Projet de loi de finances pour 2017

Albéric de Montgolfier, rapporteur général

Commission des finances Mercredi 9 novembre 2016

I. – L’exercice 2017 dans la trajectoire pluriannuelle des finances publiques

• Les facteurs favorables observés en 2015 continuent à porter la croissance en

2016 : le prix du pétrole reste faible, la Banque centrale européenne (BCE) a amplifié sa

politique monétaire « accommodante » et la hausse du PIB devrait atteindre 1,6 % dans

la zone euro cette année.

• Malgré cela, comme en 2014 et 2015, la France connaîtrait une progression de son

activité moins rapide que ses partenaires de la zone euro. L’hypothèse de croissance

du Gouvernement, de 1,5 % en 2016, impliquerait, selon le Haut Conseil des finances

publiques, « une forte augmentation du PIB aux 3e et 4e trimestres ». Aussi, il estime que

la prévision gouvernementale est « un peu élevée au regard des informations connues à

ce jour ». Ceci tend à être confirmé par la croissance constatée au troisième

trimestre, de + 0,2 % seulement, après un recul de 0,1 % au deuxième trimestre.

Une reprise de l’activité hésitante en 2016

3

• Au titre de l’exercice 2017, le Gouvernement conserve la prévision de croissance avancée

dans le programme de stabilité d’avril 2016. À l’inverse des organisations internationales et

du Consensus Forecasts, il ne tient pas compte de la dégradation du contexte économique

depuis le printemps dernier.

• Dans un contexte de dissipation des facteurs favorables à la croissance (stabilisation des

prix du pétrole et du taux de change de l’euro) et de montée des risques de nature politique

(« Brexit », référendum en Italie, etc. ), la croissance des pays de la zone euro ralentirait en

2017. Par ailleurs, l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a fortement révisé à la

baisse ses prévisions de progression des échanges internationaux.

• Le Haut Conseil des finances publiques estime que « l’hypothèse de croissance [du

Gouvernement] pour 2017 est optimiste ».

Une prévision de croissance pour 2017 qui frôle l’irréalisme (1)

4

• La prévision de croissance du Gouvernement excède l’ensemble des

anticipations disponibles à ce jour.

Une prévision de croissance pour 2017 qui frôle l’irréalisme (2)

5

• Après deux reports du délai de correction du déficit effectif – en 2013 et 2015 –, le Gouvernement

fait du retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB le principal objectif du projet de loi de

finances pour 2017.

• En cas de non-respect de cette cible, la France serait fortement exposée à un risque de

sanction dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Alors que la France comptait, en

2015, parmi les quatre derniers États de la zone euro à afficher un déficit supérieur à 3 % du PIB, aux

côtés de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal, une certaine lassitude de nos partenaires européens

face à l’incapacité de notre pays à respecter ses engagements budgétaires se fait jour.

• Par ailleurs, le Gouvernement n’est pas parvenu à atteindre les objectifs d’ajustement structurel

définis par le Conseil de l’Union européenne, soit 0,5 point de PIB en 2015, de 0,8 point en 2016

et de 0,9 point en 2017. Or, la trajectoire gouvernementale ne prévoit une réduction du solde

structurel que de 0,4 point de PIB en 2015, de 0,3 point en 2016 et de 0,5 point en 2017.

La poursuite sans fin du retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB

6

Un non-respect certain des objectifs de solde structurel

7

• Le Gouvernement ne parvient à atteindre, sur le papier, l’objectif d’un retour du déficit public en

deçà de 3 % du PIB en 2017 qu’au prix d’un renoncement aux engagements pris en

matière fiscale au cours des dernières années. En particulier, les baisses de charges

prévues au titre de l’exercice 2017 dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité

sont réduites de 5 milliards d’euros – en raison d’un abandon de la suppression totale de la

C3S et du report de la baisse du taux de l’IS. Le coût des mesures de « substitution »

– baisse de l’IS pour les PME et nouveaux allègements de cotisations des travailleurs

indépendants – ne devrait représenter que 450 millions d’euros en 2017.

• Alors que le programme de stabilité d’avril 2016 prévoyait des mesures nouvelles en

prélèvements obligatoires d’un montant de - 5,7 milliards d’euros en 2017, celles-ci sont

estimées à + 0,5 milliard d’euros dans le cadre du projet de loi de finances. Le taux de

prélèvements obligatoires resterait donc inchangé en 2017, à 44,5 % du PIB.

Une politique fiscale instable

8

Un net relâchement de l’effort sur les dépenses publiques (1)

9

Un net relâchement de l’effort sur les dépenses publiques (2)

10

• Le Gouvernement prévoit une légère baisse du poids de la dette publique

dans la richesse nationale en 2017.

Une dette publique à un niveau historiquement élevé

11

II. – Quel héritage budgétaire en 2017?

• De toute évidence, les hypothèses de croissance du Gouvernement pour

2016 et 2017 sont optimistes, conduisant à surestimer l’évolution « naturelle »

des recettes publiques.

Les incidences de la surestimation de la croissance sur les recettes

13

• En considérant les « sous-budgétisations » récurrentes au sein du budget de l’État, il apparaît que les

dépenses de ce dernier seraient sous-évaluées, au titre de l’exercice 2017, d’un montant compris

entre 1,1 et 2,1 milliards d’euros. À cela s’ajoute la non-prise en compte des effets, sur le déficit

public, de la recapitalisation d’Areva par l’État, à hauteur de 2 milliards d’euros.

• La révision à la hausse du taux d’évolution de l’Ondam – de 1,75 % à 2,1 % – ne permet pas de

couvrir l’intégralité des dépenses supplémentaires de santé (nouvelle convention médicale, hausse

du point d’indice dans les établissements hospitaliers, protocole « Parcours professionnel, carrières et

rémunérations »). Les dépenses de santé seraient sous-estimées de 0,5 milliard d’euros.

• Le Gouvernement anticipe un recul des dépenses de l’Unédic en 2017 du fait d’une baisse du chômage et

des effets de la prochaine convention de l’assurance chômage. Toutefois, l’Unédic prévoit une hausse du

chômage indemnisé et la nouvelle convention ne serait négociée qu’au cours de l’année prochaine. À en

croire les dernières prévisions de l’Unédic, les dépenses d’indemnisation du chômage pourraient être

supérieures de 1,2 milliard d’euros à l’estimation gouvernementale.

Une sous-évaluation du niveau des dépenses en 2017

14

Un déficit public qui pourrait dès lors atteindre 3,2 % du PIB

15

• Les engagements déjà pris par l’actuel gouvernement pèseront sur les exercices

postérieurs à 2017. Au-delà du fait que le « relâchement » des efforts sur les dépenses

aura des effets d’inertie à moyen terme, le Gouvernement fait, dans le cadre du projet de

loi de finances, des promesses en matière de fiscalité qui contribuent, en l’état

actuel des choses, à dégrader de 7,7 milliards d’euros le solde public de 2018

– comprenant la hausse du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), la

baisse du taux de l’impôt sur les sociétés, ou encore la création d’un crédit d’impôt en

faveur des entreprises, la prolongation du crédit d’impôt pour la transition énergétique

(CITE) et l’extension du crédit d’impôt en faveur des services à la personne.

Un solde public de l’exercice 2018 d’ores et déjà dégradé

16

III. – Le budget de l’État en 2017

Une augmentation des dépenses des ministères de 10 milliards d’euros en 2017

18

+ 1,1+ 9,4

388,6

+9,1 Mds€ (+2,3%)

Total dépenses État PLF

2017

388,3

CAS Pensions

- 0,4

Charge de la dette

- 7,7

PSR UE

- 2,4

Transferts aux

collectivités locales (PSR et mission

RCT)

Total avec hausse

2017 des dépenses

des ministères

+ 397,7

Prélève-ments

opérateurs

- 0,2

Taxes affectées

- 0,1

Crédits des

ministères

Total dépenses

État LPFP

Seules des économies de constatation permettent au Gouvernement d’afficher une

maîtrise des dépenses

Les dépenses des ministères dérapent

de près de 10 milliards d’euros par rapport à la

LPFP

Décomposition de l’évolution des dépenses de l’État entre la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et le projet de loi de finances pour 2017

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

(en milliards d’euros)

Une hausse prévue de la masse salariale de 4 % en 2017

19

Les effectifs ont augmenté de 3,3 % depuis 2013

1 940 000 ETPT

1 920 000 ETPT

1 900 000 ETPT

0 ETPT

1 880 000 ETPT

1 960 000 ETPT

2016 2014 2012

Effectifs : +3,3%

Objectif de stabilisation des effectifs en LPFP 2014-2019

Effectifs (en ETPT)

La masse salariale aura crû de plus de 5 % sur l’ensemble du quinquennat

2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

86

84

82

0

88 2012-2017

+5,1%

2007-2012 -6,6%

84,9

81,7

81,5 80,6

80,3

80,8

86,5 85,8

84,6

82,5 81,4

+3,9%

Masse salariale de l’État

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

(en milliards d’euros) (en emplois équivalents temps plein travaillé ou ETPT)

Des sous-budgétisations d’ores et déjà identifiées pour 2017 entre 3,1 et 5,2 milliards d’euros

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Poste de dépense Montant moyen

2012-2015 Opex et opint 630,75

Contentieux européen et refus d’apurement communautaire

385

Masse salariale hors Opex et Opint 339,25

Politique de l’emploi - Contrats aidés 314,75

Hébergement d’urgence, ATA et ADA 195,75

Allocation adultes handicapés 168

Aides au logement 166,75

Aide médicale d’État 133

RSA - prime d’activité 108,7

Bourses étudiantes 38

Frais de justice 29

Total budget général 2 448,5

Des sous-budgétisations récurrentes sur certains postes depuis 2012

En 2017, entre 3,1 et 5,2 milliards d’euros de sous-budgétisations

Poste de dépense Scénario favorable

Scénario défavorable

Opex et Opint 750 750 Hébergement d’urgence, ATA et ADA

175 196

Politique de l’emploi - Contrats aidés

100 315

Masse salariale hors Opex et Opint

30 339

Aide médicale d’État 30 133 Contentieux européen (y.c. refus d’apurement communautaire)

0 385

Total budget général 1085 2118

CAS « Participations financières de l’État »

2 000 3 100

Total y compris CAS PFE 3 085 5 218

(en millions d’euros) (en millions d’euros)

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Les recettes fiscales : une prévision optimiste de hausse de 6,6 milliards d’euros

21

-1,4

292,5

-0,6

Autres Contentieux fiscaux

-1,4

-1,5

+ 2,1

Lutte contre la fraude (STDR)

Mesures déjà votées

-0,3

Evolution spontanée

+ 9,7

Prévision révisée 2016

285,9

Mesures nouvelles PLF 2017

Mesures de périmètre et de transfert

Prévision 2017

+6,6 Mds €

Évolution spontanée très importante liée à une élasticité

à la croissance estimée à 1,4 (contre 1 en 2016)

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Décomposition de l’évolution des recettes fiscales de l’État entre la prévision révisée pour 2016 et le projet de loi de finances pour 2017 (en milliards d’euros)

Une amélioration artificielle du solde budgétaire de l’État en 2017 en raison d’un jeu d’écriture sur le compte spécial « Soutien au commerce extérieur de l’État »

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-69,3-73,3-1,1

-8,8

-72,3

Dégradation réelle : -1,0 Md €

Déficit budgétaire prévu 2017

Solde des comptes spéciaux

+ 4,0

Solde budgétaire

hors amélioration

artificielle solde comptes

spéciaux

Recettes fiscales nettes

+4,6

Prélèvements sur recettes

+4,3

Recettes non fiscales

Dépenses du budget général

Déficit budgétaire

LFI 2016

Amélioration apparente : + 3,0 Mds €

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Décomposition de l’évolution du solde budgétaire de l’État entre la prévision de la loi de finances initiale pour 2016 et le projet de loi de finances pour 2017 (en milliards d’euros)

En dépenses, un report de charges sur 2018 et au-delà de plus de 12 milliards d’euros

23

Le troisième programme d’investissements d’avenir : 10 milliards d’euros, zéro crédit en 2017

Des annonces qui se multiplient pour 2018 et au-delà, pour plus de 2 milliards d’euros

950 850 850

400

585635 675

665

440

465 515 475285

00 0

0

2017

2 000

2018

2 000

2019

1 050

2 000

2020

1 160

2 000

2021

2 000

2022

programme 423 "Accélération de la modernisation des entreprises"

programme 422 "Valorisation de la recherche"

programme 421 "Soutien des progrès de l’enseignement et de la recherche"

Zéro crédit de paiement

en 2017

• Annonce du Président de la République du

27 octobre 2016 : augmentation des moyens

pour la rénovation urbaine de 1 milliard

d’euros, dont seulement 100 millions

d’euros

• Plan de lutte contre la surpopulation

carcérale : 1,16 milliard d’euros en AE en

2017, zéro CP

• Augmentation du budget de la police et de

la gendarmerie : 250 millions d’euros dont

seulement 100 millions d’euros en 2017

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

(en millions d’euros)

De nombreuses mesures en recettes dont l’impact budgétaire se fera sentir à partir de 2018 pour un total de 5,5 milliards d’euros

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1 600 M€3 100 M€

1 450 M€

7 000 M€

1 675 M€ 1 100 M€

1 100 M€

1 M€ 331 M€

2017

600 M€

2018 2021

600 M€

11 800 M€

+11 469 M€

6 425 M€

Extension crédit d’impôt particuliers employeurs

Prorogation CITE - cumul éco PTZ

Relèvement CICE 7 %

Baisse IS à 28 %

Crédit d’impôt associations

Source : commission des finances du Sénat, d’après les documents budgétaires et les réponses du Gouvernement au questionnaire du rapporteur général

Mesures fiscales prévues par le projet de loi de finances pour 2017 dont l’impact budgétaire porte presque exclusivement sur les exercices postérieurs à 2017 (en millions d’euros)

IV. – Éléments de bilan de la politique fiscale conduite entre 2012 et 2016

Un taux de prélèvements obligatoires qui a fortement progressé depuis 2012

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• À l’été 2012, le Gouvernement indiquait vouloir « redresser les comptes publics dans

la justice ». Aussi a-t-il défini deux exigences devant structurer sa politique fiscales :

« Pour être juste, cet effort doit être demandé en priorité à ceux qui en ont

les moyens et préserver les plus modestes » ;

« Pour être efficace, cet effort doit également préserver le potentiel de

croissance de l’économie ».

Les « exigences » de la politique fiscale du Gouvernement

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• Le début du quinquennat a été marqué par un véritable « choc » fiscal : les lois financières

adoptées en 2012 par la nouvelle majorité gouvernementales ont accru les prélèvements directs

acquittés par les ménages de près de 16 milliards d’euros au titre des années 2012 et 2013.

• Une part significative des mesures adoptées en 2012-2013 a concerné quasi

indifféremment les contribuables aisés et ceux moins favorisés. À titre d’exemple, la

suppression de l’exonération des revenus afférents aux heures supplémentaires au titre de l’impôt

sur le revenu et des contribution sociales a représenté une hausse pérenne de la pression fiscale

de 4,6 milliards d’euros.

• En dépit d’une première baisse de l’impôt sur le revenu en 2014 au profit des ménages modestes,

d’autres mesures sont venues alourdir la charge fiscale des ménages (hausse des

cotisations dans le cadre de la réforme des retraites, mesures relatives au quotient familial, à

l’exonération des majorations de pension, etc.).

Un « choc » fiscal aux effets persistants pour les ménages

28

Un net accroissement de la charge fiscale des ménages

29

Une concentration accrue de l’impôt sur le revenu

30

Une dégradation de l’équité fiscale horizontale en défaveur des actifs et des familles

31

• La fiscalité indirecte acquittée par les ménages a également été significativement

accrue (accises, TVA, CSPE, etc.), alors que nombre d’études économiques montrent

que celle-ci pèse davantage sur les ménages les plus modestes. À titre d’illustration, le

produit de la CSPE devrait représenter 8,2 milliards d’euros en 2016, contre 3,7 milliards

d’euros en 2012.

Des hausses de la fiscalité indirecte supportée par les ménages qui freinent la croissance économique

32

• Alors que des augmentations significatives des impositions payées par les entreprises sont

intervenues en 2012 et 2013 (contribution de 3 % sur les dividendes, limitation des transferts de

déficits, aménagement de la déductibilité des charges financières, etc.), le Gouvernement a institué le

crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) dès la fin de l’année 2012. En janvier 2014, a été

annoncé le déploiement du Pacte de responsabilité, portant près de 20 milliards d’euros de

baisses de charges à l’horizon 2017.

• En juin 2016, le Gouvernement a fait le choix de minorer de 5 milliards d’euros les réductions de

prélèvements prévues dans le cadre du Pacte de responsabilité en 2017.

• De manière répétée, le Gouvernement a sollicité la trésorerie des entreprises en avançant la

perception de certains impôts : première modification du 5e acompte d’IS en 2013

(1 Md€), deuxième modification du 5e acompte d’IS proposée dans le PLF pour 2017 (460 M€),

création d’un acompte de Tascom (480 M€), harmonisation du champ d’application de l’acompte de

prélèvement forfaitaire (380 M€).

Une politique fiscale erratique à l’égard des entreprises

33

Projet de loi de finances pour 2017

Albéric de Montgolfier, rapporteur général

Commission des finances Mercredi 9 novembre 2016