Politiques publiques et "bonne gouvernance? en Tunisie

POLITIQUES PUBLIQUES ET "BONNE GOUVERNANCE" EN TUNISIE Houda Laroussi De Boeck Supérieur | Mondes en développement 2009/1 - n° 145pages 93 à 108

ISSN 0302-3052

Article disponible en ligne à l'adresse:

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Pour citer cet article :

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Laroussi Houda, « Politiques publiques et "bonne gouvernance" en Tunisie »,

Mondes en développement, 2009/1 n° 145, p. 93-108. DOI : 10.3917/med.145.0093

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’ouverture de la Tunisie vers le marché européen au milieu des années 1980 l’a incitée à entreprendre des réformes concernant la mise en œuvre

de ses plans d'ajustement structurel et la mise à niveau des entreprises. La Tunisie a ainsi adopté un discours politique en conformité avec les exigences internationales et centré sur les thématiques des bailleurs de fonds (la privatisation, la décentralisation, la gouvernance, le développement local, la société civile…). Un tel discours s’avérait satisfaisant pour les partenaires étrangers, qui le supposaient "technocratique, structuré, très bien articulé et construit autour des thèmes économiques dominants dans la communauté internationale, de sorte que les bailleurs de fonds qui promeuvent des réformes ne se considèrent pas (quelle que soit la réalité de la mise en œuvre des dites réformes) en terre inconnue" (Hibou, 1999, 11). En ce sens, la Tunisie demeure un État apprécié aux yeux des bailleurs de fonds, "parce qu’il parait énergique et déterminé dans la mise en œuvre des réformes" (Ministère tunisien du Développement économique, 2003, 6). Ainsi que l’a montré Béatrice Hibou, cet "activisme" de l’État a bien joué comme un langage de "signes" rassurants dans l’esprit des partenaires internationaux (Hibou, 1999, 10-11). Nous illustrerons cette adéquation de la politique tunisienne avec les intentions internationales à partir du thème de la gouvernance. La notion de gouvernance se trouve de plus en plus employée en Tunisie dans le discours politique, y compris dans les milieux universitaires, le plus souvent sans que son sens n’ait été préalablement bien défini. Cette notion semble avoir été introduite au Moyen Âge par Guillaume le Conquérant, comme équivalent de "gouvernement" (l’art et la manière de gouverner), puis en Angleterre au 14ème siècle avec la même signification. Elle est reprise à la fin des années 1980 par la Banque mondiale, le FMI et le PNUD, sous la forme de "bonne gouvernance". Marie-Claude Smouts (1998, 85) la définit comme "un outil idéologique pour une politique de l’État minimum" ; elle aurait alors pour mission "non plus de servir l’ensemble de la 1 Sociologue, Centre de Recherche sur les Liens Sociaux (CERLIS, UMR 8070 CNRS),

Université Paris Descartes et Laboratoire Interdisciplinaire pour la Sociologie Economique (LISE, CNAM/CNRS), [email protected]

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société, mais de fournir des biens et des services à des intérêts sectoriels et à des clients-consommateurs, au risque d’aggraver les inégalités entre les citoyens et entre les régions du pays" (Kalancigil, 1998, 73). En référence aux rapports noués entre l’État et la société civile, nous évoquerons les modalités de réponses données par la Tunisie aux injonctions internationales pour la gouvernance. Nous montrerons comment l’État tunisien s’est inscrit dans une démarche de bonne gouvernance, par son redéploiement autour d’une ouverture sur la société civile et sur la régulation territoriale. Pour mieux éclairer ce concept et mieux en comprendre l’utilité administrative et politique, nous nous arrêterons tout d’abord sur le discours mondialiste, sur les formes polysémiques de gouvernance et sur ses diverses utilisations par les politologues européens. Nous en retiendrons une double définition : la bonne gouvernance en termes de pratiques de l'acteur public, de l'administration de l'élu en obéissance aux normes de la Banque mondiale et la gouvernance participative" (Catlla, 2007, 100) qui implique la participation et le rôle des citoyens. Nous montrerons comment l’État tunisien organise, tant dans le discours que, de manière moins évidente, dans la réalité des faits, le passage de la première définition très fonctionnelle et très libérale à la seconde, centrée sur son apparent désengagement autour de la privatisation des entreprises dans une démarche revendiquant l’expression de la société civile, administrée et institutionnalisée par l’État sur les régions et sur les quartiers.

1. LA DIMENSION PARTICIPATIVE ET LOCALE DE LA NOTION DE GOUVERNANCE

Les analyses de la gouvernance font appel à de multiples dimensions constitutives de la notion de lien social. Elles transforment le politique dans la mesure où elles font une large place à la société civile et aux approches valorisant la concertation puis le développement local. Elles s’appuient sur : - La dimension d’interdépendance entre acteurs Selon P. Hugon (2002, 213), le concept de gouvernance rend compte des "interdépendances entre acteurs qui caractérisent les processus de décision en y intégrant à côté de ceux qui disposent des pouvoirs (décideurs politiques, actionnaires pour les firmes…), les parties prenantes concernées. Il concerne aussi bien les niveaux micro (corporate governance des entreprises, gouvernance des municipalités) que les niveaux macro (gouvernance des faiseurs de politiques) ou internationaux (gouvernance mondiale)." - La dimension participative et consensuelle Selon Angéon et Houédété (2005, 130), la gouvernance "implique quelques changements radicaux dans la manière de concevoir le développement qui passe par une invention de formes alternatives de développement, qui tient notamment compte de l’expression de la société civile." Dans cette logique participative, nombre de travaux définissent la gouvernance comme un consensus à partir duquel tous les acteurs locaux collaborent. L’État devient un acteur

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parmi d’autres, mais il n'est plus considéré comme le seul acteur du développement, ou même comme l'acteur principal. À ses côtés se trouve ce que l’on appelle communément le Tiers secteur (ONG, associations, coopératives, mutuelles, syndicats et organismes à base communautaire, etc.), mais aussi des entreprises privées marchandes. - La dimension de la mise en réseaux et de la régulation institutionnelle Selon Le Galès et Thatcher (1995), le recours à la notion de gouvernance permet de s’éloigner d’une démarche institutionnelle et de s’engager dans une approche d'organisation politique et sociale des formes de mobilisation, de partenariat et de mise en réseaux. La gouvernance met l’accent sur la multiplicité des institutions ou des structures institutionnelles "autonomes mais reliées les unes aux autres, en réseaux" (Lécuyer, 2000, 80). L’institution devient non plus un cadre gouvernemental figé, mais une construction sociale légitimée par le fait même qu’elle est produite par les acteurs d’un territoire (Jouve, 1998). Dans ce sens, la notion de gouvernance montre une interdépendance entre des formes institutionnelles (Boyer, 1986). Il s’agit d’un mode de régulation où l’État n’est plus qu’un des acteurs de la régulation politique qui articule désormais à la fois État, marché, communauté, associations, entreprises pour appréhender le développement d’un territoire ou d’un secteur d’activité. - La dimension de projet de développement local pour inclure une dimension territoriale à l’action publique. La notion de gouvernance urbaine constitue, selon Patrick Le Galès (1995), une marge de manœuvre au bénéfice des villes pour produire de l’action collective par le desserrement de l’emprise de l’État (Body-Gendrot, Carré, 1997). Elle permet de faire émerger des initiatives territoriales (Le Galès, 1998, 224) et, selon l’expression de Pierre Calame (2001), un "acteur ville", mêlant le "noyau urbain" de l’agglomération avec les zones péri urbaines (Theys, 2000), confrontant les acteurs publics, dont les collectivités locales, avec les acteurs privés (banques, entreprises, prestataires de services urbains). Les nouvelles territorialités se sont trouvées renforcées par la décentralisation comme un nouveau mode de gouvernance à fort contenu territorial, et qui déplace l’espace de régulation nationale au niveau régional (Boyer, 1992). Le territoire devient un espace de création collective de formes d’organisation et de relations entre les acteurs pouvant conduire à la mise en place d'institutions adaptées (Gilly, Perrat, 2003). Il se trouve chargé d'enjeux symboliques autour du lien social en tant qu’espace de sens partagé et structurant de l’action publique par des normes d'action permettant de repositionner les acteurs intervenants (Faure, 1997).

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2. DE LA BONNE GOUVERNANCE ORCHESTRÉE PAR LA BANQUE MONDIALE À LA GOUVERNANCE PARTICIPATIVE

2.1 De la bonne gouvernance

Les organisations internationales présentent le concept de bonne gouvernance comme universel et reposant sur les notions de "la responsabilité (accountability), … la transparence, … l’état de droit (rule of law) et de la participation" (Angéon, Houédété, 2005, 133). Cette universalité du concept a conduit à sa normalisation, notamment par l’OCDE. Cet usage s’est amplifié dans les pays du Sud. Ce concept y "fait l’objet aujourd’hui d’une forte instrumentalisation. Celle-ci consiste en une redéfinition par la Banque mondiale et la communauté des bailleurs de fonds des normes de bonne conduite des PED" (Ibid., 132). Prenons le cas de l’ouvrage Governance : the World bank experience, publié par la Banque mondiale en 1993 et largement diffusé auprès des institutions de développement. Ce document, très comparable aux autres publications de la Banque dans son contenu, énonce plusieurs conditions à l’établissement de la bonne gouvernance : "l’instauration d’un État de droit qui garantisse la sécurité des citoyens et le respect des lois, la bonne administration qui exige une gestion correcte et équitable des dépenses publiques, la responsabilité et l’imputabilité qui imposent que les dirigeants rendent compte de leurs actions devant la population et, enfin, la transparence qui permet à chaque citoyen de disposer et d’accéder à l’information" (Banque mondiale, 1993, 12 ). Comme le montre l’examen de l’ouvrage cité précédemment, la notion de gouvernance semble utilisée surtout de façon "normative" par les organismes de prêts pour désigner les institutions, les pratiques et les normes politiques nécessaires, en théorie, à la croissance et au développement économique des pays emprunteurs. Aucune référence n’est faite, cependant, aux modes de gouvernement, ce qui pourrait être interprété par les pays bénéficiaires comme de l’ingérence dans la politique nationale. Pour contourner cet obstacle de taille, les bailleurs de fonds font appel à la notion de gouvernance. Celle-ci présente l’avantage de libeller en termes techniques des problèmes politiques et d’éviter de parler de réforme de l'État ou de changement social et politique. Un volet bonne gouvernance a donc été introduit dans les programmes des organismes internationaux de financement. Les programmes de réformes qui ont été financés ces dernières années par la Banque mondiale sous la rubrique bonne gouvernance ont trait à l’amélioration de la gestion du secteur public, à la décentralisation de certains services publics et à la privatisation d’entreprises publiques, comme le montre l’exemple du Burkina Faso étudié par A. Osmont dans les années 1990. Dans l’ouvrage intitulé La Banque mondiale et les villes (Osmont, 1995, 17), l’auteur montre que l’intervention de la Banque est beaucoup plus concentrée sur la nature des relations entre le pouvoir central et les collectivités locales, voire sur les relations entre les pouvoirs publics et la société civile que sur les aspects techniques et

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économiques du développement. Elle affirme même que la Banque, via les réformes institutionnelles, cherche à modifier les modes de gouvernement ainsi que l’organisation des pouvoirs publics. D’après ces analyses, le but affiché par la Banque mondiale et, à sa suite, par toutes les agences de coopération et les bailleurs de fonds bilatéraux, semble clair : il s’agit de limiter les prérogatives de l'État et de renforcer les acteurs de la société civile. L’État doit, quant à lui, assurer un fonctionnement efficace du marché, notamment en protégeant la propriété du secteur privé et la sécurité des investissements et mettre en place des mesures correctives lorsque celui-ci est défaillant. Il doit aussi fournir des services publics tels que l’éducation, la santé et les infrastructures essentielles. Favorables à la limitation des missions étatiques, les bailleurs internationaux insistent aussi sur la privatisation et la décentralisation.

2.2 La "gouvernance" comme théorie de la coordination des politiques publiques

La notion de gouvernance est ancrée dans une idée occidentale (Pagden, 1998) de consensus minimal pour agir à partir duquel les acteurs locaux collaborent. Les théories sur la gouvernance ont pris, en quelque sorte, depuis une dizaine d’années, le relais des théories du développement. Elles sont utilisées pour proposer un contrepoids à l’échec des politiques d’ajustement structurel. Ainsi que le signale François Védélago (2003, 20), le concept de gouvernance permet, opportunément, d’introduire la dimension du politique dans les "théories de la gestion du développement et elles prennent en compte la sociologie des contextes culturels locaux, et la science politique." Selon François Védélago, la notion de gouvernance est utilisée à partir du constat implicite de la complexité des sociétés industrielles composées de sous-systèmes qui tendent à l’autonomisation. Elle concerne les mécanismes de négociation entre les groupes sociaux, les réseaux et les sous-systèmes institutionnels. L’introduction de la notion de gouvernance s’appuie donc sur "la nécessité d’une conception plus complexe des systèmes d’acteurs des politiques publiques" (Préteceille, 1999, 57). La recherche sur la gouvernance est "centrée sur l’analyse de la division sociale de l’espace urbain et des inégalités locales d’accès aux équipements et services urbains" (Ibid.). Elle favorise, de ce fait, dans l’analyse de processus des politiques publiques, la compréhension du fonctionnement des institutions, des réseaux d’acteurs, des réseaux de décisions et des nouveaux types de relations entre acteurs privés et acteurs publics. La notion de gouvernance, tout comme celle de territoire, s’inscrit dans une approche où les politiques publiques veulent s’entourer de "proximité" (Denieuil, Laroussi, 2005). Dans ce contexte de proximité, la gouvernance "se concrétise par la construction de compromis locaux entre acteurs (aussi bien privés que publics) et se caractérise par le degré d’articulation et de cohésion des différentes proximités institutionnelles qui spécifient le territoire, qu’il

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s’agisse du rapport salarial, de l’affrontement entre capitaux individuels, des relations acteurs privés/acteurs publics…" (Gilly, Perrat, 2003, 5). Pour Malick Gaye (1996, 175), la gouvernance se définit comme "une politique, qui est mise en œuvre par une grande diversité – la plus exhaustive possible – d’acteurs (publics, privés, associatifs, communautaires, hommes, femmes, etc.) qui apportent des perspectives spécifiques, afin d’enrichir la vision globale de la ville dans laquelle chacun doit pouvoir se reconnaître." Le concept est ici envisagé de manière sociologique en termes de capacité à intégrer, c’est-à-dire à donner forme aux intérêts locaux, organisations et groupes sociaux sur la commune. Il s’agit là d’une volonté de coordination locale, par exemple dans l’élaboration de comités d’acteurs locaux autour de la distribution des microcrédits. Pour Xavier Greffe (2002, 19), la gouvernance souligne le fait "que les pouvoirs publics doivent souvent coordonner leurs actions avec celles d’autres agents - entreprises privées, organismes non lucratifs, associations de la société civile - pour arriver aux résultats souhaités." Il rattache l’efficacité de la gouvernance à son enracinement dans le local, par la confrontation et la coordination. Elle implique donc négociation, interaction et coordination entre acteurs.

3. LA PRIVATISATION EN TUNISIE COMME REDÉPLOIEMENT DE L’ÉTAT PAR DÉLÉGATION DU SOCIAL À LA SOCIÉTÉ CIVILE

Nous voyons ici comment l’État tunisien, dans un contexte sociopolitique centralisé et face aux injonctions internationales, a posé la privatisation comme une forme de passage de la bonne gouvernance au redéploiement de l’État. Il faut distinguer la privatisation prise dans le sens de transfert aux acteurs considérés comme les plus efficaces, en l’occurrence le secteur privé, de la décentralisation comme transfert de compétences et de moyens d’organes publics centraux vers des entités publiques régionales ou locales. La privatisation est un processus politique qui a été inscrit dans le cadre de l’ouverture de l’économie tunisienne sur le marché international, sous la "pression plus directe des contraintes économiques internationales" (Hibou, 1998, 152). L’un de ses objectifs pour les bailleurs de fonds internationaux et la Banque mondiale était de limiter les prérogatives de l'État et de renforcer le rôle des acteurs de la société civile.

3.1 Le redéploiement du contrôle de l’État

La privatisation et la décentralisation (on ne devrait en fait parler, en Tunisie, que de déconcentration) ont été présentées dans le cadre des réformes institutionnelles recommandées au nom de la bonne gouvernanc” et ont donc été associées de manière un peu abusive au désengagement de l’État. Elles se sont traduites concrètement par une montée des marchés privés et une délégation de certaines fonctions de l’État à des intermédiaires et des réseaux privés. Pour

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autant, "l’État non seulement résiste, mais continue de se former à travers la renégociation permanente des relations entre public et privé et à travers le processus de délégation et de contrôle ex-post" (Ibid.). Cette renégociation, qui s’est traduite par la notion de “mise à niveau”, relève d’une volonté de contrôle politique qui se manifeste de manière très bureaucratique et mal appropriée à la réalité des entreprises. Ainsi que le remarque Béatrice Hibou (1999, 11), "D’une part, la mise à niveau est appliquée de façon très interventionniste, elle est mise en œuvre de manière pressante, quand elle n’est pas imposée ; … c’est incontestablement un processus bureaucratique lourd, assez éloigné du discours libéral apparent. D’autre part, contrairement à l’idée selon laquelle la libéralisation serait l’occasion d’une dépolitisation des actions économiques, la mise à niveau est un processus politique. Elle traduit à la fois une volonté de modernisation par le haut et une volonté, plus affirmée encore, de contrôle politique." Autrement dit, en continuant à nous appuyer sur les travaux de Béatrice Hibou (1998, 152), "la privatisation de l’État n’implique ni la perte de ses capacités de contrôle, ni sa cannibalisation par le privé, mais son redéploiement", c’est-à-dire une nouvelle manière pour lui de construire sa politique économique. En l’occurrence, il apparaît que la privatisation tunisienne consiste en une reconstruction de l’État face aux enjeux socio-économiques sociétaux qui l’envahissent, tels par exemple la montée de la pauvreté et le chômage des nouveaux diplômés. On peut dire qu’il existe une mise en relation entre les difficultés de l’État et celles vécues sur le terrain (Akesbi, 1993). La réponse à ces difficultés consiste à s’appuyer davantage sur les trois types d’éléments mentionnés précédemment : le support local (toujours en termes d'acteur public), le support non gouvernemental (les autres acteurs, dont la société civile par l’intermédiaire des ONG et du Tiers secteur) et, enfin, le secteur privé.

3.2 La nécessité de remédier aux effets négatifs de la privatisation

La contradiction de cette réponse de l’État par la privatisation dans le cadre de la reconstruction de sa politique économique, est que la privatisation est elle-même génératrice, dans son application, de dysfonctionnements qui vont interpeller l’État et l’encourager à poursuivre cette même ouverture au secteur privé. Ainsi, la privatisation, tout en introduisant un développement économique non négligeable, a contribué à une réforme du secteur public, elle aussi non négligeable. Elle a entraîné son affaiblissement, participant au développement de nouvelles crises de l’emploi qui se traduisent par la montée du taux de chômage. Comme le précise Béatrice Hibou (1998, 152) : "Les réformes elles-mêmes ont produit des effets latéraux, imprévus et souvent non voulus, qui ont permis cette diffusion : réduction des dépenses budgétaires mettant en difficulté les administrations, délégitimation des instances publiques, émiettement des pouvoirs de décision, primauté donnée à la légitimité extérieure sur la légitimité intérieure."

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De sorte que "la privatisation de l’entreprise ne signifie pas seulement le transfert de sa propriété du secteur public vers le secteur privé" (Mokadem, 2002, 1), elle ne se réduit pas uniquement à des avantages économiques. Ses répercussions négatives ont affecté certaines catégories sociales à faibles revenus et ont entraîné la prolifération d’un certain nombre de contraintes qui ont ébranlé la structure sociale. Ces contraintes et ces dysfonctionnements ont incité l’État à proposer de nombreuses réformes. Cela l’a conduit à construire un discours politique très ouvert en conformité avec les exigences internationales et des bailleurs de fonds, sur la solidarité avec la société civile et englobant toutes les catégories de la population, y compris les plus pauvres, puis toutes les catégories d’entrepreneurs, dont les micros et petites unités tenues par des "déflatés" (Osmont, 1994, 5) de la modernisation et du programme d’ajustement structurel (PAS). Ce discours s’est traduit, dans les pratiques, par la mise en œuvre de programmes institutionnels. En effet, selon les responsables rencontrés, la procédure de privatisation incite à la réintégration non seulement des exclus de "la mise à niveau", mais aussi des déqualifiés et des personnes diplômées des centres de formation professionnelle et de l’Office national de l’artisanat. C’est dans ce cadre que l’État a créé la Banque tunisienne de solidarité, organisme public national avec des représentants déconcentrés au niveau local et d’autres institutions, comme le Programme de développement urbain intégré (Laroussi, 2007, 75-91), qui s’inscrit dans l’approche de l’action politique et économique par programmes, comme leviers principaux de la régulation tunisienne dans une gouvernance par Programmes2. Ces institutions ont, dès leur fondation, eu notamment pour objectif d’absorber la majeure partie de la population à la recherche d’un emploi, en l’orientant vers "les petits boulots" et les "emplois de proximité". Dans ce sens, la nouvelle politique sociale de l’État, de réintégration, l’a conduit à élaborer de nombreux programmes spécifiques (en matière d’emploi et de formation) et des plans d’actions nationaux : emploi et formation professionnelle, insertion des jeunes, système de couverture sociale élargi, etc. L’objectif stratégique de l’ensemble de ces plans et programmes de régulation sociale et territoriale (Bordet, 2006, 1) est la réduction des risques sociaux d’exclusion et l’impératif d’insertion des groupes défavorisés au sein du processus de croissance et de développement. Par ailleurs, ce système qui s’affiche dans le cadre des programmes sociaux les plus sollicités par le pouvoir, n’hésite pas à recourir à des financements auprès des organisations internationales qui les évaluent, en considérant le Fonds de solidarité nationale comme un modèle de lutte contre la pauvreté en Tunisie.

2 En Tunisie, on ne peut pas parler, comme en France, de politique sociale, de politique de

crédit ou de politique de développement, mais plutôt de programmes. Une des modalités d’intervention de l’État est l’intervention par programmes et dispositifs. On se situe ici dans une perspective de planification centralisée. Le terme politique renvoie plutôt à une option de choix d'objectif, alors que le terme programme et dispositifs (tel par exemple en France le dispositif emplois-jeunes) renvoie à une structuration centrale d'objectif prédéterminé.

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4. LE DESTIN DE LA GOUVERNANCE EN TUNISIE : GOUVERNANCE ADMINISTRÉE ? BONNE GOUVERNANCE OU SUBSTITUT DU LIEN SOCIAL ?

En Tunisie, la notion de gouvernance fait l’objet d’un discours sur la redéfinition du rôle de l’État et l’émergence de nouvelles pratiques politiques et d’une société civile dynamique, sous l’impulsion des bailleurs de fonds et des organisations internationales. Porteur d’un projet politique propice à la démocratie et à la reconnaissance de la société civile, ce modèle se propage peu à peu. On est frappé par la diffusion sous la forme de discours ou de conditionnalités à l’octroi des prêts, de ce que l’on appelle la bonne gouvernance, qui apparaît comme une condition essentielle, voire un remède du développement. Ce type de conditionnalité, basé sur un fondement théorique pertinent pose problème dans sa mise en pratique. La bonne gouvernance est-elle une condition ou une conséquence du financement des projets de développement et de la constitution d’un État démocratique ?

4.1 La réponse tunisienne au discours sur la "bonne gouvernance"

Pour les pays développés, la bonne gouvernance correspond à un projet social dit démocratique qui peut, toutefois, cacher de nouvelles formes de centralisation (Le Galès, 1998). Pour les pays en développement, elle correspond à une politique dirigiste d’ajustement structurel. Les procédures, sur le plan du discours et des pétitions de principe formulées par les organismes internationaux, sont les mêmes pour les deux types de pays, à savoir l’implication des acteurs publics, régionaux, locaux, dans les villes et à leurs périphéries pour mettre en œuvre un projet urbain. Les travaux sur la gouvernance politique montrent une évolution de cette approche, avec l’entrée de l’État dans la société (Mayntz, 1993, 2-20). Ils considèrent la gouvernance moins en termes de contrôle que comme un schéma politique qui conjugue les efforts de toutes les parties de la société (Mayntz & Marin, 1993, 64).

4.1.1 La Tunisie interpellée et sa réponse

Les nouvelles orientations du Xème Plan (2002-2006), tout comme les politiques antérieures de décentralisation et d’ajustement structurel s’inscrivent dans une perspective d’ouverture de la Tunisie et d’insertion dans les réseaux internationaux, ce qui exige des modalités de développement conditionnées par des réformes institutionnelles et réglementaires multiples, conformes aux exigences des bailleurs de fonds internationaux. Cette influence, difficile certes, mais non moins réelle, de pratiques et d’éléments du discours international sur la bonne gouvernance s’inscrit, en outre, dans un contexte politique qui affiche la volonté de l’État de favoriser la démocratie en autorisant le multipartisme.

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L’action publique régionale a beaucoup évolué en Tunisie depuis les années 1970, et spécialement à partir du début des années 1990. Le gouvernement s’est engagé dans une action volontariste de régionalisation très affirmée dans les années 1990, au nom du principe selon lequel "le développement national passe par celui des territoires localisés" (Tarchouna, 1990, 12-13). Il a dû s’appuyer sur une logique de diversification des acteurs régionaux et locaux qui consiste à "mettre en place les instruments institutionnels capables de promouvoir le développement régional" (Dolez, 1988, 206). Tel a été le cas, entre autres, de la création d’un Commissariat général au développement régional et de ses antennes régionales (Programmes de développement urbain intégré). Cette nouvelle politique régionale consiste à développer de nouvelles régulations locales "porteuses de dynamiques effectives de développement", ainsi que des modes de gouvernements adéquats aux régions. Selon cette conception, "les modalités de déploiement de l’action publique témoignent de transformations qui mettent l’accent sur des processus d’organisation locale" (Angéon, Houédété, 2005, 118). C’est dans ce sens qu’il faut interpréter la recomposition territoriale de la politique tunisienne. Elle s’inscrit dans une conception particulière du développement abordé comme un processus endogène alliant initiatives locales internes (l’action des ONG, les créations d’activités) et actions collectives déconcentrées (les actions de l’Office national de l’artisanat, de la Banque tunisienne de solidarité, des organismes de formation et d’intégration sociale, autour notamment des programmes de développement rural, puis urbain, intégré - PDRI, PDUI -).

4.1.2 Une insuffisante représentativité des collectivités locales

Force est de constater que par rapport au système tunisien, les nouvelles procédures élaborées pour mettre en place une réforme de l’État, telle que fortement suggérée par la Banque mondiale, n’ont pas incité à "un transfert du pouvoir de décision du niveau central aux niveaux locaux" (Kernem, 2004, 4). Il ne s’agit pas non plus d’un "transfert complet de responsabilités, d’autorités, de recettes et de ressources à des collectivités locales qui sont dotées d’une autonomie totale et reconnues comme des entités juridiques indépendantes" (Ibid.). En ce sens, suite à nos recherches sur le microcrédit (Laroussi, 2009), nous avons pu constater plutôt une soumission des collectivités locales et des administrations locales "à la réglementation de l’État central qui définit leur rôle et leur autonomie" (Kernem, 2004, 5). Ainsi que le précisent Vincent Geisser et Eric Gobe (2007, 353-414), "en dépit des réformes administratives engagées depuis 1976 (lois relatives à la réorganisation des collectivités locales) et des recommandations récentes de la Banque mondiale promouvant la décentralisation territoriale, la Tunisie n’accorde qu’une autonomie relative aux municipalités qui restent étroitement contrôlées par le pouvoir central, à un tel point que les citoyens tunisiens ordinaires en viennent souvent à confondre la cellule locale du parti présidentiel (RCD) et la mairie, adressant leur doléances à l’une ou à l’autre, sans toujours établir de distinction claire entre les deux."

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Cependant, il faut constater l’introduction par les politiques gouvernementales d’un certain “localisme”, un processus novateur de changement marquant la nouvelle politique de l’État vis-à-vis de ses collectivités locales. Cela consiste à attribuer des moyens financiers aux régions. Ce processus s’inscrit dans la nouvelle logique de l’État, suite aux réformes exigées par les organisations internationales. Il marque " une évolution qui diminue la pertinence des modèles traditionnels de compréhension de la gestion des affaires publiques " (De Maillard, 2002, 53-65).

L’État et le Projet de développement municipal de la Banque mondiale

Dans le cadre de la consolidation des collectivités locales, et en concertation avec les autorités tunisiennes, la Banque mondiale (dans le cadre des plans d’ajustement structurel) a envisagé d’attribuer des moyens financiers aux municipalités, afin de mener des projets de développement. L’État a alors conduit des négociations soutenant la décentralisation des compétences et des moyens financiers. En effet, "les autorités tunisiennes ont essayé de trouver des solutions compensant la modestie des ressources financières des collectivités locales en mettent en place deux projets de développement municipal (PDM) après des négociations entre la Banque mondiale et l’État tunisien… Ces deux PDM visent, d’une part, à améliorer les performances des collectivités locales en matière d’identification, de planification et de programmation des projets et, d’autre part, à permettre le financement d’une partie des investissements programmés dans les Plans d’investissements communaux (PIC). Chaque PDM comprend trois volets qui sont destinés à améliorer les compétences municipales (le renforcement du cadre institutionnel, l’accroissement des capacités de gestion municipale et la formation et le recyclage du personnel municipal)… Les autorités tunisiennes ont prévu un troisième PDM qui devrait être financé par la Banque mondiale et l’Agence française de développement (AFD)" (Rebhi, 2004, 349).

4.2 Une dynamique de compromis avec le lien social et de régulation contrôlée de l’action publique sur les quartiers périphériques

4.2.1 Le compromis entre le local et le national

Il émerge, dans les quartiers périphériques, un nouveau dispositif de régulation urbaine par le rassemblement local d’acteurs pour modifier le fonctionnement des politiques publiques. C’est dans ce contexte que l’État tunisien, qui avait toujours piloté de manière centralisée le développement, s’est rendu compte des difficultés qui en découlent et avait, en conséquence, modifié sa logique centralisatrice par une logique plus déconcentrée de son pouvoir, vers "la reconnaissance de l’échelon local" (Angéon, Houédété, 2005, 131). La décentralisation n’existe pas réellement en Tunisie, dans la mesure où les collectivités locales (communes, municipalités) ne jouent pas le nouveau rôle suggéré par les organisations internationales dans le cadre de la bonne gouvernance. L’État tunisien procède plutôt dans sa propre gouvernance, selon des logiques descendantes (de l’État) et ascendantes (programmes élaborés au centre suite à des diagnostics à la base), ce qui explique la multiplicité des acteurs qui

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appartiennent à des champs d’actions nationales, régionales et locales (collectivités territoriales, Omdas3). Cela correspond à des logiques de compromis entre "des proximités institutionnelles localisées" et des "proximités institutionnelles éloignées avec des acteurs externes" qui agissent sur la scène globale (Gilly, Perrat, 2003, 96-97). Ainsi, des rapports de pouvoirs localisés et de type horizontal se confrontent et s’enchevêtrent avec "des régularités "verticales" de type sectoriel et macro-institutionnel" (Ibid., 103). Cet enchevêtrement des logiques de compromis entre les acteurs locaux et les acteurs “externes” s’illustre, par exemple, au niveau de l’insertion des jeunes diplômés sur le marché de l’emploi, par l’existence d’un fort décalage entre les besoins des populations sur le marché local, et le contenu inapproprié des programmes établis au niveau national par le ministère de l’Emploi ou l’Agence tunisienne de l’emploi (ATE). Pierre Signoles a montré que l’incapacité pour l’acteur central d’atténuer les tensions urbaines (problème de chômage, de sous-emploi des diplômés, etc.) le pousse, pour réguler le jeu, à s’appuyer sur les acteurs locaux, tout en conservant un comportement d’autorité. Ainsi qu’il le remarque : "à partir du moment où les pouvoirs publics, aux échelons central et local, sont conscients de leur incapacité à atténuer les tensions urbaines par des décisions prises d’en haut et valables nationalement, et où ils acceptent d’entrer dans le jeu d’une gestion locale par utilisation – manipulation ? – d’acteurs locaux, ils s’engagent dans la mise en œuvre d’un nouveau mode de régulation de l’urbain et acceptent le risque de ne plus disposer de réponses toutes faites pour toutes les situations…, ce qui nécessite de disposer d’un personnel d’autorité, aux échelons local et régional, capable de négocier" (Signoles, 1999, 43).

4.2.2 L’exemple des comités locaux et la délégation contrôlée

La gouvernance tunisienne s’avère plutôt orientée vers une coordination qui tient plus de la délégation contrôlée, délibérément choisie et adoptée par l’État. Au sein de chaque délégation, l’accent est mis sur la formation d’un comité local. Les membres de ce comité ont généralement une base institutionnelle (membres du secteur privé, du secteur associatif, du secteur étatique et du secteur gouvernemental, et plus globalement du RCD) ; autrement dit, ils détiennent l’autorité dans un domaine donné. Les acteurs (la Délégation, le Bureau régional de l’emploi, le Programme de développement urbain intégré, les organisations non gouvernementales, le Fonds national de l’emploi, le Fonds de solidarité sociale, etc.) acquièrent ainsi la capacité d’agir en mettant en commun leurs

3 Le Omda est le responsable d’un secteur administratif équivalent au quartier. Les omdas

"constituent les divisions administratives primaires dont les limites peuvent être modifiées par arrêté du ministère de l’Intérieur et du Développement local sur proposition du Gouverneur. Ils sont des collaborateurs de l’administration et sont placés sous l’autorité du délégué. Les chefs de secteur sont chargés d’apporter leurs concours aux différentes administrations, ainsi que de veiller aux intérêts des administrés. Ils sont officiers de police judiciaire et officiers d’état civil" (Bellouti, Castejon, 2003, 12).

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opinions et leurs démarches adoptées dans le cadre de cette coordination. Il n’en reste pas moins que l’État demeure, par l’instrumentalisation du comité local, un centre de coordination entre ces différents secteurs, tout en conservant son autorité politique. L’instauration d’un comité local, où l’État assure la coordination entre les différents acteurs sociaux, constitue l’expression directe du pouvoir tunisien dans le système de gouvernance, contrôlant, organisant et gérant les partenariats entre les différents secteurs. Ce gouvernement donne lieu à un double système de contrôle ; l’un organisé par les principaux participants et l’autre imposé par le délégué, puisque c’est ce dernier qui organise et gère ces réunions. Il s’agit bien là d’une gouvernance gérée (administrée ou institutionnalisée). Nous donnerons un autre exemple du contrôle étatique local mis en oeuvre autour des pratiques associatives de distribution de microcrédits sur la périphérie ouest de la ville de Tunis. L’État a décidé, au début des années 2000, de rassembler autour de son institution de crédit, la Banque tunisienne de solidarité (BTS), les associations dispensatrices de microcrédits. L’État s’est affiché comme le nécessaire coordinateur du système de microcrédit. Il a alors réuni cinq associations locales dont une ONG aux fins d’établir une procédure de formation conjointe des cadres et d’intégration de ces associations dans un réseau étatique de microfinance et de collaboration avec la BTS. Il était ainsi prévu que chacune des associations concernées transmette à la BTS pour gestion ses dossiers de microcrédits. L’ONG alors concernée par cette procédure décida de s’en retirer face aux risques de se trouver définitivement soumise à l’État.

CONCLUSION : LA GOUVERNANCE FACE À LA CENTRALITÉ DE L’ÉTAT

Dans les théories de la gouvernance telles qu’évoquées par les auteurs cités, il existe bien un dépassement de la centralité des autorités publiques pour une action plus collective. Le cas tunisien n’est pas simple. S’il contient bien des ingrédients de la gouvernance telle que la définissent les théories sociologiques et politiques, il y manque son liant et son moteur qui doivent être la concertation et la participation orchestrées par les collectivités locales (les délégations, les municipalités). Précisons sur ce point qu’en Tunisie, les élus n'occupent pas une place éminente, alors que leur rôle de facilitateurs et de médiateurs devrait être essentiel. Ainsi, même si l’on a pu parler sociologiquement d’un début de “gouvernance”, il ne faut pas pour autant y voir une nouvelle forme de participation des acteurs de la société civile tunisienne. La gouvernance à la tunisienne s’imposerait plutôt comme une logique de Ré- institutionnalisation de l’État au niveau local. En définitive il apparaît, malgré les nombreux usages politiques du terme, que la notion de gouvernance est difficilement transférable au cas tunisien dans la mesure où la centralité de l’État y est prédominante. La gouvernance est bien

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une réponse de l’État aux conditionnalités de la Banque mondiale qui l’a imposée. Elle est toutefois maniée avec ambiguïté tout en se référant plutôt à des apparences (c’est le cas de la privatisation avec son apparence de passation de relais au secteur privé mais conçue, en réalité, comme moyen de renforcement de l’autorité de l’État, c’est aussi le cas de l’instauration de comités locaux ou de la volonté de gestion par la BTS des politiques de microcrédit). L’ambiguïté est là : le jeu impose la négociation et le compromis alors que, dans le parti, il y a ordre et autorité et pas d’acteurs autonomes ou indépendants du pouvoir central. Nous sommes donc face à un nouveau mode de régulation par la gouvernance gérée, ou contrôlée, par laquelle les pouvoirs publics continuent à fonctionner selon des conceptions hiérarchiques qui ne peuvent aboutir à des résultats satisfaisants. Il n’en demeure pas moins que la réappropriation de la bonne gouvernance par les instances tunisiennes conserve tout son sens de contrôle de la société.

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Politiques publiques et "bonne gouvernance? en Tunisie

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