Thème 1 – Thème 1 – Quel est l'impact de la construction européenne sur l'action publique ?

L'ordre politique européen 

Les indications du programmeThèmes et questionnements Notions Indications complémentaires

Quel est l'impact de la construction européenne sur l'action publique ?

Principe de subsidiarité, gouvernance multi-niveaux.

On présentera les caractéristiques institutionnelles (Parlement européen, Commission européenne, Conseil européen) et politiques de l'Union européenne. À partir de quelques exemples, on présentera les effets de la construction européenne sur la conduite de l'action publique.

Acquis de première : action publique.

I – Quelles institutions européennes ?

A– Le triangle européen

Regardez la vidéo jusqu’à 1 minuteQuestions:1.Quelle est la spécificité de l’Union Européenne ?2.Pourquoi parle-t-on de triangle européen ?

Comprendre les institutions européennes en deux minutes ..Questions :Précisez la constitution et les fonctions de la Commission européenne, du Parlement européen et du Conseil de l'Union

B– Quelle séparation des pouvoirs ?

La classification traditionnelle entre pouvoir exécutif, législatif et judiciaire est difficile à établir, surtout entre le législatif et l’exécutif car :– les compétences dans le « triangle institutionnel » (Commission, Conseil et Parlement) se chevauchent ;– les institutions de l’Union européenne (UE) fonctionnent avec des pouvoirs différents dans certains domaines, comme la politique étrangère et de sécurité commune (PESC).Source : http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/union-europeenne/fonctionnement/institutions/quelles-institutions-incarnent-pouvoir-executif-legislatif-judiciaire.htmlQuestions:1.Les institutions européennes correspondent-elles au schéma traditionnel du régime démocratique ? Pourquoi ?

B– Quelle séparation des pouvoirs ?

En fonction des domaines d'action, les prérogatives du pouvoir législatif formé par la Commission européenne, le Conseil de l'UE et le Parlement varient. Pour les affaires communautaires, la Commission européenne dispose du monopole de l'initiative. C'est elle qui propose les textes et définit la base juridique qui détermine la procédure à suivre. Pour ce qui est de la prise de décisions, les trois organes sont co-législateurs. Dans certains cas, lorsqu'il s'agit de sujets sensibles tels que des questions fiscales ou encore de politique industrielle, le Parlement n'a qu'un rôle consultatif. En ce qui concerne la politique étrangère et de sécurité commune ainsi que la coopération policière et judiciaire en matière pénale, les décisions, qui sont intergouvernementales, relèvent du seul Conseil.Le pouvoir exécutif est quant à lui uniquement du ressort de la Commission européenne et du Conseil de l’UE et ce dans tous les domaines. Enfin, seule la Cour de justice dispose du pouvoir judiciaire. Mais la Commission européenne, en tant que gardienne des traités, veille avec elle à l’application du droit communautaire par tous les États membres.Source : Les institutions européennes, mode d'emploi, 20 minutes, 13 mai 2009.Questions:1.Montrez par des exemples que le partage des pouvoirs exécutif, législatif et politique est original en Europe

II – Comment se prennent les décisions dans l’Union Européenne ?

A– Quel partage des compétences ?

Le traité de Lisbonne (2007) clarifie le partage des pouvoirs entre l'Union européenne et les Etats membres. Il apporte une réponse à "qui fait quoi ?" dans l'UE [...]. Le traité de Lisbonne distingue trois grandes catégories de compétences : - les compétences exclusives de l'Union dans les domaines où elle légifère seule : union douanière, politique commerciale commune, établissement des règles de concurrence nécessaire au fonctionnement du marché intérieur, politique monétaire pour les Etats membres dont la monnaie est l'Euro... ; - les compétences partagées entre l'Union et les Etats membres, les Etats exerçant leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne : marché intérieur, politique sociale, cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture et pêche, environnement, protection du consommateur, transport, énergie, espace de liberté, de sécurité et de justice, recherche et développement, coopération au développement ; - les compétences exclusives des États membres mais pour lesquelles l’Union peut mener des "actions d’appui, de coordination ou de complément" : protection et amélioration de la santé humaine, industrie, culture, tourisme, éducation, protection civile, coopération administrative. Source : Fondation Robert Schuman, "Le traité de Lisbonne expliqué en 10 fiches", décembre 2009. Questions:1.Pourquoi le traité de Lisbonne est-il essentiel?2.Distinguez les 3 grandes catégories de compétences

B– Le principe de subsidiarité

Le principe de subsidiarité vise à assurer une prise de décision la plus proche possible du citoyen en vérifiant que l'action à entreprendre au niveau européen est justifiée par rapport aux possibilités qu'offre l'échelon national, régional ou local. Ce principe a été conçu pour rapprocher les lieux décisionnels des citoyens et éviter l'éloignement des lieux de pouvoir. Le principe de subsidiarité est l'un des principes essentiels du droit de l'UE car il est au coeur de la question délicate de la répartition des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres. Le principe de subsidiarité doit permettre de déterminer si l'Union peut intervenir ou si elle doit laisser les Etats membres agir. Il répond à deux objectifs : • permettre à l'UE d'agir quand les Etats membres, agissant isolément, ne peuvent pas apporter de solution efficace compte tenu des dimensions transfrontalières de la question ; • préserver les compétences des Etats membres quand l'action européenne n'apporte pas plus d'efficacité. Ce principe ne joue que pour les compétences concurrentes, c'est-à-dire celles partagées entre l'UE et les Etats. A l'inverse, le principe de subsidiarité ne joue pas concernant les compétences exclusives de l'UE (ex : PAC), ni celles qui demeurent de la seule compétence des États (ex : droit de la nationalité). Source : Toutel'europe.eu, "Qu'est-ce que le principe de subsidiarité ?", juillet 2011Questions:1.Pour quelles compétences le principe de subsidiarité joue-t-il ?2.Présentez le principe3.Quel est l’intérêt de ce principe ?

III– Quelles conséquences sur l’action publique ?

A – Quelle gouvernance ?

1 – L’apparition du concept de gouvernance

La notion de gouvernance (..) désigne de manière générale l’ensemble des mécanismes alternatifs de fabrication politique entre différents groupes réseaux et sous-systèmes susceptibles de rendre possible l’action du gouvernement. La gouvernance est donc distincte du modèle hiérarchique du gouvernement et se présente comme un modèle dans lequel acteurs étatiques et non étatiques participent as à des réseaux mixtes publics/ privés.Source : J.L.Quermonne, Les mots de l’Europe, lexique de l’intégration européenne, Presses de Sciences Po, 2001

[Selon Pierre Muller et Yves Surel] « La gouvernance apparaît bien comme un mode de gouvernement (ce dernier terme étant entendu au sens large), dans lequel la mise en cohérence de l’action publique (construction de problèmes publics, des solutions envisageables et des formes de leur mise en œuvre) ne passe plus par l’action d’une élite politico administrative relativement homogène et centralisée (qui tend à perdre, de ce fait, son relatif monopole de la construction [...] des politiques publiques), mais par la mise en place de formes de coordination multi niveaux et multi-acteurs dont le résultat, toujours incertain, dépend de la capacité des acteurs publics à définir un sens commun, à mobiliser des expertises d’origines diverses et à mettre en place des formes de responsabilisation et de légitimation des décisions » . Source : Maxime Montagner, « L’Union Européenne : un espace de gouvernance en construction », Institut de recherche et débats sur la gouvernance, 2005. Questions:1.Précisez le sens du concept de gouvernance

2 - La gouvernance européenne

A mi-chemin entre une organisation internationale et un Etat de type fédéral, l’espace politique créé par l’intégration européenne constitue désormais un champ d’étude à part entière des sciences politiques. Il est reconnu que l’Union Européenne ne laisse pas apparaître de manière évidente un centre de pouvoir (un gouvernement central). Ainsi, nous pouvons envisager l’intégration européenne comme un espace de gouvernance en construction. Cette acception du terme de gouvernance semble « coller » parfaitement au système politique européen. En effet, il n’existe pas au sein de l’UE un organisme détenant le pouvoir d’une manière exclusive. Source : Maxime Montagner, « L’Union Européenne : un espace de gouvernance en construction », Institut de recherche et débats sur la gouvernance, 2005. Questions:1.Pourquoi le concept de gouvernance convient bien à l’UE?

3 – Une gouvernance multi-niveaux

De ce point de vue, on peut envisager le processus de l'intégration européenne dans sa relation à l'Etat-nation, pour citer Marks (1993), comme un processus centrifuge, dans lequel certains pouvoirs de décision ont été "centrifugés" vers le niveau supranational, tandis que d'autres ont été "centrifugés" vers les niveaux infra- nationaux. Le résultat est qu'au lieu d'un processus bipolaire de prise de décision concernant les Etats membres et la Communauté, on trouve un processus complexe, composé de multiples niveaux et "se déployant au-dessous de l'Etat aussi bien qu'au-dessus de lui (Marks, 1992).Source : Charlie Jeffery, L'émergence d'une gouvernance multi-niveaux dans l'Union européenne : une approche des politiques nationales », In Politiques et management publicQuestions:1.Pourquoi parle-t-on de gouvernance multi-niveaux ?2.Comment peut-on expliquer son développement ?

La gouvernance européenne est (…) multi niveaux. Alors que la plupart des décisions politiques d’envergure sont prises à Bruxelles, de nombreux projets européens se déroulent au niveau régional ou local. Les politiques de cohésion sociale et territoriale sont l’illustration parfaite de la gouvernance multiniveaux des politiques européennes. En effet, afin de faciliter le développement des régions en retard économique, la Commission travaille en direct avec les collectivités territoriales sur la base de différents projets et programmes financés par des fonds spécifiques comme le FEDER, le FSE ou le FEOGA. Par exemple, la Commission entretient des contacts réguliers avec la région de l’Alentejo au Portugal et la province de Huelva en Andalousie afin de faciliter les relations économiques, culturelles et touristiques entre ces deux collectivités territoriales. Parfois même, la Commission, pour esquiver les réticences des Etats membres, passe directement par le biais des régions afin de réaliser ses objectifs. Les collectivités territoriales sont représentées à Bruxelles par le Comité des Régions qui a un rôle consultatif de plus en plus étendu. Autre illustration de la gouvernance multi niveaux, la « méthode ouverte de coordination », initiée par la stratégie de Lisbonne en mars 2000, permet l’échange de bonnes pratiques entre les administrations nationales situées sur les différents niveaux de prise de décision. Concrètement, les fonctionnaires des collectivités territoriales sont invités par l’UE à faire connaître leurs méthodes de travail ainsi que les différents programmes qu’ils développent sur leurs territoires. Même s’il faut encore la concrétiser, cette démarche facilitera à terme l’européanisation des collectivités territoriales.Source : http://www.institut-gouvernance.org/fr/analyse/fiche-analyse-52.html Donnez des exemples de gouvernance multiniveauxExpliquez la phrase en gras

3 – Une gouvernance multi-niveaux

Processus par lequel l’intégration européenne a des conséquences sans cesse plus importantes sur les systèmes politiques des Etats membres, en particulier sur leur législation. La notion se distingue de celle « d’intégration européenne » dans la mesure où il ne s’agit pas de montrer comment et à quelles conditions un ensemble supranational européen se constitue, mais quel est l’impact de l’intégration sur les institutions et les acteurs politiques nationaux. L’européanisation est souvent décrite comme une série de séquences : l’intégration européenne prend la forme de décisions et de politiques publiques ; ces dernières exercent une pression adaptative, lorsque les règles nationales diffèrent par exemple des règles communautaires (ex : en France, les dates de chasse ne correspondent pas aux prescriptions figurant dans plusieurs directives communautaires) ; ces pressions adaptatives suscitent des réactions positives ou négatives chez les acteurs nationaux (ex : les chasseurs se mobilisent contre les décisions communautaires) ; enfin, ces pressions adaptatives débouchent sur des changements de normes ou des politiques au niveau national, qui tiennent compte des facteurs favorables ou défavorables précités (ex : les dates de chasse ont été redéfinies en France sans aller jusqu’à correspondre aux objectifs communautaires). La notion d’européanisation permet ainsi de montrer que l’UE génère des échanges multiples et complexes entre une grande diversité d’acteurs et de niveaux de gouvernement. Elle permet également d’établir que l’intégration européenne n’est pas seulement un mécanisme de convergence, voir d’homogénéisation politique et institutionnelle, mais qu’elle peut également conduire à des réactions et des adaptations différentes au sein des Etats membres . Source : Lexique de science politique, Dalloz, 20081.Quelle différence effectuez-vous entre intégration européenne et européanisation de l’action publique ?2.Comment peut-on expliquer ce phénomène ?

B - Une européanisation de l’action publique

B - Une européanisation de l’action publique

La politique agricole commune (PAC) a marqué de façon significative et indubitable l’action de l’État depuis ses débuts en 1962 [...]. Représentant plus de 45% du budget communautaire, la PAC est aujourd’hui le plus vaste ensemble de normes et procédures censées s’appliquer dans chaque État membre. Ces textes sont à l’origine et reflètent les profonds changements qui ont affecté les efforts déployés par l’État pour réguler l’agriculture et l’agro-alimentaire en France. L’agriculture y est très certainement l’un des premiers secteurs européanisés. [...] La politique européenne de l’environnement fournit un [...] exemple de politique « partagée » ou un processus d’européanisation est manifeste [...]. il convient d’insister sur les changements significatifs induits par le développement du dispositif législatif et réglementaire européen sur l’approche française de ce problème. Comme dans les autres pays « du Sud », la protection de l’environnement, au travers de contraintes imposées aux secteurs industriel et agricole, ainsi qu’auprès des citoyens, était loin d’être prioritaire pour le gouvernement français avant que la législation européenne n’impose de nouvelles orientations. Néanmoins, en 1995, un rapport rédigé par le Conseil d’État révélait que près de 90% de la législation française en matière d’environnement trouvait son origine dans les lois européennes. Comme ailleurs en Europe, cette forme d’européanisation a forcé le gouvernement français à prendre des mesures spécifiques pour respecter les dispositions européennes en matière de qualité de l’air et de l’eau, de pollution automobile et de gestion des ordures ménagères, etc. Source : Andy Smith, "L'intégration européenne des politiques françaises", Presses de Science Po, 2008. exemples de politiques publiques,1.A partir de ces deux exemples, montrez que l'action publique s'européanise. 2.L'européanisation se limite-t-elle aux domaines des compétences exclusives de l'Union européenne ? Expliquez