne les seuils des marchés : seul le premier (180 000 USD pour 17,5 mois hors frais) a été présenté au Comité des marchés27 ; les autres étaient, sur une année civile, inférieurs au seuil de 100 000 USD (le deuxième s’élevait à 110 000 USD sur deux ans, le troisième à 95 000 USD sur un an et le dernier à 55 000 USD sur un an) ;

- tous ces contrats étaient supérieurs à 20 000 USD (seuil de mise en concurrence) : néanmoins, le troisième a bénéficié d’une dérogation (expertise exceptionnelle unique).

2.2. Non-respect du caractère ponctuel du besoin (§1 du chapitre 13.10 du Manuel des ressources humaines)

89. Une infographiste consultante a bénéficié de 27 contrats entre 2014 et 2017 totalisant 931 jours. Le CV fourni indique son appartenance à l’équipe de publication depuis septembre 2012. Le contrat courant, du 16 juin au 6 juillet 201728, était conclu pour un montant de 6 000 € pour quinze jours, tandis que la somme des contrats attribués en 2016 totalisait 52 000 USD pour 200 jours effectifs de travail (environ 5 200 USD par mois calendaires). Plusieurs anomalies sont détectées :

- la mise en concurrence de cette consultante en 2016 retenait les mêmes candidatures que celles recueillies en 2014, ce qui ne peut être considéré comme une mise en concurrence effective sur le marché actuel ;

- la multiplication des contrats permettait qu’aucun ne dépasse le seuil de 20 000 USD par contrat, qui aurait rendu obligatoire la production d’un exposé des motifs détaillé, et de l’indication du « coût total de la mission » ;

- la reconduction systématique de contrats montre que l’activité couverte ne répond pas à un besoin d’expertise ponctuelle, mais à une mission continue. Dans ce contexte, la conclusion d’un contrat pour une durée limitée, dans le cadre du statut de l’Organisation pour les agents

23 PO 4500-298-071 et 4500-327-273. 24 PO 4500-299-070 et 4500-327-795 25 PO 4500-306-158, 4500-324-795 et 4500-337-866 26 Daily Subsistance Allowance – DSA 27 Ce cas, qui présentait d’autres anomalies, avait déjà été relevé dans le rapport de l’auditeur externe concernant la

Commission océanographique intergouvernementale (COI). Le contrat courant (qui doit s’achever en octobre 2017), de 114 000 USD, a été soumis au comité des marchés et a, à cette occasion, bénéficié d’une dérogation explicite de prolongement, alors que l’auditeur externe, sans contester la compétence du titulaire, avait souligné les anomalies de fond de ces contrats : non remise en concurrence sur une période particulièrement longue, rémunération d’un expert pour procéder à l’évaluation de ses propres travaux antérieurs, faiblesse des livrables remis à l’UNESCO (au point que, le 17 juillet 2014, les services de la COI avaient signalé qu’ils étaient insuffisants pour permettre le paiement des honoraires). Un premier courrier autorisait la conclusion d’une convention d’un an en partie au motif selon lequel la COI disposerait d’une délégation permettant de s’affranchir des règles générales. Un second courrier du 4 juillet 2014 revient sur cette décision, considérant que cet argument n’était pas recevable. Il était alors demandé à la COI de mettre en conformité la durée du contrat. Ce dossier est caractéristique des interrogations qu’il est légitime de se poser sur la bonne information du Comité des marchés.

28 PO 4500-333-767

204 EX/21.INF.5 – page 25

extrabudgétaires, aurait permis d’aligner le cadre de l’activité de l’agent avec la règlementation applicable à l’UNESCO.

90. Un autre consultant a totalisé 1 692 jours d’interventions sous la responsabilité du directeur de la Division des politiques scientifiques et du renforcement des capacités (SC/PCB) entre 2012 et mai 2018 29 , soit environ 240 jours par an, rémunérés 7 900 USD par mois , sans mise en concurrence en raison de son expertise « unique et internationalement reconnue ». L’auditeur externe constate que :

- le respect des règles de consultation de la concurrence est approximatif : jusqu’en 2014, cet expert bénéficiait de contrats unitaires inférieurs à 20 000 USD. La « sélection » mentionnait, en 2012, le nom de deux concurrents, sans toutefois présenter leurs propositions. Cette mise initiale en concurrence est rappelée jusqu’en 2014 sans être étayée par la présentation de CV des deux autres candidats. Aucun contrat n’est appuyé par une description de l’approche adoptée pour la réaliser. Aucune évaluation n’est renseignée à l’appui des contrats arrivés à échéance ;

- la prestation ne présente pas le caractère ponctuel requis pour un contrat de consultance individuelle : l’expert a été rémunéré pratiquement à temps complet sur une période de sept années consécutives, ce qui ne correspond pas à la notion de « besoin ponctuel ». Comme pour le cas précédent, un contrat de travail conclu pour une durée limitée aurait été mieux adapté.

2.3. Cumul d’irrégularités sur un seul et même contrat

91. En partenariat avec le ministère de l'Éducation birman et Ericsson, l'UNESCO met en œuvre un projet « TIC pour l'éducation : haut débit mobile au Myanmar », dont l’objet est de relier les écoles aux réseaux mobiles à large bande, afin de donner aux enseignants et aux étudiants l'accès aux apprentissages à l’aide des nouvelles technologies. Pour piloter cette action, le responsable de projets du bureau du Myanmar a recherché un consultant international. La publication d’appel à candidature a été sollicitée le 21 janvier 2016 et effectuée le lendemain, pour une date limite de réception des candidatures fixée au 29 janvier 2016, soit un délai de sept jours. Trois candidatures ont été examinées. Le 16 février 2016, le chef du bureau de Yangon a proposé de retenir la candidature d’un agent déjà en poste à l’UNESCO depuis novembre 2012 en Thaïlande, à l’issue de ses études, et, depuis mars 2015, en Birmanie30. L’auditeur externe considère que ce contrat est entaché de plusieurs irrégularités ou anomalies31 :

- les délais retenus pour la mise en concurrence ne permettaient pas de s’assurer d’une diffusion suffisante et fructueuse de l’appel à candidature : l’auditeur externe considère qu’en l’absence d’urgence argumentée, l’objectif réel ne pouvait être que de reconduire le contrat d’un consultant dans des conditions non conformes au Manuel des ressources humaines, à la fois sur le niveau de rémunération et sur la durée du contrat ;

- la rémunération est passée, dans le dernier contrat, de 4 500 USD à 5 500 USD mensuels. On observe que la règle de l’abattement de 20 % sur la grille des rémunérations des consultants individuels, supposée s’appliquer indifféremment de la source de financement depuis le 18 mars 2013, aurait dû conduire, dans la catégorie « moyen », à un plafonnement à 4 860 USD (6 080 x 0,80) et non 5 500 USD ;

- l’un des avenants a été soumis par le candidat au chef du bureau lors d’un de ses déplacements : l’échange de mails attaché au dossier montre que le chef de bureau a autorisé le candidat à utiliser sa « signature électronique » pour valider la demande. Le

29 Le contrat courant est le PO 4500-335-325. 30 PO n° 4500-296-967 31 Plusieurs de ces anomalies ont été détectées par le logiciel CMT – le fait que cette situation n’ait provoqué aucune

réaction particulière conduit à s’interroger sur la portée réelle de la mise en place d’un dispositif de front office pour suivre les marchés.

204 EX/21.INF.5 – page 26

Manuel administratif de l’UNESCO, dans sa partie 9.21 « politique relative aux procédures électroniques », précise les « e-signatures » 32 ne sont utilisables que par des agents approbateurs détenant une délégation de la Directrice générale. Cette disposition n’autorise donc aucune personne, quelle qu’elle soit, à signer au nom de l’UNESCO si ce pouvoir ne lui a pas été explicitement accordé par délégation du DG. Le non-respect de cette règle est particulièrement grave s’agissant d’une personne ne faisant pas partie du personnel de l’UNESCO, et plus grave encore s’agissant de la personne même au profit de laquelle le visa était délivré ;

- ce même avenant, qui ne bénéficiait d’aucune dérogation, n’a pas été soumis au comité des marchés, malgré le dépassement du seuil de 100 000 USD ;

- enfin, un cinquième point peut prêter à discussion. Le poste a été positionné en 2016 sur la grille des rémunérations en position « moyen », réservée en principe aux personnes disposant d’une expérience de plus de cinq années. Or l’intéressé, s’il avait au total plus de cinq ans d’activité professionnelle effective, n’en avait à l’époque que quatre dans des fonctions analogues à celles qu’il reprenait, après des études dans des universités au demeurant de très haut niveau. Le texte à appliquer est sur ce point rédigé de façon ambigüe.

3. Conclusion sur le résultat des tests de détail

92. Sur 110 contrats testés33 :

- 14 ont présenté des anomalies ou irrégularités, soit un ratio de 12,7 % (six contrats sur 55 hors consultance individuelle, soit 11 %, et sept contrats de consultance individuelle, soit 14,5 %) ;

- plusieurs types d’irrégularités ont été relevées :

• découpage artificiel d’achats aboutissant à passer des commandes sans franchir le seuil de mise en concurrence, • absence formelle de grille tarifaire contractuelle dans un contrat LTA, • exemptions d’appel à la concurrence insuffisamment justifiées, • non-respect du caractère ponctuel du besoin pour la passation de contrats de consultance individuelle, • délais irréalistes de mise en concurrence favorisant le candidat en place, • sur-classement d’un expert au regard des critères réglementaires, • non-respect de l’abattement de 20 % mis en place depuis 2013, • non-respect de la règle des 11 mois pour des contrats de consultance ne bénéficiant pas d’une exemption, • autorisation donnée à un fournisseur d’utiliser la « e-signature » de l’acheteur pour viser l’approbation de son propre contrat de recrutement, • non-soumission d’un dossier de recrutement d’un expert pour un contrat supérieur à 100 000 USD.

93. Les deux remarques ci-dessus conduisent l’auditeur externe à constater un fort décalage :

- entre d’une part, la confiance manifestée par les responsables des achats sur la robustesse des procédures mises en place, et d’autre part, le niveau de défaillance de leur application réelle ;

32 La terminologie utilisée dans le manuel administratif est elle-même approximative : en l’occurrence, elle ne vise pas

des « signatures électroniques » (dispositifs cryptés visant à empêcher une utilisation abusive par un tiers), mais la pratique courante consistant à scanner des signatures pour les apposer à titre de visas dans des fichiers à imprimer. Il s’agit de l’équivalent des anciens « tampons » servant à viser des supports papier.

33 Hors contrats de même nature pour le même fournisseur, ne figurant pas dans la sélection initiale, mais analysés dans le cadre des tests de détail.

204 EX/21.INF.5 – page 27

- et entre d’une part, les priorités annoncées par ces mêmes responsables – le thème le plus souvent mis en avant sont l’optimisation des ressources (value for money), et d’autre part, l’urgence réelle immédiate, qui devrait être pour l’UNESCO de renforcer nettement sa capacité et son autorité à faire respecter, dans un cadre nécessairement très décentralisé, les règles d’achat.

Constat n°4. Les tests de détail auxquels l’auditeur externe s’est livré sur un échantillon de 110 contrats montrent que près de 13 % présentaient des anomalies, à savoir : Pour les achats de services, de biens et services associés et de petits travaux : des cas de découpage artificiel de commandes en tranches inférieures à 5 000 USD ; l’absence de grille tarifaire dans le cadre d’un contrat LTA de type standard ; des exemptions d’appel à la concurrence insuffisamment justifiées ; une situation de dépendance prolongée vis-à-vis d’un fournisseur de services. Pour les achats de consultance individuelle : non-respect de la règle des 11 mois ; non-respect du caractère ponctuel du besoin ; cumul d’irrégularités sur un seul et même contrat. Pour les achats relevant d’un avis du Comité des marchés : une forte proportion (11 %) de situations de « fait accompli », le contrat ayant été conclus avant soumission au Comité ; une insuffisante information, dans le cadre de la revue de conformité, sur les circonstances dans lesquelles certains marchés ont été négociés, et qui, si elles avaient été divulguées, auraient probablement conduit le Comité des marchés à émettre un avis négatif. Recommandation n°4. L’auditeur externe recommande d’organiser et de formaliser le contenu des revues de conformité des contrats soumis au Comité des marchés, en prévoyant dans chaque cas la présentation d’une information systématique, précise et exhaustive comprenant : - l’historique des contrats passés auprès du même fournisseur (objet, montant, obtention éventuelle d’exemptions à la mise en concurrence pour ces précédents contrats) ; - en cas de renonciation à la mise en concurrence (waiver), une appréciation critique et objective de la justification de l’exemption, afin de vérifier la validité des raisons invoquées par l’acheteur ; - les incidents rencontrés dans le cadre des précédents contrats (par exemple, refus de payer pour absence de service fait) ; - toute information disponible sur les relations personnelles pouvant ou ayant pu exister entre le fournisseur et l’acheteur.

VII. REMERCIEMENTS

94. L’auditeur externe adresse ses vifs remerciements à la direction et aux agents du bureau de la gestion financière, de la gestion des ressources humaines et du bureau des services de gestion et de soutien pour la disponibilité dont ils ont fait preuve et la qualité de l’information fournie aux auditeurs lors de leur mission.

Fin des observations d’audit.

204 EX/21.INF.5 – page 28

ANNEXE : CONTENU DE L’ECHANTILLONNAGE

1. Les précisions ci-dessous ne concernent que les achats de service, de biens et services associés et de travaux, puisque pour les achats de consultance individuelle, comme indiqué ci-dessus, tous les contrats de plus de 50 000 USD ont été examinés.

2. Achats de moins de 5 000 USD :

- pour les achats du Siège, la sélection a retenu de façon aléatoire quatre contrats d’achats de services d’un montant cumulé d’environ 9 000 USD, sur un total de 390 contrats représentant près de 1 MUSD, et deux contrats d’achats de petits travaux d’un montant cumulé du même ordre (9 000 USD). La base CMT ne comportait aucun achat de biens et services associés dans cette tranche d’achats réalisé par le Siège ;

- pour les achats des bureaux de terrain, la sélection retient quatre contrats d’achats de services, d’un montant cumulé de 115 000 USD sur un total d’un peu plus de 3 000 contrats représentant une valeur totale de 5,3 MUSD, trois contrats d’achats de biens et services associés d’un montant cumulé de 6 000 USD sur un peu moins de 200 contrats d’une valeur totale de 200 000 USD, et trois contrats de petits travaux représentant près de 5 000 USD sur un total de 162 contrats et 200 000 USD.

3. Achats compris entre 5 000 et 50 000 USD. Ils représentent près de 2 400 contrats pour un peu moins de 40 MUSD en 2016 :

- pour les achats du Siège : trois contrats ont été sélectionnés pour un montant de l’ordre de 70 000 USD, sur un total de plus de 300 contrats représentant 5,5 MUSD, ainsi qu’ un contrat d’achat de biens et services associés de 126 000 USD (il s’agit du seul contrat de 2016 entrant dans cette catégorie) et trois contrats d’achat de petits travaux représentant environ 70 000 USD, sur un total d’une vingtaine de contrats d’une valeur totale de l’ordre de 400 000 USD ;

- pour les achats des bureaux de terrain : cinq contrats de service ont été retenus, représentant près de 90 000 USD sur un total de près de 1400 contrats représentant 22,5 MUSD, ainsi que trois contrats d’achat de biens et services associés pour 36 000 USD sur 56 contrats pour près de 1 MUSD, et trois contrats de petits travaux pour environ 50 000 USD sur une quarantaine de contrats pour 860 000 USD ;

- pour les bons de commande émis hors LTA relevant de la tranche 5 000-50 000 USD, un contrat du Siège (7 000 USD) et deux contrats de terrain (42 000 USD) ont été sélectionnés sur près de 300 contrats représentant 4,2 MUSD.

4. Achats compris entre 50 000 et 150 000 USD. Ils représentent près de 200 contrats pour un peu moins de 16 MUSD :

- pour les achats du Siège : trois contrats d’achats de services pour un peu moins de 200 000 USD sur 30 contrats représentant 2,6 MUSD, et un contrat de petits travaux pour un peu moins de 70 000 USD sur trois contrats représentant un peu plus de 200 000 USD. L’application DUO (la base CMT) ne recensait aucun achat de biens et services associés dans cette catégorie ;

- pour les achats des bureaux de terrain : la sélection comporte cinq contrats d’achats de service pour environ 440 000 USD sur 108 contrats représentant 9 MUSD, ainsi que trois contrats d’achats de biens et services associés pour environ 320 000 USD sur un total de 14 contrats représentant 1,4 MUSD, et deux contrats de petits travaux pour environ 213 000 USD sur quatre contrats représentant près de 400 000 USD ;

204 EX/21.INF.5 – page 29

- pour les bons de commande hors LTA compris entre 50 et 150 000 USD, trois contrats d’une valeur totale de l’ordre de 210 000 USD ont été sélectionnés, sur un total de cinq contrats représentant 341 000 USD, tous passés par le Siège.

Ce document est imprimé sur du papier recyclé.

UNESCO. Executive Board; 204th; Nouveaux audits du...

Documents

Transcript of UNESCO. Executive Board; 204th; Nouveaux audits du...