Panorama des fonds de réserves pour les retraites à l ... · observatoire des débats...

Pays-Bas 4

Irlande 7

Finlande 11

Nouvelle Zélande 14

Norvège 18

Suède 22

Japon 27

Canada (hors Québec) 32

Espagne 35

États-Unis 37

Portugal 41

Conclusion 4412.

11.

10.

9.

8.

7.

6.

5.

4.

3.

2.

1.

no 2002 • 53 — Octobre 2002

ISS

N 1

29

3-2

86

8

Questions Retraite

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1

Panorama des fonds de réserves

pour les retraites à l’étranger.

par Laurent Vernière

Publication du Service des Études de la Branche Retraites de la Caisse des dépôts - 67, rue de Lille 75007 PARISDirecteur de la publication : Georges Constantin — Réalisation : direction de la CommunicationContact : Laurent Vernière, tél. 01 40 49 89 55 — E-mail : [email protected]

Les vues exprimées dans cette publication ne reflètent pas nécessairement celles de la Caisse des dépôts et consignations.

n° 2002 • 52 - Septembre 2002

2

Au cours des dernières années, de nom-

breux pays de la zone O.C.D.E. ont en-

trepris de créer ou de réformer des fonds de

réserves pour les retraites, destinés à préfi-

nancer une fraction des engagements des ré-

gimes publics de retraite par répartition :

• L’Irlande, la Nouvelle Zélande, les Pays-Bas,

l’Espagne, le Portugal et la Norvège ont,

comme la France, choisi de créer un fonds

de réserves, en adoptant des règles variées

d’organisation administrative, d’abonde-

ment et de gestion financière, compte tenu

de leur situation budgétaire et de la struc-

ture de leur système de retraite,

• La Suède, la Finlande, le Japon et Canada

avaient depuis longtemps déjà accumulé

des réserves au sein de leurs régimes de re-

traite par répartition. À l’occasion des ré-

formes de leur système de retraite, ces pays

ont principalement modifié les règles de

gestion financière des réserves existantes,

dans le but d’améliorer l’allocation des in-

vestissements et d’accroître ainsi le rende-

ment financier. Seuls les États-Unis sont

restés jusqu’à présent à l’écart de ce mou-

vement et ont conservé inchangé le fonc-

tionnement de leur fonds de réserves.

L’accumulation de réserves dans les régimes

par répartition et l’optimisation de leur ges-

tion financière sont donc à présent devenues

des éléments prépondérants dans le proces-

sus de réforme des systèmes de retraite.

C’est pourquoi il est apparu utile de réaliser

un recensement de ces expériences étrangè-

res pour en examiner les principales carac-

téristiques. Pour autant, on ne peut pas en

déduire qu’un nouveau « modèle » d’organi-

sation et de financement des retraites soit

apparu, permettant de contourner les diffi-

cultés liés au financement des coûts du

vieillissement. Ce qui ressort de ce panorama

est au contraire la grande diversité des pra-

tiques nationales quand aux objectifs assi-

gnés aux fonds de réserves, au montant et à

la nature des ressources financières affec-

tées aux fonds, aux modalités de la gestion

financière et aux règles d’utilisation des ré-

serves.

Deux points sont toutefois communs aux dif-

férents pays : le choix de constituer des ré-

serves est étroitement lié, d’une part à

l’amélioration des finances publiques et des

indicateurs budgétaires au cours des cinq

dernières années et, d’autre part, à la condui-

te de la politique budgétaire à long terme en

phase de vieillissement de la population, de

sorte à rendre « soutenables » les finances pu-

bliques à un horizon de deux ou trois décen-

nies. Tous les pays devraient connaître de

fortes tensions sur les finances publiques

entre 2015 et 2030 : l’accumulation de réser-

ves pour les retraites est un moyen « d’épar-

gner » les marges budgétaires actuelles, tout

en confortant la discipline budgétaire, pour

pouvoir les utiliser à partir de 2020 au moment

où les besoins de financement seront im-

portants.

Ce canevas de politique économique revient

en fait à chercher à rendre plus explicite l’al-

location intertemporelle des ressources bud-

gétaires sur longue période et ce choix est

d’autant plus prioritaire que les dépenses de

retraites sont un chapitre du budget de l’État.

L’optimisation d’une gestion financière active

et diversifiée est une mesure d’accompa-

gnement, susceptible de renforcer ce pro-

cessus en accroissant les marges via des

rendements financiers plus élevés que ceux

procurés par les placements sans risques.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

3

C’est également conforme à la volonté affi-

chée de réduire significativement l’endette-

ment public qui rend moins nécessaire d’af-

fecter les réserves au financement de la dette

publique.

Quels que soient les choix adoptés par les

différents pays, accumuler des réserves a

pour but d’obtenir un « lissage » des prélè-

vements obligatoires, situation qui est en

outre susceptible d’améliorer l’équité entre les

générations face au coût du financement des

retraites. Il y a néanmoins de fortes variantes

qui distinguent les expériences nationales.

Les pays ayant provisionné depuis long-

temps une partie de leurs engagements

disposent en fait, dès maintenant, d’un pa-

trimoine de rapport (Suède, Japon, Finlan-

de, Canada) qui produit des recettes finan-

cières substantielles permettant de financer

une fraction importante des dépenses cou-

rantes. Ces pays ne prévoient pas a priori

l’épuisement de leurs réserves et la fonction

de lissage est dès à présent à l’œuvre. Les

pays ayant créé récemment leurs fonds de

réserves font par contre un pari sur l’avenir,

lié à leur capacité à dégager au cours des

deux prochaines décennies des excédents

budgétaires : l’articulation avec la politique

budgétaire est donc beaucoup plus étroite et

les fonds de réserves sont utilisés comme in-

strument de discipline budgétaire (Pays-Bas,

Espagne, Portugal, Irlande, Nouvelle Zélande).

La France pourrait être rangée dans cette der-

nière catégorie.

Il y a donc plusieurs grilles de lecture possi-

bles du rôle attendu des fonds de réserves :

leur efficacité va fortement dépendre de la

capacité des pouvoirs publics à accumuler

rapidement (en deux décennies) un montant

significatif, de l’ordre de 20 points de PIB

avant le début de la phase de déccumulation,

pour pouvoir réduire sensiblement la char-

ge qui pèsera sur les cotisants et les contri-

buables après 2020.

Ce panorama n’a pas la vocation à être ex-

haustif (la Belgique a par exemple récem-

ment décidé la création d’un « fonds de

vieillissement »). Il s’attache à montrer la di-

versité des expériences nationales et à don-

ner les ordres de grandeur les plus significa-

tifs. Le système de retraite de chaque pays est

rapidement décrit ainsi que les réformes des

retraites les plus récentes. Les indicateurs

budgétaires de la dernière décennie sont pré-

sentés ainsi que les perspectives d’évolution

à long terme des indicateurs démogra-

phiques et du poids des pensions dans le PIB.

L’organisation et les montants accumulés des

fonds de réserves sont enfin analysés. Les

modalités détaillées de la gestion financière

ne sont pas abordées ni les résultats financiers

récents. Cette partie devrait être traitée ulté-

rieurement car pour de nombreux fonds de ré-

serves, les séries historiques sont très cour-

tes et encore peu informatives.

Les pays étudiés n’ont pas été classés selon

un critère déterminé. L’ordre d’apparition est

donc : Pays-Bas, Irlande, Finlande, Nouvelle

Zélande, Norvège, Suède, Japon, Canada,

Espagne, États-Unis, Portugal.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

4

Pays Bas 1

Le système de retraite des Pays Bas comprend

deux étages : le régime public de base par

répartition AOW (“Algemene Ouderdoms-

wet”) et les régimes complémentaires pro-

fessionnels fonctionnant en capitalisation

(fonds de pension). Créé en 1956, le régime

public AOW couvre la population résidente

des Pays Bas âgée de 15 à 65 ans. Il verse des

pensions forfaitaires sans conditions de res-

sources après 65 ans, que les individus soient

retraités ou non, dont le montant dépend de

la composition du ménage, de l’âge de ses

membres et de la durée de résidence.

Le régime AOW est un régime par répartition

financé par une cotisation à la charge des as-

surés de moins de 65 ans, dont le taux est

actuellement de 17,9 %. Il n’y a aucune contri-

bution des employeurs. L’assiette des coti-

sations est constituée par la première tranche

de revenu du barème de l’impôt sur le reve-

nu plafonnée à 26.983 euros en 2001. Tous

les revenus, y compris les revenus du capital

et du patrimoine, contribuent au financement

du régime AOW. Les contribuables de plus

de 65 ans ne sont pas assujettis à ce prélè-

vement et bénéficient en conséquence d’un

taux marginal d’imposition beaucoup plus

faible.

Sous l’effet principalement des mécanismes

d’indexation des pensions, le poids des pres-

tations versées par le régime AOW par rap-

port au PIB a légèrement diminué au cours de

la dernière décennie et représente actuelle-

ment 4,8 points de PIB. Dans le futur, l’évo-

lution des charges de retraite sera étroite-

ment liée à l’augmentation de la population

de 65 ans et plus. Entre 2000 et 2040, le taux

de dépendance démographique, qui rappor-

te la population de 65 ans et plus à la popu-

lation de 20-64 ans, devrait quasiment dou-

bler. Sur la même période, les pensions de

vieillesse versées par le régime AOW, expri-

mées en points de PIB, devraient connaître

une progression similaire.

Pour répartir et étaler le coût du financement

du régime AOW sur plusieurs générations dans

le cadre de la programmation à long terme de

la politique des finances publiques, les Pays-

Bas ont adopté en 1997 trois mesures :

• Le taux de cotisation AOW a été plafonné à

18,25 % (17,9 % actuellement) ;

• Les besoins de financement du régime AOW,

qui devraient apparaître à la suite de ce

plafonnement seront comblés par une

subvention du budget de l’État,

1 Cf. Questions Retraite n°2001-39 « Évolution et perspecti-ves du système de retraite des Pays-Bas ». LaurentVERNIÈRE, Mai 2001.

2 Report by the Economic Policy Committee on BudgetaryChallenges posed by Ageing Populations. Novembre 2001.European Commision, Economic and Financial Affairs.

1.

1980-2050. Taux de dépendance démographique (%) et pensions en % du PIB.

Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 20-64 ans.Source : Statistics Netherlands et EPC Working Group on Ageing 2.

2000 2010 2020 2030 2040 2050

• Taux de dépendance démographique 21,9 % 24,2 % 31,2 % 38,5 % 43,0 % 39,8 %

• Prestations AOW en % du PIB 4,8 % 5,4 % 7,0 % 9,0 % 10,2 % 9,7 %

• un fonds de réserves (“AOW-spaarfonds”

ou “AOW Savings Fund”) a été créé dans

le but de préfinancer une fraction des en-

gagements du régime AOW. Ce fonds de ré-

serves n’a pas d’autonomie juridique. C’est

un compte spécial ouvert auprès du Trésor

public dont l’abondement est déterminé par

les Lois de Finances successives. Il est investi

exclusivement en obligations publiques. La

loi précise qu’il ne pourra pas être utilisé

avant 2020 pour financer une partie des dé-

penses du régime AOW.

La logique de ce fonds de réserves est étroi-

tement liée à la conduite de la politique bud-

gétaire dont l’objectif est de dégager des ex-

cédents afin de diminuer rapidement la dette

publique, de sorte à disposer de marges bud-

gétaires au moment où le vieillissement de la

population alourdira fortement les charges.

De fait, le fonds de réserves est alimenté par

le produit de la réduction du service de la

dette publique. C’est également un facteur

de discipline budgétaire puisque les sommes

mises en réserve ne sont pas immédiatement

utilisées pour accroître la dépense publique.

Après avoir enregistré des déficits publics

supérieurs à trois points de PIB entre 1990 et

1995, les Pays-Bas dégagent depuis 1998 des

excédents budgétaires. Entre 1990 et 2002,

la dette publique, exprimée en pourcentage

du PIB, a ainsi été ramenée de 79,2 % à

47,8 %.

Le fonds de réserves AOW a commencé à

être alimenté en 1997 avec un versement de

335 millions d’euros. A partir de 1998, il était

prévu que l’abondement du fonds serait

constitué d’un montant fixe de 1,3 milliards

d’euros et d’un montant minimal variable

croissant chaque année de 113 millions d’eu-

ros. En raison de l’amélioration des finances

no 2002 • 53 - Octobre 2002

5

1990-2002. Indicateurs de finances publiques.

(1) Prévision de la Loi de Finances. Source : Ministère des Finances. Le solde UEM est calculé avant transfert au fonds

de réserves. La dette UEM est consolidée.

Solde UEM Dette publique UEM Prestations AOW

en % du PIB en % du PIB en % du PIB

• 1990 - 5,1 % 79,2 % 5,73 %

• 1991 - 2,9 % 79,0 % 5,68 %

• 1992 - 3,9 % 80,0 % 5,69 %

• 1993 - 3,2 % 81,2 % 5,69 %

• 1994 - 3,8 % 77,9 % 5,36 %

• 1995 - 4,2 % 77,2 % 5,02 %

• 1996 - 1,8 % 75,2 % 5,03 %

• 1997 - 1,1 % 69,9 % 4,98 %

• 1998 - 0,8 % 66,8 % 4,96 %

• 1999 0,4 % 63,1 % 4,92 %

• 2000 1,5 % 56,1 % 4,76 %

• 2001 1,1 % 51,8 % 4,70 %

• 2002 (1) 0,9 % 47,8 % 4,72 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

6

publiques, les versements effectifs ont été

plus importants et ont représenté annuelle-

ment l’équivalent de 0,6 point de PIB. A la fin

2002, le fonds de réserves aura accumulé

12,7 milliards d’euros, soit 2,8 points de PIB

et 7 mois de prestations.

Compte tenu de la règle d’abondement du

fonds AOW qui comporte un montant crois-

sant d’année en année, les versements au

fonds devraient être équivalents à 0,8 point

de PIB en 2005, 1 point de PIB en 2010, 1,2

points de PIB en 2015. En 2020, date à partir

de laquelle le fonds pourra être utilisé, les

réserves devraient atteindre 16 points de PIB,

soit 2,3 années de prestations.

Entre 2020 et 2040, le financement des pen-

sions AOW devrait augmenter de 3,2 points

de PIB. Il est projeté que le fonds de réserves

soit utilisé pour financer la moitié du surcroît

de charges, l’autre moitié l’étant directement

par le budget de l’État, grâce à la marge in-

duite par la diminution du service de la dette

publique.

Évolution du fonds de réserves AOW depuis sa création.

Prévision en 2002 et projection pour les années 2003 à 2006. Source : Ministère des Finances.

Versements au Fonds AOW Montant du Fonds AOW en fin d’année

M€ En % du PIB M€ En % du PIBEn années

de prestations

• 1997 335,0 0,10 % 335,0 0,10 % 0,02

• 1998 1 966,2 0,56 % 2 301,2 0,65 % 0,13

• 1999 2 285,0 0,61 % 4 586,2 1,23 % 0,25

• 2000 2 449,1 0,61 % 7 035,3 1,75 % 0,37

• 2001 2 695,1 0,63 % 9 730,4 2,26 % 0,48

• 2002 2 943,3 0,65 % 12 673,7 2,79 % 0,59

• 2003 3 203,9

• 2004 3 477,5

• 2005 3 764,9

• 2006 4 066,5

no 2002 • 53 - Octobre 2002

7

Irlande3

Le régime de base du système public de re-

traite verse deux types de prestations de

vieillesse :

• les pensions “contributives”, qui dépendent

de la durée de cotisation, recouvrent deux

types de prestations : les pensions de

vieillesse (« Old-age Pension ») liquidées à

partir de 66 ans et les pensions de retraite

(« Retirement Pension ») liquidées à partir de

65 ans, sous réserve de satisfaire des condi-

tions de durée d’assurance validée. Elles

sont financées par des cotisations sociales

à la charge des employeurs et des salariés,

• les pensions de vieillesse non contributives

de “solidarité nationale”, versées sous

conditions de ressources, en fonction de cri-

tères d’âge et de résidence et financées par

le Budget de l’État.

Quelle que soit sa nature, le montant de

la pension individuelle est forfaitaire et

complété par des suppléments familiaux et

des avantages annexes. En 2000, les dépen-

ses des programmes de protection sociale

(“Social Welfare”) équivalaient à 6.6 points

de PIB et 25,9 % des dépenses du Budget de

l’État 4. La couverture obligatoire du risque

vieillesse représentait 35,7 % des dépenses de

protection sociale et 2,3 % du PIB. Le finan-

cement des dépenses sociales incombait

pour 52,7 % au Budget de l’État et 46,7 % aux

cotisations sociales.

Aux dépenses du régime de base du système

public de retraite, il convient de rajouter le ver-

sement de pensions aux fonctionnaires au

titre du régime complémentaire obligatoire du

deuxième étage.

2.

3 Cf. Questions Retraite n°2001-36 « Fonds de réserves pourles retraites en Europe : les exemples de l’Irlande et de laFinlande ». Laurent VERNIERE, Février 2001.

4 Le budget social est intégré dans le budget de l’État.

Année 2000. Prestations du régime public de retraite.

Source : Ministère des Affaires Sociales.

M€ Structure en %

1. Pensions de vieillesse contributives 577,4 24,1 %

2. Pensions de retraite contributives 594,2 24,8 %

3. Pensions de vieillesse non contributives 456,2 19,0 %

4. Préretraites 79,3 3,3 %

5. Pensions de réversion contributives 597,4 24,9 %

6. Pensions de réversion non contributives 94,9 3,9 %

Total 2 399,4 100,0 %

Dont - Assurances sociales (1 + 2 + 5) 1 769,0 73,7 %

- Solidarité nationale (3 + 4 + 6) 630,4 26,3 %

Total en % des dépenses de protection sociale 35,7 %

Total en % du PIB 2,3 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

8

Comme dans les autres pays européens, la

population irlandaise devrait vieillir mais

beaucoup plus tardivement en raison de taux

de fécondité plus élevés. Le taux de dépen-

dance démographique devrait doubler entre

2015 et 2050, la masse des pensions exprimée

en points de PIB doublant également entre

2000 et 2050.

Au cours de la dernière décennie, la crois-

sance économique a été particulièrement ra-

pide et s’est accélérée pour atteindre un ryth-

me annuel moyen de 9,5 % depuis 1995. Cette

vigueur s’est traduite par une sensible amé-

lioration des indicateurs budgétaires : le

solde UEM des Administrations publiques

est positif depuis 1997 et la dette publique

en points de PIB a été divisée par trois entre

1990 et 2002.

Les exercices de projection à long terme ta-

blent sur un ralentissement progressif du

rythme de croissance économique au fur à

mesure que l’économie irlandaise achève

son rattrapage par rapport aux autres éco-

nomies européennes : 4,5 % en moyenne par

an de 2001 à 2010, 2,5 % entre 2010 et 2020

et un taux moyen de 2% après 2020. Les auto-

2000-2050. Taux de dépendance démographique et pensions en % du PIB.

Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 20-64 ans. L’agrégat « Pensions » comprend les

dépenses du système public de retraite, les pensions complémentaires des fonctionnaires et les dépenses d’invalidité.

Source : EPC Working Group on Ageing.

2000 2010 2020 2030 2040 2050


• Pensions en % du PIB 4,6 % 5,0 % 6,7 % 7,6 % 8,3 % 9,0 %

1990-2002. Indicateurs de finances publiques et de PIB.

Source : Ministère des Finances. Prévision pour 2002.

Solde UEM Dette publique UEM Taux de croissance

en % du PIB en % du PIB du PIB

• 1990 - 2,21 % 93,7 % 7,1 %

• 1991 - 2,31 % 95,1 % 1,9 %

• 1992 - 2,39 % 92,1 % 3,3 %

• 1993 - 2,26 % 96,1 % 2,7 %

• 1994 - 1,66 % 90,5 % 5,7 %

• 1995 - 2,17 % 82,9 % 10,0 %

• 1996 - 0,26 % 74,2 % 7,8 %

• 1997 1,17 % 65,1 % 10,8 %

• 1998 2,31 % 54,8 % 8,6 %

• 1999 2,33 % 49,3 % 10,9 %

• 2000 4,55 % 38,6 % 11,5 %

• 2001 1,41 % 35,8 % 6,8 %

• 2002 0,67 % 33,7 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

9

rités irlandaises considèrent que les excé-

dents budgétaires devraient être plus en plus

faibles au cours des 20 prochaines années

mais suffisants pour effacer la dette publique

à cet horizon. Après 2025, les déficits publics

et l’endettement devraient réapparaître, prin-

cipalement sous l’effet de l’augmentation des

charges induites par le vieillissement de la

population. En raison de sa démographie et

ses performances économiques, l’Irlande de-

vrait donc disposer des deux prochaines dé-

cennies pour se préparer à faire face aux

coûts du vieillissement

C’est dans ce contexte que le gouvernement

irlandais a adopté en 1999 une législation

temporaire créant un fonds de réserves pour

les retraites (« National Pensions Reserve

Fund ») qui a été officiellement mis en place

le 6 avril 2001. Doté initialement du produit

de la privatisation de Irish Telecom et de la

vente des licences UMTS, il est abondé an-

nuellement de l’équivalent d’un point de PIB

(soit environ 1 Md€ par an). La gestion de ce

fonds a été confiée, pour une période de 10

ans, à l’Agence du Trésor chargée de la ges-

tion de la dette publique.

Les règles de financement, de gestion et d’in-

vestissement des réserves ont été organisées

avec les caractéristiques suivantes :

• le fonds de réserves préfinance une partie

du coût des retraites du régime général et

du régime complémentaire des fonction-

naires. Il ne pourra être utilisé qu’après 2025

pour contribuer au financement des retrai-

tes,

• le fonds est alimenté jusqu’en 2055 par une

contribution annuelle du Budget de l’État

égale à un point de PIB. Le Parlement peut

décider des versements additionnels occa-

sionnels. Les versements au fonds pourront

se poursuivre après 2055 sur décision mi-

nistérielle,

• une Commission indépendante (“National

Pensions Reserve Fund Commission”) est

chargée de deux missions : le contrôle et la

gestion administrative du fonds, le choix et

la mise en œuvre de la stratégie d’investis-

sement fondée sur des principes stricte-

ment commerciaux. La Commission déter-

mine l’allocation d’actifs et établit les

benchmarks appropriés pour apprécier la

performance globale du fonds et la perfor-

mance des différentes classes d’actifs. Le

fonds ne peut être investi en obligations

émises par l’État irlandais. Les autres fonctions

de la Commission concernent l’autorisation

de versements par le fonds, l’établissement

d’un budget administratif annuel, la possi-

bilité de diligenter des évaluations indé-

pendantes des actifs du fonds et des ex-

pertises des projections financières des

régimes de retraite.

Au bout de trois ans, le fonds de réserves a déjà

accumulé 7,7 Md€, soit 6,7 points de PIB : la

dotation initiale , le versement annuel de

l’équivalent d’un point de PIB et les produits

financiers ont rapidement fait croître la taille

du fonds.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

10

Les autorités irlandaises ont retenu les

meilleurs standards pour organiser la ges-

tion, le pilotage et le contrôle du fonds de

réserves, le but étant évidemment de sécuri-

ser les réserves tout en obtenant le rendement

financier le plus élevé sous la contrainte de

risques. À partir de 2025, l’utilisation du

fonds de réserves devrait permettre de sta-

biliser le coût des pensions entre 5 et 6 points

de PIB alors que, en l’absence de réserves, les

prélèvements nécessaires au financement

des retraites auraient continué de croître

pour atteindre 7,5 points de PIB vers 2050.

Évolution du fonds de réserves depuis sa création.

Source : Ministère des Finances. L’année 2002 est une prévision et les années 2003 et 2004 une projection.

Versements au fonds Total

Montant des réserves

de réserve en M€ en fin d’année

Dotation AbondementIntérêt M€

En %M€

En %

spéciale annuel du PIB du PIB

• 1997 3828,0 3828,0 4,3 % 3828,0 4,3 %

• 2000 1486,0 863,0 235,0 2584,0 2,5 % 6412,0 6,2 %

• 2001 972,0 365,8 1337,8 1,2 % 7749,8 6,7 %

• 2002 1034,5

• 2003 1113,5

• 2004 1192,3

no 2002 • 53 - Octobre 2002

11

Finlande5

Le système public de retraite finlandais est

composé de deux étages :

• Le régime public de base (“National pen-

sion Scheme” ou “Kela Pensions”) est un ré-

gime universel par répartition versant des

prestations forfaitaires sous condition de

ressources à tous les résidents à partir de 65

ans,

• Le deuxième étage comprend 9 régimes

professionnels contributifs obligatoires

(“Earnings-related Pension Schemes”), ré-

gimes par répartition en annuités versant

des pensions dont le montant dépend de la

carrière salariale. Chaque régime applique

une législation spécifique qui dépend des

particularités de la population couverte. Six

régimes professionnels 6 concernent les ac-

tifs, salariés et non salariés, du secteur

privé, deux régimes les salariés du secteur

public7 et un régime pour les employés des

Eglises8. Tous ces régimes couvrent les

risques vieillesse et survie, invalidité et chô-

mage de longue durée après 60 ans.

La gestion administrative et financière des

régimes contributifs du deuxième étage est

attribuée à des organismes de droit privé

opérant selon des principes communs : 6

compagnies d’assurance, 35 « Pension Foun-

dations », 8 fonds de pension sectoriels et

des institutions spécialisées pour les autres

catégories de population.

Les pensions versées par les régimes obli-

gatoires représentaient 11,2 points de PIB en

2001. Le deuxième étage verse les trois

quarts des pensions.

5 Cf. Questions Retraite n°2001-36 « Fonds de réserves pourles retraites en Europe : les exemples de l’Irlande et de laFinlande ». Laurent VERNIERE, Février 2001.

6 Les régimes TEL pour les salariés du secteur privé, LELpour les salariés occupant un emploi temporaire, TaELpour les professions artistiques et intermittentes, MEL pourles professions maritimes, MYEL pour les agriculteurs etYEL pour les autres professions indépendantes non sala-riées.

7 Les régimes VEL pour les fonctionnaires de l’État etKVTEL pour les salariés des collectivités locales.

8 Le régime KiEL.

3.

Les pensions versées en 2001.


En niveau (M€) En structure % En % du PIB

• Pensions du premier étage 2 740 18,1 % 2,0 %

• Pensions du deuxième étage 11 461 75,5 % 8,5 %

- secteur privé 7 045 46,4 % 5,2 %

- secteur public 4 416 29,1 % 3,3 %

• Autres 974 6,4 % 0,7 %

• Total 15 175 100,0 % 11,2 %

• En % des dépenses de protection sociale 44,2 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

12

Par rapport aux autres pays, le vieillissement

de la population finlandaise, mesuré par le

taux de dépendance socio-démographique,

devrait être un peu moins accentué mais très

rapide entre 2010 et 2030.La part des pen-

sions dans le PIB devrait augmenter de près

de 50 % entre 2000 et 2040.

Les indicateurs budgétaires montrent que,

après la grave crise économique des années

1992 à 1995, la Finlande a consenti de gros ef-

forts qui lui permettent d’afficher des excé-

dents du compte des Administrations pu-

bliques depuis 1998 et de stabiliser la dette

publique. Une partie de ces résultats s’ex-

plique par la contribution positive qu’induit

le provisionnement partiel des régimes du

deuxième étage.

En effet, une caractéristique du système de re-

traite finlandais est que les régimes du

deuxième étage sont partiellement provi-

sionnés pour les risques vieillesse, invalidi-

té et chômage de longue durée après 60 ans.

Le préfinancement est déterminé à partir des

modalités d’acquisition des droits individuels

mais il est collectif en ce sens que le rende-

ment financier des réserves n’a pas d’effet

sur le montant de la pension.


Taux de dépendance socio-démographique : effectif des retraités / population occupée. Source : EPC Working Group on Ageing.

2000 2010 2020 2030 2040 2050




Source : Ministère des Finances. Prévision pour l’année 2002.

Solde UEM Dette publique UEM

en % du PIB en % du PIB

• 1990 5,3 % 14,3 %

• 1991 - 1,1 % 22,6 %

• 1992 - 5,6 % 40,6 %

• 1993 - 7,3 % 56,0 %

• 1994 - 5,7 % 58,0 %

• 1995 - 3,7 % 57,2 %

• 1996 - 3,2 % 57,1 %

• 1997 - 1,5 % 54,1 %

• 1998 1,3 % 48,6 %

• 1999 1,9 % 46,8 %

• 2000 7,0 % 44,0 %

• 2001 4,9 % 43,6 %

• 2002 3,6 % 44,0 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

13

Pour les pensions d’invalidité et de chômage

de longue durée après 60 ans, les engage-

ments courants jusqu’à 65 ans sont provi-

sionnés à hauteur de 80 %. Les taux de coti-

sation reposent sur le principe de la tarification

en fonction du risque et sont en conséquen-

ce fixés par catégorie d’âge et de sexe des

salariés et selon la taille des entreprises. Ils

croissent fortement avec l’âge puisque les

risques d’invalidité ou de chômage de lon-

gue durée sont étroitement liés à l’âge.

Pour les pensions de vieillesse, le provision-

nement des engagements porte, depuis 1997,

sur un tiers des droits à pension acquis entre

23 et 54 ans et liquidés à partir de 65 ans.

Comme entre les deux bornes d’âges citées,

les cotisants acquièrent une annuité égale à

1,5 % du salaire de référence, le provision-

nement est calculé pour des droits à pension

équivalant à une annuité de 0.5% des gains

cotisables annuels, le calcul de la provision

technique se faisant par sexe et par classe

d’âge, en utilisant les tables de mortalité du

moment et en considérant que le placement

des réserves aura un rendement nominal de

3 %. Les droits acquis entre 55 et 65 ans ne

sont pas préfinancés de même que l’impact

des règles de revalorisation des pensions. Le

montant du provisionnement effectif est en

fait plus élevé puisque le taux de rendement

requis pour l’investissement des réserves

(“TEL-calculated interest rate”) est fixé à 5,25 %

par le Ministère des Affaires Sociales. Il en ré-

sulte que l’écart entre ce taux de rendement

requis et le taux d’actualisation de 3 % utili-

sé pour calculer la provision technique per-

met d’améliorer la marge de solvabilité des

institutions de retraite. L’augmentation de la

marge de solvabilité a pour but d’inciter à di-

versifier les investissements dans des actifs

plus risqués mais plus rémunérateurs.

Fin 2001, le montant du portefeuille repré-

sentatif des réserves accumulées, évalué aux

prix de marché, s’élevait à 69,2 Md€, soit

51,2 % du PIB et 7 années de prestations.

Les réserves sont gérées par chacune des ins-

titutions intervenant dans le domaine de la

retraite. Les règles gouvernant la gestion fi-

nancière des réserves ont été modifiées à

Abondement et montant des réserves depuis 1995.

(1) Depuis 1999, l’évaluation du portefeuille est faite aux prix de marché. Source : Federation of Employment Pension

Institutions (Tela). Le montant des réserves ne comprend pas les provisions du régime des fonctionnaires.

Montant des réserves en fin d’année

(valeur du portefeuille)(1)

M€ En % du PIB

• 1995 3,4 % 35,2 37,1 %

• 1996 3,4 % 38,5 39,1 %

• 1997 3,3 % 42,5 39,8 %

• 1998 3,2 % 49,3 42,5 %

• 1999 2,8 % 60,2 50,0 %

• 2000 3,2 % 65,9 50,2 %

• 2001 3,2 % 69,2 51,2 %

Excédent des régimes

de retraite en %

du PIB

no 2002 • 53 - Octobre 2002

14

partir de 1997 afin de les adapter, d’une part,

à l’environnement financier mondial qui rend

possible une diversification des risques par

une gestion active du portefeuille et, d’autre

part, aux conséquences de l’adhésion de la

Finlande à l’UEM. De plus, la marge de sol-

vabilité des organismes gérant les réserves

a été augmentée afin d’accorder plus d’au-

tonomie aux gestionnaires en matière finan-

cière et leur permettre d’investir dans des

classes d’actifs plus risqués.

9 Cf. Questions Retraite n°2002-50 « Nouvelle Zélande :création d’un fonds de reserves pour les retraites en 2001 ».Laurent VERNIÈRE, Juin 2002.

Nouvelle Zélande9

Le système de retraite de la Nouvelle Zélan-

de est composé d’un seul dispositif géré par

l’État (« New Zealand Superannuation » ou

NZS) couvrant l’ensemble des catégories

professionnelles. Les pensions versées sont

forfaitaires et financées par le budget de

l’État. Il n’y a donc pas de prélèvements sous

la forme de cotisations retraite et pas de rela-

tion entre le montant de la pension et les

contributions versées. Jusqu’en 2001, ce dis-

positif n’avait pas d’autonomie juridique,

c’est-à-dire qu’il n’était pas organisé selon le

modèle d’un régime de la Sécurité Sociale.

Comme les autres prestations sociales, les

pensions de retraite font partie des dépenses

courantes du budget de l’État. Les perspecti-

ves de la politique budgétaire à moyen et long

terme sont en conséquence directement

concernées par l’évolution des charges de

pensions de retraite.

Depuis 2001, les pensions du NZS sont ver-

sées à partir de 65 ans avec une condition de

durée de résidence de 10 ans depuis l’âge de

20 ans et 5 ans depuis l’âge de 50 ans. Les ba-

rèmes sont établis en termes bruts et nets

d’impôts sur le revenu mais l’affichage est

exprimé en termes nets. Le montant net de la

pension est déterminé par rapport au salaire

moyen net hebdomadaire constaté l’année

précédente : le taux de remplacement net in-

stantané pour les couples mariés de plus de

65 ans est compris entre 65 % et 72,5 % du sa-

laire net moyen, un célibataire vivant seul

perçoit 65 % du barème d’un couple et un cé-

libataire cohabitant 60 %.

Le système de retraite ne versant que des

prestations forfaitaires, l’évolution des dé-

penses de pensions est étroitement corrélée

au nombre de personnes de plus de 65 ans.

Comme le vieillissement de la population de-

vrait être rapide au cours des 40 prochaines

années, il est projeté que les pensions nettes

versées par le budget de l’État passent de 3,9

points de PIB en 2000 à 8,7 points de PIB en

2040. Financées par l’impôt, les dépenses de

pension auront en conséquence un impact

direct sur les finances publiques des pro-

chaines décennies.

4.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

15

La politique budgétaire est encadrée par un

ensemble de principes énoncés dans le « Fis-

cal Responsability Act », concrétisés par la

fixation de trois principaux objectifs à long

terme, déterminés en moyenne sur le cycle

économique :

• la dette publique brute doit être inférieure

à 30 % du PIB et la dette nette, hors préfi-

nancement des coûts liés au vieillissement

de la population, inférieure à 20 % du PIB,

• les dépenses du budget de l’État ne doivent

pas dépasser 35 % du PIB,

• le budget de l’État doit dégager un surplus,

de sorte à respecter le taux d’endettement

et à fournir les moyens de financer les coûts

liés au vieillissement de la population.

Depuis 1999, les trois objectifs de la politique

budgétaire sont respectés. Pour éviter qu’a-

près 2010, l’augmentation des ressources

budgétaires nécessaires au financement des

retraites provoque des tensions sur les fi-

nances publiques et conduise à abandonner

ces objectifs, le gouvernement néo-zélandais

a décidé de créer en 2001 un fonds de réser-

ves pour les retraites. Le rôle assigné à ce

fonds de réserves est de lisser la charge du

financement des retraites en l’étalant sur plu-

sieurs dizaines d’années. Selon la loi, le fonds

de réserves ne peut être utilisé avant 2020 :

• jusqu’en 2020, le fonds de réserves est

abondé par le budget de l’État, en plus du

paiement des pensions courantes. Les pro-

duits financiers issus du placement des ré-

serves augmentent l’actif du fonds,

• après 2020, le fonds de réserves sera utili-

sé pour financer une fraction des dépenses

de pension, ce qui permettra de réduire la


Source : Statistics New Zealand et Treasury. Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de

20-64 ans.

2000 2010 2020 2030 2040 2050


• Pensions nettes en % du PIB 3,9 % 4,15 % 5,52 % 7,5 % 8,67 % 8,81 %


Source : Treasury New Zeland. L’année budgétaire s’achève le 30 juin.

Solde du Budget Dette publique nette Dépenses du budget

en % du PIB en % du PIB en % du PIB

• 1994 / 1995 3,1 % 37,0 % 34,5 %

• 1995 / 1996 3,6 % 31,0 % 34,4 %

• 1996 / 1997 2,0 % 26,4 % 34,4 %

• 1997 / 1998 2,6 % 24,5 % 34,9 %

• 1998 / 1999 1,8 % 21,7 % 35,8 %

• 1999 / 2000 1,4 % 20,2 % 34,1 %

• 2000 / 2001 1,3 % 18,1 % 34,5 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

16

part des ressources budgétaires courantes

consacrées au financement des retraites.

• compte tenu de la façon dont sont détermi-

nés l’abondement et l’utilisation du fonds

NZSF, il n’y a pas de date prévue pour son

épuisement.

La nouvelle législation a créé un organisme

indépendant (« New Zealand Superannua-

tion Fund » (NZSF)) dont les ressources sont

constituées de la contribution annuelle du

budget de l’État utilisée pour, d’une part,

payer les pensions des retraités et, d’autre

part, accumuler des réserves. La gestion fi-

nancière des réserves est déléguée à une en-

tité publique, indépendante du gouverne-

ment, appelée « Guardians of New Zeland

Superannuation ».

Chaque année, à l’occasion de la préparation

de la loi de Finances, le Ministère des Finan-

ces calcule la contribution du budget de

l’État au NZSF selon les principes suivants :

• la contribution est exprimée en pourcen-

tage du PIB,

• ce taux de contribution, maintenu constant

et appliqué aux PIB projetés, doit permettre

de couvrir le coût du financement des pen-

sions nettes des 40 années à venir, en te-

nant compte du niveau fonds de réserves

en début de période et du rendement fi-

nancier espéré.

À chaque nouvelle Loi de Finances, le calcul est

actualisé, ce qui permet de rajouter une année

de projection. Avec cette méthode d’horizon

glissant de 40 ans, le taux de contribution ef-

fectif varie d’une année à l’autre en fonction de

la valeur des trois variables projetées sur 40

ans entrant dans la formule de calcul, le PIB,

le montant des pensions nettes et le rende-

ment financier du fonds de réserves

Les années 2002 à 2004 ont été considérées

comme une période transitoire durant la-

quelle les contributions au NZSF ont été

fixées forfaitairement, afin de ne pas pertur-

ber trop fortement le processus budgétaire.

Dans les simulations réalisées en 2001, avec

pour hypothèses un taux annuel de rende-

ment nominal des investissements financiers

de 7 % et un taux de prélèvement sur les pro-

duits financiers de 33 %, la contribution bud-

gétaire au NZSF serait positive jusqu’en 2027

et, de 2028 à 2100 l’horizon de la projection,

le NZSF serait utilisé pour financer une par-

tie des dépenses de pensions.

Dans les deux prochaines décennies, l’accu-

mulation des réserves représentera toutefois

un effort budgétaire important puisque, de

2005 à 2011, l’abondement annuel sera su-

périeur à 2 points de PIB et, de 2012 à 2021,

il diminuera mais ne sera pas inférieur à un

point de PIB. La contrepartie de cet effort est

que de 2035 à 2080, les transferts du NZSF

pour financer les retraites seront compris

entre 1 et 1,4 point de PIB.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

17

En raison de ces dotations importantes, la

taille du NZSF devrait croître rapidement

pour atteindre 25 % du PIB en 2014 et près de

50 % en 2034. Malgré les transferts qui de-

vraient intervenir à partir de 2028, le fonds ne

serait pas épuisé à la fin du siècle (20 % du

PIB). Exprimé en années de prestations, le

fonds présenterait un profil similaire. En

2028, il serait équivalent à 6,8 années de pres-

tations et, en 2040, à 5,4 années.

À l’horizon d’un siècle, le NZSF apparaît

comme un fonds que l’on pourrait qualifier de

perpétuel puisqu’il n’est pas épuisé. Ce ré-

sultat s’explique par la méthode de lissage

glissant sur 40 années qui ne met pas de

contrainte sur le niveau du fonds en fin de

période de projection. Il en résulte, compte

tenu de l’augmentation rapide des dépenses

de pensions dans les trois prochaines dé-

cennies, que l’accumulation des réserves doit

atteindre rapidement une taille importante.

C’est pourquoi les dotations au NZSF sont

élevées dès son démarrage. La dynamique

du fonds est également alimentée par les

produits financiers nets d’impôts qui s’ajou-

tent aux dotations.

2002-2040. Prévisions d’abondement et de transferts du NZSF.

Source : Treasury New Zealand. De 2005 à 2040, il s’agit d’une projection.

Versements au NZSF Montant du NZSF en fin d’année

MdNZ$ En % du PIB En % du PIBEn années

de prestation

• 2002 0,60 0,51 % 0,52 % 0,14

• 2003 1,20 0,98 % 1,52 % 0,40

• 2004 1,80 1,40 % 2,96 % 0,78

• 2005 2,91 2,17 % 5,18 % 1,35

• 2010 3,37 2,09 % 16,38 % 4,00

• 2020 2,91 1,17 % 36,40 % 6,60

• 2030 2,91 0,35 % 47,80 % 6,40

• 2040 2,91 1,13 % 46,90 % 5,40

Norvège10

Toutes les personnes résidentes en Norvège

et exerçant une activité professionnelle sont

obligatoirement assurées auprès du “Natio-

nal Insurance Scheme” (“Folketrygden” ou

NIS), organisme d’assurances sociales créé en

1967 pour les risques vieillesse, invalidité,

survie, accidents du travail, chômage et ma-

ladie. Il verse également des prestations d’as-

sistance à certaines catégories de la popula-

tion. En matière de retraite, le NIS couvre

l’ensemble des salariés des secteurs privé et

public et les non salariés, à l’exception de

quelques catégories professionnelles (ma-

rins, pêcheurs, forestiers). Les fonctionnaires

de l’État reçoivent un complément de retrai-

te leur garantissant un taux de remplacement

déterminé en fonction de leur dernier salaire

d’activité. Enfin, depuis 1990, les partenaires

sociaux ont créé un dispositif de départ anti-

cipé à la retraite (“Avtalefestet pensjon” ou

AFP) permettant de liquider une pension par-

tielle ou totale entre 62 et 67 ans.

Trois paramètres caractérisent l’organisa-

tion et la structure du système public de re-

traite :

• L’âge légal de départ à la retraite (hommes

et femmes) est fixé à 67 ans. Il peut être re-

poussé jusqu’à 70 ans et anticipé par cer-

taines catégories professionnelles,

• La durée d’assurance validée nécessaire

pour liquider une pension à taux plein est

fixée à 40 annuités,

• Le barème des pensions (liquidation et re-

valorisation) est exprimé à partir d’une

unité appelée “montant de base” (“Grunn-

beløp”, noté G), indexée sur l’évolution du

salaire moyen.

Pour les salariés et les non salariés assurés

auprès du NIS, deux étages composent le

système de retraite :

• Le premier étage (“Grunnpensjon”) est un

régime universel versant une pension for-

faitaire aux résidents norvégiens, ayant co-

tisé au moins trois ans entre 16 et 66 ans. Le

montant de cette pension forfaitaire dépend

de la situation matrimoniale et de la durée

d’assurance. Il est indépendant du niveau

antérieur de revenu et du montant des co-

tisations versées.

• Le deuxième étage est un régime complé-

mentaire (“Tilleggspensjon”) à prestations

définies qui procure une pension calculée

sur la part du salaire supérieure à un mon-

tant de base G. Créé en 1967, il achève sa

montée en charge puisque ce n’est qu’à par-

tir de 2007 que les assurés pourront avoir va-

lidé une durée complète d’assurance de 40

annuités. Le montant de la pension est cal-

culé en retenant la moyenne des points des

20 meilleures années à laquelle est appli-

quée un taux de liquidation de 42 %.

Comme le régime complémentaire n’a été

créé qu’en 1967, de nombreux assurés

n’avaient, dans le passé, pas ou peu validé de

droits à pension. C’est pourquoi durant cette

période transitoire qui s’achève progressi-

vement, la pension forfaitaire du premier

étage a été complétée par des suppléments

spéciaux (“Saertillegg”), ce qui a conduit à

créer le principe d’une pension minimum,

supérieure à un montant de base G. La pen-

sion minimum ne fait cependant pas partie

no 2002 • 53 - Octobre 2002

18

10 Cf. Questions Retraite n°2002-48 « Norvège, richessepétrolière et financement des retraites. Le rôle du fonds deréserves “Pétrole”». Laurent VERNIÈRE, Avril 2002.

5.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

19

d’un dispositif de minima sociaux puisqu’

elle a vocation à disparaître quand le régime

complémentaire sera à maturité.

Les fonctionnaires de l’État bénéficient de

dispositions particulières en matière de re-

traite. Il leur est garanti un taux de rempla-

cement de 66 % de leur dernier salaire d’ac-

tivité lorsqu’ils valident une carrière com-

plète de 30 annuités. Ils relèvent du “Nor-

wegian Public Service Pension Fund”

(“Statens Pensionskasse”) qui leur verse un

complément de pension pour atteindre ce

taux de remplacement. Ces dépenses, 0,6

point de PIB en 2000, sont financées par le

budget de l’État et une contribution des as-

surés. Les fonctionnaires des collectivités

locales bénéficient d’un avantage similaire

financé par l’intermédiaire de fonds de

pension municipaux, c’est-à-dire en capita-

lisation.

Les opérations du NIS sont incluses dans le

budget de l’État. Elles sont financées en “ré-

partition” par des cotisations sociales (em-

ployeurs et assurés) et par une dotation du

budget de l’État qui complète les besoins de

financement. En outre, les taux de cotisations

sociales ne sont pas ventilés par risque mais

fixés globalement.

Les prestations vieillesse, invalidité et survie

occupaient en 2000 la première place dans

les dépenses du NIS et 7 % du PIB. Elles ne

représentent toutefois que 87,7 % des dé-

penses totales relatives à ces trois risques

puisqu’il faut rajouter les compléments de

pension pour les fonctionnaires, les pensions

versées aux marins et forestiers et le coût du

dispositif de retraite anticipé AFP.

La vieillissement de la population norvé-

gienne devrait être modéré mais, en raison de

l’arrivée à maturité du régime du deuxième

étage, le poids des pensions dans le PIB de-

vrait être multiplié par 2,6 entre 2000 et 2040.

La Norvège a démarré sa production de pé-

trole et de gaz au début des années 1970. Ses

performances économiques et financières

ont été radicalement modifiées lorsqu’elle

est devenue l’un des principaux pays expor-

tateurs de ces produits dans les années 1980.

Les recettes financières abondantes procu-

rées par l’exploitation de ses ressources na-

turelles non renouvelables lui ont permis

dans un premier temps d’accroître fortement

ses possibilités de consommation, que ce

soit en mettant en œuvre des programmes

de redistribution d’une partie de ces revenus

ou en développant les infrastructures du

pays. Sur les 1100 milliards de couronnes de

revenus du pétrole encaissés entre 1971 et

2000, près de 800 milliards de couronnes ont

été dépensés et consommés. Mais, dans le

futur, les ressources pétrolières s’épuiseront

et produiront de moins de moins de revenus,


Taux de dépendance démographique : population de 67 ans et plus / population de 16-66 ans.

Source : Statistics Norway et Ministère des Finances.

2000 2010 2020 2030 2040 2050



no 2002 • 53 - Octobre 2002

20

au moment où le poids des dépenses de pen-

sions (vieillesse + invalidité) dans le PIB de-

vrait plus que doubler.

Ce “conflit” entre des besoins de finance-

ment qui vont être fortement croissants et

des revenus du pétrole en diminution relati-

ve, a conduit les autorités norvégiennes à

créer en 1990 le fonds « Pétrole » (« Norwe-

gian Government Petroleum Fund » ou

NGPF) afin d’accumuler des réserves finan-

cières au profit des générations futures, de

sorte à préserver une équité intergénéra-

tionnelle dans l’affectation des revenus des

ressources pétrolières. L’objectif est d’éviter

de dépenser immédiatement toute la riches-

se pétrolière, avec d’éventuelles implications

indésirables sur les équilibres macro-écono-

miques, en “lissant” l’utilisation de ces re-

cettes sur une longue période pour préser-

ver le “bien-être” des générations futures et

les faire bénéficier des revenus procurés par

l’exploitation de ressources non renouvela-

bles.

La création du NGPF a été votée par le Par-

lement en 1990. Ses ressources sont consti-

tuées par le transfert de recettes fiscales net-

tes tirées des activités pétrolières dont le

montant est fixé annuellement lors de l’éta-

blissement du budget de l’État, auxquelles

s’ajoutent les revenus des placements finan-

ciers. Les dépenses du NGPF consistent en un

transfert annuel au budget de l’État destiné

à couvrir le déficit des opérations hors pé-

trole. Sa gestion est du ressort du Ministère

des Finances qui a délégué la responsabilité

de la gestion opérationnelle à la Banque cen-

trale de Norvège.


Sources : Ministère des Finances et Economic Outlook 2002, OCDE.

Transferts au NGPF

à partir de 1995

En % des

En % du PIBrecettes du

Budget

• 1990 - 5,0 % 0,4 % 2,6 % 29,5 %

• 1991 - 8,9 % - 2,6 % 0,1 % 27,8 %

• 1992 - 9,4 % - 4,4 % - 1,7 % 32,4 %

• 1993 - 9,8 % - 5,3 % - 1,4 % 40,8 %

• 1994 - 7,1 % - 3,3 % 0,4 % 37,2 %

• 1995 - 4,3 % 0,4 % 3,5 % 34,7 % 0,4 % 0,2 %

• 1996 - 2,7 % 4,6 % 6,6 % 31,0 % 10,2 % 4,3 %

• 1997 - 2,3 % 6,4 % 7,9 % 27,9 % 13,4 % 5,8 %

• 1998 - 1,9 % 3,0 % 3,5 % 26,6 % 5,9 % 2,5 %

• 1999 - 1,2 % 3,3 % 5,9 % 27,6 % 5,2 % 2,2 %

• 2000 - 0,8 % 11,5 % 14,8 % 30,9 % 23,6 % 10,7 %

• 2001 - 0,4 % 17,6 % 15,2 % 26,8 % 32,0 % 16,5 %

Solde du

Budget

hors pétrole

En % du PIB

Solde du

Budget

y.c pétrole

En % du PIB

Solde UEM

En % du PIB

Dette

publique

UEM

En % du PIB

no 2002 • 53 - Octobre 2002

21

Le NGPF est conçu comme un instrument de

la politique budgétaire destiné à rendre to-

talement transparente l’utilisation des reve-

nus du pétrole. En effet, la loi a prévu qu’il est

abondé à condition que le budget global de

l’État dégage un surplus. C’est pourquoi les

premiers transferts au NGPF n’ont eu lieu

qu’à partir de 1995, le déficit des opérations

du budget de l’État hors pétrole ayant été su-

périeur aux recettes nettes pétrolières durant

la période 1990-1994.

Le NGPF a ainsi une double fonction :

• à court terme, au niveau du budget de l’État,

il joue un rôle de stabilisateur des fluctua-

tions des recettes fiscales pétrolières induites

en grande partie par les variations du prix du

pétrole, ce qui permet de conduire la poli-

tique budgétaire (dépenses et prélèvements)

à l’abri des incertitudes liées aux évolutions

des marchés pétroliers. En outre, les trans-

ferts nets annuels au NGPF représentent la

partie des revenus du pétrole qui n’est pas

dépensée immédiatement. La politique bud-

gétaire peut ainsi être déterminée en fonc-

tion de la situation économique hors pétrole

et non pas en fonction de la plus ou moins

grande abondance des revenus pétroliers,

• à long terme, il permet d’accumuler des ré-

serves afin de faire face aux conséquences

du vieillissement de la population et à la di-

minution progressive des recettes pétroliè-

res. Comme fonds de réserves, il prend en

compte les besoins des générations futures

(financement des pensions) et répartit l’uti-

lisation des recettes pétrolières actuelles

sur un grand nombre de générations. C’est

donc un principe de développement durable

et d’équité intergénérationnelle qui guide

l’utilisation de ressources non renouvela-

bles appelées à s’épuiser.

Il en résulte que la gestion financière du

NGPF doit tenir compte de ces deux horizons.

En effet, une fraction du portefeuille doit pou-

voir être rapidement mobilisable pour combler

des déficits budgétaires élevés. Par contre, la

perspective du long terme autorise une allo-

cation du portefeuille dans des actifs plus

risqués mais à plus fort rendement.

Une autre caractéristique importante de la

gestion financière du NGPF concerne l’allo-

cation géographique des investissements. Le

principe a été retenu d’investir les réserves ex-

clusivement à l’étranger. Ce choix s’explique

en partie par l’étroitesse du marché financier

norvégien qui aurait empêché une bonne di-

versification des risques. C’est surtout la vo-

lonté de ne pas allouer des ressources dans

des activités économiques insuffisamment

rentables qui aurait conduit, d’une part, à les

“gaspiller“ et, d’autre part, à devoir consacrer

ultérieurement une partie des recettes pé-

trolières au soutien de ces activités. Autre-

ment dit, le développement des secteurs éco-

nomiques hors pétrole ne doit pas reposer

sur l’utilisation de la manne pétrolière mais

résulter de leur capacité productive et de leur

rentabilité économique.

Au total, la création du NGPF a répondu à

deux objectifs :

• un objectif de stabilisation à court terme qui

évite de répercuter à l’ensemble de l’éco-

nomie les fluctuations des recettes pétro-

lières,

• un objectif de gestion à long terme de res-

sources naturelles non renouvelables qui

évite la consommation immédiate de recet-

tes temporaires et qui permet de transférer

aux générations futures le produit financier

de l’exploitation actuelle de ces ressources.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

22

A la fin 2001, le NGPF avait accumulé 613.7

milliards de couronnes (portefeuille évalué

aux prix de marché), soit l’équivalent de près

de 42 points de PIB. Il est projeté qu’en 2010,

le fonds atteigne 118% du PIB. La forte crois-

sance du NGPF est due aux transferts nets

importants réalisés en 2000 et 2001, à la suite

de la remontée des cours du pétrole.

En 2001, le montant des engagements en ma-

tière de pension de retraite et d’invalidité

était évalué 2998 milliards de couronnes (soit

2 fois le PIB), dont 642 milliards au titre des

pensions de retraite du régime complémen-

taire du deuxième étage (43,6 % du PIB). Au-

trement dit, depuis la fin 2001, le portefeuille

du NGPF permet déjà de provisionner la

quasi totalité des engagements du régime

complémentaire.

Évolution du portefeuille du NGPF (aux prix de marché).

(1) Chiffre prévisionnel.

(2) Projection. Sources : Norges Bank et Ministère des Finances, Budget 2002.

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2010

• NGPF au 31/12

(milliards de

couronnes)

47,6 113,4 171,8 222,4 386,4 613,7 861,0(1)

• NGPF en % du PIB 4,7 % 10,3 % 15,4 % 18,6 % 27,1 % 41,7 % 57,1 %(1) 87,5 %(2) 118,3 %(2)

Suède11

La réforme du système de retraite en Suède

a été introduite en 1999 et les premiers paie-

ments selon la nouvelle législation ont eu

lieu en 2001. La Suède a choisi de remplacer

son ancien système par répartition reposant

sur deux étages (une pension universelle et

un régime par répartition à prestations défi-

nies (régime ATP)) par deux régimes totale-

ment contributifs, un régime par répartition

à cotisations définies fonctionnant selon le

principe des “comptes notionnels” indivi-

duels, complété par un dispositif de comp-

tes individuels d’épargne retraite par capita-

lisation dont le mandat de gestion adminis-

trative et financière a été confié à une agen-

ce gouvernementale (“Premium Pension

Authority” ou PPM). Avec la technique des

comptes “notionnels”, le montant de la pen-

sion est calculé actuariellement en fonction

de l’effort contributif total et de la durée de

service de la pension.

Le nouveau système de retraite est financé par

des cotisations retraite prélevées au taux de

17,21 % sur le salaire brut:

• Le régime à cotisations définies par répar-

tition, fonctionnant selon la technique des

comptes “notionnels”, couvre le seul risque

vieillesse. Il est financé au taux de 14,88 %.

Les anciens fonds de réserves du régime

ATP (“AP-Funds”) sont rattachés à cette

structure. Ce régime verse la pension liée au

revenu (“Income pension”),

6.

11 Cf. Questions Retraite n° 99-21 “La réforme du systèmede retraite suédois : l’apparition d’un nouveau modèle deréforme ?”, Septembre 1999, Laurent VERNIÈRE.

Questions Retraite n° 2001-43 “Suède : les récents déve-loppements de la réforme du système de retraite”, Octobre2001, Laurent VERNIÈRE.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

23

• Le régime à cotisations définies par capita-

lisation est alimenté au taux de 2,33 %. Ce

régime est administré et géré par l’agence

gouvernementale créée à cet effet (PPM).

Ce régime verse une pension appelée “Pre-

mium pension”.

L’ancien système de retraite était composé

de deux étages : le système national de sé-

curité sociale versait une pension universel-

le forfaitaire à tous les résidents suédois et le

régime complémentaire obligatoire ATP ver-

sait une pension contributive dont le mon-

tant était lié aux revenus d’activité. Ces deux

régimes couvraient les risques vieillesse, sur-

vie et invalidité. Le nouveau système, entré

en vigueur en 1999, ne couvre que le risque

vieillesse et l’acquisition des droits à la re-

traite est exclusivement assise sur les reve-

nus d’activité et les revenus de remplace-

ment. La pension universelle forfaitaire est

progressivement supprimée durant la pério-

de de transition, les dépenses de survie sont

financées par des cotisations affectées et les

dépenses d’invalidité sont intégrées dans le

risque maladie en attendant une réforme de

leur financement.

Dans le périmètre du nouveau régime vieilles-

se, les prestations de retraite versées en 2000

ont été de 138 840 millions de couronnes

(6,6 % du PIB), soit 92,8 % des dépenses de

vieillesse et 66,2 % des dépenses des deux

étages de l’ancien système.

Le vieillissement de la population suédoise est

plus tardif et plus modéré que dans les autres

pays européens. La réforme des retraites

devant produire son plein effet à partir de 2014,

le poids des pensions dans le PIB ne devrait

augmenter, dans les trois prochaines décen-

nies, que de 2,4 points.

Année 2000. Ventilation des dépenses de vieillesse, survie et invalidité

dans l’ancien système de retraite (millions de couronnes suédoises).

Source : National Social Insurance Board.

Régime universel Régime ATP Total Total en % du PIB

1. Vieillesse 53 201 96 481 149 682 7,1 %

2. Survie 432 12 443 12 875 0,6 %

3. Sous total (1 + 2) 53 633 108 924 162 557 7,7 %

4. Invalidité 14 236 24 770 39 006 1,9 %

5. Pensions d’orphelin 288 653 941

6. Sous total (4 + 5) 14 524 25 423 39 947 1,9 %

7. Total (3 + 6) 68 157 134 347 202 504 9,7 %

8. Autres dépenses 7 344 0,3 %

9. Total (7 + 8) 209 848 10,0 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

24

La Suède a été confrontée à une grave crise

économique et budgétaire au début des an-

nées 1990 qui l’a conduite à entreprendre des

réformes d’envergure de son système de pro-

tection sociale. Depuis 1998, elle dégage à

nouveau des excédents budgétaires.

Depuis sa création en 1960, le deuxième

étage de l’ancien système de retraite (le ré-

gime ATP) a accumulé des réserves. Le pro-

visionnement partiel des engagements du ré-

gime répondait à l’origine à deux objectifs :

compenser la diminution attendue des taux

d’épargne individuels à la suite de l’intro-

duction du régime ATP, disposer d’un fonds

destiné à lisser l’impact de la conjoncture sur

les soldes financiers du régime, afin d’éviter

une modification trop fréquente des para-

mètres du régime pour assurer son équilibre

financier. Ce n’était donc pas une logique de

préfinancement qui prévalait. Dans un pre-

mier temps, la formation d’une épargne forcée,

principalement dirigée vers le financement

du secteur public et du secteur immobilier, a

été privilégiée et, dans un second temps, la

constitution d’une épargne de précaution

permettait de garantir le financement des

pensions d’un régime arrivant progressive-

ment à maturité. À la fin 2000, les réserves


Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 16-64 ans. Pensions : agrégat vieillesse et survie.

Source : Source : EPC Working Group on Ageing.

2000 2010 2020 2030 2040 2050




Source : Ministère des Finances. Prévision pour l’année 2002.

Solde du Budget Dette publique UEM


• 1990 - 1,4 % 42,0 %

• 1991 - 5,4 % 51,2 %

• 1992 - 10,8 % 65,1 %

• 1993 - 16,7 % 75,1 %

• 1994 - 11,6 % 77,7 %

• 1995 - 8,1 % 76,6 %

• 1996 - 1,2 % 76,0 %

• 1997 - 0,3 % 73,1 %

• 1998 0,5 % 70,5 %

• 1999 4,1 % 64,9 %

• 2000 4,9 % 55,3 %

• 2001 1,8 % 55,9 %

• 2002 – 53,0 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

25

s’élevaient à 734 milliards de couronnes (35

points de PIB), le portefeuille étant évalué

aux prix de marché.

La constitution d’une réserve de trésorerie

pour lisser les fluctuations conjoncturelles

ne justifiait pas l’accumulation d’un tel mon-

tant. Toutefois, au cours des années 1990,

l’existence de ce capital a permis, grâce aux

produits financiers encaissés, de financer en

partie les pensions versées.

La gestion financière des réserves avait été

confiée à six fonds (“AP-fonden”) repérés par

leur numéro :

• Les fonds 1 à 3, mis en place dès 1960, ont

investi principalement en obligations pu-

bliques et en instruments de taux, confor-

mément à leur mandat de gestion,

• Les fonds 4, 5 et 6 ont été créés respective-

ment en 1974, 1988, et 1996. Les fonds 4 et

5 avaient pour fonction d’investir essen-

tiellement en actions suédoises alors que

le fonds 6 avait pour rôle d’investir sur le

marché du capital risque (“private equity”)

et dans les petites et moyennes entreprises

suédoises non cotées.

À l’occasion de la réforme du système de re-

traite entrée en vigueur en 1999, il était prévu

que l’organisation et les modalités de la ges-

tion financière des fonds de réserves soient

modifiées pour les adapter aux objectifs du

nouveau système de retraite. Après avoir été

approuvée par le Parlement, cette réorgani-

sation a été mise en place à partir du 1er mai

2000 et a son plein effet depuis le début de

l’année 2001. Elle comporte trois volets prin-

cipaux :

• La disparition des fonds 1 à 5 et leur rem-

placement par 4 nouveaux fonds indépen-

dants dotés, à leur démarrage, d’un capital

identique. Jusqu’en 1999, le mandat confié

aux fonds 1-3 était identique et la distinction

entre les trois gestions était formelle

puisque l’équipe de gestionnaires était

commune. Par la réforme, le législateur a

voulu créer quatre entités distinctes qui

sont mises en concurrence en matière de

gestion financière :

Évolution du montant des réserves depuis 1980.

Source : Ministère des Finances. Le portefeuille est évalué aux prix de marché. MdK = milliards de couronnes.

Réserves en fin Réserves en %Réserves en

Transfert de

d’année (MdK) du PIBannées

réserves au

de prestationsbudget de l’État

(MdK)

• 1980 146,7 26,9 % 7,7

• 1990 407,6 28,9 % 5,3

• 1995 618,4 36,1 % 5,5

• 1996 685,4 39,0 % 5,8

• 1997 711,9 39,0 % 5,9

• 1998 744,9 39,1 % 6,0

• 1999 746,9 37,3 % 5,5 45

• 2000 733,9 35,0 % 5,3 45

• 2001 565,2 26,1 % 3,9 155

no 2002 • 53 - Octobre 2002

26

– le fonds 6 est provisoirement exclu de la

réforme et conserve son mandat d’inves-

tissement dans le capital risque,

– les fonds 1 et 3 sont fusionnés, l’ancien

fonds 5 est à présent le nouveau fonds 3

et les fonds 2 et 4 conservent la même dé-

nomination,

Chaque fonds est doté d’un conseil d’admi-

nistration de 9 membres, nommés par le gou-

vernement pour une période de trois ans,

dont 2 sont proposés par les organisations

syndicales et 2 par les employeurs. Bien

qu’ayant le statut d’agence gouvernementa-

le, chaque fonds est indépendant et a la to-

tale responsabilité de ses activités. Il définit

chaque année sa politique d’investissement,

sa politique de “corporate governance” ainsi

que son plan de gestion des risques.

• Le transfert d’une fraction des réserves au

budget de l’État : l’un des principes de la ré-

forme du système de retraite entrée en vi-

gueur en 1999 a été de créer un nouveau ré-

gime de retraite dont le champ d’interven-

tion est la couverture du seul risque vieilles-

se. Cette logique a conduit à transférer le

financement de certaines prestations non

contributives sur le budget de l’État, princi-

palement la pension de garantie qui est le

“filet de sécurité” du nouveau système de

retraite et la pension universelle de ceux

qui ne reçoivent que cette prestation. Pour

compenser ce coût budgétaire, des trans-

ferts de réserves vers le budget de l’État et

l’Office de gestion de la Dette ont été orga-

nisés selon le calendrier suivant : 45

milliards de couronnes ont été transférés

en 1999 et en 2000 et 155 milliards au début

de 2001. Ce n’est qu’en 2004 qu’il sera dé-

cidé si de nouveaux transferts de réserves

devront être organisés.

• L’introduction de nouvelles règles d’inves-

tissement financier dans le but de maximi-

ser le rendement sous la contrainte d’une

bonne diversification des risques.

Au terme de cette réorganisation, les quatre

nouveaux fonds ont reçu chacun, au 1er jan-

vier 2001, un portefeuille de 134 milliards de

couronnes (6,5 points de PIB). Comme les

nouvelles règles d’investissement n’autori-

sent pas la détention de titres non cotés et les

investissements directs dans les entreprises,

la gestion et la liquidation progressive de

cette catégorie d’instruments, détenue pré-

cédemment par les anciens fonds pour un

montant de 24.6 milliards de couronnes, a

été confiée aux nouveaux fonds 1 et 4. Par

ailleurs, le fonds 1 a reçu la gestion de la to-

talité du portefeuille d’obligations étrangè-

res en raison des contrats de couverture qui

leur sont attachés.

Au démarrage de la nouvelle organisation,

les 4 nouveaux fonds de gestion des réserves

disposent donc d’un portefeuille d’un montant

équivalent ayant quasiment la même struc-

ture. Ils sont mis en concurrence pour gérer

au mieux les réserves du nouveau régime de

retraite dans une perspective de maximisation

du rendement à long terme, associée à une

diversification des risques.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

27

Japon12

En matière de Sécurité sociale, le Japon dis-

tingue trois catégories d’assurés : la catégo-

rie 1 regroupe les “non salariés”, la catégo-

rie 2 comprend l’ensemble des salariés du

secteur privé et ceux relevant des régimes

spéciaux (fonctions publiques centrale et lo-

cale, personnel de l’enseignement privé et

celui de la mutualité agricole), la catégorie 3

désigne les conjoints non actifs des salariés

de la catégorie 2 bénéficiant des pensions de

réversion.

Avant la réforme de 2000, le système de re-

traite japonais comprenait trois étages :

• Le régime universel de base (“National Pen-

sion Insurance” (NPI)) occupe le premier

étage et verse une pension de base à tous

les résidents. Il couvre les trois catégories

d’assurés âgés de 20 à 59 ans et les risques

vieillesse, survie et invalidité. L’âge de dé-

part à la retraite est fixé à 65 ans mais des

départs anticipés ou retardés (entre 60 et

69 ans) sont possibles en contrepartie d’un

ajustement actuariel de la pension. La coti-

sation par assuré est forfaitaire. Bien qu’étant

universel, ce régime fonctionne selon le

principe de la répartition provisionnée. Des

réserves de 11 000 milliards de Yen (2,2

points de PIB) ont été accumulées en 2001,

au titre des engagements de la catégorie 1,

• Le deuxième étage réunit les régimes qua-

lifiés de complémentaires par rapport au

premier étage : le régime obligatoire par ré-

partition d’assurance vieillesse des salariés

du secteur privé, quatre régimes spéciaux

obligatoires par répartition pour les sala-

riés du secteur public et des fonds de pen-

sion nationaux (régimes facultatifs par ca-

pitalisation pour les non salariés). Par

ailleurs, les pensions de réversion perçues

par la catégorie 3 des conjoints de salariés

relèvent également de cet étage.

L’assurance vieillesse des salariés du secteur

privé (« Employees’ Pension Insurance »

(EPI)) affilie les salariés âgés de moins de 65

ans des entreprises de plus de 4 salariés. Il

couvre les risques vieillesse, survie et inva-

lidité. C’est un régime en annuités qui verse

des pensions contributives dont le montant

dépend de la durée de cotisation et du salai-

re moyen d’activité. Jusqu’en 2000, l’âge nor-

mal de départ à la retraite était fixé à 60 ans

mais comme les nouveaux retraités ne peu-

vent bénéficier, depuis 1994, de la pension

universelle du premier étage qu’à partir de 65

ans, une allocation spéciale est versée entre

60 et 64 ans pour compléter la pension contri-

butive. Le régime fonctionne en répartition

provisionnée, financé par un taux de cotisa-

tion de 17,35 %13, partagé également entre

l’employeur et le salarié, appliqué au salaire

d’activité hors bonus versé en fin d’année.

Le taux de cotisation sur le bonus est de 1 %.

Depuis l’origine, le régime est partiellement

provisionné et, en 2000, les réserves accu-

mulées atteignaient un montant de 131 500

milliards de Yen (25,6 points de PIB).

Les régimes spéciaux (“Mutual Aid Associa-

tion’s Pension Plans”) couvrent respective-

ment les salariés de la fonction publique

centrale, de la fonction publique locale, de

la mutualité agricole, et le personnel de l’en-

seignement privé. Ils fonctionnent en réparti-

tion provisionnée selon des principes iden-

7.

12 Cf. Questions Retraite n° 2001-37 “Japon : les récentesréformes du système de retraite”, Mars 2001, LaurentVERNIÈRE.

13 Le taux de cotisation inclut également le financement dela pension universelle du premier étage.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

28

tiques au régime des salariés du secteur

privé. En 1997, les réserves s’élevaient à 36 400

milliards de Yen (7 points de PIB).

À cheval entre les deuxième et troisième

étages se trouvent les fonds de pension na-

tionaux (« National Pension Funds » (NPF))

créés en 1989 afin que la catégorie 1 des non

salariés dispose d’un régime complémentai-

re. Ils sont organisés sur une base territoria-

le ou professionnelle, à adhésion facultative

et fonctionnent en capitalisation. La presta-

tion est une annuité versée à partir de 65 ans

sur une partie ou sur la totalité de la période

de retraite.

• le troisième étage regroupe tous les dispo-

sitifs dont la responsabilité incombe aux en-

treprises. Il s’agit pour l’essentiel des fonds

de pension facultatifs en capitalisation pour

les salariés du secteur privé auxquels s’a-

joutent des régimes d’épargne, ainsi que

les dispositifs spécifiques mis en place pour

couvrir les salariés des petites et moyennes

entreprises.

Les fonds de pension en capitalisation (“Em-

ployees’Pension Fund” (EPF)), crées en 1966,

sont organisés à l’initiative des entreprises.

La création de ces fonds de pension faculta-

tifs a été favorisée par la possibilité laissée aux

entreprises de “sortir” partiellement du

deuxième étage obligatoire, d’une part, en

prenant en charge le paiement et le finance-

ment d’une fraction des droits à pension nor-

malement acquis au titre du deuxième étage

et, d’autre part, en fournissant des presta-

tions additionnelles au titre du troisième

étage supplémentaire. En contrepartie de la

sortie partielle, de 3,2 à 3,8 points de cotisa-

tion sur les 17,35 points au titre du deuxième

étage sont attribués au fonds de pension. Les

assurés ont la possibilité de percevoir les

prestations supplémentaires soit sous forme

d’annuités soit sous la forme d’un capital

versé lors du départ en retraite. En 1997, les

actifs accumulés par ces fonds de pension

s’élevaient à 50 100 milliards de Yen (9,7

points de PIB).

Les dispositifs d’épargne retraite (“Tax Qua-

lified Pension Plan” (TQP)) sont destinés aux

entreprises qui ne peuvent mettre en place

des fonds de pension. Les employeurs bé-

néficient d’avantages fiscaux lorsqu’ils créent

des plans d’épargne retraite au bénéfice de

leurs salariés à la condition que la gestion

des actifs financiers, dans lesquels est in-

vestie cette épargne retraite, soit réalisée par

des institutions financières extérieures. En

1998, ces dispositifs couvraient près de 11

millions de salariés et avaient accumulé près

de 20 000 milliards de Yen, soit près de 4

points de PIB.

Année 1999-2000. Pensions de vieillesse, survie et invalidité en % du PIB

Source : Institut national de la Sécurité Sociale, Comptes de la protection sociale de l’année fiscale

1999-2000.

• National Pension Insurance (NPI) 1,9 %

• Employees Pension Insurance (EPI) 3,6 %

• Mutual Aid Associations 1,2 %

• National Pension Funds 0,4 %

• Autres dispositifs 0,6 %

• Total 7,7 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

29

Le système public de retraite recouvre l’en-

semble des régimes des étages 1 et 2 à l’ex-

clusion des fonds de pension nationaux fa-

cultatifs des non salariés. Le régime univer-

sel verse un quart des pensions du système

public et les régimes complémentaires de sa-

lariés près des trois quarts. Pour l’année fis-

cale 1999-2000, les pensions versées repré-

sentaient 7,7 points de PIB dont 7,3 points

par le système public.

La réforme du système public de retraite in-

troduite en 2000 a conservé le principe des

deux étages et a visé un objectif de taux

maximum de cotisation retraite de 25,2 % à

l’horizon 2030 (17,35 % actuellement). Les

mesures mises en œuvre ont agit simultané-

ment sur les taux de cotisation, le taux de re-

valorisation des pensions, le taux d’annuité,

le montant des transferts publics et l’âge de

départ à la retraite. Comme les régimes dé-

tiennent d’importantes réserves, les modali-

tés de leur gestion financière ont été assou-

plies afin de maximiser le rendement finan-

cier. Les principales mesures adoptées ont

été les suivantes :

• les pensions du régime de base et du régi-

me complémentaire des salariés sont reva-

lorisées selon l’indice des prix à la consom-

mation à partir du 1er avril 2000,

• dans le régime complémentaire des sala-

riés, l’âge de départ à la retraite est porté

progressivement de 60 à 65 ans, entre 2013

et 2025 pour les hommes et entre 2018 et

2030 pour les femmes,

• la subvention du budget de l’État au régime

universel de base passe d’un tiers à la moi-

tié des dépenses du régime à partir de 2004,

• le taux d’annuité mensuel du régime com-

plémentaire est diminué de 5 % : il décroît

de 0,075 % à 0,07125 %,

• les salariés âgés de 65 à 70 ans seront consi-

dérés comme des assurés et devront ver-

ser des cotisations retraite. En outre, le

cumul d’une pension et d’un salaire d’acti-

vité sera plafonné,

• la contribution au régime de base et le taux

de cotisation au régime complémentaire

resteront inchangés jusqu’en 2004, date

du prochain exercice d’évaluation. À partir

d’avril 2003, l’assiette des cotisations sera

constituée de la totalité de la rémunération,

c’est-à-dire du salaire brut et des boni.

À l’issue de la réforme, les pensions versées

par le système public ne devraient que dou-

bler à l’horizon d’un demi-siècle, alors que

le taux de dépendance démographique dou-

blera dans les trente prochaines années. Ce

résultat est obtenu par une diminution de

près de 25 % de la masse des pensions ver-

sées et par une augmentation de 45% du taux

de cotisation retraite.

2000-2050. Taux de dépendance démographique et pensions.

Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 15-64 ans. Source : Ministère des Finances.

2000 2010 2020 2030 2040 2050


• Pensions du système public,

base 100 en 2000100 144,6 170,6 178,5 199,7 206,0

no 2002 • 53 - Octobre 2002

30

Le Japon est un pays qui vieillit rapidement

et plus précocement que les autres pays de

la zone OCDE. Cette situation l’amène à exa-

miner avec beaucoup d’attention la répartition

entre les générations successives de la char-

ge du financement des retraites. Le Japon

est confronté depuis 1993 à une rapide dété-

rioration de ses indicateurs de finances pu-

bliques qui se traduit par un creusement des

déficits budgétaires et un doublement de la

dette publique brute entre 1990 et 2001.

Le déséquilibre des finances publiques est

toutefois en partie compensé par le fait les ré-

gimes publics de retraite sont partiellement

provisionnés, c’est-à-dire qu’ils ont depuis

leur création accumulé des réserves dont une

partie servira dans le futur pour financer une

fraction des engagements. Ce provisionne-

ment partiel n’obéit pas à une logique préci-

sément définie telle que, par exemple, le lis-

sage des prélèvements ou le préfinancement

des engagements de retraite des générations

du baby boom. Résultat de l’histoire des ré-

gimes, il a joué néanmoins un rôle impor-

tant, avec l’épargne postale, comme source

de financement des investissements publics

via le dispositif appelé « Fiscal Investment

and Loan Program » (FILP). Cette épargne

était gérée jusqu’en 2001 par le « Trust Fund

Bureau » et prêtée à divers organismes char-

gés de réaliser des investissements publics

dont les orientations sont définies par les lois

de finances annuelles.

1990-2001. Indicateurs de finances publiques en % du PIB.

Source : Ministère des Finances et Economic Outlook, Juin 2002, OCDE. Données établies sur la base des comptes

nationaux.

Solde de la Solde APU, Dette Dette

Sécurité y.c Sécurité publique publique

Sociale Sociale brute nette

• 1990 3,4 % 1,9 % 64,6 % 12,4 %

• 1991 2,5 % 1,8 % 61,1 % 6,4 %

• 1992 2,4 % 0,8 % 63,5 % 7,3 %

• 1993 2,1 % - 2,4 % 69,0 % 10,1 %

• 1994 1,9 % - 2,8 % 73,9 % 12,1 %

• 1995 1,8 % - 4,2 % 80,4 % 16,9 %

• 1996 1,6 % - 4,9 % 86,5 % 21,6 %

• 1997 1,6 % - 3,7 % 92,0 % 27,9 %

• 1998 1,2 % - 5,5 % 103,0 % 38,0 %

• 1999 1,0 % - 7,1 % 115,8 % 45,2 %

• 2000 0,5 % - 7,4 % 123,5 % 50,5 %

• 2001 0,5 % - 7,1 % 132,8 % 58,5 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

31

Les réserves accumulées par les régimes en

répartition provisionnée du système public

de retraite sont importantes puisqu’elles re-

présentaient, hors régimes spéciaux, 27,8

points de PIB en 2000/2001. Par ailleurs, les

régimes spéciaux par répartition des fonc-

tions publiques locale et centrale sont respec-

tivement classés aux troisième et huitième

rang dans le palmarès mondial des actifs

gérés par les plus grands fonds de pension.

Leurs réserves sont comprises entre 7 et 8

points de PIB.

En 2001, dans le cadre de la réorganisation

des activités du FILP, le pilotage de la gestion

des réserves du système public de retraite a

été détaché du “Trust Fund Bureau” pour être

confiée au Ministère des Affaires sociales qui

a créé un organisme dédié à la gestion fi-

nancière, le “Government Pension Invest-

ment Fund” (GPIF). Cet organisme est char-

gé de diversifier le portefeuille et de condui-

re une gestion financière active en confiant

des mandats de gestion aux institutions fi-

nancières spécialisées dans ce type d’activi-

té. Dans un premier temps, le GPIF a reçu le

portefeuille auparavant géré par le « Pension

Welfare Service public Corporation » (Nem-

puku), entité qui, au sein du « Trust Fund bu-

reau », était chargée de la gestion financière

de la partie des réserves qui n’était pas utili-

sée pour financer les projets du FILP. Il est

prévu que la totalité des réserves sera pro-

gressivement transférée au GPIF dans un

délai de sept années.

Réserves des régimes publics de retraite en % du PIB.

Source : Ministère des Finances. L’année fiscale commence le 1er avril de l’année n et s’achève le 31 mars de l’année n + 1.

Années fiscalesRéserves déposées au Trust Fund Bureau

Régimes spéciauxcommençant National Pension Employee Pension « Mutual Aid

le 1er avril (1er étage) Insurance (2ème étage) Associations »

• 1965 0,6 % 4,2 %

• 1975 1,2 % 7,9 % 4,1 %

• 1985 0,8 % 15,2 % 6,4 %

• 1995 1,7 % 21,4 %

• 1996 1,9 % 22,7 %

• 1997 1,9 % 23,8 % 7,0 %

• 1998 2,0 % 25,2 %

• 1999 2,1 % 25,9 %

• 2000 2,2 % 25,6 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

32

Canada (hors Québec)14

Le système de retraite du Canada est com-

posé de trois étages :

• une pension universelle (« Pension de sé-

curité de la vieillesse ») versée à tous les

résidents à partir de 65 ans justifiant d’au

moins 10 ans de présence sur le territoire,

prestation en partie sous conditions de res-

sources pour les très hauts revenus. Ce

dispositif est complété par le versement

d’un supplément garanti et d’une allocation

au survivant, sous conditions de ressour-

ces, aux retraités n’ayant que de faibles

droits à la retraite. Ces prestations sont fi-

nancées par le budget de l’État,

• le deuxième étage est composé du régime

des pensions du Canada (RPC) et de son

équivalent pour la province du Québec, la

régie des rentes du Québec (RRQ). Ces deux

régimes versent une pension contributive

dont le montant dépend de la carrière sala-

riale,

• le troisième étage comprend les régimes

d’épargne retraite, individuels ou collectifs,

bénéficiant d’incitations fiscales, mis en

place par les entreprises ou les branches

professionnelles.

Le régime des pensions du Canada (RPC hors

province du Québec), créé en 1966, couvre

la population active âgée de 18 à 70 ans (sa-

lariés et non salariés, secteurs privé et pu-

blic) et les risques vieillesse, survie, décès et

invalidité. Les gains cotisables ouvrant des

droits à la retraite sont compris entre un plan-

cher et un plafond fixés annuellement. L’âge

normal de départ à la retraite est 65 ans, avec

un mécanisme de décote et de surcote pour

ceux qui avancent ou retardent leur départ à

la retraite. La pension annuelle est égale à

25 % du salaire moyen de carrière exprimé en

pourcentage du plafond de cotisation. Les

pensions de retraite sont revalorisées selon

l’indice des prix à la consommation.

Le RPC est un régime fonctionnant en répar-

tition avec la particularité d’avoir accumulé

des réserves depuis sa création. Avant la ré-

forme de 1997, ces réserves étaient investies

en titres de taux non négociables, d’une

durée maximale de 20 ans, émis par les pro-

vinces canadiennes, titres portant un intérêt

fondé sur le rendement moyen des obliga-

tions du gouvernement du Canada à échéan-

ce d’au moins 20 ans. À l’origine, le fonds de

réserves avait été conçu pour lisser les re-

cettes du régime sur le cycle économique et

8.

14 Cf. Questions Retraite n° 99-15 “Le fonds de réserves durégime des pensions du Canada après la réforme”, Jan-vier 1999, Laurent VERNIÈRE.

Prestations nettes versées en 2000.

Source : Ministère du développement des ressources humaines.

Milliards de dollars canadiens En % du PIB

Pension de sécurité de la vieillesse 24,1 2,3 %

Régime des pensions du Canada 19,5 1,8 %

Régie des rentes du Québec 5,7 0,5 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

33

non pas pour provisionner une fraction de

ses engagements.

À partir de 1982, le poids de plus en plus

élevé des revenus financiers du fonds de

réserves a permis de financer une part im-

portante des dépenses et de fixer le taux de

cotisation effectif en dessous du taux de la ré-

partition pure sans provoquer de déficit du

régime. Toutefois, au fur à mesure de l’arrivée

à maturité du régime qui augmente les dé-

penses, les réserves ont diminué et tendu à

s’épuiser. Cette situation allait rapidement

conduire à de fortes augmentations des taux

de cotisation, d’autant plus, qu’à long terme,

le vieillissement de la population accentuait

les tensions sur le financement du régime.

En 1996, le gouvernement fédéral et les pro-

vinces ont alors engagé un processus de

concertation en vue d’apporter des modifi-

cations substantielles aux règles d’acquisi-

tion et de liquidation des droits à la retraite

et d’établir un nouveau calendrier des taux de

cotisation pour les 25 ans à venir. Du côté des

dépenses, les conditions d’octroi et la géné-

rosité de certaines prestations ont été res-

serrées en modifiant les barèmes de calcul.

Du côté des recettes, un calendrier d’aug-

mentation des taux de cotisation pendant

une période relativement courte a été adop-

té afin de reconstituer le montant des réser-

ves, de telle sorte que le taux de cotisation soit

ultérieurement stable sur longue période, en

régime permanent :

• au cours de la période 1997-2003, le taux de

cotisation est augmenté annuellement de 0,4

point puis de 0.8 point pour passer de 5,6 %

en 1996 à 9.9% en 2003. Après 2003, le taux

de cotisation est maintenu constant à 9,9 %,

• l’accélération de la hausse des taux de co-

tisation a pour but d’augmenter la taille du

fonds de réserves, l’objectif étant un fonds

de réserves représentant de 4 à 5 années de

prestations,

• la gestion financière des réserves a été ré-

organisée afin d’augmenter le rendement

moyen en diversifiant les placements sur les

marchés financiers. Pour contrôler et réguler

les investissements du fonds, la loi a créé un

Office d’investissement du RPC (« OIRPC »).

La combinaison de ces trois éléments, aux-

quels s’ajoutent les mesures sur les dépenses,

devrait donc conduire à un taux de cotisation

stable après 2003, grâce aux recettes finan-

cières tirées du fonds de réserves. À l’issue

de la réforme, le taux de cotisation effectif

ne sera inférieur au taux de la répartition pure

qu’après 2018. L’augmentation des réserves

résulte donc d’un effort de surcotisation se

prolongeant sur près de 20 ans.

Selon le dernier rapport actuariel publié en

2001, le doublement du taux de dépendance

démographique et le triplement des dépen-

ses du RPC dans les 50 prochaines années

ne devraient pas empêcher la stabilité du

taux de prélèvement.

2001-2050.Taux de dépendance démographique et masse des pensions, base 100 en 2001.

Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 20-64 ans. Pensions : agrégat vieillesse et survie,

invalidité, enfant et décès. Source : Régime des pensions au 31/12/2000 : 18 ème Rapport actuariel.

2001 2010 2020 2030 2040 2050

• Taux de dépendance démographique 20,3 % 21,6 % 28,5 % 38,3 % – 42,4 %

• Dépenses en volume du RCP,

base 100 en 2001100 127,1 175,4 231,5 278,4 318,9

no 2002 • 53 - Octobre 2002

34

Les réserves devraient dépasser, dès 2010,

quatre années de prestations et se situer

entre 5 et 6 années après 2020. Bien qu’entre

2000 et 2050, les dépenses du RPC devraient

augmenter de 1,2 points de PIB, le taux de

cotisation restera inchangé, le supplément

de dépenses étant financé par les produits

financiers, les revenus financiers des inves-

tissements fournissant entre 25 % et 30 %

des recettes du régime. Alors que, dans le

passé, les réserves avaient atteint un maxi-

mum de 6 points de PIB, leur poids devrait ra-

pidement augmenter et représenter plus de

17 points en 2050.

La réforme du RPC a ainsi changé l’objectif as-

signé aux réserves dans le RPC : de fonds de

trésorerie destiné à lisser l’impact de la

conjoncture sur les recettes, les réserves

vont, dans le futur, constituer un patrimoine

financier, c’est-à-dire jouer le rôle de « troi-

sième financeur », à côté des cotisants et des

employeurs. C’est ce qui explique également

pourquoi un volet important de la réforme a

consisté à modifier complètement les moda-

lités de la gestion financière des réserves, en

créant un organisme indépendant dédié à

cette activité, dont la principale fonction est

de maximiser le rendement financier sous

une contrainte de risques.

1970-2050. Pensions et réserves du RPC.

Source : Régime des pensions au 31/12/2000 : 18 ème Rapport actuariel. Le calcul du ratio réserves/PIB des années 2010-

2050 a été réalisé par l’auteur.

Dépenses du RCP Réserves en % des Réserves

en % du PIB dépenses (années) en % du PIB

• 1970 0,1 % 24,1 4,0 %

• 1980 0,6 % 7,6 5,8 %

• 1990 1,5 % 3,5 6,0 %

• 1995 2,0 % 2,4 4,9 %

• 2000 1,8 % 2,0 3,9 %

• 2010 2,1 % 4,2 9,1 %

• 2020 2,4 % 5,2 13,3 %

• 2030 2,8 % 5,3 15,4 %

• 2040 2,9 % 5,4 16,3 %

• 2050 3,0 % 5,6 17,3 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

35

Le taux de dépendance démographique de-

vrait doubler dans les 40 prochaines années

et continuer de croître après cette date.

L’Espagne est parmi les pays européens celui

qui devrait connaître le vieillissement le plus

rapide de sa population. Ces perspectives de-

vraient conduire à augmenter le poids des

pensions dans le PIB de plus de 7 points, si-

tuation qui laisse penser que la rationalisation

du financement de la protection sociale n’est

qu’une étape préalable avant une réforme de

plus grande envergure du système de retrai-

te dans les années à venir.

Espagne

En 1997, l’Espagne a réformé son système

de protection sociale, avec un volet impor-

tant consacré au système public de retraite,

à la suite de l’accord signé en 1995 par le Par-

lement, connu sous le nom de « Pacto de To-

ledo ». La nouvelle législation s’applique à

la totalité des assurés, hormis les fonction-

naires civils et militaires, et couvre tous les

risques à l’exception de l’assurance chôma-

ge. Le principe essentiel de la nouvelle or-

ganisation a consisté à distinguer deux types

de prestations : les prestations contributives,

dont le montant dépend de la rémunération,

sont financées par des cotisations sociales

et les prestations non contributives de natu-

re universelle sont financées par le budget

de l’État. Ces dernières recouvrent le champ

de la solidarité nationale et sont attribuées en

fonction d’un critère de résidence.

Dans le domaine des retraites, les pensions

contributives sont versées par le régime gé-

néral des salariés et des non salariés du sec-

teur privé et par divers régimes spéciaux pro-

fessionnels et couvrent les risques vieillesse,

survie et invalidité non permanente. L’âge

légal de départ à la retraite est fixé à 65 ans

et la durée d’assurance requise pour liquider

une pension à taux plein est de 35 annuités.

Les pensions sont revalorisées en fonction

des prix à la consommation. Le taux de coti-

sation est actuellement de 28,3 % dans le ré-

gime général et s’applique à un salaire pla-

fonné. Les pensions non contributives sont les

pensions minimales ou les compléments de

retraite attribués aux personnes sans droits

à la retraite ou à faibles ressources.

9.

Pensions versées en 2001.


M€ En % du PIB

Pensions contributives 53 047 8,2 %

Pensions non contributives 1 659 0,3 %

Total 54 706 8,5 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

36

Bien que la croissance économique a été

forte depuis 1997, l’Espagne n’a amélioré que

lentement ses indicateurs de finances pu-

bliques. Ce n’est que depuis 2001 que la dette

publique se situe en dessous du plafond de

60 % du PIB.

La réforme de 1997 a prévu de créer un fonds

de réserves de la Sécurité sociale (« Fondo de

Reserva de la Seguridad Social ») alimenté par

les excédents des régimes qui versent des

prestations contributives. La loi précise que

ce fonds est destiné « à satisfaire les besoins

futurs de la Sécurité sociale », c’est-à-dire

qu’il est conçu comme une réserve de tréso-

rerie utilisée pour lisser l’impact du cycle éco-

nomique sur les ressources de la Sécurité so-

ciale. Il ne s’agit donc pas a priori d’un dispo-

sitif organisé pour préfinancer les engage-

ments des régimes de retraite, bien qu’il soit

présenté par le gouvernement espagnol

comme un mécanisme garantissant le paie-

ment des retraites futures.

Le fonds de réserves est logé auprès de la

Trésorerie générale de la Sécurité Sociale qui

a en charge la gestion financière. Les réser-

ves sont déposées sur un compte ouvert au-

près de la Banque centrale d’Espagne. Les

dotations sont fixées annuellement par les

ministres des Finances et des Affaires So-

ciales à la suite de l’examen des perspectives

financières de la Sécurité Sociale.


Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 20-64 ans. L’agrégat Pensions comprend les pres-

tations versées aux fonctionnaires. Source : EPC Working Group on Ageing.

2000 2010 2020 2030 2040 2050




Solde UEM Dette publique UEM Taux de croissance

en % du PIB en % du PIB du PIB

• 1990 - 4,2 % 44,0 %

• 1991 - 4,3 % 44,7 %

• 1992 - 4,0 % 46,8 %

• 1993 - 6,7 % 58,4 %

• 1994 - 6,1 % 61,1 % 2,4 %

• 1995 - 6,6 % 63,9 % 2,8 %

• 1996 - 4,9 % 68,1 % 2,4 %

• 1997 - 3,2 % 66,7 % 4,0 %

• 1998 - 2,6 % 64,6 % 4,3 %

• 1999 - 1,1 % 63,1 % 4,1 %

• 2000 - 0,3 % 60,4 % 4,1 %

• 2001 0,0 % 57,2 % 2,8 %

• 2002 - 0,2 % 55,5 %

Source : Eurostat et Ministère des Finances. Prévision pour l’année 2002.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

37

Le fonds de réserves n’est abondé que de-

puis 2000. Les administrations de Sécurité

Sociale ont en effet été excédentaires respec-

tivement de 0,5 et 0,8 point de PIB en 2000 et

2001, ce qui a permis d’augmenter réguliè-

rement les dotations au fonds de réserves,

au fur à mesure que la situation financière

des régimes s’améliorait en raison de la forte

croissance économique. À la fin 2002, 0,9

point de PIB a été accumulé, ce qui cor-

respond à 1,2 mois de dépenses de pensions

contributives. Les réserves sont investies en

totalité en titres publics, bons du Trésor à 3

et 5 ans, obligations à 10 ans et lettres du Tré-

sor à 12 mois.

Évolution du fonds de réserves depuis 2000.

Source : Ministère des Finances et Ministère des Affaires sociales.

Abondement et produits Fonds de réserves en fin d’année

M€ En % du PIB M€ En % du PIB

• 2000 601 0,1 % 601 0,1 %

• 2001 1 803 0,3 % 2 404 0,4 %

• 2002 3 916 0,5 % 6 020 0,9 %

États-Unis15

La « Social Security » (OASDI) a été créée en

1935 et a versé ses premières prestations en

1938. Premier étage du système de retraite

américain, elle couvre la quasi totalité de la

population active et les risques vieillesse,

survie (OASI) et invalidité (DI). Le taux de co-

tisation est actuellement de 10,8 % pour les

risques vieillesse et survie et 1,8 % pour l’in-

validité. Le calcul de la pension est redistri-

butif et « familial » en ce sens que les barè-

mes procurent un taux de remplacement plus

élevé pour les titulaires de bas salaires et

tiennent compte de la composition du mé-

nage. En 2001, le régime a versé des presta-

tions d’un montant de 4,2 points de PIB.

Dès l’origine, la Social Security a dégagé des

excédents alimentant un fonds de réserves

(«Trust Fund ») qui a représenté de 3 à 5 points

de PIB entre 1945 à 1975. Bien que ses initia-

teurs aient eu l’ambition de préfinancer en

totalité les engagements, les circonstances

les ont rapidement conduit à adopter la tech-

10.

15 Cf. Questions Retraite n° 99-19 “Le rôle du fonds deréserves aux États-Unis et les propositions de réforme dela Social Security”, Juin 1999, Laurent VERNIÈRE.

Prestations versées par la Social Sécurity en 2001.

Source : Social Security Administration.

Md$ En % du PIB

• Prestations de vieillesse et survie 372,4 3,6 %

• Pensions non contributives 59,6 0,6 %

• Total 432,0 4,2 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

38

nique de la répartition afin d’améliorer rapi-

dement la situation des retraités au sortir de

la seconde guerre mondiale. Les réserves,

quoiqu’importantes, avaient une fonction

d’épargne de sécurité. À partir de 1976, à la

suite d’améliorations successives de la lé-

gislation, la situation financière du régime

s’est dégradée avec 7 années consécutives

de déficit au point qu’en 1982, les réserves

étaient quasiment épuisées. En 1983, une ré-

forme a été mise en œuvre pour rétablir la

situation financière avec, également, la dé-

cision de constituer un fonds de réserves,

dans le but de préfinancer une fraction des en-

gagements des générations du baby boom.

Le taux de cotisation a été fixé à un niveau

plus élevé que celui nécessaire pour un fi-

nancement en répartition pure. Cette surco-

tisation a permis d’accumuler des réserves

d’un montant de 11,9 points de PIB à la fin

2001, soit 2,4 années de prestations.

Le vieillissement de la population fera sentir

ses effets après 2010 avec une forte aug-

mentation du taux de dépendance démogra-

phique entre 2010 et 2030. Le poids des pen-

sions dans le PIB devrait augmenter de 2,5

points dans les quatre prochaines décennies.

Les opérations d’encaissement de cotisations

sociales et des autres recettes de l’OASDI

sont retracées dans un compte séparé auprès

du Trésor américain, appelé Trust Fund, sur

lequel sont tirées les sommes nécessaires au

paiement des pensions. La trésorerie dispo-

nible est investie en obligations. De par la

loi, le Secrétaire au Trésor est le seul respon-

sable de la politique d’investissement du

Trust Fund. Il est tenu d’investir les disponi-

bilités qui ne sont pas nécessaires au paie-

ment immédiat des dépenses courantes. De-

puis 1960, des “obligations spéciales”, émi-

ses par le Trésor et achetées exclusivement

par les Trust Funds, sont l’instrument finan-

cier privilégié utilisé pour investir la trésore-

rie et les réserves. Ce sont soit des “certificats

de dette” à court terme, soit des obligations

à plus long terme.

Le Trust Fund étant intégré dans le budget

fédéral, les caractéristiques financières des ré-

serves accumulées sont étroitement dépen-

dantes de la politique budgétaire et finan-

cière suivie par le gouvernement fédéral. En

effet, les obligations spéciales détenues par

le Trust Fund alimentent et gonflent la part de

la dette fédérale qui n’est pas détenue par

les agents privés dès lors que l’État fédéral uti-


Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 20-64 ans. Source : OASDI Trustees Report 2002.

2000 2010 2020 2030 2040 2050



no 2002 • 53 - Octobre 2002

39

lise ces excédents pour financer les dépenses

fédérales courantes. Elles devront être rem-

boursées par le budget fédéral lorsque les

besoins de financement de l’OASDI l’exige-

ront. En conséquence, les réserves accumu-

lées par le Trust Fund sont équivalentes à une

dette que le budget fédéral se doit à lui-même.

Cette situation explique pourquoi la notion

d’excédent ou de déficit budgétaire doit être

soigneusement précisée quand il s’agit d’in-

terpréter la politique budgétaire américaine.

Les soldes budgétaires du budget “unifié”

sont la somme de deux composantes, les

opérations “On-Budget” d’une part et les

opérations “Off-Budget” d’autre part :

• la composante “Off-Budget” reflète les opé-

rations d’entités gouvernementales que la

loi a expressément exclues des opérations

“On-Budget”. Il s’agit des opérations de la

Social Security (OASDI Trust Fund) et du

fond du service postal,

• la composante “On-Budget” comprend tou-

tes les autres opérations budgétaires.

Cette distinction est importante depuis que la

Social Security dégage des excédents crois-

sants, excédents automatiquement investis en

obligations spéciales émises par le Trésor

qui, toutes choses égales par ailleurs, gonflent

la dette fédérale. Cette double composante

des soldes conduit à distinguer deux types

de dette fédérale, celle détenue par les agents

privés et celle qui résulte des opérations

internes entre les différents programmes fé-

déraux.

Au cours de la dernière décennie, le solde

« On-budget » n’a été positif qu’en 1999 et 2000

et la diminution de la dette publique totale n’a

pas été aussi rapide que celle de la dette pu-

blique détenue par les agents privés. La dif-

férence s’explique par le gonflement des ré-


Source : Office of Management and Budget.

Solde du Budget fédéral en % du PIB Dette publique en % du PIB

« Solde « Social Dette publiqueDette publique

On-Budget » Security »Solde total

totale détenue par les

agents privés

• 1990 - 4,8 % 1,0 % - 3,9 % 55,9 % 42,0 %

• 1991 - 5,4 % 0,9 % - 4,5 % 60,7 % 45,4 %

• 1992 - 5,5 % 0,8 % - 4,7 % 64,4 % 48,2 %

• 1993 - 4,6 % 0,7 % - 3,9 % 66,3 % 49,5 %

• 1994 - 3,7 % 0,8 % - 2,9 % 66,9 % 49,4 %

• 1995 - 3,1 % 0,9 % - 2,2 % 67,2 % 49,2 %

• 1996 - 2,3 % 0,9 % - 1,4 % 67,3 % 48,5 %

• 1997 - 1,3 % 1,0 % - 0,3 % 65,6 % 46,0 %

• 1998 - 0,3 % 1,1 % 0,8 % 63,2 % 43,0 %

• 1999 0,0 % 1,4 % 1,4 % 61,4 % 39,8 %

• 2000 0,9 % 1,5 % 2,4 % 57,8 % 35,0 %

• 2001 - 0,3 % 1,6 % 1,3 % 56,8 % 32,7 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

40

serves accumulées par l’OASDI.

La politique d’investissement du Trust Fund

est en conséquence éloignée d’une gestion fi-

nancière active d’un portefeuille destiné à

couvrir une partie des engagements d’un ré-

gime de retraite. Elle se traduit cependant

par une absence totale de risques financiers,

sauf si la politique budgétaire fédérale n’est

pas soutenable à long terme.

Chaque année, une projection à 75 ans des

comptes de la « Social Security » permet

d’apprécier les conditions de l’équilibre fi-

nancier du régime et l’évolution des réser-

ves. Selon le dernier rapport établi en 2002,

l’OASDI dégagerait un solde courant positif

jusqu’en 2016. À partir de 2017, les réserves

devraient être utilisées pour financer les dé-

penses du régime et il est prévu, dans le scé-

nario central, que le Trust Fund serait épuisé

en 2040. Ainsi, après avoir atteint près de 25

points de PIB et 4,4 années de prestations

entre 2015 et 2020, le fonds de réserves, en

l’absence de mesures correctrices, ne cou-

vrirait les besoins de financement que des 25

années suivantes. C’est la traduction du fonc-

tionnement d’un fonds de réserves temporai-

re destiné à lisser les taux de prélèvements :

de 2017 à 2040, les cotisants « bénéficieront »

des réserves accumulées dans le passé et

paieront un taux de cotisation inférieur à

celui de la répartition pure.

Ces résultats font chaque année l’objet de

nombreux commentaires et de débats viru-

lents, tant sur la viabilité financière à long

terme du régime, à taux de cotisation cons-

tants, qu’en matière de politique budgétaire

puisque le Trust Fund étant investi en obli-

gations publiques, le budget fédéral devra

dégager des excédents pour financer les dé-

penses de la Social Security, sauf si la poli-

tique budgétaire est soutenable avec une

dette publique détenue par les agents privés

fortement croissante.

Projections du Trust Fund.

Source : OASDI Trustees Report 2002.

Solde OASDI Trust Fund Trust Fund en années

en % du PIB en % du PIB de prestations

• 1980 - 0,14 % 0,9 % 0,25

• 1985 0,26 % 1,0 % 0,24

• 1990 1,07 % 3,9 % 0,75

• 1995 0,81 % 6,7 % 1,28

• 2000 1,55 % 10,6 % 2,16

• 2010 0,68 % 21,0 % 4,34

• 2020 - 0,49 % 25,4 % 4,37

• 2030 - 1,56 % 17,3 % 2,60

• 2040 - 1,71 % 0,5 % 0,79

no 2002 • 53 - Octobre 2002

41

Portugal

Le Portugal a adopté successivement, en

2000 et en 2002, trois types de mesures de ré-

organisation de son système de protection

sociale :

• la distinction et la séparation des fonctions

d’assurance sociale et de solidarité natio-

nale, avec l’affectation de ressources de fi-

nancement, le budget de l’État prenant en to-

talité en charge le financement des dépen-

ses de solidarité,

• la réforme des modalités d’acquisition et de

liquidation des droits à la retraite dans le

régime général de Sécurité sociale,

• La création d’un fonds de réserves pour les

retraites [« Fondo de Estabilização Finan-

ceira da Segurança Social » (FEFSS)]. Les

réserves constituées des excédents de la

Sécurité sociale et accumulées depuis 1989

sont affectées au FEFSS qui devient à pré-

sent un organisme disposant de l’autonomie

juridique chargé de la gestion financière de

l’actif du fonds. Le produit de deux points de

cotisation est affecté au FEFSS.

Le système public de retraite comprend deux

régimes contributifs par répartition et des

dispositifs de solidarité nationale. Le régime

général contributif en annuités (RGC) couvre

les salariés du secteur privé et les non salariés

pour les risques de vieillesse, survie et inva-

lidité. Il est financé par des cotisations so-

ciales prélevées au taux de 34,75 %. L’âge de

départ à la retraite est fixé à 65 ans pour les

hommes et les femmes et la durée d’assu-

rance pour une pension à taux plein est de 40

années. Jusqu’en 2000, le taux d’annuité était

de 2 % par année validée, s’appliquant à un

salaire de référence égal à la moyenne des dix

meilleurs salaires des 15 dernières années

d’activité (soit un taux de liquidation brut de

80 % pour une carrière complète). Depuis

2001, la pension est calculée selon un barè-

me de taux d’annuité décroissant en fonction

du niveau de salaire. De plus, le salaire de

référence est déterminé sur la totalité de la

carrière. Ces modalités ne s’appliqueront

qu’aux assurés ayant validé au moins 20 an-

nuités. Cette réforme a prévu une phase de

transition allant jusqu’en 2017 durant la-

quelle la pension liquidée ne peut être infé-

rieure à celle résultant de l’application de

l’ancienne législation. Les excédents du RGC

sont versés au FEFSS.

Le régime contributif des fonctionnaires

(CGA) a pendant longtemps été un régime

extrêmement favorable puisque le taux de

remplacement était supérieur à 100 % pour

une carrière complète fixée à 36 annuités. Il

a été réformé en 1993, date à partir de la-

quelle les nouveaux titulaires de la fonction

publique sont soumis aux mêmes règles que

celles du régime général.

Les dispositifs de solidarité nationale sont

totalement financés par le budget de l’État à

l’issue de la réforme de 2000. Ils se compo-

sent d’un régime non contributif (RNCE) ver-

sant une pension minimum aux retraités

n’ayant pas validé de droits à la retraite et du

régime des agriculteurs (RESSAA) fermé en

1986. Il existe également des compléments de

pension versés à ceux dont les droits contri-

butifs sont inférieurs à la pension minimum.

11.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

42

En 2000, les pensions versées totalisaient 9,8

points de PIB, avec une part relativement éle-

vée du régime des fonctionnaires dont la ré-

forme en 1993 ne fera sentir ses effets qu’à

partir de 2030.

Le Portugal n’a pas connu dans le passé un

phénomène de baby boom de grande am-

pleur mais sa population devrait néanmoins

vieillir à l’horizon 2050 avec un doublement

du taux de dépendance démographique. Le

poids des pensions devrait s’accroître de 6

points de PIB d’ici 2040, dont 3 points pour le

régime des fonctionnaires.

Le Portugal n’a pas amélioré ses indicateurs

de finances publiques au cours des dernières

années. Le solde UEM est resté négatif et la

dette publique demeure proche du plafond

de 60 %.

Prestations versées en 2000 en % du PIB.

Source : Ministère des Finances.

• Sécurité Sociale 6,10 %

- RGC 4,80 %

- RNCE 0,54 %

- RESSAA 0,73 %

• Régimes des fonctionnaires 3,70 %

• Total 9,80 %


Taux de dépendance démographique : population de 65 ans et plus / population de 15-64 ans.

Source : EPC Working Group on Ageing.

2000 2010 2020 2030 2040 2050



16 Cf. « The Portuguese Pension Reform ». Nuno Santos,Carla Ferreira. Mimeo, 2002.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

43

Malgré l’absence de marges budgétaires, le

Portugal a introduit, dans la réforme des re-

traites votée en 2000, un chapitre consacré au

développement d’un fonds de réserves des-

tiné à préfinancer les pensions du régime gé-

néral. Ce nouveau fonds FEFSS reprend les ré-

serves accumulées depuis 1989 provenant

des excédents de la Sécurité sociale. Dans le

futur, il est prévu que les excédents conti-

nuent de l’alimenter, complétés par le trans-

fert du produit de deux à quatre points de

cotisation, tant que le régime général n’est pas

en déficit. L’objectif est d’atteindre un mon-

tant de réserves équivalant à deux années de

prestations. Cette nouvelle ressource devrait

contribuer à fortement augmenter les réser-

ves accumulées.


Sources : Eurostat et Ministère des Finances.

Solde UEM Dette publique UEM


• 1990 – 55,6 %

• 1991 – 57,1 %

• 1992 - 6,0 % 54,4 %

• 1993 - 8,9 % 59,1 %

• 1994 - 6,6 % 62,1 %

• 1995 - 4,5 % 64,3 %

• 1996 - 4,0 % 62,7 %

• 1997 - 2,7 % 58,9 %

• 1998 - 2,3 % 54,8 %

• 1999 - 2,2 % 54,2 %

• 2000 - 1,5 % 53,4 %

• 2001 - 2,2 % 55,5 %

Fonds de réserves FEFSS. Projection jusqu’en 2030.

Source : IGFCSS et N. Santos16.

En projection, hypothèse de rendement

réel du FEFSS de 3 % par an.

M€ En % du PIB

• 1999 2.314,5 2,1 %

• 2000 3.075,1 2,7 %

• 2001 3.798,6 3,1 %

• 2005 5,8 %

• 2010 9,2 %

• 2015 10,3 %

• 2020 9,2 %

• 2030 2,7 %

no 2002 • 53 - Octobre 2002

44

Les projections récemment réalisées à légis-

lation inchangée montrent que le régime gé-

néral devrait enregistrer des excédents jus-

qu’en 2017. Le FEFSS devrait atteindre 10,5

points de PIB à cette date. Après 2017, le

FEFSS contribuerait au financement du régi-

me général et il devrait être épuisé en 2033.

Avec des hypothèses de croissance écono-

mique plus rapide ou avec des réformes sup-

plémentaires concernant l’âge de départ à la

retraite ou la suppression de la phase de

transition de la réforme 2000, le FEFSS pour-

rait ne pas être épuisé avant 2045.

Conçu comme un fonds de lissage alimenté

par une surcotisation temporaire, le FEFSS

devrait permettre de stabiliser les taux de co-

tisation retraite au moins dans les trente pro-

chaines années.

Conclusion

Une assez grande diversité des expériences

nationales caractérise la politique de fonds de

réserves pour les retraites à l’étranger. Le

tableau suivant tente de résumer cette di-

versité selon plusieurs critères, les masses

financières en cause, le statut des fonds de ré-

serves, les modalités d’accumulation et d’u-

tilisation des réserves.

On n’observe pas nécessairement de lien

étroit entre la taille du fonds de réserves et son

caractère permanent. Le Canada par exemple

dispose d’un fonds permanent jouant le rôle

de « troisième financeur » des pensions mais

le montant des réserves accumulées est fai-

ble quand il est exprimé en points de PIB. A

l’inverse, aux États-Unis, le fonds de réserves

est considéré comme un fonds de lissage et,

bien que les réserves dépassent actuellement

10 points de PIB, elles devraient être épui-

sées en 2040 à législation inchangée. Quel

que soit le type de fonds de réserves, la fonc-

tion de lissage existe toujours, soit parce que

la législation a prévu la date à partir de la-

quelle les réserves sont utilisées pour finan-

cer les pensions (Pays-Bas, Irlande, Nouvelle

Zélande), soit parce que les revenus finan-

ciers du fonds de réserves sont une compo-

sante des recettes courantes des régimes

provisionnés (États-Unis, Suède, Canada). À

ces types de fonds, il convient d’ajouter ceux

qui sont utilisés pour « mettre en réserve »

une partie des excédents du budget et/ou des

régimes de retraite (Pays-Bas, Espagne, Por-

tugal).

Le plus souvent, le mode d’abondement des

fonds de réserves est indépendant de leur

statut : le fonds peut être autonome ou inté-

gré au budget de l’État, qu’il soit alimenté

par surcotisation ou transferts budgétaires. La

volonté de donner un statut autonome aux

fonds de réserves résulte beaucoup plus du

choix de recourir à une gestion financière ac-

tive pour diversifier les placements financiers

afin d’optimiser les rendements. Les fonds

de réserves autonomes disposent en général

d’un mandat de gestion financière précisé-

ment défini par la loi. C’est une tendance ré-

cente qui tend à se généraliser : les réserves

provisionnent d’abord les régimes de retrai-

te et ne sont plus des instruments pour col-

lecter une épargne contractuelle forcée.

12.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

45

Le provisionnement partiel des engagements

concerne tous les types de régimes par ré-

partition : des régimes universels versant une

prestation forfaitaire, des régimes à presta-

tions définies en annuités ou des régimes à

cotisations définies. Ces régimes appartien-

nent au premier ou au deuxième étage du

système public de retraite.

Une caractéristique des fonds de réserves les

plus récents est qu’ils sont étroitement liés à

la politique de finances publiques à long

terme et, donc, à la conduite de la politique

budgétaire. De ce point de vue, ils jouent un

rôle supplémentaire, celui de renforcer la dis-

cipline budgétaire. À ce sujet, les cinq der-

nières années ont été favorables sur le plan

économique et budgétaire et la question est

de savoir si les retournements conjoncturels

ne vont pas remettre en cause les priorités et

affaiblir le rôle dévolu à ces fonds de réser-

ves.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

46

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2002

.

no 2002 • 53 - Octobre 2002

47

1. Japon. Government Pension Investment Fund.

http://www.gpif.go.jp/e-index.html

2. Suède. Swedish National Pension Funds.

a) Första AP-Fonden.

http://www.ap1.se

b) Andra AP-Fonden.

http://www.ap2.se

c) Tredje AP-Fonden.

http://www.ap3.se

d) Fjärde AP-Fonden.

http://www.ap4.se

e) Sjätte AP-Fonden.

http://www.apfond6.se

3. Nouvelle Zélande. New Zealand Superannuation Fund.

http://www.superfund.govt.nz

4. Irlande. The National Pensions Reserve Fund

http://www.ntma.ie/SectionIntros/PensionsFundintro.htm

http://www.national-pensions-reserve-fund.ie

5. Canada. Office d’investissement du régime des pensions du Canada.

http://www.cppib.ca

6. États-Unis. Social Security Trust Fund.

http://www.ssa.gov/OACT/

7. Norvège. The Norwegian Government Petroleum Fund.

http://odin.dep.no/fin/engelsk/p10001617/index-b-n-a.html

http://www.norges-bank.no/english

8. Portugal. Instituto de Gestão de fundos de Capitalização da Segurança Social (IGFCSS)

http://www.seg-social.pt/instituicoes (cliquer sur IGFCSS)

Annexe

Sites des fonds de réserve pour les retraites

Panorama des fonds de réserves pour les retraites à l ... · observatoire des débats...

Documents

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