PNBG-v10 final

Sentoo.DUN

REPUBLIQUE DU SENEGAL

____________

Un peuple – Un but – Une foi

avril 2002

PROGRAMME NATIONAL DE

BONNE GOUVERNANCE

PROGRAMME NATIONAL DE BONNE GOUVERNANCE (2002)

2

Table des matières

Sigles et Abréviations ………………………………………………………………………………. 5

Avant propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

I. Contexte général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.1. Situation géographique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.2. Situation politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

I.3. Environnement international . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

I.4. Développement économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

II. Stratégie de développement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

III. Evaluation de la situation en matière de Gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

III.1. Réalisations et acquis en matière de Gouvernance… … … … . … … … … … … … … 15

III.1.1. Réformes institutionnelles des dernières décennies. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

III.1.2. Réformes judiciaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

III.1.3. Assainissement de l’environnement des affaires et lutte contre la corruption . 17

III.2. Blocages et goulots d’étranglements récurrents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III.2.1 Qualité des prestations de service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III.2.1.1. La mauvaise qualité du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

III.2.1.2. Les causes d’ordre institutionnel et organisationnel . . . . . . . . . . . . . . . 21

III.2.1.3. La non- valorisation des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

III.2.2 Impact des politiques de développement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

III.2.2.1. Résultats économiques et conditions de vie des populations . . . . . . . . . . 29

III.2.2.2. Cadre de réflexion stratégique et concertation sur les politiques de développement…………………………………………………………… 32

III.2.2.3. Programmation et gestion des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

III.2.3 Contraintes en matière de Gouvernance locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

III.2.3.1. Aperçu historique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

III.2.3.2. Impact de la décentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

III.2.4. Contraintes liées au secteur de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

III.2.4.1. Accessibilité de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44

III.2.4.2. Complexité de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

III.2.4.3 Indépendance de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

III.2.4.4. Impartialité de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46


3

III.2.5. Faiblesses du système de gestion parlementaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

III.2.6. Insuffisances en matière de technologie d’information et de communications . 52

IV. Programme d’actions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

IV.1. Objectifs du Programme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

IV.2. Principales composantes du programme et domaines d’intervention . . . . . . . . . . . . . . 55

IV.2.1. Amélioration de la qualité du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

IV.2.1.1. Rationalisation du cadre institutionnel et organisationnel . . . . . . . . . . . . . 57

IV.2.1.2. Promotion d’une approche – qualité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

IV.2.1.3. Modernisation de la gestion des ressources humaines ……………………. 57

IV.2.1.4. Valorisation des ressources humaines … . … … … … … … … … … … . 58

IV.2.1.5. Promotion de l’emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

IV.2.2. Gouvernance économique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

IV.2.2.1. Renforcement de la capacité de réflexion stratégique . . . . . . . . . . . . . 59

IV.2.2.2. Amélioration de la programmation , de la gestion et du suivi

Des finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

IV.2.2.3. Amélioration du contrôle des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

IV.2.2.4. Amélioration des capacités du secteur privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

IV.2.3. Gouvernance locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

IV.2.3.1. Amélioration du cadre institutionnel et organisationnel et renforcement

Des capacités des ressources humaines ……………………………….. …… 62

IV.2.3.2. Coordination des interventions des acteurs et partenaires au

développement local………………………………………………………… 63

IV.2.3.3. Amélioration des finances locales et décentralisation de la gestion

des dépenses publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

IV.2.4 Gouvernance judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

IV.2.4.1. Approfondissement de la réforme de la justice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

IV.2.4.2. Amélioration du climat des affaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

IV.2.4.3. Lutte contre la corruption …………… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

IV.2.5 Amélioration de la qualité du travail parlementaire……………………………… 66

IV.2.5.1. Renforcement des capacités d’analyse des députés et des personnels de

l’Assemblée Nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

IV.2.5.2. Renforcement des capacités de communication du pouvoir législatif . . . 67

IV.2.5.3. Amélioration des conditions de travail des députés . . . . . . . . . . . . . . . . 67

IV.2.6. Développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de la communication (NTIC) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67


4

IV.2.6.1. Définition du cadre institutionnel et organisationnel . . . . . . . . . . . . . . . 68

IV.2.6.2. Utilisation des NTIC pour la promotion de la bonne gouvernance………. 68

IV.3. Priorités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

V. Cadre institutionnel de coordination et de pilotage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

V.1. Le niveau opérationnel…………………………………………………………………… 71

V.2. Le niveau de coordination technique…………………………………………………….. 72

V.3. Le niveau d’impulsion, d’orientation et de suivi ………………………………………. 72

VI. Présentation synoptique des résultats attendus par objectifs – cibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

VII. Besoins de financement…… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Annexe : source bibliographie ……………………………………………………………….. 84


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Sigles et abréviations ADM Agence de Développement Municipal AGETIP Agence d’Exécution des Travaux d’Intérêt Public ADPME Agence de Développement des Petites et Moyennes Entreprises APIX Agence de Promotion des Investissements et des Grands Travaux ARD Agence Régional de Développement BCI Budget Consolidé d’Investissements BOM Bureau Organisation et Méthodes CAEE Cellule d’appui à l’Environnement des Entreprises CARPA Caisse Autonome des Règlements Pécuniaires des Avocats CASFPA Comité d’Allègement et de Simplification des Formalités et Procédures Administratives CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme CCEMS Cellule de contrôle des Effectifs et de la Masse Salariale CEDEAO Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest CES Conseil Economique et Social CNES Conseil National des Employeurs du Sénégal CNP Conseil National du Patronat COCOES Comité de Coordination des Enquêtes Statistiques CREI Cour de Répression de l’Enrichissement Illicite CRJ Comité de Réforme Juridique DB Direction du budget DCEF Direction de la Coopération Economique et Financière DDI Direction de la Dette et de l’Investissement DFP Direction de la Fonction Publique DHD Développement Humain Durable DMP Délégation au Management Public DP Direction de la Planification DPS Direction de la Prévision et de la Statistique DSPRV Direction de la Solde, des Pensions et Rentes Viagères DSRP Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté DTAI Direction du Traitement Automatique de l’Information ENA Ecole Nationale d’Administration ESAM Enquête Sénégalaise auprès des Ménages FIAS Foreign Investment Advisory Service FNDL Fonds National de Développement Local FNAE Fonds National d’Action pour l’Emploi FNR Fonds National de Retraite GRCC Groupe de Réflexion sur la Compétitivité et la Croissance HCA Haut Conseil de l’Audiovisuel HIMO Haute Intensité de Main d’Oeuvre IPM Institution de Prévoyance Maladie IPRES Institution de Prévoyance Retraite au Sénégal JED Projet Justice et Etat de Droit MEF Ministère de l’Economie et des Finances NEPAD Nouveau Partenariat pour le Développement en Afrique NTIC Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication OHADA Organisation pour l’Harmonisation du Droit des Affaires en Afrique OMC Organisation Mondiale du Commerce ONEL Observatoire National des Elections ONFP Office National de la Formation Professionnelle ONG Organisations Non Gouvernementale PAMLT Programme d’Ajustement Moyen et Long Terme


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PARSJ Projet d’Appui à la Réforme du Système Judiciaire PDEF Plan Décennal pour l’Education et la Formation PDES Plan de Développement Economique et social PDIS Programme de Développement Intégré de la Santé PDRH Projet de Développement des Ressources Humaines PIC Plan d’Investissement Communal PIRSP Programme Intégré de Réforme du Secteur Public PLD Plan Local de Développement PNAT Programme National d’Aménagement du Territoire PNBG Programme National de Bonne Gouvernance PPTE Pays Pauvres Très Endettés PRDI Plan Régional de Développement Intégré PSE Projet Sectoriel Eau PTIP Programme Triennal d’Investissements Publics SYSCOA Système Comptable Ouest Africain TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat UEMOA Union Economique et monétaire Ouest Africaine


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Avant propos En tirant les leçons des expériences antérieures et à la lumière des différentes initiatives sectorielles, le Gouvernement du Sénégal s’est engagé à renforcer la bonne Gouvernance du pays, à travers une réforme globale de l’Etat et une modernisation de la gestion des affaires publiques. Dans la même perspective, plusieurs autres réformes d’ordre politique, économique, administratif et juridique ont été initiées pour permettre à l’Etat de mieux assumer ses missions régaliennes et de jouer efficacement son rôle de régulateur dans l’activité économique et sociale. En 1990, l’organisation d’un séminaire gouvernemental, a été l’occasion de définir une politique de modernisation de l’Etat permettant de modifier les rapports entre l’Etat et les citoyens. Globalement, la mise en œuvre de cette politique n’a pas donné les résultats escomptés. Pour corriger cette contre performance, le gouvernement du Sénégal a présenté au cours de la IV ième réunion du Groupe Consultatif tenue en avril 1998, un Programme National de Bonne Gouvernance1 qui est resté sans suite. De plus le Gouvernement a organisé en 2000, une CONCERTATION NATIONALE sur la qualité du service public et la « Bonne Gouvernance » qui s’est soldée par des résultats mitigés. Cette volonté de replacer dans un contexte et une perspective plus larges le problème de fonctionnement de l’Etat, a conduit le Sénégal, à poursuivre comme objectif – en se fondant sur les principes de transparence, de responsabilisation et de participation – la mise en place de mécanismes et méthodes permettant une véritable séparation des pouvoirs, une gestion publique efficace et une participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques et à l’édification d’une société harmonieuse. C’est dans ce contexte que le « Gouvernement de l’Alternance », issu de la dernière élection de février/mars 2000, a constitué, en novembre 2000, un Comité Interministériel de Pilotage du Programme Intégré de Réforme du Secteur Public (PIRSP), afin d’impulser effectivement et collectivement les différentes institutions nationales concernées. Le Comité Interministériel de Pilotage a été ainsi coordonné par la Délégation au Management Public, précédemment rattaché à la Primature, puis placé auprès du Secrétariat Général de la Présidence à la suite du remaniement d’avril 2001. Six groupes de travail2 ont été ensuite érigés ; ils ont été chargés de procéder au diagnostic sectoriel et d’élaborer les propositions relatives au contenu du plan d’action du futur Programme. Ces groupes de travail étaient conçus comme des Comités Techniques assez

1 Ce Programme a permis d’alimenter et d’affiner les réflexions en cours. 2 Amélioration des performances de l’administration, décentralisation et gouvernance locale, Renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale,valorisation des ressources humaines, renforcement des capacités de gestion économique et sociale, approfondissement de la réforme du système judiciaire


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légers, mais suffisamment représentatifs des différents acteurs\partenaires nationaux et faisaient une assez large part à des membres extérieurs à l’Administration. Ces Comités étaient placés chacun sous l’autorité d’un représentant3 d’une institution ou d’un ministère. Ces Comités Techniques Sectoriels ont élaboré six (06) rapports, qui étaient ensuite soumis à l’examen du Comité Interministériel de Pilotage, lequel a procédé à sa consolidation à l’issue d’un processus largement participatif et itératif. Le programme dans sa nouvelle configuration a changé d’intitulé. Le Programme Intégré de Réforme du Secteur Public (PIRSP) qui, bien que ne faisant pas une référence explicite à la Gouvernance dans son intitulé, s’inscrivait parfaitement dans cette perspective. Le PIRSP a ainsi évolué vers celui de « Programme National de Bonne Gouvernance (PNBG) », plus fédérateur et beaucoup plus en phase avec le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté ( DSRP), la vision du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) et les orientations identifiées dans le dixième Plan de Développement Economique et Sociale (PDES) 2002-2007. L’approche institutionnelle qui s’identifiait aux composantes initialement définies, a été remplacée par une approche thématique plus transversale, et traduisant de façon pertinente les préoccupations de la bonne gouvernance. C’est ainsi que les composantes « amélioration des performances de l’administration » et « valorisation et gestion des ressources humaines » ont été regroupées en une seule composante et les Nouvelles Technologies de l’Information et de la communication (NTIC) érigées également en composante. Tout compte fait, le Programme se retrouve avec six composantes comme précédemment, mais renommées comme suit :

- Amélioration de la qualité du service public ; - Gouvernance économique ; - Gouvernance judiciaire ; - Gouvernance locale ; - Amélioration de la qualité du travail parlementaire ; - Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication ( NTIC).

Le présent Programme National de Bonne Gouvernance, va servir de cadre de référence pour l’assistance ultérieure des divers partenaires au développement dans les différents domaines visés. Dans sa formulation, il s’articule ainsi autour de cinq grands axes :

1) Contexte général 2) Stratégie de développement 3) Evaluation de la situation en matière de gouvernance 4) Programmes d’actions 5) Besoin de financement

3 Assemblée Nationale, Délégation au Management Public, Ministère de la Fonction Publique, de l’Emploi et du Travail, Ministère de l’Economie et des Finances, Ministère de la Justice, Ministère Délégué aux Collectivités Locales


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I. CONTEXTE GENERAL I.1. Situation géographique Le Sénégal est un pays sahélien, situé à l’extrémité Ouest du continent africain aux confins de l’océan Atlantique. Le pays est limité au Nord et au Nord-Est par la Mauritanie, au Sud-Est par le Mali, au Sud par la Guinée et la Guinée-Bissau et à l’Ouest par l’océan Atlantique qui forme une large frange côtière de 500 km. Au centre, la Gambie constitue une enclave d’une superficie de 10.300 km2. Pays plat, les reliefs les plus élevés ne dépassent guère 130 mètres d’altitude, à l’exception, des montagnes du Fouta Djallon, dans la partie du Sud- Est. Trois fleuves parcourent le pays que sont : le fleuve Sénégal ( long de 1700 km), le Fleuve Gambie (750 Km) et le fleuve Casamance (300 km). Le pays connaît une saison sèche, qui va du mois de novembre à juin, et une saison des pluies, qui couvre la période de juillet à octobre. Il s’étend sur une superficie de 196.722 km² et est divisé en onze régions administratives et 34 départements. Le pays compte une population4, estimée à 9,5 millions d’habitants en 2000, qui s’accroît à un rythme annuel de 2,7%. Environ 58 % de la population a moins de 20 ans et 61 % de la population totale est issue des zones rurales. La population est inégalement répartie entre les différentes régions ; les trois quart de la population vivent sur une superficie couvrant 18 % de l’ensemble du territoire. Elle est à 94 % musulmane et composée de principaux groupes ethniques que sont les Wolofs, les Sérères, les peuls, les Toucouleurs, les Diolas, les Balantes, les Bassaris et les Mandingues. I.2. Situation politique La République du Sénégal dispose d’un régime présidentiel, avec un Président élu au suffrage universel direct qui définit la politique de la Nation exécutée par le Gouvernement. Le Gouvernement a à sa tête un Premier Ministre nommé par le Président de la République Chef de l’exécutif. Le contrôle des actions de l’exécutif est assuré par une Assemblée Nationale élue au suffrage universel direct. Le pouvoir judiciaire est exercé par le Conseil

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Sénégal Dakar Thiès Louga Saint Louis Tambacounda Kolda Ziguinchor Fatick Kaolack Diourbel

- Population (en % du total) - % de la population rbaine/rurale - Densité habitant / Km 2

100 39/61

48

24 96/04 4230

14 34/66 198

6 14/86

19

9 27/73

19

5 16/84

8,7

8 10/90

38

6 38/62

74

7 10/90

79

12 22/78

68

9 42/58 207

Mauritanie

Guinée

Guinée-Bissau


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Constitutionnel, la Cour de Cassation, le Conseil d’État, la Cour des Comptes et les Cours et Tribunaux. Sur le plan politique, le Sénégal a opté pour le multipartisme intégral depuis 1981. Présentement, plus de soixante (60) partis politiques sont reconnus. Le paysage politique sénégalais a été marqué en mars 2000 par les élections présidentielles qui se sont soldées par une alternance. Ce verdict des urnes accepté par les deux candidats, traduit une avancée dans le processus démocratique au Sénégal. La création d’un Observatoire National des Elections (ONEL) a contribué à améliorer la transparence du processus électoral. De plus l’opposition sénégalaise a fait preuve de cohésion dans son dialogue avec le pouvoir en menant une bataille commune au sein du Front pour la Transparence des Elections (FRTE) devenu Front pour l’Alternance ( FAL). Depuis lors, le contexte politique est marqué par des évolutions majeures par rapport à trois des préoccupations fondamentales du Gouvernement. Il s’agit de la mise en œuvre des réformes institutionnelles5 jugées nécessaires pour une meilleure gestion des affaires publiques, de la recherche de solutions durables à la rébellion en Casamance et de la promotion d’un programme de lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Des progrès majeurs restent à accomplir sur la voie de l’édification d’une société démocratique, fondée sur la préservation de l’autorité de l’État et le renforcement des institutions politiques . I.3. Environnement international La décennie 90 est marquée par la globalisation de l’économie mondiale. La mondialisation des échanges commerciaux est supervisée par l’Organisation Mondiale du Commerce(OMC) qui dispose de pouvoirs coercitifs importants. Plusieurs Accords et Conventions sont sous sa surveillance. Le Sénégal développe des initiatives avec ses partenaires de la sous région, pour faire face ensemble à la mondialisation. Aussi, la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a-t-elle pour objectif, la mise en place d’un marché commun en vue de l’intégration de la sous région. A l’échelle plus réduite, se situe l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

5Les réformes institutionnelles majeures et autres évènements politiques d’envergure survenus sont notamment : - l’organisation d’un référendum le 07 janvier 2001, s’est soldé par un vote positif (90 %) pour un taux de participation de 65 % des inscrits confirmant l’adhésion des populations dans le processus de prise de décision . - la dissolution de l’Assemblée nationale issue des dernières élections législatives de mai 1998 et la réduction du nombre de députés de cent quarante (140) à cent vingt (120). - la suppression du Sénat et du Conseil Economique et Social - la rupture survenue au sein de la coalition gouvernementale - la nomination pour la 1ière fois dans l’histoire politique du Sénégal d’une femme comme chef du Gouvernement , membre de la société civile, et qui forma le 2ième et 3ième Gouvernement après l’alternance, le 04 mars 2001 et le 12 mai 2001. - l’organisation d’élections législatives anticipées le 29 avril 2001, marquées par la victoire de la coalition formées autour du parti au pouvoir qui obtient 89 députés sur 120, soit 74 % du total.


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Les mesures en vigueur ou en cours visent la création effective d’un vaste marché communautaire. La création, en janvier 1994, par les sept pays de l’UEMOA (marché de 60 millions d’habitants) de l’Union Economique et Monétaire de l’Ouest Africain offre de nouvelles perspectives6 pour faire face à la concurrence. Il convient de noter que l’objectif des pays de la sous-région est d’étendre l’expérience d’intégration à l’échelle de la CEDEAO et de créer une monnaie commune pour l’ensemble des pays membres. Le Sénégal, de part sa situation stratégique et ses accès maritimes et aériens demeure une voie incontournable en Afrique de l’Ouest. Nonobstant ses potentialités géostratégiques, le Sénégal n’arrive pas à s’affirmer dans l’activité économique sous régionale mais il est actuellement un des rares pays de l’Union qui satisfait l’ensemble des critères de convergence. En outre, le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) se propose de généraliser l’expérience d’intégration économique à l’ensemble du continent. De façon globale le Sénégal dispose de faibles capacités de négociation dans le cadre des accords économiques internationaux et d’exploitation de toutes les potentialités et opportunités qu’offrent les Accords et Conventions existants sur le plan international. I.4. Développement économique Bien que les symptômes des difficultés structurelles soient perceptibles dès la fin des années 60, la détérioration de la situation financière, le niveau d'endettement et l'expansion du secteur public ont rendu l’environnement macro-économique intenable. Pour remédier à ces contraintes, le gouvernement a mis en place un Programme de Stabilisation (1979) destiné à arrêter la dérive budgétaire d’une part, et d’autre part, un Plan de Redressement Economique et Financier (1979-1984) a été exécuté conjointement pour introduire les réformes de structure. En 1985, une vaste politique de restructuration (PAMLT) destinée à remédier aux rigidités structurelles et institutionnelles qui caractérisaient l'économie sénégalaise a été mise en oeuvre. Ces réformes économiques et financières étaient destinées à assainir la situation des finances publiques7, accroître l'épargne publique et privée, stimuler l'investissement et revoir le rôle et la place de l'Etat. Malgré les efforts déployés, les réformes n'ont pas donné les résultats escomptés compte tenu de la nature et de l'ampleur des déséquilibres. Si les réformes appliquées ont permis une maîtrise

6- amélioration de la productivité

- baisse des coûts des facteurs de production - favorise les exportations de biens et services, en particulier dans le secteur des industries manufacturières

7 Cette politique d'assainissement des finances publiques a accentué les pesanteurs (système de prix, monopoles, fiscalité...) qui bloquaient la compétitivité et la croissance des entreprises rendant de plus en plus difficile la détermination d'une solution saine et durable.


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des déséquilibres, les actions et les initiatives doivent être multipliées pour favoriser l’investissement privé direct national et étranger. Ces raisons ont conduit le Gouvernement à adopter en 1994 une stratégie globale d'Ajustement à Moyen Terme visant à améliorer la compétitivité de l'économie, à renforcer les bases d'une croissance durable et d’un retour à une situation financière viable à moyen terme. L’impact des réformes économiques, juridiques et institutionnelles entreprises en 1994, affinées en 19988 au niveau structurel et sectoriel a eu une incidence significative sur l’évolution des indicateurs de conjoncture économiques et financières. Cependant ils n’ont pas permis de réduire le chômage urbain, d’améliorer les conditions de vie des ménages. Au contraire la situation sociale devient de plus en plus difficile et la pauvreté touche de plus en plus des couches de la population9 jusqu’alors épargnées. Ce nouveau cadrage macro-économique dans un contexte de pauvreté massive a conduit le Gouvernement à revoir les stratégies de développement. Les différentes stratégies sectorielles mises en place pour remédier au phénomène de pauvreté et d’exclusion ont eu de faibles résultats car elles étaient souvent limitées à quelques projets ciblant les pauvres au lieu d'avoir une stratégie globale susceptible de réorienter les politiques publiques en faveur de la réduction de la pauvreté Malgré les avancées réalisées dans les domaines de la gestion macro-économique et du climat des affaires, le développement du pays reste entravé par de lourdes contraintes qu’il sera difficile de lever sans une gestion efficace et transparente des affaires de la Nation.

8 le document-cadre de politique économique à moyen terme 1998-2000 9 données sur la pauvreté 58% des ménages, 65% de la population et 79% des ménages ruraux ( ESAM I)


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II. STRATEGIE DE DEVELOPPEMENT Le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD) traduit un engagement des dirigeants africains pris sur la base d’une vision commune et d’une conviction partagée, d’éradiquer la pauvreté, de placer les économies de leurs pays, à la fois individuellement et collectivement, sur un sentier de croissance et de développement humain durable. Son programme d’action s’appuie sur la ferme détermination des africains à compter d’abord sur les ressources propres du Continent pour sortir les populations du sous-développement et de l’exclusion, dans un contexte de mondialisation accélérée. Afin de relever les nouveaux défis de la mondialisation et de combler le retard pris par le Continent sur les nations développées, le NEPAD a retenu des objectifs globaux à concrétiser à travers : (i) la réduction de la pauvreté de moitié d’ici 2015 par la poursuite, notamment des sept objectifs internationaux en matière de développement humain durable, en particulier dans les domaines de la santé et de l’éducation ; (ii) le renforcement des infrastructures de base ; (iii) la bonne gouvernance, la paix et la prévention des conflits ; (iv) le développement de l’agriculture ; (v) le renforcement des capacités par les nouvelles technologies de l’information et de la communication ; (vi) la culture et (vii) l’accès aux marchés des grands pays industrialisés. Malgré la progression moyenne du PIB de 5% depuis la dévaluation du Franc CFA en 1994, la pauvreté s’avère de plus en plus préoccupante dans un contexte de plus large ouverture du jeu économique et de renforcement de la démocratie. Il est aussi apparu au plan interne une double nécessité : d’une part, libérer les énergies du secteur privé, d’autre part, promouvoir la participation des populations et des communautés à la définition et à la mise en œuvre de la stratégie de développement. Le Sénégal a pris un certain nombre de mesures visant à rendre l’économie plus flexible et apte à réagir spontanément à tout changement de l’environnement interne comme externe. Au cours des dernières années, le Gouvernement s’est soucié avec constance et rigueur de la qualité du cadre macro-économique et a aussi mis l’accent sur la promotion du secteur privé. Le défi des années à venir est de gagner la bataille de la compétitivité tout en évitant la désintégration sociale qui se reflète par la montée de la pauvreté et de l'exclusion. A cet effet, la stratégie du Gouvernement s’articulera, au cours des prochaines années, autour de la réduction de la pauvreté, de la consolidation des bases à long terme du développement et de l’intégration Africaine, tout en préservant les conditions intrinsèques de réussite des politiques sociales, en particulier le maintien d’un cadre macro-économique crédible. Cette stratégie de développement s’intègre harmonieusement dans la vision du NEPAD. Les orientations stratégiques identifiées dans le cadre de la préparation du X ième Plan de Développement Economique et Social (PDES), pour la période 2002-2007, sont : (i) promouvoir la bonne gouvernance et renforcer l’Etat de droit ; (ii) renforcer le développement local par l’approfondissement de la décentralisation et de la gouvernance locale; (iii) accélérer la mise en place des infrastructures de base afin d’élargir l’accès pour tous aux services sociaux de base pour une meilleure valorisation du capital humain ; (iv) accroître les investissements et renforcer la compétitivité du système productif notamment


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par la mise en place d’infrastructures adéquates d’appui à la production ; (v) poursuivre le renforcement de la dynamique d’intégration sous-régionale et de la coopération internationale ; (vi) promouvoir l’information pour le développement et favoriser l’utilisation des résultats de la recherche et des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication (NTIC) ; (vii) poursuivre la gestion rationnelle des ressources naturelles et de l’environnement pour un développement durable ; (viii) renforcer la prise en charge des groupes vulnérables en améliorant leurs capacités productives et réduire les disparités de genre. Les principaux objectifs visés sont :

1. Faire du Sénégal un pays émergent au début du troisième millénaire. Il s’agit de porter durablement la croissance à un niveau supérieur à 7% de manière à doubler, d’ici 2015, le revenu par tête, tout en veillant à une répartition plus équitable des fruits de la croissance.

2. Mettre en place un cadre macro-économique de qualité dans le cadre du Pacte de

convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l’UEMOA. 3. Mettre en œuvre le Programme National de Bonne Gouvernance. 4. Consolider l’ouverture de l’économie dans le respect des principes du

Développement Humain Durable et du renforcement de l’efficacité des institutions économiques et sociales.

5. Promouvoir le secteur privé, sur laquelle repose la stratégie de croissance, par (i) la

mise en place d’un environnement lui conférant toute la flexibilité nécessaire pour les investissements et la création d’emplois ; (ii) l’instauration d’un cadre favorable à l’investissement privé, tant domestique qu’étranger.

6. Réorienter les politiques sectorielles et des dépenses publiques afin de mieux lutter

contre la pauvreté. La stratégie de croissance accélérée, avec comme axe central, la lutte contre la pauvreté, sera mise en oeuvre dans un contexte de plus grande solidarité nationale et sur la base d’une dynamique de concertation permanente entre les différents acteurs. En outre, la protection de l’environnement sera assurée avec la participation des populations. Les initiatives à développer dans le cadre du Programme National de Bonne Gouvernance sont en phase avec les principes de base régissant le Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté. La promotion de la transparence dans la gestion des affaires publiques, la création d’un environnement favorable au développement du secteur privé et le respect de l'Etat de droit font partie du capital social et constituent des axes fondamentaux pour doper la croissance économique. Il est attendu de l’Etat qu’il réponde aux exigences de la demande sociale dans un contexte de lutte contre la corruption, de modernisation de l’Administration, de renforcement de la démocratie et de la décentralisation, de protection et de promotion des droits humains. Vu sous cet angle, la mise en œuvre de ce Programme National de Bonne Gouvernance est une condition de base pour la réussite de la stratégie de réduction de la pauvreté.


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III. EVALUATION DE LA SITUATION EN MATIERE DE GOUVERNANCE III.1. Réalisations et acquis en matière de Gouvernance III.1.1. Réformes institutionnelles des dernières décennies Depuis son indépendance en 1960, l'Etat du Sénégal s'est engagé dans un processus de réformes, marqué par :

1. La réforme constitutionnelle de 1970, en instituant le poste de Premier Ministre, a permis de revoir l’organisation de l’Administration caractérisée par un régime présidentiel fort. Cette réforme a permis d’encourager la déconcentration des services publics avec la création de plusieurs services régionaux et départementaux. Cependant, l’Administration centrale est restée hypertrophiée et peu performante compte tenu de l’absence de délégation des pouvoirs aux échelons inférieurs.

2. La création du Bureau Organisation et Méthodes (BOM) en 1968 pour entreprendre

les études de réorganisation des Administrations publiques et des Etablissements Publics. Il a été remplacé depuis 1992 par la Délégation au Management Public (DMP).

3. Les décennies 70 et 80 ont été marquées par l’approfondissement de la politique de

décentralisation, et notamment par l’instauration des communautés rurales à travers la loi n° 72-02 de février 1972, premiers jalons de la décentralisation au Sénégal. Cette loi a permis aux populations rurales, en particulier, de s'impliquer dans la gestion des affaires locales. Elle a été approfondie par les lois de 9010 et 9611. En outre, au niveau de la région est créée depuis le 5 mai 1998 une Agence Régionale de Développement (ARD), chargée de stimuler le développement régional et local. Elle est le maître d’œuvre dans l’élaboration du Plan Régional de Développement Intégré (PRDI), des Plans d’Investissements Communaux (PIC) et des plans locaux de développement (PLD).

4. Les programmes d’ajustement structurel mis en place par le Gouvernement

comportaient, en plus des réformes économiques et financières, des mesures d’ordre institutionnel. Pour faire face aux graves carences dans le fonctionnement des services de l'Etat, ces réformes institutionnelles visaient à (i) rationaliser les structures

10 -Loi N° 90-35 du 08 octobre 1990 fixant le régime municipal des communes chef lieux de région autres que la commune de Dakar -Loi N° 90-36 du 08 octobre 1990 relative à la réorganisation administrative de la région du Cap-Vert

11 - Loi N° 96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales - Loi N° 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales - Loi N° 96-09 du 22 mars 1996 fixant l’Organisation Administrative et Financière de la Commune d’arrondissement et ses rapports avec la ville - Loi organique N° 96-11 du 22 mars 1996 relative à la limite du cumul des mandats électifs et de certaines fonctions - Loi N° 96-10 du 22 mars 1996 modifiant la Loi N° 72-02 du 1er février 1972 relative à l’organisation de l’Administration Territoriale


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administratives ; (ii) améliorer la qualité du service public ; (iii) responsabiliser les agents de l’Administration dans le cadre d'une gestion moderne des ressources humaines. C’est ainsi que le Sénégal a initié en octobre 1990 la politique de modernisation de l'Etat, à travers la création du Comité de modernisation de l'Etat. Cette structure visait à proposer au Président de la République les orientations de la politique de modernisation de l'Etat et en suivre l'exécution. Le Ministère de la Modernisation de l'Etat a remplacé en 1991 le Comité de modernisation en héritant de l'essentiel de ses attributions. En plus des attributions en matière de gestion du personnel de l'Etat et de l'assistance technique, ce ministère avait comme mission principale de mettre en oeuvre la politique de modernisation de l'Etat. Il assurait, par ailleurs la présidence du comité d'allégement et de simplification des formalités et procédures administratives (CASFPA). Dans le but d’améliorer la qualité des prestations du secteur public, ce Ministère a mis en œuvre en 1998 la réforme du système d’avancement des agents, les enquêtes sur la qualité du service public préalable à la concertation avec l’Administration. Les résultats atteints, en terme de modernisation de l’Etat et d’amélioration de la qualité du service public, ont été faibles. Parmi les principales causes de l’échec, on peut citer : (i) le manque de vision et de coordination ; (ii) l’absence de pilotage stratégique ; (iii) la volonté de réformer l’Etat sans y associer les principaux acteurs, à savoir les usagers et les agents du secteur public.

5. La stratégie du Gouvernement, depuis la dévaluation du franc CFA, est de faire du

secteur privé le moteur de la croissance. Les réformes entreprises dans ce cadre ont porté notamment sur l’élimination des contrôles de prix, l’abolition des barrières non tarifaires et l’élimination des privilèges de monopole. Elles ont ainsi contribué à améliorer l’environnement du secteur privé. En plus de ces aspects, des cadres de concertation sur les stratégies économiques des projets d’appui au secteur privé ont été mis en place en vue de promouvoir un réel partenariat.

6. La création de la Médiature de la République : il a été institué, par la loi 91-14 de

février 1991, un médiateur de la République pour protéger les usagers de l'Administration et répondre à leurs préoccupations. De par les dispositions de la loi, le Médiateur de la République doit promouvoir, dans le cadre de l'Etat de droit, l'équité dans les rapports entre les citoyens et les services publics. Dans le but d'augmenter ses pouvoirs d'intervention, la loi 99-04 de janvier 1999 lui a conféré un pouvoir d'auto saisine. Entre 1991 et 1999 le médiateur a reçu 6069 requêtes dont 71% ont été instruites.

7. En raison de la demande croissante de transparence, de pluralisme médiatique et de

liberté d’expression dans les domaines politique, économique et social, un Haut Conseil de l’audiovisuel (HCA), organisme indépendant, a été créé en 1998 pour veiller à la libre et saine concurrence entre les médias audiovisuels et à l’objectivité et au pluralisme de l’information.

8. La gestion des élections a aussi été améliorée avec la création d’un organisme

indépendant en 1997 (ONEL) chargé de contrôler et de superviser les élections dans un souci de transparence. Le fichier électoral est accessible à Internet depuis le 30 avril 1998. Cet organisme a fortement contribué, à l’occasion des élections


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législatives (mai 1998) et présidentielles (mars 2000), à instaurer un climat de sérénité et un processus électoral dont les résultats ont été les moins contestés.

III.1.2. Réformes judiciaires Au plan juridique, l’État a signé le traité de l’Organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique (OHADA). Les actes uniformes entrés en vigueur depuis le 1er janvier 1998 permettent de garantir la sécurité juridique et judiciaire à l’échelle sous-régionale. L’Assemblée Nationale a aussi voté en mars 1998 la création d’une structure indépendante de contrôle des magistrats, à savoir l’Inspection générale de l’Administration de la Justice. Une loi organique portant création de la Cour des comptes a été votée. Cette Cour, qui a pour mission de poursuivre et de sanctionner toute faute de gestion sur les deniers publics au sens large et à l’encontre de toute personne détenant un mandat public, administrateur de crédits ou ordonnateur, participe aussi à la dynamique des responsabilités. Pour parfaire le fonctionnement de la justice, d’importantes réformes déjà initiées vont être approfondies et complétées. En 1993, il a été mis fin au pouvoir de maniement des fonds du Greffier en chef et mis en place la Caisse Autonome des Règlements Pécuniaires des Avocats (CARPA). Pour l’assistance judiciaire, un crédit de 200 millions de francs CFA géré par l’Ordre des Avocats est mis en place. Les interventions du Projet d’Appui à la Réforme du Système Judiciaire (PARSJ) et du Projet Justice et Etat de Droit (JED) ont contribué à la résorption partielle des besoins de valorisation des ressources humaines des cours et tribunaux et à une amélioration des conditions de travail par un appui matériel et logistique. III.1.3. Assainissement de l'environnement des affaires et lutte contre la corruption Pour assainir l'environnement des affaires, le Sénégal a initié un certain nombre de réformes dont les plus significatives ont été :

1. La réforme en cours du code des marchés publics visant à remplacer celle de 1982 avec comme objectif d'asseoir une réglementation adéquate et de promouvoir des pratiques plus saines en la matière. Il s’agit de renforcer la transparence des procédures de passation des marchés et de respecter le principe d'égal accès des contractants privés. En effet, face aux intérêts des personnes privées, il importe pour les agents du secteur public de sauvegarder l'intérêt général et de protéger les fonds publics contre les engagements trop onéreux. La nouvelle réglementation vise les objectifs suivants : (i) réaliser un maximum d'économie et d'efficacité dans la passation des marchés ; (ii) favoriser la concurrence entre les candidats ; (iii) garantir un égal accès à tous les candidats admis à concourir ; (iv) promouvoir l'intégrité et l'équité dans les procédures de passation des marchés. Elle propose des changements touchant à la préparation, à l'exécution, et au contrôle des marchés. Globalement, il s'agit d'une réforme majeure ; elle vient tout juste d’être adoptée et sera mise en œuvre prochainement.

2. La loi sur l’enrichissement illicite : instaurée en 1981, cette loi avait mis en place un

dispositif sur le plan juridique. Cette loi a institué une juridiction spéciale, la Cour de Répression de l’Enrichissement Illicite (CREI) et une Brigade spéciale d’intervention


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et d’investigation. Ce dispositif a permis de faire la lumière sur certaines affaires puis a connu une éclipse.

3. Depuis la fin des années 80, le Gouvernement du Sénégal s'est résolument engagé à

la mise en place de mécanismes et d'institutions, en vue de simplifier les procédures et d’alléger les formalités relatives à l'investissement. C’est ainsi qu’a été mis en place en avril 1992, le Comité d'Allégement et de Simplification des Formalités et Procédures Administratives (CASFPA). Cette instance interministérielle était chargée de favoriser l'instauration d'un cadre propice au développement de l'initiative privée et à l'émergence d'un service public de qualité. Mais elle n’a jamais pu remplir ces missions parce que d'autres comités similaires dotés de plus de moyens, ont été créés parallèlement. Il s’agit du Comité de Réforme Juridique (CRJ), la Cellule d’Appui à l’Environnement des Entreprises (CAEE), la Fondation du Secteur Privé, le Groupe de Réflexion sur la Compétitivité et la Croissance (GRCC). Toutes ces structures n’étaient que des projets, aujourd’hui clôturés. Cependant le parcours de l'investisseur demeure encore parsemé d'embûches. En effet l'étude réalisée par le Foreign Investissement Advisory Service (FIAS) en collaboration avec la Banque Mondiale en 1998, a révélé que l'investisseur prépare 23 dossiers différents, passe par 31 services de l’Administration (dont 6 plusieurs fois), passe 9 à 24 mois pour finaliser ces procédures. De nombreuses procédures, en de nombreux domaines, demeurent encore particulièrement lourdes, complexes et génératrices de surcoûts, et constituent des freins importants au développement de l’investissement privé. Pour alléger ces formalités, le Gouvernement avait mis en place un comité de réformes des formalités relatives à l'investissement par arrêté primatoral n° 001889 de mars 1999, dont les conclusions ont été prises en charge par le Ministère de l'Economie et des Finances.

III.2. Blocages et goulots d'étranglement récurrents III.2.1. Qualité des prestations de service public III.2.1.1 La mauvaise qualité du service public Au Sénégal, l’interventionnisme de l’État s’est toujours accompagné d’une prolifération de procédures (octroi de licences, autorisations ou d’agréments divers, mécanismes bureaucratiques). Il a souvent été marqué par un manque de transparence dans les procédures d’appel d’offres et de passation des marchés. On note aussi une absence de conservation de la mémoire de l’Administration et un mauvais système d’information, préjudiciable aux usagers et aux agents de l’Etat. Une étude sur la productivité de l’Administration, réalisée par le Ministère chargé du travail et de l’emploi en novembre 1997, rend compte des constats des usagers quant aux services publics. Elle signale par degré d’importance : une mauvaise capacité de réponse et de réaction ; une Administration lourde avec des procédures longues ; un taux d’absentéisme très élevé des agents de la fonction publique ; une Administration rigide incapable de s’adapter au changement et d’anticiper ; un désintéressement des agents concernant leur tâche, ce qui freine leur esprit d’initiative.


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Les multiples réformes de l’Administration intervenues depuis le milieu des années 80, notamment le désengagement de l’État, la déconcentration et les autres réformes administratives ont été axées presque exclusivement sur l’aspect budgétaire (diminution des niveaux des effectifs) et non sur la qualité du service. L’absence de critères de performance s’est traduite par une diminution considérable de l’efficacité de l’Administration du fait des procédures lourdes d’une part, et d’autre part, le manque de considération de certains agents à l’égard du travail administratif et leur fonction. Les heures statutaires ne sont pas pleinement utilisées pour répondre aux attentes des usagers. La certitude d’un revenu garanti et la sécurité de l’emploi n’incitent pas à la constante amélioration des performances. Les principaux constats sont :

1. La mauvaise qualité de l'accueil des usagers : dans toute autre organisation tournée vers la satisfaction des besoins du client, la qualité de l'accueil est déterminante. Paradoxalement, on note qu'au sein de l’Administration publique sénégalaise, l'accueil constitue encore un élément de contre performance. Dans la plupart des structures administratives, la fonction « accueil du public » est confiée à des agents des forces de l'ordre qui assurent concomitamment la fonction de sécurité. Le mauvais accueil est aussi souvent le fait des agents chargés de rendre le service eux-mêmes, retardant l'usager et le plaçant dans une situation de demandeur.

2. Un service public parfois inaccessible : l'étude sur l'implantation des services administratifs

montre qu’à l'exclusion de l’Administration décentralisée et des services de l'éducation et de la santé, le service public est quasiment absent des zones rurales qui concentrent près de 60% de la population.

3. Un service public peu neutre : on note une grande immixtion de la politique dans le

fonctionnement de l’Administration. La primauté de l’intérêt particulier sur l'intérêt général se traduit par des pratiques qui menacent les règles fondamentales régissant les rapports entre l’Administration et ses usagers et, notamment le principe de l'égalité des usagers devant le service public. C’est ainsi que certaines nominations sont fondées sur des critères ne tenant pas compte des compétences individuelles. Cette situation a eu comme conséquence le développement du clientélisme en donnant la préférence aux amis et soutiens politiques au dépens de l’intérêt de la collectivité, violant ainsi un des principes de base du service public, à savoir le traitement égal de tous les citoyens.

4. Le non-respect des procédures : il se multiplie quand les individus se rendent compte qu’ils

peuvent user de recours pour négocier les sanctions et échapper aux normes établies. Aussi longtemps que le coût de la sanction exprimant la désapprobation est moindre que celui de la violation délibérée ou inconsciente de la norme, un individu peut trouver plus rationnel de marquer sa préférence pour une conduite tout à fait personnelle. Le refus de se conformer aux normes de fonctionnement de l’Administration découle aussi de la protection attendue des réseaux (associations de quartier, de village, groupements politiques ou religieux) formels ou informels.


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5. Un manque d’éthique professionnelle : la plupart des réformes engagées jusqu’à présent ont eu un faible impact sur les valeurs et comportements des agents de l'Etat (conscience professionnelle, loyauté, probité morale, assiduité et ponctualité). Ces valeurs n'ont jamais été diffusées et partagées par tous les agents publics. Ensuite la pratique administrative au Sénégal renvoie à l'image d'une personnalisation des fonctions, donnant ainsi libre cours à la gestion patrimoniale. Les résultats des audits menés après mars 2000 attestent de cas de détournements de deniers publics. Dans un tel contexte, la compétence, l'honnêteté et le sérieux deviennent des « non-valeurs » et cessent d'être des critères de promotion.

6. Des horaires de travail peu adaptés : l’analyse de la journée continue montre de nombreux

dysfonctionnements qui ne permettent pas à ce système de préserver l'une des règles essentielles du service public, à savoir la continuité du service. En effet, les agents pour la plupart ne respectent pas les horaires prescrits, en particulier, l’heure de reprise après la pause, limitant l'accès des usagers au service.

7. Un système d'information et de communication peu efficace : l’Administration publique

sénégalaise se caractérise par des carences tant au plan de la communication interne que de la communication externe. Les déficiences en communication transparaissent à travers : (i) l'absence de fluidité dans la circulation de l'information entre les différents services ; (ii) la propension de certains agents à monopoliser l'information invoquant souvent le secret professionnel ; (iii) la méconnaissance par les agents eux-mêmes des dispositions législatives et réglementaires qui les régissent. Cet état de fait a été déploré par 20,3% des agents de l'Etat lors de l'enquête menée dans le cadre de la concertation nationale sur la qualité du service public. Quant à la communication entre l’Administration et ses usagers, elle est défectueuse en raison principalement de l'absence, au sein du service public, de structures spécialisées dans l'information, la documentation et l'orientation des usagers dans leurs démarches administratives. Par ailleurs, certains agents, par une interprétation abusive de l'obligation de réserve, refusent l'accès des usagers à l'information. En outre, « l’instabilité institutionnelle » et les fréquents « déménagements des services » de l’Administration contribuent à leur affaiblissement, en raison de la perte de documents et du délai nécessaire pour qu’ils redeviennent opérationnels.

8. Une absence de normes de qualité : l’analyse du fonctionnement de l'Administration révèle

l'absence de normes de qualité ; il en résulte une offre de services ne correspondant pas aux attentes des utilisateurs. Pour s'inscrire dans une démarche qualité, l’Administration doit être capable, à partir des besoins exprimés par les usagers, de proposer des services qui répondent parfaitement à ces attentes. Cela nécessite la définition au préalable de normes formulées avec la participation des utilisateurs eux-mêmes.

9. Une absence de feed-back sur la qualité du service public : c'est une résultante de l'absence de

normes de qualité et d’un système de communication qui n'offre pas à l'usager l'opportunité d'apprécier la qualité du service proposé. Par ailleurs, l’Administration ne développe pas en son sein des mécanismes permettant d'apprécier réellement la qualité du service offert au citoyen. L'absence d'un tel feed-back ne permet pas à l’Administration de mesurer l'écart entre ses prestations et les attentes des usagers.


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Elle pérennise ainsi la pratique d'une conception unilatérale des offres de service de l’Administration.

Ces constats montrent que la qualité du service public n’a pas été à la hauteur des attentes des usagers (guichets fermés avant l’heure, lenteur des réactions, absence d’interlocuteur, complexité des règles et procédures). En effet, l’Administration n’a pas le réflexe de considérer l’usager comme un client et un partenaire qui mérite attention et sollicitude. Le citoyen est désarmé face à l’agent qui manifeste une mauvaise volonté à rendre comme de droit le service attendu. La nécessité du recours a conduit à la mise en place de structures telle que la Médiature. Le nombre croissant de dossiers traités par cette institution traduit l’ampleur de ce phénomène. Il faut aussi ajouter que la dégradation continue du service public est devenue un frein à la mise en œuvre des politiques et programmes, ce que reflète le faible taux d’exécution de certaines dépenses publiques, en particulier les investissements financés par les ressources extérieures. II.2.1.2. Les causes d’ordre institutionnel et organisationnel Une organisation administrative inefficace

1. Une définition peu claire des missions et des fonctions : l’Administration sénégalaise est un ensemble complexe, organisée sur la base de fonctions et de missions de l’Etat. Les services nationaux, les sociétés nationales, les établissements publics et les sociétés anonymes à participation publique majoritaire, sont ainsi répartis par décret entre la Présidence de la République, la Primature et les départements ministériels. Cette répartition n’obéit pas souvent aux principes des sciences de l’organisation, à savoir le souci de renforcer la cohésion entre les différentes structures. On assiste parfois à des chevauchements de missions entraînant des conflits de compétences entre Départements ministériels. Malgré les différents audits organisationnels initiés dans le cadre de la politique de modernisation, l'Etat reste confronté à des problèmes structurels et fonctionnels. L’Administration centrale a ainsi du mal à s’adapter au nouveau contexte de décentralisation, caractérisé par un transfert de neuf domaines de compétences aux collectivités locales. Certaines directions nationales continuent d’assumer des missions d’exécution, alors qu’elles devraient se limiter à celles relatives à l’élaboration de planification stratégique, à la définition de réglementation, et au suivi et contrôle de la mise en œuvre des politiques publiques.

2. Un cadre organisationnel flou : les prérogatives et les missions ne sont pas respectées. En

plus, certaines structures de l’Administration continuent d’obéir à des réglementations et à des procédures qui datent de l’indépendance. Il y a peu de cohérence entre les structures et les objectifs. On constate une inflation de structures poursuivant les mêmes objectifs, sans relations fonctionnelles ni opérationnelles, ce qui entraîne des doubles emplois et des chevauchements (multiplicité de directions et création de cellules d’exécution de projets). Cette situation entraîne à son tour une confusion dans les rôles, les différentes attributions et les responsabilités des divers intervenants. Elle empêche de poursuivre avec transparence les objectifs assignés aux services travaillant dans le même secteur.


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3. Une prolifération des Agences : on note l’émergence d’Agences d’exécution dans tous les secteurs, sans une claire définition du statut juridique, et des normes d’organisation et de fonctionnement. La prolifération des Agences pose plusieurs problèmes. Il s’agit en particulier de l’accaparement des missions de certains départements ministériels tout en maintenant les structures traditionnelles de l’Administration. On note aussi des disparités énormes dans les conditions de travail par rapport à l’Administration, une utilisation des deniers publics sans respect de la réglementation financière en la matière, un statut souvent ambigu et hybride faisant des Agences des structures administratives parallèles.

4. Des structures administratives instables et incohérentes : l’Administration sénégalaise est

l'objet de nombreuses modifications de structures qui ne répondent pas à des critères organisationnels. Cet état de fait conduit non seulement à une profusion de structures, mais aussi à des incohérences structurelles. On assiste parfois à un affaiblissement des prérogatives, par le transfert d’une structure d’un département ministériel à un autre ou à un couplage peu pertinent de structures. Dans l’Administration sénégalaise, le bureau est la cellule de base où s’exécutent les activités et tâches opérationnelles, alors que la direction constitue l’unité de pilotage, d’impulsion et de coordination des actions administratives. Entre ces deux niveaux, se situe la division qui est une unité de coordination intermédiaire dont la création ne se justifie que lorsque le volume d’activités de plusieurs bureaux l’exige. Or, l’analyse de ces unités révèle que dans les ministères, des directions aux attributions imprécises coexistent avec des divisions sans bureaux, des divisions qui tournent à vide, et des bureaux sans objet. A ces différents dysfonctionnements s’ajoute le cloisonnement des structures à cause de la faiblesse des transactions horizontales. En outre, la suppression du poste de Secrétaire Général de Ministère (sauf au Ministère des Affaires Etrangères ), et des bureaux de suivi a fini par précariser les acquis institutionnels de l’Administration.

5. Une Administration encore centralisatrice : elle vit encore au régime de la centralisation. En

effet, au niveau central, le pouvoir réglementaire n’a pas suffisamment fait l’objet de déconcentration. La délégation de pouvoir reste également faible, en dehors de celle qui est attribuée au Ministre chargé de la Fonction publique et à divers chefs de service, en matière d’administration et de gestion du personnel (décret n° 95-264 de mars 1995) et du Ministre de l’Economie et des Finances. S’agissant des services extérieurs déconcentrés, il convient de souligner le nombre pléthorique de services régionaux et départementaux, obstacle à l’intégration des politiques de développement régional et à la synergie des moyens et des compétences. Tous les services centraux du Ministère de l’Economie des Finances et du Plan sont par exemple représentés au niveau régional sans coordination. D’autres services régionaux fonctionnent avec un ou deux agents, sans grande efficacité ni parfois aucune synergie avec les autres services du même ministère.

Un système de contrôle et d'évaluation peu efficace L’Administration sénégalaise a très tôt compris l'importance du contrôle. A cet effet, elle a mis en place différents organes de contrôle interne pour garantir l'efficacité et l'efficience.


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Malgré ces avancées, la culture d’audit et de contrôle n’a pas été encore totalement internalisée. On note ainsi :

1. Une dispersion des organes de contrôle interne : les organes de contrôle interne (Inspection Générale d'Etat, Contrôle financier, Inspections internes des ministères) ont des missions différentes mais complémentaires. Cependant, la dispersion de ces organes induit un manque de synergie entre les hommes et les ressources matérielles et financières, avec comme corollaire un manque d'efficacité. C’est ainsi que l’Inspection Générale d'Etat accuse un déficit de personnel (15 inspecteurs pour un effectif théorique fixé à 30 par le décret n° 87-1036 d’août 1987). Le Contrôle Financier est composé de contrôleurs d'Etat, fonctionnaires ou contractuels avec des statuts différents. Les Inspections internes des Ministères ne disposent pas en général de crédits de fonctionnement, et sont tributaires des directions ou des services qu'elles doivent contrôler.

2. Un manque de valorisation de la fonction contrôle : les personnels des organes de contrôle

ne bénéficient pas d'une formation initiale. Les agents sont démotivés par la banalisation des résultats du contrôle et le traitement qu'on leur réserve. Cette culture d'impunité a freiné l'ardeur des contrôleurs et constitue un des facteurs d'inefficacité de l’Administration. Les suites réservées aux audits en cours pourraient constituer un signe encourageant vers un retour à des pratiques conformes à la bonne gouvernance.

3. Une prédominance du contrôle à priori sur le contrôle à posteriori : l’Administration sénégalaise

privilégie le contrôle à priori sur le contrôle à posteriori. Ce phénomène est remarqué dans l'exécution des dépenses publiques assujettie à des procédures longues et fastidieuses dont les effets pervers se traduisent par des retards dans les paiements. Les nouvelles dispositions législatives et réglementaires de la décentralisation font du contrôle à posteriori la règle et le contrôle à priori l'exception. Mais dans la pratique, le contrôle de légalité relevant de la responsabilité des représentants de l'Etat (Gouverneurs, Préfets et Sous Préfets) a plus ou moins vidé ce principe de son contenu.

4. Une insuffisance du contrôle externe : la Cour des Comptes a été créée en 1999. Elle ne

dispose pas de moyens suffisants, notamment de magistrats experts en finances publiques et en contrôle de l'efficacité et de l'efficience du service public. Elle a ainsi besoin d'un renforcement de capacités tant au plan institutionnel que des moyens de toutes sortes.

5. Un système d'évaluation des politiques publiques peu efficace : les populations sont parfois

impliquées selon une approche participative, aux phases de conception et de mise en œuvre des politiques de développement. Mais au niveau de l'évaluation, les bénéficiaires sont insuffisamment impliqués. Dans la situation actuelle, le constat est qu'il n'existe pas de structure responsable de l'évaluation des politiques publiques. Les évaluations internes menées par les projets et programmes ne sont pas largement partagées par tous les acteurs, ce qui ne permet pas de corriger les approches peu efficaces ou de vulgariser les meilleures pratiques.


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II.2.1.3. La non-valorisation des ressources humaines Identification de la ressource humaine Au Sénégal, la population de demandeur d’emploi augmente chaque année de 100.000 personnes ; ce qui résulte d’un accroissement démographique de l'ordre de 2,7% par an. 56% de ces demandeurs d'emplois ont moins de 35 ans mais seuls 3,2% ont un diplôme de l'enseignement technique et professionnel. Le Sénégal compte 54 lycées d'enseignement général et 254 collèges. L'Enseignement Supérieur Public compte plus de 22.000 étudiants répartis dans deux universités, Dakar et Saint Louis. Le sous-secteur de l'enseignement technique et de la formation professionnelle comprend 8 lycées techniques, 12 centres de formation en agriculture, élevage et pêche, 5 centres dans le secteur industriel et artisanal, 13 centres de formation artisanale, 34 centres d'enseignement technique féminins, 5 centres régionaux et départementaux de formation professionnelle, 6 centres d'initiation horticole, 3 écoles de formation de formateurs, 4 écoles de formation supérieure et plus de 40 instituts de formations professionnelles privées autorisés A côté de l’Ecole Nationale d’Administration (ENA), chargée de la formation post universitaire des cadres de l’Etat, il existe d’autres établissements de formation spécialisés12. Au niveau du privé, on note l'existence de deux universités (Université Bourguiba, Université du Sahel) et de nombreuses écoles de gestion souvent en partenariat avec des homologues françaises et canadiennes. Les effectifs du privé au niveau du cycle secondaire et des écoles de formation technique et professionnelle, ont connu un développement très rapide. En effet les 120 institutions de formation ayant répondu à l'enquête du CIDE estiment leur capacité de formation à 27.703 places. En ce qui concerne l’adéquation Formation/Emploi, plusieurs réformes du système de formation professionnelle ont été entreprises dans le but de réduire les écarts (gap). On peut ainsi citer celles des années 80 avec la création de l’Office National de la Formation Professionnelle (ONFP), les assises des Etats Généraux de l’Education et la Commission Nationale de Réforme de l’Education et de la Formation. Toutes ces initiatives n’ont pas abouti à des résultats probants. Une deuxième série de réformes a vu le jour en 1991 pour remédier aux dysfonctionnements constatés dans l’application de ces mesures. A cet effet, les dispositions suivantes ont été prises : (i) la suppression de l’automaticité de l'accès direct à la Fonction Publique pour tous les sortants des structures de formation ; (ii) l'ouverture des structures de formation au secteur privé ; (iii) le perfectionnement des formateurs des établissements de formation ; (iii) la re dynamisation des conseils de perfectionnement des différentes structures de formation ; (iv) la re dynamisation de la formation permanente afin d'assurer le perfectionnement des agents.

12 (développement social et sanitaire, sciences agricoles, élevage, gestion, télécommunications, météorologie, pôle technologique, économie appliquée, bibliothécaires, sports, arts…).


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Acquisition de la ressource humaine Avec 67.100 salariés de toutes catégories et toutes spécialités, l'Administration est le plus gros employeur du Sénégal. Les crises financières des années 80 ont sensiblement réduit le rythme de progression des emplois du secteur public (limitation du recrutement dans la fonction publique et dans les écoles nationales de formation, non-remplacement des départs à la retraite, création de la Cellule de Contrôle des Effectifs et de la Masse Salariale). L'agencement des différents statuts de la Fonction Publique révèle l'existence d'une diversité difficile à justifier de nos jours tant sur les plans politique, économique et organisationnel. On y trouve ainsi :

1. Les fonctionnaires du Statut Général régis par la loi n°61-33 de juin 1961 : personnes nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie des corps de l’Administration.

2. Les fonctionnaires à Statuts Spéciaux : agents de l'Etat nommés dans un emploi

permanent et titularisés dans un grade des corps du Sénégal, mais ne relevant pas du statut général des fonctionnaires13.

3. Les Autres agents de l’Etat : stagiaires, agents non encore titularisés dans un grade

d'un corps, élèves des écoles de formation non encore nommés dans un emploi permanent, décisionnaires, bénéficiaires de contrats spéciaux, bénéficiaires de contrats d'expatriés, agents permanents et temporaires des établissements publics et des sociétés d'économie mixte, contractuels.

Le processus de recrutement est caractérisé par :

1. La quasi-absence de description de poste : elle est liée tout d'abord à l'imprécision des missions des structures au sein des départements ministériels. En outre, la création des postes de travail ne répond pas toujours à une rationalité organisationnelle. Les activités et les tâches spécifiques à chaque poste de travail ne sont pas identifiées et les agents n'ont pas tous des dossiers-profils. Par ailleurs, l'affectation et la mutation des personnels sont parfois en inadéquation avec les besoins des structures administratives. Il en résulte une mauvaise répartition tant géographique que ministérielle entre les structures d'une même Administration.

2. Les modes de sélection : le processus de recrutement privilégie la dimension

« production » de titre scolaire qui constitue l'unique exigence. Les procédures de sélection sont insérées dans une logique de fermeture difficilement conciliable avec une gestion prévisionnelle.

L'absence de spécification des besoins révèle une inadéquation des descriptions de postes, et une inefficacité organisationnelle. L'acquisition des ressources humaines doit avoir pour objectif d'assurer la meilleure adéquation possible entre le potentiel individuel (compétences,

13 (magistrats, forces de police, personnel pénitentiaire, personnel de la douane, personnel des parcs nationaux, fonctionnaires du chiffre, fonctionnaires de l'Inspection Générale d'Etat).


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aspirations, possibilités d'évolution) et les exigences d'un poste. Sur la base de ces principes, on peut notamment constater les faiblesses suivantes : (i) l’absence d'outils de gestion relatifs au recrutement ; (ii) une difficile prise en charge des opérations d'identification et de spécialisation de besoins nouveaux ; (iii) l'impossibilité de recruter par qualification professionnelle ; (iv) l’absence d’un concours d'accès à la fonction publique ; (v) la centralisation insuffisante de la fonction « personnel » avec ses conséquences sur une mise en place d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Cadre juridique et statutaire L’Administration sénégalaise a hérité, au moment des indépendances, les textes juridiques et statutaires de l'Administration française. Les mutations de l'environnement économique, juridique et social, la création et le développement de nouvelles filières de formation, conjuguées à la non révision des textes, ont rendu le cadre statutaire actuel mal adapté et désuet. En effet, les textes sont souvent élaborés par nécessité, sans tenir compte, le plus souvent, de l'existant. Ce qui entraîne généralement une juxtaposition de textes visant le même objet. On peut ainsi noter, au niveau de la gestion des carrières, des rigidités telles que l'insuffisance de mobilité, le cloisonnement des structures de l'Administration, l'absence de passerelles entre les corps… Cette insuffisance de la mobilité fonctionnelle est un facteur réducteur de l'expérience des agents mais elle porte également des germes d'improductivité en raison de la routine dans laquelle elle les installe au bout de 4 à 5 ans. Hormis quelques corps à vocation interministérielle, la quasi-totalité des agents de l'Etat passe toute leur carrière administrative dans un seul département ministériel. Par ailleurs, dans le souci, d'une part, de répondre aux besoins d'efficacité de l'Administration, et, d'autre part, d'octroyer des avantages financiers, il s'est développé un nombre important de corps. La Direction de la Fonction publique gère plus d'une centaine de corps (85 corps de fonctionnaires, 14 corps d'enseignants, les agents non-fonctionnaires référencés à des corps de fonctionnaires). Il s'y ajoute 9 corps à statuts spéciaux gérés par leur Administration d'appartenance. La multiplicité de ces corps a entraîné une plus grande complexité dans la gestion quotidienne des ressources humaines. Motivation

Les contre-performances de l’Administration sénégalaise s'expliquent pour une large part par une absence totale de motivation à tous les niveaux. Les conditions matérielles et financières, souvent très précaires, sont une source de corruption.

1. Conditions de travail : les insuffisances matérielles et leur inégale répartition font que

certains services fonctionnent difficilement ; en effet, les budgets de fonctionnement permettent rarement de boucler l'année budgétaire. La plupart des cadres de l'Administration travaillent à plusieurs dans des bureaux exigus, mal équipés. Cette situation ne favorise pas l’amélioration de la productivité des agents de l’Administration et de la qualité du service public.


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2. Conditions financières : les agents de l’Etat déplorent ainsi le niveau relativement bas de rémunération et leur non-indexation au coût de la vie. A titre indicatif, toutes hiérarchies confondues, le salaire moyen brut (salaire indiciaire, indemnité de résidence, complément spécial et augmentations diverses) est de 120.000 francs CFA environ. Les primes, indemnités et autres avantages attribués sont inégalement répartis entre les différents corps de l’Administration. Elles ne permettent en aucun cas à l'agent de compenser les écarts (gap) par rapport au coût de la vie. D’une situation de privilégiés au lendemain des indépendances du fait de la stabilité financière, de la crédibilité sociale que leur conférait leur statut, les agents du secteur public se retrouvent aujourd'hui dans leur grande majorité dans une situation économique précaire. Une telle situation ne favorise pas la transparence et la conscience professionnelle. Elle est plutôt l’une des principales causes de la corruption, du clientélisme et du travail au noir.

3. Politique sociale : la prise en charge médicale des agents de l'Etat n'est pas adéquate. En dehors du système des imputations budgétaires, seulement acceptées par les Hôpitaux et quelques cabinets et cliniques privés agrées, il n'existe qu'un seul centre médico-social de la Fonction publique avec des ressources insuffisantes. Le système d'évacuation sanitaire ne fonctionne pas normalement. La faillite du système de transport public a accru les problèmes de déplacements des agents de l'Etat. L’accès à la propriété est quasiment impossible du fait du faible niveau de rémunération des agents de l’Etat. Le niveau des allocations familiales des agents non-fonctionnaires est faible.

4. Retraite : Il y a une absence de politique de préparation à la retraite à l'endroit des agents, avec comme conséquence un sentiment d'angoisse chez les agents devant aller à la retraite. Au niveau de la prise en charge proprement dite, les pensions versées par l'IPRES qui gère les agents non-fonctionnaires sont jugées dérisoires par les ayants droit. En effet, l'analyse de l'évolution du taux d'appel des cotisations du régime général de l'IPRES, fait certes ressortir une évolution constante de la valeur du point entre 1958 et 2001, avec seulement des augmentations de plus de 4% enregistrées en 1994 et en 1999. Mais ce rythme demeure faible entraînant une perte de pouvoir d’achat.

Formation

Le besoin de développer la formation continue est d'autant plus grand que, d'une part l'environnement de travail évolue à un rythme de plus en plus rapide et que, d'autre part, la diminution du rythme annuel de recrutement s’est traduit par un vieillissement de l’Administration.

1. Inadéquation formation/emploi : les programmes de formation professionnelle sont d'un « académisme » excessif induisant des produits (agents) inadaptés à l'environnement du secteur public. L'absence de tout cadre de concertation entre le sous-secteur de la formation professionnelle et les partenaires du secteur public entraîne des inadéquations. La mise en place d'une formation continue répondant aux besoins de développement des ressources humaines du secteur public devient un impératif. En


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dépit des conclusions de la Concertation Nationale sur l'Enseignement Supérieur (CNES), les contenues des enseignements sont encore inadaptés.

2. Choix de la Fonction Publique de carrière : le choix d'une Fonction Publique de carrière a

été justifié à la veille de l'indépendance par la volonté de l'Etat de disposer d'un personnel qualifié et polyvalent capable de répondre aux multiples sollicitations. Ce choix a actuellement pour conséquences l’immobilisme, la rigidité voire l'inefficacité. L’analyse de ces limites a conduit à retenir l’idée d’approfondir la réflexion concernant la fonction Publique d’emplois.

3. Insuffisance des moyens mis à la disposition de la formation : les problèmes du secteur de l'Education et de la Formation déteignent sur la qualité des ressources humaines mises à la disposition d'un secteur public. En effet, au regard des besoins importants de ce secteur, les ressources sont très limitées. L'Etat, principal bailleur de fonds de l'Education et de la Formation subit des contraintes financières structurelles.

4. Inefficacité de la politique de formation : d'une manière générale, l'inefficacité de la politique de formation découle de l'absence d'une véritable politique d'amélioration des compétences. La réalité actuelle démontre que la plupart des objectifs n’a pas été atteint. Les insuffisances suivantes ont été relevées :

• L'inadéquation de la formation initiale par rapport aux conditions d’affectation et d'utilisation des ressources humaines.

• L'absence de planification par rapport aux besoins des structures. • Un manque de suivi des agents à l'issue de leur formation. • Une absence de concertation et de coordination entre les différentes

structures de gestion des ressources humaines. • Un déficit chronique d'informations sur les possibilités en matière de

formation permanente. • Une absence totale d'une véritable politique de gestion prévisionnelle des

emplois et des compétences.

Gestion courante des effectifs Au plan quantitatif, la maîtrise des effectifs reste toujours d'actualité malgré les politiques de réduction initiées dans les années 90 (départs volontaires, maintien par ordre sans affectation, suppression du recrutement automatique des sortants des Ecoles Nationales…). Au plan qualitatif, on note une absence de valorisation des formations reçues tant au niveau individuel que collectif. S'agissant de l'Administration du personnel, les insuffisances suivantes peuvent être relevées :

1. Un mauvais suivi des agents : il se caractérise par un manque d'efficacité dans le contrôle

des agents à leur poste de travail et une mauvaise tenue des dossiers de personnel des agents de l'Etat au niveau des services et directions.

2. Un manque de formation et de reconnaissance des gestionnaires de personnel.


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3. Un manque de fluidité dans les relations entre la Direction de la Fonction Publique et les Ministères : cela se traduit par une différence entre les dossiers détenus par le Ministère de la Fonction publique et la situation réelle des agents. Le projet inachevé d'automatisation de la Fonction personnel de l'Etat devait contribuer à résoudre ce problème.

4. Une absence d’informations statistiques fiables et cohérentes : l’absence de données

prévisionnelles et le manque de fiabilité des informations actuelles rendent difficiles l'élaboration de tableaux de bord sur les effectifs.

5. Un système de contrôle et d'évaluation peu efficace : il n'existe pas encore au sein de

l'Administration un système fiable de mesures de performances. L'ancien système était caractérisé par la subjectivité de la note attribuée. La loi n° 97-14 de juillet 1997 a modifié et complété certaines dispositions de la loi n° 61-33 de juin 1961 relative au statut général des fonctionnaires ; elle s'inscrivait dans le cadre du renouveau du service public. La mise en place du nouveau système d’évaluation des agents de l’Etat s’est révélé trop lourd et incapable d'apprécier objectivement les performances des agents, leur mérite et leur aptitude à anticiper les mutations du monde moderne. Les insuffisances relevées concernent l’absence de contrat de performances signé par les deux parties (l'évaluateur et l'évalué) et la non systématisation de l'entretien d'évaluation. Cette situation découle d'une insuffisante vulgarisation du nouveau système.

6. Les difficultés de reclassement des agents diplômés : Beaucoup d’agents de l'Etat,

régulièrement mis en position de stage par la Fonction Publique, rencontrent des problèmes de classement de leur diplôme ou de réintégration, créant beaucoup de frustration.

III.2.2. Impact des politiques de développement La faiblesse de la qualité des services publics peut aussi se mesurer à travers les résultats économiques enregistrés ces dernières années et l’impact de ces politiques économiques sur les conditions de vie des populations. Cette analyse des liens de causalité entre la qualité du service public et les résultats économiques exige aussi une revue des contraintes rencontrées en matière de préparation et de mise en œuvre des politiques de développement. III.2.2.1. Résultats économiques et conditions de vie des populations Situation économique et financière De 1990 à 1994, le taux de croissance moyen du PIB a été de 1.3%. Les dernières années du Programme d’Ajustement Structurel à Moyen et Long Termes ont été marquées par la suspension de l’aide extérieure. Cette situation avait conduit à une dégradation continue des principaux agrégats macro-économiques. Pour contenir cette évolution défavorable, le Gouvernement a adopté un Plan d’Urgence qui a conduit à un approfondissement de l’assainissement des finances publiques. La mise en œuvre de ces réformes a permis pour la première fois, un large débat entre les principaux acteurs sur la situation et l’avenir de


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l’économie sénégalaise. Malgré les efforts entrepris, le taux de croissance du PIB a fléchi de 2,2% en 1993. La dévaluation de 1994 a permis, grâce aux mesures de réformes structurelles et sectorielles qui l’accompagnaient, de renouer avec la croissance. Ainsi, depuis le début du IXéme Plan en 1996, le taux de croissance du PIB dépasse le seuil de 5%. Situation sociale Mais cette forte reprise de la croissance et l’assainissement des comptes financiers n’ont pas été accompagnés par une amélioration de la situation sociale. Ils n’ont pas permis de réduire le chômage urbain et la pauvreté.

La qualité du service public peut se mesurer au niveau des services rendus aux populations dans les domaines de l’éducation, de la santé et l’accès à l’eau potable secteurs dans lesquels la demande sociale est forte et le secteur public impliqué.

1. Education : d’importants progrès ont été réalisés pour le renforcement du système éducatif. Le taux brut de scolarisation se redresse dans l’élémentaire, mais la progression demeure encore insuffisante. Entre 1990 et 2001, le taux de scolarisation primaire est passé de 57% à 69%, contre une moyenne de 75% en Afrique au Sud du Sahara. Le nombre d'élèves par enseignant est de 51 au Sénégal contre 44 en moyenne en Afrique au Sud du Sahara. La scolarisation des filles dans l’élémentaire demeure encore relativement faible (64,8% chez les filles contre 73,9% chez les garçons en 2001). Le taux d’alphabétisation14 pour les personnes de 15 ans et plus sachant lire et écrire, se situe à 39,1% (51.1% pour les hommes et 28.9% pour les femmes). Au niveau national, le taux d’accessibilité à l’école primaire (moins d’un km) est estimé à 80,8%. Diourbel et Louga enregistrent également les plus faibles taux (68,2% et 60,1%). Les niveaux de satisfaction des élèves sont faibles et se situent à 55,1% au niveau national et 43,0% en milieu rural. Les principales raisons sont liées à l’accès déficient aux livres et fournitures.

2. Santé : ce secteur se caractérise par une pénurie des infrastructures, un personnel

insuffisant et mal réparti. Dans les résultats de l’enquête auprès des ménages, une proportion de 50,4% des ménages ont accès à un dispensaire situé à moins d’un km. Toutefois, ce taux est très bas dans les régions de Kolda (23,2%), Diourbel (25,5%), Fatick (35,3%) et Louga (35,6%). Par ailleurs, seuls 39,0% des ménages ont accès à une maternité et 31,8% à une case de santé. Ces insuffisances se traduisent par des résultats assez alarmants : sur 100.000 femmes qui donnent naissance à un enfant, 510 meurent (450 en zone urbaine et 950 en zone rurale). La couverture vaccinale contre les principales maladies de l’enfance reste insuffisante malgré les efforts constants qui ont été réalisés dans le cadre du Programme Elargi de Vaccination (PEV). Seuls 42 % des enfants âgés de 12 à 23 mois ont reçu tous les vaccins en 2000 et 31 % avant leur premier anniversaire. Les niveaux de mortalité infantile et infanto-juvénile reste particulièrement élevé avec des taux respectifs de 70 pour mille et 145 pour mille (ISIS1999). Les ratios de couverture passive restent éloignés des normes de l’OMS à savoir un hôpital pour près de 500 000 habitants ( contre 150 000 hbts). On note ainsi que, malgré le rôle crucial du Gouvernement dans l’offre

14 Source ESAM II 2001


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de service sanitaire, son action connaît certaines limites, notamment en termes de disponibilité, d’accessibilité et d’équité. L’analyse de l’affectation des dépenses publiques montre que les régions ayant un taux de morbidité élevé ne sont pas toujours les plus privilégiées.

3. Accès à l’eau potable : avec le Projet Sectoriel Eau (PSE), l’accès à l’eau potable s’est

beaucoup amélioré. L’analyse des informations les plus récentes montre que quelle que soit la région considérée, l’eau potable est accessible (moins de 15 mn) à plus de 70% des ménages. L’eau potable est plus accessible pour les habitants des régions de Dakar, Ziguinchor et Thiès. Les régions de Louga et Diourbel qui se caractérisent par une faible pluviométrie connaissent les plus faibles taux d’accessibilité. D’importants efforts restent à faire dans ce secteur pour la réalisation de l’objectif de 35 litres d’eau par habitant et par jour, le taux actuel est de 28 litres par habitant et par jour. En ville, les pauvres paient plus cher l’eau potable que les riches car l’approvisionnement à partir des bornes fontaines coûte trois à quatre fois plus cher que le branchement à domicile. En milieu rural, les ménages pauvres qui n’ont pas accès à l’eau potable, s’approvisionnent essentiellement à partir de sources d’eau non protégées. Ils s’exposent ainsi aux maladies hydriques qui sont une des causes principales de la mortalité infantile.

4. Emploi : les réformes économiques mises en œuvre depuis le début des années 80 ont

affecté le secteur de l’emploi, aussi bien dans le public (gel des recrutements, départs volontaires, faillites des entreprises publiques…) que dans le privé (restructuration et liquidation d’entreprises). L’évolution démographique et l’exode rurale pèsent lourdement sur la problématique de l’emploi. La population active augmente à un niveau largement supérieur à l’offre d’emplois dans le secteur formel, l’emploi dans le secteur moderne tournant autour de 200.000 postes, dont 67.100 dans la fonction publique. Cette détérioration de l’emploi dans le secteur moderne a négativement affecté le système de protection sociale (FNR, IPRES, IPM). Le recensement général des demandeurs d’emploi de 1999 a permis d’immatriculer 157.000 personnes ; les principales caractéristiques de cette population sont : une forte concentration dans la Région de Dakar (21% des demandeurs), sa jeunesse ( 56% des demandeurs sont des jeunes de 15 à 35 ans), le faible niveau d’éducation et de formation (53% sont analphabètes et 74% des instruits n’ont pas dépassé l’école primaire). En ce qui concerne les actions de promotion de l’emploi, diverses mesures et stratégies ont été développées depuis le début des années 80 mais les résultats enregistrés ont été faibles. Ces actions ont porté, entre autres, sur : (i) des mesures d’incitations fiscales (prime à la création d’emploi, domaines industriels, zones franches…), (ii) la mise en place de financements (FNE, GOPEC, AGETIP…), (iii) des réformes institutionnelles (Comité d’Appui à la Promotion de l’Emploi, Délégation à l’Insertion, à la Réinsertion et à l’Emploi, Commissariat Général à l’Emploi, Ministère du Travail, de l’Emploi et de la Formation professionnelle, Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de l’Emploi).

5. Dialogue social : les cadres dans lesquels l’Etat, le secteur privé et les travailleurs

discutent existent depuis plusieurs années au Sénégal. C’est ainsi que des structures de concertation ont été mises en place pour discuter des problèmes liés au monde du travail. Ces cadres n’ont, toutefois, pas abouti à la création d’un climat social plus


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serein. La prévention des conflits demeure encore un vœu pieux et les négociations syndicales aboutissent difficilement à des accords, les différents acteurs ne s’entendant pas toujours sur les problématiques soulevées. Les conflits sociaux au niveau des entreprises sont toujours aussi nombreux, aboutissant souvent à des grèves. Parmi les raisons de cet échec, on peut noter : (i) le manque d’un cadre global pour le dialogue social, (ii) le déficit de communication à l’intérieur de l’entreprise, (iii) la réticence des partenaires sociaux à partager l’information vitale pour l’entreprise, (iv) le manque d’information et de formation, aussi bien des travailleurs que des employeurs, sur la négociation et la législation du travail, (v) la perception par les travailleurs d’une non-prise en compte de leurs revendications, (vi) l’existence d’un climat de suspicion entre les travailleurs et les employeurs (Etat, Patronat).

III.2.2.2. Cadre de réflexion stratégique et concertation sur les politiques de

développement Niveaux de planification Le Gouvernement a finalisé son Document de Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP). Ce document sera le cadre unique des politiques de moyen terme. A ce titre, en tant que cadre normatif des politiques publiques, il visera à faciliter la concertation avec les partenaires au développement et à mobiliser les ressources. Durant la même période, il est aussi entrain de mener les travaux du 10ème Plan de Développement Economique et Social (PDES). Le DSRP s’appuie sur les orientations stratégiques du 10ème Plan. Malgré ces efforts, des améliorations seront apportées à l’avenir en vue d’harmoniser les procédures et les calendriers de ces deux exercices. Le Gouvernement vient de lancer la prochaine étude prospective (Sénégal 2025). Cette étude prospective va constituer une mise en perspective de la vision de la société vis à vis de son futur, des réponses attendues au niveau des politiques des principaux acteurs et des comportements des différents acteurs sociaux. Compte tenu de son futur positionnement dans la planification des activités, cet exercice prospective va servir de prolongement et de complément aux exercices présentés précédemment (DSRP, PDES). Le développement de synergies entre ces différents instruments de planification est une condition de réussite du processus, les réflexions à long terme pouvant servir dans ce cas de cadrage à long terme pour les prochaines révisions du PDES. Le Plan au Sénégal est une loi d’orientation économique et sociale pour six ans, révisable à mi parcours et qui fixe les stratégies à mettre en œuvre et les objectifs intermédiaires à atteindre. Le X ième Plan 2002-2007, en phase de finalisation, a dégagé huit orientations stratégiques et hiérarchisées. L’expression de cette stratégie nationale qui bénéficie d’un contexte favorable après 7 ans de croissance soutenue ( 1995/2001) est reprise dans les grandes orientations de la déclaration de politique générale du gouvernement15 et dans le Document de Stratégie de Réduction de la pauvreté (DSRP), récemment adopté au Sénégal. Elle s’articule avec la vision du Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique ( NEPAD) qui bénéficie de 15 discours de politique économique du Premier Ministre août 2001


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l’engagement du Président de la République et dont les conditions préalables reposent sur des initiatives hardies pour la paix, la sécurité, la démocratie, une saine gestion politique. Il insiste plus particulièrement sur la gouvernance économique et celle des entreprises tout en mettant l’accent sur le développement à base régionale et sous régionale. Les politiques sectorielles sont élaborées par les ministères techniques avec l’appui du MEF dans la phase de mise en œuvre. Elles sont exécutées à travers des programmes décennaux ou quinquennaux financés avec l’appui des partenaires au développement. Ces instruments de planifications sectorielles permettent de prendre en charge les priorités nationales et régionales En vue de pallier la faible influence de l'analyse économique sur la prise de décisions publiques, le Gouvernement a créé en 1995 une Unité de Politique Economique (UPE) composée d'experts en matière d'évaluation et de formulation des mesures de politique économique et détachés des tâches administratives courantes. Malgré les avancées réalisées depuis 1995 dans ce domaine, d’importants besoins demeurent encore non satisfaits. Des efforts seront menés durant les années à venir en vue de :

1. Préparer une analyse de haute qualité destinée à la préparation de la décision du MEF: formulation de propositions de mesures de politique de gestion de la stratégie de développement à partir d'une évaluation des coûts et des avantages ;

2. Diffuser les résultats des travaux ; 3. Renforcer la collaboration avec l’Université et les Centres de Recherche.

Mécanismes de concertation sur les politiques de développement Une administration compétente et consciente de ses responsabilités et une société civile active sont les deux piliers du partenariat indispensable au développement économique. Le renforcement de la concertation permet aux parties impliquées de mieux se comprendre, d’identifier ensemble les contraintes majeures et de rapprocher les points de vue quant aux solutions à appliquer pour éliminer ces contraintes. Le dispositif d’appui à la concertation qui prend en charge ses préoccupations, devra aussi assurer une communication active sur les politiques et réformes en cours et un meilleur suivi de leur mise en œuvre. La concertation et la coordination doivent être sous-tendues par une vision et des objectifs stratégiques partagés par les différents acteurs. Des progrès réels ont été réalisés sur la période récente, en terme de mise en place de cadre de concertation. Toutefois, la coordination qui semble à ce jour la plus régulière et la mieux organisée est celle qui existe entre l’Etat et le secteur privé. Les raisons de cet état de fait ont pour origine plusieurs facteurs :

1. Le manque d’un cadre global cohérent de concertation qui permettrait aux différents acteurs de s’entendre sur les enjeux et de les faire partager par la base, ce qui explique le déficit de communication entre les différents partenaires et la réticence à partager l’information.

2. Le manque d’information et de formation sur les techniques de négociation.


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3. Le manque de capacité de certains acteurs de la Société Civile qui ne leur permet pas de jouer un rôle plus actif dans la formulation des stratégies de développement.

4. La difficulté pour certains segments de la Société Civile, syndicats en particulier,

d’opérer des changements profonds dans leur perception des enjeux économiques. III.2.2.3. Programmation et gestion des dépenses publiques Programmation des dépenses publiques La volonté d’améliorer la gestion des dépenses publiques a conduit ces dernières années le Gouvernement à initier un certain nombre de réformes avec l’appui de partenaires au développement. L’assainissement des finances publiques (amélioration des recettes et maîtrise des dépenses) a été réalisé au cours de la seconde moitié des années 90. La phase suivante consiste à introduire des réformes visant à assurer une meilleure programmation des dépenses publiques, à apporter une plus grande cohérence entre les objectifs assignés aux différentes politiques sectorielles et les ressources allouées à ces secteurs et à accroître la transparence dans la gestion des affaires publiques de manière générale. A cet effet, le Gouvernement a introduit en 1998 la démarche « Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) » pour améliorer la programmation et la gestion des dépenses publiques. Dans ce cadre, une revue des dépenses publiques a été réalisée dans trois secteurs (éducation, santé, justice) ; elle a été suivie par une expérience pilote de budgets par objectifs dans deux ministères (Education, Santé). Parmi les problèmes encore recensés dans le domaine de la programmation des dépenses publiques au Sénégal, on peut citer :

1. L’insuffisance d’outils macro-économiques (perspectives triennales) pouvant faciliter, d’une part, le passage de la gestion stratégique à moyen terme à la préparation des dépenses publiques à court terme16 et, d’autre part, l’analyse de l’impact des politiques macro-économiques et sectorielles sur la pauvreté et le DHD.

2. Le manque de référence au cadrage macro-économique lors des propositions de

dépenses par les ministères sectoriels (détermination des enveloppes sectorielles, mise en cohérence des différentes stratégies sectorielles, arbitrage si nécessaire, articulation du budget de fonctionnement à celui des investissements…).

3. Le processus de budget par objectif limité actuellement dans deux ministères

(éducation, santé). 4. L’absence de bases de données recensant l’ensemble des informations sur les

infrastructures (écoles, centres de santé, routes…) et l’inexistence d’une base de données sur les coûts.

16 Les modèles macro-économiques disponibles à la Direction de la Planification et à la Direction de la Prévision et de la Statistique n’intègrent pas la préparation du PIP (allocations inter et intra des dépenses sectorielles).


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5. La procédure de préparation du budget bâtie autour de la tenue de conférences budgétaires différentes pour les dépenses d’investissement et de fonctionnement, alors que le processus CDMT nécessite une prise en compte globale des dépenses.

6. Le déficit de coordination entre les fonctions finances et planification17 caractérisé

par l’absence de lien entre le programme triennal des investissements publics et le budget de fonctionnement.

7. Le système de programmation des investissements publics caractérisé par un déficit

de communication (en particulier en ce qui concerne la circulation de l’information) entre le Ministère chargé du Plan (MEF) et les Ministères Techniques.

8. Le système d’information non opérationnel sur les investissements malgré les travaux

initiés dans le cadre du projet AIDA. 9. Les déficiences constatées au niveau des Ministères Techniques en matière

d’identification et de quantification des objectifs sectoriels, de préparation des programmes sectoriels (conformité des projets avec les objectifs de la politique économique et sociale), de mise en cohérence des besoins d’investissement avec les dépenses de fonctionnement.

10. La capacité insuffisante du MEF à retravailler ou à rejeter les projets en provenance

des Ministères Techniques (manque d’expertise sectorielle). 11. L’absence de critères de sélection de projets et une floraison d’instruments et de

procédures d’exécution des dépenses qui nécessitent une rationalisation. 12. Le système caractérisé par une logique de moyens (financements disponibles) plutôt

qu’une logique de résultats. 13. Le taux de consommation des crédits d’investissement encore bas. 14. Les déficiences constatées en matière de coordination des aides.

15. Le taux d’absorption des crédits extérieurs très bas

17 Depuis le début des années 90 (mise à part la période allant d’avril 2000 à avril 2001), le Ministère du Plan et celui des Finances ont été regroupés. Mais ce regroupement n’a jamais été accompagné par une réorganisation en profondeur des différentes directions afin d’éviter les doublons et d’assurer une meilleure coordination des services.


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Situation du processus CDMT au Sénégal

Différentes étapes du CDMT Situation de référence Situation du Sénégal

I. Préparation du cadre macro-économique triennal.

Détermination des ressources disponibles (internes et externes) à partir des instruments de modélisation macro-économique.

Le rôle des perspectives triennales glissantes (PTG) est de traduire en actions opérationnelles les orientations stratégiques de la Loi- Plan mais le système reste caractérisée par : 1. Des modèles macro-économiques non harmonisés ; 2. Une collaboration insuffisante entre les structures impliquées

dans la confection des cadrages macro-économiques (manque de cohérence entre les prévisions des PTG et celles retenues dans le cadre du budget de fonctionnement) ;

3. Une gestion compartimentée de l’information ; 4. Une collaboration insuffisante entre les structures chargées

de préparer le budget d’investissement. II. Première détermination des plafonds de dépenses par secteur.

⇓ Revue des politiques et programmes sectoriels : buts, objectifs, produits, activités.

Allocation des dépenses publiques entre les différents secteurs sur la base des priorités du Gouvernement.

⇓ Indication des ressources disponibles avant le démarrage de la détermination des coûts des activités par les Ministères Techniques.

Cette étape n’est pas réalisée actuellement conformément aux principes du CDMT. En de cela, le système demeure marqué par les divergences d’approche et le manque de communication entre la préparation des budgets de fonctionnement et d’investissement. Les allocations se font plus en référence au volume de financement disponible. Cette étape est cruciale dans le cadre du DSRP car elle conditionne la mise en place d’un cadre macro-économique plus respectueux des principes du DSRP, la mobilisation et l’allocation des ressources tirées de l’initiative PPTE.

III. Détermination des coûts des activités (consolidé : fonctionnement, investissement, charges récurrentes) et identification des sources de financement potentielles (interne ; externe).

⇓ Détermination des priorités en ce qui concerne les activités et les dépenses.

Sur la base des politiques et programmes sectoriels et des plafonds de dépenses, chaque ministère devra : 1. Revoir les objectifs sectoriels, les

politiques et les stratégies ; 2. Identifier les produits et les activités

nécessaires pour atteindre les objectifs fixés (vérifier si les activités en cours sont toujours conformes aux objectifs actuels et déterminer les nouvelles) ;

3. Estimer les coûts actuels des activités (fonctionnement, investissement, charges récurrentes, financement interne ou externe) ;

4. Revoir la priorisation des activités en tenant compte du plafond de dépenses (activités à poursuivre, à redimensionner, ou à arrêter).

Malgré l’introduction des budgets objectifs dans les secteurs de l’éducation et de la santé et les résultats intéressants enregistrés, cette partie reste marquée par : 1. Une faible capacité dans l’identification des projets due, entre

autres, à l’absence de budget d’étude ; 2. L’absence d’une base de données sur les prix et les coûts des

services ; 3. Une connaissance insuffisante des secteurs (manque de bases

de données sectorielles pour faciliter les études de factibilité des projets) ;

4. Des ressources humaines insuffisantes et non formées aux techniques d’évaluation des projets ;

5. Une absence de méthode d’évaluation pour les projets non directement productifs ;

6. La forte implication des partenaires au développement dans la formulation des stratégies sectorielles et l’identification des projets ;

7. La suppression ou la non fonctionnalité de plusieurs Bureaux d’Etudes et de Planification des Ministères Techniques ;

8. Des charges récurrentes insuffisamment prises en compte. IV. Seconde détermination des plafonds de dépenses par secteur.

Après la revue de l’exercice sectoriel (plafonds de dépenses, allocation sectorielle), il est possible de faire des réallocations inter-sectorielles.

Les Conférences budgétaires pour les dépenses de fonctionnement et celles d’investissements sont désormais conjointes depuis 2002.

V. Préparation des estimations de dépenses pour les 3 ans à venir.

Ajustement final par les Ministères Techniques (allocation par programme et sous programme) avec une détermination précise des dépenses pour la première année du programme.

Non effectué pour le budget de fonctionnement mais disponible pour l’investissement avec les Perspectives Triennales

VI. Revue et approbation des de dépenses pour les 3 ans à venir.

Revue par le Ministère des Finances pour s’assurer de la compatibilité avec les politiques, stratégies sectorielles et du respect des contraintes macro-économiques.

Existe avec les Perspectives Triennales

Gestion budgétaire L’évaluation du système de gestion des finances publiques a permis d'identifier les réformes à entreprendre pour améliorer la gestion des ressources. Sur la base des conclusions de ce rapport, les problèmes identifiés concernent :


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1. La nécessité de rationaliser le processus de préparation budgétaire (cadre juridique, préparation, exécution, contrôle interne et externe) en tenant compte des nouvelles directives de l’UEMOA.

2. Les déficiences constatées dans la préparation du budget : les problèmes concernent

les lenteurs relatives à la généralisation de l’expérience pilote des budgets par objectifs et la nécessité d’unifier la préparation des budgets de fonctionnement et d’investissement.

3. Les problèmes liés à l’exécution du budget : il s’agit des nomenclatures budgétaires,

de l’ancienneté des textes sur les procédures de dépenses, du système comptable, du système d’automatisation de la chaîne des dépenses (software, hardware, rôle de la DTAI).

4. L’absence d’une politique globale du contrôle interne et externe18 : cela ne facilite pas

pas la mise en place d’instruments de travail adapté au contrôle de la gestion publique (formation des agents aux techniques de la comptabilité publique et de l’audit, base de données sur les prix et les coûts de prestation…) et des procédures y afférents.

5. La complexité et le non-respect des procédures. 6. L'environnement institutionnel inadéquat dans la gestion de la dépense publique. 7. Le manque de maîtrise des allocations budgétaires au profit des régions en vue d’en

corriger les disparités. Gestion et Coordination des aides extérieures La gestion de la dette publique extérieure constitue de nos jours une des priorités dans les politiques économiques des pays pauvres très endettés compte tenu du fardeau que représente leur endettement dans les finances publiques. Les stratégies d’endettement et de désendettement sont devenues parties intégrantes des programmes économiques. La mise en œuvre de ces stratégies suppose la disponibilité d’une information fiable, à jour et de la qualité sur la dette et des ressources humaines au fait des techniques de gestion. Le système de gestion informatisée de la base de données sur la dette publique extérieure a montré ses limites19. La coordination des aides et de la coopération internationale est assurée par le MEF à travers la DCEF et la DDI et le ministère des affaires étrangères.

18(Cour des Comptes, Inspection Générale d’Etat, Inspection Générale des Finances, Contrôle Financier, Inspection des Opérations Financières, Assemblée Nationale) 19 du fait d’une impossibilité de procéder à une exploitation des données en temps réel et d’une dépendance trop forte à des facteurs exogènes.


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Dans ce cadre, notre pays bénéficie de concours extérieurs importants sous la forme de coopération technique mais surtout de coopération. Les structures impliquées dans la gestion de la fonction n’ont pas toujours la pleine maîtrise de ces flux notamment quand ces flux intéressent les ONGs ou la coopération décentralisée. Ces ressources ne sont pas bien connues donc comptabilisées. De même aucune stratégie cohérente n’est menée pour capter ces ressources au maximum des possibilités du pays. La DDI ne dispose pas encore d’un logiciel performant de traitement d’analyse et de gestion de la dette à l’image du Debt–pro utilisé par nos différents partenaires. En outre les ressources humaines nationales, celles de la DDI, de la DCEF, de la DPS et du trésor devront être renforcées dans les techniques de renégociation de dettes. De même que les synergies devront être davantage renforcées entre la DCEF, qui recherche les financements et la DDI qui est chargée de l’exécution des conventions.

Système d’informations statistiques Malgré les avancées réalisées ces dernières années en matière de collecte et de traitement des données statistiques, le système demeure caractérisé par les faiblesses ci- après :

1. La publication des données statistiques relatives aux comptes nationaux accuse un retard ; les dernières données définitives datent de 1997. Ce décalage tient dans une large mesure au retard d’envoi des documents comptables des entreprises à la Direction de la Prévision et de la Statistique (DPS). Ce retard s’est accru durant la période récente avec l’adoption d’un système comptable harmonisé par les pays membres de l’UEMOA (SYSCOA)20.

2. La diversité des sources de données, la non exhaustivité et le manque de cohérence

des données socio économiques engendrent de graves conflits.

3. Les difficultés de collecte de l’information auprès des entreprises du secteur privé.

4. L’absence de méthodologies écrites dans certains domaines et le manque de recul pour critiquer, voire améliorer les instruments de travail.

5. Les enquêtes souvent orientées par la demande des bailleurs de fonds21 et

caractérisées par un faible taux d’exploitation des données, en particulier la réalisation d’études approfondies.

20 Cependant il convient de noter que des progrès ont été réalisés dans le domaine de la transparence. Diverses séries et données sont actuellement accessibles dans le site Internet du Ministère de l’Economie et des Finances. L'adhésion du Sénégal à AFRISTAT permet de participer à la mise en œuvre du Programme Statistique Minimum Commun (PROSMIC). Ce programme vise (i) la rénovation des méthodes de comptabilité nationale (passage au SEC93 avec introduction du logiciel ERETES), (ii) la réalisation d'enquêtes « 1-2-3 » pour la connaissance du secteur informel, des données sur l'emploi et des revenus, (iii) l'amélioration de l'indice des prix à la consommation, (iv) la coordination statistique, (v) et la connexion à Internet pour la diffusion de données nationales. 21 Plusieurs bailleurs de fonds financent souvent des enquêtes coûteuses (au niveau de la collecte et du traitement des données) et utilisent, pour leurs propres besoins, une partie infime des indicateurs collectés. Cela pose un sérieux problème de rentabilité des fonds investis.


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6. L’inexistence d’un schéma directeur informatique caractérisée, entre autres, par la non informatisation de l’ensemble des tâches de dépouillement ou d’exploitations statistiques et la vétusté du parc informatique.

7. La faiblesse des moyens matériels et logistiques.

8. Un cadre institutionnel inadéquat caractérisé par : (i) une absence de base légale pour

coordonner la production statistique dans le cadre du COCOES, (ii) une absence de prérogatives de la DPS en matière de production de données sociales, (iii) une insuffisante collaboration entre les différents services producteurs de statistiques, (iv) un manque de concertation dans la négociation des projets, (v) une absence de définition des attributions des bureaux régionaux,

9. Le renforcement du système d’information des données statistiques22 ( institut des

statistiques ) La DPS procède régulièrement à plusieurs enquêtes (recensements, ménages, prix…). Elle produit régulièrement l’indice des prix à la consommation et centralise une partie des statistiques économiques et sociales. Dans le cadre du suivi du DSRP, la DPS a mis l’accent sur le suivi de la pauvreté. Elle est en train de réaliser une enquête sur les ménages (ESAM II). Développement du secteur privé Malgré la nature controversée des statistiques, les sources nationales et internationales autorisées admettent que, la croissance globale de l’économie sénégalaise depuis 1995 inclut une contribution importante du secteur privé : environ 87% au PIB, 100% de la valeur ajoutée dans le secteur primaire, 86% dans l’industrie y compris la production de denrées alimentaires...) et 77% dans les services. En dépit de son rôle prépondérant dans le domaine industriel, le secteur privé sénégalais a donné des résultats mitigés. La croissance industrielle globale s’est ralentie au cours des dix dernières années, les faillites ont été nombreuses et les investissements directs étrangers ont diminué. Le fait que le secteur privé ne soit pas parvenu à jouer un rôle plus marqué pour stimuler la croissance de l’économie peut être largement attribué aux rigidités encore persistantes. Avant 1994, l’assainissement des finances publiques, en privilégiant les considérations à court terme, a eu comme conséquence une faible compétitivité de l’économie. Depuis 1994, plusieurs mesures budgétaires favorables à la compétitivité ont été mises en place ; elles sont venues compléter les gains tirés de la dévaluation mais beaucoup de problèmes structurels23 demeurent encore en suspens.

22 Le renforcement des capacités de production statistique est indispensable pour la bonne formulation, l’exécution et le suivi des politiques et des programmes publics. 23 (coûts de production encore élevés, lourdeur des procédures administratives, persistance d’entraves juridiques et économiques, lenteur dans la restructuration des dépenses publiques, manque de transparence…).


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Les premières initiatives de l’Etat pour la promotion du secteur privé avaient pris la forme d’une création de cadres institutionnels et de structures d’appui. Seulement, pour les besoins de la concertation et du partenariat secteur public/secteur privé, l’environnement institutionnel n’a pas échappé à la démultiplication des interlocuteurs. Du côté du secteur privé, il y a un manque de rationalisation des structures de coordination (CNP, CNES, Coordination patronale, SPIDS…). En revanche, avec l’Etat, c’est la démultiplication des structures d’appui au développement du secteur privé apportant généralement les mêmes services d’appui/conseil à une cible qui se trouve être la même. En adoptant en avril 1998 la nouvelle stratégie de développement du secteur privé et en créant en décembre 2000, l’Agence de Promotion des Investissements et des Grands Travaux (APIX), le gouvernement a pris l’option de rationaliser ses interventions en vue d’améliorer la qualité du service public. III.2.3. Contraintes en matière de Gouvernance locale III.2.3.1. Aperçu historique A son accession à la souveraineté internationale, le Sénégal comptait 34 communes de plein exercice. Cependant avec l’adoption de la loi n° 64-02 de janvier 1964, il a été institué pour la commune de Dakar un régime municipal spécial dérogeant aux règles de droit commun. Ce statut a été progressivement étendu à toutes les communes chefs-lieux de région. Les principales spécificités des communes à statut spécial résidaient dans le bicéphalisme de leurs exécutifs et dans leur autonomie de gestion restreinte. Ainsi, à côté du Président du conseil municipal, la fonction d’ordonnateur du budget de la commune à statut spécial était du ressort du Gouverneur de région soumis à l’autorité hiérarchique du Premier Ministre et du Ministre de l’Intérieur. Parallèlement, l’adoption de la loi n° 66-64 de juin 1966 portant code de l’Administration communale a consacré définitivement le statut communal sénégalais en précisant l’organisation, les compétences générales et le fonctionnement des communes de droit commun. Jusqu’en 1972, la décentralisation territoriale était limitée aux seuls centres urbains. D’où la réforme de l’Administration territoriale et locale de cette année qui reposait sur 4 piliers : la décentralisation, la déconcentration, la participation des populations et la planification régionale. L’innovation et l’enjeu majeurs de cette réforme ont été la création, par la loi n° 72-25 d’avril 1972, d’une nouvelle collectivité locale, la communauté rurale à laquelle a été accordée une compétence majeure, à savoir la gestion des zones de terroir correspondant aux terres de culture. Par ailleurs, en vue de préserver ou d’améliorer la gestion des communes de droit commun et communautés rurales, d’éviter les dérives et de les orienter résolument vers le développement, la composition de leurs conseils a été aménagée pour faire place aux représentants des groupements à caractère économique et social et des coopératives villageoises. Avec la mise en œuvre de la planification régionale, les premiers Plans Régionaux de Développement Intégré (PRDI) ont été élaborés à partir de 1985, suivis des Plans d’Investissements Communaux (PIC) et des Plans Locaux de Développement (PLD). Cependant, la réforme de 1972 conférait ou conservait encore à des fonctionnaires nommés des attributions relativement importantes au niveau des collectivités locales ; c’est ainsi que


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les fonctions d’ordonnancement des budgets des communautés rurales et des communes chefs-lieux de région étaient du ressort respectivement des sous-préfets et administrateurs municipaux (ces derniers prenant le relais des Gouverneurs de région). La réforme de 1990 a mis un terme à cette situation par le transfert des fonctions d’ordonnateur du budget de la communauté rurale, du Sous-Préfet au Président du Conseil Rural, organe exécutif élu (loi n° 90-37 d’octobre 1990) et la suppression du statut spécial des communes chefs-lieux de régions reversées dans le droit commun (loi n° 90-35 d’octobre 1990). Pour parachever l’architecture de la décentralisation, il fallait combler le vide existant entre l’État central fort et lointain et les collectivités de base proches des populations mais démunies, en transformant la région en une collectivité locale intermédiaire. Une nouvelle étape a été abordée dans la réforme de l’Administration territoriale et locale avec la mise en œuvre en 1996 de la politique dite de régionalisation fondée sur l’érection de la région en collectivité locale, dotée de l’autonomie financière et d’une Assemblée élue au suffrage universel. Cinq principes directeurs sous-tendent la régionalisation : (i) le respect de l’unité nationale et de l’intégrité du territoire ; (ii) l’équilibre entre décentralisation et déconcentration ; (iii) la répartition des compétences entre les collectivités suivant le principe de subsidiarité ; (iv) l’existence d’un statut unique pour les régions ; (v) l’institution d’un contrôle de légalité sur les actes et les organes des collectivités locales. Cette réforme a eu pour dominante le changement de statut de la région et le transfert de neuf domaines de compétence (planification, aménagement du territoire, domaines, urbanisme, santé, éducation, environnement, jeunesse et sports, culture). À cet égard, le principe de la libre administration des collectivités locales et celui de la non-tutelle d’une collectivité locale sur une autre sont réaffirmés. Le contrôle a priori des actes des collectivités locales n’est plus la règle mais l’exception. L’article 336 du nouveau code des collectivités locales cite les domaines d’exception nécessitant une approbation préalable du représentant de l’État. Il est important de noter que le manque de formation et le taux élevé d’analphabétisme chez les élus locaux tranchent avec l’étendue de leur pouvoir et responsabilité. Les collectivités locales de chaque Région créent entre elles une Agence Régionale de Développement (ARD) qui a pour mission de leur apporter une assistance gratuite dans les domaines d’activités liés au développement. III.2.3.2. Impact de la décentralisation Au regard de l’expérience tirée de la mise en œuvre des différentes réformes, il apparaît que la décentralisation, bien que comportant des acquis, notamment aux niveaux politique, juridique et socio-économique, recèle cependant de nombreuses faiblesses. Ces faiblesses sont multiformes :

1. Les faiblesses observées au niveau institutionnel : • Des entités territoriales peu viables : avec l’avènement de la régionalisation et du

transfert de compétences aux collectivités locales, la décentralisation a connu une avancée très significative. Cependant, il y a toujours un déséquilibre entre les structures décentralisées et les objectifs de développement économique attendus. Par ailleurs, le découpage des entités territoriales (régions, départements, arrondissements, communes et communautés rurales) n’obéit


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pas toujours à des considérations d’ordre économique. Les régions, par exemple, ne correspondent pas toutes, à de véritables pôles de développement économique et social. En plus, Les critères de rattachement d’une commune d’arrondissement à une ville ou d’un arrondissement à un département ne sont pas toujours pertinents, et engendrent des incohérences d'ordre organisationnel voire géographique. La dispersion des villages dans une communauté rurale ne permet pas également de rentabiliser les infrastructures collectives de base.

• La carence des organismes de suivi de la décentralisation : en dehors du Conseil National de Développement des Collectivités Locales qui a fonctionné régulièrement, tous les autres organismes ont connu une léthargie manifeste, ce qui a indiscutablement affecté le pilotage de la régionalisation.

• Les conflits entre les villes et les communes d’arrondissement de la région de Dakar : à ce niveau, les lignes de faiblesse se situent dans les situations conflictuelles prévalant entre les villes et les communes d’arrondissement de la région de Dakar relativement aux compétences de leurs conseils et aux attributions de leurs maires.

• La faible participation des populations à la gestion des affaires régionales et locales à travers les organisations communautaires de base.

• Les faiblesses au niveau de l’exercice des contrôles : l’analyse statistique effectuée au titre des années 1997 à 1999 révèle la faiblesse des actes transmis par les édiles locaux aux représentants de l’Etat dans le cadre du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire : en moyenne 7 actes par an et par collectivité. Outre la gestion administrative lacunaire au niveau de la plupart des collectivités locales, cette situation procède du fait que les dispositions légales en vigueur n’imposent aux édiles locaux aucun délai pour la transmission de leurs actes. S’agissant spécifiquement des communautés rurales, cette situation procède du fait que face à l’inexistence généralisée de secrétaires communautaires, les tâches administratives s’effectuent encore au niveau des sous-préfets et des centres d’expansion rurale, ce qui ôte toute pertinence aux contrôles opérés par les autorités administratives. Enfin, le contrôle juridictionnel des comptes s’amorce timidement, la Cour des comptes ne s’étant pas encore totalement déployée.

2. Les faiblesses observées au niveau organisationnel : elles concernent la gestion administrative

et la disponibilité des personnels. L’exécution des tâches administratives au sein des différents niveaux de collectivité locale est en pratique du ressort du secrétaire général de région, du secrétaire municipal ou du secrétaire communautaire, nommé par l’organe exécutif de la collectivité locale, après avis consultatif du chef de circonscription administrative concerné, représentant de l’Etat. Des carences notoires sont constatées à ce niveau, puisque les 320 communautés rurales sont encore dépourvues de secrétaires communautaires, agents publics dont la présence aurait permis de pallier l’analphabétisme quasi-général des conseillers ruraux et d’améliorer la qualité des services rendus aux populations rurales. De même, dans diverses communes, il est constaté l’absence de secrétaires municipaux ou dans certains cas les personnes qui en font office n’ont pas toutes les compétences administratives et techniques utiles pour impulser et promouvoir le développement


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communal. Or, dans le même temps, les élus locaux peinent encore à assumer au mieux leurs responsabilités, faute d’une formation suffisante. La mesure palliative que constitue le recours aux personnels des services déconcentrés de l’Etat n’est pas systématique, du fait non seulement de la faiblesse de ces ressources dans certaines localités (les services de l’urbanisme, du cadastre, de la planification pour ne prendre que ces exemples n’existent pratiquement qu’au niveau régional), mais aussi en raison des difficultés des collectivités locales à mettre en œuvre les conventions prévues pour l’utilisation des services extérieurs de l’Etat avec les Autorités administratives déconcentrées.

3. Les faiblesses observées au niveau des ressources financières : d’une manière générale, les

budgets des collectivités locales sont modiques par rapport aux besoins d’équipements collectifs. Les rigidités de la fiscalité locale maintiennent les collectivités décentralisées dans une totale dépendance vis-à-vis de l’Etat. Les recettes budgétaires des communes déjà précaires en raison d’un recouvrement déficient sont fortement entamées par des charges salariales ne laissant aucune place à l’investissement. Au niveau des communautés rurales, la taxe rurale qui constitue leur principale ressource budgétaire n’est pratiquement plus recouvrée. Quant aux mécanismes de compensation créés par l’Etat pour la prise en charge correcte par les collectivités locales des compétences à elles transférées, ils ont également montré leurs limites. Ainsi, le fonds de dotation de la décentralisation n’arrive pas à couvrir les coûts des charges transférées. En outre, sa répartition ne semble obéir à aucun critère objectif prédéfini.

4. Les faiblesses observées au niveau de la formulation, de la coordination et de la promotion du

développement local : la léthargie des Agences Régionales de Développement (ARD) et des Comités Economiques et Sociaux (CES) en sert de révélateur. Les ARD sont confrontées à un manque notoire de personnel, limité aux seuls directeurs d’agence, et de ressources financières conséquentes, en l’absence de contributions minimales des collectivités locales. Les Comités Economiques et Sociaux connaissent les mêmes difficultés. On note une prépondérance des structures étatiques (Ministères Techniques, Administration territoriale…) dans les décisions qui concernent le développement régional et local au détriment des instances élues des Régions, des Communes et des Communautés Rurales.

5. La réticence de plusieurs ministères à laisser les collectivités locales jouer pleinement leur rôle en

matière de planification, de gestion et de suivi des activités dont les compétences sont transférées. Dans l’éducation comme dans la santé, les collectivités jouent un rôle mineur dans le PDIS et PDEF.

III.2.4. Contraintes liées au secteur de la justice Dans tout pays moderne et démocratique, la société a besoin d’une justice garante des libertés, efficace, indépendante et impartiale : (i) efficace parce que rapide et équitable pour garantir la sécurité des personnes et des biens ; (ii) indépendante pour qu’elle dise le droit en toute légitimité conformément aux règles constitutionnelles et légales de la séparation des pouvoirs ; (iii) impartiale pour que vive le système de valeurs communes. Les différentes


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enquêtes sur la justice menées au Sénégal font apparaître un constat sévère. Pour une grande majorité de la population, la justice ne remplit pas son rôle. Elle est lente, chère, complexe, inaccessible, inéquitable et, parfois inadapté à l’environnement socioculturel. III.2.4.1. Accessibilité de la justice L’appareil judiciaire est perçu par les citoyens comme étant peu accessible. Les difficultés d’accès revêtent un caractère à la fois géographique, financier et intellectuel.

1. Une justice éloignée du justiciable par sa répartition géographique et par son architecture : le système judiciaire sénégalais, tel qu’il était conçu dans l’ordonnance de 1960 avait prévu pour chaque région un tribunal du travail, un tribunal régional et pour chaque département, un tribunal départemental. Il était également prévu la création de plusieurs Cours d’appel. Aujourd’hui, malgré l’installation de tribunaux dans tous les départements, certaines régions sont dépourvues de tribunaux du travail. Les cours et tribunaux rendent la justice dans des conditions assez précaires. Les juridictions sont dispersées dans des locaux très peu fonctionnels.

2. Une justice coûteuse : la contribution de l’Etat au service public de la justice demeure

très faible : la part du budget de la Justice dans le budget de l’Etat est en moyenne de 0,63%. Les frais de justice sont très élevés et hors de portée de la bourse des justiciables. Le caractère prohibitif des coûts financiers peut être apprécié aux différents stades de la procédure. Il s’agit des coûts des assignations et citations (entre 12 000 et 30 000 francs CFA) et des droits d’enrôlement, les honoraires d’avocat et d’expertise, les frais de greffes, la fiscalité des actes de procédure.

3. Une assistance judiciaire limitée : l’assistance judiciaire telle qu’elle est pratiquée

actuellement au Sénégal ne correspond pas aux besoins exprimés compte tenu de l’existence de nombreuses contraintes (absence de critères objectifs d’appréciation de l’insuffisance des ressources ; manque d’information de la plupart des justiciables sur l’existence de cette procédure ; non utilisation des crédits budgétaires de 200 millions de francs alloués annuellement).

4. Une justice alternative de plus en plus présente : à coté de la justice étatique, s'est développé

d’autres systèmes tels que l'arbitrage, la médiation et la conciliation. C'est sur la base de loi n° 98-30 d’avril 1998 que la Chambre de Commerce de Dakar a obtenu l'autorisation de créer son Centre d'Arbitrage de Médiation et de Conciliation. On note aussi la création d’organes indépendants susceptibles de contribuer à juguler les conflits dans différents secteurs de la vie nationale et à consolider le processus démocratique ; il s’agit du Médiateur de la république (loi n°91-14 de février 1991 modifiée), de l’ONEL (loi n°97-15 de septembre1997), du HCA ( loi n° 98-09 de mars 1998 ), de la Commission nationale de la concurrence (loi n°94-63 de août 1994)…


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III.2.4.2. Complexité de la justice La complexité des textes et celle des procédures juridictionnelles longues et lentes sont autant de difficultés qui restreignent sinon paralysent l’accès à la justice.

1. Par son langage : on peut se faire une idée approximative des difficultés d’accès au droit si l’on se rend compte que, malgré les performances réalisées dans le domaine de l’alphabétisation au Sénégal, environ plus de 50% de la population sont encore dans l’ignorance des textes de lois fondamentaux. Des efforts sont cependant menés pour une meilleure compréhension des textes par les citoyens. Ainsi, des projets de traduction ont permis de disposer de certains textes en langues nationales (Constitution du Sénégal, Charte Africaine des droits de l’Homme et des Peuples, Code des Collectivités locales). Des manuels de formation en droit ont également été confectionnés en langues nationales.

2. Par sa procédure : les lenteurs se rapportent à diverses causes (longueur des

procédures, nombreux renvois, retards dans la transmission des dossiers d’une juridiction à une autre, non-respect des délais légaux, non-comparution des témoins… Ces lenteurs se trouvent, cependant, aggravées par le comportement des acteurs du système judiciaire (magistrats et auxiliaires de justice) qui abusent de certaines procédures judiciaires. A la complexité de l’organisation judiciaire s’ajoute celle des procédures de mise en état qui fait que de nombreux dossiers sont en souffrance devant les tribunaux. En juillet 2000, les décisions rendues dans le ressort de la Cour d’Appel de Dakar, mais non rédigées, étaient évaluées à plus de 1500 compte non tenu des décisions rendues par le tribunal départemental de Pikine.

3. Par son dénouement : Sur le plan civil et commercial, deux points retiennent l’attention.

La problématique de l’immunité d’exécution dont bénéficient l’Etat et ses démembrements (il n’y a pas d’exécution forcée contre l’Etat, les collectivités locales, les sociétés nationales et les sociétés d’économie mixte) et celle de l’assistance de la force publique dans l’exécution. L’immunité d’exécution est une entorse à la concurrence, un encouragement à la mauvaise gestion des entreprises protégées. L’autorisation préalable de l’autorité administrative revient à donner à cette dernière le pouvoir de juger de l’opportunité de l’exécution; ce qui, en droit, ne peut se concevoir24. Malgré l’adoption des actes de l’OHADA des problèmes perdurent avec la disposition de l’Acte uniforme de l’OHADA selon laquelle la formule exécutoire vaut réquisition directe de la force publique.

III.2.4.3. Indépendance de la justice

1. Les garanties statutaires : les craintes d’immixtion dans l’exercice de la fonction

juridictionnelle se situent surtout du côté de l’Exécutif. Les atteintes peuvent tout aussi provenir d’autres groupes sociaux ou religieux, tentés de faire pression sur les magistrats. La possibilité offerte au Pouvoir Exécutif de « méconnaître » la règle de

24 Une réflexion en cours entend corriger ce déséquilibre


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l’inamovibilité en cas de nécessité, a souvent servi à contourner cette garantie, grâce à une interprétation extensive de la notion de «nécessités de service ». L’article 28 du Code de procédure pénale édicte que « le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice peut dénoncer au Procureur Général les infractions à la loi pénale dont il a connaissance, lui enjoindre d’engager ou de faire engager les poursuites, ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le Ministre juge opportunes ». Ainsi est affirmée l’existence d’un «lien ombilical » entre l’exécutif et le Parquet, qui ne manque pas d’influencer le bon déroulement de l’enquête et donc de la distribution de la justice. Les officiers de police judiciaire jouent un rôle fondamental dans la procédure pénale. L’expérience a conduit les magistrats du Parquet, à estimer que les officiers de police judiciaire sont plus enclins à informer leur hiérarchie des procédures dont ils sont saisis avant de se référer à eux. Cette attitude favorise une certaine forme d’ingérence dans les affaires judiciaires de la part d’autorités policières et militaires.

2. Les garanties fonctionnelles : l’activité des magistrats est contrôlée. Il existe une

Inspection Générale de l’Administration de la Justice instituée par la loi n° 98-23 du 26 mars 1998.

III.2.4.4. Impartialité de la justice

1. Par rapport au justiciable (conditions d'un procès équitable) : le souci d’accroître les

conditions d’une plus grande impartialité et d’une saine émulation intellectuelle a conduit à l’élargissement de la collégialité à l’intérieur du système judiciaire Sénégalais. En outre, le nouveau serment du magistrat (art.8 du Statut) étend l’impartialité, non seulement dans la distribution de la justice mais aussi dans l’exercice des fonctions de magistrat.

2. Par rapport au juge (cumul des fonctions) : l’exigence d’impartialité est à l’origine de la

séparation des fonctions de poursuite et de jugement. Le manque de personnel judiciaire avait en effet conduit à déroger à cette règle dans certaines juridictions où le même magistrat pouvait exercer à la fois les fonctions de poursuite et de jugement. Le renforcement des juridictions en ressources humaines a permis de remédier à cette entorse. Cependant, dans certaines juridictions, le souci de rendre effective la règle de la collégialité conduit à créer les conditions de la remise en cause de la séparation des fonctions, du fait de la faiblesse du contentieux au niveau de certaines localités. Des magistrats nommés juges sont ainsi obligés de prêter main forte aux magistrats chargés de l’instruction des dossiers afin d’accélérer les affaires.

Personnel judiciaire et para-judiciaire Le personnel judiciaire concerne les professionnels en service permanents dans les Cours et Tribunaux (magistrats, greffiers, secrétaires de parquet et greffe, archivistes, documentalistes, informaticiens, opérateurs de saisie, statisticiens, interprètes). De 1961 à 2001, l’Etat du Sénégal a recruté 305 magistrats. On dénombre ainsi 1 magistrat pour 25000 habitants à Dakar. Dans les autres régions, le ratio est de 1 magistrat pour 75000 alors que la moyenne dans les pays occidentaux est de 1 juge pour 1000 habitants. En dehors des magistrats, les


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autres catégories de personnel concernent les greffiers (94) et les auxiliaires de justice. Cette dernière catégorie comprend les Avocats (300), les Notaires (27 dont 21 titulaires), les Huissiers (55 dont 50 titulaires) et les commissaires-priseurs. Infrastructures et matériels En ce qui concerne le parc immobilier, la situation est difficile :

1. Région de Dakar : les réformes de 1992 ont coïncidé avec la fermeture progressive du Palais de Justice du Cap Manuel, entraînant une déstabilisation dans l’installation des juridictions. Le chantier de construction d’un nouveau palais de justice, démarré en 1998, dont la réception était programmée pour 2000, est à l’arrêt. Les besoins financiers relatifs à ce nouveau palais sont estimés à 8 milliards de francs CFA. Il faudrait presque autant d’argent pour construire neufs palais de justice régionaux dans le reste du pays.

2. Régions autres que Dakar : le constat général est que les tribunaux (1 Cour d’Appel, 9

Tribunaux régionaux, 28 Tribunaux départementaux ) sont mal logés et ont pendant longtemps souffert de la vétusté de leurs locaux. Certaines juridictions occupent des locaux hérités de la période coloniale. Il avait été envisagé la création pour les régions de Louga, Fatick et Kolda, la construction de tribunaux régionaux pour la gestion 1992-1993. Seul le Palais de justice de Louga se fera certainement en 2002, soit 10 ans après. Il était aussi retenu, pour la période 1993-1997, la construction des tribunaux départementaux de Dakar, Pikine, Kaffrine, Oussouye, Bignona, Bambey, Kébémer, Nioro du Rip et Gossas. Seule la réalisation du Tribunal départemental de Pikine pourrait connaître un début d’exécution, les crédits nécessaires étant inscrits au PTIP 2001-2002, pour un montant de 340 millions de francs CFA. C’est ainsi que les tribunaux départementaux de Bignona, Bambey, Kébémer, Foundiougne et Gossas sont abrités dans des bâtiments conventionnés, alors que le Tribunal départemental de Nioro du Rip est logé dans un local prêté par la Commune. Toutes les autres juridictions occupent des bâtiments vétustes appartenant à l’Etat. Les crédits nécessaires à la réhabilitation des locaux ont été évalués à 600 millions de francs. Dans l’objectif du rapprochement de la Justice des justiciables, il a été envisagé la création des Cours d’Appel de Kaolack, Saint-Louis et Ziguinchor. Commencée en l’an 2000, l’installation de la Cour d’Appel de Kaolack s’est faite difficilement dans des locaux dont seule la moitié est fonctionnelle.

3. Le sous équipement des juridictions en matière de nouvelles technologies de

l'information et de la communication (parc informatique des juridictions) est manifeste. Seuls les greffes du Conseil d’Etat, de la Cour de Cassation et de la Cour d’Appel de Dakar sont équipés en réseau informatique. Les autres juridictions sont encore dépourvues de matériels informatiques.

4. En ce qui concerne la situation des prisons, les crédits nécessaires à la réhabilitation

des prisons à la date du 30 septembre 2001 ont été évalués à 1.452 milliard de francs CFA, non compris la Maison centrale d’arrêt de Dakar Rebeuss, pour la quelle il a été conçu un projet spécial dont le coût varie entre 4 et 9 milliards de francs CFA, selon les différentes options.


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En ce qui concerne les finances publiques, la dernière Revue des dépenses publiques du secteur justice, effectuée en 1998, avait procédé à l’examen des données sur la période (1992-1996). Le budget du Ministère de la Justice a triplé en 5 ans et connaît une hausse régulière. Cependant, il reste beaucoup à faire parce que le retard de départ était trop important. Les crédits de paiement inscrits au Budget d’investissement ont connu une hausse sensible lors des deux dernières gestions (2000 et 2001). Cette hausse traduit la volonté des autorités de « réparer les injustices faites à la Justice », en mettant en place un plan d’actions avec notamment un programme d’équipement et de réhabilitation des structures du secteur justice. Etat de la législation Fondée sur le principe d’égalité des citoyens devant les lois de la République, la justice sénégalaise ne réserve pas un traitement spécifique aux questions économiques, sociales et culturelles. Aussi, la préoccupation de la recherche d’une adaptation de la justice au contexte économique et social ne peut être détachée d’un examen des orientations générales du droit positif en matière économique et sociale. La société sénégalaise se caractérise aujourd’hui par un dualisme à tous les niveaux. Au plan socioculturel, les chocs relevés depuis longtemps entre le modernisme et la tradition demeurent vivaces. Au plan économique, le développement effréné d’un secteur informel est très gênant devant les exigences d’une application univoque de la loi. Obligés d’appliquer le droit de manière non différenciée dans une société caractérisée par ses différences culturelles et économiques, le juge et la justice se trouvent devant un véritable dilemme qui conduit à des décisions de justice sans aucune prise sur la réalité et les valeurs de notre pays.

1. L’adaptation de la justice au contexte socioculturel : l’examen de la plupart de nos textes, révèle un défaut d’adaptation aux réalités socioculturelles du pays. C’est le cas de certaines procédures prévues par le Code de la famille. En effet, de nombreuses femmes souffrent à longueur d’années d’être maintenues dans les liens du mariage après le prononcé du divorce jusqu’à la décision d’appel, même si celle-ci ne concerne que les conséquences du divorce. De même, en l’état actuel du Code de la famille, toute demande en divorce est irrecevable si le demandeur ne produit pas un certificat de mariage.

2. L’adaptation de la justice au contexte économique : le rapport justice/économie fait l’objet,

depuis quelques années, d’une attention soutenue de la part des pouvoirs publics. Les enquêtes réalisées auprès du secteur privé révèlent que l’un des problèmes majeurs au Sénégal concerne la lenteur et l’imprévisibilité du système judiciaire. Selon les enquêtes, de nombreux textes législatifs et réglementaires sont anachroniques ou manquent complètement. Les investisseurs se plaignent d’une pénurie de juges, du manque de qualification de certains juges et de certaines pratiques de corruption. A la faveur des engagements internationaux (UEMOA, OHADA, OMC…) et de certaines lois internes (par exemple la loi n° 94-63 d’août 1994 sur la concurrence les prix et le contentieux économique), tout l’environnement juridique et fiscal de l’entreprise a été modifié dans le sens d’un meilleur développement économique et social. Le complément naturel de ce nouveau corps de règles de droit est une justice


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économique, une magistrature économique qui semble avoir les faveurs du CFJ.

3. Une législation anti-corruption non appliquée : mise en place en juillet 1981 par la loi 81-54, la Cour de Répression de l’Enrichissement Illicite (CREI) a enregistré un bilan négatif. Aucune décision n’a été prise par cette Cour depuis 1983 malgré son arsenal répressif. Elle n’a pas ainsi freiné l’expansion des maux qu’elle ambitionnait de combattre. Indépendamment du manque de volonté politique, son inefficacité était aussi due à (i) une procédure lourde et inadaptée, (ii) une absence de pouvoir reconnu d’investigation et d’auto saisine, (iii) la non prise en compte de la prévention et de la fonction pédagogique. A cela s’ajoutent les résistances relevées au niveau du personnel judiciaire, résistances dues à des croyances irrationnelles prenant ses sources sur le destin cruel ayant frappé les deux premiers Présidents de la CREI.

4. L’utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication : la législation

actuelle n’est pas adaptée à l’évolution des technologies de l’information et de la communication.

5. L’adaptation de la justice au contexte international : le Sénégal se présente comme un des

Etats ayant le plus signé et ratifié des instruments de droit international. Non seulement le nombre de conventions signées et ratifiées est difficile à cerner, mais aussi, certaines d’entre elles appellent des mesures de réception. Dans le seul domaine de la criminalité transnationale et la corruption par exemple, 56 conventions internationales lient actuellement l’Etat. Dans le domaine des droits de l’Homme il existe de nombreuses conventions en matière pénale. La plupart posent cependant des problèmes d’effectivité en raison de l’absence de mesures internes de sauvegarde.

III.2.5. Faiblesses du système de gestion parlementaire A l'indépendance, le nombre de députés était de 80. L'effectif est passé à 100 en 1978, à 120 en 1983 et 140 en 1998. Le 19 mars 2000, le Sénégal a connu la première alternance politique. Une nouvelle Constitution a été adoptée par référendum. Sa mise en œuvre a entraîné un certain nombre de réformes institutionnelles dont : (i) la suppression du Sénat et du Conseil économique et social ; (ii) la dissolution de l'Assemblée Nationale et l'organisation d'élections législatives anticipées ; (iii) la réduction du nombre des députés à 120.

Il est essentiel, pour un pays comme le Sénégal qui se veut démocratique, qu'un Parlement fort et respecté émerge et se consolide en tant que garant de l'Etat de droit et de la démocratie. C'est pourquoi, l'Assemblée Nationale du Sénégal détentrice du pouvoir législatif, entend jouer pleinement son rôle de contrôleur de l'Exécutif. En plus de légiférer, l'Assemblée Nationale remplit plusieurs autres missions et fonctions : (i) expression de la diversité au sein de la nation, garantie et preuve des valeurs démocratiques, (ii) respect des droits humains, (iii) promotion de la transparence. Dix partis ou coalitions de partis sont représentés à l'Assemblée Nationale à l'issue des élections législatives du 29 avril 2001. La nouvelle législature, marquée par l’arrivée d'une nouvelle majorité, a envoyé au Parlement 80% de députés qui entament leur première


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expérience de parlementaire. Cette législature reste aussi marquée par la faible représentativité des femmes 18,33% (22/120) alors qu’elles constituent 52% des votants.

Le Parlement du Sénégal se veut un haut lieu de la pédagogie pour l'enracinement de la culture démocratique, c'est-à-dire une école de formation, d'éducation et de sensibilisation au débat démocratique, politique, à la tolérance, à la bonne Gouvernance. Cependant, au cours de son évolution, l'Assemblée Nationale du Sénégal a connu une certaine tendance à l’érosion de son rôle sous l'effet combiné de facteurs tant politiques, structurels que techniques. Pendant longtemps le contrôle de l’Exécutif par le Législatif était purement théorique, le Parlement étant simplement réduit à une appendice de l’Exécutif. Le Parti majoritaire avait systématiquement utilisé son avantage numérique pour bloquer toute tentative de mise en place de missions d’enquêtes parlementaires par l’Opposition. L’Assemblée Nationale a aussi été longtemps caractérisée par un manque d’ouverture et de transparence. Elle ne publie et ne diffuse pas de manière systématique ses travaux et ceux de ses Commissions. L’Assemblée Nationale ne dispose pas de capacités de recherche (documentation, accès à des sources indépendantes d’information, assistants parlementaires…) et de rédaction juridique. Elle n’a pas, non plus, mis en place de structure permettant de contrôler la corruption et les abus de l’Administration.

Par ailleurs, l’Administration parlementaire semble souffrir de certains maux que connaît l’Administration publique, à savoir le manque d'efficience et d'efficacité. Ces maux sont dus aux mauvaises conditions matérielles de travail et aux faibles taux d’encadrement des députés. L'organisation administrative de l'Assemblée Nationale comprend les organes suivants : (i) le Bureau de l'Assemblée Nationale ; (ii) la Présidence de l'Assemblée ; (iii) la Questure ; (iv) le secrétariat général ; (v) les services. De façon générale, l'opinion publique sénégalaise a eu pendant longtemps une perception assez négative du député et de l'Assemblée Nationale. Cette image persiste encore assez largement, malgré les efforts déployés par les élus du peuple ces dernières années et la volonté de rupture proclamée au lendemain de l'alternance. En effet l'institution parlementaire a bien souvent été assimilée à une simple chambre d'enregistrement, une institution budgétivore, sans impact réel sur la situation des populations. Cette image négative s'est détériorée davantage avec l'instauration du bicaméralisme au Sénégal en 1999, le Sénat ayant été perçu par l'opinion comme un simple ornement institutionnel, inutile et coûteux,.

Au total, la situation générale de l'Assemblée Nationale montre que :

1. Le Parlement du Sénégal est une vieille institution expérimentée et prestigieuse de par son histoire.

2. L’Administration parlementaire a très peu évolué. Elle est caractérisée par des

insuffisances au plan de l’efficacité. Ces insuffisances sont surtout dues aux mauvaises conditions matérielles de travail et à la faible capacité de travail des députés.

3. L’insuffisance des ressources humaines en quantité et en qualité.


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4. La vétusté des locaux (palais et hôtels). 5. L’inexistence d’un lieu de travail propre (bureau) pour la plupart des députés. 6. L’obsolescence des ressources matérielles et logistiques. 7. L’absence de visibilité de l'Assemblée du fait des insuffisances dans ses actions de

communication. 8. L’inexistence d’un système d’accueil moderne et efficace aussi bien pour le nouveau

député que pour les visiteurs. 9. L’absence d’un statut du député entrave considérablement l’exécution correcte de sa

mission et ne valorise pas son image. L'exercice par le Parlement de sa fonction de contrôle de l'exécutif se heurte à plusieurs contraintes et limitations qui ne constituent pas certes des traits spécifiques au Parlement sénégalais et qui ne sauraient, au demeurant, remettre en cause les droits ni la légitimité des majorités en place :

1. La motion de censure bute souvent soit sur le phénomène du fait majoritaire soit sur le pouvoir de dissolution reconnu au Président de la République.

2. Dans le même sens, la question de confiance, qui a été introduite dans la nouvelle

Constitution ne peut être posée qu'à l'initiative du Premier Ministre. 3. Les questions orales, écrites ou d'actualité s'apparentent bien souvent à de simples

comptes rendus d'activités. 4. Les Commissions d'enquête parlementaire commencent à peine à prendre corps dans

la vie de l'Assemblée Nationale, il leur reste à prouver leur efficacité. 5. Les lois de règlement budgétaire sont votées avec un retard important. 6. La possibilité de clôture anticipée des débats de l’Assemblée Nationale reste offerte

par l’article 66 du Règlement intérieur. 7. La discipline de parti s’impose encore aux députés et cela d’autant que le mode de

votation est non confidentiel. La Constitution de janvier 2001 marque le retour au monocaméralisme avec la suppression du Sénat, tout en ramenant le nombre de députés de 140 à 120. Le Titre (III) de cette constitution est consacré à l'Assemblée Nationale dont elle définit le pouvoir législatif, le pouvoir financier, le pouvoir diplomatique, le pouvoir constituant et le pouvoir de contrôle. Cette Constitution, à travers plusieurs innovations, vise à renforcer le statut, la place et le rôle du Parlement dans le système démocratique et républicain du Sénégal. Parmi ces innovations, on peut citer : (i) l'obligation pour le Premier Ministre de présenter devant


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l'Assemblée Nationale une Déclaration de Politique Générale suivie de débats ; (ii) l’introduction de la question de confiance ; (iii) l'allongement à 4 mois de la durée de la session ordinaire. Le contrôle parlementaire peut s'exercer à travers la Déclaration de Politique Générale du Premier Ministre, l'examen et le vote de motions de censure, l'adoption de résolutions destinées au Président de la République, la création de Commission d'enquête parlementaire, les questions orales, d'actualité nationale ou internationale, les questions écrites, les auditions par les commissions et les visites de structures relevant de l'Etat.

Sur un autre registre, la nouvelle Constitution entend promouvoir la moralisation du mandat de député. Désormais, celui-ci, en cas de démission de son parti en cours de législature , perd son mandat de député, que conserve le Parti qui l'avait investi. Cette disposition vise clairement à freiner le phénomène de la transhumance, qui porte souvent de rudes coups à la crédibilité de la classe politique et des institutions. Par ailleurs, des propositions ont été déjà élaborées par une commission ad hoc pour réformer le Règlement intérieur de l'Assemblée, en vue de l'adapter aux dispositions de la nouvelle Constitution, d'améliorer le fonctionnement de l'institution, la transparence et l'efficacité internes. Concernant les ressources humaines, il a été identifié un certain nombre d'actions visant l'amélioration des ressources humaines à savoir :

1. L’alphabétisation des députés en langues nationale et l’initiation/perfectionnement en français et en anglais.

2. L’interprétation simultanée des interventions en langues nationales en vue de

permettre une meilleure participation des députés ne maîtrisant pas le français. 3. L’organisation périodique de séminaires de mise à niveau pour mieux développer les

capacités des parlementaires. Tous les défis que pose la situation politique et socio-économique ont généralement été perçus comme interpellant principalement l’Exécutif. Cette perception est contraire à l’esprit et à la lettre de la Constitution qui stipule que le Parlement est investi de l’importante mission de voter les lois et de contrôler l’action du Gouvernement. Par rapport à cette mission stratégique pour la démocratie, les questions qui se posent sont, entre autres, de savoir : (i) si le Parlement a des moyens intellectuels et logistiques pour initier et proposer des lois ; (ii) s’il peut effectivement exercer sa fonction de contrôle ; (iii) s’il est capable d’améliorer le contenu des projets du Gouvernement avant de les passer en lois. Dans les débats sur les projets et propositions de lois, il y a en effet une asymétrie d’informations et d’expertises entre le Parlement et les représentants de l’Exécutif. Ces derniers maîtrisent mieux les données du problème et ont à leur disposition l’expertise de l’Administration publique. III.2.6. Insuffisances en matière de technologie d’information et de communication Dans le domaine de la mise en place et de l'utilisation des Nouvelles Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC), il se dégage des facteurs de contre


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performance de l’Administration qu'il convient de souligner. En effet, l’informatisation anarchique de certaines Administrations et des Organismes du Secteur Parapublic entraîne un gâchis énorme, qui a fait l’objet d’un conseil interministériel tenu en 1990 et dont les recommandations pertinentes n’ont jamais connu un début d’exécution :

1. L’absence de saisine de la Délégation à l’Informatique, structure à vocation interministérielle chargée de l’animation et du suivi des projets d’informatisation (études, cahiers de charges, équipements informatiques…) au sein de l’Administration et des organismes du secteur parapublic.

2. L’absence de cohérence globale dans la mise en oeuvre des projets initiés par

l’Administration en matière de NTIC. 3. L’anarchie créée par certains bailleurs de fonds qui proposent des solutions et des

équipements informatiques coûteux aux départements ministériels sans rapport, ni avec les besoins, ni avec la politique nationale établie.

4. L’insuffisance et la dispersion des moyens d’appui au développement de

l’informatique et des NTIC au Sénégal. 5. La non utilisation des NTIC pour augmenter la productivité des services publics ou

mieux présenter l’information destinée aux usagers en vue : • D’améliorer la qualité des services apportés aux usagers (Etat civil,

enregistrement des droits et propriétés, éducation, santé…). • D’accroître l’efficacité interne des institutions du service public (gestion du

personnel, communication interne, partage de l’information, vérifications comptables, planification et surveillance des investissements publics).

• D’améliorer la qualité des services destinés aux entreprises du secteur privé (Douanes, Guichet Unique, Formalités Administratives…).

• D’accroître la transparence et de lutter contre la corruption en rationalisant les procédures et en réduisant les opportunités de fraudes (traitement des données de la Douane, Régies fiscales, chaîne des dépenses).

• De réduire les coûts des achats du service publicss en rationalisant les procédures de passation des marchés et en profitant des meilleures opportunités sur le marché mondial (E-commerce).

• D’améliorer l’information économique de la Société Civile afin de leur permettre de jouer un rôle plus actif dans les concertations sur les politiques de développement (lois, statistiques, études économiques…).

• D’améliorer l’information des populations dans les zones les plus reculées du pays ou dans certaines contrées rurales utilisant l’Internet (par satellite) et la radio numérique.

6. L’instauration du gescompte, limitant ainsi l’utilisation du téléphone. 7. L’insuffisance des ressources humaines en informatique et en télécommunication

dans l’Administration et leur niveau de rémunération assez faible par rapport au secteur privé.


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IV. PROGRAMME D’ACTIONS Depuis le milieu des années 80, le Sénégal a ainsi tenté d’introduire des réformes visant à moderniser l’Etat afin de répondre de manière plus efficace aux attentes de la population, se situant à plusieurs niveaux : besoin d’un développement économique durable et équitable, Etat de droit avec des institutions (Gouvernement, Assemblée Nationale, Justice…) assumant, chacune son rôle en toute impartialité, et services publics de qualité. Les réformes introduites ces dernières années ont certes permis de faire des avancées dans un certain nombre de domaines (Ministère de la Modernisation, introduction de nouvelles institutions, projet de régionalisation, réforme de la justice, concertation, médiateur, réforme de la fonction publique, réforme des services fiscaux, libéralisation de l’économie et ses conséquences en terme de régulation…). Mais elles n’ont pas toujours permis d’atteindre les objectifs visés à cause : (i) de leur caractère partiel ; (ii) des résistances internes dues au déficit de concertation et de participation au sein même de l’Administration ; (iii) de l’absence d’une vision globale à long terme… Le Programme National de Bonne Gouvernance tirant profit des leçons apprises vise à bâtir des institutions performantes et aptes à répondre aux défis du développement. Il proposera la redéfinition des rôles des différentes institutions, leur structuration, posera les voies et moyens permettant de répondre aux attentes de la population en matière de bien être et de service public. La transparence, la responsabilité, la participation et le respect des droits sont les principes clés de la bonne Gouvernance. La mise en œuvre de ces principes suppose l’existence de structures administratives basées sur des normes de fonctionnement et des procédures souples et transparentes, une responsabilisation, une motivation et une égale disponibilité des agents de l’Administration à l’égard du public et du secteur privé. Elle suppose aussi la possibilité pour ces derniers d’accéder sans aucune restriction à ces services. Si la bonne Gouvernance se mesure aussi par la capacité de répondre sans aucune limitation à l’attente des citoyens en général et à celle des agents du secteur productif en particulier, la responsabilité des serviteurs de l’État est engagée en cas de violation des normes de fonctionnement des services de l’Administration publique. Cette responsabilité met en cause la cohérence des missions et des objectifs assignés aux différents services de l’État ainsi que le degré de responsabilisation de ses agents. Elle met aussi en cause le comportement de ses agents et leur aptitude à se conformer aux normes de fonctionnement d’un service public. La violation des normes de fonctionnement du service public est souvent imputable au poids de la culture et de la tradition sur les mentalités. Au moment où le Sénégal s’engage à poursuivre les réformes d’ordre économique, politique et social pour mieux s’insérer dans la mondialisation, une bonne Gouvernance, par la mise en place d’un État stratège, apparaît comme une priorité si l’on veut accélérer la croissance et assurer le développement humain durable.


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IV.1. Objectifs du programme Il s’agit essentiellement de contribuer à l’efficacité et à la transparence dans la gestion économique et sociale et de conforter l’état de droit dans une société démocratique. Le Programme devra contribuer à ancrer dans l’esprit de chaque citoyen que l’accès au pouvoir et aux ressources s’opère de manière équitable et transparente. Il devra également contribuer à l’instauration de la paix et de la stabilité et favoriser un environnement propice à la production et des pratiques transparentes de gestion dans les secteurs public et privé. La mise en place d’institutions efficaces et transparentes est indispensable à la réglementation et à la stabilisation du processus économique, à la prise de décision et à la sauvegarde de la stabilité politique et économique. La légitimité nécessaire ne peut être obtenue que sur la base de mécanismes démocratiques agréés et internalisés. Il s’agit donc d’instaurer une culture de responsabilité citoyenne, d’information, de transparence, d’état de droit et de justice sociale au profit de l’intérêt général. Ainsi, le programme vise à améliorer la qualité du service, en particulier dans les secteurs où la demande sociale est très forte (éducation, santé, promotion de l’emploi), à travers le respect des principes de bonne Gouvernance. A cet effet, il s’appuiera sur les axes stratégiques suivants :

1. L’amélioration de la décentralisation à un niveau effectif et à un horizon précis 25 ; 2. La promotion des notions de transparence, de participation et d’équité ; 3. Le renforcement des capacités institutionnelles en matière d’efficacité et

d’efficience ;

4. La promotion de l’initiative privée ;

5. La lutte contre la corruption et l’amélioration de la gestion, du suivi et du contrôle des affaires publiques ;

6. La promotion d’une véritable implication de la société civile et de l’approche Genre ; 7. L’utilisation des NTIC pour une bonne gouvernance.

IV.2. Principales composantes du programme et domaines

d’intervention Le programme va se concentrer autour des composantes suivantes :

1. L’amélioration de la qualité du service public ; 2. La Gouvernance économique ;

25 temporel et spatial


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3. La Gouvernance locale ; 4. La Gouvernance judiciaire ; 5. L’amélioration de la qualité du travail parlementaire ; 6. Le développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de la

Communication. La mise en oeuvre des actions devra permettre aux acteurs nationaux, en particulier le Gouvernement, de disposer d'une base solide lui permettant de consolider à moyen et long terme un secteur public performant capable d’accompagner une politique rationnelle de développement. L'atteinte de ces objectifs implique la mise en oeuvre progressive d'un ensemble d'outils et de procédures de gestion et de décisions qui sont définis et suivis par:

1. Des résultats attendus et des indicateurs objectivement vérifiables par domaine d'intervention .

En outre, l'ensemble des initiatives sera sous-tendu par des actions de formation, d’information, d’éducation et de communication en mettant l’accent sur le sens civique. IV.2.1. Amélioration de la qualité du service public L’objectif d’amélioration de la qualité du service public est en cohérence avec les nouvelles orientations de développement économique et social du Gouvernement. La nécessité d’instaurer un contexte plus favorable au développement économique et social a conduit l’État à promouvoir un cadre macro-économique de qualité. La réalisation de cet objectif important de la politique économique du pays contribue à rendre l’économie sénégalaise plus efficiente et, par conséquent, à améliorer le niveau de vie général de la population. Pour mieux consolider et améliorer ces acquis, il importe d’adapter les institutions publiques et leur mode de fonctionnement au contexte de la globalisation de l’économie et d’une demande sociale de plus en plus forte. Dans ce cadre, l’option de réduire la taille de l’Etat, et de recentrer celui-ci sur ses missions régaliennes, confère à l’Administration publique de nouvelles responsabilités, et lui assigne les objectifs suivants :

1. Rationaliser les structures administratives pour une meilleure prise en charge des missions et fonctions des différents départements ministériels et de leurs démembrements.

2. Renforcer la déconcentration en l’adaptant à la décentralisation, tant du point de vue

de l’élaboration des textes de base, que du point de vue de la responsabilisation des services techniques à tous les échelons national, régional,départemental et local.

3. Veiller à la qualité des services rendus aux usagers- citoyens et aux usagers –

entreprises.


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4. Réduire le déficit de communication interne et externe de l’Administration.

5. Impulser une gestion moderne des ressources humaines garantissant une acquisition

de personnel de qualité, responsabilisé et motivé. L’amélioration de la qualité du service public passera par les domaines d’actions suivants : IV.2.1.1. Rationalisation du cadre institutionnel et organisationnel Il s’agit là d’un axe stratégique de l’ex Ministère de la Modernisation de l’Etat. Sa mise en œuvre n’avait pas connu jusqu’à présent un véritable début de réalisation. Seuls trois départements ministériels ont fait l’objet d’audit organisationnel, dont les conclusions et recommandations n’ont jamais été appliquées. Dans le cadre de ce Programme de Bonne Gouvernance, un diagnostic organisationnel identifiera les incohérences structurelles, les déficits ou excédents de personnel, afin d’y apporter les solutions idoines. Cet audit organisationnel va faciliter l’identification des missions à accomplir, celles qui pourraient être déconcentrées26, décentralisées, privatisées voire abandonnées. Il va permettre de restructurer de façon claire et précise, les missions et fonctions de l’Administration. Cet audit devra aboutir à la préparation de la charte de la réforme administrative, la mise en place des instruments de contrôle et d’évaluation y afférents. IV.2.1.2. Promotion d’une approche-qualité Il s’agit de rechercher les voies et moyens pour fournir des services de qualité (diligence et efficacité) aux usagers (agents économiques, ménages et institutions) et de disposer d’un personnel motivé et compétent (traitement adapté, développement de l’éthique…) dans un environnement de transparence et de rigueur. L’amélioration des performances de l’Administration repose essentiellement sur l’engagement des agents de l’Etat à se mobiliser autour des objectifs, et à soigner l’image quelque peu terne du service public. Pour cela, il s’agira, à travers une plus grande responsabilisation des agents de l’Etat et d’une simplification des procédures, d’assurer une meilleure prise en compte des besoins des usagers. IV.2.1.3. Modernisation de la gestion des ressources humaines L’état de la gestion des ressources humaines appelle de profondes réformes pour qu’elle soit en phase avec les exigences des agents, des usagers et de l’évolution des missions et capacités de l’Etat. A la lumière des différents éléments recueillis dans le diagnostic, il s’avère que cet objectif ne pourra pas être atteint sans une Administration rénovée et performante. Les préoccupations liées à la gestion des ressources humaines se déclineront suivant les 6 principes ci-après : (i) recherche d’une gestion de proximité ; (ii) professionnalisation du recrutement ; (iii) évaluation individuelle des agents ; (iv) mobilité ; (v) formation

26 Le renforcement de la déconcentration sera basé sur la spécialisation des structures centrales aux tâches de conception, d’orientation, de planification et de contrôle, les tâches d’exécution étant réservées aux échelons administratifs du niveau local.


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permanente ; (vi) transparence et l’équité. A cet effet, la réforme du cadre juridique et statutaire de la fonction « ressources humaines » sera menée. Elle sera accompagnée de la mise en place des instruments de gestion (gestion des carrières, communication interne, système d’évaluation des agents…). IV.2.1.4.Valorisation des ressources humaines Au-delà des aspects liés à la modernisation de la gestion des ressources humaines, l’amélioration de la qualité du service public passe aussi par la mise en place d’initiatives permettant de renforcer la productivité des agents. L’objectif majeur consiste à élaborer et à mettre en œuvre une politique performante de valorisation des ressources humaines s'appuyant sur des hommes suffisamment solidaires et motivés pour produire des prestations de qualité de manière efficace et efficiente. Il s’agit, entre autres, de mettre en place des stratégies d’orientations et des mécanismes institutionnels, susceptibles de pallier les dysfonctionnements au moyen de compétences adaptées aux besoins. Pour ce faire, il est indispensable de créer un environnement suffisamment attractif et une véritable politique de formation continue pour attirer et fidéliser les agents. Il faudra aussi noter que des discussions seront entamées pour faciliter le passage, sinon d’une fonction publique de carrière à une fonction publique d’emploi, du moins à un système plus adapté. En ce qui concerne la retraite, la réforme alliera la viabilité du FNR et de l’IPRES à la mobilisation et à l’appui au développement du marché financier. Mais au-delà du secteur public, la valorisation des ressources humaines nécessitera la modernisation des mécanismes de promotion du dialogue social. C’est dans ce cadre que va se situer la mise en oeuvre de la charte sociale . IV.2.1.5.Promotion de l’emploi Les nouvelles orientations en matière d’emploi essayent de marquer une rupture par rapport aux politiques antérieures. A cet effet, elles seront basées sur : (i) les choix de développement économique, en particulier la lutte contre la pauvreté, (ii) une croissance économique plus favorable à l’emploi, (iii) une meilleure prise en compte de la réalité actuelle du marché du travail (appui au secteur informel, promotion de l’emploi indépendant en milieu urbain, développement de l’emploi local pour réduire l’exode rurale, meilleure adéquation formation/emploi…), (iv) l’amélioration de la gestion et ‘ l’employabilité ’ de la main d’œuvre, (iii) le renforcement de l’efficacité et de la transparence du marché de l’emploi. Ces mesures seront accompagnées par la promotion des activités à haute intensité de main d’œuvre (HIMO) qui offrent la possibilité de privilégier l’utilisation intensive de main d’œuvre locale dans la construction, la réhabilitation et l’entretien des infrastructures productives, économiques et sociales. L’approche HIMO devrait trouver un terrain d’application privilégié dans les travaux initiés par l’Etat et les Collectivités locales.


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IV.2.2. Gouvernance économique La nécessité d’instaurer un contexte plus favorable au développement économique et social doit conduire à un renforcement des capacités de tous les acteurs du développement. Il s’agira de former et d’informer les agents de l’Administration pour disposer de stratégies de développement pertinentes et d’analyses de haute qualité destinées à la préparation des décisions. Il est également important dans ce cadre d’assurer l’efficacité et l’efficience dans la gestion des investissements publics. Le secteur privé doit aussi bénéficier de l’expertise dans le domaine de la gestion des entreprises et être préparé aux modifications de l’environnement international. L’appui institutionnel et le développement du partenariat entre les instituts de recherche, l’Administration et le secteur privé sont des aspects essentiels. L’amélioration de la Gouvernance économique passera par les domaines d’actions suivants : IV.2.2.1.Renforcement de la capacité de réflexion stratégique L’amélioration de la réflexion stratégique vise à redonner à la planification ses fonctions d'éclairage de l'avenir, de choix de société, de mécanismes de mise en cohérence des politiques macro-économiques et sectorielles tout en tenant compte des contraintes du court et du moyen terme. Elle sera basée sur les 3 concepts suivants : (i) l'exigence d'intégrer les horizons temporels de court, moyen et long terme afin d'éviter de renforcer la prédominance des préoccupations de court/moyen terme (cadre macro-économique, réponse à la demande sociale) au détriment des objectifs de long terme ; (ii) la participation de l’ensemble des acteurs à la formulation, la mise en œuvre et le suivi des politiques de développement ; (iii) la nécessité de soutenir la prise de décision par des analyses économiques de qualité. En ce qui concerne le premier point, le cadre actuel de préparation des politiques de moyen terme, DSRP en particulier, demeure tout de même marqué par un horizon temporel de moyen terme et une approche sectorielle des problèmes de développement. L’exercice prospective devrait permettre de restituer la problématique de la lutte contre la pauvreté dans une approche plus globale et structurelle, et prenant en compte des thèmes importants de la société non abordés dans le cadre des DSRP (mondialisation et intégration régionale, diversité culturelle, changements climatiques, paix et sécurité…). Il facilitera aussi un meilleur positionnement des objectifs des sommets mondiaux (exemple de la réduction de 50% de la pauvreté d’ici 2015) dans une perspective de long terme (objectifs de long terme, étapes intermédiaires, efforts à réaliser pour les atteindre, suivi des principaux succès et des étapes franchies...). Pour y arriver, des mesures seront prises pour rationaliser le dispositif de formulation des stratégies de développement ; il s’agira de mieux articuler les différents documents de planification (Etude Prospective « Sénégal 2025 » ; Plan de développement ; Politiques sectorielles et DSRP) en harmonisant leurs procédures et calendriers. Le second point concerne l’approfondissement de la concertation. Il s’agit de permettre aux acteurs de la Société civile de disposer de l’information et des capacités leur permettant de mieux appréhender l'environnement (macro-économique, sectoriel, social…). Ils pourront ainsi intervenir sur cet environnement avec des capacités de négociation accrues. Le troisième point a trait à une meilleure utilisation des compétences nationales en renforçant la collaboration entre l’Administration et les Centres de Recherche Universitaires.


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IV.2.2.2.Amélioration de la programmation, de la gestion et du suivi des dépenses publiques Dans le cadre de l’amélioration de la programmation et de la gestion des dépenses publiques, le Gouvernement va : (i) étendre progressivement les budgets par objectifs aux autres ministères, (ii) revoir le cadre institutionnel de la dépense publique, (iii) rénover et rationaliser les instruments et procédures. Ces initiatives seront soutenues :

1. Au niveau du MEF et des ministères techniques, par une meilleure organisation des structures internes, une rationalisation27, une réadaptation des multiples instruments existants y compris un système d’information sur les dépenses publiques plus performant, une externalisation de certaines fonctions.

2. Au niveau des ministères techniques, par le renforcement de leur capacité dans les

domaines de la formulation des stratégies et politiques sectorielles, de la préparation, du contrôle et du suivi des projets et programmes. En plus de cela, des mesures seront prises en vue d’assurer une meilleure coordination des aides et de mettre en place un suivi des dépenses publiques orienté vers les résultats.

3. la systématisation du suivi de l’exécution des projets et programmes devra permettre

de mieux apprécier leurs performances et afin de prendre les mesures correctives appropriées à temps. De même les résultats des évaluations ex post de tous les projets achevés fournira aux structures compétentes des enseignements utiles dans le cadre de la préparation et la mise en œuvre de nouveaux projets dans le souci d’une utilisation des ressources

En ce qui concerne la gestion budgétaire, le chemin à parcourir reste encore important malgré les réformes entreprises ces dernières années. Il est fondamental, tout en poursuivant la rationalisation des procédures de programmation des dépenses publiques, de continuer la rénovation de la gestion budgétaire. Le Gouvernement va poursuivre la modernisation des instruments de mobilisation des recettes budgétaires, en particulier la poursuite de l’informatisation des services, la rationalisation de la chaîne des dépenses budgétaires et la rénovation du système de gestion comptable. Une amélioration du niveau d’exécution des dépenses publiques sera aussi recherchée à travers la revue des contraintes empêchant une augmentation sensible du taux de consommation des crédits (préparation des projets, négociation et signature de convention, démarrage des activités, décaissement, passation des marchés, capacités des entreprises contractantes….). Au-delà de ces aspects, il convient de noter que la programmation des dépenses publiques occupe aussi une place stratégique dans la mise en œuvre et l’évaluation des initiatives de lutte contre la pauvreté. La réalisation des objectifs d’allégement de la pauvreté va nécessiter, entre autres, une prise en compte des stratégies de réduction de la pauvreté dans le système de programmation et de budgétisation des dépenses publiques. Les dépenses publiques

27 Il s’agit en particulier de la rationalisation du cadre institutionnel de la programmation des investissements publics au sein du MEF (évaluation, sélection, programmation, suivi et circulation de l’information) et du renforcement de sa capacité dans les domaines de l’analyse sectorielle. Ces actions peuvent permettre un réel contrôle de qualité des dossiers en provenance des Ministères Techniques.


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peuvent influencer de diverses façons la lutte contre la pauvreté : orientation de la politique budgétaire en faveur des pauvres, mesures incluses dans le budget, niveau des ressources budgétisées pour soutenir la lutte contre la pauvreté. La prise en compte de tous ces aspects nécessite une forte liaison entre les objectifs du DSRP et la programmation des dépenses publiques. La mise en place du Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT) devrait être l’occasion de revoir le système de programmation des dépenses publiques. C’est l’une des conditions nécessaires pour une utilisation optimale des ressources tirées de l’initiative PPTE. Ces actions seront complétées par l’amélioration de la collecte des statistiques en vue d’assurer, d’une part, une meilleure présentation du cadre macro-économique et, d’autre part, un meilleur suivi de l’impact des politiques sur les conditions de vie des populations. IV.2.2.3.Amélioration du contrôle, du suivi et de l’exécution des dépenses publiques Dans le but d’assurer une meilleure utilisation des deniers publics, de s’assurer de l’impact des actions entreprises sur les conditions de vie des populations et de lutter contre la corruption, le Gouvernement va renforcer le système de suivi et contrôle des dépenses publiques. Cela passera par la définition d’une politique de contrôle de la dépense publique, la réorganisation des corps de contrôle interne du MEF, la révision des procédures et le renforcement du contrôle par la Cour des Comptes. IV.2.2.4.Amélioration des capacités du secteur privé Depuis la dévaluation de 1994, le Gouvernement a fait du secteur privé l’un de ses principaux axes de développement. Il a aussi opté pour la concertation en vue d’associer les principaux acteurs à la formulation et à la mise en œuvre des politiques de développement. Dans ce contexte, il s’avère indispensable d’accroître la capacité institutionnelle des organisations du secteur privé afin qu’elles impulsent et accompagnent le développement de l’entreprise. Les axes retenus pour la réalisation de cet objectif stratégique s'articulent autour des points suivants :

1. L’intensification de l’ajustement interne des entreprises afin de mettre en adéquation les aptitudes et comportements des chefs d'entreprises aux règles universelles de management moderne.

2. Le renforcement des capacités des organisations patronales et professionnelles les

plus représentatives (amélioration des services aux entreprises adhérentes, renforcement des capacités de proposition et d’analyse).

3. La rationalisation et le renforcement du dispositif d’appui au secteur privé

(promotion des investissements et des exportations ; appui, assistance technique et technologique aux entreprises ; promotion de la qualité et de la normalisation ; amélioration de l’accès des entreprises aux financements).

4. La re-dynamisation des chambres consulaires en renforçant leur rôle d’interface

entre les secteurs publics et privés ;


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5. La mise en place de systèmes de régulation pour les secteurs de l’énergie, de l’eau et

des télécommunications.

6. Le renforcement du système d’information économique

7. La simplification des procédures de transactions

8. La mise en place d’un cadre favorable au développement de l’initiative privée.

9. La mise en place d’un cadre de concertation avec les acteurs du secteur informel.

10. Une législation favorable à l’émergence des PME/PMI IV.2.3. Gouvernance locale La décentralisation est au cœur de la réforme de l’Etat. Elle ne se réduit pas seulement à l’organisation et au fonctionnement des collectivités locales, elle pose aussi la question de l’exercice du pouvoir dans un Etat moderne adapté à l’évolution de la société avec ses exigences de responsabilité, de liberté et de proximité. Elle améliore le degré d’implication des populations, des ONGs et des organisations de base, notamment dans la gestion des affaires locales. Trois grandes séries de mesures constituent le socle de la Gouvernance locale : IV.2.3.1.Amélioration du cadre institutionnel et organisationnel et renforcement des

capacités des ressources humaines L’accroissement du nombre de collectivités locales, qui requièrent un accompagnement suivi et constant pour la promotion de leur développement économique et social, commande de la part de l’Etat. ( Gouvernement, services centraux et territoriaux) une adaptation et une organisation appropriées. Cette exigence d’adaptation est d’abord d’ordre politique en ce qu’elle devra reposer sur l’affirmation et la concrétisation de la volonté des pouvoirs publics de crér les conditions d’une bonne décentralisation. En vue d’approfondir le processus de décentralisation, les textes de base seront revues dans un premier temps. Le gouvernement s’y attèle déjà depuis la convocation d’un conseil présidentiel le 12 mars 2001 qui a permis de procéder à une revue exhaustive de la politique de décentralisation. Les propositions de refonte des textes issues de ce conseil s’inscrivent dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales. Les motivations de la réforme annoncée sont : (i) parfaire la réforme de 1996 dite de la régionalisation par la correction de ses faiblesses, (ii) accroître l’efficacité de l’action publique au niveau local, (iii) donner une orientation plus économique à la décentralisation . Les principes directeurs réaffirment l’attachement des pouvoirs publics aux fondements essentiels de la réforme de 1996, à savoir : le respect de l’unité nationale et de l’intégrité du territoire, l’égale dignité des collectivités entre elles suivant le principe de subsidiarité et enfin l’institution d’un contrôle de légalité sur les actes et les organes des collectivités locales.


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En plus des mesures concernant le redécoupage territorial du pays et qui se sont traduites par la création de huit (8) nouvelles collectivités locales ( 1 région et 7 communes) portant leur nombre de 433 à 441, le gouvernement a énoncé une série de mesures dans un document de projet soumis à l’avis de divers segments du corps social que sont les partis politiques, la société civile, la communauté universitaire et les associations d’élus locaux. Cette démarche participative est aussi reconduite auprès des populations invitées à se prononcer directement sur les esquisses du projet de réforme au sein des comités locaux de concertation créés à l’échelle du pays. L’objectif du Gouvernement en initiant ces concertations qui se poursuivent encore est de dégager les propositions consensuelles qui serviront de rame à une réforme de l’expérience de décentralisation en cours. Sans préjuger de leurs résultats des décisions qui pourraient être arrêtées subséquemment par les pouvoirs publics, notamment pour ce qui concerne l’architecture des collectivités locales, il est nécessaire sur la bas des diverses évaluations de la décentralisation réalisées ou en cours d’améliorer le dispositif légal en vigueur afin de donner à cette politique davantage de légitimité, de solidarité, d’efficacité et d’efficience. Cette revue sera accompagnée par : (i) la redynamisation des organismes de suivi et d’appui à la décentralisation aux niveaux central ou régional ; (ii) le renforcement des capacités des élus locaux et du personnel des collectivités locales ; (iii) l’amélioration de la gestion administrative des collectivités décentralisées. IV.2.3.2.Coordination des interventions des acteurs et partenaires au développement

local Ces dernières années, on a noté l’émergence d’acteurs de plus en plus nombreux (ONGs, donateurs, associations, structures décentralisées…) sur le terrain du développement local. Cette situation appelle une meilleure coordination des interventions en vue d’optimiser les impacts. Il s’agit, en particulier, : (i) d’améliorer les instruments de planification à la base et les capacités locales en matière de planification et de gestion; (ii) de renforcer les mécanismes de coordination au niveau régional (inventaire des intervenants, analyse des systèmes de concertation existants, consolidation des réseaux existants, formation / information sur les interventions des acteurs et partenaires au développement local…) ; (iii) de dynamiser les processus de concertation et de participation ; (iv) de mettre en œuvre un partenariat dynamique avec le secteur privé. La mise en place de ces initiatives constitue des conditions préalables à l’optimisation des ressources transférées par l’Etat et des aides des partenaires au développement. IV.2.3.3.Amélioration des finances locales et décentralisation de la gestion des

dépenses publiques L’autonomie relative des collectivités locales dépend, en partie, de leur capacité contributive au règlement des attentes de leurs populations. Pour cette raison, les élus locaux, en rapport avec les autorités déconcentrées, devront créer les conditions d’une pérennisation, d’une maîtrise des ressources endogènes, de leur mobilisation effective et de leur judicieuse utilisation. Ces questions ont été régulièrement débattues au sein du Conseil National de Développement des Collectivités locales. L’Etat de son côté, va mieux jouer son rôle de


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péréquation et revoir ses critères et mécanismes d’allocation des fonds accordés aux collectivités locales. Ce nouveau cadre est nécessaire pour soutenir les collectivités locales dans leurs efforts de développement et les appuyer dans la prise en charge des compétences transférées. A cet effet, la fiscalité locale sera révisée sur la base des différentes concertations et études réalisées. Cette mesure sera accompagnée par l’amélioration des instruments de mobilisation des ressources des collectivités locales et par la définition des liens financiers entre l’Etat et celles - ci. La gestion de la dépense publique par les collectivités locales sera améliorée ; à cet effet, la programmation et la gestion des dépenses publiques seront adaptées afin de permettre aux Agences de Développement Régional et aux Services Communaux de maîtriser la formulation et la gestion des projets à intérêt régional ou local. Un instrument de financement spécifique (Fonds National de Développement Local) sera créé pour le financement de la réalisation des plans de développement des collectivités locales. Les organes de contrôle des finances locales seront aussi re dynamisés en vue de promouvoir la transparence dans la gestion des collectivités locales IV.2.4. Gouvernance judiciaire Dans un contexte démocratique, les politiques de l’État dans ce secteur visent à instaurer une justice crédible, efficace, impartiale et favorable au développement économique. A cet effet, il importe d’orienter résolument ses activités vers la population pour une plus grande accessibilité et une efficacité durable des actions. En ce qui concerne les réformes techniques pour l’accessibilité de la justice, l’effort devra tendre à la poursuite de la politique de décentralisation des juridictions de droit commun. Il s’agit d’assurer la sécurité des personnes, des biens et des transactions. La bonne performance constitue une condition absolument nécessaire à l’instauration d’une paix civile pour mieux garantir la sauvegarde des intérêts des investisseurs. L’amélioration de la Gouvernance judiciaire passera par les domaines d’actions suivants : IV.2.4.1.Approfondissement de la réforme de la justice Depuis le milieu des années 90, le Gouvernement a initié plusieurs réformes allant dans le sens de la modernisation de la justice. Au niveau institutionnel, les mesures déjà engagées seront poursuivies en vue d’une amélioration de l’environnement juridique, notamment l’achèvement de la couverture géographique des juridictions. A cet effet, les initiatives suivantes seront retenues :

1. La mise en place d’une justice :

- proche du justiciable, à travers l’amélioration de la couverture territoriale en juridictions, le développement de la communication et la facilitation de l’accès aux cours et tribunaux

.


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- rapide et équitable par une organisation de l’assistance juridique, la

réduction de la charge de travail des magistrats ( augmentation de leur nombre et de celui des greffiers), la modernisation des outils de travail ( la mise en place de procédures plus rapides). - respectée, en accélérant l’exécution des décisions de justice et en renforçant le statut du magistrat.

2. L’amélioration de la formation des magistrats et des auxiliaires de justice : renforcement des capacités techniques et de gestion du personnel judiciaire ; formation des juges en droit économique, financier, social ; doter les juridictions de centres de documentation

3. L’adaptation de la législation au contexte socioculturel, économique et international

par des réformes appropriées. IV.2.4.2.Amélioration du climat des affaires Dans sa nouvelle stratégie de croissance, l’Etat fait de la promotion du secteur privé l’axe central de sa politique. Il s’agit d’assurer une parfaite jonction entre les efforts internes de maximisation de la compétitivité au sein des entreprises et les politiques globales ou sectorielles que conduit l’Etat en vue d’une accélération de la croissance et d’un développement humain durable. Cette situation milite pour une adaptation de la législation au contexte socio-économique actuel. Dans ce cadre, il s’agira de poursuivre l’harmonisation des lois et procédures au traité de l’OHADA. La politique de concertation avec le secteur privé dans la formulation des lois sera aussi renforcée en vue d’adapter la législation aux besoins de l’environnement des entreprises et à l’évolution des affaires (code du travail, code des investissements, code minier, code des impôts, code des douanes, développement de la sous-traitance, droit du crédit…). IV.2.4.3.Lutte contre la corruption La corruption est un phénomène difficile à cerner mais elle est reconnue comme une préoccupation majeure pour les autorités politiques et les instances internationales. La Gouvernance judiciaire visera à réduire la corruption mais il ne faut pas perdre de vue que les initiatives anti-corruption ne relèvent pas seulement du système judiciaire. Des mesures importantes concernent la promotion de l’éthique, l’amélioration des procédures de passation des marchés publics, la simplification des formalités administratives. C’est ainsi, qu’au-delà des mesures envisagées dans d’autres secteurs du Programme (réforme du code des marchés publics, mise en place d’un pacte d’intégrité entre les usagers et le secteur public, rationalisation de la chaîne des dépenses publiques, simplification des procédures, utilisation des NTIC, simplification des formalités, amélioration de l’information aux usagers, promotion de l’éthique à travers l’éducation citoyenne, la sensibilisation et la communication …), d’autres initiatives seront mises en place, elles porteront sur l’éducation, la prévention et la répression. Il s’agit de la création d’un Office National contre la Corruption et la revue de la législation y afférente, en particulier les modifications à apporter


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au code de procédure pénale. Ces mesures seront complétées par une plus grande implication de la Société Civile dans la lutte contre la corruption à travers la mise en place de réseaux de lutte contre la corruption et la création d’un Observatoire sur la lutte contre la corruption. IV.2.5. Amélioration de la qualité du travail parlementaire L’Assemblée Nationale doit être un haut lieu de démocratie en même temps qu’une institution moderne et efficace, à travers les différents compartiments de son action, autrement dit :

1. Une Assemblée Nationale capable d’assurer et d’assumer son indépendance et son

autonomie de façon à exercer ses missions de contrôle de l’action Gouvernementale. 2. Des députés soucieux de rendre compte de leur mandat, d’informer la population et

de s’informer auprès d’elle, de traduire leurs préoccupations en initiatives parlementaires pertinentes (propositions de loi, commission d’enquêtes, questions orales, écrites, ou d’actualités…).

3. Une Assemblée Nationale avec des parlementaires formés, informés et appuyés

efficacement dans l’exécution de leurs charges. 4. Une Assemblée Nationale ouverte sur l’Afrique et sur le monde. 5. Une Assemblée Nationale performante à travers des moyens et outils de travail

rénovés, une organisation efficiente et une bonne stratégie de communication interne et externe.

Dans le cadre de l’approfondissement du système démocratique sénégalais, conforté par l’alternance pacifique du 19 mars 2000, il est question de consolider les fondements de l’Etat Républicain, ancré sur la séparation effective et l’indépendance des pouvoirs. L’objectif poursuivi d’amélioration de la qualité du travail parlementaire est d’initier un ensemble d’activités à partir d’une approche qui permette une pérennisation des capacités du Parlement. A cet effet, le choix a été notamment porté sur le recrutement d’assistants parlementaires pour servir de catalyseurs au développement des capacités du Parlement et des services d’appui au Parlement. L’amélioration de la qualité du travail parlementaire sera accompagnée par les initiatives suivantes :


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IV.2.5.1.Renforcement des capacités d’analyse des députés et des personnels de

l’Assemblée Nationale Le Parlement, dans sa composition tout comme dans la structure de ses différentes commissions techniques, n’est doté que dans une faible proportion d’experts hautement qualifiés dans les domaines relevant de ses compétences. Il s’agit d’un organe constitué essentiellement de militants représentatifs des différentes forces politiques dans leur expression nationale. Face à la permanence des problèmes qui se posent à la Nation et tenant compte de l’importance et de la technicité de certaines tâches qui en découlent, il est important de renforcer les capacités du Parlement afin qu’il puisse jouer effectivement sa mission de contrôle des politiques publiques. Il s’agit de renforcer les capacités des membres des commissions et inter-commissions afin de leurs permettre d’être plus efficaces dans la rédaction des propositions de lois et la formulation des questions parlementaires. Ce renforcement des capacités sera complété par la mise en place du système de l’assistanat parlementaire et des instruments de contrôle des politiques publiques. IV.2.5.2.Renforcement des capacités de communication du pouvoir législatif Le renforcement des capacités d’analyse doit aller de pair avec une réorganisation du dispositif de communication. En effet, il est nécessaire de remédier à l’asymétrie de l’information entre l’Exécutif et le Législatif de façon à améliorer la communication et la qualité du dialogue entre les deux pouvoirs. Il est aussi fondamental de mieux faire passer le message auprès de la population et de faciliter l’accès de l’Assemblée Nationale aux différents correspondants. A cet effet, un système de presse parlementaire sera mis en place ; il sera soutenu par la réorganisation de la Direction de la Communication de l’Assemblée Nationale et une meilleure circulation de l’information entre l’Exécutif et le Législatif. IV.2.5.3.Amélioration des conditions de travail des députés Les initiatives présentées ne pourront pas avoir l’impact souhaité si les conditions de travail des députés demeurent inchangées. Des investissements en infrastructure et en moyens matériels seront nécessaires pour permettre aux députés de remplir leur mission. Il s’agit de la modernisation des moyens de travail des députés (gestion des archives, édition, système d’interprétation simultanée, aménagement et équipement des salles de travail…) et de la réfection et l’extension de certains locaux (Assemblée Nationale, Hôtels de Députés). IV.2.6. Développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de la

Communication (NTIC) Tout citoyen ou acteur du développement a droit à une information de qualité, pertinente pour ses besoins. Avec les nouvelles technologies, une véritable révolution s’opère dans le domaine du traitement de l’information. L’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication permet un meilleur accès à l’information pour le développement (information administrative, statistique, scientifique et technologique) et est un vecteur puissant d’amélioration de la productivité du service public. Elle permet aussi une bonne conservation et une bonne gestion des documents produits par les services publics et


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facilite une rapide transition vers une Administration moderne apte à répondre rapidement aux besoins des usagers. IV.2.6.1.Définition du cadre institutionnel et organisationnel Compte tenu du rôle important que les NTIC doivent apporter dans la promotion de la bonne Gouvernance, le cadre institutionnel sera précisé en séparant de manière claire les aspects liés à la conception et à la coordination de ceux relevant de l’exécution. Il s’agit de faire jouer à la Direction de l’Informatique de l’Etat un véritable rôle de coordination au plan national. Il s’avère aussi nécessaire de dégager une politique nationale de l’information pour le développement qui précisera, entre autres, : (i) le rôle des différents acteurs ; (ii) l’utilisation de l’expertise nationale dans le domaine des NTIC ; (iii) le renforcement et la consolidation d’un fonds d’appui et d’incitation aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (FADI) en vue de combler le retard enregistré par l’Administration. IV.2.6.2.Utilisation des NTIC pour la promotion de la bonne Gouvernance Dans le cadre de la mise en œuvre des initiatives développées dans les 5 premiers axes du Programme, les NTIC seront un instrument privilégié pour l’amélioration de la productivité du service public, la mise en place des prestations de qualité et l’instauration d’une communication moderne. A cet effet, les lignes d’actions concerneront :

1. La revue du cadre juridique et amélioration du cadre institutionnel sur les NTIC. 2. Le développement de l’Internet en vue d’accroître l’efficacité des institutions du

service public (communication interne et externe, mise à disposition de l’information aux usagers…).

3. L’amélioration de la gestion des ressources humaines à travers la mise en place d’un

système d’informations global et cohérent . 4. La poursuite de l’informatisation des grands registres de l’Etat en vue d’assurer une

plus grande transparence dans la gestion des actes administratifs. 5. L’amélioration de la qualité des services destinés aux entreprises du secteur privé

(Douanes, Guichet Unique, Formalités Administratives…). 6. L’accroissement de la transparence et la lutte contre la corruption en rationalisant les

procédures et en réduisant les opportunités de fraudes. 7. La réduction du coût des achats du service public en rationalisant les procédures de

passation des marchés et en profitant des meilleurs opportunités sur le marché mondial (E-commerce).


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8. L’amélioration de l’information des populations en vue de favoriser une plus grande transparence, d’offrir aux collectivités locales une plus large ouverture sur le monde et de nouer des partenariats dans le cadre de la coopération décentralisée.

9. L’amélioration de l’information des populations dans les zones les plus reculées du

pays ou dans certaines contrées rurales en utilisant l’Internet (par satellite) et la radio numérique.

10. L’utilisation des NTIC pour améliorer la productivité de l’Assemblée Nationale et

renforcer sa politique de communication. IV.3. Priorités Les critères de sélection des priorités en matière de renforcement des capacités et de gouvernance devrait tenir compte (i) de l’urgence attachée à la réalisation des réformes, (ii) du degré de prise en compte des actions de renforcement des capacités par les partenaires au développement dans leur programme d’intervention au Sénégal et enfin (iii) de la faisabilité des réformes. Afin d’assurer la cohérence dans la mise en œuvre du programme, notamment avec les initiatives en cours en matière de renforcement des capacités, le programme doit, dans la mesure du possible, définir des domaines d’intervention propres et privilégier des actions d’amont sur lesquelles il n’existe pas encore de « programmes de référence ». Par ailleurs, compte tenu du caractère interdépendant des différentes composantes, la priorité dans la réalisation du programme sera recherchée beaucoup plus au niveau des résultats, des objectifs et des activités du programme que sur les composantes. Dans ce sens, on peut considérer que certains « secteurs » sont déjà pris en compte par des stratégies et programmes ( exemple : lettre de développement rural décentralisé, PNIR), construits sur une perspective de long terme et autour desquels sont appelés à se greffer les principaux partenaires. De même, la promotion du secteur privé fait déjà l’objet d’un appui de la Banque Mondiale. Compte tenu des programmes existants ou en cours de formulation, le programme devrait s’appuyer sur un renforcement des capacités en amont en privilégiant la mise en place d’instruments et de mécanismes susceptibles d’améliorer la gouvernance globale du système et favoriser ainsi la mise en œuvre des actions liées à la faisabilité des réformes. Sous cet angle, Certaines priorités ont le même numéro d’ordre du fait des degrés d’interdépendance28 qu’elles entretiennent, d’autres restent par ailleurs non ou insuffisamment couvertes et devraient constituer des activités importantes du présent programme, à savoir : 28 Il va de soit que cet ordre de priorité pourra être relativisé en fonction des domaines d’intérêts des différents bailleurs


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1. Promotion d’une approche – qualité au sein de la fonction publique 1. Amélioration du cadre institutionnel et organisationnel en matière de gestion des

effectifs de la fonction publique et valorisation des ressources humaines 2. Promotion de l’emploi à travers la mise en œuvre des actions du DSRP 2. Renforcement de la capacité de réflexion stratégique 2. Approfondissement de la réforme de la justice 2. Coordination des interventions des acteurs et des partenaires 3. Programmation et gestion des dépenses publiques 3. Lutter contre la corruption 4. Amélioration des finances locales 5. Contrôles des dépenses publiques 5. Amélioration de l’interface entre les secteurs publics et privé 5. Utilisation des NTIC pour la promotion de la bonne gouvernance 6. Renforcement des capacités d’analyse du pouvoir législatif 6. Renforcement des capacités de communication du pouvoir législatif 6. Amélioration des Conditions de travail des députés V. CADRE INSTITUTIONNEL DE COORDINATION ET DE

PILOTAGE La coordination du Programme National de Bonne Gouvernance s'impose au Gouvernement comme une exigence pour garantir la cohérence de ses propres actions, mais aussi comme un impératif vis-à-vis des bailleurs de fonds en vue d'améliorer la cohérence et l'efficacité de leurs interventions. Le dispositif institutionnel du Programme National de Bonne Gouvernance repose sur quelques principes de base : Ce programme est fondé sur la notion d'interdépendance des différentes composantes ; en effet, des progrès durables ne pourront être réalisés au niveau d'une composante ou à l'intérieur d'une fonction qu'à la condition que la situation en amont ou en aval ne s'y oppose pas directement ou indirectement. Par ailleurs, compte tenu du fait que les actions identifiées seront exécutées par les structures en place avec l'appui des bailleurs de fonds, la coordination des activités entre les différentes structures et celles des différentes assistances extérieures présente une grande importance ; ces contraintes de coordination ne seront pas perdues de vue au moment de l'exécution du programme, afin de pouvoir détecter les obstacles imprévus et de réaliser les arbitrages et corrections nécessaires. Cette coordination devra être accompagnée par la mise en place d'un système d'informations entre les différentes composantes du programme, d'une part et entre le programme et les décideurs, d'autre part. La société civile sera l’un des acteurs majeurs de la mise en œuvre du programme ; à cet effet, quelques uns de ses représentants seront membres à part entière des différentes instances de


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coordination et des organisations de la Société Civile seront impliquées dans la réalisation des actions de certains volets. La logique sous-tendant la mise en place du cadre institutionnel de mise en œuvre du programme repose sur les principes même de bonne gouvernance, à savoir la participation, la transparence, la responsabilisation des structures-cibles, la concertation et la collégialité dans la prise de décisions. Ce cadre institutionnel s’articule autour de trois niveaux :

- le niveau opérationnel , à la base du programme ; - le niveau intermédiaire de coordination technique ; - et le niveau supérieur d’impulsion, d’orientation et de suivi politique.

V.1. Le niveau opérationnel Au niveau de chaque composante, une première étape de recueil de l'information et de coordination est mise en place, le groupe de structures impliquées étant institué en unité autonome de réalisation des activités. Ces unités « décentralisées » seront ainsi chargées de la mise en œuvre du programme au niveau de chacune de ses composantes. Chaque unité sera responsable de la gestion de la composante, du suivi de l'avancement des travaux, de l'harmonisation des approches et plans de travail, de la détection des obstacles, de la recherche des solutions techniques à son niveau et de la saisie du niveau supérieur de coordination pour régler les problèmes qui n’auraient pas pu l'être à son propre niveau. Les unités sont composées des structures suivantes : - pour la composante « Amélioration de la qualité du service public » : du Ministère de la Fonction Publique, de l’Emploi et du Travail (Chef de file), de la Délégation au Management Public et d’Organisations de la Société Civile ; - pour la composante « Gouvernance économique » : du Ministère de l’Economie et des Finances (Chef de file), des Syndicats patronaux, des Chambres Consulaires, de l’Agence de Développement des PME, de l’Agence Sénégalaise de Normalisation, de l’APIX et d’Organisations de la Société Civile ; - pour la composante « Gouvernance locale » : du Ministère délégué chargé des Collectivités Locales (Chef de file), de l’Association des Elus locaux, du Ministère de l’Economie et des Finances et d’Organisations de la Société Civile ; - pour la composante « Gouvernance judiciaire » : du Ministère de la Justice (Chef de file), de la Cour de la Cassation, du Conseil d’Etat, de la Médiature de la République, des Syndicats patronaux, des Chambres Consulaires et d’Organisations de la Société Civile ; - pour la composante « Amélioration de la qualité du travail parlementaire » : de l’Assemblée Nationale (Chef de file), du Ministère chargé des relations avec les Institutions et d’Organisations de la Société Civile ; - pour la composante « Développement des NTIC » : de la Direction de l’Informatique de l’Etat (Chef de file), du service informatique de la Primature, du Ministère de l’Economie et des Finances et d’Organisations de la Société Civile. Il convient de souligner qu’il s’agit d’une composante fonctionnelle d’appui aux différentes composantes sus-mentionnées.


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V.2. Le niveau de coordination technique Au niveau intermédiaire, il est installé un Comité Technique de Coordination (CTC), composé des responsables des différentes structures « chefs de file » et présidé par le Délégué au Management Public point focal désigné pour la Gouvernance. Ce CTC est chargé de la planification, de la programmation et du suivi de l'ensemble des activités du programme. Il règle à son niveau les problèmes pouvant intervenir entre deux ou plusieurs composantes. Il est tenu d’informer le niveau supérieur29 de l'avancement du programme et lui transmet les dossiers ne pouvant être réglés à son propre niveau. Il est chargé de tenir le tableau de bord d'avancement du programme. Afin de permettre au CTC de jouer efficacement son rôle, il est prévu de mettre en place à ce niveau, avec l’assistance d’un partenaire au développement, une structure d’appui à la coordination,disposant de moyens humains et financiers et, notamment, de crédits non affectés pour le financement de missions de consultation et autres activités dont la nécessité apparaîtrait en cours d’exécution du programme. A cet effet un coordonnateur national sera désigné. V.3. Le niveau d’impulsion, d’orientation et de suivi Au niveau supérieur se trouve le Comité Interministériel de Pilotage élargi, placé sous la présidence du Premier Ministre et composé des Ministres des départements concernés, des Présidents ou représentants des bailleurs de fonds impliqués et de quelques personnalités appartenant à des organisations de la société civile. Cet organe de décision est régulièrement informé de l'avancement du programme par le président du CTC. Le Comité Interministériel élargi se réunit au moins une fois par trimestre et règle, dans son domaine de compétence, les problèmes transmis par le CTC. Il décide des modifications à apporter aux composantes ou au programme. Le Comité Interministériel de Pilotage élargi sera en contact permanent avec un « Comité de Coordination des Bailleurs de Fonds » participant directement ou indirectement au programme.

29 Présidence de la République & la Primature


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VI. PRESENTATION SYNOPTIQUE DES RESULTATS ATTENDUS PAR OBJECTIF-CIBLES

A. Amélioration de la qualité du service public Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiables 30 Rationalisation du cadre institutionnel et organisationnel

1. L’audit organisationnel des structures administratives réalisé 2. Des organigrammes types élaborés et publiés dans un recueil 3. La Charte de l’organisation administrative préparée et mise en application 4. Des structures administratives déconcentrées 5. La charte de la déconcentration préparée et mise en application 6. Un rapport annuel sur la cohérence des structures préparé régulièrement 7. La création des Agences normalisée 8. Des organes de contrôle rationalisés et renforcés 9. Un système d’évaluation des politiques administratives mise en place 10. Un organe d’évaluation des politiques publiques mis en place 11. Le renforcement des capacités logistiques et d’interventions de la DMP et la DFP

Promotion d’une approche-qualité

1. Un système d’accueil efficace mise en place 2. Une charte de qualité pour les services à haute fréquentation de visites 3. Des cercles de qualité mises en place dans toutes les Administrations 4. La qualité du service public suivi et évalué à travers une démarche de marketing-

public (identification des besoins et des préoccupations des usagers-clients ; participation des usagers à la définition des normes …).

5. Un observatoire de la qualité du service public mis en place 6. L’accès des usagers au service public amélioré 7. Des enquêtes d’opinions auprès des usagers sur la qualité du service public 8. Une charte sur les prestations de service public élaboré 9. Des maisons du citoyen regroupant plusieurs services mises en place en zone rurale

et dans certaines zones urbaines 10. Le recours aux meilleures pratiques (des services publics d’autres pays ou du secteur

privé) systématisé 11. Une communication externe améliorée 12. Des procédures administratives simplifiées

Modernisation de la gestion des ressources humaines

1. Le cadre juridique et statuaire de la fonction publique rénové 2. Un audit sur les descriptions de poste à pourvoir et les profils recherchés 3. Une base de données sur les profils et les cursus des agents de l’Etat (qualification,

compétence, cursus, poste occupé, formations programmées…) élaboré 4. Un répertoire des emplois et métiers préparé 5. Un système de gestion prévisionnelle des effectifs et de l’assistance technique mis

en place 6. Un système de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences mis en place 7. Une gestion de proximité des ressources humaines développé au sein des Ministères

Techniques 8. Une gestion administrative des personnels de l’Etat rénovée (DFP, DSPRV,

CCEMS , services des ressources humaines des ministères…) 9. Le traitement des dossiers de l’Administration normalisé et accéléré 10. La gestion des carrières améliorée 11. Le système d’évaluation des performances des agents amélioré 12. Les capacités de la Direction de la Fonction Publique et des Services gestionnaires

du personnel renforcées

30 Les indicateurs objectivement vérifiables et les échéances seront précisés au niveau des composantes


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Valorisation des Ressources humaines

1. Une politique de rémunération et de motivation définie et mise en œuvre en vue de lutter contre la corruption

2. La refondation des régimes de pensions et de protection sociale parachevée 3. Des séances de sensibilisation sur l’éthique 4. Une charte de l’éthique dans le service public préparé et diffusé 5. Un cadre propice (bureau, équipements…) au travail mis en place 6. Une fonction publique d’emploi promue et introduite progressivement 7. Une plus grande mobilité et flexibilité du personnel assurée 8. La gestion de la formation améliorée (Schéma directeur de la formation

permanente, Plan de formation pour les Ministères et les démembrements de l’Etat) 9. La création et l’organisation des Ecoles de formation réglementée 10. La communication interne améliorée

Promotion du dialogue Social

1. Une politique de dialogue sociale mise en place : 2. Renforcement des capacités du Comité National du Dialogue Social 3. Formation aux techniques de prévention des conflits, de négociation, de

conciliation et de médiation 4. Amélioration des textes portant sur la législation du travail 5. Formation des travailleurs sur les enjeux économiques de l’entreprise 6. Préparation du rapport annuel sur l’état du dialogue social 7. Un Ministère chargé de travail avec des capacités renforcées en vue de lui permettre

de jouer son rôle d’arbitre impartial entre le Patronat et les Syndicats de travailleurs Promotion de l’emploi 1. Une politique de l’emploi en phase avec la stratégie de développement du secteur

privé (Cf. Stratégie de Développement du Secteur Privé) 2. Une stratégie de diversification de l’emploi en milieu rural préparée 3. La qualité de l’emploi dans le secteur informel améliorée 4. Une cellule HIMO mise en place 5. Le cadre institutionnel amélioré :

• Un système d’information sur l’emploi et la formation • Des mécanismes de régulation du marché de l’emploi • Une ANPE mise en place • Une meilleure coordination et concertation sur les politiques de promotion de

l’emploi Promotion et extensionprotection sociale

1. Renforcement des structures actuelles de la sécurité sociale ( IPRES, FNR, CSS, IPM, Mutuelles de santé et autres Associations/ structures génératrices de revenus)

2. Extension de la protection sociale aux catégories sociales non encore couvertes ( secteurs informels – agricole…) et aux professions libérales

3. Promouvoir/ soutenir les activités génératrices des revenus en faveur des familles modestes/ pauvres

Promouvoir les Normes Internationales du travail

1. Ratifications des normes internationales du travail de base , ayant pour objectif d’améliorer l’environnement du monde du travail

2. Dispositifs de lutte contre le travail des enfants mis en place


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B. Gouvernance économique Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiables Renforcement de la capacité de réflexion stratégique

1. Le dispositif de formulation des stratégies de développement (Etude Prospective « Sénégal 2025 » ; Plan de développement ; Politiques sectorielles et DSRP) rationalisé : harmonisation des procédures et des calendriers

2. Une étude prospective « Sénégal 2025 » réalisée 3. Le DSRP révisé annuellement et réactualisé en 2004 à la lumière des résultats du

POES. Le POES s’articule à l’étude prospective « Sénégal 2025 » 4. La capacité des Ministères Techniques renforcée en matière de stratégies et

politiques sectorielles 5. Un système d’évaluation des stratégies/politiques mis en place 6. La concertation renforcée à travers (Cf. Stratégie de développement du Secteur

Privé) à travers, d’une part, la mise en place d’un cadre institutionnel (réactivation du Comité Général de Concertation pour le Développement en le dotant d’un Secrétariat Permanent), et d’autre part, le renforcement des capacités de la Société Civile afin de lui permettre de jouer un rôle plus actif dans la formulation des stratégies de développement

7. La collaboration entre l’Administration et les Centres de Recherche Universitaire renforcée

Programmation et gestion des dépenses publiques

1. L’organisation institutionnelle du MEF revu (rationalisation des structures et externalisation de certaines fonctions)

Programmation des dépenses publiques 1. Un cadre de dépenses publiques à moyen terme mis en place 2. Le cadrage macro-économique de moyen terme renforcé (Evaluation des

instruments de modélisation disponibles, en particulier le modèle MOMAR auquel sera adjoint un module permettant de prendre en compte les secteurs prioritaires du DSRP)

3. Des budgets par objectif étendus progressivement aux autres Ministères 4. Des instruments de programmation et de suivi des dépenses publiques rationalisés

et rénovés (guides méthodologiques en matière de programmation et de budgétisation, instruments d’évaluation, Comité de Sélection, formation des agents…)

5. Un système d’information sur les dépenses publiques plus performant (Cf projet AIDA pour les bases de données sur les investissements),

6. Des Ministères Techniques outillés dans les domaines de la préparation, du contrôle et du suivi des projets et programmes à travers notamment la poursuite de la mise en place et du renforcement des Cellules « Politiques, Planification et Evaluation ».

7. Des entreprises privées contractantes de l’Administration mieux outillées pour l’exécution des marchés publics

8. Une coordination des aides renforcée Gestion des dépenses publiques 1. Le recouvrement des recettes fiscales amélioré (des sondages périodiques sur la

satisfaction des contribuables vis-à-vis des Services fiscaux, mise en place d’un système de suivi des indicateurs de performance en matière de recouvrement)

2. La préparation du budget unifiée et les directives de l’UEMOA intégrées 3. Les instruments de mobilisation des recettes budgétaires modernisés 4. La nomenclature budgétaire améliorée 5. Un système de suivi de l’exécution en cours d’année amélioré (plan de trésorerie à

12 mois avec un système de préservation des ressources alloués aux secteurs prioritaires)

6. Un suivi des dépenses publiques orienté vers les résultats mis en place, en particulier


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les dépenses destinées à lutter contre la pauvreté (indicateur de performance, enquêtes quantitatives et d’opinion sur les perceptions des populations…)

7. Un organigramme du circuit de la dépense mis en place au sein de chaque ministère 8. Un manuel de procédures sur la dépense publique préparé 9. Un niveau d’exécution des dépenses publiques amélioré 10. Le code des marchés publics mis en œuvre 11. Un observatoire sur les marchés publics mis en place pour accroître la transparence

et lutter contre la corruption 12. Le système d’ordonnancement recentré sur le MEF 13. Un système de gestion de la dette améliorée 14. Un système d’information sur les finances publiques plus transparent et plus

exhaustif, et l’exécution de la loi des finances éditée en temps réel 15. Le plan comptable de l’UEMOA mis en place

Contrôle des dépenses publiques 1. Une politique de contrôle de la dépense publique définie et appliquée 2. Le circuit du contrôle de la dépense raccourci et simplifié 3. Un contrôle financier créé auprès du MEF 4. Les moyens de la Cour des Comptes renforcés (recrutement de personnel,

formation des magistrats à la gestion financière et à l’audit, gestion des archives judiciaires et financières, équipement et moyens de travail…)

5. Une publication plus régulière de la Loi de Règlements Gestion et Coordination des aides extérieures

1. La DDI dispose d’un logiciel performant d’analyse et de gestion de la dette 2. Cadres à former aux techniques de gestion de la dette ( gestion de la base de données, formulation des politiques d’endettement/désendettement, technique de négociation/renégociation et d’analyse de la dette) 3. Mise en place d’un secrétariat permanent 4. Renforcement des capacités logistiques 5. Un programme de coopération technique annexé au PTIP et obéissant à la stratégie

de coopération formulée par le gouvernement est élaboré 6. Une animation permanente et soutenue des mécanismes de concertation 7. Un système de gestion de la dette amélioré 8. l’élaboration d’une stratégie de recherche de financement

Statistique 1. Un système de collecte des statistiques (statistiques économiques et financiers, statistiques sur la pauvreté…) renforcée à travers notamment : • La revue du cadre légal et réglementaire • La réorganisation de la DPS et l’amélioration de son cadre institutionnel. • L’amélioration des capacités de productions des statistiques économiques et

sociales • Le renforcement des ressources humaines (formation, recrutement…) • Le renforcement des moyens matériels de collecte,traitement, diffusion et stockage

des données • Le renforcement des capacités de coordination et de partenariat avec les autres

structures productrices d’informations statistiques • L’amélioration de la production des données financières, TOFE en particulier (en

relation avec la réorganisation de la chaîne des recettes et de celle des dépenses) • La mise en place d’un véritable centre de documentation en informations

économiques, financières et sociales


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Secteur privé (Cf. Stratégie de dévelop- pement du Secteur privé)

1. Un programme de sensibilisation des chefs d’entreprise mis en place 2. Des actions de formation et de diffusion des outils de management moderne

développées (productivité et gestion de la qualité, planification stratégique, communication interne, mobilisation des ressources humaine)

3. Un programme de « mise à niveau » des entreprises préparé et mis en œuvre (modernisation de équipements, organisation et gestion de la production, normes…)

4. La synergie entre le patronat et les organisations professionnelles renforcée à travers la définition d’une vision partagée du développement du secteur privé

5. Un programme de renforcement des capacités des organisations patronales et professionnelles préparé et mis en œuvre

6. Une concertation Etat/Secteur Privé engagée sur la réforme des Chambres Consulaires et la redéfinition de leurs missions

7. Un dispositif d’appui aux entreprises plus cohérent et plus efficace 8. Promotion des exportations : création du CEPEX et revue de la mission du Trade

Point 9. Promotion des entreprises : renforcement des capacités de l’ADPME 10. Promotion de la normalisation : renforcement des capacités de l’ASN 11. Appui au financement : revue du Fonds d’aide aux PME/PMI 12. Simplification des procédures 13. cadre de concertation avec les acteurs du secteur informel 14. une législation PME/PMI


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C. Gouvernance locale Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiables Cadre institutionnel et organisationnel

1. Les textes sur la décentralisation revus et améliorés 2. Un statut de l’élu local élaboré 3. L’exercice des mandats locaux amélioré 4. La Direction des Collectivités Locales mieux outillée pour appuyer le

processus de décentralisation 5. La gestion administrative des collectivités décentralisées améliorée par

l’affectation de ressources humaines compétentes 6. Les services techniques déconcentrés de l’Etat utilisés de manière plus

efficace 7. Des organismes de suivi et d’appui à la décentralisation aux niveaux central ou

régional re dynamisés (Comité interministériel de l’Administration territoriale ; Comité interministériel d’aménagement du territoire ; Commission nationale d’assistance aux CERP ; Conseil national de développement des collectivités locales ; Comité économique et social régional ; Agence Régionale de Développement…)

8. La capacité des élus locaux et du personnel des collectivités locales renforcée (mise à leur disposition les outils nécessaires à l’exercice des compétences qui leur sont transférées)

9. Le plan de formation des élus locaux exécuté avec une meilleure coordination au niveau du ministère chargé de la décentralisation

10. Des supports pédagogiques relatifs aux dispositifs législatifs en vigueur édités et diffusés

Coordination des interventions des acteurs et partenaires

1. Des ARD opérationnels et mieux outillés en matière de planification et de gestion (Plans Locaux de Développement, Programmes d’Investissement Communaux, Programmes Régionaux de Développement Intégré)

2. Des ressources transférées par l’Etat et des aides des partenaires au développement mieux utilisées

3. Des cadres de coordination des interventions des partenaires d’appui au développement local mises en place

4. La Coopération décentralisée promue 5. Un système d’information sur les interventions des acteurs et partenaires au

développement local mis en place 6. Le processus participatif renforcé à travers la mise en place de dispositifs

permettant une concertation permanente et constructive avec la société civile et les mouvements de jeunes.

7. Un partenariat dynamique avec le secteur privé mise en œuvre (contrats d’ouvrage délégué, concession, affermage d’infrastructures)

Finances locales 1. La fiscalité locale révisée sur la base des conclusions de l’étude de 1998 2. Les ressources des collectivités locales mieux mobilisées à travers le

renforcement des moyens des services de collecte et une meilleure sensibilisation de la population

3. Les liens financiers entre l’Etat et les collectivités locales clarifiés et les conditions et les critères d’attribution des fonds de dotation rénovés

4. L’amélioration de la gestion de la dépense publique par les collectivités locales ; 5. Des organes de contrôle des finances locales re dynamisés pour promouvoir la

transparence dans la gestion des collectivités locales. 6. Un instrument de financement spécifique (Fonds National de Développement

Local) mis en place 7. Des techniques de programmation et de gestion des dépenses publiques

adaptées aux besoins des ARD et des autres services 8. Des institutions décentralisées mieux impliquées dans la programmation des

dépenses publiques 9. Des cadres mieux formés à la gestion financière décentralisée de l’Etat


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D. Gouvernance judiciaire Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiables Approfondissement de la réforme de la justice

1. Une justice proche du justiciable (construction de tribunaux de travail dans les régions à fort potentiel économique ; construction de locaux pour les Cours d’Appel de Kaolack, de Ziguinchor et Saint Louis, réhabilitation des tribunaux départementaux et régionaux)

2. Des maisons de justice opérationnelles en milieu urbain et rural 3. Des médiateurs en matière pénale nommés 4. Une documentation judiciaire plus accessible 5. Une gestion plus transparente de la CARPA 6. Une concertation sur la réduction du coût de la justice 7. Une assistance judiciaire réorganisée 8. La fonction du juge de mise en état instituée 9. La fonction de juge d’application des peines rendue effective 10. Le fonctionnement de l’Inspection Générale de la Justice amélioré 11. Un personnel judiciaire plus étoffé (50 greffiers en 2ans, 150 magistrats en 3

ans) afin de favoriser une justice rapide et équitable 12. Des outils de travail modernisés afin développer des procédures plus rapides 13. L’exécution des décisions de justice accélérée par l’abrogation et le

remplacement des dispositions de l’article 194 14. Le statut du magistrat renforcé 15. Un personnel judiciaire (magistrats et auxiliaires de justice) mieux formé en

droit économique, financier, social ; 16. Des centres de documentation disponibles dans les juridictions

Amélioration du climat des affaires

1. Un cadre de référence stratégique élaboré par le Ministère de la Justice 2. Les textes régissant l’arbitrage harmonisés avec l’acte uniforme de l’OHADA 3. Des juridictions spécialisées mises en place 4. Une étude sur la mise en place de cours arbitrales dans les autres régions 5. Un programme de formation à l’arbitrage préparé et mis en œuvre 6. Les textes relatifs à la médiation finalisés et mis en application 7. Une législation adaptée aux besoins de l’environnement des entreprises et à

l’évolution des affaires (codes du travail, des investissements, minier, des impôts, des douanes,…).

8. Le droits des affaires promu 9. La création de conditions législatives et réglementaires favorisant le

développement de la sous-traitance. 10. Un droit du crédit plus favorable à la croissance 11. Un cadre de concertation Public/Privé sur la formulation des lois opérationnel

Lutte contre la corruption31

1. Un consensus national établi pour combattre la corruption 2. Une volonté politique réaffirmée 3. Un Office National contre la Corruption créé 4. La législation sur la lutte contre la corruption revue 5. Un réseau de lutte contre la corruption mis en place (Formation des

organisations de la Société Civile, Formation des journalistes sur les techniques d’investigation, Enquête de perception sur la corruption, Enquête sur le respect effectif des procédures de passation des marchés)

6. Des campagnes d’information publique sur la corruption 7. Un Observatoire sur la lutte contre la corruption créé

31 Cf. autres domaines d’intervention pour les mesures concernant : code des marchés publics, modernisation de la chaîne des dépenses publiques, promotion de l’éthique, renforcement des Corps de Contrôle, en particulier la Cour des Comptes, motivation des fonctionnaires, commissions d’enquête parlementaire, utilisation des NTIC...)


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E. Amélioration de la qualité du travail parlementaire Axes d’intervention Résultats attendus& indicateurs vérifiables Capacités d’analyse du pouvoir législatif

1. Des membres des commissions et inter-commissions mieux outillés en matière de rédaction des propositions de lois et de formulation des questions parlementaires

2. Des membres des commissions mieux outillés en analyse et suivi budgétaire 3. Des instruments de contrôle des politiques publiques disponibles 4. Un système de contrôle interne instauré 5. Des personnels cadre et non-cadres recrutés pour combler les déficits et

renforcer les équipes de travail 6. Un système de l’assistanat parlementaire mise en place en 3 phases 7. Des cours de langue (français,anglais , langues nationales…) organisés 8. Des séminaires de formation organisés (économie, politique, culture, social,

droit, institutions, Unité Africaine, relations internationales…) 9. Une bibliothèque dotée en ouvrages et publications en langues étrangères

comme en langues nationales. 10. Des missions d’études et d’échanges interparlementaires organisées au niveau

sous régional, africain et international Capacités de communication du pouvoir législatif

1. L’organigramme de l’Assemblée Nationale restructuré 2. Un service réception-accueil mis en place 3. Une Direction de la Communication opérationnelle (mise en place d’une

presse parlementaire, développement de l’information on line et sur support papier : Journal des débats, Bulletins d’informations…)

4. Un réseau des correspondants parlementaires institué 5. Un meilleur partage des informations et préoccupations entre les députés et

leurs acteurs nationaux (population, émigrés Sénégalais, acteurs économiques, culturels et sociaux…)

Conditions de travail des députés

1. La gestion des archives de l’Assemblée Nationale modernisée 2. Une unité d’édition et d’impression mise en place 3. Des moyens de travail renforcés et modernisés (aménagement et équipement

des salles de travail, climatisation, panneaux d’affichage électronique, vote électronique, autres matériels informatiques, mobilier de bureau)

4. Un système d’interprétation simultanée et de traduction à l’Assemblée Nationale mis en place

5. Les locaux réfectionnés (Assemblée Nationale, Hôtels de Députés)


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F. Développement des NTIC Axes d’intervention Résultats attendus & indicateurs vérifiables Cadre institutionnel et organisationnel

1. Un cadre institutionnel et organisationnel rationalisé avec une Direction de l’Informatique de l’Etat jouant un véritable rôle de coordination au plan national.

2. Une politique nationale de l’information pour le développement définie 3. Une expertise nationale dans le domaine des NTIC valorisée 4. Des spécialistes des nouvelles technologies de l’information formés 5. Un fonds d’appui et d’incitation aux nouvelles technologies de l’information et

de la communication (FADI) mis en place en vue de combler le retard enregistré par l’Administration

6. La diffusion et l’utilisation des NTIC accélérée à travers l’utilisation du réseau de télé centres

7. Un portail national mis en place Utilisation des NTIC pour la promotion de la bonne Gouvernance

Administration Centrale 1. L’Internet étendu à tous les services administratifs (mise en place d’un

Intranet ainsi que d’un réseau administratif de communication « voix et données », connexion de l’ensemble des services de l’Administration à Internet…

2. Les grands registres de l’Etat informatisés en vue d’assurer une plus grande transparence dans la gestion des actes administratifs

3. La gestion des ressources humaines améliorée (mise en place d’un système d’informations pertinent permettant aux agents d’accéder à l’information, relative à l’Administration en général, et leur propre situation administrative ; confection d’une base de données des profils et cursus, qualifications et compétences, poste occupé, perspectives de carrière et formations programmées)

4. Une communication interne plus fluide à partir de l’utilisation des NTIC 5. La qualité des services destinés aux entreprises du secteur privé améliorée

(Douanes, Guichet Unique, Formalités Administratives via ORBUS 2000…) 6. Une mobilisation des recettes renforcée (connexion informatique entre la

DGD et la DGI pour la TVA, interconnexion entre la DGD, la DGI et le Trésor en vue d’un meilleur échange des données)

7. Les Centres des Services Fiscaux informatisés 8. Les recouvrements automatisés 9. Le cadastre (documentation cadastrale, domaniale et hypothécaire) informatisé 10. Le système GAINDE réformé (automatisation des formalités, interface avec

ORBUS 2000) 11. Le système informatique du Budget et du Trésor rénové (informatisation

complète de la chaîne des dépenses) 12. Le plan comptable de l’UEMOA informatisé 13. La lutte contre la corruption renforcée à partir de la rationalisation des

procédures et la réduction des opportunités de fraudes (traitement des données de la Douane, Régies fiscales, Châine des dépenses)

14. Les coûts des achats du service publics réduits par la rationalisation des procédures de passation des marchés et la recherche des meilleures opportunités sur le marché mondial (E-commerce)

15. Une information économique à la disposition de la Société Civile (lois, statistiques, études économiques…)

Collectivités locales 1. Des bureaux d’information et de documentation dans les régions mis en place

et équipé en NTIC 2. Des collectivités locales ayant une plus large ouverture sur le monde afin de


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nouer des partenariats dans le cadre de la coopération décentralisée 3. Des centres communautaires dotés en NTIC 4. Des populations, même dans les zones les plus reculées du pays, bénéficiant

de l’Internet (par satellite) et de la radio numérique. Justice 1. La législation sur les NTIC revue et corrigée Appui au Parlement 1. Un plan directeur global de l’informatisation de l’Assemblée Nationale préparé

et mis en oeuvre 2. Des députés formés à l’utilisation de l’informatique 3. Un système d’information interne, s’appuyant sur un Intranet parlementaire

mis en place 4. Des espaces parlementaires numériques créés 5. Les archives de l’Assemblée Nationale numérisées


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VII. BESOINS DE FINANCEMENT Le coût global de financement de l’ensemble des activités du Programme National de Bonne Gouvernance est estimé à 35 millions de US $ pour la période 2002-2006. L’estimation des besoins financiers a été effectuée sur la base des résultats attendus par domaine d’actions. En ce qui concerne les modalités de financement, il serait souhaitable de mettre en place des mécanismes flexibles pour permettre aux donateurs d’apporter leur contribution de la façon la plus efficace (Trust Fund, cofinancements...). Cela pourrait permettre d’éviter les problèmes de coordination liés à une multitude de petits projets d’appui institutionnel.

Composantes Besoins de financement32

(en millions de US $)

En % du total

Amélioration de la qualité du service public 9,0 26 Gouvernance économique 7,5 21 Gouvernance locale 8,0 23 Gouvernance judiciaire 4,0 11 Amélioration de la qualité du travail parlementaire

3,0 9

Développement des Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication

3,5 10

Total 35,0 100

32 estimation provisoire

Besoin de financements par composantes en % du total Développement des Nouvelles

Technologies de l’Information et de la Communication

10%

Gouvernance économique

21%

Amélioration de la qualité du service

public26%

Gouvernance locale23%

Amélioration de la qualité du travail

parlementaire9%

Gouvernance judiciaire

11%


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Annexe

Source bibliographique 1. Rapport sectoriel sur l’ amélioration des performances de l’administration 2. Rapport sectoriel sur la décentralisation et gouvernance locale 3. Rapport sectoriel sur la valorisation des ressources humaines 4. Rapport sectoriel sur le renforcement des capacités nationales de gestion économique et sociale 5. Rapport sectoriel sur l’approfondissement de la réforme du système judiciaire 6. Rapport sectoriel sur le renforcement des capacités de l’Assemblée Nationale

PNBG-v10 final

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