Synthèse et un cadre pour prioriser les reformes

Ian Lienert, ConsultantOverseas Development Institute

(ODI)

Pays de l’OCDE: Synthèse

• La qualité du système budgétaire dans les pays de l’OCDE est assez variable

• Le processus de reforme est lent dans certains pays (ex : Allemagne).

• Les pays de l’OCDE ne sont pas nécessairement les meilleurs modèles pour la DRC

Implications pour la RDC• Les expériences des pays « avancées » ne peuvent pas être

imitées sans tenir compte les conditions préalables et les circonstances locales.

• Il faut améliorer le système de base, avant de commencer les reformes avancées : la restauration de la crédibilité du budget annuel est la première étape.

• L’expérience des autres pays post-conflits indique qu’il faut d’abord maitriser l’exécution budgétaire et la comptabilité publique, avant de lancer dans les reformes budgétaires complexes tels que les budget-programmes.

• Le succès des reformes demande une volonté politique firme : le gouvernement et le parlement doivent soutenir les changements.

Deux pays de l ’OCDE: Suède et France

La Suède: • Crise de la dette 1993. Introduction en 1996 des plafonds à moyen

terme pour les dépenses totales. Système bien rodé.• CBMT et CDMT pour 27 « secteurs » : voté par le parlement.• Volonté politique forte, au sein du gouvernement et également au

parlement.France :• Stratégie (CBMT) existe : les objectifs sont annoncés • CDMT « sectoriels » (par missions) existent – mais seulement pour

le gouvernement central (pas pour les « provinces » et fonds extrabudgétaires); ce sont les projections à moyen terme, pas les plafonds.

• Volonté politique??

Suède : « Budget-programmes »

Expérience Suédoise (depuis les années 1980s):• Difficultés de fixer des objectifs réels.• Difficultés de mesurer la performance.• Difficultés de lier les objectifs aux activités de

chaque agence de l’administration. La Suède est en voie de revenir sur un système

budgétaire axé sur la performance.

Peu de plafonds pluriannuels par ministère et/ou par programme

Non, pas de plafond33%

Oui, pour les dépenses totales37%

Oui, pour chaque ministere

20%

Oui, pour chaque program10%

(30 pays de l'OCDE)

Conclusions sur le budget axé sur la performance

Il faut être prudent :• Les budget-programmes peuvent être un

instrument d’augmenter l’efficacité des dépenses à l’intérieur d’un programme.

• L’identification des couts de chaque programme est un travail de longue haleine.

• (expériences de pays de l’OCDE) -- risque de produire trop d’information (rapports annuels de performance, etc.).

Pays francophone en Afrique--forces

• Directives d’UEMOA et de CEMAC: la reforme a commencé. Calendrier sur plusieurs années.

• Nouvelles LOFPs (modèle LOLF, 2001).• Adoption d’une stratégie de reformes et des plan

d’action (avec calendrier) de mise en œuvre.• (Burundi) structures/outils pour la coordination

de l’aide [compte d’affection PTF]; nouvelles structures (ministère des finances) ou convention (ex: Banque centrale/Trésor)

Pays francophone en Afrique--faiblesses

• La volonté politique n’est pas toujours acquis.• Resistances aux changements• Faible coordination des bailleurs de fond• Faible capacité humaines et matérielles• Insuffisance de la prise en compte de la

progressivité de la mise en œuvre des programmes de reformes très ambitieuses.

• Procédures d’exécution budgétaires complexes.

Afrique de Sud

Burkina Faso

Congo DRC

Congo Brazzaville

EthiopieGabon

GhanaKenya

Leso

tho

Madagascar

Mali

Mauritius

Rwanda

Sierra Le

one

Tanzania

Uganda

Zambie

Crédibilité du Budget Annuel (PEFA indicateurs : PI-1, PI-2)

Approche par Plateforme Pour prioriser les reformes2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Pilier 1

LOFIP adoptée Stratégies sectorielles & CDMT ministères pilotes, puis budget-programmes BPs tous les ministères

Renforcer préparation LF annuelle

Nomenclature des dépenses et des recettes

Réorganisation (ex: DGTCP) des Ministères du Plan, Budget, Finances

Création de capacité en provinces…………………………………………………..…..puis mise en œuvre

Pilier 2 TVA Impôts revenus

Plateforme 3 : Budget axé sur la performance dans le contexte des

CDMT par programme, liés étroitement avec la LF annuelle

Améliorer l'administration fiscale et douanière

Pilier 3 Rationalisation des procédures d'exécution budgétaire

Préparation d'un GESIFIP Mise en place d'un GESIFIP central ………………………..……..extension aux provinces

Marches publics Cadre/Institution………………………………… provinces Délégation de responsabilité et pouvoir aux ministères

Pilier 5 Contrôles internes Contrôles externes (cours des comptes; parlement)

Plateforme 2 : Responsabiliser les

acteurs et augmenter la Transparence

Pilier 4 Comptabilité publique

Gestion de la trésorerie Gestion de la dette

Plateforme 1: Augmenter la Crédibilité du budget annuel

Plateforme 1: Crédibilité du budget annuel Préparation et adoption de la Loi de finances• Le réalisme des projections budgétaires annuelles? (a) Recettes

(« additionnelles » votées par le parlement); (b) Dépenses: couts des « programmes ».

• Intégration de la stratégie nationale et les CDMT. Calendrier: implication des ministères sectoriels.

• Documentation budgétaire. Informations au parlement.Exécution budgétaire • Procédures d’exécution : dépassements de crédits et sous-exécution des

budget (ex: EPSP).• Comment peut-on réduire l’utilisation de la procédure d’exception.• Maitrise de effectifs. Transfert éventuel du personnel aux provinces?• Gestion de la trésorerie: mise en place d’un compte unique de Trésor. Quand? • Comptabilité publique: (a) comptes mensuels; (b) Loi Reddition des comptes.

LOFIP date limite : le 15 mai.

Education (EPSP) – Taux d’exécution de la Loi de finances (dépenses de fonctionnement, hors salaires, services centraux)

2010 2011 (1er 5 mois)0

20

40

60

80

100

120

Loi de FinancesExecution

Utilisation de la procédure d’exception (exécution budgétaire, 1er trimestre 2011)

Procedure d'ex-ception

Procedure normale

Plateforme 2: Responsabilisation des acteursDécentralisation• Intégration des dispositions de la Constitution. Transfert des

ressources nationales [40% + péréquation] + dépenses exclusive aux provinces [éducation, santé, …]. Quand?

• Structures de coordination/concertation entre le gouvernement central et les province (niveaux politique et technique).

• Lois en attente (Nomenclature des recettes, Caisse de péréquation, Cours des comptes…...)

Niveau central + provincial• Clarification des rôles des ministères: du plan, du budget et des

finances. Les fusionner? Changements des structures?• Transfert de l’Ordonnancement aux Ministres sectoriels. Quand?• Nomination des gestionnaires de programmes? Quand? Rôle des

DEP/DAF vs gestionnaires de programmes?

Plateforme 3 : Budget axé sur la performance -- CDMT par programme

Quelle progressivité?• Amélioration des prévisions macro-budgétaire, y compris la

quantification de l’impact des mesures nouvelles. • Projections à moyen terme vs. objectifs firmes? Comment peut-on

faire face aux changements intempestifs de CBMT? Faut-il changer les plafonds fixes pour les 5 secteurs. Rôle du plafond sur les dépenses totales?

• Définition des programmes.• Exécution budgétaire par programme. Quand est-ce que les

ministères pourraient comptabiliser chaque étape de la dépense (engagement, liquidation, ordonnancement, paiement)?

• Rapports annuels de performance. Quand?