N° – Juin SOMMAIRE

N° 50 – Juin 2019 SOMMAIRE

DRRCI / DIVISION DE LA RECHERCHE ET DES ETUDES / SERVICE DE LA DOCUMENTATION

Colbert et le colbertisme par-delà les mythes -------------------------------------------------------160 Prix "Nobel" d'économie 2019 : pour l’allègement de la pauvreté globale------------------- 165

REPERESRevue Electronique du centre de documentation dela Trésorerie Générale du Royaume

FOCUS

TRESOR PUBLIC

FINANCESPUBLIQUES

POLITIQUEECONOMIQUE

BANQUE

NTIC – GRH

VEILLEJURIDIQUE

CHRONIQUE

5ème Congrès Africain de la Profession Comptable ACOA/ Marrakech 19 - 21 juin 2019

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Dématérialisation de la commande publique : les ultimes ajustements ---------------------------6 La certification des comptes des structures publiques locales :

un atout pour leur financement ?----------------------------------------------------------------------------8 La charte éthique dans les marchés publics--------------------------------------------------------------13 Les 8èmes Etats généraux de la recherche comptable : comptabilité et information extra –

financière---------------------------------------------------------------------------------------------------------24

Du « décret GBCP » à Action publique 2022 : cinq ans de modernisation de la gestion budgétaireet comptable-----------------------------------------------------------------------------------------------------28

L'érosion continue de l'autonomie fiscale et financière des collectivités locales---------------54 La facturation électronique en Italie-----------------------------------------------------------------------67 Le code de la commande publique est là : à vous de jouer-------------------------------------------73 Le comité opérationnel départemental anti-fraude : un outil local efficace contre la fraude aux

finances publiques----------------------------------------------------------------------------------------------76 Les apports de Pierre Lalumière à la compréhension des Finances publiques

et de ses acteurs------------------------------------------------------------------------------------------------90

Compétitivité Fiscale-----------------------------------------------------------------------------------------103 La courbe de Laffer Habile storytelling ou vérité scientifique ?-----------------------------------106 La DGFiP au service de la détection précoce des entreprises en difficulté---------------------111 La fiscalité du patrimoine local----------------------------------------------------------------------------115 La taxe sur la Valeur Ajoutée : Est-elle un impôt de croissance ?---------------------------------123 Réforme de la compensation------------------------------------------------------------------------------126 Réforme fiscale------------------------------------------------------------------------------------------------128 Rétrospective de l’évolution du système fiscal marocain à la veille------------------------------131

des assises fiscales de mai 2019

Politique monétaire au Maroc : deux décennies de stabilité des prix--------------------------137 Plateforme de prêt : une alternative au système bancaire pour les TPE ? --------------------141 Compétence et performance un couple qui n’est pas de tout repos---------------------------144 E-Administration : Jacques Toubon met en garde contre

le tout – dématérialisation--------------------------------------------------------------------------------148 Face au fake news, tous sous l'influence de biais cognitifs !--------------------------------------150 Qu’est-ce que le bonheur ?-------------------------------------------------------------------------------153

Le recours consultatif du contribuable devant la Commission nationale de recours fiscal : Unpréalable à la voie judiciaire qui gagnerait à être réformé----------------------------------------156

Repères N°50 / FOCUS DRRCI/DRE/SD

FOCUS5ème Congrès Africain de la Profession Comptable ACOAMarrakech 19 - 21 juin 2019

Du 19 au 21 juin 2019 s’est tenu au Palaisdes Congrès à Marrakech, le 5ème CongrèsAfricain de la Profession Comptable, ACOA.Cette rencontre d’envergureinternationale organisée par l’Ordre desExperts-Comptables du Maroc, encollaboration avec la FédérationPanafricaine des Professionnels de laComptabilité (PAFA) s’articule sur unethématique tant opportune que d’actualitéà savoir, « Pour un secteur publicperformant en Afrique ».Conscients de l’importance de leurs rôlesdans la stimulation de la logique deperformance et du résultat au sein dusecteur public, l’Ordre des Experts-

Comptables du Maroc, riche de ses 640membres, a décortiqué le secteur public entermes d’efficacité, d’efficience etd’économie.C’est également une preuve tangible del’engagement effectif des experts-comptables pour asseoir les objectifs de laPAFA, œuvrant ainsi au service de l’intérêtpublic, mais surtout, de la volontéd’épouser la vision stratégique etl’engagement panafricain du souverain àacquérir une visibilité continentale sansprécédent et à déployer une dynamique decoopération Sud-Sud dans laquelle leMaroc se positionne en tant que Hubincontournable.

À propos de la PAFA

La PAFA est une fédération représentant la profession comptable en Afrique. Créée en mai 2011, elle se définitcomme une organisation à but non lucratif regroupant 53 Organisations professionnelles comptables (OPA) de43 pays. Sa mission est d’accélérer et de renforcer la voix et la capacité de la profession comptable à travaillerdans l’intérêt public, faciliter le commerce et améliorer les avantages et les services de qualité pour les citoyensde l’Afrique. Le mandat de la PAFA est fondé sur le postulat suivant : lorsque les organisations comptablesprofessionnelles nationales sont fortes, elles ont la capacité de pousser la mise en place de bonnes pratiques degestion financière, de responsabilisation, de transparence et de bonne gouvernance au sein des entités publiqueset privées.

La PAFA croit fortement que sa capacité à développer des compétences institutionnelles permettral’accélération de la croissance économique et la réduction de la pauvreté en Afrique. Sa vision est de travaillerdans l’intérêt public en dirigeant et en développant la profession comptable en Afrique, et en offrant de la valeurà ses membres.

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Il est à souligner que le Maroc est membrede la PAFA et siège au sein de son Conseild’administration. Rappelons aussi que laPAFA regroupe 53 organisationsprofessionnelles de 43 pays et compte 107000 professionnels.

En vue de contribuer fortement à cetobjectif qu’est la « performance du secteurpublic en Afrique », la professioncomptable, tout en associant l’écosystème,s’est focalisée autour de 3 axes majeurs :

1. De fortes institutions publiquessoutenant la performance despolitiques publiques et la valeur dumanagement public en Afrique ;

2. Reporting intégré, un outil pourgérer les ressources et laperformance du secteur public pourle bénéfice des citoyens : Quelsimpacts, pour quellesperformances ;

3. Évaluation de la performance etresponsabilité : Quellesperformances pour quels impacts ?

Avec 10 plénières et 20 ateliers, lesparticipants ont tenté d’apporter desréponses aux problématiques des paysafricains à travers des thématiques aucœur des préoccupations réelles. Dans unpremier volet, ont été appréhendés lesthèmes suivants :

Éducation / Santé : Modèles demanagement public ;

Gouvernance du secteur public ; Rationalisation de l’investissement

public ;

Gestion des performances dans lessecteurs de la Justice et des Impôts;

Performance des programmes dedéveloppement.

Dans la continuité du premier axe, ont ététraités les sujets ci-après : Modèles definancement des Infrastructurespubliques ; Régionalisation,Déconcentration, Décentralisation etgestion des performances ; Managementdes collectivités territoriales (Innovation –Contrôle interne – Apports de la gestioncomptable, Systèmes depilotage/budgétisation) ; Réforme desfinances publiques en Afrique.

Le deuxième axe a traité des sujets commeLa relation entre la performance du secteurpublic et la croissance économique ;Gestion des services publics : Modèlesinnovants et leur pertinence pour l’Afrique; Promotion du capital humain,employabilité et performance ; Efficienceet efficacité des politiques fiscales. Lepartenariat public-privé n’est pas en reste.Il s’agira à ce niveau de revisiter la feuille deroute pour un PPP gagnant.

L’Axe 3 a prévu des échanges sur lessystèmes de mesure et d’évaluation desperformances du secteur public : Bestpractice ; La comptabilité en tant quesystème et/ou de langage de mesure,reddition des comptes, reporting intégré etdigitalisation, en tant que moteurs de laperformance. Construire un réseau depipeline et développer une idéologieafricaine, tels sont également les leitmotivsdes débats au niveau de cet axe.

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Aussi, le Congrès a connu la participationd’instituts spécialisés du secteur public etde plusieurs organes de recherche réputésdans le monde (ENA – HEC – Harvard) pourrépondre à la question : Quels systèmes decontrôle des performances du secteurpublic pour un développement durable enAfrique ?

Pour porter les débats de ces différentsaxes, la plénière d’ouverture s’est penchée

avec des intervenants de référence sur uneréflexion globale de « L’Afrique en tant quecontinent intégré, prospère et en paix,tourné vers l’agenda 2063 de l’unionafricaine », « du rôle de la démocratie et del’innovation pour soutenir la performancedu secteur public ». Cette réflexion a portéégalement sur la composante genre, entant que levier à actionner davantage auservice du secteur public.

À propos de l’Ordre des Experts-Comptables du Maroc

Déterminé à porter les objectifs nationaux, depuis sa création en 1993, l’Ordre des Experts-Comptables, en tant que régulateur et partenaire institutionnel des pouvoirs publics accompagne lesdifférents chantiers structurants dont la normalisation comptable, la clarification des règles fiscales, laclarification des règles juridiques et l’amélioration du climat des affaires.

Ainsi l’Ordre des Experts-Comptables est au service de l’économie depuis 25 ans et œuvre pour uneprofession forte et pérenne. En effet, la profession comptable au Maroc, forte de ses 640 membres seveut à haute valeur ajoutée pour l’économie. Elle est ouverte sur son environnement local etcontinental. Elle est également regardante quant à la composante genre, essentielle pour ledéveloppement socio-économique.

Au niveau de l’échiquier international, la profession est membre de 5 fédérations dont la FédérationInternationale des Comptables (IFAC), la Fédération Panafricaine des Comptables (PAFA), la Fédérationdes Experts Comptables Francophones (FIDEF), la Fédération des Experts-Comptables Méditerranéens(FCM) et enfin, la Fédération Arabe des Experts Comptables et Auditeurs (AFAA).

Profession comptable : La bonne gestiondu secteur dépend de plusieurs élémentsclés, selon Noureddine Bensouda1

Le Trésorier Général du Royaume,Noureddine Bensouda, a indiqué, lors de

la Se édition du Congrès Africain de laProfession Comptable (ACOA 2019} quis'est tenue du 19 au 21 juin àMarrakech, que la bonne gestion de laprofession comptable au sein du Marocdoit être basée sur six éléments clés.

Bensouda a indiqué que la profession

1 Source : hespress

comptable doit faire face à deuxcontraintes majeures pour ce qui est de sagestion. Il s'agit notamment desressources financières limitées du côté del'État, ainsi que des attentes importantesdu côté des citoyens pour ce qui est de lagestion des services publics.

Le trésorier général du royaume aindiqué que la résolution de cesproblématiques dépend de la conciliationentre 6 piliers, notamment l'optimisationdu processus de la dépense, la bonne

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exécution des marchés publics, latransformation digitale des procéduresadministratives, le respect des délais depaiement, la mise en place d'un systèmed'informations efficace, ainsi la bonnetenue de la comptabilité de l'État.

La gestion des finances publiques doitêtre respectueuse des délais fixés pourla réalisation des différents objectifs etprojets qu'elle couvre, chose qui peut sefaire à travers l'adoption et la mise enplace d'un système d'informationautomatisé, dont la mission est demaximiser les gains en termes de coûts etde temps.

Cela a pour objectif d'éviter les dépensesnon nécessaires, issues de processuslongs, à travers lesquels l’informationprincipale se perd souvent. De plus,celui-ci devrait permettre d'avoir unetraçabilité complète pour ce qui est del'état d'avancement des projets, ainsi de lasituation financière actuelle de l'État.

Cela est d'ailleurs visible à travers lesréalisations du nouveau système degestion financière publique du Maroc, quiest basé sur 6 points fondamentaux,notamment la présentation despolitiques publiques poursuivies, ladéclinaison de ces politiques enprogrammes, la fixation des objectifs àatteindre par programme etl'élaboration d'indicateurs de suivi de laréalisation de ces objectifs.Il est aussi basé sur la préparation d'unprojet de performance devant

accompagner la loi de finances et laproduction, en fin d'exercice, d'unrapport de performance pour rendrecompte des progrès réalisés par rapportaux objectifs fixés.

Mise en œuvre d'une plus grandedéconcentration budgétaireCela dit, la réalisation de ces objectifsdépend grandement de l'engagementdes différentes parties prenantes, choseen laquelle Bensouda est confiant.Dans ce sens, il a indiqué que la tenued'une comptabilité générale fiable etrégulière permet enfin aux gestionnairesde disposer des éléments quantitatifs etqualitatifs leur permettant de renseignerles indicateurs de mesure de laperformance qui constituent desinstruments de pilotage de l'action del'État.De plus, Bensouda a indiqué, qu'afind'atteindre ces objectifs, il faudraaccorder plus de marge de manœuvreaux parties prenantes, étendre le champd'application de la réforme pourcomprendre l'ensemble des acteurs dusecteur public et fixer les indicateurs deperformance à suivre.Il faudra aussi se focaliser sur les actions àréaliser au lieu des indicateurs à atteindre,mobiliser les ressources nécessaires afind'atteindre ces objectifs et mettre enœuvre une plus grande déconcentrationbudgétaire pour mieux accompagner leprocessus de régionalisation avancée etpermettre la réalisation au plus près duterrain des politiques publiques.

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Repères N°50 / TRESOR PUBLIC DRRCI/DRE/SD

TRESOR PUBLICDématérialisation de la commande publique : les ultimesajustements

Jean-Marc Joannes, rédacteur en chefLa revue des marchés publics n° 176/aout-septembre 2018

Les trois arrêtes publiés au JO du 4 aoûtrépondent surtout à la nécessité de passersans encombre l'échéance du 1er octobrequi impose la « full démat », en affinant etsimplifiant certains points sensibles,notamment la publication des donnéesessentielles, les copies de sauvegarde etdocuments de consultation et garantiesminimales des outils de dématérialisation.

Données essentielles

Le premier arrêté allège la charge pesantsur les acheteurs en diminuant la durée depublication des données essentielles. Elleest réduite à un an si les acheteurspublient ces mêmes données sur le sitewwww.data.gouv.fr. Par ailleurs, l'arrêtéexclut du champ de la publication lesmodifications résultant de l'applicationd'une clause de variation de prix.

Documents de consultation et copie desauvegarde

Cet autre arrêté du 27 juillet rappelle unprincipe de base : l'accès aux documentsde la consultation est gratuit, complet,direct et « sans restriction». Lorsquecertains documents de la consultationsont trop volumineux pour êtretéléchargés depuis le profil d'acheteur,l'acheteur doit indiquer, dans l'avis d'appelà la concurrence ou dans l'invitation à

confirmer l'intérêt, les moyensélectroniques par lesquels ces documentspeuvent être obtenus gratuitement.

Ce texte précise également le régime dela copie de sauvegarde. Celle-ci esttransmise à l'acheteur sur support papierou sur support physique électronique,placée dans un pli comportant la mention« copie de sauvegarde ». Elle sera ouverte:

- lorsqu'un programme informatiquemalveillant est détecté dans lescandidatures ou les offres transmises parvoie électronique. La trace de cettemalveillance est alors conservée.Lorsqu'un programme informatiquemalveillant est détecté dans la copie desauvegarde, celle-ci est écartée parl’acheteur ;

- lorsqu'une candidature ou une offreélectronique est reçue de façonincomplète, hors délais ou n'a pu êtreouverte, sous réserve que la transmissionde la candidature ou de l'offreélectronique ait commencé avant laclôture de la remise des candidatures oudes offres.

Outils et dispositifs de communication etd'échanges d'information

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Le troisième arrêté du 27 juillet fixe lesexigences minimales des moyens decommunication électroniques à utiliser envue de la dématérialisation. En préambule,il rappelle qu'ils ne peuvent en aucun casse révéler discriminatoires ou restreindrel'accès des opérateurs économiques. Ainsi,« ils doivent être communémentdisponibles et compatibles avec lestechnologies de l'information et de lacommunication généralement utilisées,tout en respectant les règles de sécurité etd'intégrité des échanges et en permettantl'identification exacte et fiable desexpéditeurs». Les outils dedématérialisation doivent comporterquatre « garanties minimales» :

- l'identité de l'acheteur et de l'operateuréconomique doit être déterminée ;

- l'intégrité des données est assurée ;

- l'heure et la date exactes de la réceptionsont déterminées avec précision ;

- la gestion des droits doit permettred'établir que lors des différents stades dela procédure de passation du marché,seules les personnes autorisées ont accèsaux données. Les violations ou tentativesde violation de ces exigences minimalesdoivent être détectables. « En fonctiondes possibilités techniques », précisel'arrêté.

Les moyens de communicationélectronique doivent donner la possibilitéà l'acheteur de récupérer les documentset les données dans un format ouvertaisément réutilisable et exploitable par untraitement automatisé de données. Il doitpouvoir également récupérer les

documents initialement déposés dans unformat non ouvert ou non aisémentréutilisable.

Le dispositif utilisé doit en tout état decause permettre de désigner l'expéditeur,garantir l'identité du destinataire et établirsi le document lui a été remis.

À noter que l'utilisation de pseudonymesdans les échanges par voie électroniquen'est pas autorisée dans le cadre desmarchés publics.

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TRESOR PUBLICLa certification des comptes des structures publiqueslocales : un atout pour leur financement ?

François Lhote Attaché d'administration au Centre Hospitalier de SaumurRevue Française de Comptabilité n° 530/ Avril 2019

Contexte

La loi organique relative aux lois definances de 2001 a inauguré en France,avec la certification des comptes de l'État,le mouvement d'extension de l'audit légaldes comptes à la sphère publique qui faitpartie des principes du New PublicManagement.

Si la Cour des comptes s'est vue confier lacertification des comptes de l'État à partirde l'exercice 2006, il revient auxcommissaires aux comptes d'auditer ceuxdes universités et des principauxétablissements publics de santé, intégrésultérieurement au périmètre despersonnes publiques certifiées.

L'expérimentation introduite par la loi «NOTRe » pourrait, si elle aboutit à lagénéralisation du dispositif, marquer unepercée significative de l'audit légal descomptes publics. En effet, si les principesde régularité, de sincérité et d'imagefidèle des comptes publics ont valeurconstitutionnelle depuis 2008, peu destructures publiques françaises parrapport au potentiel existant font à ce jourcertifier leurs comptes.

Les financeurs, demandeursthéoriques d'audit externe

L'audit externe des comptes est un moyende supervision du gérant de la structureauditée par ses autres parties prenantes.L'audit offre une garantie raisonnable queles données financières, qui contribuent àl'évaluation de la gestion de la structure,sont exemptes d'erreurs accidentelles etfrauduleuses. Les organismes definancement sont demandeurs d'audit à cetitre, comme en attestent les covenantsprévoyant la transmission des comptescertifiés, fréquemment intégrés auxcontrats de prêt.

En France, ce principe explique la mise enplace de différentes institutions decontrôle des comptes publics dont la Courdes comptes (1807) puis les Chambresrégionales des comptes (1982).

Il a également justifié la création ducommissariat aux comptes à la fin duXIXème siècle, envisagé comme un moyende supervision au bénéfice desactionnaires.

Il contribue enfin à expliquer l'extensionde la certification des comptes à la sphèrepublique, comme l'illustre l'extrait suivantdu rapport « Larcher » de 2008, dont lesconclusions ont été reprises pour lacertification des comptes des hôpitauxpublics :

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« Les principes de responsabilisationaccrue des gestionnaires et les mesures desimplification doivent avoir pour corollaireune exigence accrue en matière desincérité des comptes. [. . .] Ce sont cespréoccupations qui ont conduit auprincipe de certification des comptes,pour l'État puis, plus récemment, pour lesuniversités. La mise en place d'unecertification des comptes pour leshôpitaux publics apparaît comme unenécessité dans ce cadre [...] ».

L'audit des comptes améliore par ailleursl'information sur la structure auditée. Lesbénéfices attendus pour les financeurssont notamment la réduction des risques,l'amélioration des décisions prises, laréalisation de gains de transaction oul'optimisation des allocations auxinvestissements. De nombreux travaux derecherche ont été consacrés au lien entreaudit externe et financement, associé àcette qualité informationnelle.

Des études internationales empiriquesaux résultats équivoques

Deux séries d'études ont été réaliséespour valider l'hypothèse informationnelle:des travaux reposant sur la soumission dedonnées fictives à des responsables decrédit, et des travaux statistiques sur larelation entre la publication des rapportsd'audit et les évolutions observées sur lesmarchés financiers. Les résultats obtenusne confirment pas systématiquementl'apport informationnel de l'audit externedu point de vue des financeurs.

Ces études nous enseignent ainsi que :

• l'audit externe des comptes n'ad'impact sur le financement que lorsque

les financeurs bénéficient de peud'informations sur les structures auditées ;

• l'impact de l'audit externe descomptes sur le financement estasymétrique : l'impact négatif d'un auditaux conclusions défavorables est plusmarqué que l'impact positif d'un audit auxconclusions favorables ;

• les financeurs portent un intérêtaux informations relatives aux dispositifsde contrôle interne des structuresfinancées ;

• les financeurs valorisent le recoursà des auditeurs issus de cabinetsrenommés et de taille importante, qu'ilsconsidèrent comme un signal de qualitéde l'audit

La littérature académique étant, engrande majorité, consacrée à l'auditexterne des comptes des entreprisesanglo-saxonnes, il apparaît intéressantd'éprouver ces enseignements dans lecontexte de la sphère publique française,

L'enquête réalisée dans le secteur publiclocal français

Constats

Le financement externe desinvestissements du secteur public local,devenu majeur depuis le début du siècle 4,présente trois caractéristiques :

• il est essentiellement basé sur desemprunts, les différentes modalitésalternatives de financement ouvertes auxstructures publiques (émissionsobligataires, crédit-bail, partenariatspublic-privé...) restant marginales : en2015, 90 % du montant des financementsde long terme des collectivités et 80 % de

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celui des établissements de santéprovenaient d’emprunts ;

• deux catégories de prêteurs à longterme y coexistent: des prêteurs dits «alternatifs» fournissant environ un tiers dumontant prêté, essentiellement desstructures publiques telles que la Caissedes Dépôts et Consignations, et desorganismes bancaires à l'origine des deuxtiers restants ;

• sur le marché du prêt commercialde long terme au secteur public, leprincipal acteur est une société publique,la Banque Postale, qui est à l'origine deplus du tiers du montant des nouveauxprêts accordés; cette part de marché estproche de celle qu'avait Dexia - CréditLocal de France en 2008, avant que sondémantèlement n'entraîne unecontraction du crédit au secteur publiclocal.

Des bénéfices reconnus, mais unimpact limité et asymétrique sur ladécision de financement

Les financeurs du secteur public local ontété interrogés sur leur perception de ladémarche de certification; la majorité deceux qui ont participé à l'enquête jugent ladémarche vertueuse, notamment sur lethème du contrôle interne.

Ils devaient par ailleurs évaluer l'impact «toutes choses égales par ailleurs» dedifférentes issues de la certification descomptes sur la décision de financement etles conditions associées, par rapport à unesituation de référence dans laquelle lastructure demandeuse ne fait pas certifierses comptes. Il en ressort que lacertification n'a d'impact majoritairement

reconnu sur la décision de financementqu'à condition que son issue soitdéfavorable pour la structure auditée :

• une certification des comptes sansréserve, pour une structure qui auraitessuyé un refus de financement sanscertification de ses comptes, n'a pas unimpact suffisant pour remettre en cause ladécision de (non) financement;

• une certification des comptes sansréserve, pour une structure qui auraitobtenu un financement sans certificationde ses comptes, n'a pas un impact positifsignificatif sur les conditions definancement;

• une certification avec réserve, pourune structure qui aurait obtenu unfinancement sans certification de sescomptes, n'a pas d'impact sur la décisionde financement, mais est susceptible dedégrader les conditions de financement sielle met en évidence une faiblesse dans ledispositif de contrôle interne;

• un refus de certification, pour unestructure qui aurait obtenu unfinancement sans certification de sescomptes, est susceptible d'entraîner unrefus de financement.

Une démarche éloignée des enjeuxcentraux du financement du secteurpublic local

Les acteurs du prêt de long terme ont endernier lieu été interrogés sur les facteursinfluençant leur participation aufinancement des structures publiqueslocales, et sur les éléments jugés les plusimportants pour prendre une décision surleur financement.

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L'analyse croisée des réponses obtenuessemble confirmer un impact limité de lacertification des comptes sur lefinancement dans le contexte particulierdu secteur public local :

• la qualité des informationsfinancières disponibles sur les organismespublics locaux, sur laquelle la certificationdes comptes a un impact reconnu, nesemble pas mise en cause par lesfinanceurs ;

• les financeurs reconnaissent déjàles bénéfices de l'audit des comptespublics locaux par les magistrats desChambres régionales des comptes qui,contrairement aux certificateurs, portentune appréciation sur la qualité de lagestion;

• les financeurs semblentrelativement indifférents à la séparationde l'ordonnateur et du comptable,caractéristique de base du système decomptabilité publique depuis le XIXèmesiècle, pourtant appréciée par lescommissaires aux comptes en tant quemécanisme de contrôle interne;

• le bilan, qui est l'élément le plusconcerné par la préparation à lacertification des comptes pour lesstructures publiques 6, est jugé moinsimportant pour la décision de financementque des éléments sur lesquels lacertification des comptes n'a pas d'impactdirect tels que les projections associées auprojet à financer ou l'évaluation du projetpar les organismes de tutelle,

Les réponses confirment par ailleurs lesenjeux centraux du financement publiclocal, dans lesquels la certification des

comptes ne semble pas jouer de rôleparticulier,

Quel certificateur pour les comptespublics locaux ?

A titre accessoire, les financeurs dusecteur public local ont été interrogés surleurs préférences concernant le typed'auditeur des comptes publics locaux, Lesstructures publiques dont la certificationdes comptes ne relève pas de la Cour descomptes ont confié de façon massivel'audit de leurs comptes à des cabinetsd'audit «m ajeurs ». La taille despremières structures auditées, le recours àdes appels d'offres nationaux groupés 7 etla nécessité de former des équipes auxspécificités de la sphère publique peuventexpliquer la position dominante des plusgrands cabinets d'audit sur ce marchénaissant

Du point de vue des financeurs interrogés,la renommée et la taille de l'auditeur sonteffectivement valorisés: 80 % indiquentprivilégier un cabinet de grande taille à uncabinet moins renommé.

L'enquête met cependant en évidence unaspect singulier de la certification descomptes des structures publiques locales:82 % des acteurs issus d'établissements deprêt publics indiquent préférer unecertification des comptes par uneChambre régionale des comptes à unecertification par un cabinet d'audit,opinion que partagent 50 % des acteursissus de banques commerciales privées.

Bien que le nombre réduit de réponseslimite la portée des résultats de notreenquête, ceux-ci rejoignent lesconclusions d'autres travaux de rechercheet ne démontrent pas d'impact positif

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marqué de la certification des comptespublics locaux sur le financement paremprunt à long terme. La certification descomptes publics a été penséeprincipalement comme un moyen decontrôle des gestionnaires publics. Il s'agitd'une démarche vertueuse mais qui a uncoût, et vient s'ajouter à différentsmécanismes préexistants propres à lasphère publique.

La cohérence entre les règles de lacomptabilité publique, le contrôle exercépar les juridictions financières et lacertification des comptes nous sembledonc devoir être interrogée, tant pour lesstructures déjà certifiées que pour cellesqui pourraient l'être à l'avenir.

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TRESOR PUBLICLa charte éthique dans les marchés publics

Véronique COQ, maître de conférences en droit public, université Paris 13 - Sorbonne ParisContrats et Marchés publics - n° 4/avril 2019

1 - Depuis les années 2010, les acheteurspublics se dotent d'une « charte éthique »appelée également, selon les cas, « chartedéontologique » ou « guide pratique dedéontologie de l'achat public ».Globalement, le contenu de ces chartesrenvoie à plusieurs éléments hétérogènes.

2 - D'abord, elles mettent en avant despréoccupations dites « éthiques » commele développement durable, la prise encompte des clauses sociales ou encorel'aide des PME dans l'accès aux marchéspublics. Elles se réfèrent également aurespect des grandes règles générales de lacommande publique c'est-à-dire auprincipe de liberté d'accès à la commandepublique, à l'égalité de traitement descandidats ou à la transparence desprocédures. Ces différents principestrouvent leurs sources dans des textesjuridiques qui ont soit une valeur légalesoit une valeur constitutionnelle. Enfin,ces chartes comportent divers élémentsrelatifs aux droits et obligations desfonctionnaires. L'idée est de mettrel'accent sur l'intégrité des agents publicset leurs diverses obligations relatives à ladiscrétion et au secret professionnel.

3 - Ces chartes sont donc fortementmarquées par leur dimension

déontologique car elles expliquent auxdonneurs d'ordres ainsi qu'à l'ensembledes agents publics responsables de l'achatquels comportements adopter. Si on s'entient à la sphère publique, l'exigencedéontologique reste ancienne même sidepuis un certain nombre d'années, le «besoin déontologique a été relégué ausecond plan», en témoigne par exemple laloi n° 83-634 du 13 juillet 1983 relative austatut des fonctionnaires. En effet, depuis1946, une logique plus participativeconcourt à les libérer d'un modèlegouverné par les principes d'autorité et dedomination; logique qui se prolongeraavec le statut de 1983. Plusieurs facteursexpliquent néanmoins le retour del'exigence de déontologie comme lamultiplication des hypothèses de conflitsd'intérêts, la porosité entre la hautefonction publique et le secteur privé et lamédiatisation de la vie publique. Cesfacteurs expliquent l'adoption de chartesdéontologiques dans de nombreuxdomaines de la vie publique avant mêmel'adoption de la loi n° 2016-483 du 20 avril2016 relative à la déontologie et aux droitset obligations des fonctionnaires. Ceschartes reflètent donc l'importance dudébat public sur la question éthique quiprend une place majeure depuis lesannées 201 O. C'est ce qui ressort d'un

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rapport rendu au président de laRépublique par la Commission de réflexionpour la prévention des conflits d'intérêtsdans la vie publique instituée par undécret du 10 septembre 2016.

4 - Cette logique, qui innerve l'ensemblede la vie publique, se répercuteinéluctablement dans le secteur de l'achatpublic qui fait face, lui aussi, à unedéfiance citoyenne 7. C'est dans cecontexte qu'émergent les « charteséthiques» dans les marchés publics. Ellesse développent de manière croissantedepuis les années 2014 - 2016 dans uncontexte de réformes majeures en droitdes marchés publics. Néanmoins, cephénomène reste surprenant dans lamesure où ces chartes ne s'imposent paspar des textes juridiques. Tous lesacheteurs ne se sont d'ailleurs pas dotésde chartes éthiques même si elles sontadoptées par de nombreuses collectivitéset structures publiques.

5 - La charte éthique pose donc question.Quel est exactement son contenu etquelles sont les valeurs qu'elle s'engage àpromouvoir ? Quels sont ensuite lesenjeux juridiques qui résultent de sonadoption ? Face à ces difficultés, nousexaminerons la promesse éthique de lacharte en nous interrogeant sur ses enjeuxjuridiques mais aussi sur ses risques pourl'éthique juridique elle-même.

1. La promesse éthique

6 - Quelle est cette promesse ? Les charteséthiques visent plusieurs objectifs : luttercontre les conflits d'intérêts en mettantl'accent sur l'intégrité de l'agent en chargede l'achat public (A), promouvoir

différents principes tels que ledéveloppement durable, la dimensionsociale ou encore l'aide aux PME dansl'accès à la commande publique.

A. - L'intégrité de l'agent en charge del'achat public

7 - L'intégrité de l'acheteur public est unecomposante majeure de l'éthiquepublique. Elle innerve le droit des marchéspassés par les acheteurs depuis l'ancienrégime même si c'est au cours du XIXesiècle que les premiers textes fondateurs 9ont été posés dans un contexte dedéveloppement de la transparencefinancière , mais aussi de défiancecitoyenne à la suite de plusieurs scandales. Depuis, l'encadrement normatif de lapassation des marchés poursuitconstamment cet objectif. C'est le casnotamment du premier Code des marchéspublics de 1964, de nature réglementaire,ou encore plus récemment del'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet2015 et son décret d'application n° 2016-360 du 25 mars 2016. D'autres texteslégislatifs renforcent cet objectif «éthique" : la loi n° 93-122 du 29 janvier1993 relative à la prévention de lacorruption et à la transparence de la vieéconomique et des procédures et plusrécemment celle du 9 décembre 2016relative à la transparence, à la lutte contrela corruption et à la modernisation de lavie économique dite loi « Sapin ».

8 - Dans les chartes éthiques, l'intégrité del'agent en charge de l'achat est prise encompte au cours de plusieurs étapessuccessives. Dans l'ensemble, ellesrappellent d'abord les grands principes quirégissent la commande publique : la

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liberté d'accès à la commande publique,l'égalité de traitement des candidats et latransparence des procédures. Ensuite,elles font référence à des articlesspécifiques issus du statut général desfonctionnaires renforcés par la législationde 2016. Le plus souvent, il s'agit desarticles 25 à 26. L'idée est de rappeler lesgrands principes déontologiques : parexemple celui selon lequel « lefonctionnaire exerce ses fonctions avecdignité, impartialité, intégrité et probité"(L. n° 2076-7697,9 déc. 2076, art. 25), celuiselon lequel « le fonctionnaire veille àfaire cesser immédiatement ou à prévenirles situations de conflits d'intérêts danslesquelles il se trouve ou pourrait setrouver" (L. n° 2076-7697, 9 déc. 2076, art.25 bis), celui selon lequel « lefonctionnaire consacre l'intégralité de sonactivité professionnelle aux tâches qui luisont confiées" (L. n° 2076- 7697, 9 déc.2076, art. 25 septies) ou encore lesprincipes relatifs au secret et à ladiscrétion professionnels (L. n° 2076-7697,9 déc. 2076, art. 26). Après avoirexposé ces différentes règles qui doiventconduire à la responsabilisation de l'agentet à son intégrité, les chartes énoncent,au-delà des textes juridiques existants, lesvaleurs éthiques générales qui s'imposentà la collectivité publique acheteuse. Parexemple, les chartes peuvent préciser que« les agents se doivent de faire preuved'intégrité, d'honnêteté et d'impartialitéen faisant primer l'intérêt général surl'intérêt personnel en toute circonstance,afin d'éviter toute forme de favoritisme" .Enfin, les chartes exposent les sanctionsencourues et les risques en cas dedéviance. Les sanctions pénales d'abord

avec une définition de chaque type dedélits (concussion, corruption passive ettrafic d'influence, prise illégale d'intérêts,octroi d'avantages injustifiés oufavoritisme) et la peine encourue. Lesindicateurs de risque ensuite. En cas dedéviance par rapport aux normes fixées,l'agent encourt différents risques au stadede la définition du besoin (saucisson nagedu besoin, falsification des besoins parsurestimation ou sous-estimation), aucours de la consultation et pendantl'exécution du marché.

9 - De ce point de vue, les chartesprésentent bien une dimensiondéontologique. Leurs principalesfonctions, en effet, est d'exposer avecclarté la norme en vigueur en prenant encompte la situation locale spécifique dechaque organisme acheteur. De cettemanière, la norme est plus proche del'agent et adaptée à son environnement.Ilia recevra comme s'imposantdirectement à lui. Les chartes ont doncune visée pédagogique en structurant lescomportements à adopter pour éviter lesconflits d'intérêts. Par exemple, leschartes expliquent concrètement quelleattitude adopter avec les fournisseurs lorsde la rencontre (le lieu de l'entretien, lessujets à aborder, le temps de la visite, leséventuels frais de déplacement si l'agentparticipe à une visite en dehors duterritoire local) ou lors de la phase deconsultation (quel cadeau accepter ourefuser: l'agent s'abstiendra par exemple «d'accepter tout repas d'affaires de la partdes candidats» ou refusera « tout autretype d'invitations dans les salons,séminaires ou manifestations sportives ») .Ce faisant, la charte éthique comporte

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bien une dimension déontologique ausens de la déontologie professionnellemais elle va plus loin en recourant à desoutils de compliance. Si cet outil comporteune dimension déontologique, il ladépasse en suscitant l'adhésion à la normepar un système de valeurs morales quis'imposent à l’agent ; ce sont les valeursde l'organisme acheteur.

10-Par ces différents outils denormalisation (rappel de la règle,individualisation de la règle, sanction de larègle, rappel des valeurs générales de lacollectivité), les chartes posent un cadrevisant à encadrer le comportement del'agent afin de lutter contre la fraude et lacorruption en intégrant un système devaleur. Ces outils permettent d'évaluer del'extérieur son comportement mais ausside l'intérieur (par les valeurs diteséthiques justement) pour l'aider à seconformer à la règle. Cette référence àl'éthique se fait donc « dans uneperspective d'échec de la capacitéautorégulatoire de l'acteur dans sonjugement et l'intégrité duquel on avaitplacé la confiance ». L'approche éthiqueconsiste à développer des stratégies pourpréserver le lien de confiance enversl'organisation. L'éthique publique ouorganisationnelle a alors une visée «utilitaire » : elle intéresse les gestionnairespublics démontrant qu'ils peuvent offrir «une plus-value sociale tangible en matièrede conduite de régulation ». De ce pointde vue, l'éthique est envisagée comme unensemble de valeurs partagées par lacollectivité comme l'intégrité qui est un «pilier majeur de la bonne gouvernance, lacondition pour que toutes les autresactivités de l'administration soient non

seulement légitimes mais encore efficaces.L'intégrité s'impose donc à l'agent. Elle estle reflet d'une profonde convergence avecle sens et l'esprit du droit des marchéspublics ; c'est-à-dire un droit qui est né enréaction à la fraude et à la corruption envue de moraliser la vie publique. L'Agencefrançaise anticorruption a mis en ligne, le2 octobre 2018, sa charte d'appui destinéeaux acteurs économiques. Parmi cesrecommandations, elle préconisel'adoption de codes de conduite assortisd'autres instruments éthiques. Bien avantces préconisations, les grandes entreprisesainsi que les PME ont déjà adopté deschartes éthiques en vue d'éviter lesconflits d'intérêts et prévenir lacorruption. Les entreprises, comme lespersonnes publiques sont doncconfrontées à cette problématiquemajeure. Cela explique que d'elles-mêmes,certaines collectivités ont déjà adopté, dèsles années 2010 des chartes éthiques. Ceschartes sont parfois élaborées avec lesgrandes entreprises en adoptant lesstandards internationaux en matière delutte contre la corruption.

11 - Néanmoins, si l'intégrité prend uneplace significative dans ces chartes, celles-ci véhiculent encore d'autres valeurs dontl'agent responsable de l'achat pourra tenircompte : les valeurs sociales etenvironnementales.

B. Les valeurs sociales etenvironnementales

12 - Au-delà de la question de l'intégrité,les chartes mettent en avant d'autrespréoccupations « éthiques" telles que lesclauses sociales, la préservation del'environnement et de la biodiversité et les

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aides à l'accès des PME à la commandepublique.

13 - S'agissant des PME d'abord, leproblème de leur accès à la commandepublique est ancien. Depuis plus d'unedizaine d'années, de nombreusesréformes juridiques mettent en lumière lavolonté de les aider à accéder à lacommande publique. Dès 2006, en effet,le Code des marchés publics intègre desmesures favorables à celles-ci commel'allotissement ou la suppression del'obligation de fournir des référencessimilaires au marché proposé. L'aide auxPME a été renforcée à partir de 2008 enraison du contexte économique «anémique ». Les marchés privés ayantsubis les conséquences de la crise, lesentreprises ont alors privilégié l'achatpublic qui se caractérise par sa constancedu fait de la nécessité de satisfaire lacontinuité des services de l'État, descollectivités territoriales et de leursétablissements publics. La commandepublique a donc été un outil d' «interventionnisme économique" 20 par lasimplification des procédures de passationet par diverses mesures incitant à lacontractualisation. Finalement, la questionde l'accès des PME à la commandepublique rejoint les préoccupations depolitiques publiques relatives à l'emploi;les PME présentant une forte densité demain-d'œuvre. De nombreuses réformeset évolutions jurisprudentielles ont donccontribué à favoriser leur accès à lacommande publique par le renforcementdu principe de l’allotissement, lesdifférents critères de sélection des offres22 ou encore par la clause d'interprétariat. Logiquement, les chartes éthiques des

acheteurs publics intègrent cetteproblématique. C'est le cas par exemplede la Charte « Relations FournisseursResponsables" signée par de grandsacheteurs publics français tels que l'UGAPou la Région Ile-de-France. Dès sonpréambule (§ Il), l'idée est de poser unengagement afin de « mettre en place unedémarche de progrès vis-à-vis de leursfournisseurs et sur les petites etmoyennes entreprises (TPE-PME) », Cetengagement se prolonge dans le corps dela Charte qui vise à « aider les PME àutiliser de façon optimale les dispositifsexistants » concernant la collaborationentre grands donneurs d'ordres etfournisseurs stratégiques ou encore à «réduire les risques de dépendancesréciproques entre donneurs d'ordres etfournisseurs". Cet objectif est présentdans la plupart des chartes des acheteurspublics.

14 - Figurent encore dans les charteséthiques, les clauses sociales ouenvironnementales. Ces objectifs trouventdéjà leur origine dans les textes de droitpositif. Ils peuvent être pris en comptedans la définition du besoin 25 del'acheteur, dans les critères de sélectiondes offres Lh ou dans les conditionsd'exécution du marché. La notion du cyclede vie d'un produit apparue dans ladirective 2014/ 24/UE du 26 février 2014sur la passation des marchés publics ettransposée à l'article 63 du décret n°2016-360 du 25 mars 2016 relatif auxmarchés publics permet également deprendre en compte, de manière complètedans les critères d'acquisition, les coûtssupportés par la personne publique. Ainsi,globalement, l'ensemble des chartes

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adoptées prennent en compte ces valeursavec une importance toute particulièreaccordée au développement durable 27.Par exemple, la charte « RelationsFournisseurs Responsables", charte la plusimportante de la commande publique enraison de ses signataires, évoque laproblématique environnementale d'unemanière large et globale: « Le grand clientdoit anticiper les enjeux dudéveloppement durable et, notamment,les impacts environnementaux de sapolitique d'achat, de ses sourcesd'approvisionnement et de son cahier descharges produits-services afin de sepréparer à une vraisemblableaugmentation des obligationsréglementaires en la matière, aux haussesdes combustibles fossiles ou à la taxationvraisemblable des émissions: recyclage enfin de vie, traitement des déchets,pollution consommation d'énergie, bilanCarbonne », Au final, si la préoccupationenvironnementale est clairement prise encompte dans les objectifs majeurs de ceschartes, celles-ci ne précisent pascomment les atteindre concrètement. Il enest de même pour la dimension socialesauf lorsque cet aspect devient un enjeude la politique publique de la collectivité.C'est le cas par exemple de la chartedéontologique adoptée par leDépartement de Seine-Saint-Denis qui viseà lutter précisément contre lesdiscriminations.

15 - Ainsi, dans l'achat public, les chartesmettent en lumière des préoccupationsmorales qui s'inscrivent dans la lignée decertains textes juridiques existants maisqui les transcendent. Ces valeursrenvoient d'abord à l'intégrité de l'agent.

Cette donnée est majeure car il estquestion de justifier au destinataire de lacharte (agent ou citoyen-contribuable) lebon usage des deniers publics. Les chartesmettent également en avant la prise encompte du développement durable, ladimension sociale ou encore lespréoccupations pour l'accès des PME à lacommande publique. Elles sont ainsi lereflet de revendications citoyennespermettant aux élus d'utiliser les marchéscomme un levier d'action en termes depolitiques publiques (les autoritéspubliques européennes dépensentenviron 15 % de leur PIS en marchéspublics). Néanmoins, malgré lespromesses, quels sont les risques de ceschartes? Quels sont les enjeux juridiquesqui se cachent? Ceux-ci n'entrent-t-ils pasen contradiction avec les revendicationséthiques présentées?

2. le risque éthique

16 - Les chartes éthiques, on l'a vu,renvoient à des normes préexistantesmais elles mettent également en place desoutils d'organisation institutionnelle quiposent question du point de vue del'éthique. Il s'agira de mettre en lumièreles moyens par lesquels ces chartes fontœuvre normative et de s'interroger surl'éthique même des procédés utilisés (A).Au-delà des moyens, la question desrésultats s'impose. Les promesseséthiques renvoient-elles à un réelchangement « éthique» ? En réalité, laréponse varie en fonction de la définitionde l'éthique choisie dans les chartes maisglobalement, sur de nombreuses valeurs,les pratiques trahissent leurs velléités enraison de l'inadéquation avec la norme

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prescrite et affichée (8). Le risque éthiquese pose encore au regard des valeurs etdes fins du droit des marchés publics. Leschartes sont en effet en décalage avec lesvaleurs fondamentales qui gouvernentl'esprit de cette matière. Que signifie cedécalage à l'égard du citoyen-contribuable(C) ?

A. - L'éthique des moyens

17 - Par quels moyens les chartespermettent-elles de faire en sorte que lapersonne participant au processus d'achatse conforme aux normes édictées? Ceschartes ne s'imposent pas par les textesde droit positif en vigueur et sontadoptées spontanément par un nombrecroissant d'acheteurs publics. Ellesmettent en évidence certains principes etcertaines règles qui caractérisent «l'éthique» de l'organisme acheteur; règlesqu'il convient de faire respecter par desoutils de compliance. Plus précisément,ces chartes visent à ce que lecomportement de l'agent en charge del'achat public se conforme aux règleséthiques. La charte est alors un outilopérationnel, un outil d'organisationinstitutionnelle qui permet d’appliquerdes normes de conduite au sein d'unestructure en plusieurs étapes: rappel de larègle, individualisation de la règle,sanction de la règle, rappel des valeursmorales de la collectivité.

18 - Plus précisément, la charte permet detoucher le comportement de l'agent ens'adressant directement à lui de deuxmanières différentes. D'abord, la chartepermet de s'adapter aux structuresparticulières d'acheteurs à différentsniveaux (communal, départemental,

régional, national). Les normes ne vonts'appliquer que dans la structure d'achatde sorte que l'agent se situe au plus prèsde l'auteur de la norme. Ensuite, la chartes'adapte particulièrement aux individus deces structures et rappelle les règleséthiques concrètes pour l'ensemble desagents. En effet, la charte n'édicte passeulement les normes et les valeursprofessionnelles à observer, elle met enœuvre tout un processus organisationnelconcret permettant de susciter sonadhésion et de l'obliger à conformer soncomportement à la norme éthique. Dequelle manière? Outre le rappel clair etprécis des règles éthiques à observer, lacharte s'impose par les valeurs véhiculéesdans la collectivité et dans l'attitude desresponsables qui tendent à faire de lanorme éthique une valeur en soi et deconformité affirmée. La conformité ducomportement de l'agent résulte doncavant tout de son adhésion à la norme;adhésion qui est le fruit d'une longuepédagogie. Par exemple, dans la charte dela commune de Dunkerque, après lerappel des règles éthiques à respecter auniveau local, la charte dicte concrètementaux agents communaux quels doivent êtreleurs comportements face auxfournisseurs. Toutes les phases de larencontre sont abordées. Par exemple,s'agissant de la rencontre avec lesfournisseurs, « si les rencontres ont lieudans les locaux de la ville, il convient deprivilégier l'utilisation de salles de réunionafin de limiter l'accès à des informationsque les fournisseurs n'ont pas à connaître». Plus, loin, il est précisé que « l'entretiendoit se tenir de préférence en présencede deux agents de la ville, un compte

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rendu des différents sujets abordés doitêtre rédigé ». Après la rencontre avec lesfournisseurs, c'est la question desinvitations et des cadeaux qui est abordée:« seuls des cadeaux d'usage (type objetspromotionnels à caractère publicitaire,stylo de faible couleur, cadeauxpartageables comme des chocolats denoël peuvent être acceptés en toutetransparence) ». On voit donc bien la viséepratique et pédagogique de la charte quidevient un outil de formalisation et destructuration.

19 - Mais plus encore, les chartes,dépourvues en elles-mêmes de valeurnormative au sens juridique, présententles apparences d'une norme juridique. Laformulation des obligations s'apparente àla syntaxe des normes juridiques et plusprécisément au fameux systèmeconditionnel de Motulsky composé d'unantécédent et d'un conséquent unis parune conjonction conditionnelle: « si ...alors ... », Par exemple, dans la charte dela ville de Dunkerque, il est précisé que «si l'agent participe à une visite en dehorsdu territoire local, le déplacement devrafaire l'objet d'un ordre de mission signépar le supérieur hiérarchique concerné ».La formulation de la norme laisse doncpenser à l'agent qu'il n'a pas le choix ducomportement à adopter. Ce sont des «obligations» qui s'imposent à lui, endehors du champ légal et réglementairealors même que ces chartes peuventdifficilement faire l'objet de recoursdevant les juridictions administratives ; lesnormes édictées n'étant pas de réellesrègles de droit.

20 - Ces outils normatifs posent doncquestion. Comment justifier que l'agentconforme son comportement à une normeéthique? L'éthique relève, à l'instar de lamorale, de la sphère individuelle. S.Goyard-Fabre met d'ailleurs en avant lessimilitudes entre l'éthique et la morale.Malgré des racines étymologiquesdivergentes, les « deux mots ne diffèrentpas sémantiquement » . En ce sens,l'éthique renvoie d'abord à des pratiquesayant pour fin la vie bonne et heureuse.Elle « varie selon les époques et lescommunautés mais elle est proche desdéterminations du comportement de lasubjectivité vivante des individus». Cettevision de l'éthique est parfaitementassumée dans les chartes. Par exemple, leguide de déontologie de l'achat public duConseil général du Bas-Rhin définitl'éthique comme ce qui « recouvrel'ensemble des principes morauxconcernant tant la vie personnelle que lavie professionnelle» (p. 7). Plus loin, il estprécisé que l'éthique englobenécessairement la déontologie sans pourautant se limiter aux règles touchantl'environnement professionnel. Autrementdit, la charte éthique dépasse bien lasphère professionnelle en s'immisçantdans la vie individuelle et personnelle del'agent. Et c'est là que la charte éthique,sous couvert de déontologie, s'immiscedans la conscience morale de l'agentpublic afin que celui-ci adhère et seconforme bien à la norme prescrite(compliance). Cette immixtion dans sasphère personnelle, qui touche sescroyances propres, ne s'oppose-t-elle pasaux grands principes protecteurs du droitdes fonctionnaires et plus largement des

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droits de l'homme: les libertés d'opinionet de conscience ; principes de valeurconstitutionnelle?

21 - Enfin, les mécanismes qui visent à laconformité du comportement de l'agentavec les règles éthiques renvoient, on l'avu, à des outils de compliance. Or, lacompliance est née aux États-Unis dans lessecteurs de la finance à la fin des années1920. Elle s'est développée en Europe etprogressivement en France dans lesannées 80 dans le secteur boursier commeun instrument d'organisationinstitutionnelle. Cette pratique s'estrépandue dans les grandes entreprisesmais aussi dans les PME qui adoptentlargement des chartes éthiques. Véritableoutil destiné au monde de la finance puisdes entreprises privées, la compliancepose question dans le « secteur public»qui trouve son unité et son sens dansl'intérêt général. Certes, plusieurs facteursconvergents expliquent cette tendance 33mais l'application de ce mécanisme dansles marchés publics mérite réflexion;d'autant que son utilisation dans lessphères financières depuis les années1920 n'a pas permis d'endiguer les crisesqui s'aggravent encore aujourd'hui. D'oùune interrogation légitime sur lesrésultats. Au-delà des moyens employés,les chartes éthiques sont-elles au moinsefficaces ?

B. - L'éthique des résultats

22 - S'agissant des clauses sociales etenvironnementales, l'Observatoireéconomique de la commande publique apublié, en mars 2018, les données deréférence concernant le recensementéconomique des marchés publics pour la

synthèse2014-2016(www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/daj/marches- publics/ oecp /recensement chiffres-OECP-cp-2074-2076.pdf). Il relève, entre 2009 et 2016, unelente mais certaine progression de cesclauses. Par exemple, en 2009, les clausessociales ne semblent représenter quemoins de 3 % des marchés passés enFrance. Ce chiffre augmenteprogressivement jusqu'à 10 % en 2016.Parallèlement, moins de 3 % des marchéspublics contenaient une clauseenvironnementale en 2009. En 2016, laprogression va jusqu'à environ 12 %. Cesrésultats traduisent la prise en comptecroissante, par les acheteurs publics, despréoccupations sociales etenvironnementales. Cette préoccupationsemble néanmoins se traduire par desrésultats bien plus significatifs au niveaulocal. Par exemple, en 2016, 14 % desmarchés passés par les collectivitésterritoriales intègrent une clause socialecontre 5,4 % pour les marchés passés parl'État. Le même constat s'impose pour lesclauses environnementales. En 2016, 17,6% des marchés passés par les collectivitésterritoriales comprennent une clauseenvironnementale alors que les marchéspassés par l'État ne prennent en compteces clauses qu'à hauteur de 13,1 % 34.Cela traduit donc un réel effort de la partdes collectivités pour prendre en compteles aspects sociaux et environnementaux,conformément aux valeurs véhiculées parles chartes éthiques. Ces chartes sontd'abord adoptées au niveau local, enfonction des prises de consciencepolitique et des choix stratégiques desélus locaux. Au regard de ces résultats, les

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promesses s'inscrivent dans uneprogression effective et constante.

23 - Néanmoins, malgré ces résultats enréelle évolution, seuls près de 10 à 12 %des marchés publics en France imposentune clause sociale ou environnementale.Ce qui prédomine, c'est donc la fragilité etla faiblesse de la prise en compte descontraintes sociales etenvironnementales, marquant ainsi ledécalage abyssal entre les promesseséthiques et la réalité éthique. Ce décalages'explique notamment par un arsenalnormatif incitatif et non contraignant endroit des marchés publics. Les nouvellesréformes depuis 2015 ouvrent bien desperspectives aux acheteurs sans toutefoisles obliger à s'engager vers ces principes «éthiques ». D'où la place prégnante dudroit souple, des chartes dites éthiquesqui font florès mais pour des résultats bienlimités.

24 - Le même constat est observableconcernant la participation des PME dansles marchés publics. En effet,l'Observatoire économique de lacommande publique fait apparaître pourles années 2014-2016, dans la pratique, unbilan mitigé pour l'accès des PME. Plusprécisément, le niveau des PME s'élève àhauteur de 61 % en nombre de contratsattribués mais pour 30 % en montant, enmoyenne, par an. L'État passe environ 22% de ses marchés avec des PME alors queles politiques locales sont plus payantesavec un pourcentage qui s'élève à 46 %.On observe donc une sous-représentassions des PME par rapport àleur poids réel dans l'économie. Le mêmeconstat s'applique au niveau européen.

25 - Cette inadéquation entre lespromesses et les pratiques pose question.Ce sont en effet ces valeurs fédératricesqui sont mises en avant pour lasatisfaction du public afin d'améliorerl'image de la collectivité auprès ducitoyen-contribuable. Ce décalagenécessite donc de s'interroger sur les finsde ces promesses dites éthiques.

C - L'éthique des fins

26 - La question de l'intégrité de l'agent encharge de la commande publique répondaux exigences de moralisation de la viepublique et s'accorde parfaitement desobjectifs dits classiques du droit desmarchés publics depuis les années quatre-vingt-dix: stimuler la concurrence etassurer la construction du marchécommun 35. Ces objectifs n'entrent pas encontradiction avec l'esprit du droit desmarchés publics français qui avait déjàvocation à assurer la publicité et la miseen concurrence la plus large possible.

27 - Mais, c'est là qu'il semble y avoir undécalage avec l'éthique publique carl'éthique ne se comprend pas seulementen termes d'efficacité concurrentielle. Ellerenvoie à certaines valeurs communes,fondatrices, qui ressortent clairementdans les chartes éthiques. Au-delà de laprise en compte de l'intégrité de l'agent etde l'efficacité concurrentielle, desconsidérations relatives au bienêtrecollectif 36 et à l'équité sont mises enavant pour répondre aux attentescitoyennes. De ce point de vue, la charteéthique comporte une dimensiondéontologique au sens de la déontologiepublique car elle est tournée versl'extérieur. De nombreuses chartes

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exposent clairement que l'objectif estd'améliorer l'image de la collectivité ou dela structure publique acheteuse. Pouraméliorer cette image, elles mettent enavant des préoccupationsenvironnementales et sociales. Ellesmettent en lumière les efforts concernantles aides accordées aux PME dans l'accès àla commande publique (dans l'objectif defavoriser une politique de l'emploinotamment). Ce faisant, les acheteurspublics tiennent compte du cercle devaleur inhérent aux besoins des citoyens.C'est la même logique que l'on retrouvedans les chartes éthiques des grandesentreprises et des PME en termes d'imageet de communication. Et c'est à ce niveau-là que la critique éthique prend sens. Eneffet, pourquoi mettre en avant desvaleurs et des objectifs éthiques qui necorrespondent pas aux résultats concretsobservables en droit des marchés publics?Il ya là une inadéquation gênante du pointde vue éthique pour le citoyen-contribuable.

28 - Cette difficulté nous autorise alors àun questionnement sur les finalités mêmedu droit des marchés publics. Les finalitésprincipales du droit des marchés publicsreposent sur une stratégie croissancielle(PE et Cons. UE, dit. 20 74/24/UE, 26 févr.2074 sur la passation des marchés publics)visant à servir de levier pour stimuler laconcurrence et assurer le marchécommun. Ces finalités sont-elles alorscompatibles avec les finalités subsidiairesrelatives aux aspects sociaux etenvironnementaux ? Ces finalitéssubsidiaires peuvent être prises encompte par les acheteurs publics mais ledroit positif en vigueur n'est pas

contraignant sur ce point. D'où le décalageet des interrogations légitimes sur lacompatibilité de ces finalités.

29 - Certes, les conflits relatifs aux fins dudroit se résolvent aisément par lahiérarchisation des intérêts généraux.Néanmoins, pourquoi les finalitéspremières, principales, n'apparaissent pasou peu dans les chartes éthiques àdestination du public alors que les finalitéssubsidiaires prédominent ? Les finsprincipales du droit ne seraient-elles pluséthiques du point de vue du public ? C'estpour cela que la charte éthique est à lafois significative et problématique.Significative car elle révèle ce besoincitoyen. L'ensemble de ces valeurscontribuent à améliorer l'image desentreprises et des collectivités publiques.Problématique car le décalage entre lespratiques et la mise en scène théâtrale del'éthique publique amène à repenser lesvaleurs sur lesquelles reposent notresystème juridique; la fameuseinterrogation prohibée des fins du droit etleur caractère démocratique en droitpublic de la concurrence.

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TRESOR PUBLICLes 8èmes Etats généraux de la recherche comptable :comptabilité et information extra - financière

Patrick de Cambourg, Président de l'ANC et Valérie Viard Directrice de la recherche del'ANCRevue Française de Comptabilité N° 528 / Février 2019

Les 8èmes Etats généraux de la Recherchecomptable organisés par l'Autorité des NormesComptables (ANC) se sont déroulés le 10décembre dernier. Ces Etats généraux permettentde réunir une fois par an, dans une mêmeenceinte, enseignants chercheurs dans lesdomaines de la comptabilité et de la gestion,professionnels de la comptabilité, analystesfinanciers et financiers d'entreprises. Cetteconfrontation des points de vue deprofessionnels comptables de nationalité etd'horizons différents contribue à assurer desdébats riches et animés, tout en mettant enperspective les résultats de la recherchecomptable et les pratiques. Cette année, sixpapiers de recherche ont été présentés (voirencadré ci-après), dont cinq résultent de projetsde recherche lancés par l'ANC en 2016 et 2017.Ce fut l'occasion pour les enseignants -chercheurs de présenter leurs travaux.

Plus de 30 intervenants se sont succédéspour faire le point sur l'évolution del'information des entreprises à la fois dansses composantes financières et extra-financières et sur les enjeux actuels et lesinteractions avec la comptabilité, Enparticulier, a été évoquée l'évolution de lacommunication d'entreprise, qui intègre deplus en plus d'informations extra-financières, les caractéristiques de ce typed'informations, les frontières, barrières,obstacles de ces informations, les évolutions

attendues et souhaitables, ainsi que lespriorités à fixer, Le sujet estincontestablement au cœur de l'actualitéen France, en Europe, mais aussi àl'international avec un foisonnementd'initiatives publiques mais égalementprivées visant à structurer la réflexion et lereporting global des entreprises, On peutciter notamment: la directive européennesur la publication d'information non finan-cière et ses recommandations, les travauxdu TCFD (Task-Force on Climate FinancialDisclosures), le Global Reporting Initiative(GRI), le Carbon Disclosure Project (CDP), leCarbon Disclosure Standard Board (CDSB).

Le Corporate Reporting Dialog (CRD), leSustainability Accounting Standards Board(SASB), l'International IntegratedReporting Council (IIRC)….

Il y a un véritable foisonnementd'initiatives en matière d'informationextra-financière, la pratique estvéritablement en train de se développer,Nous sommes à un moment clé del'évolution de ce domaine extrêmementimportant et c'est la raison pour laquellenous avons choisi, il y a 6 moismaintenant, d'organiser ces EtatsGénéraux de la recherche comptable sur laliaison, sur la cohérence, entre

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l'information financière et l'informationextra-financière et sur l'évolution del'entreprise objet de communication versl'entreprise sujet de sa communication.

Le sujet est d'autant plus complexe que lesacteurs et les parties prenantes sontd'horizons très divers: investisseurs,financeurs, salariés, fournisseurs, clients,agences de notations, ONG", Les domainesde responsabilité étant différents, uneconvergence semble difficile à mettre enœuvre, Même si les travaux de rechercheportent sur les pratiques des sociétéscotées, l'intérêt du sujet est général et sepose également pour toutes les autressociétés.

Comme l'a repris Bruno Le Maire dans sonmessage introductif de la journée, denouveaux défis restent devant nous.

Les défis à relever

Le défi de l'impact des activités

L'heure n'est plus à la dispersion desefforts, chaque entreprise doit s'engagerfortement sur les questions les plussignificatives pour agir sans délai afin deréduire les impacts négatifs de son activité,par exemple en termes de nuisancesenvironnementales ou de risques sociaux,C'est cette inflexion que le Gouvernementa souhaité donner, lors de la transpositionde la directive sur le reporting extra-financier, qui insiste sur la nécessité desélectionner et de traiter, au sein desquestions RSE, les risques et enjeux les plussignificatifs.

Le défi de l'intégration de logiquesfinancières et extra -financières

Nous avons la conviction que seule unevision globale de la performance permettraaux entreprises de s'imposer parmi leschampions de demain. Cela doit nousconduire, au niveau européen, àdévelopper un reporting plus cohérent etplus simple, moins complexe à établir parles entreprises, plus accessible aux partiesprenantes.

Le défi de la cohérence

internationale

Si nous souhaitons faire des enjeux sociauxet environnementaux un véritable critèred'allocation des flux d'épargne et d'inves-tissement et prendre la véritable mesurede ces défis qui sont pour la plupartd'entre eux des défis globaux, alors nousdevons travailler à un rapprochement descadres de reporting extra-financiers auniveau international, dans le respect de lasouveraineté et des spécificités de chaquejuridiction. Nous souhaitons que la Francepuisse porter des propositions fortes encette matière dans les prochains mois auniveau européen et international.

A la suite des différents travaux exposés etdébats des tables rondes, lesenseignements suivants, repris enconclusion, peuvent être tirés.

Les axes d'amélioration del'information extra-financière

Une forte attente sur les progrès restant àfaire en matière d'information extra-financière, même si, la journée l'a montré,des progrès ont déjà été accomplis. Il resteencore à améliorer la formalisation desattentes, la réflexion conceptuelle, les

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référentiels, la réglementation, la mise enœuvre, mais aussi dans l'analyse et lanotation. Il y a une véritable dynamique del'information extra-financière et noussommes arrivés à un point de basculemententre la phase d'exploration et la phase demise en œuvre par et pour l'entreprise.

Une différence d'intensité dans la prise encompte de la dimension extra-financière.Bien que l'Union européenne soitfortement impliquée, on constate unediversité d'intérêt sur le sujet dans le restedu monde. Les approches sont égalementdifférentes et doivent être davantagecoordonnées, entre des initiatives privées,extrêmement utiles, et des initiativespubliques, nécessaires pour donnerl'indispensable légitimité politique audomaine. L'Union européenne, comme leséchanges lors des débats le confirment, aune longueur d'avance et nous devonscapitaliser sur cette dynamique.

Une extrême diversité du traitement del'information extra-financière: sur lesdéfinitions, les référentiels, les contenants,les contenus. Le terme de foisonnementutilisé en introduction de la journée, estd'autant plus justifié après une journéed'échanges. Pour s'y retrouver, nous avonsbesoin d'unification et d'harmonisationdes formats, des contenants maiségalement de synthèse et de progrès surles contenus ...

Une évolution des approches: il existeaujourd'hui une évolution despréoccupations de RSE vers despréoccupations de performance globale del'entreprise qui se traduisent d'ailleurs parun passage d'initiatives ciblées à des

initiatives faisant la promotion de lacohérence d'ensemble de l'information surl'entreprise. L'entreprise se transformed'un statut d'objet vers un statut d'acteur,de sujet. L'adoption volontaire progresse,les pratiques sont meilleures et ladémarche est de plus en plus holistique.

Une nécessaire articulation entre lefinancier et le non-financier. Bien que cethème ait été peu abordé durant ces8èmes Etats généraux, il existe un besoinde cohérence, de fertilisation croisée. Lanormalisation financière doit avoir son motà dire et son expérience à faire valoir. Afinde gagner du temps en termes deméthodologie sur l'information non-financière et d'aboutir à des meilleurespratiques généralisées, il faut tirer lesleçons du temps qui a été nécessaire et desméthodes qui ont été mises en œuvre dansle domaine de la normalisation comptable.Aujourd'hui, pour satisfaire une ambitionde rapidité en termes d'information non-financière, il est judicieux de capitaliser surles méthodologies éprouvées. Enfin, entermes de souveraineté, les instancesdémocratiques ont un rôle clé à jouer,l'information extra-financière étantintrinsèquement liée au cadre social etsociétal d'un pays ou d'une région, tellel'Union européenne.

La disponibilité de données extra-financières : toutes mesures aboutissentun jour dans un compte de résultat ou dansun bilan, il y a donc une traduction financièretôt ou tard. On peut aller jusqu'à dire quel'information extra-financière est, en quelquesorte, pré-financière. En revanche, il faut éviterl'écueil d'une financiarisation de l'extra-financier. Techniquement, certaines donnéesdites extra-financières sont en fait issues du

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système comptable tandis que d'autres sontissues des systèmes de gestion ou demanagement dans lequel le systèmecomptable s'intègre. Ces données peuventsans doute bénéficier d'un degréd'assurance relativement élevé. Enrevanche, d'autres sont plus qualitatives etplus difficilement vérifiables: seule unebonne gouvernance semble constituer lagarantie de données de qualité. Uneréflexion sur la structure même de cesdonnées (statiques ou dynamiques) paraîtalors utile.

Le temps d'une synthèse d'étape est doncvenu afin d'offrir à toutes les partiesprenantes une véritable plateforme d'infor-mation d'ensemble par l'entreprise surl'entreprise.

Les papiers de la rechercheprésentés lors des 8e Etatsgénéraux:

Par ordre de présentation lors de la journée :

• « Reporting non financier des sociétésdu CAC 40 : multiplicité des règles ethétérogénéité des pratiques» présentépar Hervé Stolowy (HEC Paris) - co-auteurs : Luc Paugam et Emmanuel DaCosta (HEC Paris).

• « Les enjeux comptables face auxrisques et opportunités climatiques »présenté par Samira Demaria (UniversitéCôte d'Azur) - coauteur : Sandra Rigot(Université Paris 13).

• « Comptabilité Carbone en Europe»présenté par Sophie Spring et GéraldineGiordano (Université de Montpellier) :coauteurs Nicolas Garcia-Torea et Carlos

Larrinaga (Université de Burgos).

• «Revisiter le capital intellectuel à l'ère post-industrielle» présenté par Elisabeth Albertini(IAE de Paris) et Stéphane Lefrancq (CNAM) :coauteurs Fabienne Berger-Remy (IAE deParis), Laurence Morgana (CNAM), MilosPetkovic (Université Côte d'Azur) et ElisabethWalliser (Université Côte d'Azur).

• «Integrated reporting and theCepitel's diffusion » présenté parDelphine Gibassier (Université deBirmingham) : coauteurs Carole Adams(Durham Business School) et TiphaineJérôme (Ecole hôtelière de Lausanne).

• «L'intérêt public européen» présentépar Christopher Hossfeld (ESCPEurope) : coauteur Yvonne Muller-Lagarde (Université de Nanterre).

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Repères N°50 / FINANCES PUBLIQUES DRRCI/DRE/SD

FINANCES PUBLIQUESDu « décret GBCP » à Action publique 2022 : cinq ans demodernisation de la gestion budgétaire et comptable

François TANGUY, Chef du service des ressources humaine, ancien chef du servicecomptable de l'État (DGFiP)

Gestion § Finances Publiques N°2-2019 / Mars - Avril 2019

Depuis la LOLF, la gestion budgétaire etcomptable de l'État a été modernisée sousdivers aspects : pilotage, qualité etvalorisation des comptes, optimisation desorganisations et des procédures, maîtrisedes risques, dématérialisation… Desmarges de progrès subsistent :responsabilisation des acteurs,harmonisation des règles, rationalisationdes outils de pilotage, meilleureexploitation des informations… Denouveaux défis attendent lesgestionnaires : pluriannualité, allègementdes procédures, simplification etoptimisation des outils…

La loi organique relative aux lois definances du 1er août 2001 (LOLF)manquait d'un texte d'application. Ledécret du 7 novembre 2012 (GBCP dans lasuite du texte) est venu combler cettelacune, répondant ainsi à des demandesmaintes fois exprimées, tant de la part descommissions parlementaires que de laCour des comptes ou encore des acteursde la gestion publique eux-mêmes. Maisson ambition est allée au-delà. Tout enharmonisant les principes applicables àl'ensemble des administrations

publiques, il a défini ou consacré desconcepts e t des outils, des acteurs, desorganisations et des principes nouveauxdestinés à permettre de mieux répondreaux défis du pilotage des financespubliques, tels qu'ils découlent désormaisde nos engagements européens.

Le présent article, dont les termesn'engagent que leur auteur, n'a pas pourambition de dresser un bilan de la mise enœuvre de ce texte. Il s'efforce plusmodestement, dans un périmètre donné(l'État et ses opérateurs), et avec uneoptique principalement comptable,d'illustrer l'idée que la lettre et l'esprit dela LOLF et du GBCP ont permis à lagestion publique, dans un cadre boule-versé par la révolution numérique, lesattentes des citoyens vis-à-vis du servicepublic ainsi que par nos engagementseuropéens, de définir une ambition, bâtirune trajectoire et maîtriser son exécution,en s'appuyant sur une volonté politique,les initiatives des acteurs qui pilotent etgèrent les finances publiques. Avec un filconducteur : servir l'intérêt général,rendre compte à la souveraineténationale, aux citoyens et à l'ensemble des

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observateurs de l'utilisation des denierspublics et, à travers elle, financer lespolitiques publiques. De façon plussoutenable, plus transparente et plusefficiente.

1. Le cadre et les performances de lagestion budgétaire et comptablede l'État et de ses opérateurs ontété considérablement améliorésces dernières années.

Des performances confortées

Pour apprécier la performance de lagestion publique, trois axescorrespondant à trois points de vue surl'action publique peuvent être retenus : lepoint de vue du citoyen qui exprime desobjectifs d'efficacité socio-économique, lepoint de vue de l'usager qui exprime desobjectifs de qualité de service et le pointde vue du contribuable qui exprime desobjectifs d'efficience de la gestion.

Quel que soit l'axe retenu, les progrès dela gestion budgétaire et comptable del'État sont mesurables et réguliers.

Du point de vue du citoyen (recherched'efficacité socio-économiquegénéralement entendue comme lebénéfice attendu de l'action de l'Étatpour le citoyen et la collectivité en termesde modification de la réalité économique,sociale, environnementale, culturelle,sanitaire, etc.), plusieurs illustrationspermettent d'attester des progrèsréalisés.

L'administration numérique se déploie auprofit d'une plus grande qualité de

service offerte aux usagers, aussi biendans les phases de déclaration que depaiement. En 2017, le nombre dedéclarations de revenus déposées enligne a ainsi progressé de 14 % parrapport à l'année 2016, soit près de 24,2millions. De même, le taux de paie- mentdématérialisé progresse : 80,78% pourl'impôt sur le revenu (+ 4,38 points parrapport à 2016),58,27% pour les taxes foncières (+ 6,91points) et 59,44% pour la taxed'habitation (+ 4,15 points). S'inscrivantdans la même tendance, le nombre d'avisd'impôt dématérialisés s'accroîtfortement en 2017 : + 28% pour l'impôtsur le revenu, + 35% pour les taxesfoncières et + 29 % pour la taxed'habitation.

Dans le secteur public local, la directiongénérale des finances publiques (DGFIP)accompagne les organismes publicslocaux dans une démarche globale dedématérialisation de leur chaînecomptable et financière. Au 31 décembre2017, le taux global de dématérialisationdes pièces comptables et des piècesjustificatives atteint 69,07%. Par ailleurs,la mise en œuvre de l'avis des sommes àpayer dématérialisé (ASAP) a progressé.En 2017,2,7 millions d'ASAP ont été émis. Ceprocédé de recouvrement des produitslocaux, qui complète la mise en œuvre dela dématérialisation totale des échangesentre les ordonnateurs et les comptables,est désormais opérationnel pour près de25% des budgets éligibles au dispositif. Lavolonté de la DGFIP d'offrir à sespartenaires du secteur public local des

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services réactifs et de meilleure qualitégrâce aux synergies nées de la fusionDG1- DGCP est également mesurée, enmatière de fiscalité directe locale, autravers de l'indicateur «taux detransmission des informations fiscalesaux collectivités territoriales dans lesdélais».

L'efficacité de la prise en charge desdemandes des usagers (rapidité et qualitéde la transmission des informations auxusagers), se maintient elle aussi à unniveau élevé, comme en témoignent lesrésultats de l'indicateur « Qualité deservice Marianne » (83,4 % au 31/12/17pour un objectif de 75%). En 2017, ladémarche de complémentarité desdifférents canaux de contact (internet,téléphone, guichet) a été poursuivie aubénéfice de l'usager. Peuvent être cités ledéploiement progressif de l'accueilpersonnalisé sur rendez- vous pour lesdemandes complexes, la généralisationde la nouvelle messagerie sécurisée e-contact, ou encore l'extension descentres de contact. Ces derniersconstitueront l'ossature du dispositifdédié d'assistance aux usagers dans laperspective de la mise en place duprélèvement à la source au 1er janvier2019.

Dans le domaine de la gestion desretraites de l'État, le déploiement ducompte individuel de retraite est achevé.Le compte individuel de retraite permetun traitement généralisé de la liquidationdes retraites dans le cadre d'un processusoffrant une réactivité et une qualité deservice optimales.

Du point de vue de l'usager (recherche dequalité de service), les délais de paiementde l'État témoignent des progrèsaccomplis.

L'État est engagé dans une démarchevolontariste de réduction de ses délais depaiement. Cette réduction a pour objectifd'éviter que la trésorerie des entreprises -et notamment celle des PME - ne souffreparce que l'État serait « mauvais payeur».

Cet objectif a été tenu. Le délai global depaiement aux fournisseurs est passé de36 à 16,5 jours entre 2011 et 2017, soitune réduction de plus de moitié.Quatorze des dix-huit ministèresenregistrent un délai de paiementmoyen inférieur à 20 jours. Pour lesquatre autres ministères, le délairéglementaire de règlement de lacommande publique (30 jours) n'est enmoyenne pas dé- passé. Le délai global depaiement « commande publique » a suivila même tendance, passant de 45 joursen 2011 à 21,5 jours en 2017, nettementsous le seuil réglementaire de 30 jours.Ces performances sontconsidérablement accrues lorsque leservice est organisé en mode « servicefacturier». En effet, la commandepublique est réglée à 18 jours en modefacturier contre 27 jours en mode «classique». En outre, 87,3% desdemandes de paiement sont payéesdans un délai inférieur à 30 jours (82,3 %pour la seule commande publique).Parallèlement, Le montant des intérêtsmoratoires versés par l'État ne cesse dediminuer tendanciellement : 27,7 M€ en2017 (contre 79,8 M€ en 2011), ce qui est

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cohérent avec l'amélioration de ses délaisde paiement.

Cette performance est d'abord le fruitde la modernisation de la chaîne detraitement de la dépense publique dontle déploiement des services facturiers(SFACT)1 et la généralisation de CHORUS(système d'information budgétaire etcomptable de l'État) sont des axesmajeurs. La facturation électronique, lamise en œuvre de mesures desimplification (paiement immédiat desfactures inférieures à 5000 €) et ladiversification des modes de règlement(carte d'achat, plan de facturation, etc.)expliquent également cette bonneperformance. Enfin, la sélectivité descontrôles a également eu pourconséquence, sans que ce soit sonobjectif premier, de réduire les délais depaiement.Du point de vue du contribuable(recherche d'efficience de la gestion),plusieurs illustrations d'efficience de lagestion reflétant les gains de productivitéenregistrés dans l'utilisation des moyensemployés, rapportant l'activité desservices aux ressources consommées,peuvent être données.

Dans un contexte de maîtrise des financespubliques, la maîtrise de son coût degestion de la dépense et de la recette estune priorité. Ainsi, les taux d'interventionsur l'impôt et le paiement des dépensespubliques de l'État se maintiennent, voire

se réduisent, tandis que le tauxd'évolution de la productivité s'établit àun niveau élevé. L'indicateur « Tauxd'intervention et d'évolution de laproductivité » en témoigne. Il permet demesurer le rapport entre les coûts desmissions de la DGFIP (sur l'impôt et sur ladépense publique) et les massesfinancières que l'exercice de ces missionsamène à collecter ou à payer. Le tauxd'intervention sur les dépenses de l'États'est ainsi stabilisé en 2017 à son niveau leplus bas (0,07 %). Il est le produit d'uneforte augmentation des flux financiers (+3,8 %), combinée à une stabilité des coûtsde gestion de la DGFIP.

Cette recherche de gains d'efficacités'appuie sur un engagement ambitieux enmatière de dématérialisation tant au profitdes usagers particuliers que desprofessionnels et des collectivités locales,mais également sur la poursuited'une vaste démarche de simplificationdes processus enclenchée depuis plusieursannées. L'amélioration de l'efficiencerepose largement sur la maîtrise des coûtsde gestion. Au titre des fonctions support,la Direction de l'Immobilier de l'Étatpoursuit le renforcement de lapolitique immobilière de l'État. Lagénéralisation d'une comptabilité ana-lytique par bâtiment à l'ensemble desdirections départementales des Financespubliques depuis le 1er janvier 2018s'inscrit dans cette démarche.

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Un pilotage renforcé

Le décret du 7 novembre 2012 poursuit lamodernisation de la fonction financièrede l'État amorcée avec la LOLF en dotantles responsables de programmes etd'organismes publics d'outils de pilotagesde leurs crédits et de leurs emplois.Un nouveau cadre juridique est défini,fondée sur une budgétisation assortied'objectifs et une responsabilisationaccrue des gestionnaires, qui peu- ventplus aisément affecter les crédits entreles différentes actions et les différentstitres, sous réserve de respecter leplafond des dépenses de personnel.La LOLF et le GBCP ont introduit desaméliorations significatives, avec uneprogrammation à portée pluriannuelledes crédits, une présentation de cescrédits plus lisible (par destination), le dé-doublement de l'autorisation budgétaire(autorisations d'engagement et crédits depaiement) en matière de crédits pourl'ensemble des dépenses de l'État, ceciafin de permettre aux gestionnaires demieux analyser la soutenabilité de leurbudget et de mieux piloter leurs crédits,dans le cadre d'un dialogue de gestionentre les responsables budgétaires et lesresponsables opérationnels au cadrerenouvelé. La limitation des possibilitésde reports de crédits, désormaisplafonnés à 3% des dotations initiales(sauf exception) a permis d'accompagneret de pérenniser la baisse du montant desreports de crédits. Elle facilite ainsi lerespect en exécution de la cible dedépenses votée par le Parlement. La miseen réserve de crédits au stade de laprésentation du projet de loi de finances

donne très tôt aux gestionnaires lavisibilité nécessaire sur leurs crédits.Après le vote du Parlement, lesgestionnaires sont tenus de respecter leplafond de l'autorisation parlementaire etde rendre compte de leur action, àtravers notamment des rapports annuelsde performance. Ces dispositionsgarantissent une meilleure informationdu Parlement, et in fine, du citoyen. Ellesgarantissent également une meilleuretransparence dans l'utilisation desdeniers publics et une incitationrenforcée à la performance.Pour les organismes, la nouvelle gestionbudgétaire et comptable publique est uncadre budgétaire et comptable rénové,comparable à celui de l'État avecnotamment une présentation du budgetpar destination s'appuie sur des conceptspartagés, et lisibles par les publics nonfinanciers. Ce sont également des outilsde pilotage budgétaire rénovés autourd'une comptabilité budgétaire, désormaisautonome de la comptabilité générale,fondés sur les autorisationsd'engagements et de décaissements,dont la soutenabilité est appréciée sur unhorizon pluriannuel propre à l'activité del'organisme, permettant ainsi de s'assurerque celui- ci dispose des ressourcessuffisantes pour honorer sesengagements sur plusieurs années. C'estégalement plus de transparence sur ladestination des crédits, avec par exemple,une nomenclature par destination, quipermet de retracer les moyens mis enœuvre au titre des activités del'organisme à la poursuite de ses objectifsstratégiques. Cette réforme permet parailleurs une meilleure maîtrise des

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engagements et de leurs conséquencespluriannuelles ainsi qu'une simplificationet une fluidification des processusfinanciers avec le développementnotamment de la dématérialisation.

Au niveau européen, l'harmonisation descadres budgétaires et comptables permetla production mensuelle de donnéesbudgétaires et comptables actualiséeset fiables. Au-delà, le décret GBCPconstitue pour les organismes publics uneopportunité de modernisationstructurante des organisations, desprocessus internes et des systèmesd'information financière des organismes.

Une meilleure hiérarchisation des enjeuxEn quelques années, la gestion publique a

expérimenté, théorisé puis automatisé etgénéralisé des approches marquées par lavolonté de proportionner les contrôlesexercés sur les finances publiques auxrisques et aux enjeux.Ces approches expriment une rénovationprofonde des modalités de contrôle de lagestion publique, après une longuetradition d'exhaustivité des contrôles.Loin de se limiter à la dépense publique,elle a inspiré plusieurs pans de la gestionpublique : contrôle budgétaire, contrôlede la dépense, gestion des recettes,contrôle de la paye, gestion de latrésorerie, etc. Elle répond à desconsidérations diverses : se centrer surles enjeux, responsabiliser lesgestionnaires, simplifier les procédures,tenir compte de l'automatisation d'un

Le volet comptable du prélèvement à la sourceLe référentiel comptable de l'État a tiré les conséquences de cette réforme du recouvrement del'impôt. Les prélèvements contemporains effectués en (n) seront comptabilisés en produits de (n)conformément aux dispositions normatives précitées (existence d'une loi de finances autorisant laperception de l'impôt, réalisation des opérations imposables et possibilité de mesurer de façon fiableles produits de l'exercice tandis que le solde sera comptabilisé en (n+1) car son montant ne seraprécisé- ment connu qu'au moment de la déclaration annuelle des revenus.

L'impôt sur le revenu prélevé à la source sera enregistré en comptabilité générale de l'État par lesDR/DDFIP sièges du service des impôts des entreprises (ou service liaisons-rémunérations lorsqu'ils'agit de traitements d'agents de l'État) pour le circuit « collecteur » et par la DDFIP de la Haute-Vienne pour les acomptes correspondant à des revenus sans tiers collecteurs tandis que le solde del'impôt sera enregistré par les DR/DDFIP sièges du service des impôts des particuliers compétent. Lesinter- faces entre les applications gérant le prélèvement à la source et CHORUS sont en coursd'adaptation.

La mise en œuvre du prélèvement à la source concernera bien entendu les rémunérations verséesaux agents de l'État (et aux agents des organismes publics en paye à façon). Dans ce domaine,la gestion du prélèvement à la source sera largement automatisée (implémentation automatisée dutaux de prélèvement dans PAY notamment), n'exigeant des interventions que très ponctuelles de lapart des services liaisons- rémunérations.Le prélèvement à la source sur les traitements des agents de l'État n'entraînera par ailleurs pasde mouvement de trésorerie mais un simple jeu d'écritures comptables. Une information sur leprélèvement à la source (montant, taux, nature du taux) figurera en outre sur les bulletins de payedès octobre.

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certain nombre de contrôles,personnaliser les contrôles en fonction dela qualité des pratiques des acteurs etharmoniser les pratiques. Desméthodologies et plans de contrôle ontété élaborés, les systèmesd'information ont été adaptés, le cadrejuridique a été sécurisé et lesorganisations adaptées.

Ces approches ont été des facteurs demodernisation de la gestion publique.Elles ont notable- ment contribué à faireprogresser le pilotage du contrôle interne(normalisation des procédures) et, pluslargement, les techniques d'analyse durisque (identification et hiérarchisationdes risques, couverture de ceux-ci,traçabilité des opérations, etc.). Elles ontsingulièrement renforcé l'efficience desservices qui les ont mis en place (enarrêtant de mobiliser inutilement desressources sur des opérations à faiblerisque et sans enjeu). Elles ont incité à lamise en place des comptes rendusd'activité et plus globalement elles ontpermis d'enrichir le dialogue entre lesacteurs de la gestion publique. Elles ont,en matière de dé- pense, contribué àréduire les délais de paiement et, au-delà,à simplifier bien des procédures(allègement des pièces justificatives dansle cadre du contrôle allégé enpartenariat) et à faire évoluer lessystèmes d'information en automatisantun certain nombre de tâches répétitives.Elles ont également contribué àobjectiver les conditions d'exposition dela responsabilité personnelle etpécuniaire des comptables publics.Elles ont, enfin, contribué à aider les

acteurs de la gestion publique àrééquilibrer leur activité entre exécutiondes opérations, analyse, pilotage etvalorisation de l'information financière etcomptable.

Le contrôle allégé en partenariat (CAP),démarche réalisée par l'ordonnateur et lecomptable public pour s'assurer de lamaîtrise des risques relatifs à la régularitéde l'émission des ordres de paiements,s'est, de son côté, surtout développédans le secteur public local (leschangements profonds d'outils et deméthodes intervenus au sein des servicesfinancier et comptable de l'État n'ont pas,dans un premier temps, permis undéveloppement comparable au sein del'État).

Le comptable acquiert cetteconnaissance en réalisant un audit dudispositif de contrôle interne del'ordonnateur.

L'un des intérêts essentiels du contrôlepartenarial tient à la maîtrise du risquequ'il confère au comptable. L'audit luidonne en effet une assurance raisonnablesur la qualité de l'organisation, desprocédures et du dispositif de contrôleinterne à l'origine de la production del'ordonnateur. Au lieu d'intervenir sur lesseules manifestations du risque, lecomptable maîtrise alors les causes durisque.

Des comptes de meilleure qualité etmieux valorisésLa France a engagé avec la LOLF uneambitieuse démarche de modernisation

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de sa comptabilité générale.Cette modernisation comptable de l'État,réalisée dans des délais plutôt courts(2001-2006) au regard de son ambition etde sa portée, s'est appuyé sur ledéploiement d'une comptabilité endroits constatés articulée avec unecomptabilité budgétaire et soumise àcertification, sur un processus denormalisation des comptes, sur ledéploie- ment d'un dispositif de contrôleinterne comptable et d'audit internecomptable rigoureux et sur l'adoptiond'un système d'information moderne etperformant Cette réforme a été unvecteur majeur de modernisation et detransparence des finances publiques.

L'introduction d'une comptabilitégénérale d'exercice a permis de mieuxconnaître et valoriser les actifs et passifsde l'État (parc immobilier, provisions,immobilisations et stocks, trésorerie etc.).Elle a permis de systématiser l'inventaireet la valorisation des actifs et passifs del'État, qu'ignore par construction lacomptabilité budgétaire. Cette visionpatrimoniale rend plus visible la dette del'État, mais également la réalité des actifsdétenus par l'État, le coût des stocksd'exploitation, la consommation ducapital investi, etc. Elle a égalementpermis d'accéder tant à une visionpluriannuelle des charges et des produitsqu'à une connaissance du patrimoine quimanque à la comptabilité budgétaire.L'enregistrement des charges à payer etdes dettes non financières des chargesconstatées d'avance permet une mesureplus complète des coûts supportés autitre d'un exercice. Elle a, enfin, dans

certains cas facilité l'émergence d'unenouvelle ambition pour certainespolitiques publiques. À titre d'exemple,l'État n'aurait pas pu (ou plusdifficilement) s'engager dans unepolitique immobilière aussi ambitieusesans un travail préalable de recensement,de valorisation et de comptabilisation duparc immobilier à travers son biland'ouverture. De même, lesenseignements tirés de l'obligation derecenser les charges à payer et les dettesnon financières n'ont pas manquéd'alimenter la réflexion ayant débouchésur la modernisation de la gestion desfrais de justice.

L'introduction d'une comptabilitégénérale d'exercice a également permisde renforcer la crédibilité et latransparence des états financiers del'État. Au plan international, le respectdes normes comptables obéissant à desstandards reconnus et la certificationininterrompue (avec un nombre deréserves décroissant) des comptes ainsipro- duits ont renforcé la crédibilité del'image de la France aux yeux des agencesde notation, des analystes financiers etdes investisseurs.

L'introduction d'une comptabilitégénérale d'exercice a enfin permisd'optimiser l'organisation de la fonctionfinancière de l'État. Sans l'aiguillon qu'areprésenté l'introduction d'unecomptabilité en droits constatés, l'Étatn'aurait pas modernisé aussi rapidementet aussi profondément son systèmed'information budgétaire et comptable(CHORUS) ni son mode d'organisation

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(mise en place de services facturiers et decentres de services partagés), gagnantainsi en transparence, en capacité depilotage et en productivité. La tenued'une comptabilité générale en droitsconstatés a également permis defavoriser la diffusion d'une culture demaîtrise des risques, incitant àsystématiser l'identification des risques(contentieux de séries, monétisations depassifs sociaux, condamnationcommunautaire, etc.), d'œuvrer à leurcouverture (provisions, engagementshors bilan, etc.) et, au-delà, d'en prévenirl'occurrence (démarche de contrôleinterne).

Cette comptabilité en droits constatés arenforcé sa crédibilité avec lacertification.

Les comptes de l'État de l'exercice 2017ont été certifiés par la Cour des comptesavec quatre réserves. Les réservesportent sur l'étendue des vérifications, lesstocks militaires et immobilisationscorporelles, les immobilisationsfinancières ainsi que les charges etproduits régaliens. Il s'agit du douzièmeexercice dans ce cas. Cette certificationtraduit l'amélioration continue de laqualité et de la transparence del'information financière de l'État (lapremière certification avait été assortiede treize réserves).

Parallèlement, le nombre d'entitéspubliques faisant l'objet d'unecertification de leurs comptes par descommissaires aux comptes correspond àun taux de couverture de 86 % des

enjeux en termes de valeurd'équivalence.

La certification des comptes publics esttout à la fois un gage de leur régularité etde leur transparence. La démarche decertification est extrêmement vertueuseen soi quand elle est vécue comme unprojet de service. Elle permet en effetalors à l'entité placée sous revue deremettre à plat ses procédures, le rôle deses acteurs et, surtout, de déployer undispositif de maîtrise des risques.

La certification est un facteurd'amélioration de la qualité del'information financière et comptable.Elle garantit en effet la stricte applicationd'un recueil de normes. Elle garantitégalement la prise en compte deséléments patrimoniaux et de résultatsignificatifs.

Elle est également un facteur detransparence. Une certification permetd'asseoir la communication financière etcomptable « externe » (en direction desinvestisseurs, des « actionnaires », desélus de l'opinion, du contribuable, etc.)autour de trois axes : une clarté renforcée(la présentation des états financiers -bilan, compte de résultat, tableau des fluxde trésorerie - a été clarifiée), un enjeupolitique (le Parlement doit approuver lescomptes de l'État, qui sont joints auprojet de loi de règlement) et unedémonstration de la fiabilité des comptes(la certification est une appréciationnormée et étayée sur la fiabilité de latenue des comptes, délivrée sur la basede vérifications réalisées conformément

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aux normes d'audit).

Elle représente un levier demodernisation. Le processus decertification incite à fiabiliser les postesimportants du bilan de l'entité certifiée(parc immobilier, provisions,immobilisations et stocks, trésorerie etc.),à structurer le contrôle interne desentités publiques, à moderniser lesméthodes et les outils (ex. pour l'État, lalevée des réserves sur les passifs nonfinanciers - interventions et garanties -avec la systématisation du recensementdes garanties accordées par l'État) et surles provisions pour risques et à unesensibilisation des services métiers à laqualité comptable.La certification contribue, enfin, à lacrédibilité financière de l'entité certifiée.La certification des comptes, réalisée parun organisme extérieur, est considéréecomme un gage de professionnalisme,d'autant qu'elle suit des normesprofessionnelles reconnues. Au planinternational, la certification des comptesrenforce la crédibilité de l'image de laFrance aux yeux des agences de notation,des analystes financiers et desinvestisseurs (un refus de certificationserait largement médiatisé). Peu d'Étatspossèdent une comptabilité en droitsconstatés (enregistrement des opérationsdès que naît un droit ou une obligation etnon au moment de l'encaissement ou dudécaissement). Seule une dizaine d'entreeux soumettent leurs comptes àcertification ou audit financier. Troisd'entre eux seulement voient leurscomptes certifiés sans réserve : Nouvelle-Zélande, Canada et Australie. La France

est donc le seul pays de la zone euro dontles comptes sont certifiés.La qualité des comptes publics était lepréalable à leur valorisation.Trois raisons essentielles expliquent lesouci de valorisation des données decomptabilité générale : favoriser unemeilleure appropriation par les élus,citoyens et médias des donnéesfinancières et des grands équilibres desfinances publiques, éclairer les décideurspublics, qui doivent pouvoir s'appuyer surdes données que seule la comptabilitépatrimoniale est en mesure d'offrir pours'assurer de la soutenabilité, la sincéritéet la qualité de leur gestion ainsi quevaloriser le travail et les fonctions deséquipes en charge de ces métiers.Cette valorisation doit avant tout êtreconçue comme une prestation de service.

Aux parlementaires, cabinets ministériels,médias et observateurs des financespubliques, la comptabilité générale offredes clés de lecture renouvelées de lasituation financière de l'État, pour uneplus grande lisibilité et une pédagogierenforcée. Les comptes de l'Étatbénéficient d'une présentation beaucoupplus aérée, claire, allant à l'essentiel sanspour autant sacrifier à la rigueur del'information. La loi de règlement a étérevue en profondeur et occupe désormaisune place centrale au sein de ce qu'il estconvenu d'appeler désormais le «printemps de l'évaluation ». L'articulationdes données de comptabilité budgétaireet de comptabilité générale a ététotalement repensée et permetdésormais de mettre en perspective cesdeux dimensions complémentaires.

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Les décideurs et gestionnaires se voientproposer des outils et indicateurs depilotage plus riches, plus personnalisés.Sont désormais mis à leur dis- positionchaque année les éléments d'actifscontrôlés par leur ministère ou service(immobilier, infrastructures routières,stocks, actifs incorporels, etc.) leurpermettant de réfléchir aux axes dedynamisation de la gestion de cepatrimoine. Des indicateurs et ratios degestion sont parallèlement mis à leurdisposition pour apprécier la perfor-mance de leur gestion (charges à payer,rotation des stocks, etc.) mais aussimesurer et prévenir les risques encourus(litiges, dépréciations d'actifs et decréances, engagements hors bilan, etc.).

Enfin, les acteurs de la comptabilité sevoient offrir des formations plusnombreuses et plus faciles d'accès,adaptées à tous les niveaux et toutes lespréoccupations, s'appuyant sur desleviers de communication diversifiés :formation en ligne, jeux sérieux, auto-formations, tutoriels, quizz, formationsspécialisées, séminaires d'accueil, etc.

La valorisation de la comptabilité, c'estégalement une expression de la volontéd'ouverture et de transparence desdonnées publiques. La DGFiP a prisl'initiative, en association avecl'Assemblée nationale, la Cour descomptes et la direction du budget,d'ouvrir l'accès à ces données sous laforme d'un hackathon. Ce hackathon apermis aux universitaires, chercheurs,développeurs, experts en mégadonnées,journalistes, élus locaux et citoyens de

venir à la rencontre des spécialistes descomptes publics, de découvrir,échanger et travailler sur ces données.Le succès de la démarche, croisantdémocratie numérique et participationcitoyenne, est très encourageant.

En valorisant les données de comptabilitégénérale, la DGFiP nourrit donc uneambition citoyenne et renforcel'attractivité de la fonction financière etcomptable que ses agents servent avecun professionnalisme et un talentauxquels j'ai plaisir à rendre hommage.Des organisations et des procéduresoptimisées

En quelques années, l'organisation et lesprocédures financière et comptable ontété fortement modernisées.

Les centres de services partagés ont étégénéralisés. Le GBCP a clarifié le rôle descentres de services partagés (saisie dansCHORUS des opérations relatives à laprogrammation des crédits, aux recetteset aux dépenses).

Parallèlement, les services facturiers sesont déployés dans la plupart desministères et au sein de plusieursorganismes publics. Là où il estdéployé, le service facturier a permis unesensible réduction des délais de paiement(cf. supra) et donc une réduction dumontant d'intérêts moratoires payés, uneamélioration de la qualité comptable(meilleur recensement des charges àpayer, pilotage de la fin de gestionamélioré), de la qualité de service(interlocution avec les fournisseurs) et

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des gains de productivité (élimination deredondances de contrôles), notammentlorsqu'il est associé à la dématérialisationdes factures.Dans le prolongement et en cohérenceavec les orientations retenues sur lesassignations comptables de la dépense del'État, le cadre organisationnel de lagestion des recettes non fiscales de l'Étata été modernisé pour s'adapter auxnouveaux enjeux (révision de la fiscalitéde l'aménagement, augmentationsignificative de la volumétrie des titres deperception, évolution des règlesjuridiques de prescription, attentesaccrues des bénéficiaires du produit deces taxes et des ordonnateurs, évolutionsdes systèmes d'information,développement de nouveaux modes derecouvrement, etc.) et à la diversité deleur nature.Des pôles interrégionaux sont désormaisspécialisés dans la gestion comptable(prise en charge et recouvrement destitres notamment) des titres de la fiscalitéde l'aménagement. Certains services sontspécialisés dans la gestion des créancessensibles ou spécifiques (taxe sur lesvéhicules les plus polluants, indus desolde militaire, redevances domaniales,etc.). Enfin, la gestion des autres recettesnon fiscales a été regroupée sur unnombre limité de directions territoriales.Le recouvrement des recettes non fiscalesn'entrant pas dans les catégoriesprécitées sera concentré sur lesdirections territoriales, déjà responsablesde la prise en charge des titrescorrespondants, en application desarrêtés d'assignations des ordonnateursde l'État.

Une maîtrise des risques renforcée

La maîtrise des risques liés à la gestiondes politiques est une composanteimportante de la modernisation de lagestion publique.Ces dispositifs s'inscrivent pleinementdans la dynamique d'ensemble demodernisation de l'action publique. Ilsreposent sur la responsabilisation desministères, tant au regard del'élaboration de la carte des risques et del'audit des dispositifs de contrôle interne,que de la nécessaire progressivité de ladémarche et, surtout, de son effectivité.D'importants progrès ont été accomplispar l'État et ses opérateurs en matièrede maîtrise des risques.L'organisation, la gouvernance et lepilotage du contrôle interne se sontstabilisés. Les comités de maîtrise desrisques ont acquis un bon positionnementet se caractérisent par une implicationsatisfaisante. Dans tous les ministères, unbureau ou une mission est identifié entant que référent ministériel de contrôleinterne comptable et anime lesréseaux, directionnel et local. Descadres de référence ministériels ducontrôle interne comptable ont étédéfinis.

Les outils du contrôle interne (carte desprocessus, carte des risques, plan decouverture des risques) ont été mis enplace puis complétés. La documentationest progressivement enrichie (guides,référentiels, etc.). La traçabilité desopérations a fait de gros progrès, sousl'effet notamment de la modernisation etde la mutualisation des systèmes

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d'information (ex. « CHORUS- Déplacements temporaires » (CHORUS-DT) au sein du ministère del'Environnement (en administrationcentrale et en services déconcentrés).

L'évaluation du contrôle internecomptable a égalementsignificativement progressé, sous l'effetde la professionnalisation de l'audit in-terne : mise en place de missionsministérielles d'audit interne, de comitésministériels d'audit interne, coordination,soutien et suivi du développement del'audit interne dans l'administration del'État par la certification IFAC, etc. Cemouvement est appuyé par les grandesorganisations internationales et par lacommission européenne. Elle aégalement bénéficié du déploiementd'outils et méthodes interministériels(échelle de maturité des risques) ouministériels : « outil d'assurance de laqualité comptable » au ministère de laTransition écologique, développementpar le ministère de l'Intérieur d'unindicateur synthétique permettant deporter une appréciation sur la maturitédu contrôle interne dans les servicesdéconcentrés ou les opérateurs duministère, revues par le ministère de laDéfense du processus de solde,conception par les ministères sociauxd'un « kit de contrôles de supervision aposteriori », etc.

Cette évolution est le fruit d'unemobilisation collective. Elle a permisd'obtenir des résultats intéressants. Pourprendre le seul exemple des organismespublics, plus de 2/3 des comptes des

organismes publics soumis à certificationsont certifiés sans réserve (contre 50 %en 2013) soit70% de la valeur d'équivalence. Lesorganismes publics déclarent, à hauteurde 80%, avoir recours à l'auto-évaluationde leur dispositif de contrôle internecomptable. L’échelle de maturité de lagestion des risques est enrichie par 43 %des organismes. Enfin, des contrôles desupervision a posteriori sont réalisés par80% d'entre eux.

La DGFiP apporte un appui permanent audéveloppement du contrôle internecomptable : soutien méthodologique(documentation des procédurescomptables, diffusion de nouveauxréférentiels de contrôle interne, offre deservice au profit des ministères visant àvaloriser les contrôles des comptablesauprès des ordonnateurs comme sourced'analyse des risques et d'évaluation ducontrôle interne comptable), offre deformation renouvelée à destination desministères, mutualisation des bonnespratiques, etc.

Il convient de poursuivre cette démarcheparce que l'organisation du contrôleinterne comptable reste récente etfragile. Les équipes sont encore légèreset affectées par un taux de rotationrapide. Ces fonctions sont insuffisammentvalorisées (formation, recrutement,gestion de carrière) et le contrôleinterne comptable est souvent perçucomme une démarche lourde, imposéede l'extérieur et peu utile à la gestion.Enfin, de nouvelles sources de risquesapparaissent : évolution des

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organisations, changements d'outilset/ou de procédures, développement denouvelles techniques de fraudes (aux fauxvirements notamment).

Des conditions de travail améliorées

L'efficacité de l'État ne peut se résumer àune politique de rationalisation des outilset des organisations dans un cadrebudgétaire contraint. Les administrationset organismes publics doivent pouvoirs'appuyer sur des ressources humainesformées, motivées, évoluant au sein d'unenvironnement professionnel flexible,adapté et accueillant, auxquels sontassignés des missions et des objectifsclairs, ayant pu acquérir les compétencesrequises et s'appuyant sur des outilsadaptés.

À cette aune, et sans prétendre quetoutes les marge de progrès ont étéparcourues, les acteurs de la gestionpublique (gestionnaires, ordonnateurs,contrôleurs budgétaires, centres deservices partagés, comptables, etc.) ontincontestable- ment vu leurs conditionsde travail améliorées sous l'effet d'uncertain nombre de facteurs.

Les outils ont été modernisés. Desprogiciels de gestion informatisés àl'ergonomie améliorée, souvent partagéspar plusieurs services ou organismes,facilitant ainsi la mobilité des agents,permettant le travail à distance et letravail à domicile et embarquant desmodules spécialisés en fonction desbesoins du service.

Les utilisateurs des systèmesd'information sont progressivementdéchargés des tâches les plus fastidieusesgrâce à l'automatisation des tâchesmême s'il convient de souligner que lesprogiciels de gestion intégrés (PGI) sontsouvent complexes et nécessitent demultiples saisies pour alimenter lesystème d'information, et son décisionnelen particulier.Des parcours de formation se sont mis en

place et les supports d'assistance et deformation se sont diversifiés (formation àdistance, aide en ligne, tutoriels, etc.).

Le soutien et l'animation des métiers dela gestion publique ont étéconsidérablement enrichis : jour- néesinterrégionales ou nationales, clubsutilisateurs, colloques, pôles de soutien,guides métiers, intranet, etc.).

De nombreuses simplifications ont étémises en œuvre ces dernières années.Ces simplifications portent notammentsur la simplification d'obligationsnormatives (réduction à deux exercicesde la « profondeur » de l'informationcomparative retraitée, suppression dutableau des flux de trésorerie,assouplissement des obligations pesantsur l'articulation des résultats budgétaireet comptable des organismes publics,etc.) et l'allègement des charges de saisie(simplification et sécurisation desmodalités de saisie par les servicescomptables dans le module portant lesécritures des postes comptables modulePSCD, simplification des modalitésd'arrêté des provisions pour litigesfiscaux, simplification des fiches

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auxiliaires de suivi par les ordonnateursdes logiciels produits en interne,modification des modalités de saisie desprovisions pour charges et desengagements hors bilan sur dispositifsd'intervention, élargissement del'automatisation des charges à payer afind'en moderniser le recensement dansune optique de simplification des travauxdes ordonnateurs et des comptables etde fiabilisation des comptes (limiter lesécritures manuelles).

Les modalités de reddition des comptesannuels des comptables publics et de leurdématérialisation ont été simplifiéespermettant de diminuer les charges desservices déconcentrés.

La transmission au certificateur, par lesdirections locales de plusieurs milliersd'états d'accord des correspondants duTrésor concernant leurs dépôts de fondsa par ailleurs été restreinte pourl'exercice 2016 à un échantillon définiselon des critères d'enjeux financiers etde risques fixés par le certificateur. Cettetransmission a en outre étédématérialisée. Dans le cadre de larévision du décret du 7 novembre 2012,la suppression même de la procédured'états d'accord (qui obligeait lescomptables de la DGFiP à solliciterannuellement un accord écrit de la partde chacun des 44 000 titulaires decompte dépôt de fonds au Trésor) a étéactée.

Une dématérialisation plus poussée

Les actes de gestion, les pièces

justificatives, les comptes annuels descomptables ont bénéficié ces dernièresannées d'une progression sansprécédent de la dématérialisation.La facturation électronique devientprogressivement la norme pour lesfournisseurs de l'État et les collectivitéslocales. Les grandes entreprises doivent,depuis le 1er janvier 2017, adresser desfactures dématérialisées aux acheteurspublics. Cette obligation, étendueprogressivement à l'ensemble desfournisseurs jusqu'au 1er janvier 2020,est destinée à accélérer les délais depaiement publics, à alléger la charge desservices de l'État et à améliorer lesconditions de travail des agents. Unconstat très positif peut être fait de ladématérialisation des factures dans lecadre du portail de facturation mutualiséChorus Pro piloté de façon extrêmementprofessionnelle par l'Agence pourl'informatique Financière de l'État (AiFE).Au premier semestre 2018, 11 millions defactures dé- matérialisées ont été reçuespar l'État, les collectivités territoriales etles établissements publics, soit trois foisplus qu'en 2017 à la même période. Enmatière comptable, les comptes surchiffres sont transmis au juge descomptes par voie filaire et les piècesjustificatives des opérations desadministrations publiques (État,collectivités territoriales, établissementspublics nationaux à terme) sontaccessibles sur un serveur (ATLAS) dontles informations sont consultables avecdes outils de recherche et de consultationde plus en plus sophistiqués. Les comptesfinanciers des organismes publics sontdésormais dématérialisés. Les agents

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bénéficient de leur côté de ladématérialisation de leur bulletin depaye.

Cette évolution doit être saluée à diverstitre. Elle décharge les acteurs de lagestion publique d'un certain nombred'actes à faible valeur ajoutée et/ouchronophages (ressaisie de données,contrôles de cohérence, etc.). Ellerenforce la qualité de l'exécution decertaines procédures (accélération destransmissions de données,harmonisation de leur format,renforcement de la piste d'audit). Ellepermet de compléter la qualité deservice rendu aux pilotes despolitiques publiques (mise à dispositiondes crédits plus rapide, accélération del'exécution des opérations,enrichissement des tableaux de bord,etc.), aux fournisseurs de l'État (dépôtsdes offres faci- lités dans le cadre desappels à la concurrence, connaissance entemps réels de l'avancement desrèglements dus, etc.), aux agents (bulletinde paye accessible plus rapidement, mis àdisposition de façon plus confidentielle,avec une capacité d'archivage etd'authentification améliorée) et au jugedes comptes (accès facilité aux comptes,requêtage facilité des piècesjustificatives). Enfin, elle diminue lescoûts de gestion, d'impression,d'acheminement et de stockage despièces tout en étant respectueuse del'environnement.

2 - Une optimisation de ce cadre estsouhaitable et possibleLe cadre de la gestion budgétaire et

comptable du secteur public est traversépar plusieurs tendances de senscontraires qui rendent son optimisationcomplexe :

- entre pilotage centralisé, nécessairepour le pilotage des finances publiques etresponsabilisation des gestionnaires pourconduire les politiques publiques àmoyens donnés et les transformer, ce quipousse à plus de déconcentration ; cetteaspiration à la déconcentration, qui étaitl'un des objectifs de la LOLF pour l'État etses opérateurs, s'est heurté à un contextefinancier difficile et à la difficulté dedévelopper des modes de gestionresponsabilisant dans la sphère publiquedu fait de leviers incitatifs plus limités;

- entre gestion annuelle, traditionnelleselon les grands principes du droitbudgétaire et programmationpluriannuelle, qui se développe lente-ment ; le principe des lois deprogrammation, posé par la révisionconstitutionnelle de 2008, n'a pas permisun développement généralisé de laprogrammation, alors même que cemode de fonctionnement existe pour lescaisses de sécurité sociale depuislongtemps;

- entre centralisation comptable, voireuniformisation des référentielscomptables, avec une tension entre desréférentiels comptables qui demeurentdistincts et une nécessité accrue deconsolidation des comptes, alors mêmeque la stratégie de finances publiquess'exprime de manière crois- sante encomptabilité nationale.

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L'efficacité de la gestion budgétaire etcomptable publique pâtit de plusieurshandicaps.

Des acteurs insuffisammentresponsabilisés

La responsabilisation des acteurs publics,au sein de l'État, comme desorganismes publics se heurte parfois àdes incertitudes tenant à l'allocation desmoyens (au plan pluriannuel mais aussi,dans une certaine mesure, au planannuel), sous l'effet en particulier decertains mécanismes budgétaire (gestiondes reports, mise en réserve, conditionsde délégation des crédits), auxrégulations infra-annuelles rendusnécessaires par des aléas de gestion oudes infléchissements de priorités maiségalement des difficultés que peuventéprouver certains responsables deprogrammes à élaborer des prévisionsbudgétaires sincères, fiables et réalisteset à suivre l'exécution de certainspostes de dépense. Un autre facteurexplicatif de ce constat réside dans letemps substantiel passé à discuter desprojets de budget (selon des modalitésprivilégiant parfois des arbitrages ligne àligne au détriment de visions plusstratégiques) alors qu'un calendrierbeaucoup plus restreint était, jusqu'auprintemps de l'évaluation, alloué àl'analyse de l'exécution L'insuffisance desmécanismes d'incitation à la performance(faiblesse des mécanismesd'intéressement aux économies,modestie de la place réservée à l'examendes performances, existence de contratsd'objectifs dépourvus de volet

« moyens ») et le faible encouragement àla prise de risque renforcent ce constat.

Le cadre de gestion laisse lui-même peude marge de manœuvre auxgestionnaires dans la gestion des moyens.Le cadre juridique rend parfois difficile lerecrutement ou la fidélisation de hautspotentiels ou de profils spécialisés(informatique ou immobilier parexemple). Les possibilités de réallocationdes moyens sont limitées. L'exécutioneffective du budget est cadrée par descontrôles multiples, souvent formels.L'organisation d'une séparation entreordonnateurs et comptables peut de soncôté interroger, moins dans son principeque dans son fonctionnement,notamment compte tenu de l'évolutiondes systèmes d'information et desmodalités de mise en jeu de laresponsabilité personnelle et pécuniairedes comptables publics.

Enfin, la prise en compte des donnéescomptables issues de l'activité dans leprocessus de décision et d'allocation desressources reste rare. Or, elle permettraitparfois de mieux comprendre etd'anticiper les éventuels écarts auxprévisions, d'une part, et d'aider aupilotage et à l'allocation des ressources,d'autre part.

Un cadre et des règles de gestion nonentièrement harmonisés

Les règles de la gestion publique sontnombreuses et insuffisammentharmonisées. Aux règles fixées par leministère de l'Action et des comptes

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publics s'ajoutent fréquemment desrègles déterminées par les autresentités publiques (ou leurs tutelles) elles-mêmes. La complexité de ces règles peutparfois conduire à un alourdissement descharges de gestion et induire desdifficultés de pilotage.

L'État tient, hors la comptabiliténationale, trois comptabilitésdifférentes: une comptabilité générale(en droits constatés), une comptabilitébudgétaire et une comptabilité dited'analyse du coût des actions. L'utilité etl'exploitation de cette dernière n'ont pasété pleinement démontrées au regard ducoût de sa confection.

Les organismes publics, soumis au décretGBCP, doivent désormais tenir unecomptabilité budgétaire, support del'autorisation budgétaire et unecomptabilité générale. De leur côté, lesorganismes de sécurité sociale utilisentun référentiel comptable en droitsconstatés, qui fait l'objet d'unecertification, et sert aujourd'hui deréférence dans le cadre de l'exécutionbudgétaire (suivi des conventionsd'objectifs et de gestion). L'application duGBCP aux organismes de sécurité socialereprésenterait un coût et une complexitéqui doit être mise au regard de sonintérêt certain en termes de maîtrise desengagements entraînant des impactspluriannuels, de pilotage des crédits etdes emplois, de transparence descomptes ainsi que de mise en cohérencedes comptes publics, ne fait aujourd'huipas consensus au plan interministériel.

Pour l'État, une nomenclature pardestination de politique publique enmissions et programmes, voulue par leParlement, est appliquée depuis 2006,permettant ainsi une lecture croisée parnature de dépense (masse salariale,fonctionnement, investissements,transferts à d'autres entités, opérationsfinancières pour l'essentiel) et parobjectif de politique publique. Un bilandoit pouvoir être fait. La compositiondes programmes a pu évoluer, tendant àconcentrer les crédits ministériels demasse salariale sur un même pro-gramme. La fragmentation dufinancement des politiques publiques(par taxe affectée à des opérateurs etpas seulement par subvention, parexemple) ne permet pas toujoursd'atteindre la lisibilité du coût despolitiques publiques qui était attendue.Cette nomenclature par destination n'estpas retenue par les autres acteurspublics, notamment les collectivitéslocales, de manière uniforme.

Au plan comptable, si l'État et lesorganismes publics sont désormaisdotés d'un référentiel normatifs, lesorganismes de sécurité sociale et lesentités publiques locales ne bénéficientpas à ce stade d'un cadre comparable,même si les travaux en ce sens ont étéengagés sous l'impulsion du conseil denormalisation des comptes publics, quiveille à mettre en cohérence lesdifférents référentiels, publiés ou à venir.Au-delà, des interrogations, nondépourvues de conséquences pratiques,existent sur le sens de l'harmonisationdes référentiels comptables publics au

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plan international. Une directive duConseil du 8 novembre 2011 sur lesexigences applicables aux cadresbudgétaires des États membres, disposeque la Commission européenne doitprocéder à une évaluation del'adéquation, pour les États membres, del'adoption des normes comptables inter-nationales pour le secteur public (IPSAS).Or, les normes IPSAS ne constituent pasune référence totalement pertinente ence qu'elles ne permettent pas, enparticulier, de décrire de façonsatisfaisante les aspects essentiels del'action souveraine des États, notammentla perception des impôts et les politiquesd'intervention sociale. Une solutionpropre à répondre aux enjeux des Étatsmembres de l'Union européenne, sousforme d'élaboration de standardseuropéens de tenue des comptes publicsrelevant de la souveraineté de l'Union ets'appuyant en priorité sur les travauxnormatifs et les pratiques comptables desdifférents États membres répondrait àcette critique. Elle prend la forme duprojet « EPSAS » (European Public SectorAccounting Standards), lancé par laCommission européenne pour faire suiteà son rapport d'évaluation del'adéquation pour les États membres desnormes comptables internationales pourle secteur public.

Des outils et des processus à larationalité perfectible

Les acteurs de la gestion budgétaire etcomptable de l'État partagent certes lemême système d'information (CHORUS)mais l'organisation de la fonction

financière de l'État mise en place aumoment du déploiement de Chorussouffre de son éclatement entre de trèsnombreux acteurs (prescripteurs,gestionnaires, contrôleurs budgétaires,centres de service partagés comptables,etc.) et son coût de gestion reste élevé.En outre, le processus de la dépense resteinsuffisamment industrialisé etdématérialisé. Les outils budgétaro-comptables des organismes desécurité sociale sont de leur côtévieillissant et insuffisamment adaptés àcertains enjeux. Ceci ne favorise pas desperformances optimales en termes de-rationalisation de l'activité de production(nombreuses saisies manuelles), dequalité de la liquidation, ainsi que depilotage et de suivi des prévisions.D'une manière générale, les outils depilotage de l'activité (maîtrise desrisques et contrôle interne, contrôle degestion, comptabilité analytique), sontinsuffisamment opérationnels et, parconséquent, peu exploités, jugés parfoistrop éloignés des réalités opérationnellesdes décideurs.

Une information coûteuse à produire etd'une exploitation pas toujoursdémontrée

Le volume des annexes au projet de loi definances (PLF) et au projet de loi definancement de la sécurité sociale (PLFSS)est considérable (près de quinze millepages pour le PLF 2017) et suscite desinterrogations récurrentes au regard desa lisibilité, de son exploitation et de soninsuffisante normalisation (ou plusexactement d'un insuffisant respect de sa

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normalisation) rendant la production deces documents à la fois consommatricede ressources et doublonnée par desquestionnaires parlementaires dont levolume ne se réduit pas et un ajoutrégulier de rapports à la demande duParlement demandant souvent laconsolidation d'informations éparses.Certains éléments de la comitologiebudgétaire sont en outre perçuscomme lourds et insuffisammentdécisionnels. Enfin, les contrôles de laCour des comptes se sont accrus alorsque les ressources qui y répondent enadministration centrale ou dans lesorganismes de sécurité sociale ontdiminué.

3. De nouveaux défis attendent lesgestionnaires publics

Renforcer la pluriannualité.

La Constitution pose le principe del'annualité budgétaire et la LOLF neprévoyait pas d'horizon pluriannuel, maisla notion de pluriannualité budgétaires'est imposée dès 2009, avant d'êtreadoptée par la loi organique relative à laprogrammation et à la gouvernance desfinances publiques en 2012, transpositiondu traité européen sur la stabilité, lacoordination et la gouvernance (TSCG). La« pratique a en quelque sorte précédé ledroit » et la triennalité s'est affirmée dansla procédure budgétaire comme un outilde soutenabilité des finances publiques,au même titre que la norme de dépenses.La programmation pluriannuelle adémontré son efficacité réelle, mais ellemérite d'être sans doute mieux intégrée

au pilotage budgétaire. Ce renforcementde la pluriannualité s'inscrirait dans leprolongement des intentions de la LOLFque sont la performance, la transparenceet la responsabilité. L’expérimentation decontrats d'objectifs et de moyens aveccertains gestionnaires, de l'État ou de sesopérateurs, pourrait « mettre encohérence » cette vision macro-économique avec la gestion desprogrammes.

L'introduction de la pluriannualité est ensoi un élément fondateur de l'autregrande priorité, qui consiste àresponsabiliser davantage lesgestionnaires publics. Plusieurs décisionsont déjà été prises en ce sens(réduction du taux de mise en réserve,«sincérisation» des dotations en loi definances, quasi-automaticité desreports, assouplissements de certainesrègles concernant le budget desopérateurs). D'autres peuvent lescompléter : la réouverture despossibilités de fongibilité asymétrique enfin d'année, l'assouplissement du suivides emplois et la promotion d'un pilotageprioritairement par les crédits de massesalariale et l'allégement de la procéduredu « guichet unique ».

Simplifier la gestion budgétaire etcomptable

Il serait cohérent d'accompagner cetteévolution par de nouvelles simplificationsdes procédures et des contrôles. Ils'agirait de passer d'une logique decontrôles a priori à une logique decontrôles a posteriori recentrés et plus

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efficaces. Quelques pistes : abandon desystèmes d'information peu ou nonutilisés par les gestionnaires et/ou lesparlementaires (ex. : comptabilité d'ana-lyse des coûts) suppression du contrôlede régularité des actes de personnel,allègement du contrôle préalable desactes de recrutement de contractuels dèslors qu'ils respectent une grille deréférence de rémunération fixéepréalable- ment par accord entre leCBCM et le gestionnaire ministériel,allégement des contrôles budgétaire etcomptable a priori en fonction dudéploiement du contrôle interne,suppression, pour le comptable public, ducontrôle de l'existence du visa ou de l'avispréalable du contrôleur budgétaire etl'assouplissement des conditions decertification du service fait.

Ces simplifications pourraient utilements'inscrire dans une ambition plus larged'efficience accrue de la gestionbudgétaire et comptable. Nombreusessont les pistes susceptibles d'ycontribuer: tirer un meilleur parti desprogrès accomplis par l'automatisationdes tâches et l'intelligence artificielle,renforcer la mutualisation des servicesd'exécution par généralisation desservices facturiers et rapprochement,voire fusion, de ces services avec lescentres de services partagés etrapprochement avec la fonction achats,adapter les modes de règlement de ladépense publique à la nature et aumontant de la dépense, rendre résiduelsles paiements et les encaissements ennuméraire, mieux partager les donnéesentre les administrations pour faciliter les

démarches des usagers et limiter sesvisites mais également pour renforcer laprévention des erreurs et des fraudes,travailler à une meilleure articulation desrôles entre ordonnateur et agentcomptable au sein de la sphère sociale etdoter les organismes de sécurité socialed'un véritable système d'informationfinancier.

Certaines de ces pistes font l'objet d'uneréflexion interministérielle dans le cadred'Action Publique 2022, permettantd'escompter une prochaine mise enœuvre.

Optimiser les organisations

Le service facturier est l'organisationcomptable consistant à centraliser laréception, le traitement et la mise enpaiement de tout ou partie des facturesd'un ordonnateur donné par un servicespécialisé placé sous l'autorité ducomptable. Dans un tel service, lacertification du service fait vaut ordre depayer.Là où il est déployé, le service facturierpermet une sensible réduction des délaisde paiement et donc une réduction dumontant d'intérêts moratoires payés, uneamélioration de la qualité comptable etdes gains de productivité (cf. supra). Or,malgré sa progression régulière, sonpérimètre est aujourd'hui encoreincomplet et loin de la généralisation duservice facturier appelée de ses vœux parle Comité Interministériel pour laModernisation de l'Action Publique(CIMAP) du 18 décembre 2013.Une telle généralisation supposerait de

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tirer tous les enseignements des servicesfacturiers dé- ployés. Certainsprécédents ont en effet mis en évidenceles prérequis indispensables au déploie-ment du service facturier (préparationminutieuse, mobilisation de moyenssuffisants, nécessité d'un pilotageconjoint à bon niveau avec les servicesordonnateurs, etc.). D'autres ont pu faireapparaî- tre certaines difficultés oulimites du modèle (adaptation plus oumoins avérée de certaines na- tures dedépenses au service facturier, complexitéde certaines chaînes de dépense,conditions de gestion de la fin d'exercice),voire des réticences de principe. Enfin,une plus grande intégration des centresde services partagés et des servicesfacturiers pourrait être justifiée.En matière d'achat public, des marges deprogrès existent en matière demutualisation, pour l'État, les collectivitésterritoriales et les établissements publics.

Ces évolutions organisationnelles etméthodologiques doivent être l'occasiond'un travail approfondi sur la gestionprévisionnelle des emplois et descompétences (notamment s'agissant dela transformation digitale), sur laformation, initiale et continue et plusglobalement d'un meilleuraccompagnement des agents qui mettenten œuvre ces évolutions. Les agentspublics et une partie de l'encadrementintermédiaire sont en effet probablementinsuffisamment associés aux évolutionsqui les concernent, du fait notamment demodes de travail très hiérarchisés etdescendants.

Alléger les processus

Le processus de centralisation, deproduction et de certification descomptes de l'État continue, treize ansaprès la première certification, demobiliser d'importantes ressources ausein des différents acteurs concernés parl'exercice (services gestionnaires etordonnateurs, services comptables,contrôleurs budgétaires et comptablesministériels - CBCM, certificateur, etc.).

Plusieurs pistes peuvent être exploréespour alléger l'exercice de certification.

La première consiste à alléger lesmodalités mêmes de la certification. Ellepourrait prendre la forme d'unestabilisation du niveau d'exigence de lacertification en subordonnant leprononcé d'un nouveau point de réserveà l'occurrence d'un élémentd'information nouveau le justifiant, à ladémonstration d'un écart à la norme nonmis en lumière auparavant ou à ladémonstration d'une dégradation de laqualité comptable.

Il serait utile, en complément, de définirun mode de résolution des divergencesd'interprétation. Plusieurs sujets dedésaccord pluriannuels résultent en effetd'une interprétation divergente de lanorme et mobilisent de façon récurrentele producteur des comptes et lecertificateur. Il pourrait être imaginé derecourir dans des cas bien précis à unacteur tiers, dont l'interprétations'imposerait au certificateur et auproducteur des comptes.

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Il est également souhaitable de simplifierles travaux de clôture des comptes. Àtitre d'exemple, il n'est peut-être pasjustifié (et ce n'est d'ailleurs pas uneexigence normative) de poursuivrel'important travail de valorisationactuarielle des engagements portés parl'État au titre des dispositifsd'intervention. Il n'est peut-être pas nonplus justifié de poursuivre lacomptabilisation au premier euro desengagements hors bilan de l'État alorsqu'un seuil de comptabilisation pardispositif d'intervention pourrait être misen place afin de soulager lesgestionnaires et les comptables sans pourautant porter atteinte à la sincérité descomptes.

Une réflexion pourrait, au-delà, êtremenée sur l'annualité de la certificationou plus exactement sur la signification decette annualité. À l'instar de ce qui a étémis en œuvre pour les notes d'exécutioncomptable, on pourrait envisager une for-mule selon laquelle un audit completserait réalisé à intervalle régulier (tous lesdeux ou trois ans par exemple) tandis quedes audits de suivi annuels allégésseraient diligentés le reste du temps pourvérifier les absences de régressions etexaminer spécifiquement les points quiont fait l'objet de réserves.

Enfin, il semble possible de travailler àune rationalisation du partage del'information. La Cour des comptes esten charge de différentes missions :jugement des comptes, contrôle de lagestion, certification des comptes,participation à l'évaluation des politiques

publiques. Dans le cadre de cesdifférentes missions, les administrationssont régulièrement sollicitées pourfournir à la Cour des comptes deséléments d'information proches voireidentiques. Afin de rationaliser leséchanges, les informations recueillies lorsdes différentes missions pourraient êtreplus largement partagées.L'administration pourrait mettrel'information à disposition sur un supportunique consultable par tous les acteursde la Cour. L'information serait ainsi, àmoindre coût, plus rapidementaccessible.

Mieux valoriser l'information budgétaireet comptable

Le paradoxe apparent selon lequel lacomptabilité générale de l'État n'a jamaisété aussi fiable et aussi peu exploitéetient à quelques facteurs simples.

La comptabilité générale s'inscrit dans unchamp également occupé par d'autresréférentiels financiers. Au plan interne, lacomptabilité budgétaire est la base de laculture financière de l'État, car elle est lesupport de l'autorisation parlementaireet du suivi de son exécution. Au planinternational, des préoccupations demodélisation, de prévision et decomparaison ont fait émerger lacomptabilité nationale comme deuxièmepilier de description et d'analyseéconomique et financière comparée.Ainsi, par ses limites de pertinence et laplace occupée légitimement par d'autresréférentiels pour décrire financièrementl'État, il est logique que la comptabilité

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générale ne tienne pas une placecentrale. Par ailleurs, la lecture etl'interprétation des données comptablesne sont pas des données immédiates dela conscience. Ses mécanismes et sesconcepts sont insuffisamment partagés etexpliqués. Enfin, il est possible que deschoix de communication inadéquats ontpu être opérés. Une communication troplargement axée sur la certification descomptes, tant dans son calendrier quedans son contenu, et sur sescomposantes «macro» (situation nette,actifs, passifs, etc.) a été opérée jusqu'àune période récente.

Nous devons nourrir une triple ambition :

- Réserver davantage de place à lacommunication financière. L'objectifserait de passer d'une communicationgénérale et «défensive» à unecommunication plus précise etopérationnelle. La satisfaction de cetobjectif suppose de mettre l'accent surdes éléments de compréhension de lasituation financière de l'État qui neseraient pas d'ores et déjà disponibles encomptabilité budgétaire en confrontantl'évolution des charges et des produitsrattachés à l'exercice à ceuxeffectivement décaissés ou encaissés. Ellepasse également par une meilleurearticulation entre la comptabilitégénérale et la comptabilité budgétaire :explicitation du passage du soldebudgétaire au solde patrimonial, via lescharges à payer, les charges calculées,les variations d'actif sans impactbudgétaire afin de mesurer le « degré devertu » de l'exécution budgétaire. Elle

exige enfin une lisibilité accrue entre lesétats financiers en comptabilité généraleet la mise en œuvre des politiquespubliques. Substituer à l'actuelleprésentation sectorielle des comptes uneprésentation ministérielle decomposantes du compte de résultat et dubilan.- Mobiliser davantage la comptabilitépour éclairer les choix de gestion.L'objectif est ici d'aider les gestionnaires àanalyser leur gestion et éclairer leurschoix de budgétisation (arbitrages surl'utilisation des actifs, le coût et le niveaudes stocks, la politique d'entretien del'immobilier). Ceci passe par laproduction d'éléments ministériels decompte de résultat et de bilan à la maillepertinente (département ministériel,budget opérationnel de programme,etc.) et un soutien renforcé auxministères dans l'interprétation desinformations comptables.- Promouvoir un meilleur partage de laculture comptable. L'objectif est depromouvoir la compréhension et l'usagedes données comptables. Ceci passe parle renforcement de la formationcomptable, en intégrant, par exemple,aux programmes de formation auxfinances publiques délivrés au sein desgrandes écoles de la fonction publiqueune appropriation minimale de lacomptabilité générale de l'État et enmettant en place une formationinterministérielle continue aux conceptset aux outils comptables. Cet objectifnécessite également de renforcer lacohérence et la lisibilité des conceptsbudgétaires et comptables mobilisés parla chaîne de la dépense : engagement,

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dépense obligatoire, reste à payer,charges à payer, dette non financière,etc. Enfin, cette ambition suppose detraiter les comptes de l'État en open data,pour permettre aux citoyens intéressésde s'en saisir.

Renforcer l'efficience de la maîtrise desrisques

La priorité doit être dans ce domaine derenforcer l'effectivité d'un contrôleinterne comptable dont les fondements,les traductions et les méthodesdemeurent pour beaucoup d'acteurs tropthéoriques.Si les efforts collectifs ont permis aucontrôle interne de l'État d'atteindre unstade de développement reconnu, desaxes d'amélioration restent àapprofondir. Les démarches ministériellesde maîtrise des risques susceptiblesd'avoir une incidence significative sur lescomptes de l'État doivent encore gagneren maturité pour permettre la mise enœuvre d'un contrôle interne efficace eten assurer un suivi utile.

Les synergies entre contrôles internescomptable et budgétaire d'une part, etentre contrôles internes financier etmétier d'autre part, gagneraient à êtredavantage exploitées afin de mieuxarticuler les préoccupations financières etopérationnelles et ainsi accroître lacohérence de la maîtrise des risques. Unemeilleure hiérarchisation des plansd'action ministériels apparaît égalementsouhaitable. Un déploiement efficace desactions de maîtrise des risques impliqueen effet qu'elles ciblent en priorité les

processus à enjeux et les risques majeursidentifiés au sein de chaque départementministériel. La mesure de l'efficacité desactions de contrôle interne mises enplace doit être développée et lerecours aux outils d'évaluation(contrôles de supervision a posteriori etcompte-rendu, audit interne, etc.)étendu. Comme la Cour le précise, ilimporte que les secrétaires générauxsoient en mesure d'évaluer l'efficacité desdispositifs de maîtrise des risques au seinde leur périmètre de responsabilité. Ledéploiement du contrôle interne de l'Étatdoit enfin être poursuivi afin de couvrirl'ensemble des périmètres ministériels(services déconcentrés et organismessous tutelle).

La DGFIP doit rester pleinement engagéepour accompagner les ministères dansl'approfondissement de leur démarche demaîtrise des risques. Elle apporte unappui transversal au développement desdémarches ministérielles de contrôleinterne comptable. Elle entendpoursuivre et intensifier ses actions afind'appuyer les ministères dans la mise enœuvre des axes de progrès identifiés parla Cour des comptes. Elle travaille,conjointement avec la direction duBudget, à une meilleure articulation desdispositifs de maîtrise des risquesbudgétaires et comptables. Cettepréoccupation fait écho aux stratégiesministérielles déployées en matière decontrôle interne, mettant l'accent sur ledéveloppement d'une approchecommune à l'ensemble des risquesfinanciers (budgétaire et comptable) :structure de gouvernance commune,

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cadre de référence partagé, support depilotage unique, développement d'unedémarche globale. Le ministère de laCulture s'est ainsi doté d'une charteministérielle du contrôle interne financierqui précise les leviers d'articulation entrele contrôle interne financier et le contrôleinterne «métier». Au ministère desAffaires étrangères, des données «métiers » ont été introduites au sein de lacarte des processus comptables et lacarte des processus métiers intègre uneanalyse de leurs incidences sur lesprocessus comptables.

Faire passer l'État d'une logique demoyens à une logique de résultats : telétait le paradigme pour une gestionpublique rénovée par la LOLF et le GBCP.

Son bilan reste nuancé. Le cadre de lagestion budgétaire et comptable de l'Étatet de ses opérateurs a connu en peu detemps une transformation profonde,ambitieuse, salutaire à certains égards,débouchant sur une modernisation sansprécédent et une harmonisationbienvenue du cadre budgétaire etcomptable des administrationspubliques en mettant à disposition del'ensemble des organismes publics denouveaux outils de pilotage et de gestionbudgétaire et comptable. Ce cadre restetoutefois complexe et sa mise en œuvreest desservie par une culture deperformance inégalement partagée. Enoutre, Il irrigue de façon parfois timide laprise de décision stratégique et les choixd'allocation de ressources de la partd'acteurs dont la responsabilisation n'apeut-être pas connu la traduction que les

« pères fondateurs » de ses textesescomptaient. Enfin, sa contribution à unretour à l'équilibre structurel des financespubliques n'a peut être pas été à lahauteur de certaines attentes.

L'atteinte de l'ambition initiale portéepar les textes fondateurs de la gestionpublique n'est pas hors de portée. Elle estd'ailleurs essentielle à toute stratégie detransformation de l'État et à la volonté deconférer plus d'autonomie et deresponsabilité aux gestionnaires maiségalement de redonner le sens et la fiertéde l'action aux agents publics qui yconsacrent leur temps. Elle repose pourpartie sur notre capacité collective àposer un regard différent sur la dépensepublique et son usage, à accroître lacapacité d'investissement de l'État dansses services et l'entretien de ces actifs(systèmes d'information, formation,immobilier, justice, défense,infrastructures de communication et detransport notamment) stratégiques pourun service public ancré dans le mondecontemporain, et à laisser davantage deplace à la confiance entre les acteurs.

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FINANCES PUBLIQUES

L'érosion continue de l'autonomie fiscale et financière descollectivités localesPaul HERNUConseiller maître honoraire de la Cour des comptes, Consultant en gestion et financespubliquesGFP n°1-2019/Janvier-Février 2019

L'autonomie financière des collectivitéslocales est de plus en plus restreinte par lasubstitution de recettes «nationales » à lafiscalité locale et par un encadrementjuridique de la dépense de plus en pluscontraignant. Les fondements de ladécentralisation à la française sont remisen cause et sont donc à repenser.

La montée du niveau de la mer et desocéans imputable au réchauffementclimatique provoque un recul inquiétantdu trait de côte défini comme la limitejusqu'à laquelle peuvent parvenir les eauxmarines. En l'espace de cinquante ans,19% du trait de côte ont marqué un retraitet cela correspond à 30 kilomètres carrésde surface perdue dans les secteurs enrecul. Ce phénomène d'érosion n'est pasrécent, mais il s'est accéléré ces dernièresannées avec les effets cumulatifs duréchauffement climatique.

L'érosion de l'autonomie fiscale descollectivités locales partage cettecaractéristique : entamée dès le début dela décentralisation territoriale, elle s'estaccélérée ces dernières années,notamment depuis la réforme ayantconsisté à remplacer la taxe

professionnelle par de nouveaux impôtséconomiques et, ces derniers temps, avecla perspective du dégrèvement total de lataxe d'habitation.

Cette évolution fait prendre un courspréoccupant à la décentralisationterritoriale. Elle dissout, en effet, le lienentre les élus locaux et les contribuableslocaux, s'opère dans un cadre juridique quine s'y oppose pas et conduit à unecentralisation renforcée des relationsfinancières entre l'État et les collectivitéslocales.

L’accélération de l’érosion del’autonomie fiscale des collectivitéslocales repose sur une substitution deplus en plus importante de l’impôtnational ou de l’impôt déterminénationalement à l’impôt décidé au niveaulocal

Cette érosion n’est pas récente. Tout lecours de la décentralisation territoriale a,en effet, été marqué par une successionde transferts de ressources de l’État auxcollectivités locales en substitutiond’impôts locaux. Deux grands types detransferts ont été mis en œuvre, sous laforme, d’une part, de dégrèvements ou

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d’exonérations d’impôts locaux pourremédier à l’inadéquation de ces impôtsà la situation économique des entreprisesou à la situation sociale de certainescatégories de contribuables, d’autre part,de transferts de fiscalité pour compenserles charges induites par les transferts decompétences de l’État aux collectivitéslocales.

Les dégrèvements ou exonérationsd’impôts locaux ont accompagné, dès lespremières années, le cheminement de ladécentralisation territoriale. Ainsi, parexemple, le dégrèvement partiel de taxed’habitation des contribuables desituation modeste remonte à 1985.

Il en a été de même pour la fiscalitétransférée. Dès l’acte I de ladécentralisation territoriale, l’article 5 dela loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à larépartition de compétences entre lescommunes, les départements, les régionset l’État a prévu que les transferts decompétences soient accompagnés dutransfert concomitant par l’État auxcommunes, aux départements et auxrégions, des ressources nécessaires àl’exercice normal de ces compétences.Selon l’article L 1614-4 du code généraldes collectivités territoriales, les chargesnettes induites par les transferts decompétences doivent ainsi êtrecompensées par le transfert d’impôtsd’État et par des ressources provenant duFonds de compensation de la fiscalitétransférée.

Pour l’année 2016, le produit total desdégrèvements, exonérations et admissions

en non-valeur s’est élevé à 13,9 Md€, dont3,7 Md€ au titre des dégrèvements detaxe d’habitation, 5,9 Md€ au titre desdégrèvements d’impôts économiques surles entreprises, 1,1 Md€ au titredégrèvements de taxe foncière, 0,5 Md€au titre des admissions en non-valeur et2,7 Md€ au titre des exonérationsd’impôts locaux. Le produit de la fiscalitétransférée a atteint 33,4 M€, dont 11,3Md€ au titre des transferts decompétences de l’Acte I de ladécentralisation, 12,7 Md€ au titre deceux intervenus suite à l’Acte II de ladécentralisation,7,3 Md€ dans le cadre dela réforme de la taxe professionnelle et2,1 Md€ à des titres divers. Le total desressources fiscales reçues de l’État par lescollectivités locales en 2016 a ainsi atteintun montant global de 47,3 Md€représentant 36,7 % du total de leursrecettes fiscales et 24 % du total de leursrecettes de fonctionnement.

Dans le projet de loi de finances pour2018, le montant des ressourcestransférées aux collectivités locales autitre des dégrèvements, exonérations etadmissions en non-valeur d’impôts locauxreprésentera un montant de 17,6 Md€ etle total de la fiscalité transférée atteindra34,8 Md€.

Dans ce dernier total, le montant de lafiscalité transférée au titre de la réformede la fiscalité directe locale générée par lasuppression de la taxe professionnelle en2010 s’élèvera à 7,4 Md€. Après lestransferts de fiscalité liés à l’Acte I de ladécentralisation à partir de 1983, puisceux liés à l’Acte II de la décentralisation à

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partir de 2004, la réforme de 2010 deremplacement de la taxe professionnellepar de nouveaux impôts économiquespour les entreprises a fortement accélérél’érosion de l’autonomie fiscale descollectivités locales. En effet, cetteréforme a ajouté de nouveaux transfertsfiscaux de l’État provenant de la taxespéciale sur les conventions d’assurance(TSCA), de la taxe sur les surfacescommerciales (TASCOM), d’un versementcomplémentaire au titre des DMTO etd’une baisse des frais de gestion de lafiscalité directe locale prélevés par l’État,dont le montant en 2018 atteindra,respectivement, 3 409 M€, 772 M€, 645M€ et 2 571 M€.

Mais c’est surtout le remplacement partielde la taxe professionnelle par la cotisationsur la valeur ajoutée des entreprises(CVAE), dont le taux est fixénationalement, qui a accéléré la baisse del’autonomie fiscale des collectivitéslocales. À la suite de cette réforme, unrapport parlementaire de mai 2012 faisaitainsi état d’une baisse de la part desressources fiscales résultant de tauxd’imposition décidés localement, de 48 à41 % pour les communes et les EPCI àfiscalité propre, de 35 à 16 % pour lesdépartements et de 30 à 11 % pour lesrégions, collectivités qui se veulentemblématiques de la décentralisationterritoriale.

Tout dernièrement, enfin, l’article 5 de laloi de finances pour 2018 a apporté unenouvelle touche à l’érosion accélérée del’autonomie fiscale des collectivitéslocales, par une mesure de dégrève- ment

de la taxe d’habitation due par 80 % descontribuables au titre de leur résidenceprincipale et dont le revenu est inférieur àun revenu de référence fixé à 27 000 € paran pour une personne seule, 43 000 €pour un couple, majoré de 6 000 € pourchaque demi-part supplémentaire àcompter de la troisième. La plénitude dece dégrèvement s’étalera sur trois années:30 % en 2018, 65 % en 2019 et 100 % en2020. De surcroît, dans une allocution duPrésident de la République prononcée le23 novembre 2017 lors du congrès del’association des maires de France,l’objectif a été annoncé de dégrever tousles foyers fiscaux de leur taxe d’habitationdue pour leur résidence principale dans lecadre d’une refonte globale de la fiscalitélocale.

Dans l’immédiat, les 30 premiers pourcent de dégrèvement accordés à 80 % descontribuables feraient passer la prise encharge par le contribuable national de3,70 Md€ en 2017, à 6,86 Md€ en 2018,puis 6,6 Md€ en plus en 2019 et 10,1 Md€en plus en 2020 par rapport au montantdu dégrèvement de taxe d’habitation de2017, ce qui re- présenterait, en 2020, uneprise en charge totale de 15 Md€ par lecontribuable national sur un montant totalde taxe d’habitation à cette échéance del’ordre de 24,6 Md€, soit plus de 60 % dece montant.

Selon le rapport de la mission Richard-Burconsacré à une réflexion et à despropositions sur la refonte de la fiscalitélocale, déposé en mai 2018, le coûtsupplémentaire qui devrait être supportépar les finances nationales au titre du

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dégrève- ment de taxe d’habitation pourles 20 % de foyers fiscaux restants, au titrede leur résidence principale, n’est pasfinancé actuellement, contrairement aufinancement pour les 80 % de foyersd’ores et déjà bénéficiaires qui est prévudans la trajectoire des finances publiquesincorporée à la loi de programmation desfinances publiques pour la période allantde 2018 à 2022.

Pour sortir de cette impasse et dansl’hypothèse d’accorder un dégrèvementde taxe d’habitation à 100 % des foyersfiscaux pour leur résidence principale àl’horizon 2020, l’État devrait compenser, àcette échéance, un montant total de taxed’habitation estimé à 26,3 Md€ dans lerapport de la mission Richard-Burcomprenant 24,6 Md€ de taxed’habitation non exonérée et 1,7 Md€d’exonérations de cette taxe.

Les modalités de cette compensation fontactuellement l’objet d’une âprenégociation entre l’État et les différentesassociations représentatives d’élus locauxqui, par ailleurs, n’ont pas la mêmeposition sur la meilleure ou la moinsmauvaise façon d’opérer. Si leGouvernement et ces associationsparaissent tomber d’accord pour obtenirune compensation partielle au moyen dutransfert au « bloc communal » de la partdépartementale de la taxe foncière sur lespropriétés bâties, deux problèmes restenten suspens. Le premier résulte desmodalités de transfert de cette partdépartementale à l’intérieur du « bloccommunal » entre les communes et leurEPCI à fiscalité propre auquel elles

adhérent. Le second problème provient dela nature et du montant des impôtsnationaux à transférer, d’une part, auxdépartements pour compenser la perte dela part départementale de taxe foncière,d’autre part, au « bloc communal » pourcompenser l’écart qui apparaîtrait en2020, entre le montant de taxed’habitation totalement dégrevée de 26,3Md€ et le montant de la part départe-mentale de taxe foncière estimé à 15,1Md€.

D’autres modalités de compensation dudégrèvement total de la taxe d’habitationsont actuellement avancées, soit àl’intérieur du «bloc communal», soitvenant de l’État en direction desdépartements et du «bloc communal»,mais quel que soit le mode decompensation, un nouveau transfert d’unepart d’impôt national ou de plusieursimpôts nationaux devra assurer lacompensation de ce dégrèvement total,pour un montant estimé de l’ordre de 26Md€ en 2020, qui s’ajoutera aux autrestransferts fiscaux déjà accordés sousdiverses formes et à la perte partielle dupouvoir de fixer localement les tauxd’imposition en matière de fiscalitééconomique depuis la suppression de lataxe professionnelle, pour venir confirmerl’accélération de l’érosion de l’autonomiefiscale des collectivités locales.

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L’érosion accélérée de l’autonomie fiscaledes collectivités locales renforce ladissolution du lien entre les élus locaux etles contribuables locaux et met en péril lanécessité d’une gestion publique localecitoyenne et responsable

Dans un régime de démocratiereprésentative, le principe duconsentement à l’impôt par le citoyen estfondamental. Ce principe est ainsi définipar l’article 14 de la Déclaration des droitsde l’homme et du citoyen du 26 août 1789auquel renvoie le préambule de laConstitution du 4 octobre 1958 : Tous lescitoyens ont le droit de constater par eux-mêmes, ou par leurs représentants, lanécessité de la contribution publique, dela consentir librement, d’en suivre l’emploiet d’en déterminer la quotité, l’assiette, lerecouvrement et la durée ».

Le libre consentement à l’impôt par lecitoyen, ainsi garanti par le préambule denotre Constitution, tant dans sa nécessité,que dans sa détermination et son emploi,suppose un lien de proximité avec sesreprésentants à qui il a donné délégationpour ce faire. Cette proximité doitpouvoir, a fortiori, être assurée au niveaulocal, tant il est évident que c’est à niveauque le citoyen est le plus sensible à larelation qu’il peut établir entre le niveaude l’impôt qui lui est réclamé et le niveauet la qualité des services qui lui sontrendus localement.

Mais force est de constater en cedomaine que l’érosion de l’autonomiefiscale des collectivités locales se traduitpar la baisse continue du pouvoir fiscal

des élus locaux et, ce faisant, dissout leurlien de proximité avec le contribuable localet atténue aussi leur responsabilité quantau bon emploi des ressources procuréespar un impôt qui devient de plus en plusnational et de moins en moins local.

Cette perte du sentiment deresponsabilité peut être d’autant plusaccentuée que l’interdiction du cumul demandat de parlementaire avec le mandatde chef ou d’adjoint d’un exécutif local nepermet plus à ce dernier de participer auvote des impôts nationaux.

L’accélération de l’érosion del’autonomie fiscale des collectivitéslocales se poursuit dans un cadrejuridique qui ne s’y oppose pas.

Selon l’article 72-2 de la Constitution : «Les recettes fiscales et les autresressources propres des collectivitésterritoriales représentent, pour chaquecatégorie de collectivités, une partdéterminante de l’ensemble de leursressources. La loi organique fixe lesconditions dans lesquelles cette règle estmise en œuvre ».

L’article 3 de la loi organique n° 2004-758du 29 juillet 2004 prise en application del’article 72-2 de la Constitution, codifié àl’article LO 1114-2 du code général descollectivités territoriales, énonce que : «Au sens de l’article 72-2 de laConstitution, les ressources propres descollectivités territoriales sont constituéesdu produit des impositions de toutesnatures dont la loi les autorise à fixerl’assiette, le taux ou le tarif, ou dont elledétermine, par collectivité, le taux ou une

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part locale d’assiette, des redevancespour services rendus, des produits dudomaine, des participations d’urbanisme,des produits financiers et des dons etlegs».

L’Article 4 de la loi organique précitée,codifié à l’article LO 1114-3 du CGCT,précise que : «Pour chaque catégorie decollectivités, la part des ressourcespropres est calculée en rapportant lemontant de ces dernières à celui de latotalité de leurs ressources, à l’exclusiondes emprunts, des ressourcescorrespondant au financement decompétences transférées à titreexpérimental ou mises en œuvre pardélégation et des transferts financiersentre collectivités d’une même catégorie.Pour chaque catégorie, la part desressources propres ne peut êtreinférieure au niveau constaté au titre del’année 2003 ».

Enfin, l’article 5 de la même loi organique,codifié à l’article LO 1114-4 du CGCT,dispose que : « Le Gouvernementtransmet au Parlement, pour une annéedonnée, au plus tard le 1er juin de ladeuxième année qui suit, un rapportfaisant ap- paraître, pour chaquecatégorie de collectivités territoriales, lapart des ressources propres dansl’ensemble des ressources ainsi que sesmodalités de calcul et son évolution. Si,pour une catégorie de collectivitésterritoriales, la part des ressourcespropres ne répond pas aux règles fixéesà l’article LO 1114-3, les dispositionsnécessaires sont arrêtées, au plus tard, parune loi de finances pour la deuxième

année suivant celle où ce constat a étéfait. »

Ces trois articles forment le cadrejuridique, à la fois, du principed’autonomie financière des collectivitéslocales et du suivi de l’application de ceprincipe.

La mise en œuvre du suivi du ratiod’autonomie financière prévue à l’article5 précité de la loi organique de 2004donne lieu, chaque année, à lapublication de la valeur de ce ratio calculésur les données de l’année N-2.

La dernière publication intervenue en2017, fait, pour ce ratio, ressortir lesévolutions suivantes.

La valeur plancher du ratio d’autonomiefinancière, établie sur les données de basede l’année 2003 pour respecter ladisposition en ce sens de l’article 4 précitéde la loi organique de 2004, a étérespectée de manière assezspectaculaire puisque la valeur du ratio aaugmenté, de 2003 à 2015, de 7,8 pointspour les communes et les EPCI, allantmême jusqu’à 12,3 points pour lesdépartements et surtout jusqu’à 20,8points pour les régions, alors même queces deux dernières catégories decollectivités territoriales sont celles quiont connu les plus importants transfertsde fiscalité au cours de cette période etque leurs élus sont ceux qui ont subi laperte la plus importante de pouvoir fiscalà la suite de la suppression de la taxeprofessionnelle.

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Ce paradoxe trouve son explication dans ladéfinition des ressources propres donnéepar l’article 3 précité de la loi organique de2004 selon lequel les ressources propresincluent les impositions dont la loidétermine, par collectivité, le taux ou unepart locale d’assiette, c’est-à-dire desimpositions dont la collectivité n’a pas lepouvoir elle- même, par ses élus, soit dedéterminer le taux, soit de déterminerl’assiette, voire les deux à la fois. Tel est lecas d’impositions locales de mon- tantssubstantiels, par exemple de la cotisationsur la valeur ajoutée des entreprises dontle taux est fixé nationalement, ou de lataxe intérieure sur la consommation deproduits énergétiques dont la part localed’assiette et la majeure partie du tauxsont déterminés et fixés nationalement.

De surcroît, si l’on ajoute au produit de cesimpositions locales déterminéesnationalement, le produit desdégrèvements législatifs, tel celui trèsimportant décidé dernièrement quisupprimera progressivement la totalité dela taxe d’habitation due sur lesrésidences principales, ainsi que leproduit des admissions en non-valeurdes créances d’impôts locaux, financéspar le contribuable national, on s’aperçoitqu’une part significative des ressourcesfiscales portées au numérateur du ratiod’autonomie financière, considéréescomme des ressources propres alorsqu’elles ne sont pas issues d’unedétermination ou d’une décision propresaux élus locaux, majorent indûment lavaleur de ce ratio et masquent ainsi ladétérioration de l’autonomie financière

des collectivités locales imputable àl’érosion de leur autonomie fiscale.

Ce suivi en trompe l’œil est, d’une certainefaçon, renforcé par la jurisprudence duConseil constitutionnel sur l’application duprincipe d’autonomie financière descollectivités territoriales.

Dans une décision rendue le 29décembre 2009, le Conseil a pu, en effetconsidérer qu’« il ne résulte, ni del’article 72-2 de la Constitution, nid’aucune autre dispositionconstitutionnelle, que les collectivitésterritoriales bénéficient d’une autonomiefiscale ». Il affirmait ainsi, en quelquesorte, qu’il n’avait pas à se prononcer surl’application d’un principe d’autonomiefiscale non défini par des dispositionsconstitutionnelles, mais ne pouvait que selimiter à veiller à la bonne application duprincipe d’autonomie financière. Ilintroduisait, de cette façon, unedéconnexion de ce principe par rapport auprincipe d’autonomie fiscale, lequelrepose, en particulier, sur la définition desressources propres donnée par l’article 3précité de la loi organique de 2004, quiadmet que ces ressources soientdéterminées, au moins partiellement, pardes données locales, même si les éluslocaux n’ont aucun pouvoir ou nedisposent que d’un pouvoir limité sur leurvalorisation, que ce soit en matièred’assiette, ou en matière de taux.

Tel est d’ailleurs le fondement de ladécision du Conseil rendue dernièrement,le 28 décembre 2017, à propos dudégrèvement de taxe d’habitation prévu

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par la loi de finances pour 2018. Mais endehors du rappel de la définition desressources propres, le Conseil a reconnula conformité de ce dégrèvement auprincipe constitutionnel d’autonomiefinancière des collectivités territoriales enfondant aussi sa décision sur le fait que lescommunes demeureront libres de fixer untaux de taxe d’habitation supérieur autaux 2017 servant de référence pourcalculer le montant du dégrèvement, lescontribuables bénéficiaires dudégrèvement redevenant alors assujettisau complément de taxe résultant del’écart entre le taux fixé par la communeet le taux de référence. Ce fondementinvoquant la conservation de la liberté defixer le taux de l’impôt est un élémentconstitutif essentiel de l’autonomie fiscaledes collectivités territoriales, mais il peutparaître surprenant que le Conseilretienne cet élément pour affirmer laconformité du dégrèvement au principed’autonomie financière au regard de ladécision rendue en 2009 dans laquellel’autonomie fiscale n’était pas reconnuecomme participant à ce principe.

L’érosion accélérée de l’autonomie fiscaledes collectivités locales conduit à unecentralisation renforcée de leurs relationsfinancières avec l’État

L’érosion accélérée de l’autonomie fiscaledes collectivités locales paraît conduireinéluctablement à un affaiblissement de laposition des collectivités locales dans leursrelations financières avec l’État.L’évolution de la décentralisationterritoriale dans laquelle ces collectivitésreçoivent de plus en plus de compétences,

mais sont dotées de moins en moins deressources relevant de décisions de leursconseils élus est consubstantiel de cetaffaiblissement qui les place dans uneposition de demandeur, voire dequémandeur, de ressources octroyées parl’État. Ce dernier, face à une situationd’ensemble des finances publiques trèscontrainte au regard de l’importance desdéficits et de l’endettement publics estalors lui-même conduit à prendre desmesures restrictives affectant ses relationsfinancières avec les collectivités locales,soit sous forme unilatérale en diminuantla dotation globale de fonctionnement quileur est versée comme cela s’est produitde 2013 à 2017, soit en encadrant leurgestion financière en mettant soussurveillance l’évolution de leurs dépensesde fonctionnement et de leurendettement comme cela a été décidédernièrement.

À cet égard, les articles 13, 29 et 30 dela loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 deprogrammation des finances publiquespour les années 2018 à 2022 contiennentun certain nombre de dispositions quivont dans ce sens.

Article 13 : « I. - Les collectivitésterritoriales contribuent à l’effort deréduction du déficit public et de maîtrisede la dépense publique, selon desmodalités à l’élaboration desquelles ellessont associées.

II. - A l’occasion du débat sur lesorientations budgétaires, chaquecollectivité territoriale ou groupement de

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collectivités territoriales présente sesobjectifs concernant :

1° L’évolution des dépenses réelles defonctionnement, exprimées en valeur,en comptabilité générale de la section defonctionnement ;

2° L’évolution du besoin de financementannuel calculé comme les empruntsminorés des remboursements de dette.

Ces éléments prennent en compte lesbudgets principaux et l’ensemble desbudgets annexes.

III. - L’objectif national d’évolution desdépenses réelles de fonctionnement descollectivités territo riales et de leursgroupements à fiscalité propre correspondà un taux de croissance annuel de 1,2 %appliqué à une base de dépenses réellesde fonctionnement en 2017, en valeuret à périmètre constant.

IV. - L’objectif national d’évolution dubesoin annuel de financement descollectivités territoriales et de leursgroupements à fiscalité propre, s’établitcomme suit, en milliards d’euros courants: - 2,6 Md€ pour chacune des années de2018 à 2022, soit – 13 Md€ sur toute lapériode ».

Pour mieux garantir cette évolution, uneprocédure de contractualisation estprévue entre l’État et les collectivités lesplus importantes. Tel est l’objet de l’article29 de la loi de programmation.

Article 29 : « I. - Des contrats conclus àl’issue d’un dialogue entre lereprésentant de l’État et les régions, la

collectivité de Corse, les collectivitésterritoriales de Martinique et de Guyane,les départements et la métropole de Lyon,ont pour objet de consolider leur capacitéd’autofinancement et d’organiser leurcontribution à la réduction des dépensespubliques et du déficit public.

Des contrats de même nature sont conclusentre le représentant de l’État, lescommunes et les établissements publicsde coopération intercommunale à fiscalitépropre dont les dépenses réelles defonctionnement constatées dans lecompte de gestion du budget principal autitre de l’année 2016 sont supérieures à60 millions d’euros.

Les autres collectivités territoriales etétablissements publics de coopérationintercommunale à fiscalité propre peuventdemander au représentant de l’État laconclusion d’un contrat.

À cette fin, les contrats déterminent surle péri- mètre du budget principal de lacollectivité ou de l’établissement :

1° Un objectif d’évolution des dépensesréelles de fonctionnement ;

2° Un objectif d’amélioration du besoin definancement ;

3° Et, pour les collectivités et lesétablissements dont la capacité dedésendettement dépasse en 2016 leplafond national de référence défini auprésent article, une trajectoired’amélioration de la capacité dedésendettement.

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Pour chaque type de collectivitéterritoriale ou de groupements, le plafondnational de référence est de :

a) Douze années pour les communes etpour les établissements publics decoopération intercommunale à fiscalitépropre ;

b) Dix années pour les départements et lamétropole de Lyon ;

c) Neuf années pour les régions, lacollectivité de Corse, les collectivitésterritoriales de Guyane et de Martinique.

II. - Le contrat prévu au I est conclu pourune durée de trois ans, au plus tard à la findu premier semestre 2018, pour lesexercices 2018, 2019 et 2020. Il est signépar le représentant de l’État et par lemaire ou le président de l’exécutif local,après approbation de l’organe délibérantde la collectivité territoriale ou del’établissement public de coopérationintercommunale à fiscalité propre.

Il peut donner lieu à un avenantmodificatif sur demande de l’une desparties.

IV. - Sur la base du taux national fixé au IIIde l’article 13, le contrat fixe le niveaumaximal annuel des dépenses réelles defonctionnement auquel la collectivitéterritoriale ou l’établissement public decoopération intercommunale à fiscalitépropre s’engage chaque année.

A. - Le taux de croissance annuel peutêtre modulé à la baisse en tenant comptedes trois critères suivants, dans la limitemaximale de 0,15 point pour chacun des

1° à 3° du présent A, appliqué à la base2017 :

1° La population de la collectivitéterritoriale ou de l’établissement public decoopération intercommunale à fiscalitépropre a connu entre le 1er janvier 2013et le 1er janvier 2018 une évolutionannuelle inférieure d’au moins 0,75 pointà la moyenne nationale ;

2° Le revenu moyen par habitant de lacollectivité territoriale ou del’établissement public de coopérationintercommunale à fiscalité propre estsupérieur de plus de 15 % au revenumoyen par habitant de l’ensemble descollectivités ;

3°Les dépenses réelles de fonctionnementde la collectivité territoriale ou del’établissement public de coopérationintercommunale à fiscalité propre ontconnu une évolution supérieure d’aumoins 1,5 point à l’évolution moyenneconstatée pour les collectivités de lamême catégorie ou les établissementspublics de coopération inter-communale à fiscalité propre entre 2014et 2016.

B. - Le taux de croissance annuel peutêtre modulé à la hausse en tenantcompte des trois critères suivants, dansla limite maximale de 0,15 point pourchacun des 1° à 3° du présent B, appliquéà la base 2017 :

1° La population de la collectivitéterritoriale ou de l’établissement public decoopération intercommunale à fiscalitépropre a connu entre le 1er janvier 2013

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et le 1er janvier 2018 une évolutionannuelle supérieure d’au moins 0,75 pointà la moyenne nationale ou la moyenneannuelle de logements autorisés ayant faitl’objet d’un permis de construire ou d’unedéclaration entre 2014 et 2016, dépasse2,5 % du nombre total de logements au1er janvier 2014.

2° Le revenu moyen par habitant de lacollectivité territoriale ou del’établissement public de coopé- rationintercommunale à fiscalité propre estinférieur de plus de 20 % au revenu moyenpar habitant de l’ensemble descollectivités ou, pour les communes et lesétablissements publics de coopérationinter- communale à fiscalité propre, laproportion de population résidant dansles quartiers prioritaires de la politique dela ville est supérieure à 25 % ;

3° Les dépenses réelles defonctionnement de la collectivitéterritoriale ou de l’établissement public decoopération intercommunale à fiscalitépropre ont connu une évolutioninférieure d’au moins 1,5 point àl’évolution moyenne constatée pour lescollectivités de la même catégorie ou lesétablissements publics de coopérationinter- communale à fiscalité propre entre2014 et 2016.

V. - À compter de 2018, il est constatéchaque année la différence entre le niveaudes dépenses réelles de fonctionnementexécuté par la collectivité territoriale oul’établissement et l’objectif annuel dedépenses fixé dans le contrat. Cette

différence est appréciée sur la base desderniers comptes de gestion disponibles.

Dans le cas où cette différence estsupérieure à 0, il est appliqué une reprisefinancière dont le montant est égal à 75% de l’écart constaté. Le montant de cettereprise ne peut excéder 2 % des recettesréelles de fonctionnement du budgetprincipal de l’année considérée.

Le niveau des dépenses réelles defonctionnement considéré pourl’application du deuxième alinéa duprésent V prend en compte les élémentssusceptibles d’affecter leur comparaisonsur plusieurs exercices, et notamment leschangements de périmètre et lestransferts de charges entre collectivité etétablissement à fiscalité propre ou lasurvenance d’éléments exceptionnelsaffectant significativement le résultat. Lereprésentant de l’État propose, s’il y a lieu,le montant de la reprise financière.

La collectivité territoriale oul’établissement public de coopérationintercommunale à fiscalité propre disposed’un mois pour adresser au représentantde l’État ses observations. Si la collectivitéterritoriale ou l’établissement public decoopération intercommunale à fiscalitépropre présente des observations, lereprésentant de l’État, s’il y a lieu, arrêtele montant de la reprise financière. Il eninforme la collectivité ou l’établissementen assortissant cette décision d’unemotivation explicite.

Si la collectivité territoriale oul’établissement public de coopérationintercommunale à fiscalité propre ne s’est

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pas prononcée dans le délai prescrit, lereprésentant de l’État arrête le montantde la reprise financière.

VI. - Pour les collectivités territoriales etétablissements de coopérationintercommunale à fiscalité propre entrantdans le champ des deux premiers alinéasdu I du présent article et n’ayant pas signéde contrat dans les conditions prévues aumême I, le représentant de l’État leurnotifie un niveau maximal annuel desdépenses réelles de fonctionnement quiévolue comme l’indice mentionné au IIIde l’article 13, après application desconditions prévues au IV du présentarticle.

Ces collectivités et établissements sevoient appliquer une reprise financière sil’évolution de leurs dépenses réelles defonctionnement dépasse le niveau arrêtéen application du premier alinéa duprésent VI. Le montant de cette repriseest égal à 100 % du dépassementconstaté.

Le montant de cette reprise ne peutexcéder 2 % des recettes réelles defonctionnement du budget principal.

VII. - En cas de respect des objectifs fixésau I, le représentant de l’État peutaccorder aux communes et auxétablissements publics de coopérationintercommunale signataires d’un contratune majoration du taux de subventionpour les opérations bénéficiant de ladotation de soutien à l’investissementlocal.

VIII. - Le Gouvernement dresse un bilande l’application des dispositions del’article 13 et du présent article avant ledébat d’orientation des finances publiquesdu projet de loi de finances pour 2020. Cebilan tient compte du rapport publicannuel du Conseil national d’évaluationdes normes prévu à l’article L. 1212-2 ducode général des collectivités territoriales.

IX. - Le dispositif prévu à l’article 13 et auprésent article entre en vigueur à compterde la publication de la présente loi ».

Ce dispositif contractuel impliquant, àtitre obligatoire, 322 collectivités et EPCI àfiscalité propre parmi les plus importants(plus de 60 M€ de dépenses réelles defonctionnement exécutées au compte degestion relatif au budget principal de2016) est certes moins désagréable, enla forme, qu’une réduction unilatérale desdotations, mais il s’avère néanmoins trèscontraignant puisqu’il contient unvéritable encadrement de l’évolution desdépenses de fonctionnement, assortid’une sanction financière non négligeable,pouvant aller jusqu’à 2 % du montant desrecettes réelles de fonctionnement,arrêtée par le représentant de l’État, encas de dépassement de l’objectif annuelde dépenses fixé dans le contrat.

À ce dispositif, l’article 30 de la loi deprogrammation ajoute la présentationannuelle de son exécution au comité desfinances locales.

Article 30 : « Le Gouvernement présentechaque année au comité des financeslocales, avant la présentation du rapportprévu à l’article 48 de la loi organique n°

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2001-692 du 1er août 2001 relative auxlois de finances, un bilan de l’exécutionlors de l’année précédente de l’objectifd’évolution de la dépense locale fixé àl’article 13 de la présente loi. Il évaluel’impact des évolutions législatives surl’objectif d’évolution de la dépense locale.Ce rapport est transmis aux commissionschargées des finances de l’Assembléenationale et du Sénat.

En outre, le Gouvernement présentechaque année à ce comité unedécomposition des objectifs mentionnésau III du même article 13 pour lesétablissements publics de coopérationintercommunale à fiscalité propre et pourchacune des trois catégories decollectivités suivantes : régions,départements et communes. Il recueille àcette occasion l’avis du comité ».

Cette présentation au comité des financeslocales n’est pas assortie de suitesparticulières dans la mesure où l’objectifde progression des dépenses defonctionnement des collectivités locales,fixé à 1,2 % par an pour l’ensemble descollectivités locales, n’a pas de naturenormative et ne s’impose qu’auxcollectivités qui ont l’obligation decontractualiser ou qu’à celles qui ontvolontairement contractualisé. Unegénéralisation de cet objectif à l’ensembledes collectivités locales, sous la forme,par exemple d’une loi de finance- mentcomportant une norme de progression desdépenses à respecter obligatoirementparaîtrait irréaliste compte tenu de ladiversité de situation des collectivités entermes de taille, de ressources et de

charges, et franchement contraire auprincipe constitutionnel de leur libreadministration déjà bien affecté par uneaccélération de l’érosion de leurautonomie fiscale.

Comme il arrive d’imposer auxcollectivités des dépenses nouvelles parles transferts de compétences, ou plusrégulièrement par l’imposition denouvelles normes de fonctionnement, illeur arrive aussi de subir une réductionde leur autonomie financière en réduisantleur autonomie fiscale.

Toutefois la libre administration se traduitencore par une plus grande libertéd’engager les dé- penses, par rapport àla liberté de collecter des ressourcesréellement propres, qui se réduit commepeau de chagrin si l’on prend commeexemple celui des régions françaises.

Le temps ne serait-il pas venu de repenseret de réformer profondément ce régimede décentralisation territoriale à lafrançaise ?

Peut-être viendra-t-il si l’État parvientenfin à assainir la situation d’ensembledes finances publiques, ce qui permettraitau moins d’engager un véritable dialoguedans un climat qui ne soit plus de défianceréciproque.

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FINANCES PUBLIQUES

La facturation électronique en ItalieRevue Française de Comptabilité N° 530/Avril 2019Stefano Vignoli Dottore commercialista

Le contexte européenLa TVA (lmposta sul valore aggiunto, IVA enItalie) est un des impôts communs aux 28pays membres de l'Union européenne.Concernant la facturation électronique, lenerf de la guerre, c'est bel et bien la gestionde cet impôt, source d'arriérés d'impôtsimportants et de fraude fiscale régulière.Cet impôt contribue pourtant à desrevenus budgétaires essentiels pourl'Europe, ce qui en fait un enjeu d'autantplus conséquent.La facturation électronique, au niveau de laréglementation européenne est, jusqu'àprésent, optionnelle mais tend danscertains cas à devenir obligatoire .En 2012, le Portugal a pris les devants ets'est lancé dans le développement de ladigitalisation. En effet, ce dernier l'ainstaurée et rendue obligatoire en date du24 août 2012, et il est à noter que ladématérialisation a été reconnue commeun des instruments les plus efficaces pourfaire sortir le pays de la profonde crisefinancière qu'il a connue entre 2008 et2012, ce qui constitue un argument depoids en sa faveur.Quant aux autres Etats-membres, ils separtagent entre une absence totale deréglementation spécifique (à l'instar de laBulgarie, la Grèce, l'Irlande, la Pologne, leRoyaume-Uni - liste non exhaustive), et uneréglementation résolument tournée versles transactions B2G (business togovernment), c'est à dire les transactions

avec le secteur public. Pour ne citer qu'eux,le Danemark depuis 2005, l'Autriche depuis2014, l'Allemagne en plusieurs étapesdepuis 2017, l'Espagne depuis 2015.La France, quant à elle, effectue une miseen place progressive. Depuis 2012, l'Etatfrançais a incité les entreprises à émettredes factures électroniques. Cettedémarche s'est notoirement accéléréedepuis 2017, sur un échelonnement qui vajusque 2020, et seulement concernant lestransactions entre les entreprises et l'Etatet ses déclinaisons. La facturationélectronique devient obligatoire pour lesfournisseurs de la commande publique quidépend du nombre de salariés de lastructure concernée (à partir de 5 000 en2017, 250 en 2018, 10 en 2019 et pour tousles autres en 2020).

Le contexte italienUne orientation digitale manifesteL'Italie est résolument tournée vers ledigital, et ce, depuis plusieurs années.Par exemple, les courriels certifiés fontpartie du paysage italien depuis 2009. Eneffet, depuis longtemps les professionslibérales (2009) les sociétés (2011) et lesentreprises individuelles (2013) se doiventd'avoir une adresse dite Posta ElettronicaCertificata ¬PEC, qui donne aux emails lamême valeur juridique qu'un courrierrecommandé avec accusé de réception.Le gouvernement italien encourage etsoutient la dématérialisation, par exemple,

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les entreprises peuvent notammentbénéficier de services spécialisés, deprocédures allégées, de crédits et autresexonérations d'impôts, en lien avec latransformation technologique et/oudigitale.Pour rappel, en Italie, la facturationélectronique est déjà obligatoire depuis le6 juin 2014 pour les ministères,l'administration fiscale et les organismesde sécurité sociale. Cette obligation s'estensuite étendue à toute l'administrationpublique à partir du 31 mars 2015. EnJuillet 2018, elle s'est étendue à la vente decarburants (dans certains cas), et auxprestations entre sous-traitants etcontractants dans les travaux avec lesecteur public.Puis, en septembre 2018, l'obligation s'estétendue aux ventes en détaxe (tax free),pour des biens destinés à un paysextracommunautaire, d'une valeurminimale de 155 euros.A noter: la directive UE 2006/772, indiquaitque la facturation ne saurait être imposéesans le consentement du destinataire.L'Italie a donc dû demander une dérogationspéciale à la Commission européenne le 27septembre 2077 pour la rendre obligatoire.

Objectifs poursuivisLa convergence de ces mesures étant, bienévidemment, la lutte contre la fraudefiscale, cheval de bataille italien depuisquelques années déjà.Si la dématérialisation permet auxentreprises une avancée significative, unesimplification administrative et uneréactivité nouvelle, elle octroie égalementà l'administration fiscale de nombreuxavantages: contrôles plus fiables, réactivitéaccrue.Ayant mis un point d'honneur à combattrela fraude fiscale, l'Italie a argumenté sa

demande en mettant en avant lesavantages majeurs de la dématérialisation,comme le fait d'augmenter la capacité del'administration fiscale à prévenir etempêcher l'évasion et la fraude fiscale oule fait de rendre plus simples lesdéclarations et les versements fiscaux, letout dans une volonté de simplificationadministrative, permettant des économiesd'échelle.

Un pays précurseur de la factureélectronique obligatoireL'Italie a donc obtenu en date 16 avril 2018par décision d'exécution 2018/593 duConseil de l'Union européenne -l'autorisation d'introduire la facturationélectronique obligatoire pour tous lesassujettis établis sur le territoire italien.Cette dérogation est valable jusqu'au 31décembre 2021 car il s'agit d'une mesureparticulière limitée dans le temps afin d' «évaluer si la mesure particulière estadéquate et efficace au regard de sesobjectifs », Mais on ne doute pas quel'introduction de la facturationélectronique soit durable.De plus, puisque la TVA est une sourceimportante du budget communautaire,cette démarche et ses résultatsreprésentent un intérêt général au niveaueuropéen.L'Italie est donc cobaye pour ces nouvellesmesures; elle entend prouver que cetteréforme, dont les résultats ne sauraientêtre que positifs, se doit de devenir unrégime communautaire!En effet, on parle de deux milliards d'eurosen plus pour le budget italien et ce, rienque pour l'année 2019.Les exemptionsDemeurent quelques exemptés de laréforme: c'est le cas des travailleursindépendants et les entreprises dont le

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chiffre d'affaires qui - ne dépassant pas 65000 euros de recettes annuelles - ont optépour un régime forfaitaire qui prévoit aussile non-assujettissement à la TVA, ainsi queles très petits agriculteurs (avec un chiffred'affaires jusqu'à 7 000 euros), ou encoreles échanges avec des personnes nonétablies sur le territoire italien.Dans l'attente d'une extension de cerégime à toute l'Europe, les clients et lesfournisseurs français continueront donc àémettre et recevoir des factures en papierdans les échanges intracommunautairesavec l'Italie.

La facturation électroniqueLa phase de démarrage, comme toutchangement substantiel dans la gestion etl'administration d'une entreprise, est assezlourde. Le fisc italien l'a bien compris, et aprévu une période de tolérance, au moinspour les premiers temps, mettant un peude souplesse dans des rouages d'ordinaireassez rigides.

Le fonctionnement de la facturationélectroniqueLes fournisseurs envoient leurs factures àleurs clients via une plateforme communede l'administration fiscale, appelée «Service d'Interéchanges» (Servizio diInterscambio).Cette structure informatique, instituée parle ministère de l'économie et des finances,est développée par la SOGEI, sociétépublique chargée de l'informatique et destélétransmissions.L'administration italienne a adopté leformat XML, qui n'est pas modifiable.La plateforme de l'administration fiscale,qui reçoit la facture, effectue des contrôlesformels. En cas d'absence d'erreur, elle estdonc envoyée au client par courriel certifié.

Il existe un système alternatif: les clientspeuvent également choisir de recevoir lesfactures via un code destinataire au lieu del'adresse mail certifiée, via leur logiciel decomptabilité.Les factures papier n'ont désormais plusaucune valeur. Certains contribuablescontinuent malgré tout à émettre desfactures papier. Cependant, si une facturepapier n'est pas corrélée à une facturetélétransmise, c'est comme si elle n'existaitpas, avec les conséquences fiscales que l'onpeut imaginer.Si ces factures papier n'ont aucune valeurfiscale, elles peuvent être rassurantes pourcertains clients, qui peuvent s'adapter à cechangement plus progressivement.En pratique, les « remèdes à l'ancienne» encas d'erreur sont désormais caduques. Lesfactures sont dorénavant inscrites dans lemarbre, ou presque. Donc, en casd'inexactitude, notamment en termes demontant, il faudra soit refaire une facture(annule et remplace), soit établir un avoir;le fait que la facture électronique soittransmise par le biais de l'administrationfiscale la rend non modifiable.L'administration fiscale mais aussi lescabinets comptables pour leurs clients, etégalement les clients pour eux-mêmes ontdésormais accès à toutes les informations,de manière centralisée, et surtout, entemps réel.L'impact sur le contrôle interne etexterneLe partage des informations a aussi desconséquences sur le rôle du commissaireaux comptes au sein des entreprisesconcernées. L'émission de la facturationétant tracée et soumise aux contrôlesformels de l'administration, c'est lagarantie d'avoir des factures exemptesd'erreur.

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Grâce à ce dispositif, le contrôle interne estnotoirement renforcé. De fait, le contrôleultérieur est quasi nul, les données étanttransmises de manière instantanée. La SDIvérifie les informations prévues par la loi(les coordonnées des clients et desfournisseurs, le numéro et la date de lafacture, la description de la nature, de laquantité et de la qualité du bien cédé ou duservice rendu, le montant imposable, et letaux de la TVA).L'administration vérifie égalementcertaines informations complémentaires,comme la cohérence entre toutes lesinformations fiscales. Par exemple, unefacture émise avec un numéro de TVAinexistant ou adressée à une entreprisefermée sera rejetée par le contrôle formel.Le commissaire aux comptes se trouvedonc devant un système comptable plussûr. La facturation électronique et le lienconséquent avec les logiciels comptablesgarantit une saisie comptable saine: lerisque d'erreur sur les montants et lesdonnées fournisseurs est quasi-nul, cesdonnées étant récupéréesautomatiquement depuis le documentdigital.Le rôle du commissaire aux comptes évolueen conséquence: il devra, pour assurer lafiabilité des informations financières,vérifier régulièrement celle du systèmeinformatique choisi par l'entreprise.Il s'agit en effet d'un formidablebouleversement pour le monde du chiffre.Nous sommes entrés dans l'ère du « BigBrother» comptable. Nulle donnéecommerciale ne peut échapper à l'œilfiscal, mais contrairement à celui du romanvisionnaire, celui-ci vise à des retombéesplus apaisées: la simplification comptablepour tous!Autre mesure intéressante découlant de ceprocessus de digitalisation requis par

l'administration fiscale italienne: le « ticketde caisse» devra être télétransmisquotidiennement par les commerçantsayant un chiffre d'affaires supérieur à 400000 euros par an à partir du 1er juillet 2019.Cette obligation sera étendue à tous lescommerçants à partir du 1er janvier 2020.Suivant le succès de cette mesure mise en

place au Portugal, et pour motiver encoreplus les personnes à recourir à l'émissiond'un ticket de caisse électronique, l'Etatitalien mettra en place une loterienationale à partir de janvier 2020. Cetteloterie, qui concerne les personnesphysiques majeures résidant en Italie,redistribuera 3 M€ en 2020 et 6 M€ en2021, aux personnes dont les tickets decaisse seront tirés au sort!L'impact pour les cabinetscomptablesUn investissement financiernécessaireEn dehors de l'impact évident et direct surles entreprises, qui consiste entre autres àse former au nouvel outil de gestioninformatique, et à changer des habitudesparfois tenaces, les conséquences sontnombreuses, notamment pour les cabinetscomptables.Selon toute vraisemblance, il n'y aura pasde retour en arrière. Donc si les entreprisesse doivent de s'adapter rapidement, lescabinets comptables sont également entrain de faire face aux nouvelles exigencesdu marché et de prouver leur réactivité.Pour être pragmatique, la premièreconséquence est financière. En effet, lescabinets et les entreprises ont dû se doterdans la plupart des cas d'un nouveaulogiciel, mais également se former, ce quiengendre des coûts.Cependant, afin de limiter la surenchèredes produits offerts par les sociétés

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informatiques, le Conseil supérieur desexperts comptables italien a décidé demettre à disposition une plateformed'accès gratuite pour la gestion de lafacturation électronique, pour les expertscomptables mais aussi pour leurs clients.Une bonne manière de couper l'herbe sousle pied aux personnes qui auraient vouluprofiter de la brèche pour faire gonfler lesprix.Digitalisation: les opportunités pourla profession comptableLa première conséquence/opportunité estun retour au cœur de la profession: lesconseils basés sur une spécialisation, lacomparaison et l'analyse de données.L'expert-comptable continue à remplir sonrôle central entre les entreprises etl'administration fiscale. Il devientégalement un point de référence pour lesclients moins à l'aise quant au digital.S'il en fallait, c'est une nouvelle preuve durôle essentiel de l'expert-comptable dansla vie de l'entreprise. Un grand nombre declients se sont tournés vers les cabinets àl'annonce de cette reforme, témoignage deconfiance important.Nombre de cabinets ont accompagné leursclients pendant la phase de démarragedans le choix du logiciel et dans laformation aux nouvelles pratiques. Cesconseils, facturés ou non, contribuent àrenforcer le lien.Autre conséquence, les données sontdésormais plus importantes maiségalement plus faciles à traiter eu égardaux nombreux logiciels de traitement, etd'une manière moins couteuse également.Les délais d'analyse et de traitement serontsignificativement raccourcis.Mais cette simplification a son revers: celasignifie que la concurrence est en passe defortement s'accentuer. Ce sera aux

cabinets de justifier de la valeur desprestations fournies, et surtout, leur valeurajoutée.Il devient essentiel pour les cabinetsd'expertise comptable de développer descompétences transversales (notammentinformatiques), visant à aider lesentreprises en cas d'erreurs.Nous entrons véritablement dans l'ère del'immédiat, y compris en matièrecomptable, le mot clé étant la réactivité.Autre grande opportunité: un gain detemps énorme. En effet, les cabinetspourront désormais utiliser les heures detravail auparavant dédiées àl'enregistrement, la vérification, le contrôleet l'archivage des factures pour desprestations à plus forte valeur ajoutée.Ces heures sont déjà mises à profit pourcréer des parcours de spécialisation descabinets, afin d'affiner l'offre de service auxclients.Parmi d'autres exemples, on peut penser àdes formations pour les collaborateurs descabinets, mais également fournir desservices supplémentaires ou innovants :

• contrôle de gestion ;• analyse du rating ;• business plan ;• conseils sur la dématérialisation ausens large ;• archivage électronique ;• assistance sur la gestion de lafacturation électronique ;• rôle de responsable de laconservation des livres et documentscomptables et fiscaux ;• activité d'audit et certification desprocessus de facturationélectronique.

La possibilité des entreprises d'externaliserl'élaboration des données comptables,sans nécessité de transfert des documentsen papier, constitue également une belle

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opportunité d'agrandir le spectre de saclientèle pour les cabinets comptables.Allant de la simple facturation à la gestionadministrative complète, les offres deservices des cabinets devraient sedémultiplier.Enfin, dernière idée mais pas des moindres,on peut envisager que, grâce à la réductiondu délai des saisies, on puisse rapatrier desservices comptables qui ont été sous-traités dans des pays à faible coût de maind'œuvre.Toutefois, la digitalisation demande uneréorganisation en profondeur desprocessus internes et du fonctionnementdes cabinets. Cela nécessite également unvéritable investissement, aussi bienpécuniaire (solutions informatiques,formations) qu'en termes de temps. Enoutre, il ne faut pas oublier les « exemptésdu digital », qui constituent toujours unebase de clients pour les expertscomptables. Les deux systèmes se doiventde coexister.Ce rebond est nécessaire pour lescomptables: si la première année, lescabinets comptables pourront compter surune augmentation des heures de travail«libres» sans baisser leur chiffre d'affaires, ilest important qu'ils en saisissent l'enjeu etsachent s'adapter à la nouvelle donne.Finalement, la digitalisation au sens globaldu terme représente un grand potentiel decroissance économique et professionnelle,réservant un rôle d'avant-garde auxprofessionnels comptables à condition desavoir remettre en cause les modèles defonctionnement des cabinets, les servicesproposés et de tutoyer l'informatique etl'innovation.

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FINANCES PUBLIQUESLe code de la commande publique est là : à vous de jouer

Laure Bédier, directrice des affaires juridiques de BercyLa revue des marchés publics n° 179/déc.18-janvier 2019

Nous avons réussi à rédiger un code par etpour les acteurs de la commandepublique, et au service des opérateurséconomiques ». Laure Bédier, directricedes affaires juridiques de Bercy répondait,avec un bel entrain, aux questions desacheteurs publics réunis à l'occasion de laconférence annuelle de l'Association desacheteurs publics (AAP) organisée àl'Hôpital Sainte-Anne, à Paris, le 30novembre 2019. Une présentationofficielle du CPP, publié quelques joursplus tard au Journal officiel du 5 décembre2018 (ordonnance n° 2018-1074 du 26novembre 2018 et décret n" 2018-1075 du3 décembre 2018). Pour être complet, « ilsera enrichi par la publication de plusieursarrêtés»: le 6 décembre, lors du Congrèsdes entreprises publiques locales qui setenait à Rennes, M. Dingremont, de laDirection des affaires juridiques, a ainsiindiqué que « d'ici la fin 2018, sera publiéeune série d'arrêtés qui constitueront lapartie « Annexes» du CCP».

C'est donc bien un « CCP 2019 » aucomplet que nous pouvons découvrir.Laure Bédier invite le monde la commandepublique à se l'approprier dès à présent.Une phase d'appropriation qui ne devraitpas, selon la DAJ, poser de réellesdifficultés. D'une part, parce que laconsultation publique et le travail avec lesexperts de la commande publique ont été,

aux dires de Laure Bédier,particulièrement efficaces. D'autre part,parce que cette codification a consisté enun travail de simplification,d'harmonisation et de renumérotation dudroit en vigueur

Un gros bébé de 1747 articles

C'est un bon gros code comme on lesaime: 1 747 articles! La critique est aisée,mais en réalité, et compte tenu dunombre de textes qu'il regroupe, le corpusd'articles « commande publique» seraitréduit d'environ 40 %. Le CPP regroupe etorganise les règles relatives aux différentscontrats de la commande publique quis'analysent, au sens du droit de l'Unioneuropéenne, comme des marchés publicset des contrats de concession. Il rassemblel'ensemble des règles qui figuraientjusqu'ici dans des textes épars, telles queles règles relatives à la maîtrise d'ouvragepublique et à ses relations avec la maîtrised'ouvre privée, à la sous-traitance, auxdélais de paiement ou à la facturationélectronique.

L'option d'un code de la commandepublique de structure analogue à celle ducode des relations entre le public etl'administration (CRPA), consistant àregrouper par thématiques ou phasesprocédurales les parties législatives etréglementaires n'a pas été retenue. « Une

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telle architecture aurait été une source decomplexification importante, notammentpour un code qui compte, à ce jour, pasmoins de 1747 articles », explique la DAJ.

À droit constant?

Si la phase d'appropriation ne doit pasposer, aux dires de la DAJ, de difficulté,c'est parce que cette codification s'estfaite à droit constant. Ce qui ne signifiepas qu'il ne comporte pas déjà certainesnouveautés. En outre, certainesdispositions nouvelles pourraientrapidement y être introduites, issues delois récemment adoptées ou en cours devote. « Il n'y aura pas de surprises »,affirme Laure Bédier. Vrai ... et faux enmême temps. Car il y aura bien desnouveautés.

Changement de nature

Attention, « à droit constant» ne signifiepas « figé ». Qui plus est, le CCP 2019 estd'une nature nouvelle: il comportedésormais des dispositions législatives. Etle risque, c'est de voir le futur codemalmené par le législateur. Etparticulièrement à l'occasion du vote delois « de circonstances », celles prises enfonction de considérations purementpolitiques, ou sous le feu de l'actualité. Onpense par exemple à la proposition de loin° 1316, tendant à exempter lescommunes de moins de 100 habitants desprocédures de passation (lire en page 2),pour faciliter le quotidien des élus. LaureBédier l'a reconnu lors de la conférence del'Association des acheteurs publics: « oui,nous serons challengés, mais c'est bien unsigne de vitalité et d'ancrage dans laréalité ». Une vitalité qui permet de

prendre en compte assez rapidement lesprojets ou propositions de lois en cours.

Déjà, de nouvelles dispositionsprévues

Surtout, il est bien d'ores et déjà prévud'intégrer de nouvelles dispositions, «mais uniquement les textes à vocationpérenne, et non les textes votés à titreexpérimental». Ainsi, le projet de loiportant à 100000 euros l'achat innovant,très soutenu par le Gouvernement, serabien une « expérimentation». Il nepourrait être intégré au code qu'une foistous les enseignements de cetteexpérimentation tirés. Quoi qu'il en soit,ce ne sera pas open bar! ", ConsidèreLaure Bédier. Et les principes de lacommande publique seront respectés.

Seront en revanche probablementrapidement intégrées au code de lacommande publique:

- les dispositions en matière derestauration collective issues de la loi du30 octobre 2018 pour l'équilibre desrelations commerciales dans le secteuragricole et alimentaire et une alimentationsaine, durable et accessible à tous;

- les dispositions de la loi Elan concernantla commande publique;

- certaines dispositions relatives à la « dé-surtransposition », et notamment la sortiedes règles de la commande publique desmarchés de prestations juridiques, au titrede la relation de confiance qui prévautentre l'avocat et son client;

- les dispositions du projet de décretportant diverses mesures relatives auxcontrats de la commande publique

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(diminution du montant maximal de lagarantie de retenue, révision de prix pourl'achat de produits alimentaires etagricoles, mesures d'accompagnement dela dématérialisation, interdiction desordres de services à « 0 euro» etfacturation électronique).

Et la jurisprudence

À droit constant, cela implique aussi laprise en compte, selon la DAJ, « desjurisprudences les plus anciennes et bienétablies ». Ainsi, en ce qui concerne desmarchés publics, seront collectées cellessur la définition de l'offre anormalementbasse, la prise en compte de la forcemajeure ou les pouvoirs de modificationunilatérale de l'acheteur. S'agissant desconcessions, le code reprendra lajurisprudence en matière de concessionprovisoire, de biens de retour et de droitau maintien de l'équilibre économique.

Mais après?

La dématérialisation de la commandepublique reste un chantier en cours. Tantque la signature électronique ne sera pasobligatoire, on ne pourra pas considérerque la commande publique est passée à ladématérialisation complète. « Pourl'heure, nous travaillons à la régularisationdes offres papiers : une offre papierpourra être régularisée par en envoipostérieur sous forme électronique. Etl'acheteur aura le choix de régulariser, ounon », explique la DAJ. Et dès à présent, lechantier sur la publication sur les avisd'attribution des marchés débute.

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FINANCES PUBLIQUESLe comité opérationnel départemental anti-fraude : un outillocal efficace contre la fraude aux finances publiques

Yannick HERRY Colonel de gendarmerie DNLFÉric BELFAYOL Magistrat détaché à la DNLF

GFP n° 1/janvier-février 2019

La lutte contre la fraude aux financespubliques entendue comme fraude fiscaleou douanière mais aussi comme fraudeaux cotisations ou aux prestationssociales, est un enjeu majeur desouveraineté, d'équilibre des comptespublics, d'équité envers les citoyens et lesentreprises vertueuses, et au-delà, deconsolidation du pacte social. À ce titre, lalutte contre la fraude aux financespubliques est une prioritégouvernementale.

Constatant le peu de collaborationslocales entre services de l'État (hors travailillégal) mais aussi entre ces derniers et lesorganismes de protection sociale, tirantpar ailleurs expérience des résultats de laDélégation Interministérielle à la Luttecontre le Travail Illégal (DILTI) qui depuis1997 coordonnait l'action des Comitésdépartementaux Opérationnels de Luttecontre le Travail Illégal (COLTI), lespouvoirs publics ont cherché à favoriserde nouvelles synergies. Il s'agissaitd'étendre les coopérations localesinterservices au-delà de la problématiquedu travail illégal en intégrant les fraudesaux prestations sociales mais aussicertaines fraudes fiscales et douanièresafin de mieux prendre en compte lecaractère souvent polymorphe desfraudes.

À cette fin, était créée par décret du 18avril 2008 la Délégation Nationale à laLutte contre la Fraude aux financespubliques (DNLF) en remplacement de laDILTI. Cette restructuration au niveaunational devait s'accompagner ultérieure-ment de la mise en place d'une instanceefficiente de collaboration au niveau local,les Comités OpérationnelsDépartementaux Anti-fraude - CODAF -succédant aux COLTI.

Les CODAF sont aujourd'hui les instanceslocales de référence en matière de luttecontre la fraude. Coordonnés par la DNLFles résultats obtenus ces dernières annéesattestent de leur efficacité croissantedepuis leur création.

1- Le CODAF : une instancedépartementale favorisant lessynergies interservices

Ce nouveau dispositif territorial estcréé par décret du 25 mars 2010 à la suited'expérimentations conduites depuis2008. Ces dernières mettaient en évidencela nécessité d'appréhender de manièreplus transversale la problématique de lafraude aux finances publiques eninstituant des réseaux partenariaux ancrésterritorialement.

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A. Des expérimentationsdiversifiées ayant conduità la création des CODAF

Création d'une instance unique suite à desexpérimentations riches en retoursd'expériences

Les premiers constats locaux de la DNLFconfirmaient la nécessité de décloisonnerles administrations compétentes enmatière de lutte contre la fraude. Aucunene développait alors de manièresystématique de réelles stratégies deconcertation et coopération avec lesautres acteurs institutionnels. Si, parexemple, certains partenaires de la sphèresociale avaient noué entre eux des liensavant l'instauration des comités, de tellesrelations privilégiées étaient rares,informelles et non systématiques oun'existaient pas avec les services de l'Étatconcernés par la lutte contre la fraude.

Il était donc décidé par décret du 18 avril2008 d'expérimenter un nouveaudispositif dont le pilotage etl'établissement du bilan étaient confiés àla DNLF. Le décret prévoyait, à titreexpérimental, deux formes possibles decomités locaux :

- les comités locaux, constitués au niveaurégional (5) ou départemental (51),coordonnaient les actions de lutte contrela fraude, dans les domaines autres que letravail illégal qui demeurait de lacompétence des COLTI ;

- les comités locaux uniques (CLU),constitués dans 35 départements,coordonnaient quant à eux l'ensemble dela lutte contre la fraude, y compris dans le

domaine du travail illégal, en fusion- nantdonc avec les COLTI ;

Les expérimentations conduitespermettaient de tirer les conclusionssuivantes :

- l'existence d'un comité avaitindéniablement permis d'accroître laréactivité et l'efficacité des services grâceaux échanges rapides d'informations entrepartenaires et organismes et à unemeilleure connaissance des méthodes detravail, des contraintes et des impératifsde chacun ;

- l'efficacité du dispositif reposait en partiesur l'existence d'une instance de partageindispensable au nécessairedécloisonnement des acteurs etpermettant des rencontres périodiquessur des thématiques de fraude auxcotisations sociales ou aux prestationssociales mais aussi de fraudes fiscales oudouanières ;

- ces nouveaux comités favorisaientl'établisse- ment de relationsinterpersonnelles, facilitant la coopérationspontanée coopération spontanée etfédérant des compétences autourd'enjeux partagés, entraînant par là mêmeune implication et une responsabilisationplus fortes des agents de contrôles.

Le bilan de l'expérimentation concluaitdonc à la création d'une instance uniquede lutte prenant en compte l'ensembledes champs de fraude aux financespubliques et se substituant aux COLTI, CLUet autres comités départementaux etrégionaux de lutte contre la fraude.

Le décret4 du 25 mars 2010, modifiant ledécret du 18 avril 2008 portait création

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des CODAF, coprésidés par le préfet et leprocureur de la République du chef-lieu dedépartement en sa forme plénière, et parle seul procureur de la République en saforme restreinte lorsqu'étaientnécessaires des enquêtes à finalitéjudiciaire.

Une instance élargie auxorganismes de protection sociale(OPS) et dotée d'un secrétariatpermanent

Aux membres des anciens COLTIs'ajoutaient désormais ceux desorganismes de protection sociale (CAF,CPAM, RSI, MSA, pôle emploi.). En outre,les problématiques de lutte contre lesfraudes à enjeux en matière deprestations sociales mais aussi en matièrefiscalo-douanière étaient consacréescomme nouveaux axes de partenariatsopérationnels.

Instance partenariale souple il étaitinstitué un secrétariat permanent duCODAF afin d'en assurer unfonctionnement pérenne. Interface entretous les services participants, cesecrétariat permanent joue aujourd'hui unrôle central en préparant l'organisation deréunions périodiques, en assurant latransmission des informations entrepartenaires, afin notamment de permettrela mise en œuvre de l'ensemble des leviersde sanction. Il est enfin un interlocuteurindispensable pour les préfets etprocureurs assurant la présidence desCODAF et pour la DNLF chargée de leurcoordination.

Désigné conjointement par les deuxprésidents, le secrétariat permanent esten pratique assuré par un ou plusieurs

agents des services ou organismes. L'undes secrétaires est obligatoirementcompétent en matière de lutte contre letravail illégal.

L'expérimentation confirmait aussi lanécessité d'une structure nationale decoordination. La DNLF était doncnotamment chargée d'élaborer pour leréseau local une stratégie nationale delutte contre la fraude aux financespubliques impliquant l'ensemble desacteurs concernés et répondant auxproblématiques signalées par lesdépartements. La DNLF était aussi chargéed'effectuer au travers de sa mission decoordination des CODAF un bilan exhaustifde leurs actions.

Ainsi, la coordination de l'activité desCODAF se traduit entre autres,aujourd'hui, par l'élaboration, enconcertation avec les partenaires, d'unplan national triennal de lutte contre lafraude qui fixe concrètement des objectifsaux CODAF.

Pour la période 2016-2018, les CODAFdoivent ainsi poursuivre les finalitésopérationnelles suivantes :

- mener des opérations conjointesréunissant au moins deux membres duCODAF ;

- détecter des fraudes grâce auxsignalements des partenaires ;

- mettre en œuvre les sanctionsappropriées suite aux manquementsconstatés (redressements, pénalités,récupérations d'indus.) ;

Hors du champ du travail illégal, sontpriorisés des axes de contrôles conjoints à

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forts enjeux, pour lutter contre lesfraudes :

- en matière de TVA, notamment en vuede la détection de carrousels TVA et defraudes à la TVA sur la marge pour lesvéhicules d'occasion ;

- organisées par les « marchands desommeil » : fraudes qui peuventconcerner les allocations logementversées par les CAF ou la MSA, mais aussiles subventions versées par l'agencenationale de l'habitat (ANAH) qui accordedes aides financières pour travaux sousconditions à des propriétaires occupants,bailleurs et copropriétés en difficulté. Ilpeut également s'agir de fraudes à ladomiciliation pour des allocataires quiprétendent être isolés ou qui ont besoind'une adresse en France pour percevoirl'ASPA, d'une fraude fiscale (non-paiementde la taxe d'habitation. Mais aussi fraudeaux fonds de solidarité pour le logement(FSL) qui accorde des aides financières auxpersonnes qui rencontrent des difficultéspour assurer les dépenses de leurlogement (factures, loyers...) ;

- commises par les «coquilles vides» :entreprises ayant une existence légaleavec enregistrement au tribunal decommerce, sans activité réelle mais dontles salariés fictifs ou occupant desemplois fictifs déclarent rapidement desmaladies ou des accidents du travailafin de percevoir notamment desindemnités journalières indues;

- commises par des transporteurssanitaires avec pour victimes principalel'assurance maladie ;

- commises par des professionnels desanté : actes fictifs, actes réels non

remboursables mais facturés à l'assurancemaladie, actes réels mais surcotés, actesréalisés par des tiers.

- mises en œuvre au travers d'officines derachat de métaux précieux et desétablissements de négoce et de stockaged'alcool et dans le secteur de laviticulture ;

- dans les commerces clandestins desmétaux : travail dissimulé, fraude fiscale,fraudes aux minima sociaux, fraudesrelatives au transport et à la gestion desdéchets métalliques ;

- liées à la revente illicite de tabac oupour atteinte au monopole de revente destabacs : bars à chichas », bars associatifset commerces de proximité.

Dans le champ du travail illégal, sansnégliger les autres formes de travail illégal,la priorité porte sur les fraudes complexes,en particulier celles faisant ressortir desmontages pour servir d'écran à despratiques frauduleuses (entreprises detravail temporaire, sous-traitance encascade, coquilles vides, plateformes etc.)impliquant souvent des entreprisesétrangères et dont l'objet ou l'effet estd'éluder les législations sociales et fiscales.

Les secteurs prioritaires sont les suivants :le BTP ; les transports routiers demarchandises, de voyageurs, aériens etfluviaux ; le travail temporaire ;l'agriculture et la forêt ; le gardiennage etla sécurité privée ; les industriesagroalimentaires des viandes ; les activitésévènementielles - foires, salons,spectacles.

Pour mieux ancrer territorialement laDNLF, communiquer sur ce plan triennal

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national, bénéficier des retoursd'expérience et mieux porter les ré-formes visant à faciliter leur travailquotidien, deux agents de cette structurenationale de coordination (un magistrat etun colonel de la gendarmerie nationale)rencontrent fréquemment les CODAF.

Une instance départementaleciblant ses actions au cours deréunions programmées

Le décret du 18 avril 2008 modifié prévoitun calendrier périodique de rencontresinstitutionnalisées. Ainsi, les comitésprésidés par les préfets et les procureursdu chef-lieu de département (en associantle cas échéant les autres procureurs dudépartement) doivent se rencontrerannuellement en CODAF plénier pourdécliner auprès des services les axesd'action et établir un bilan départemental.

Il appartient au procureur de laRépublique du chef - lieu de départementde convoquer « chaque fois que la miseen œuvre d'une action concertéel'exige et, au moins, tous les deux mois »le comité restreint (CODAF restreint). Ils'agit, au cours de ces réunions, deprogrammer les contrôles à venir, enassurer le suivi et permettre les échangesd'informations indispensables à unemeilleure appréhension locale de la fraudeaux finances publiques.

B. Des retours d'expériencesutiles pour la DNLF

La DNLF avec son action de coordinationde ce dispositif territorial, désormaispérenne et avec ses nombreuxdéplacements sur le terrain identifie lesévolutions juridiques nécessaires, les

outils à améliorer et les besoins enformation en vue d'améliorer l'action desCODAF.

Dans le même sens, la DNLF réunit enoutre tous les ans à Bercy l'ensemble dessecrétaires permanents des CODAF pourfaire avec eux le point sur les objectifsinscrits au plan national de lutte contrela fraude (PNLF), et pour faciliter égale-ment les retours d'expérience et leséchanges sur les bonnes pratiquesrepérées au plan local.

La DNLF les partage ensuite avec lespartenaires centraux et pilote toutesformes de réflexion permettant d'aboutirà des propositions concrètes d'évolutionslégislatives ou réglementaires, voire à desévolutions méthodologiques en matièred'investigations. Il s'agit ainsi decontribuer à simplifier, sécuriser,renforcer et mieux articuler les actions desdifférents corps de contrôle.

Lever des obstacles juridiquesaux échanges d'informations

Dès les premières expérimentationsconduites, la qualité des échanges étaitobérée par l'obligation de secretprofessionnel auquel étaient tenus lesagents et dont la violation est sanctionnéepénalement.

De 2008 à 2010, les dispositions légales nepermettaient pas toujours la levée dusecret professionnel entre tous lesmembres du CODAF. Seules existaientdes mesures bilatérales de levée dusecret professionnel entre l’administrationfiscale et les organismes de sécuritésociale.

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Ce constat conduisait la DNLF à proposerla mesure de levée du secretprofessionnel en matière de fraude socialequi a été votée en mars 2011 dans la loi8d'orientation et de programmation pourla performance de la sécurité intérieure(LOPSSI) et codifiée aux articles L 114-16 et suivants du code de la sécuritésociale. À l'instar de la levée du secretprofessionnel en matière de travail illégalprévue à l'article L8271-1-2 du Code dutravail, les principaux acteurs du CODAFsont aussi désormais déliés du secretprofessionnel en matière de fraude auxprestations sociales.

Sur proposition de la DNLF, l'article L114-16 du Code de la sécurité sociale a faitl'objet de nouvelles évolutions avec la loide financement de la sécurité sociale 2017(LFSS) afin de renforcer les possibilitésd'échanges d'information entre la justiceet les organismes de sécurité sociale envue de garantir un meilleur recouvrementdes créances sociales :

- pour permettre une transmission plussystématique d'informations de l'autoritéjudiciaire vers les organismes deprotection sociale dans toutes lesenquêtes susceptibles de révéler desfraudes sociales ;

- pour que l'Agence de gestion et derecouvrement des avoirs saisis etconfisqués (AGRASC) puisse, le caséchéant, communiquer aux organismes desécurité sociale toute information utile àl'accomplissement de leurs missions derecouvrement des cotisations etcontributions dues et des prestationsversées indûment.

Dans la même fibre, le droit decommunication des organismes sociaux

auprès de tiers comme les fournisseursd'énergie ou les banques était élargi dès2010.L'alignement du droit decommunication auprès des tiers desorganismes sociaux sur celui dontdisposaient déjà les services fiscaux apermis de détecter plus de cas defraudes qu'auparavant. Seul Pôle emploiest, pour le moment, encore dépourvude ce droit.

Par ailleurs, en matière d'exploitation dedonnées, tous les acteurs de terrains'accordaient sur le nécessaireélargissement de l'accès réciproque auxconsultations directes de fichiers desautres administrations ou organismes.

En mars 2018, la DNLF était chargée par ledirecteur de cabinet du ministre del'Action et des Comptes public, dans lecadre du comité stratégique dont elleassure le secrétariat, de piloter entre lesdirections de Bercy et les autresministères concernés les travaux relatifs àl'ouverture d'accès croisés aux bases dedonnées. Il s'agissait notamment deprévoir les dispositions législatives utiles àla mise en place d'accès directs etsécurisés aux fichiers des différentspartenaires de la lutte contre la fraude envue de la loi fraude adoptée par leparlement le 24 octobre 2018.

En partenariat étroit avec les ministères(intérieur, travail, santé et affairessociales) et les directions de Bercyconcernées (DGFIP, DGDDI, DGCCRF) laDNLF a consolidé les demandes de naturelégislative et procédé à la rédaction desdispositions de l'article 6 de la loi. Celui-ciprévoit notamment, pour les officiers depolice judiciaire, les organismes deprotection sociale, les inspecteurs du

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travail un accès direct aux informationscontenues dans certaines bases dedonnées de la DGFIP (FICOVIE, BNDP,PATRIM). Ces accès ont été proposés dansun but de plus grande efficacité enmatière de lutte contre la fraude auxcotisations et aux prestations sociales.Dans une même finalité, sont égalementprévus des accès nouveaux auxinformations du répertoire nationalcommun de la protection sociale (RNCPS)placé sous tutelle de la direction de lasécurité sociale pour les OPJ, lesinspecteurs du travail, les servicesdouaniers et fiscaux ainsi que Trac fin.

Améliorer les outils juridiques delutte contre la fraude

La DNLF a notamment favorisé l'adoptionde protocoles entre acteurs visant àpromouvoir des circuits d'échangesd'informations efficaces. Un protocoleDNLF-DGPN-DGGN-DSS-CNAF9 a étésigné le 8 février 2013 portant sur leséchanges de signalements entre les OPJ etles CAF en matière de fraude sociale. Ilprévoit d'organiser des signalements entreles services de police et les unités degendarmerie d'une part et les CAF d'autrepart. En 2017, ces nouveaux échanges ontpermis aux CAF de détecter 7,8 millionsd'euros d'indus frauduleux.

Il s'agit notamment d'éviter que desdélinquants d'habitude tirent des revenussubstantiels de leurs activités illégales touten bénéficiant dans le même temps deprestations et aides sociales, alors mêmeque leurs revenus illicites sont trèsnettement supérieurs aux plafonds prévuspour ces prestations.

La DNLF a également favorisé desévolutions législatives notables visant àaméliorer l'efficacité des dispositifs delutte et de sanction contre la fraude auxfinances publiques.

À titre d'exemple, elle a porté dans lecadre de la LFSS 2014 une réforme desimplification et rationalisationd'envergure en matière de sanctionspénales prévues pour la fraude auxprestations sociales : Il existait jusqu'alorsde nombreuses incriminations dans denombreux codes (24 incriminationsdifférentes) avec des degrés de sanctionstrès variables. Cette complexité de la loipénale applicable nuisait indéniablement àla lisibilité de la politique de lutte contreles fraudes sociales. La DNLF a doncproposé de toiletter le dispositif ensupprimant autant que faire se peut lescas de cumul idéal d'infractions et enunifiant la répression pénale dans le textegénéral codifié au code pénal. Ainsi, la Loidu 23 décembre 2013 de financement dela sécurité sociale pour 2014 recentre laqualification pénale des principalesfraudes aux prestations sociales autourdes articles 441-6 al. 210 et 313-2 du codepénal. Ce dernier crée une nouvellecirconstance aggravante en matièred'escroquerie (art. 313-2-5) lorsque lepréjudice est constaté à l'égard d'unorganisme de protection sociale.

La DNLF a aussi favorisé le renforcementdes prérogatives des officiers de policejudiciaire en proposant la création d'unecirconstance aggravante de bandeorganisée utilisable pour l'ensemble desinfractions de travail illégal afin depermettre aux services d'enquêted'utiliser des prérogatives de procédurespénales prévues en matière de criminalité

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organisée (interceptions descorrespondances émises par voie decommunication, sonorisation ou fixationd'images de certains lieux ou véhicules,captations de données informatiques,mesures conservatoires sur les biens,surveillance sur l'ensemble du territoire.).Il s'agit ainsi de leur permettre de mieuxappréhender les dossiers complexes. La loiSavary a fait sienne cette proposition.Cette dernière a été introduite au Code deprocédure pénale dans le cadre de la loidu 10 juillet 2014 visant à lutter contre laconcurrence déloyale.

La DNLF a encore proposé la simplificationde critères de mise en œuvre de certainessanctions administratives en matière detravail illégal. Pour rappel, en complémentdes sanctions d'ordre pénal ou d'ordrecivil en cas de travail illégal, le code dutravail prévoit des sanctionsadministratives dont notamment lafermeture administrative préfectorale,d'une durée maximale de 3 mois.

Pour faciliter la prise de décision dupréfet, la DNLF, en collaboration avec laDirection générale du travail, a ainsiproposé de modifier la rédaction del'article L8272-2 du code de travail, d'unepart pour simplifier le caractère alternatifdes critères de mise en œuvre (gravité desfaits ou répétition) mais aussi desanctionner le non-respect des décisionsprises par l'autorité compétente.

Contribuer à une meilleureconnaissance entre acteurs et à leurprofessionnalisation au travers desformations

La professionnalisation est un des axesmajeurs du plan interministériel de lutte

contre la fraude 2016-2018. La formation,en particulier interinstitutionnelle, est unlevier essentiel de l'efficacité de la luttecontre la fraude aux finances publiques.

La DNLF poursuit sa politique dedéveloppement de l'offre de formationtransverse par l'intégration de nouveauxmodules à son catalogue utilisant tout lepotentiel du numérique (ex. : e-formationFICOBA réservé aux officiers judiciaires dela police, des douanes, et de la DGFiP).

La DNLF a inscrit en 2017 deux nouvellesformations à son catalogue : l'initiationà la Data Science et la présentation desdifférents logiciels statistiques utilisés enData Science. Les premières sessions onteu lieu en 2018.

Les résultats de l'année 2017 témoignentde l'intérêt constant des partenairesd'horizons très divers pour l'offre deformation promue par la DNLF. Ce sont eneffet près de 310013 agents (près de24000 heures) qui ont fait le choix departiciper à une action de formationinscrite au catalogue de la DNLF.

Développer de nouveaux partenariatsconstitue aussi un axe fort de l'action deformation de la DNLF. En 2017,l'Association de Garantie des Salaires arejoint le groupe des formateurs etpropose en 2018 une formation sur lethème de « la fraude sociale dans laprocédure collective ».

Le 27 septembre 2017, la DNLF et leCNFPT14 ont signé une lettred'engagement. Ils s'accordent notammentsur le fait d'ouvrir le bénéfice des for-mations transverses de la DNLF auxpublics éligibles aux formations du CNFPTsur le thème de la lutte contre la fraude

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documentaire et à l'identité, dans unpremier temps.

La DNLF a poursuivi son action desensibilisation et de formation des régionspour les aider à mettre en œuvre desdémarches antifraudes conformes auxpréconisations de bonne gestion des fondseuropéens dans le cadre de laprogrammation financière 2013-2020.

Aujourd'hui, avec l'appui de la DNLF, lesCODAF sont dans une dynamiquecollective et collaborative que les médiasportent à la connaissance de leurs lecteursou auditeurs.

2 - Les CODAF à l'épreuve des faits :des résultats toujours plus probants

Le CODAF est aujourd'hui un dispositifpérenne mis en place dans l'ensemble desdépartements. Il est d'ailleurs reconnu parl'ensemble des acteurs comme l'instancelocale de référence pour optimiser la luttecontre la fraude aux finances publiques,notamment pour bien articuler les actionsadministratives et judiciaires afind'améliorer les contrôles et mieux lasanctionner. Il a pour finalitésopérationnelles de :

- mener des opérations conjointesinterservices dans les champs de fraudeprévus au PNLFP,

- détecter des fraudes grâce auxsignalements des partenaires.

Comme en atteste le bilan 2017, cedispositif local permet d'obtenir desrésultats toujours plus significatifs grâce àune forte implication des partenaires ettout particulièrement des préfets et des

procureurs de la République dans ladéfinition de stratégies locales adaptées

A. Les CODAF : des actionsdiversifiées en matière de luttecontre la fraude aux financespubliques

Les résultats 2017 mettent en exerguel'efficacité de la programmation au seindes CODAF de contrôles conjointsinterservices et d'échanges derenseignements entre administrations etservices publics.

Des contrôles conjoints toujoursplus significatifs

Les CODAF s'engagent tout autant contrele travail illégal mais aussi hors travailillégal. Une diversification des contrôlesconjoints organisés hors travail illégal

En 2017, chaque CODAF devait en effetorganiser au titre du PNLF 2016-2018 aumoins 6 opérations concertées en matièrede lutte contre la fraude sociale, fiscaleou douanière en concertation étroiteavec l'autorité judiciaire dans desdomaines aussi variés que : la lutte contrela fraude à la TVA, les marchands desommeil, les sur prescripteurs de santé,les fraudes aux transports sanitaires, lesinfractions commises en matière de rachatde métaux précieux, le stockage d'alcool,les infractions en matière de viticultureet de revente illicite de tabac. 782actions ont été conduites dans cesdomaines en 2017.

Pour autant, les CODAF servent aussidésormais d'instances de référence pourl'organisation d'actions autres que cellesdirectement prévues au plan, ce qui met

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en relief l'intérêt de cet outil local de luttecontre la fraude pour de nouveauxpartenaires.

Des acteurs tels que les AGS (sur lesproblématiques de coquilles vides et desociétés éphémères), les DDPP (sur lesproblématiques d'hygiène et sécuritésouvent connexes à d'autres fraudes) maisaussi les préfectures (en matière de fraudedocumentaire comme par exemple enmatière de lutte contre la fraude relative àla taxation des véhicules polluants)poursuivent leur engagement au sein desCODAF.

Des contrôles conjoints mieuxciblés dans le cadre de la luttecontre le travail illégal

La fraude complexe en matière de travailillégal dans les secteurs prioritaires définisau PNLF, impliquant d'ailleurs souvent desentreprises étrangères, est une prioriténationale, et tout particulièrement cellesrelatives : au détachement intra-européen de travailleurs ; à la prestationde service international ; à la sous-traitance en cascade ; au recours à desfaux statuts.

Les contrôles conjoints des services DGT,ACOSS, CCMSA et Douanes doiventreprésenter 50% des opérations conduitesdans les secteurs de l'agriculture, destransports, du BTP, des services auxentreprises, des hôtels, cafés etrestaurants et du spectacle.

Les services sont très actifs dans lessecteurs prioritaires avec le souci constantde bien cibler pour plus d'efficacité.

Les nouvelles synergies initiées pourrenforcer la lutte contre le travail illégal

dans le domaine de la sécurité privéefaisant suite au protocole du 19 octobre2016 entre la DGT, le CNAPS et la DNLFapportent de bons résultats en 2017.

Par ailleurs, afin de réaffirmerl'engagement collectif dans la répressiondes fraudes complexes, les CODAFparticipent à des opérations de contrôleinterministériel d'envergure nationalevoire européenne.

En 2013, à l'initiative du ministère duTravail, dans chaque département, encollaboration avec les CODAF et sous leurégide, des contrôles avaient été effectuéssimultanément sur deux jours dans lesecteur du bâtiment. Ils associaientl'ensemble des corps de contrôle sousl'autorité des procureurs. Les agents decontrôle s'attachaient à relever des indicesde commission d'infractions complexes(fraudes au détachement dans le cadredes prestations de servicestransnationales, recours aux faux statutsdont faux indépendants et fauxentrepreneurs, fausse sous-traitance.). lls'agissait de contrôler au moins un grandchantier dans chaque département soitprès de 330 chantiers, correspondant àplus de 2 000 entreprises. Les conditionsd'emploi de plus de 7 700 salariés avaientpu être vérifiées.

Chaque année, courant mai, depuis 2016,EURO - POL organise une vaste opérationbaptisée « jour- nées d'action commune(Joint Action Day)» visant à rechercher etconstater sur l'ensemble du territoireeuropéen (28 pays participants en 2018)des situations de traite des êtres humainsaux fins d'exploitation par le travail. EnFrance, la gendarmerie nationalecoordonne cette opération d'envergure

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sur le territoire national, en s'appuyant surl'office central de lutte contre le travailillégal et en partenariat avec la DNLF, laDirection générale du travail, la policenationale, la Mutualité Sociale Agricoleainsi que la Mission Interministérielle pourla Protection des Femmes victimes deviolences et la lutte contre la traite desêtres humains (MIPROF). Dans lesdépartements participants, les CODAFsont à la manœuvre pour coordonner lesactions, et les statistiques en 2018témoignent de leur forte mobilisation :286 sociétés et 1117 personnes, 18procédures d'exploitation par le travailinitiées. Sur la totalité des paysparticipants, les résultats étaient lessuivants : 39 000 personnes,

12900 véhicules, 4 640 sociétéscontrôlées; 26 personnes arrêtées pourTEH et 171 pour des infractions en matièred'immigration illégale ; 56 procéduresinitiées.

Des échanges de renseignementsparticulièrement nombreux etdiversifiés

Au-delà des contrôles conjoints, latransmission de signalements entrepartenaires est le deuxième objectifopérationnel des CODAF. En pratique, ils'agit de signalements émis par lesmembres du CODAF permettant dedétecter des fraudes (aux ressources, à larésidence, etc.), afin d'y mettre fin et deles sanctionner.

D'année en année, le nombre designalements augmente, ce qui témoignede l'utilité bien comprise par les membresdes CODAF de ces échangesd'informations qui leur permettent à

moindres coûts d'être plus réactifs dans lalutte contre la fraude.

Outre des transmissions d'informationsparticulièrement nombreuses et utiles entermes de redressement vers lesorganismes en charge de la lutte contre letravail illégal (notamment les URSSAF et laMSA) et vers les services fiscaux, leséchanges d'informations entre services depolice, gendarmerie et CAF mais aussiavec les préfectures se multiplient.

Des échanges d'informationsparticulièrement variés hors travail illégal

À titre d'exemple :

- Déclinaison locale du protocole du 8février 2013 organisant des signalementsentre les OPJ et les CAF.

La généralisation de la mise en œuvre dece protocole dans l'ensemble desdépartements a été inscrite au PNLF 2016-2018. Une instruction du 21 mars 2016 duministère de l'Intérieur donne desinstructions dans ce sens aux services depolice et de gendarmerie.

Les informations transmises concernentles « délinquants d'habitude » (affaires detrafic de stupéfiants, proxénétisme, venteillégale de métaux.) Afin d'examiner leursituation réelle déclarée aux CAF (fraudesaux ressources, à l'isolement, à l'identité).Force est de constater en 2017 uneaugmentation sensible du montant desindus frauduleux détectés par les CAFsuite à transmission d'informations par lesservices de police et de gendarmerie.

- Transmission par les référents « fraudesdocumentaires » des préfectures designalements susceptibles de permettre ladétection de fraudes aux finances

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publiques commises par des individusutilisant des identités fictives, usurpées oucontrefaites.

Depuis la mise en place par le ministère del'Intérieur du Plan « préfecture nouvellegénération », les référents en fraudedocumentaire installés dans lespréfectures sont membres de droit desCODAF, ce qui contribue sans doute audéveloppement en leur sein d'unevéritable expertise en matière de fraudedocumentaire.

On constate d'ailleurs l'émergence denouvelles synergies intéressantes entrepréfectures et autres membres du CODAF,notamment en matière de lutte contre lesfraudes relatives à la législation sur lesvéhicules polluants.

Des échanges d'informations tout aussiriches en matière de travail illégal

- Transmission des procès-verbaux detravail dissimulé aux organismes deprotection sociale (URSSAF, MSA)

Cette transmission permet non seulementla mise en œuvre des actions derecouvrement des cotisations socialeséludées, mais également des sanctionsfinancières comme le retrait ou laréduction des exonérations de cotisationssociales. Le CODAF définit les modalités detransmission des procès-verbaux del'ensemble des agents habilités Luttecontre le Travail Illégal en particulier pourles services de la police, de lagendarmerie.

Cette centralisation permet de s'assurerde la transmission d'informations utilesaux réseaux des URSSAF et de la MSA pourl'engagement des actions de

redressement des cotisations éludéesmais aussi, si nécessaire, pour la mise enœuvre des sanctions administrativesexistantes.

En 2017, 2075 procès-verbaux ont ainsiété transmis au réseau des URSSAFpermettant de procéder au redressementde cotisations sociales à hauteur de 59M€. Plusieurs opérations importanteseffectuées en fin d'année, nécessitant desinvestigations et des temps de réalisationde chiffrage plus importants, ne seront enoutre enregistrées et comptabilisées qu'en2018.

- Mise en œuvre des sanctionsadministratives pour travail illégal sur lefondement de la transmission de procès-verbaux de travail illégal

En 2017, les préfets ont notifié 368fermetures administratives temporaires.90 dossiers étaient en cours d'instructionau 31 décembre 2017.

Par ailleurs, suite à infraction au titre dutravail dissimulé constatée par procès-verbal, les organismes de recouvrement(URSSAF, MSA) peuvent procéder àl'annulation ou à la réduction desexonérations des cotisations sociales.

Dans ce cadre, en 2017, 1 900 décisionsd'annulation ou de réductiond'exonérations de cotisations socialessuite à verbalisation pour travail dis-simulé, ont été notifiées par le réseau desURS- SAF correspondant à 27,4 M€ deredressement. Pour le réseau MSA, 319décisions d'annulation ou réductiond'exonération ont été notifiées pour unmontant de 1,3 M€.

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Ces données sont issues d'uneconsolidation au plan national réalisée parl'ACOSS et la MSA.

B. Les CODAF : des résultatsdémontrant leur vitalité avec unbilan chiffré en progression

Des remontées de fiches action plusnombreuses. Les fiches action transmisespar les secrétaires permanents des CODAFà la DNLF attestent d'une activitésoutenue de ces réseaux locaux decoopération. 4 945 fiches action ont eneffet été transmises en 2017.

Des montants redressés significatifs

Le montant des fraudes détectées au seindes CODAF atteste également d'uneefficacité toujours plus grande desopérations partenariales et des échangesde renseignements émanant des CODAF.

En 2017, l'impact financier des opérationsCODAF pour l'administration fiscale est enforte hausse avec un total de 154,46millions (droits et taxes redressés etsanctions prononcées). Dans un autredomaine, la poursuite de la mise en œuvredans les départements du protocole du 6février 2013 initié par la DNLF entre CNAF,DGGN et DGPN a permis uneaugmentation sensible des redressements(7,8 millions en 2017 contre 6,46 en 2016)opérés par les CAF suite à signalements desuspicion de fraude aux prestationssociales transmis par les services de policeet de gendarmerie.

Un dynamisme institutionnel établi avecde nombreuses réunions plénières etrestreintes

Au total, en 2017, ont eu lieu 452 réunionsdes CODAF, ce qui atteste d'une vitalitéeffective sur le terrain :

- 109 CODAF pléniers ;

- 426 CODAF restreints.

Des CODAF particulièrement présentsdans la presse quotidienne régionale

La communication relative à la luttecontre la fraude aux plans local et nationalà fait connaître l'activité des CODAF etsensibilise sur les actions menées.

En 2017, 70 affaires CODAF ont donné lieuà un communiqué de presse. Par ailleurs,38 points presse, portés à la connaissancede la DNLF, ont été réalisés par les préfetset procureurs de la République. De soncôté, la DNLF a diffusé 15 « flash info »qui reprennent chacun plusieurs articlesde la presse régionale et nationale les plussignificatifs sur l'activité des CODAF.

Des échanges diversifiés avec la DNLF

La DNLF a poursuivi en 2017 ces relationsde terrain avec les CODAF en procédant à26 déplacements orientés vers lesdépartements dans lesquels desdifficultés de fonctionnement avaient puêtre détectées ou pour lesquelles lessecrétaires permanents ou parquetsavaient sollicité sa présence. La DNLFrépond également à de nombreusesinterrogations et questionnementstechniques des secrétaires permanentsdes CODAF. Ainsi, tant en présentiel quepar voie électro- nique, la DNLF relaiesouvent les dispositifs de lutte existants etprésente les nouvelles dispositions quipourraient leur être utiles. Elle continuerade se déplacer pour exploiter ensuite avecses partenaires centraux les informations

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qu'elle recueille en vue si nécessaire deproposer des mesures visant aurenforcement de l'arsenal juridique,administratif et pénal ainsi qu'àl'amélioration du dispositif de lutte.

Aujourd'hui, les CODAF sont convaincusque les investigations, qu'elles soientadministratives ou judiciaires, pour êtrepleinement efficientes, doivent procéderd'une approche globale etinterministérielle, dans l'esprit quiprésidait lors de leur création. Avec lesCODAF, la DNLF continuera d'explorertoutes les pistes pour simplifier, sécuriser,renforcer et mieux articuler les actions desdifférents corps de contrôle.

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FINANCES PUBLIQUES

Les apports de Pierre Lalumière à la compréhension desFinances publiques et de ses acteurs

GFP N°2-2019 / Mars-Avril 2019

Jean-François CALMETTEMaître de conférences H-D-R, Université de Perpignan

Replaçant les finances publiques dans uncontexte sociologique et politique, lesétudes de Pierre Lalumière ontnotamment porté sur la translation dupouvoir financier du Parlement versl'exécutif, sur une critique de latechnocratie financière et sur lapromotion de la décentralisation.

Pierre Lalumière (1930-1996) a développéune pensée riche, pédagogique etsingulière dans le champ de laconnaissance des Finances publiques. Sonmanuel est considéré comme un«classique» en la matière. Les fondementsoriginaux de son approcheméthodologique ont été posés dans sonarticle «Les cadres sociaux de laconnaissance financière» qui fut publié, en1963, dans le premier numéro de la Revuede science financière. Le titre de cetarticle, qui s'inspire directement d'un écritdu sociologue Georges Gurvitch, conduitl'auteur à adopter une approche ouvertede la sociologie qui croise les études deterrain sur l'administration financière avecles analyses de science politique. Cetteméthode innovante avait pour but derépondre «à l'état de crise théorique» oùse trouvaient les finances publiques et à

« contribuer au renouvellement de cettematière».

À la suite d'auteurs comme JeanCarbonnier en droit civil, il tire profit de lacomplémentarité de ces approches pourdonner un nouvel élan à la sciencefinancière. Avant l'apparition d'auteursplus spécialisés sur le fait financier, ilrevendique une conception sociologiquede la science financière qui «conduit àtransposer dans le domaine financier desmodèles d'études utilisés en sociologiepolitique».

L'approche de Pierre Lalumière conduitalors à une forme de « droit politique» quiaborde la construction de la norme àpartir de l'«esprit» du droit, c'est-à-dire deson contexte idéologique, du «jeupolitique » et des rapports de force entrepouvoirs. Il analyse aussi la «répartition dupouvoir financier». «Il est le premier àintroduire en France la notion de pouvoirdans l'analyse des procéduresbudgétaires». L'auteur s'est intéresséégalement, en droit fiscal, à l'influence desgroupes politiques de pression sur lesdéductions fiscales qu'ils pouvaientobtenir. À l'instar du droit constitutionnelqui évolue sous l'influence de la science

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politique après la Seconde Guerremondiale, Pierre Lalumière conclut dans lepolycopié de son cours de 1966 -1967 quela Science des Finances « devient unebranche particulièrement originale de laScience politique ». Elle s'inscrit dans uncourant, par lequel « les "juristesfinanciers" prétendent (…) à une sorte de"sociologie" ou "science politique" quidépasse la simple description dufonctionnement des institutionsbudgétaires ». Cette méthode est reliéedans sa compréhension aux contextespolitiques, historiques et sociaux del'époque. Durant son parcoursuniversitaire à Bordeaux, il était proched'un cercle d'universitaires composé deson maître Maurice Duverger (premierdirecteur de l'Institut d'études politiquesde l'université de Bordeaux) qui fut àl'origine du développement de la sciencepolitique en France et de Claude Émeriavec qui il rédigea un « ouvrage pionnier »de sociologie électorale (ainsi que Jean-Marie Cotteret).

Certains juristes, qui exerçaient uneinfluence sur la Science politiqueuniversitaire naissante, s'intéressaient àcette période « aux conditions historiquesd'apparition des institutions politiques(…)». Par exemple, Jacques Ellul, historiendu droit (également enseignant àBordeaux et qui représentait pour PierreLalumière une autorité morale « (…) étaitparticulièrement sensible aux conflitssociaux et politiques (et) MauriceDuverger (…) cherchait dans les travauxhistoriques l'explication de l'apparition etde la transformation des partis politiques». On peut aussi identifier une autreinfluence bordelaise plus ancienne dans

laquelle s'inscrivait Pierre Lalumière avecLéon Duguit et sa conception «ouverte»des Sciences sociales influencée par lesociologue Émile Durkheim. Il existe enfinune continuité avec Gaston Jèze. Commel'exprime Pierre Lalumière dans sonmanuel de Finances publiques, «c'est lemême esprit qui présida à la conception»de celui-ci.

L'approche de l'universitaire est irriguéeégalement par une solide expériencepratique. En effet, après avoir obtenu sondiplôme équivalent à une licence àl'Université de Bordeaux, il passe leconcours d'entrée à l'école des impôts etdevient inspecteur-adjoint des impôts. Desuniversitaires, notamment MauriceDuverger, l'ont incité néanmoins àcontinuer son parcours académique.

Il entreprend alors des étudesapprofondies couronnées, en 1956, parl'obtention de son doctorat avec unethèse consacrée à la prestigieuseinspection générale des Finances. Sathèse sera publiée en 1959 après sonsuccès au concours d'agrégation en droitpublic en 1958 dont il finit major depromotion. L'ouvrage publié aux PressesUniversitaires de France relève plusd'une démarche de scienceadministrative: «l'administration n'y estpas vue comme un ensemble statiqued'organes et de fonctions, mais de façonbeaucoup plus réaliste comme uneconstellation de groupes en évolutionconstante et entretenant entre eux desrapports de force». Dans sa préface,Maurice Duverger qualifie sa méthode de«sociologie administrative». PierreLalumière utilise une méthode d'analyse

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«prosopographique» à partir d'annuairesgénéraux du ministère des Finances(depuis 1890) dont l'objectif est d'étudierles biographies des élites de la fonctionpublique, en particulier leur cursus, leurrecrutement et leur appartenance à descercles intellectuels de décision.

Cette sociologie des hauts fonctionnairessera un objet de recherche encore «trèsdynamique » durant les années 1970 etjusqu'au milieu des années 1980. Il«convertit» «des ressources dans lechamp hétérodoxe de la scienceadministrative». On retrouve cettedimension pratique du Droit dans sonmanuel qui réserve en annexes lestémoignages de grands commis de l'Étatou de députés. Ainsi, l'auteur nes'intéressera pas qu'à la « pratique »politique de l'élaboration de la décisionfinancière mais aussi à sa pratiqueadministrative.

Nommé professeur à l'Université deBordeaux, Pierre Lalumière fut égalementmaire du Bouscat en Gironde (1973-1983),député européen (1977-1983) et déléguéministériel pour la décentralisation (mai1981-décembre 1981).

Certains auteurs, comme Rémi Pellet, ontrelativisé l'intérêt de sa démarchescientifique en considérant que ce n'étaitqu'une simple approche empirique desfaits financiers qui relevait notammentd'une «description réaliste des institutionsfinancières ». Il est vrai que, dès sa thèse,Pierre Lalumière s'est attaché à dégagerune description «réelle» des institutionsdans le but de mieux « démystifier »le rôleexact des acteurs et démonter les idées

préconçues sur les finances publiques.Cette thématique des «mythesfinanciers», centrale dans son manuel,annonçait les travaux essentiels deJacques Chevallier et Jacques Caillosse quiont cherché à décrire les fondementsidéologiques du droit administratif pourdévoiler la « constitution imaginaire del'administration ».

Aujourd'hui, cette approche qui vise àretrouver le réel financier au moment oùse pose la question de l'efficacité despolitiques publiques est particulièrementutile. Bien que les travaux de PierreLalumière aient été peu suivis par d'autresjuristes, ils apparaissent comme «précurseurs » pour penser les nouveauxenjeux des finances publiques. Si onconnaît assez bien son apport doctrinal enmatière fiscale, nous montrerons, dans lecadre de cette étude, sa contribution à laconnaissance complexe du droitbudgétaire et des administrationsfinancières. Nous verrons tout d'abordcomment les écrits de Pierre Lalumièreont analysé l'évolution des différentspouvoirs en jeu lors des prises dedécisions financières. Même s'il existeune continuité de la méthode desciences administratives (sociologie desorganisations pour expliquer l'élaborationde la norme) et de droit politique («recontextualisation » de l'élaboration de larègle par rapport aux faits économiques,sociaux et politiques) utilisée dès sontravail de thèse pour ses travauxpostérieurs, nous essayerons decomprendre certaines évolutions de sapensée pour mieux la situer par rapport àla doctrine classique du droit public de sonépoque (notamment financière et

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constitutionnelle). Outre son originalité,l'œuvre de l'universitaire possède unevéritable dimension critique, ce quipermet de faire avancer d'une manièrepragmatique la compréhension desfinances publiques. Après avoir constatéet théorisé l'évolution contemporaine dupassage de la maîtrise des financespubliques du pouvoir législatif au pouvoirexécutif, Pierre Lalumière participe defaçon originale au mouvement de réformequi se développe à partir des années 1970.Il convient dès lors de revenir sur l'apportde ses analyses pour expliquer latranslation du pouvoir en matière dedécision financière, avant d'apprécier laconstruction d'un savoir critique duprocessus décisionnel recélant despropositions d'une grande pertinencedans le débat actuel relatif à la gestion desfinances publiques.

La translation du pouvoir en matière dedécision financière

Dès son article fondateur de 1963, PierreLalumière traduit au niveau budgétaire lechangement de paradigme de la VeRépublique qui minore le rôle duParlement au profit de celui de l'Exécutif.S'appuyant sur l'histoire budgétaireprécédant l'ordonnance de 1959, ilconfirme la relativisation du rôle duParlement en matière de financespubliques qui marque l'avènement de lamainmise de l'Exécutif sur la décisionfinancière.

A. La relativisation du rôle duParlement en matière de financespubliques

L'un des objectifs de l'article précité dePierre Lalumière est de démystifier le rôlehistorique, démocratique et supposéneutre du Parlement en matièrebudgétaire.Il pourfend le parlementarismelibéral qui, sous couvert d'avancéedémocratique à partir de la Restauration,a renforcé l'effectivité de ses pouvoirs. Lachambre des députés « (…) réussit àobtenir d'année en année un contrôle deplus en plus précis sur cet appareil d'État».En 1835, les deux assemblées font«admettre que tous les budgets exécutéssoient soumis à leur approbation ». Cela apermis au Parlement d'accentuer soncontrôle sur le budget et les ministères. AuXIXe siècle, le budget est essentiellement« une institution bourgeoise». PourPhilippe Bezes, certains points de cetarticle «apparaissent, rétrospectivement,un peu schématiques» lorsqu'il expliquepar exemple que les règles budgétairesadoptées sous la Restauration constituentnon seulement «des armes techniques decombat (employées) par lesparlementaires contre l'exécutif » maisconfortent aussi les stratégies d'ascensionpolitique des «milieux bourgeois libérauxau XIXe en vue de la conquête dupouvoir». On pouvait se demander, dansun premier temps, s'il n'était pasinfluencé par la vulgate marxiste comme apu l'être le juriste Henry Isaïa, auteur plustard d'un ouvrage critique sur les Financespubliques, lorsqu'il écrivit dans son textede 1963 que: «le Parlement (…) futl'organe représentatif des intérêts de labourgeoisie, seule force alors conscientede son unité et de son rôle (…) les massesouvrières ou paysannes n'avaient pasencore pris conscience de leur puissance».

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Il est vrai que les grands partis de massene naissent qu'au début du XXe siècle.Avant cette période, si l'idée de classen'émerge pas expressément, labourgeoisie a effectivement parfaitementpris conscience de sa force et de sesintérêts. Toutefois, dans son cours de1968-1969, Pierre Lalumière précise que «(…) ce schéma marxiste est beaucoup tropsimplifié et ne correspond pas auxconditions réelles de la vie politique auXIXe siècle ».

Tout au long du XIXe siècle et en dépit dela neutralité des règles juridiquesbudgétaires, les libéraux ont eu pour but,selon lui, d'imposer une formed'orthodoxie budgétaire avec un Étatminimal ou «minimalitaire» selon lacélèbre formule de Benjamin Constant.D'ailleurs, «l'intérêt politique de labourgeoisie coïncidait avec ses intérêtspratiques. Les députés, à cette époque,étaient élus au suffrage censitaire par lesélecteurs les plus fortunés. Il est évidentque ces électeurs accueillaient toujoursfavorablement les initiatives de leurdéputé tendant à limiter les dépenses del'État, puisque c'était eux, en définitive,qui payaient les dépenses ». De plus, pourles libéraux qui font la Révolution de 1789,l'impôt est justifié par la nécessité deprotéger la propriété de tous par l'État,d'où le principe du consentement àl'impôt (art. 14 DDHC). Mais cet impôt doitêtre établi à partir de l'avantage retiré parchacun de la protection commune et doitdonc être calculé en fonction descapacités contributives individuelles (art.13 DDHC).Il en découle que laprogressivité de l'impôt est liée à

l'individualisme du propriétaire et non àl'égalité démocratique. Le principe duconsentement à l'impôt par la procédureparlementaire dans le régimereprésentatif dont l'établissement esttardif en France participe donc de cettefiction étatique. De plus, on saitnotamment depuis les apports des travauxde Norbert Elias que l'impôt lui-même (etpas seulement le consentement à l'impôt)a permis l'institutionnalisation de l'État eta contribué aussi à créer une forme defiction étatique.

En abritant leur volonté politique derrièreune réglementation juridique neutre, lesauteurs libéraux imposaient leur propreconception des finances publiques. PierreLalumière considère que Gaston Jèze quidéfendait comme lui, une conceptionpolitique de la science des finances «netraitait en réalité que l'aspect juridiquedes finances publiques» et donc incarnaitde facto une conception libérale de lamatière : «cette conception juridiquecachait un parti pris des milieux libéraux».L'universitaire incrimine les effets d'unpositivisme désincarné par rapport aucontexte historique et social issu du XIXesiècle. Il existe néanmoins une continuitéévidente entre Gaston Jèze et PierreLalumière dans leur constat commun vis-à-vis de la nature «complexe» des financespubliques. Cette complexité justifiait pourPierre Lalumière une approcheinterdisciplinaire de la Science financière.

Selon l'auteur, le Parlement perd son«monopole» en matière de contrôlebudgétaire à la fin du XIXe siècle. L'articlede 1963 s'inscrit dans le courant descritiques du légicentrisme du début du

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XXe siècle réalisées par certainspublicistes. Ils « désignent en effetfréquemment le parlement comme leprincipal responsable du mauvaisfonctionnement du régime. La générationde publicistes qui opère une telledénonciation au début des années 1920(…) C'est la génération de Jèze,Barthélémy, Rolland, Deslandres». JosephBarthélémy constate en 1933 que « lacommission des Finances exerce unenvahissement en s'emparant au fond detoutes les affaires entraînant unedépense». Il propose un an plus tard deretirer aux parlementaires l'initiative dupouvoir budgétaire en supprimant auxdéputés le droit d'augmenter les dépensespubliques « car la démocratie estdépensière». Maurice Deslandresévoquera l'«agonie de l'Assembléenationale ». Pierre Lalumière introduitdans son cours l'idée « de déclin de l'Étatparlementaire » : « la souveraineté duParlement ne peut plus constituer la basepolitique de la construction financière »

La pratique financière va révéler ensuiteune perte de pouvoir du Parlement lors dela Ve République facilitée en cela par larationalisation des procéduresbudgétaires.

B. La mainmise de l'Exécutif sur ladécision financière

Dans la lignée de la thèse de Jean Gicquel,Pierre Lalumière s'intéresseparticulièrement à la pratique politique etconstitutionnelle dans sa dimensionbudgétaire. Il note ainsi que « le dialogueentre le gouvernement et les députés estsoumis non seulement aux dispositions

restrictives de la Constitution, mais aussi àdes règles coutumières qui se sontimposées au fil des an- nées ».L'universitaire constate l'applicationstricte de l'article 40 de la Constitutionlimitant le droit d'amendement desparlementaires : « En 1959, sur seizepropositions de loi déposées sur le bureaude l'Assemblée nationale, une seule netombait pas sous le coup de l'article 40 (…)Le gouvernement a accepté par la suited'appliquer avec plus de modération lesdispositions de l'article 40. Des habitudespurement coutumières sont en voie deformation ». En 1979, Pierre Lalumièreanalyse à nouveau (avec Claude Émeri) lesconséquences de la mise en œuvre del'article 40 d'un point de vue du «droitpolitique» et de «la pratique».

Le parlementarisme rationalisé «a eu pourconséquence de limiter considérablementl'initiative financière des députés etsénateurs durant la période "gaullienne"de la Ve République » lors de l'exercice dupouvoir exécutif en période deprésidentialisme majoritaire.L'autorisation parlementaire n'a plusgrand intérêt. Laconique, l'universitaireconstate dans un article publié, en 1963,dans le quotidien Le Monde, ladésaffection profonde que les élusmanifestent à l'égard du débat budgétaire.Il donne un témoignage extrêmementréaliste de la discipline implacable desparlementaires : « le chef dugouvernement« (…) convoque les députésappartenant aux groupes de la majorité,en dehors de la salle des séances (engénéral salle Colbert), en réunion plénière,au cours de laquelle se déroule la véritable

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négociation budgétaire. Par une sévèremise en garde, le Premier Ministre et leministre des Finances demandent auxparlementaires d'accepter avec disciplinele projet gouvernemental ».

Il regrette aussi la pratique des servicesvotés qui font «l'objet d'uneinterprétation extensive» de la part dugouvernement et qui limite parconséquent l'initiative parlementaire. Plusen aval du processus budgétaire, PierreLalumière note dans son manuel lesinsuffisances persistantes du contrôleparlementaire à posteriori. Nous pouvonsconstater encore aujourd'hui lesinsuffisances de l'évaluation parréglementaire des politiques publiques, endépit de la rénovation du rôle duParlement à travers la Loi organiquerelative aux lois de finances (LOLF) du 1eraoût 2001 et la réforme du 23 juillet 2008qui constitutionnalise l'évaluation despolitiques publiques.

La question du contrôle se déclineégalement en termes juridictionnels. Àpartir de 1971, un nouvel acteurd'importance apparaît avec le Conseilconstitutionnel qui va tenter d'encadrer lerôle de l'Exécutif. Pour Pierre Lalumière,les Sages n'ont « pas hésité à rappeler àl'ordre les gouvernements qui avaientméconnu les règles budgétaires» et dontla décision du 24 décembre 1979 forme«l'aboutissement d'un contrôle deconstitutionnalité exercé dans le domainefinancier et budgétaire» à la suite del'invalidation de la totalité de la loi definances pour 1980.

L'auteur s'est enfin intéressé au rôle duConseil constitutionnel en tant que rouagede la procédure législative avec la censuredes cavaliers budgétaires. Il notait qu'enmatière budgétaire le juge constitutionnelcommençait à poser des fondationsnouvelles au contrôle du Gouvernement.Depuis, bien du chemin a été parcouru :

«La juridiction constitutionnelle jouedésormais un rôle essentiel dans lecontrôle et la mise en œuvre des financespubliques ».

Il n'en demeure pas moins que, malgrél'avènement de la justiceconstitutionnelle, l'Exécutif bénéficied'une marge de manœuvre telle qu'il estnécessaire de trouver des « contre-pouvoirs » au-delà des institutionscentrales. Pierre Lalumière doit être relutant la construction d'un savoir critique àce sujet pourrait assurer une évolutionplus équilibrée de la science budgétaire.

La construction d'un savoir critique sur ladécision financière.

Il est naturellement difficile de décrirel'apport de Pierre Lalumière à lacompréhension de la décision financière.«Juriste de l'interaction», il a cherché àprendre ensemble différents savoirs pourconstruire une analyse moderne de sonobjet. Œuvrant pour le rapprochementdes disciplines, il avait aussi une ouvertured'esprit pour établir un dialogue entre lelieu de savoir théorique de l'Université etle savoir technique des hautesadministrations dont il deviendra, nonsans paradoxe, lui-même un expert. Cerapprochement des savoirs irrigue sonmanuel qui réussit la prouesse d'être

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pédagogique et didactique tout enintégrant une lecture parfois technique dela matière. Empreinte de lucidité, laconnaissance de Pierre Lalumière desdifférents milieux investis dans lesquestions des finances de l'État (classepolitique, technocrates, universitaires) luipermettra d'insister sur l'extensionparfois excessive d'une technocratiecentralisée et la nécessité d'investir denouveaux acteurs afin d'assurer une plusgrande décentralisation de la décisionfinancière.

A. La circonspection à l'égard de la« Technocratisation » des financespubliques

Le début de la Ve République voitl'arrivée de « ministres techniciens ». Larationalisation parlementaire issue de laVe République « révèle l'emprise d'unenouvelle gouvernementalité ».

Parallèlement à la prégnance du rôle del'exécutif, - le budget se réduisant alors en«instrument interne des administrations»-la technostructure ministérielle varemplacer le pouvoir parlementaire dansson rôle d'élaboration du budget. Auxfondements de cet avènementtechnocratique, la révolution keynésienneest essentielle chez les hautsfonctionnaires. Pierre Lalumière avait déjàconstaté cette influence dans les servicesde l'inspection générale des finances lorsde son travail de thèse. Cette penséeéconomique a également imprégnébeaucoup d'universitaires dont lui-mêmeet jette «un pont» entre les deux milieuxintellectuels. Dans son cours,l'universitaire évoque « l'apport doctrinalKeynésien» et rappelle que «

L'administration rationalisée peut aider àl'avènement de cet État industriel».L'interventionnisme étatique accru enmatière économique va amener « unprocessus plus sophistiqué (dans le cadrede la prise de décision budgétaire)dépassant le cadre de la prévisioncomptable », ce qui va provoquer « (…) lastructuration technique de sonadministration ».

En présence de cette technocratie qui seveut rationnelle par rapport au pouvoirpolitique qui le serait moins, il est possibled'évoquer l'arrivée d'un nouveau pouvoir,qui peut évincer le politique dans leprocessus décisionnel au sein de l'exécutif.L'intégration massive des hautsfonctionnaires dans la prise de décisionfait que la technostructure se rattacheplus à un «pouvoir administratif »autonome du pouvoir gouverne- mentalen dépit de la « lettre » de l'article 20 de laConstitution qui impose la subordinationde principe de l'administration augouvernement. Lors de la périodegaulliste, l'inspecteur des finances PaulDelouvrier constitua ainsi l'archétype dutechnocrate qui gère les transformationsde la société française en s'appuyant surdes compétences techniques sans avoirété élu.

Dès la fin de son article de 1963, PierreLalumière utilise le terme essentiel de«technocratie financière» pour expliquerla substitution d'un nouveau pouvoir vis-à-vis du pouvoir parlementaire. Il emploieraensuite dans son manuel uniquement leterme de « technostructure ». Il estvisiblement inspiré par Edgar Faure quiévoque la « technostructure

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gouvernementale» dans l'analyse del'appareil d'État en France dans uneinterview de 1969. Ce dernier empruntaitlui-même ce terme à Galbraith quil'appliquait au monde de l'industrieaméricaine. En annexes de la premièreédition de son manuel, Pierre Lalumièrecite d'ailleurs cette interview célèbred'Edgar Faure qui décrit la montée enpuissance de la technostructure sous laVe République. L'universitaire définit dansson manuel la technostructure comme «des équipes » d'experts qui, grâce à untravail collectif basé sur une compétencetechnique, exercent une influence surl'ensemble des décisions». Ces écritssuccessifs ne permettent pas, toutefois, dedégager une approche toujours rigoureusedes termes employés. Dans son cours de1968-1969, il utilise l'expression « "destechniciens" de la centrale des finances »et décrit « l'utilisation des techniquesfinancières par des groupes de"techniciens" de l'État ». Même si toutesces appellations sont proches, il y a unglissement du vocabulaire sansjustification. La tâche de définition étaitcependant difficile. En effet, comme lenotait un observateur dans les années1960, « dans les réunions scientifiques (…)on a le sentiment qu'il existe autant deconception de la technocratie que departicipants ». Un effort de typologieaurait été souhaitable, ce d'autant plusque l'influence de la technostructure estune des idées forces de la pensée del'auteur.

Au-delà de ces aspects sémantiques etthéoriques, la résonance actuelle desréflexions de Pierre Lalumière est peudiscutable lorsqu'il apprécie les modalités

concrètes du fonctionnement duministère de l'Économie et des Finances.Dans la droite ligne d'auteurs dont il sesent proche, Pierre Lalumière observaitdans sa thèse que la participation desinspecteurs des finances aux cabinets étaitdue à leur « qualification technique (…) lesamis politiques ont laissé la place auxtechniciens ». Il est possible de mettre enmiroir cette dernière remarque avec lespropos de Jean-Luc Albert et ThierryLambert qui constatent aujourd'hui « latentation d'une certaine "technocratiefinancière" de vouloir imposer un modèlede gestion ». Des parlementaires et unéconomiste relèvent encore « l'asymétrie» entre l'exécutif et le Parlement enmatière de préparation du budget : « lesprojets de loi sont préparés par desconseillers chevronnés et aidés par uneadministration ultra-compétente (…) lesparlementaires ont deux mois à peinepour approuver un projet de loi definances livré clefs en main, sans disposerd'une capacité de contre- expertise propre».

Face à de telles évolutions qui marquentun dés- équilibre dans la prise de décisionfinancière, Pierre Lalumière tentera departiciper activement aux mouvementsde réformes des finances publiques quise développent durant les années 1970 ensoumettant une réflexion largement axéesur la décentralisation des financespubliques.

B. L'engagement en faveur d'uneréforme « décentralisée » desfinances publiques

Tout en étant prudent vis-à-vis de laprégnance de la technocratie sur les

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processus décisionnels en matièrebudgétaire, Pierre Lalumière joua unrôle non négligeable en tant qu'expert. Ceparadoxe au regard de sa pensée estassumé. Dans des discussions avec sescollègues, l'universitaire insistait surl'importance de prendre des décisionsrationnelles et pragmatiques. S'inscrivantdans le mouvement de penséeéconomique keynésien, Pierre Lalumièresouhaite participer à la transformationdes administrations pour qu'ellespuissent s'adapter à ce contexteéconomique nouveau. Le Professeurdéveloppe son approche concrète auprèsdes instances nationales des partispolitiques. On assiste dans les années1970 à une « politisation de la questionadministrative » dont se saisit entre autresle Parti socialiste pour gagner encrédibilité en vue de la conquête dupouvoir. Les universitaires sont prisés etles hauts fonctionnaires encore plus de-mandés. L'enseignant-chercheur fait partides premiers cercles d'expertise de ceparti où l'on recherche un nouveau savoir.Il est affilié au cercle d'expert «mitterrandiste » et est considéré comme «un théoricien des idées économiques ». Cequalificatif fait écho au savoir économiquedes experts de la technostructurefinancière et économique qu’identifiaitPierre Lalumière dans ses travaux.L'universitaire intègre notamment ungroupe de travail sur « les nouveauxmodes de gestion de l'administration »auprès du parti politique. Le thèmede la réforme devient doncincontournable pour l'ensemble despartis politiques : « les objectifs affichéssont de rendre l'administration plus

efficace (au sens de « moins confisquée »)et plus démocratique ». Dans ces années,Pierre Lalumière écrit parallèlementplusieurs articles de vulgarisation en droitbudgétaire et en droit fiscal dans unerevue de documentation et de formationcivique à vocation réformiste, Après-demain108, d'obédience mendésiste.

Dans son manuel, l'auteur s'était penchésur une des premières tentatives deréforme de la gestion des financespubliques à travers la « rationalisation deschoix budgétaires (RCB). L'universitaires'en méfie en évoquant « l'impératif decalcul économique », constat qui seraaussi formulé à propos de la LOLF110. Ilindique aussi que la RCB« permetd'appliquer à l'administration destechniques de gestion tournées versl'efficacité et la productivité qui étaientjusqu'alors réservées au secteur privé ».Pierre Lalumière ne s'attarde pourtant passur le caractère idéologique de la RCB,alors qu'il s'agit de modifier dans uneperspective très libérale un instrumentbudgétaire à des fins de contrôle desdépenses publiques. Malgré cette distanceavec les idées politiques qui sous-tendentla RCB, Pierre Lalumière énonceclairement son scepticisme en lien aveccelui qu'il a exprimé face à l'avancée de latechnocratie. Il soutient que, « ens'enfermant dans le calcul, la RCB, veutignorer la politique (…) Le mode deraisonnement ‘‘techniciste'' qui est à labase de l'expérience présente donc desdangers pour le bon déroulement futur decelles-ci. La RCB peut certes diminuerl'incertitude dans laquelle baignent lesprises de décisions, mais devra tenircompte de nos mécanismes politiques et

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administratifs ». Il conclut à l'impossibilitépour la RCB de « prétendre remplacer laprocédure budgétaire traditionnelle ».Cette analyse sera confirmée par desauteurs plus contemporains qui aurontune analyse chronologique postérieure àla fin de la RCB. Dès lors, partant duconstat que celle-ci « risque (…) dedégénérer en un ensemble deprocédures plus centralisatrices », PierreLalumière soutient un autre type de ré-forme. Il pointait aussi les insuffisances dudécret du 29 décembre 1962 relatif auxrègles de la comptabilité publique quin'effectuait qu'« un simple "replâtrage" duvieux décret de 1862 sous formed'améliorations techniques » et relevait «la profonde continuité des conceptionscentralisatrices de notre administrationfinancière ».On peut considérer que laforte centralisation administrative sousemprise techniciste identifiée à l'aune dela Ve République par l'auteur annonçaitimplicitement, du fait de son caractèretrop prononcé, la nécessité d'unmouvement vers la décentralisation.L'universitaire, vrai « girondin » etadmirateur de Montesquieu, considéraitqu'il fallait des contre-pouvoirs aucentralisme parisien et techniciste. Ilconsidérait alors que la décentralisationpouvait poursuivre cet objectif, dans uneréflexion qui dépassait le cadre desfinances publiques.

Dès 1963, il écrit un article sur « L'aidefinancière aux collectivités locales ». PierreLalumière liait étroitement ladécentralisation à l’autonomie financièrequ’il souhaitait la plus large possiblemême si son régime juridiques’apparentait au contraire à une « liberté

surveillée ». Il remarquait que l'autonomiefinancière était « une notion mal définie »et constatait la dépendance descollectivités territoriales à l'égard de l'Étaten matière de recettes, ce qui fait que leurautonomie financière n'est qu'« une purefiction si des moyens financiers ne sontpas mis à la disposition de cescollectivités».

En 1975, dans un article publié dans lejournal Le Monde, Pierre Lalumièreavertissait ces dernières : le mécanismedes transferts de compétence se réalisera« toujours» au détriment des collectivités.Plus de quarante ans plus tard, AlainPariente constate toujours la virtualité del'autonomie financière et l'assimile mêmeà « un mythe » et annonce sa disparition -en tout cas de la manière dont elle estconçue aujourd'hui -, du fait de son «inefficacité pratique » L'État désargentén'arrive plus à compenserconvenablement les charges financièresliées au transfert de nouvellescompétences aux collectivités territoriales.On assiste ces dernières années à unebaisse importante des concours de l'Étatet « les évolutions récentes de la réformeterritoriale témoignent d'une tendance àla recentralisation ».

Logiquement, dès la première édition deson manuel, l'universitaire avait rédigé unchapitre entier sur les « institutionsfinancières des collectivitésdécentralisées» «le plus souvent, et bien àtort, négligées dans la plupart des (autres)manuels de ce genre». Le Professeurconsacrera deux titres dans cette édition à«la réforme des finances locales» et à « ladécentralisation » en évoquant à partir de

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la 7e édition « les importantes réformesopérées depuis 1982». Pierre Lalumièreavait donc une vision très large de lanotion de réforme. Franck Mordacqévoquera plus tard à propos de ladécentralisation «la réforme partransfert».

Pierre Lalumière a participé directement àla mise en place de la décentralisationpuisqu'il a été chargé d'une mission le 3juin 1981 auprès de Gaston Defferre quiétait ministre de l'Intérieur et de laDécentralisation. Il disait à son propos :

« Monsieur Lalumière est un spécialistedes finances. Ce n'est pas l'aspect le plussimple de la réforme (sur ladécentralisation). Il nous apportera sesconnaissances d'expert et tracera desperspectives d'avenir afin que le projet deloi soit complet ». L'enseignant ne resterafinalement que six mois à son poste qu'ilquittera en décembre 1981 pour desraisons personnelles.

La loi n°82-213 du 2 mars 1982 relativeaux droits et libertés des communes, desdépartements et des régions n'apporteracependant pas la ré- forme espérée desfinances locales.

Conclusion

Même si les préceptes méthodologiquesproposés par Pierre Lalumière dans sonarticle fondateur de 1963 se présentaientcomme une méthode globale, le vraiapport de la démarche «sociologique» del'universitaire a surtout servi àcontextualiser les problèmes politiques etéconomiques qui amenaient parfois à dessolutions juridiques. Cet effort salutaire decontextualisation des rapports sociaux a

été principalement utilisé par l'auteurdans l'introduction générale de sonmanuel ou dans les introductions destitres et dans les passages sur la pratiquebudgétaire. Comme le remarquenéanmoins Rémi Pellet, le plan del'ouvrage reste cependant assez classique.Pierre Lalumière était, toutefois,extrêmement attaché à sa démarcheinitiale et à sa ligne intellectuelle puisque,dans l'« Avant-propos » de l'ensemble deséditions de son manuel, il revendiquaitencore « un point de vue sociologique »qui a pour fonction de « réconcilier lesapproches juridiques, économiques etpolitiques». Pour lui, il n'y avait pas qu'uneseule réalité. Pour comprendre la société,il fallait se référer au texte juridique touten élargissant les outils de compréhensionrattachés à l'histoire, la sociologie etmême parfois la psychologie.Paradoxalement, alors que l'universitaires'est beaucoup intéressé aux idéologies etqu'il a toujours gardé une dé- marchecritique, il n'a pas utilisé dans son ouvragele terme d'« idéologie technocratique ».Était-il lui-même sans s'en rendre compteconditionné par celle-ci ? Il n'indique pasnon plus clairement si la techniqueconstitue une politique en elle- même.

Sur le fond, certains éléments de sonœuvre paraissent aujourd'hui obsolètes.Nous pensons notamment aux évolutionsdu rôle du Parlement à travers lesretombées positives de la LOLF, même siGuy Carcassonne écrivait avec justesse unan après la première année d'applicationde la nouvelle «Constitution financière»que «ce qui manque à l'Assembléenationale, ce ne sont pas des pouvoirs,mais des députés pour les exercer».

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Certaines de ses analyses peuvent enfinparaître peu rigoureuses, si l'on relève laconfusion entre experts et technocrates.Pour autant, ces limites ne doivent pasocculter la capacité de Pierre Lalumière àanticiper des évolutions majeures dans ledomaine des finances publiques. Tout enenvisageant «l'action réformatrice ducontrôle» que peut porter la Cour descomptes, il a constaté les insuffisances dusuivi des rapports de celle-ci dans unarticle au titre très évocateur. PierreLalumière a surtout essayé de théoriserdans son manuel de nombreusesconnaissances pratiques qu'il avaitacquises dès son travail de thèse auprèsde ce «nouveau monde» technocratiquedont l'analyse qu'il produit est capitalepour apprécier le rôle contemporain dansles processus décisionnels.

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Repères N°50 / POLITIQUE ECONOMIQUE DRRCI/DRE/SD

POLITIQUE ECONOMIQUECompétitivité Fiscale

Lettre du CMC n° 312 - Avril 2019

La progression soutenue desprélèvements obligatoires au cours des dixdernières années a induit une fortepression fiscale sur les contribuables,entreprises et ménages. Avec un tauxapparent se situant à 28,7 %, le Maroc seclasse actuellement parmi les pays endéveloppement à forte pression fiscale. Larestructuration de l'impôt engagée depuisplus de trois décennies a induit par ailleursun glissement sensible de la fiscalité de laconsommation vers la fiscalité sur lecapital et le travail. Les estimationseffectuées à ce sujet montrent que le tauxd'impôt implicite du facteur travail agagné près de 10 points en l'espace d'unequinzaine d'années contre 3,2 points pourle facteur capital. Le soutien à lacompétitivité des entreprises nécessitedonc un redressement de cette tendanceà travers le transfert d'une partie descharges fiscales attachées au facteurtravail vers la consommation finale.

La transformation du système fiscal auMaroc et sa restructuration depuis plus detrois décennies autour de trois types deprélèvements que sont l'impôt sur lessociétés, l'impôt sur le revenu et la TVAont permis, outre la simplification de lacollecte de l'impôt, une améliorationsignificative des rendements avec uneadaptation accrue aux tendances del'activité économique et ses fluctuations.Ceci transparait nettement ducomportement des recettes fiscales dontla valeur globale a dépassé 212 Milliards

en 2016, enregistrant ainsi une haussemoyenne de 6,3 % par an sur la périodecouvrant les quinze dernières années. Laprogression des recettes fiscales aura ainsidépassé la hausse du PIB nominal durantla même période de 0,5 point par an. Laprise en compte des cotisations socialescomme composante essentielle dusystème fiscal creuse davantage l'écartentre la progression du montant total desprélèvements obligatoires et celle du PI Bpour le situer à un point en moyenne paran depuis le début de la décennie 2000. Ils'en est suivi un développementappréciable des recettes au titre desprélèvements obligatoires qui se sontélevés à 292 Milliards de DH en 2016,représentant 28,7 % du PIB de la mêmeannée.

La progression des recettes fiscales à lafaveur de la modernisation du système etsa restructuration selon trois principauximpôts a été cependant assez différenciéeselon la nature des prélèvements. Onrelève ainsi que les impôts directsconstitués essentiellement de l'impôt surles sociétés et l'impôt sur le revenu ontprogressivement pris le dessus sur lesautres types d'impôts. Les impôts directsreprésentent désormais près de 45 % desrecettes fiscales totales contre à peine 30% au début de la décennie 2000.Parallèlement, les impôts indirects ont

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marqué un net ralentissement par rapportaux tendances passées avec, toutefois,des progressions assez différenciées dechacune de leurs composantes. On relèveainsi que la hausse importante desprélèvements au titre de la TVA qui atteintsur les quinze dernières années 8,4 % paran a été, dans une large mesure,contrebalancée par la faible évolution dela Taxe intérieure de consommation (TIC)et le net repli des recettes au titre desdroits de douane.

Pression fiscale au Maroc : 28,7% du PIB

Considérée du point de vue descontribuables, la progression soutenuedes recettes fiscales sur les quinzedernières années a fini par induire descharges de plus en plus fortes à la foispour les entreprises et les ménage quiressentent une pression fiscale de pluspesante. Le montant des prélèvementsfiscaux qui représentait 19,5 % du PIB en2000 devait gagner près d'un point etdemi au cours des quinze dernièresannées pour atteindre 21 % en 2016. Laprise en compte des prélèvements au titredes cotisations sociales porteactuellement le niveau de pression fiscaleà 28,7 %, gagnant ainsi près de 4 pointspar rapport à la situation prévalant audébut la décennie 2000. Le Maroc sepositionne ainsi parmi les trois premierspays africains ayant les ratios de pressionfiscale les plus élevés. L'expansion desprélèvements obligatoires incluant lescotisations sociales au cours des dernièresannées place même le Maroc devantplusieurs pays à revenu intermédiaireet/ou émergents comme la Turquie, le

Mexique ou encore le Chili où le taux depression fiscale se situe entre 16 et 25 %.

On soulignera cependant que la hausse dela pression fiscale au cours des quinzedernières années a été assez irrégulière eta connu dans un premier temps uneaccélération sensible pour atteindre sonpoint culminant de 32 % à la fin de ladécennie 2000 avant de se réduireprogressivement les années suivantes etse stabiliser au niveau actuel, soit 28,7%.Ce mouvement irrégulier s'explique parles ajustements successifs qu'ont connules taux des prélèvements appliqués auxdifférents types d'impôts pour mieux lesadapter au contexte économique et auxchangements intervenus au niveau del'assiette fiscale. Mais la tendancebaissière de la pression fiscale constatéeces dernières années témoigne d'unaffaiblissement du rendement de l'impôtdont le volume ne suit plus le rythme del'activité sous l'effet l'alourdissement descharges fiscales pour les différentescatégories de contribuables effectifs.

Au vu de ces données, l'amélioration durendement du système fiscal, samodernisation et son adaptation aunouveau contexte concurrentiel nécessitela mise en œuvre de mesures visant undouble objectif : l'allégement du fardeaufiscal et sa restructuration dans un sensplus favorable à la compétitivité desentreprises. Le taux des prélèvementsobligatoires semble en effet avoir atteintun niveau se rapprochant du potentielfiscal actuel tenant compte du rythme decroissance, des structures productives etdes profils de revenus. L'estimation basée

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sur la courbe de Laffer ajustée auxdonnées fiscales montre que le tauxmoyen des prélèvements obligatoiresmaximisant les recettes fiscales sesituerait autour de 30 % pour un tauxeffectif atteignant 28,7 %. Ces estimationsmontrent que le potentiel fiscal se trouveactuellement largement exploité et, sansélargissement substantielle de l'assiette, ilreste peu de possibilités d’améliorer lesrendements et réduire la pression fiscale,compte tenu des structures productivesactuelles et des facteurs de croissance etde génération de revenus.

Alourdissement du taux implicite del’impôt sur le facteur travail

Alors que les principales composantes dela fiscalité semblent converger vers leurrendement potentiel, le gain en matièrede fiscalité doit être recherché dans larestructuration du système fiscal dans unsens favorable à la croissance et àl'amélioration de la compétitivité.L'analyse des prélèvements fiscauxaffectant la dynamique de croissance etde compétitivité permet d'apporter deséléments d'appréciation utiles à cet effet.L'évolution récente des taux d'impôtsimplicites sur les facteurs de productionmontre que la pression fiscale a tendanceà s'alourdir ces dernières années sur lefacteur travail par comparaison à l'impôtsur le capital ou sur la consommation.L'impôt pesant sur le travail qui inclutl'impôt sur les revenus salariaux en plusdes cotisations sociales à la charge dupatronat est en effet passé de 22,8 % en2000 à 33,0 % en 2016, gagnant ainsi plusde 10 points en une quinzaine d'années.

Les prélèvements fiscaux sur les revenusdu capital qui regroupent les impôts surles sociétés ainsi que les impôts sur lesrevenus de la propriété ont évolué éga-Iement de façon soutenue ces dernièresannées sans atteindre le poids desprélèvements obligatoires sur le travail.On estime à 8,2 % le taux d'impôt implicitesur le capital en 2016 contre 5,1 % en2000. Parallèlement, le taux d'impôtimplicite sur la consommation a observéune certaine stabilité au cours des dixdernières années et a même connu unléger recul à la fin de cette période en sesituant autour de 18 %.

L'évolution de la fiscalité au cours des dixdernières années laisse ainsi apparaître uncertain glissement sensible du fardeaufiscal de la consommation vers le facteurtravail, alourdissant par la même les coûtspour les entreprises. Or, dans un contexteéconomique de plus en plus ouvert etfortement concurrentiel, le coût du travailconstitue un facteur déterminant decompétitivité pour les entreprises etd'attractivité pour les investissements.Une fiscalité compétitive devra, dans cecontexte, contribuer à l'allégement ducoût du travail et inciter les entreprises àemployer une main-d'œuvre qualifiée etde haute productivité. Un tel allégementpourra s'effectuer à travers le transfertd'une partie de la fiscalité sociale ou cequ'il est convenu d'appeler le coin sociale-fiscal à l'impôt sur la consommation finale.

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POLITIQUE ECONOMIQUELa courbe de Laffer Habile storytelling ou véritéscientifique ?

André BARILARIInspecteur général des finances honoraire, Vice-président de FondafipGFP N°1-2019 / Janvier-Février 2019

La courbe de Laffer, dessinée en 1974, traduit une idée simple et répandue : «trop d'impôt tuel'impôt». Mais elle est difficile à vérifier scientifiquement et empiriquement.

La storytelling de la nappe

Jude Wanniski est sans doute à l'originedu succès mondial incontesté de la«courbe de Laffer » que pas un étudianten économie ou en finances publiquesn'ignore. Dans l'article «Taxes, Revenues,and the Laffer Curve » paru dans la revueThe Public Interest, en 1978, il raconte quelors d'un dîner organisé en 1974 dans lerestaurant Two Continents deWashington, avec la participation deDonald Rumsfeld et Dick Cheney, ArthurLaffer, de l'Université de Chicago, dessinaune courbe illustrant l'arbitrage entre letaux d'imposition et les recettes fiscales.La courbe de Laffer qui schématise demanière savante le vieil adage « tropd'impôt tue l'impôt » ou « le taux mangel'assiette » était née. Elle exprime lefait que lorsque le taux d'imposition estnul, les recettes fiscales sont nulles ellesaussi. Au fur et à mesure que les tauxaugmentent, les recettes s'accrois- sentmais au-delà d'un certain seuil (tauxmaximal efficient), si le taux croît encore,les recettes bais- sent. Avec la confiscation

totale des revenus (taux à 100%) la recetteest également nulle car la base taxable aété détruite. La courbe montre qu'unemême recette peut être obtenue soit avecun taux bas (situé sur la pente ascendantede la parabole), soit avec un taux trèsélevé (situé sur la pente descendante).Face à une fiscalité devenue trèspénalisante (avec des taux au-delà dupoint de retournement), lesgouvernements peuvent améliorer lesrecettes fiscales en baissant les taux !C'est dire l'intérêt politique du concept.Le schéma donne à la théorie la formed'une évidence, presque d'une tautologie.

Le talent de Jude Wanniski, a été demettre en scène l'invention de la courbedans une histoire humanisée que l'onretient parce qu'elle sonne vraie par soncontexte anecdotique. C'est ce que le« prix Nobel d'économie » Robert Shiller,spécialiste des marchés financiers et desphénomènes d'irrationalité, appelle les« narratives économics » : les histoires, lespetites anecdotes qui se transmettent ausein des sociétés ont une action sur les

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phénomènes économiques. Et cet aspectstorytelling de la courbe de Laffer est simarqué qu'on peut même admirer lafameuse nappe au National Museum ofAmerican History… En 2014 Dick Cheney adéclaré qu'il se souvenait bien de la nappeet des serviettes en lin blanc ainsi que dela table qui était ronde !

Une paternité multiple

Cette célébrité médiatique planétairelancée par l'article de Wanniski a éclipsétoutes les autres paternités de l'idée quiest à la base de la construction de lacourbe. Pourtant, Laffer lui- même n'apas rejeté le fait que de nombreuxpenseurs au cours de l'histoire aientformulé un concept similaire.

On peut même remonter au 14e siècle.Dans ses cours de fiscalité, le professeurJalel Berrebeh de Sousse attribue lapaternité du concept à son illustrecompatriote Tunisien Ibn Khaldoun.

Mais par la suite dans l'histoire, denombreux autres économistes ontformulé des jugements exprimant lamême opinion : Adam Smith écrivait «Destaxes élevées, parfois en diminuant laconsommation de la marchandiseimposée, parfois en encourageant lafraude, aboutissent à des recettespubliques plus faibles que ce qui serait tiréde taxes plus modérées. »(Smith [1976], t.II, p. 884.). Dans son Traité d'économiepolitique, Jean-Baptiste Say affirmait en1803 qu'« un impôt exagéré détruit labase sur laquelle il porte ».

On trouve également l'idée, décrite demanière quasiment identique à laformulation de Laffer chez Jules Dupuit(1801-1866), ingénieur et économiste : «Si on augmente graduellement un impôtdepuis 0 jusqu'à un chiffre qui équivaut àune prohibition, son produit commencepar être nul, puis croît insensiblement,atteint un maximum, décroît ensuitesuccessivement puis devient nul. Il suit delà que quand l'État a besoin de trouverune somme donnée au moyen d'un impôt,il y a toujours deux taxes qui satisfont à lacondition, l'une au-dessus, l'autre au-dessous de celle qui donne le maximumde produit. »

Mais on aurait pu citer égalementMontesquieu. Dans son ouvrage Del'esprit des lois publié en 1748, il montreque la recette fiscale s'accroît au fur et àmesure que les libertés s'accroissent

Règle générale : on peut lever des tributsplus forts, à proportion de la liberté dessujets ; et l'on est forcé de les modérer, àmesure que la servitude augmente...).Mais il remarque ensuite que cetterelation s'inverse au-delà d'un certain seuil(« la liberté a produit l'excès des tributs ;mais l'effet de ces tributs excessifs est deproduire à leur tour la servitude; et l'effetde la servitude de produire la diminutiondes tributs).

Plus récemment, l'inspirateur dulibéralisme moderne Ludwigvon Mises,écrivait «Le paradoxe de la fiscalité est lesuivant : plus les impôts augmentent, plusils sapent l'économie de marché et,

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parallèlement, le système fiscal lui-même.(...) Chaque impôt, considéré en lui-même, et de même l'ensemble dusystème fiscal d'un pays, se détruit lui-même en dépassant un certain niveau destaux de prélèvement » (L'Action Humaine,Paris, PUF).

Afin de répondre à la question de savoir sicette courbe est scientifiquement solideou n'est que la création d'une habilestorytelling nous allons donner deséléments de réflexion sur le plan de sonanalyse théorique et rassembler lesdonnées sur sa démonstration empirique.

Analyse théorique

En théorie, la courbe est la résultante dedeux effets opposés, l'effet de substitutionet l'effet de revenu. L'effet de revenu faitque les ménages sont amenés àcompenser la perte de revenu due àl'impôt supplémentaire en augmentantleur offre de travail, ce qui joue dansle sens de l'accroissement des recettes.Mais l'effet de substitution agit en sensinverse, face à une baisse du revenu dutravail supplémentaire due à la pressionfiscale, les ménages peuvent arbitrer pourplus de loisirs ce qui joue dans le sens dela perte de recettes.

La question est de savoir l'effet quidomine. Or le jeu des deux effets peutêtre très complexe. L'arbitrage entre loisiret travail peut avoir d'autresconséquences, notamment faire préférerla production et l'autoconsommationdomestiques au recours à des prestatairesextérieurs. Une personne peut décider soit

de travailler plus et de recourir à unartisan spécialisé pour des travaux dansson habitation soit d'augmenter ses loisirset réaliser le travail lui même. Certes lebricoleur du dimanche sera beaucoupmoins efficace que l'artisan mais si lerevenu acquis par son propre travail aprèsimpôt est trop faible, il le sacrifiera. Cechoix est influencé par le niveau del'imposition. Autre élémentperturbateur, dans un contexte ou lesménages sont endettés, ils ne peuvent pasréduire leurs revenus et l'effet desubstitution ne joue pas. Les ménagespeuvent passer d'une situation à uneautre dans le temps et les effets d'unehausse ou d'une baisse de l'impositionvont donc être inversés à court terme et àplus long terme. Les arbitrages peuventaussi se faire en développant le travail aunoir, l'économie souterraine, la fraude. J.Buchanan, spécialiste de la théorie deschoix publics, dans un article de 1982intitulé Time, Politics, and the Laffer Curveexplique pourquoi il se pourrait fort bienqu'il existe plusieurs maxima à la courbede Laffer. Les effets de court termedonnant des maximums pour des tauxd'imposition élevés et pour le long terme,leur maximum serait obtenu pour des tauxassez bas.

De plus, la taxation des revenus pèse surles choix entre l’épargne et laconsommation or, les recettes fiscalesdépendent à long terme de l'accumulationdu capital. Également, l'état de guerre oude paix d'un pays influe sur l'acceptationde taux élevés. Le sommet de la courben'est pas situé au même endroit selon que

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le degré de la cohésion nationale. Enfin,l'effet ne sera pas le même dans unsystème sans incitations fiscales et danscelui qui multiplie les dispositifs de«dépenses fiscales» dont on sait qu'ellessont utilisées surtout par les très hautsrevenus pour résister à la hausse destaux.

Alexandre Minea et Patrick Villieu écriventque «ramener la courbe de Laffer à uneforme concave est souvent réducteur, etla littérature théorique est très partagéequant à l'existence d'une telle relation»Certains travaux montrent que cettecourbe peut ne pas être continue ou nepas avoir de maximum. D'autressoulignent que la courbe de Laffer peutprésenter plusieurs maxima.

Discussion empirique

Les études empiriques sont égalementcontradictoires ou ne débouchent pas surdes conclusions cohérentes. Minea etVillieu convoquent divers travaux dont ilsmontrent qu’ils sont souvent contestéspar d'autres auteurs qui mettent en avantles biais des études. L'objectif est detrouver le t donné. Les auteurs cités ci-dessus rapportent quelques travaux quiaffichent des conclusions à ce sujet : «letaux d'imposition maximisant les recettesfiscales se situe entre 35% (Hsing, 1996) et60 % (Trabandt & Uhlig, 2006) pour lesÉtats- Unis, et respectivement 57 % pourles pays de l'UE 12 (en moyenne, Heijman& van Ophem, 2005) ou 45% pour les paysde l'UE 15 (Trabandt & Uhlig, 2006).

Pour leur part, Théret et Uri indiquent quepour les États-Unis ou la Grande-Bretagne,les taux critiques se situent à des niveauxtrès élevés pour pouvoir être pris enconsidération. Leur analyse est qu'un effetLaffer peut exister pour des impôts trèsparticuliers - dont la base d'imposition estétroite, avec des taux d'impositionconcevables. Toutefois, une courbe deLaffer globale est improbable pour dessystèmes fiscaux composés de plusieurs «grands » prélèvements. Et ils ajoutent « ence qui concerne, enfin, une éventuellecourbe de Laffer sur données temporelles,il n'a pas été possible d'en trouver lamoindre justification empiriquesérieuse.»

Ils prennent la précaution de préciser que« la non-validation d'une courbe de Laffersignifie seulement que la hausse desprélèvements obligatoires ne débouchepas sur un rendement fiscal marginalnégatif. Elle ne saurait impliquer l'absence- ou l'absence d'importance - de leurseffets désincitatifs, parfois décelables auniveau micro-économique. »

Ainsi après cette revue théorique etempirique, on peut penser que si lacourbe a une réalité c'est sans douteuniquement dans le contexte d'une taxeavec un seul taux et sans aucuneincitation, s'assimilant en quelque sorte àun péage.

Si l'on sort des approches universitaires, lacontroverse est tout aussi vive en ce quiconcerne l'effet Laffer dans les réformesfiscales américaines sous la présidence deR. Reagan dans les années quatre vingt.Cette expérience emblématique estsouvent mise en avant pour justifier des

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approches du même type telle que cellede Trump dans l'Amérique d'aujourd'hui.

La preuve par Reagan ?

Lors des baisses d'impôts de 1981, les tauxd'imposition des fourchettes de revenusles plus élevées furent diminués mais letaux d'imposition moyen a plutôtaugmenté en raison de l'inflation élevéequi sévissait à l'époque. Ce phénomène aaccru le nombre de contribuables surdes tranches plus imposées. De plus, lestaxes reliées à la Sécurité sociale furentaugmentées. Ce sont ces éléments et nonl'effet Laffer qui expliqueraient aumaximum, si ce n'est dans l'absolu mais aumoins dans un système fiscal donné pourun pays que les revenus de taxation dugouvernement fédéral aient augmenté. Lapreuve en est que la part de la taxationdans le PIB n'a pratiquement pas changé,autour de 18,5%. Pourtant la réformeavait été bien présentée à l’opinioncomme devant faire jouer cet effet.

Steve Kangas rapporte que DavidStockman, le directeur du Budget deReagan, « jeune prodige » des financespubliques, a avoué plus tard qu'il avait faitélaborer des prévisions économiquesextrêmement optimistes, qu'il appelle pardérision « Le Scénario Rose». Stockman aadmis que la baisse d'impôt de 1981 « atoujours été un cheval de Troie dans le butde supprimer les taux [d'imposition] destranches supérieures pour les riches».

Le scénario de la réforme de 1986 estdifférent. Elle instaure deux tauxd'imposition (15% et 28%) qui remplacent

les quatorze existants (étalés de 11% à 50%), et la plupart des déductions sontsupprimées. Mais la réforme n'est pas unediminution nette des impôts pour tous lesAméricains dans la mesure où laprogression des tranches a changé. BrunoLannes, Pierre Pâris ont analysé lesconséquences de cette réforme. Ilsmontrent que les revenus des gens lesplus riches ont plus fortement progresséque les revenus des plus pauvres. C'est cequi explique qu'entre 1980 et 2003, lescontribuables faisant partie des 1% lesplus importants ont doublé leurcontribution en pourcentage de tous lesimpôts sur le revenu payés, de 17 % à38%. Autrement dit, les riches ontfortement réagi aux baisses d'impôt ce quipourrait démontrer un effet Laffer,mais par ailleurs, la suppression desincitations (dépenses fiscales) trèsutilisées notamment par ces contribuablesbrouille les conclusions. De plus, le déficitbudgétaire augmenta significativementsous l'ère Reagan et la dette réelle doubla,de 1 000 milliards de dollars en 1981 à2 000 milliards de dollars en 1989.

Alors, la courbe de Laffer pieusementconservée sur sa nappe blanche au MuséeNational de l'histoire américaine pourraitêtre essentiellement «un scénario rose »destiné à justifier des baisses d'impôtprofitables aux riches. Derrière la courbede Laffer se cacherait la cynique « théoriedu ruissellement», véritable motivationdes réformes, plus difficile à faireadmettre par les classes moyennescomme David Stockman l'a avoué.

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POLITIQUE ECONOMIQUELa DGFiP au service de la détection précoce desentreprises en difficultéAdèle LieberRevue Française de Comptabilité n° 530/ 12 Avril 2019

Le rôle de la DGFiP dans l'aide auxentreprises en difficultéLes directeurs régionaux oudépartementaux des Finances publiquesparticipent activement aux instanceslocales de détection, placéesgénéralement sous l'égide des préfets. Ilsprésident également les CCSF quiassocient les créanciers publics (lesURSSAF et les douanes sont membres dedroit) et d'autres partenaires. Cescommissions peuvent accorder au cas parcas des étalements, des reports voire desremises de créances fiscales et sociales.Toutefois, les acteurs publicsinterviennent parfois trop tard, quand lasituation des entreprises est déjà trèsdégradée et, de fait, plus délicate àrétablir alors que l'objectif est d'aider lesentreprises à s'en sortir en mobilisanttoutes les forces locales du terrain. Il fautéviter la procédure collective qui peut êtrepénalisante tant pour le tissu économiquelocal, les emplois, que pour les créancierspublics.La mise en place d'un dispositif dedétection prédictifLa DGFiP a donc travaillé sur un dispositifnovateur de détection, prédictif,s'appuyant sur des indices fins et le plusen amont possible - et pas seulement sur

ceux qui sont fortement visibles (retardsde paiements, perte de clients ...).Ce dispositif va être généralisé d'ici la findu premier trimestre 2019. Il est basé surl'intelligence artificielle d'un puissantalgorithme alimenté par les immensesbases de données de l'administrationfiscale. Il va permettre de détecter lesentreprises dont la situation pourrait sedégrader, dans des conditions optimales :d'abord, de manière beaucoup plusprécoce (18 mois avant l'entréepotentielle d'une entreprise en procédurecollective - redressement ou liquidationjudiciaire), ensuite selon une méthodeprédictive fiable, fondée sur desindicateurs variés et pertinents. Le résultatpermettra donc d'anticiper les éventuellesmesures à prendre et de mobiliser, àtemps, tous les leviers d'aide possible,avec l'appui des autres administrations quiaccompagnent les entreprises en situationde fragilité.Comment cela fonctionne-t-il ?Concrètement, la DGFiP, qui dispose d'unemine de données sur les entreprises(liasses fiscales, déclarations de TVA,ratios financiers, données de ladéclaration sociale nominative,comportement fiscal des dirigeants ...) etd'un savoir-faire de pointe en matièred'analyse financière et d'intelligence

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artificielle, va produire régulièrement deslistes d'entreprises détectées comme àrisque, avec une cotation. En pratique,l'entrée d'une entreprise en procédurescollectives a été modélisée à partir de casréels d'entreprises ayant subi cette issue.La combinaison de nos bases de donnéessur les entreprises et de ce modèle donneun algorithme très perfectionnémulticritères, pour identifier lesentreprises dont le profil est « à risque ».Avec ce modèle dit « prédictif », la DGFiPaméliore le ciblage des entreprises afin decréer un radar de détection plus précoce.Plus précisément, le procédé repose surdeux étapes. Dans un premier temps, il estétabli, via un algorithme de machinelearning (apprentissage automatique) leportrait-robot de l'entreprise endifficultés. La DGFiP s'est fondée sur lesnombreuses données précitées pourdétecter les signaux « faibles» et encorediffus dans les informations juridiques,financières et économiques del'entreprise. Elle a ainsi défini lescaractéristiques spécifiques auxentreprises en difficultés, et décliné ceportrait-robot selon les différents secteursd'activités. Dans un second temps, à l'aidede méthodes statistiques, la DGFiPcompare les entreprises à ces profilstypes. Celles qui se rapprochent le plus deces profils à risques sont listées, et un «scoring» (une cotation) leur est attribuéselon le niveau de risque qu'ellesprésentent.Le travail de détection doit ensuite sepoursuivre et nécessite alors uneintervention humaine. Cet examen esteffectué par les instances de détectiondépartementale et régionale, informées

par nos soins des cas qui nécessitent leplus d'attention et de soutien. C'est ce quiest fait dans le cadre des instances dedétection existantes, les CODEFI (ComitéDépartemental d'Examen des problèmesde Financement des entreprises), quiréunissent, sous l'autorité des préfets, lesreprésentants de la DGFiP, des URSSAF,des DIRECCTE, des commissaires auxrestructurations et à la prévention desdifficultés des entreprises (CRPDE) et de laBanque de France pour évoquer ces cas etchercher des solutions. " S’agit surtout deprévention afin d'éviter une procédurecollective. Ainsi, les services locaux del'État réfléchissent ensemble à unaccompagnement adapté pourl'entreprise, et peuvent sonder le dirigeantpour préciser le diagnostic et apprécier s'ila conscience ou non de sa situation. Lesdifférents services peuvent aussi lesensibiliser, voire l'inviter à revoir sonmodèle économique.Un test expérimental sur plusieursdépartementsDepuis un an, ce nouvel outil estexpérimenté dans neuf départements(Aube, Cote d'Or, Finistère, Isère, Bas-Rhin, Seine-et-Marne, Tarn, Var, Hauts-de-Seine), en s'appuyant donc sur les CODEFIpour étudier leurs cas de façon totalementconfidentielle et sécurisée, dans les limitesimposées par le secret fiscal. Lesinterlocuteurs habituels des entreprises(DIRECCTE, CRP) sont ainsi mieuxsensibilisés sur les entreprises à souteniren leur proposant des solutions pouranticiper les problèmes (recherche definancements ou de prêts par exemple).L'efficacité collective de l'État sera ainsirenforcée au service des entreprises, car le

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but est d'éviter qu'elles se retrouvent endifficulté en faisant aussi du préventif sansse limiter au curatif au sein des CCSF. Il nes'agit pas de dresser une liste de futuresentreprises en échec mais plutôt d'agir enaidant les entreprises à identifier lesdifficultés qu'elles pourraient connaître,sans pour autant abandonner les mesuresde bienveillance existantes, pour les casnécessaires.Les retours d'expérience des neufdépartements, qui ont testé le modèledepuis un an, montrent que la fiabilité denos algorithmes est forte et que l'ondétecte plus d'entreprises, pas seulementcelles qui sont dans le radar habituel. A cestade, le recul n'est pas suffisant pourétablir des résultats chiffrés sur cetteannée expérimentale, mais on peut d'oreset déjà affirmer que certaines entreprisesont bénéficié d'un accompagnement adhoc grâce au dispositif.Précisons que cet outil ne bouleverse pasla répartition traditionnelle des rôles entreles administrations sur le terrain; car lesservices chargés de cet outil ne vont pasdirectement rencontrer les entreprisesconcernées, l'outil permettant d'enrichiret d'affiner les discussions entre lesservices de l'État, qui travaillent ensembleet se répartissent les rôles poursensibiliser les chefs d'entreprise ou leurproposer des solutions via leursinterlocuteurs habituels.La DGFiP met avant tout son expertise àdisposition pour mieux étudier les cas lesplus sensibles par leurs enjeux oul'anticipation d'éventuelles difficultés àvenir pour que les représentants locaux del'État puissent, dans un esprit collectif,intervenir de façon pertinente et au bon

moment auprès des entreprises ainsidétectées. Tous les acteurs de l'Etat ont eneffet intérêt à ce que les entreprises seportent le mieux possible!Il existe plusieurs modèles développés pard'autres services de l'Etat; chacun anaturellement sa finalité. Toutefois, lemodèle de la DGFiP est le seul qui disposed'une base de données aussi riche,étendue et actualisée, et d'une expériencepoussée de l'utilisation d'algorithmesperfectionnés.Cette combinaison unique - profondeur etfraîcheur des données et intelligenceartificielle permettant de démultiplierl'exploitation de ces données pour capterle maximum de signaux - va permettre ànotre réseau local de mettre cetteinnovation au service de l'actioninterministérielle pour mieuxaccompagner les entreprises. C'est unchantier innovant, passionnant, au servicedes entreprises et qui vise à donner unélan nouveau à l'accompagnement desentreprises en difficulté par la DGFiP.Enfin, ces données restent strictementconfidentielles, couvertes par le secretfiscal et professionnel. Il y a néanmoinsune nouveauté : la DGFiP a inscrit leprincipe de la levée du secret fiscal dans lecadre du projet de la loi PACTE au sein deces instances de détection, afin de mieuxmutualiser nos informations (les listesd'entreprises et leur scoring) entreservices de l'État. En effet, l'état actuel destextes ne nous permet en théorie qu'unpartage très restreint des informations denature fiscale, même si le modèle reposesur une batterie d'informations de naturesdiverses. Néanmoins, la liste desentreprises détectées, et le scoring qui

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leur a été attribué, ne sont en aucun casdiffusés en dehors des instances dedétection et des administrations précitéespour éviter tout effet négatif sur lesentreprises ainsi détectées. Tout celaintervient évidemment sous couvert d'unavis favorable obtenu auprès de la CNIL.Ce modèle va donc être déployé sur toutela France dans les semaines qui viennent,afin que les services locaux s'en emparentet le fassent vivre localement. Ce nouveausystème va permettre un meilleuraccompagnement des entreprises, dansun contexte économique qui rend plusque jamais nécessaire une présenceoptimale et une réactivité efficace desservices de l'État au service de l'économie.

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POLITIQUE ECONOMIQUELa fiscalité du patrimoine local

Laurent CHESNEAU : Docteur en droit, Maître de conférences associé de l'Université Jean-Moulin Lyon 3

GFP N°6/ Novembre-Décembre 2018

Les collectivités sont assujetties à l'impôt àraison des éléments de patrimoinequ'elles acquièrent (droitsd'enregistrement, TVA) ou qu'ellesdétiennent (taxes foncières), dans lesmêmes conditions que les personnesprivées. De nombreuses exonérationsspéciales permettent de relativiser lepoids de la fiscalité sur ce patrimoine.

Les enjeux de la fiscalité du patrimoine descollectivités locales résultent directementde l'assujettissement de ces dernières àl'impôt.

Or, cet assujettissement ne va pas de soi.Il est pourtant instauré de longue date, envertu du principe d'assimilation quiconduit à considérer une personnepublique comme une personne privée,lorsqu'elle agit comme telle. Elle remonteà la loi du 1er décembre 1790, relative auxcontributions foncières, qui atteignaitl'ensemble des propriétés foncières, sansdistinction de la qualité du propriétaire.Elle a été étendue, par la suite, par la loidu 31 juillet 1917 relative aux impositionscédulaires sur les bénéfices industriels etcommerciaux, qui ne comportait aucunedisposition de nature à exonérer lespersonnes publiques à raison de leursactivités. L'imposition des personnespubliques a été enfin généralisée avec uneloi du 28 juin 1941. Il en résultequ'aujourd'hui, lorsqu'une personne

publique agit comme une personne privéeen raison de l'exercice d'une activitéindustrielle ou commerciale, elle relèvenormalement d'un régime fiscal de droitcommun. Cependant, de nombreuxaménagements ont été prévus pours'accommoder au statut de droit public ouaux missions de service public confiéesaux personnes publiques.

Les opérations patrimoniales descollectivités locales susceptibles d'êtreatteintes par l'impôt correspondent, d'unepart, à celles qui résultent de dépensesd'investissement, lesquelles sontcaractérisées par une modification de laconsistance ou de la valeur du patrimoinede la collectivité territoriale : achats dematériels durables, constructions ouaménagements de bâtiments, travauxd'infrastructure, acquisition de titres departicipation ou autres titres immobilisés.Constituent également des dépensesd'investissement les acquisitions debiens meubles considérés comme desimmobilisations par nature, dans lamesure où ils remplissent des conditionsde durabilité et de consistance (cf.circulaire n°NOR/INT/ B/02/00059/C du 26février 2002). Mais les opérationspatrimoniales susceptibles d'entrer dans lechamp de l'impôt peuvent, d'autre part,résulter d'opérations ne donnant pas lieuà dépense : tel est le cas des acquisitions

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de biens par les collectivités locales à lasuite de donations ou de successions.

La question de la fiscalité du patrimoinepose enfin la question de la délimitationdes prélèvements qui affectent ces biens.Nous nous cantonnerons ici à l'étude desseuls prélèvements obligatoires répondantà la qualification juridique d'imposition.Mais, parmi ces impositions, certaines ontla nature de charges tandis que d'autresconstituent des recettes de nature fiscaleau profit des collectivités : la taxed'aménagement des espaces naturels etsensibles (art. L. 142-2 du Code del'urbanisme), la redevance d'archéologiepréventive (art. L. 524-2 du Code dupatrimoine), la redevance sur lesconstructions à usage de bureaux ou delocaux de recherches dans la région Île-de-France (art. L. 520-1 du Code del'urbanisme). Ces impositions serattachent à la catégorie des impositionslocales, au sens que leur produit estaffecté aux collectivités territoriales. Cesrecettes leur confèrent ainsi des margesde manœuvre, au même titre que lesautres recettes d'investissement, que sontpar exemple les dotations et subventionset produits d'emprunts. Aussi, nouslimiterons notre propos aux seulesimpositions supportées par lescollectivités locales, en tant que chargesen grevant l'acquisition ou la détention deleur patrimoine.

Enfin, la fiscalité du patrimoine local peutêtre entendue dans une acceptionrestreinte ou au contraire dans uneacception large, incluant la fiscalitérésultant de l'exploitation du patrimoinedes collectivités locales. Cette acceptionlarge conduirait à appréhender lesprélèvements frappant la propriété en

tant qu'éléments utilisés pour les besoinsd'une exploitation (contribution foncièredes entreprises ou taxe sur les éoliennesmaritimes par exemple) ainsi quel'imposition des revenus tirés del'exploitation de ces biens (imposition desrevenus locatifs de l'exploitation du parcimmobilier social appartenant à unecollectivité locale par exemple). Mais,dans cette dernière acception, la propriétén'est alors pas l'objet même del'imposition : nous nous cantonneronsdonc à étudier l'imposition du patrimoinestricto sensu, et envisageronssuccessivement l'imposition del'acquisition du patrimoine local (I) puiscelle de sa détention (II).

I- L'imposition de l'acquisitiondu patrimoine local

L'acquisition d'un élément du patrimoinedonne principalement lieu à l'applicationde deux types d'impositions : les droits demutation (A) et la TVA (B).

A. Des mutations largementexonérées de droits d'enregistrement

Des philosophies différentes gouvernentl'assujettissement aux deux catégories dedroits de mutation : si l'assujettissementest de principe pour les droits de mutationà titre onéreux, il est contrebalancé par denombreuses exonérations. L'exonérationest en revanche la règle en matière dedroits de mutation à titre gratuit.

1. Des dispositifs étendus d'exonérationdes droits de mutation à titre onéreux

Sont soumis aux droits de mutation à titreonéreux les actes portant transmission depropriété ou d'usufruit d'immeubles (art.1594 A du CGI), qui doivent

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obligatoirement être enregistrés (art. 635,1, 3° du CGI).

Cependant, deux séries d'exceptions à ceprincipe général viennent atténuer lacharge fiscale de ces dispositions pour lescollectivités locales : la première concerneles exonérations en raison de la qualitédes personnes bénéficiaires desacquisitions d'immeubles, la secondeconcerne des exonérations en raison de lafinalité de ces acquisitions.

a. L'exonération des droitsd'enregistrement en raison dela qualité de la personnebénéficiaire

Les acquisitions réalisées au profit despersonnes publiques sont, de manièregénérale, exonérées de droitsd'enregistrement. Ce principe, énoncé àl'article 1042 du CGI, vaut pour lescollectivités locales, les établissementspublics de coopération intercommunale etles établissements publics locaux. Ilconcerne les acquisitions d'immeubles, defonds de commerce et d'actions. La mêmeexonération est prévue pour lestransferts de biens, droits et obligationsrésultant de fusions ou de créations decommunes nouvelles, ou effectués entreétablissements publics de coopérationintercommunale (article 1042 A du CGI).

b. L'exonération des droitsd'enregistrement en raison de lafinalité de l'opération

Les acquisitions de biens immobiliersréalisées par les collectivités locales dansle cadre d'opérations d'urbanisme sontexonérées de droits d'enregistrement :sont concernées les expropriations et lesréquisitions pour cause d'utilité publique

(article 1045 du CGI), les opérations derénovation urbaine (article 1594 Fquinquies B du CGI) ainsi que lesacquisitions sur exercice du droit depréemption (article 1594-0 G du CGI).Enfin, un texte spécial prévoitl'exonération des acquisitionsd'immeubles domaniaux reconnus inutilespar le ministre de la Défense (article 1042,III du CGI). Ces acquisitions sont réaliséesau prix de l'euro symbolique avecversement d'un complément de prixdifféré.

2. Une exonération de principe des droitsde mutation à titre gratuit

Une exonération de principe des droits demutation à titre gratuit est prévue parl'article 794 du CGI, au profit des biens quireviennent aux régions, départements,communes, ainsi qu'à leurs établissementspublics, par donation ou par succession.Elle est toutefois subordonnée à ce que lesbiens en cause soient affectés à desactivités non lucratives.

L'appréciation du caractère lucratif del'activité exercée par une collectivitépublique s'effectue selon des modalitésidentiques à celles prévues en matièred'impôt sur les sociétés ou de contributionéconomique territoriale. Lorsqu'unecollectivité publique exerce à la fois desactivités lucratives et non lucratives, lacondition tenant à l'affectation des biensdonnés ou légués à une activité nonlucrative est remplie si la collectivitépublique organise une sectorisation de sesactivités et n'inscrit pas le bien au bilan dusecteur lucratif.

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B. La TVA sur les biens acquis par lescollectivités locales

La TVA constitue une charge qui grèvedirecte- ment les acquisitions réalisées parles collectivités locales en raison de leurqualité, dans la plupart des cas, de non-assujetti. Ce poids peut toutefois êtrerelativisé par le mécanisme du fonds decompensation de la TVA (FCTVA).

1. Une rémanence de taxe due à la qualitéde non-assujetti des collectivités locales

Les personnes publiques, consommatricesde biens et de services, supportent à cetitre la TVA dans les conditions de droitcommun. Cette imposition permet de nepas rompre la chaîne des droits àdéduction sur laquelle repose lefonctionnement de la TVA mais se justifieaussi par la volonté de pour ne pas fausserla participation de l'État français aubudget communautaire. Ainsi, lefournisseur facture à la collectivité sesprestations toutes taxes comprises, enappliquant la TVA au taux de droitcommun.

Quelques exceptions ou atténuations parrapport au régime de droit communexistent cependant. Ainsi, le taux réduitest réservé à certaines dé- pensesd'équipement, pour la réalisationd'équipements destinés aux personneshandicapées notamment. Uneexonération de TVA est prévue en cas detravaux sur les monuments aux morts.Elles constituent les rares exceptionsrelatives à la qualité de personne publiquede l'acquéreur.

Une incidence particulière de la TVAmérite d'être soulignée : la rémanence detaxe à l'occasion de l'acquisition

d'immeubles neufs par une collectivité,lorsque la collectivité fait réaliser elle-même ces immeubles. L'assujettissementà la TVA au titre de la livraison à soi-mêmed'immeubles neufs est exigée, enapplication des dispositions générales del'article 257, II-1-2° du CGI, lorsque cesimmeubles sont construits en vue de leuraffectation à l'exploitation et quel'assujetti réalisant l'opération n'est pas undéducteur intégral, c'est- à-dire lorsque lesimmeubles en cause sont susceptibles defaire l'objet d'une exclusion ou d'unelimitation du droit à déduction. Lalivraison à soi- même doit donc êtredéclarée lorsque la collectivité agit en tantqu'assujetti et que l'immeuble est affectéà des opérations n'ouvrant pas droit à unedéduction complète de la TVA. Or, lesactivités accomplies par les collectivitésterritoriales en tant qu'autorités publiquessont placées hors du champ d'applicationde la TVA (sous réserve que leur non-assujettissement ne conduise pas à desdistorsions de concurrence). Ainsi, parexemple, la TVA grevant les dépensesde construction d'une école n'est pasrécupérable, alors que celle grevant laconstruction d'équipements dedistribution d'eau dans les communesde plus de 3 500 habitants l'est.

Le mécanisme de la livraison à soi-mêmepeut cependant jouer favorablementpour la collectivité locale, et constituer unoutil interventionniste au profit desbailleurs sociaux, qui bénéficient du tauxréduit de TVA sur les opérations portantsur les locaux à usage locatif dans lesconditions fixées aux 1 et 2 du I de l'article278 sexies du CGI : livraisons de terrains àbâtir, les livraisons et les livraisons à soi-

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même de logements sociaux neufs à usagelocatif.

2. Un poids économique largementmodulé par le mécanisme du FCTVA

Dès lors que des dépenses sontconsidérées comme des dépensesd'investissement, elles peuvent fairel'objet d'une attribution au titre du fondsde compensation de la TVA (FCTVA) sousréserve des autres conditions d'éligibilitéfixées par les articles L.1615-1 à L.1615-12du CGCT.

Le FCTVA est un prélèvement sur lesrecettes de l'État qui constitue laprincipale aide de l'État aux collectivitésterritoriales en matière d'investissement.C'est une dotation versée aux collectivitésterritoriales et à leurs groupementsdestinée à assurer une compensation, àun taux forfaitaire1, de la charge de TVAqu'ils supportent sur leurs dé- pensesréelles d'investissement et qu'ils ne peu-vent pas récupérer par la voie fiscale,puisqu'ils ne sont pas considérés commedes assujettis pour les activités ouopérations qu'ils accomplissent en tantqu'autorités publiques.

La liste des bénéficiaires de ce fonds,définie à l'article L.1615-2 du CGCT, estétendue : elle vise, outre les collectivitésterritoriales et leurs groupements, leursrégies, les organismes chargés de lagestion des agglomérations nouvelles, lesservices départementaux d'incendie et desecours et les centres communauxd'action sociale.

Pour les communautés d'agglomérationset les communautés de communes,l'assiette des dé- penses éligibles estconstituée des dépenses réalisées l'année

même, établie au vu des états demandatements (article L.1615-6 du CGCT).Cette mesure vise à encourager ledéveloppement de l'intercommunalité,dont les dépenses d'équipe- ment ne setrouvent alors pas lourdement obéréespar le poids de la TVA.

L'assiette des dépenses éligibles desautres bénéficiaires est établie au vu ducompte administratif de la pénultièmeannée (article R.1615-1 du CGCT). Il existedonc un décalage de deux ans entre laréalisation de la dépense éligible etl'attribution du FCTVA.

La loi de finances rectificative pour 2009et la loi de finances initiale pour 2010 ont,dans le cadre du plan de relance pourl'économie, prévu que certainescollectivités pourraient bénéficier, à titrepermanent, d'attributions calculées surleurs dé- penses de l'année précédente.Les bénéficiaires du fonds qui ontrespecté leur engagement conventionnelà réaliser des dépenses réellesd'équipement supérieurs à la moyenne decelles constatées dans leurs comptes surquatre années, ont été pérennisés dans lemécanisme de verse- ment anticipé duFCTVA. Plus de 20 000 bénéficiaires dufonds (sur plus de 57 000) sont désormaispérennisés dans ce dispositif.

II- L'imposition de la détentiondu patrimoine local

Les textes législatifs régissant l'impositiondes immeubles aux taxes foncières surles propriétés bâties (TFPB) et non bâties(TFPNB) ne prévoient aucune exonérationde principe en raison de la qualitépublique du propriétaire (les champsd'application de la TFPB et de la TFPNB

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sont respectivement définis aux articles1380 et 1393 du CGI).

Les taxes foncières sont établiesannuellement à raison des propriétésbâties ou non bâties situées en France, àl'exception de celles qui font l'objetd'exonérations permanentes, la principalede ces exonérations visant, sousconditions, les propriétés publiques. Lestaxes foncières représentent donc unecharge fiscale annuelle pour lescollectivités locales, eu égard à leurqualité de propriétaire.

Deux séries d'exonérations sont prévuesau profit des collectivités territoriales(régions, départements, communes) et deleurs établissements publics decoopération intercommunale(communautés urbaines, syndicatsd'agglomération nouvelle, syndicats decommunes). Elles ne sont pas applicablesaux établissements publics locaux, quidemeurent soumis à ces taxes (TFPB etTFPNB) dans les conditions de droitcommun. Ces exonérations sont relativesà la nature des biens (A) ou à leuraffectation (B).

A. Les exonérations de taxesfoncières au profit des collectivitéslocales en raison de la nature desbiens

Cette première série d'exonérations estd'origine législative. Elle est prévue auprofit du domaine routier des collectivitésterritoriales : sont exonérés de TFPNB «les chemins départementaux, les voiescommunales, y compris les placespubliques servant aux foires et marchés,ainsi que les chemins des associationsfoncières d'aménagement foncier.

Le taux de compensation forfaitaire fixépar l'article L.1615-6 du CGCT est de15,761% pour les dépenses éligiblesréalisées à compter du 1er janvier 2014agricole et forestier, les rivières » (art.1394, 1° du CGI). À cette liste s'ajoute uneexonération de TFPB de certains biens,notamment les « ouvrages établis pour ladistribution d'eau potable et quiappartiennent à des communes rurales ousyndicats de communes » (art. 1382, 3° duCGI) ainsi que les « édifices affectés àl'exercice du culte appartenant auxdépartements ou aux communes » (art.1382, 4° du CGI).

B. Les exonérations de taxesfoncières au profit des collectivitéslocales en raison de l'affectation desbiens

La seconde série, commune à la TFPBet la TFPNB (articles 1382, 1° et 1394, 2°du CGI), est acquise au profit des biens quiappartiennent aux collectivités locales,lorsque ceux-ci sont affectés à un servicepublic ou d'utilité générale et qu'ils nesont pas productifs de revenus. Cesexonérations sont plus sensibles dans uneoptique de gestion fiscale car ellesrésultent de la combinaison de troiscritères, largement explicités par lajurisprudence et la doctrineadministrative.

1. Le critère de la propriété

Le bien doit appartenir à une collectivitéterritoriale ou à un groupement decollectivités territoriales. Sonappartenance à un établissement publiclocal n'ouvre en revanche pas droit àl'exonération, exception faite de quelquesétablissements spécialement désignés(établissements publics scientifiques,

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établissements d'enseignement comme lecentre de gestion de la fonction publiqueterritoriale).

2. Le critère de l'affectation

Pour être exonérées, les propriétéspubliques doivent être affectées à unservice public ou d'utilité générale. Cetteexonération vise les immeubles danslesquels s'exerce une activité profitable,sinon à la totalité des ressortissants de lacollectivité propriétaire, du moins à unelarge catégorie d'entre eux. Sont ainsiconcernés non seulement les bâtimentsindispensables au bon fonctionnementdes services publics, mais encore à deslocaux dans lesquels s'exercent desactivités pré- sentant un caractèreéducatif, culturel, sanitaire, social, sportif,touristique (BOI-IF-TFB-10-50-10-20,3 févr.2013, n°20).

Quelques solutions jurisprudentiellesillustrent le critère de l'affectation : lesbâtiments édifiés sur un champ de coursesdont une commune est propriétaire nebénéficient pas de l'exonération de taxefoncière parce que l'organisation decourses de chevaux ne répond pas à unbesoin collectif de la population et nepeut, dès lors, être regardée comme unservice public (CE, 20 déc. 1937, Ville deDeauville : Rec. 1937, p. 1060).Inversement, les locaux appartenant à descollectivités territoriales, destinés aulogement du personnel de l'éducationsont affectés à un service public,bénéficient de l'exonération si desnécessités absolues de service imposentque les agents intéressés y résident demanière permanente, comme c'est le caspour les gardiens (RM Allouche, n° 7577 :JO, Sénat, 31 mai 1990, p. 1188). De

même, les stations d'épuration des eauxusées appartenant à des collectivitésterritoriales ou à leurs groupements (BOI-IF-TFB-10-50-10-20, 3 févr. 2013, n°130).

3. Le critère de la production de revenus

Les propriétés publiques affectées à unservice public ne sont exonérées de la taxefoncière des propriétés bâties que si ellessont improductives de revenus (article1382, 1° du CGI). Cette conditions'apprécie par rapport à la personnepublique propriétaire de l'immeuble, etnon à son occupant. Ainsi, est affecté à unservice public un bâtiment à usage derestauration dépendant de la base deplein air et de loisirs que la région Île-de-France a mise gracieusement à ladisposition d'un syndicat mixte pour luipermettre d'assurer la gestion de cettebase, l'exploitation dudit bâtiment étantin- dissociable de la mission de servicepublic confiée à la base offrant auxusagers la possibilité d'un libre accès à desactivités de plein air et de loisirs (CE, 8e et3e ss-sect., 10 janv. 2005, n°263506, min.c/ Région Île-de-France : Dr. fisc. 2005,n° 22, comm. 445, concl. L. Olléon; RJF4/2005, n°342).

Un cas particulier mérite d'être signalé :celui des autoroutes. Le critère de laproduction de revenus devrait conduire àexclure les autoroutes de l'exonération dela taxe foncière sur les propriétés bâtiesOn rappelle qu'en raison de l'importancedes travaux qu'exige leur construction, lesautoroutes constituent, par nature, despropriétés bâties (CE, plén., 18 juin 1984,n°42502 à 42515, SA La Compagniefinancière et industrielle des autoroutes(Cofiroute) : Rec. CE 1984, p. 223; Dr. fisc.1984, n°45-46, comm. 2000, concl. Ph.

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Bissara). Cependant, l'exonération de lavoirie autoroutière trouve son fondementdans ce texte remontant à la périoderévolutionnaire : l'article 103 de la loi du 3Frimaire an VII exonère de taxes foncièresles grandes routes, auxquelles sontassimilables les autoroutes. L'exonérationne concerne toutefois que la voie et nonles immeubles dépendant de l'autoroute,tels que les plates-formes de péage et leslocaux administratifs (CE, 8e et 3e ss-sect.,29 juin 2005, n°262697, Communautéurbaine de Lyon : Dr. fisc. 2005, n°46,comm. 732, concl. L. Olléon). •

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POLITIQUE ECONOMIQUELa taxe sur la Valeur Ajoutée : Est-elle un impôt decroissance ?CMC - N° 312 /Avril 2019

L'économie marocaine traverse encette fin de décennie une zone de turbulencesconjoncturelles provoquées par des conditionsclimatiques pernicieuses et par unralentissement de l’économie mondiale. Letaux de croissance prévu au terme deI ’année 2019 ne serait que de 2,4% etcelui de 2020 ne dépasserait guère les3,5%. Le différentiel significatif entre laproduction effective et la productionpotentielle, le chômage, I ‘important poidsde la dette publique et l'exacerbation dudéficit budgétaire mettent à l'épreuve lespolitiques et les actions entreprises par lespouvoirs publics. Ainsi , face au tiraillementengendré par l’important besoin definancement du budget de I’Etat et ladifficulté d'accéder à plus de ressources, lapression fiscale (compte non tenu descotisations sociales) ayant atteint un niveauélevé de 21%, les mesures et actionsgouvernementales peinent à trouver lejuste équilibre entre une fiscalitéaccommodante pour accompagner lacroissance et inciter à l'investissement et àla prise de risque et un système d'impositionpour renflouer les ressources de l'Etat.

PRESSION FISCALE- Niveau élevé 21 %

La fiscalité marocaine dans sa versionmoderne actuelle cherche encore sa voieet devrait être revue dans la prochaineréforme. Apres avoir été instituée il y ade cela une trentaine d'années, elledemeure, en effet, en proie à des

vicissitudes dues à un manque de visionà terme et à une instabilité notoire. Ellen'a pas arrêté de subir des modificationset des retouches au gré des réformes etdes remaniements opérés au cours desdifférentes lois de finances successives.Dans un environnement en mouvancesperpétuelles induit par les progrèséconomiques et sociaux réalisés et parles transformations du tissu del'économie et son ouverture inéluctablesur le monde, la recherche d'un systèmefiscal efficace et équitable se trouveballoté et parfois confrontée à desdifficultés de mise en œuvre pourrépondre aux préoccupations de justicesociale, aux considérations d'unefiscalité compétitive susceptibled'encourager les investissements et à laproblématique de la redistribution desrevenus.

Représentant à nos jours une mannefinancière de plus de 200 milliards dedirhams, l'évaluation de la fiscalité ainsique sa projection même pour un futurproche reste difficile à effectuer enraison de l'hétérogénéité des sériesstatistiques afférente à l'inconstance desconcepts et aux modifications opéréesannuellement au niveau des barèmes,L'objet de ce texte se limite à exposer ala lumière du jour le poids des taxationsde la consommation à travers la taxe sur

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la valeur ajoutée (TVA) et la taxeintérieure à la consommation tant cesdeux principaux prélèvements ont prisde l'importance dans l'architecture dusystème fiscal. II sera précédé aussi danscette perspective, sous des hypothèsesréalisables en matière d'abaissementdes taux de TVA et d'élargissement del'assiette, à une simulation d'impactspour stimuler d'une manière significativela consommation des ménages etentrainer par ricochet un renforcementdes ressources fiscales.

Si la taxe sur la valeur ajoutée a étéintroduite en 1986 au Maroc, saproduction mentale originelle estallemande et remonte à 1920 et sacréation effective en 1954 est françaiseet va être appliquée dans de nombreuxpays européens au cours des annéessoixante. Au jour d'aujourd'hui, elle esten vigueur dans 153 pays et son montantglobal au niveau mondial devrait frôlerles 3.500 milliards de dollars.L'engouement pour ce type d'impôtsdécoule de sa facilité d'application, desa gestion moins complexe que celle desautres taxations et du fait que bonnombre d'économistes et de fiscalistesestiment que la TVA ne s'oppose guère àla Promotion de l'investissement encomparaison avec l'impôt sur le revenu.Mais il y a lieu de mentionner qu'àl'inverse, d'autres protagonistes mettenten garde sur le caractère contraignant decette taxation visàvis de laconsommation des ménages etconsidèrent qu'avec les taux réduits quisont généralement proposés pour lesproduits alimentaires, les servicesd'enseignement et de santé, les

médicaments ... , elle profite plus auxménages aisés qu'aux ménagesdémunis.

Ainsi, emboîtant le pas aux nombreuxpays qui l'ont adoptée, le Maroc varetenir la taxe sur la valeur ajoutéeaux cotés de l'impôt sur les sociétés (IS)et l'impôt général sur le revenu (IGR)comme composantes centrales de sondispositif fiscal lors de la réforme de1985. Cette réforme dont la mise enplace s'est déroulée tout le long de laseconde moitié des années quatre-vingtvisait dans son essence à encouragerl’investissement et à offrir les conditionspropices à une croissance économiquesoutenue. Elle était, d'un autre côté,censée apporter plus de simplification etde transparence dans la gestion dusystème fiscal. Et venant juste après leprogramme d'ajustement structurel,l'ambition déclarée de la réforme étaitaussi la mobilisation et le renforcementdes ressources de l'Etat tout enpréservant une certaine équité sociale.

TVA PREMIERE SOURCE DE

FINANCEMENT DE L'ETAT : 36% des recettes

fiscales

Effectivement, la taxe sur la valeurajoutée, profitant de l'importance de sabase taxable, a connu depuis soninstauration un franc succès et aenregistré des évolutions notablesfaisant d'elle aujourd'hui la premièresource de financement des dépensespubliques. La TVA qui représente 70%des impôts indirects a constituée 27,5%de la totalité des recettes fiscales durantla période 2000 à 2007 pour culminer à

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environ 36% au cours des dix dernièresannées. Mais en dépit de saperformance, cette taxation n'a paséchappé aux critiques sur certainsaspects et sur la manière dont elle estcollectée. Les reproches qui lui sontadressées portent en l'occurrence sur :(i) le fait qu'elle constitue une contraintesérieuse pour la relance de la demandeintérieure, (ii) la multiplicité de sesbarèmes qui varient de 0 à 20%, (iii) letaux normal de 20% jugé trop élevé, (iv)l'importance de son poids sur le Produitintérieur brut en comparaison avec lessystèmes de TVA dans le monde, (v)l'exonération de pans entiers de l'activitééconomique ... Ces points devraient êtrecertainement abordés lors desprochaines assises pour leur trouver unesolution.

BAISSE DE LA TVA

Un stimulus de la croissanceéconomique

Prenant comme socle les fondements deces critiques et tenant à tester leurpertinence, les simulations proposées iciessayent d'évaluer et d'apprécier si unerestructuration des taux d'imposition dela TVA basée sur un rapprochement destaux réduits avec le taux normal et surun élargissements de leur champsd'application aurait ou pas une incidencenégative sur le rendement global decette taxation. En effet, l'objectif étantde réduire la pression fiscale sur laconsommation des ménages en vue derelancer la demande intérieure et decontourner les distorsions en matièred'équité et de neutralité introduites parla multiplicité des taux de TVA, trois

scenarios ont été retenus sous leshypothèses de référence communessuivantes: l'élargissement de la baseimposable aux activités des grandesexploitations agricoles et une structured'imposition à deux taux : le taux réduitde 5% applicable aux produitsalimentaires, à l'eau et l'électricité auxservices de santé et d'éducation et auxmédicaments, et le taux normal seraappliqué aux autres produits et services.C'est le niveau de ce dernier taux quipermettra de différencier entre les troisscénarii, il est de 10% pour le premierscénario, de 12% pour le deuxième et de14% pour le troisième.

Les résultats de ces simulationsmontrent avec le premier scenario unebaisse directe d'environ 9% du montantglobal de la TVA mais sans prendre enconsidération l'effet retour qui seraimpulsé par le stimulus de laconsommation des ménages qui, selontoute probabilité, pourrait combler cegap. Le deuxième scenario qui se basesur un taux normal de 12% devraitstabiliser les recettes fiscales provenantde la TVA alors que les hypothèses quisous-tendent le troisième scénarioaboutiraient à un relèvement de cesrecettes de l'ordre de 10,5%. Ainsi et auvu de ces simulations, le réajustement àla baisse du taux normal de la TVA neprovoquerait pas de manque à gagnersubstantiel au niveau des recettesfiscales et pourrait même les renforcerd'une manière directe et indirecte.

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POLITIQUE ECONOMIQUERéforme de la compensationLes contraintes du parachèvementMaroc Conjoncture /CMC n° 312 - avril 2019

Nombreux sont les pays qui adoptent despolitiques de subventions des prix avecpour double objectif de sauvegarder lepouvoir d’achat des citoyens et de garantirun approvisionnement sans heurts decertains produits de base. Ce, dans uneconjugaison avec le souci de favoriserl'application de prix rémunérateurs pourles structures productives existantes ou encours d'établissement. Le coût du panierdes produits subventionnés au Maroc s'estélevé à 53 milliards de DH en 2012,représentant 7% du PIB et18 % du totaldes dépenses publiques. Un poidsconsidéré comme insoutenable par lespouvoirs publics, qui se sont engagés, àpartir de 2013, dans une réformetéméraire de la Caisse de compensation.Une première tranche constituée deproduits pétroliers a ainsi été retirée dupanier en 2014. Les produits restants (gazbutane, sucre et farine) nécessiteraient,selon les prévisions de la Loi de finances2019, une dotation budgétaire de 18milliards de DH. Un montant jugé toujourspesant par les critiques qui estiment, parailleurs, que ces contributions participent,d'une part, à l'aggravation du déficitbudgétaire et que d'autre part, elles sontfrappées d'inefficacité dans leur finalité debénéficier à la population la plus démunie.Dans sa forme actuelle, le système decompensation se présente comme uneréelle menace pour le modèle social endevenir. Les difficultés de ciblage, dues àune absence de critères avérés pour une

segmentation identifiant les couchesvulnérables, entravent la mise en placed'un ciblage devant servir de support auparachèvement de la réforme escomptée.À ce jour, les analyses traitant de laproblématique des subventions se sontconcentrées sur leur inadaptation auxbesoins et s'appuient sur les enquêtes desdépenses des ménages du HCP pourconclure que les dotations sontessentiellement absorbées par les classesaisées. L'absence de statistiques fiablessur les revenus ne permet toujours pas demesurer l'impact sur la populationnécessiteuse en l'absence des allocationsaujourd'hui octroyées.Toutefois, en se référant à l'approchedépenses, d'aucuns considèrent que lesystème de distribution universelle apermis au Maroc de ramener le taux depauvreté monétaire de 15,3 % en 2001 à8,9 % en 2007 et à 4,8 % en 2014.L'Observatoire national dudéveloppement humain (ONDH), dans sonrapport «Indicateurs de suivi dudéveloppement humain 2012-2017»,confirme cette tendance baissière. Ilaffirme que l'amélioration globale duniveau de vie a favorisé l'amenuisementde la pauvreté monétaire et de lavulnérabilité. Il rappelle toutefois, quel'amplification de la pauvreté ressentie,qualifiée de «subjective» est uneconséquence de la faiblesse et de lafragilité des revenus, des inégalités tantsociales que régionales, de l'importance

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du chômage particulièrement des jeuneset surtout des craintes économiquesvéhiculées par la hausse des prix et lescoûts prohibitifs de l'accès auxéquipements socio-économiques de base(santé, éducation, eau potable, électricité...).La prise en charge d'une telle situation estd'autant plus compliquée que la stratégiegouvernementale envisage d'élargir lemode opératoire pour répondre àl'ensemble des besoins de la catégorie despauvres et autres vulnérables pourélaborer un programme complet desoutiens directs aux couches défavorisées.L'objectif visé est de mettre en place uneredistribution plus équitable en lieu etplace de la redistribution universelleactuelle. La tâche finale consiste en lamise au point, pour chaque individu, d'unidentifiant unique national en matière decouverture sociale. La base de donnéesainsi construite, dite Registre socialeunifiée (RSU), regroupera les donnéessocio-économiques qui permettent dereconnaître les situations de pauvreté etde vulnérabilité des citoyens. À celas'ajoute la nécessité de recenser et de

regrouper tous les filets sociaux existantset les bénéficiaires correspondants pourconstruire une vision d'ensemble desaides de l'État. En attendant de disposerde ce prérequis pour finaliser la réformede la Caisse de compensation et mettre enplace un dispositif de ciblage pour dessecours directs, les difficultés nemanquent pas pour repousser, chaquefois, à des jours meilleurs la poursuited'une telle entreprise, jugée commeinéluctable. La procrastination quicaractérise ce chantier s'explique par laconjugaison d'un environnementmacroéconomique indécis et un climatsocial délicat. Les prix sur le marchéinternational du sucre et surtout du gazsont inscrits dans une lente mais fermeaugmentation poussant toute tentative dedécompensation vers un risque nonnégligeable de détérioration du pouvoird'achat. Le climat social, pour sa part,participe de la même obsession ettémoigne d'une réelle détresse alimentéepar les grèves et le blocage du dialoguesocial, tant les attentes des citoyens sefocalisent sur le pouvoir d'achat, la justicesociale et l'égalité des chances.

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POLITIQUE ECONOMIQUERéforme fiscaleLes enjeux des 3èmes assises de la fiscalité

Maroc Conjoncture n°312 / Avril 2019

La réforme de la fiscalité est un chantier très vaste qui demande des analyses suffisammentapprofondies avant d’aboutir à des conclusions définitives et de portée pratique. Les mesuresproposées en matière fiscale partent cependant du constat largement partagé que le niveaud'imposition aujourd'hui est assez pénalisant pour les ménages, l'entreprise et les investisseurs.Les prélèvements au titre de la fiscalité rapportés au PIB atteignent actuellement un niveau élevécomparativement à la moyenne de la région, soit 23 %. Si l'on inclut les cotisations sociales et lesautres contributions similaires, le montant total des prélèvements obligatoires dépasse 30 % duPIB et se compare pratiquement aux taux observés dans certains pays de l'UE.

Une pression fiscale inéquitablementrépartie entre acteurs économiques

Si l'on considère maintenant la répartition desrecettes fiscales de l'Etat qui totalisentenviron 220 milliards de DHS par an- par typed'impôt, nous constatons que la majorité deces dernières sont constituées des recettes dela TVA et de TIC qui représentent 50% dumontant total, soit 9% du PIB, et des recettesde l'impôt sur le revenu (IR) qui sont estiméesà environ 44 milliards de DHS (estimations LF2019). Quant aux recettes de l'impôt sur lessociétés (IS), elles sont estimées à environ 52milliards DHS au titre de la LF 2019. Le constatest ici sans appel, à savoir que la majorité desrecettes fiscales de l'Etat (75% environ)proviennent de la fiscalisation sur lesménages avec une pression accentuée sur laclasse moyenne. En effet, ii ressort d'uncertain nombre de sources que les recettes del'IR proviennent à 70% des salariés, soit àpeine plus de 4 millions de contribuables. Dela même manière, la majorité des recettes de

l'IS sont payées par une minorité de grandesentreprises. En effet, seules 73 entreprisesassurent la moitié des recettes de l'IS, selonle dernier rapport du CESE sur le sujet.

Les grands enjeux de ces Assises

Aussi, partant de l'ensemble de ces constatsqui montrent une mauvaise allocation de lapression fiscale sur les principaux agentséconomiques (ménages, entreprises), coupléeà un sentiment d'iniquité et d'injustice fiscale,ces 3eme Assises de la fiscalité doivent se fixerun certain nombre d'objectifscomplémentaires avec comme principal enjeuune baisse générale du niveau d'imposition(ménages et entreprises) et de manièreconcomitante l'élargissement de la basefiscale. De manière plus précise, ces objectifssont :

• Définir un Pacte fiscal qui suscitel'adhésion et consacre la stabilité, la lisibilité,l'accessibilité et l'acceptabilité du systèmefiscal. Ce pacte aura pour objectifs la maitrisedu systeme fiscal, d'en automatiser

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l'application et l'interaction avec lecontribuable, de limiter les margesd'appréciation et d'interprétation del'administration, d'en sanctuariser les normeset les bases et de renforcer l'impartialité desmodalités et du ciblage de contrôle. Demanière spécifique, ce Pacte fiscal auracomme sous objectifs de :

• Elargir l'assiette fiscale, par l'applicationeffective du principe constitutionnel departicipation de toutes personnes physiqueset morales selon les capacités contributives dechacun ;

• Améliorer le pouvoir d'achat des ménagesen allégeant l’impôt sur le revenu sur lesclasses moyennes à travers notamment unerévision des tranches d'imposition et des tauxou encore la déduction des revenusimposables de certaines dépenses sociales(frais de scolarité, de santé, des ayantsdroits...) ;

• Soutenir les activités à faible revenu àtravers notamment l'application d'un impôtréduit, forfaitaire, afin d'alléger la charge et lacomplexité sur cette catégorie decontribuable; en plus de l'adhésion à lacouverture sociale pour cette catégorie ;

• Améliorer la compétitivité fiscale desentreprises, notamment les TPE et PME dontle niveau d'imposition moyen (tous impôtsconfondus) atteint 49% environ contre unemoyenne mondiale de l'ordre de 40%. A cetitre, les quelques mesures fiscalesintroduites dans la LF 2018, dans le butd'alléger fiscalement les entreprises n'onteu qu'un impact limité. La multiplicité desformes d'imposition de taxation continueà former un grand fardeau qui contrarie leredressement du tissu économique,particulièrement pour les PME et TPE. IIest, en outre, peu probable que les mesures

prévues pour 2019, en matière de poursuitede la réforme fiscale donnent plus derésultats probants. On fait référence ici,notamment, à l'élargissement de la baseimposable, au renforcement du contrôle etau réexamen des incitations fiscales en liaisonavec les principes d'efficience. En sus de cesmesures, il est également opportun d'étudierla mise en place de mesures incitatives desoutien à l'investissement telles que lecrédit impôt-recherche et innovation parexemple ;

• La lutte contre les niches (dépensesfiscales) qui représentent un manque àgagner annuel pour le budget de l'Etat del'ordre de 35 milliards de DHS. L'enjeu seraitalors de réorienter ces dépenses fiscalesvers les secteurs d'avenir a fort potentiel decroissance et de création d'emplois.

• La mise en place, de manièreprogressive, d'une fiscalité plus juste et pluséquitable du patrimoine. Dans ce cadre,serait visée particulièrement la taxationde l'impôt sur le patrimoine, à traversnotamment la taxation du patrimoine nonproductif (terrains non bâtis, des biensimmeubles non occupes ... ), qui au-delàdes recettes générées , qui aurait commeobjectif d'inciter à l'intégration des biens enquestion dans le circuit productif. Cetteimposition sur le patrimoine devrait êtreétendue à certains biens de luxe, connuscomme signes ostentatoires extérieurs derichesse et à la mise en place d'un impôt surla succession par héritage.

• L'intégration progressive du secteurinformel dans les circuits de l'économieformelle. En effet, l'émergence d'unevéritable économie moderne estfortement hypothéquée par l'économieparallèle qui protège le maintien desconditions de travail précaires, l'absence de

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protection sociale, tour en imposant uneconcurrence déloyale aux entreprisesstructurées. II s'agira à ce stade de proposerun certain nombre de mesures incitativesfiscales (amnistie fiscale) et surtout sociales.

La reforme de l'IR et la TVA commevecteurs de soutien au pouvoird'achat des ménages

Le réajustement à la baisse de la structurede l'IR est de nature à soutenir lesrevenus des ménages et stimuler l'activitéà travers la demande. Un allégement globalde cet impôt à travers le réajustement destaux appliqués à chaque classe de revenus(comme par exemple l'exonération que l'onpeut porter aux revenus annuels inférieurs à40 000 DH conjuguée à la baisse du tauxmarginal de l'impôt) aura, outre son effet surla demande, un impact positif sur lesrecettes au titre de cet impôt du fait qu'ilcontribuera également à l'élargissement dela base imposable correspondante à traversnotamment l'élargissement de la taxation àl'ensemble des revenus professionnels(professions libérales notamment) dontune majorité échappe aujourd'hui àl'impôt.

Enfin, s'agissant de la restructuration de laTVA, il y a lieu de garantir une neutralitétotale de la TVA, qui est appelée à êtresimplifiée et restructurée autour de deuxtaux, applicables selon des règles nelaissant place à aucune ambigüité nidérogation. Les taux qui semblent répondreaux objectifs de croissance et decompétitivité sont respectivement de 15 %pour le taux normal et de 7 % pour le tauxréduit, en plus d'un taux additionnel de 20%pour les produits de luxe. Les analysesd'impact de cette structure de tauxmontrent un gain double pour l'ensemblede l'activité à condition que le champ

d'application de cet impôt soit élargi pourintégrer pratiquement tous les produitsde consommation. D'un côté, la réductiondes taux permet de préserver le pouvoird'achat et la demande intérieure commefacteurs stabilisateurs du cycle deproduction. De l'autre, l'élargissement duchamp d'application de cet impôt permet,en dépit de la réduction des taux, demaintenir, voire développer, les recettesau titre de la TVA et répondre ainsi au soucimajeur de l'équilibre des finances de l'Etat.

En conclusion, ces Assises de la fiscalité nedoivent pas être prisonnières d'une logiquetechnico-comptable avec un catalogue demesures prêtes à l'emploi dont la mise enœuvre, à l'instar des Assises de 2013, restediscutable et sujet à questionnement. Ellesdoivent être ,au contraire, un moment dedébat national, devant favoriser un largeconsensus, et poser de grands principes quise traduiront par la suite par une loi-cadreassurant une forte stabilité fiscale pournotre pays pour les 10-15 prochainesannées. Les dispositions techniques entermes de mesures devront être consignéesdans les lois de finances votées chaqueannée au Parlement. II est important degarder en mémoire la nécessité d'inscrirecette réforme fiscale dans le cadre beaucoupplus global de la refonte de notre modèlede développement, En effet, l'urgence estdonnée dans la construction d'un nouveaumodèle qui favoriserait la production derichesses, faciliterait la réduction desdisparités sociales et territoriales etconduiraient à l'inclusion sociale.

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POLITIQUE ECONOMIQUERétrospective de l’évolution du système fiscal marocain àla veille des assises fiscales de mai 2019

La lettre d’Artémis/1er trimestre 2019

Le Système fiscal marocain, en tantqu’instrument de développement et destabilisation économique et sociale, aconnu sa première grande réforme en1984 avec le programme d’ajustementstructurel, réforme dont l’impact a faitl’objet de suivi-évaluation à travers lesassises fiscales successives tenues en1999 et en 2013.

Monsieur Mohamed BERRADA, professeuruniversitaire émérite et ancien Ministredes Finances, de par son expertiseincontournable sur le plan macro-économique en management et engestion d’entreprise, tant dans ledomaine académique qu’en tant quepraticien confirmé au sein d’institutionsfinancières et monétaires nationales etinternationales, nous livre à travers cetinterview sa vision sur la philosophie de laréforme, sa lecture de l’évolution à traversles assises de 1999 et 2013, ce qui estattendu de celles de mai 2019 ainsi qu’unregard pertinent et éclairé sur l’avenir duSystème.

En tant qu’ancien ministre des finances,vous avez été un des acteurs majeurs dela mise en œuvre de la réforme de lafiscalité initiée en 1984. Quel bilanfaites-vous de cette époque et quelsimpacts sur la transparence fiscale engénéral ?

En effet, cette réforme s’inscrit dansle cadre du programme d’ajustementstructurel entrepris à l’époque en vue destabiliser le cadre macroéconomique etcréer les conditions d’une croissancesaine et durable : réduction des déficitsinternes et externes, rationalisation desdépenses publiques, privatisation,ouverture économique et commerciale,réforme des marchés financiers, réformedes entreprises publiques etc..

Sur le plan fiscal, la loi cadre adoptée en1984, s’est fixée pour principaux objectifs:la mise en place d’un système qui assured’une part une meilleure répartition de lacharge fiscale et un élargissement del’assiette et la réduction des taxes etd’autre part, un renforcement desgaranties que la loi accorde auxcontribuables. On a assisté également auremplacement de la taxe sur les produitset les services par la Taxe sur la ValeurAjoutée (TVA) en 1986; à la suppressiondes impôts catégoriels appliqués parnature de revenu et leur remplacementpar l’impôt sur les sociétés (IS) en 1988 etde l’Impôt Général sur le Revenu (IGR) en1990

Peut-on dire que cette réforme aatteint ses objectifs ?

Il faut reconnaitre qu’en dépit desefforts accomplis dans le sens de lasimplification et de la mise en place

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d’un système synthétique, la cédularitén’a pas totalement disparu. En effet,d’autres taxes, comme la Taxe sur leproduit des actions et parts sociales(T.P.A), la Taxe sur les Produits dePlacements à Revenus Fixes (T.P.P.R.F.), laContribution sur les RevenusProfessionnels et Fonciers Exonérés(C.R.P.F.E.) et la Taxe sur les Profits deCession de Valeurs Mobilières (T.P.C.V.M.)ont été créées.

Sur le plan de la dépense fiscale, onassistera, au début des années quatre-vingt-dix, à une tentative derationalisation des avantages fiscaux parla mise en place d’une charte desinvestissements en 1996. Cette charteremplace les différents codes sectorielsqui couvraient précédemment l’essentieldes activités économiques du pays.

Les avantages fiscaux maintenus sontorientés vers des activités prioritaires,comme l’export, ainsi que vers desrégions défavorisées et sont introduitsdans le droit commun, sans la nécessité del’obtention d’une autorisation préalable.

Sont venues ensuite les premièresassises de la fiscalité en 1999. Pourquoiet pour quels résultats ?

Il fallait faire le point de la situation,plusieurs années après la réforme desannées 80.

L’organisation des premières assisesnationales sur la fiscalité en 1999 aété l’occasion de disposer d’undiagnostic commun et concerté sur lesystème fiscal et a permis d’arrêter demanière collective une feuille de route

pour moderniser davantage lesystème fiscal marocain.

Ainsi, à partir de 1999, on assiste à uneévolution qui a permis d’introduire deschangements concrétisant les principesdirecteurs fixés par la réforme fiscale.Pour simplifier le système et réduire sacédularité, certaines taxes ont étéabrogées (P.S.N., la C.R.P.F.E.) et d’autresintégrées dans l’I.S. ou l’I.G.R. (T.P.A.,T.P.P.R.F., T.P.I, T.P.C.V.M.), et ce bienque le maintien des impositions à destaux libératoires ne permettait pas derépondre totalement à l’objectif d’uneimposition globale considérée pluséquitable.

Je voudrais rappeler à ce propos, quede nombreuses réformes ont étéintroduites par la suite à travers les loisde finances successives de 2000 à 2011et qui se sont traduites par la mise enplace d’un ensemble de mesures desimplification, de rationalisation etd’harmonisation du système fiscal, quiont conduit à la mise en place deplusieurs dispositifs importants commela réforme des droits d’enregistrement en2004, l’amorce de la réforme de la TVAen 2005, l’élaboration du livre desprocédures fiscales en 2005, l’élaborationdu livre d’assiette et de recouvrement en2006, le regroupement des textes fiscauxdans un même volume : le Code Généraldes Impôts, édité en 2007, l’intégrationde la taxe sur les actes et conventionsdans les droits d’enregistrement en 2008,et l’élaboration de la note circulaireglobale publiée finalement en 2011.

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Alors comment sont régisactuellement les principaux impôts ettaxes ?

Pour simplifier, actuellement les principauximpôts et taxes sont régis par deux textes :

• le Code Général des Impôts qui couvre l’IS,la TVA, l’IR, les droits d’enregistrement, lesdroits de timbre et la taxe spéciale annuellesur les véhicules automobiles ;

• et la loi n° 47-06 relative à la fiscalité descollectivités locales, qui s’articule autour dedeux axes :

> le premier concerne les taxes gérées par lescollectivités locales elles- mêmes,

> et le second concerne les taxes localesgérées par la Direction Générale des Impôts(DGI) pour le compte des collectivités locales.Ces taxes locales concernent deux catégoriesde redevables :

> La taxe professionnelle et la taxe de servicescommunaux dues par les entreprises ;

> La taxe d’habitation et la taxe de servicescommunaux, dues par les particuliers.

D’autres taxes, redevances ou contributionssubsistent encore ou viennent même d’êtrecréées, autorisant des prélèvements nonaffectés directement au budget général del’Etat ou celui des collectivités locales.

Si les assises de 1999 ont conduit àces résultats, pourquoi organiser denouvelles assises en 2013 ?

Incontestablement, il faut le reconnaitre,depuis les années 80, le Maroc a réaliséde grandes avancées au niveau de sonsystème fiscal.

Mais cela n’empêche pas qu’on doit demanière régulière faire un bilan de ce quia été fait et de ce qui reste à faire, de ce

qui a marché et de ce qui n’a pas marché.C’est vrai, qu’à partir d’une vision tellequ’elle est définie dans une loi cadre,différentes mesures se trouventintroduites à travers les lois de financesuccessives, pour répondre à despréoccupations ou à des pressionssectorielles ou catégorielles du moment.

Tout cela s’est traduit par des distorsionsdu système fiscal et par une réduction desa cohérence. La cohérence d’un systèmeest essentielle pour lui donner son sensd’équité et de transparence. C’estl’objectif final ! Je dois aussi souligner quele monde évolue à grande vitesse, lestechnologies aussi ! La mondialisation etla concurrence internationale quesubissent nos entreprises nousdemandent à faire le point de nosstratégies afin de nous réadapter enpermanence. D’où la nécessité d’avoirorganisé les 2èmes assises en 2013 !

Le fait d’organiser ces 3èmes assisesaujourd’hui juste 6 ans après celles de2013 montre que le Maroc estconscient de la nécessité de prendre enconsidération ces évolutions continues.

Les troisièmes assises sur la fiscalité sonttrès attendues. Quels sont les axes detravail prioritaires à aborder durant cerendez-vous incontournable et y aura- t- ilun calendrier de mise en œuvre ?

Les assises de la fiscalité sont unmoment de réflexion, d’échanges et dedébats. Le but est de préparer une loicadre issue de ces débats et dont ladéclinaison sera faite progressivement surune durée de 5-10 ans. On définit desprincipes qui doivent répondre à nospréoccupations majeures actuelles et

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futures. Il faut comprendre qu’unsystème fiscal ne vit pas en vase clos.

Je parlais tout à l’heure de cohérence.Cette cohérence ne doit pas êtrerecherchée uniquement au sein dusystème fiscal, mais en relation avectoutes les composantes de la vieéconomique et sociale. Car en fait toutest lié ! Nous devons réfléchir en termesde complexité, pour reprendre la penséed’Edgar Morin. C’est pourquoi nousdevons relier le système fiscal au modèlede développement de notre pays.

Mais ce modèle n’existe pas encore !

Effectivement. Alors en attendant, ons’est proposé de baser nos réflexionssur les messages contenus dans 3 discoursimportants de Sa Majesté.

Quels sont ces messages ? La nécessitéde prendre en considération le capitalimmatériel dans toute décisionstratégique, avec ses troiscomposantes : le capital humain, lecapital institutionnel et le capital social.Nous enregistrons en effet un retardconsidérable sur ce plan, en particulierdans le domaine de l‘éducation, alors quece capital immatériel constitue leferment de notre productivité et denotre compétitivité, source de créationd’emplois.

Ensuite le niveau de chômage élevé desjeunes, surtout des jeunes diplômés. Lechômage alimente les inégalités et nuit àla cohésion sociale. N’oubliez pas que letravail est d’abord une source de ladignité humaine et la cohésion socialeest le ciment de notre identité et de notreunité.

Enfin, la nécessité de revoir notre modèleéconomique, qui malgré un tauxd’investissement considérable de 32% duPIB, ne crée pas d’emplois ! Insuffisanced’investissements productifs qui devraientdécouler d’une meilleure combinaison ducapital matériel et du capital immatériel.

Notre croissance ne crée pas d’emplois.Elle est de mauvaise qualité ! Elle estirrégulière, insuffisamment inclusive etmal répartie. Si la demande publique etprivée peut constituer un levier pour lacroissance, dans notre cas, elle s’adresseen bonne partie à la production étrangèrevenant aggraver ainsi le déficit de notrebalance commerciale. Or, c’est par laproduction que se créent les revenus, laconsommation, les investissements etl’emploi.

Comment une nouvelle politique fiscalepourrait contribuer à résorber cesdéficits?

C’est la croissance économique qui créedes emplois et qui alimente les recettesfiscales. La politique fiscale n’est qu’un desinstruments pour créer la croissance. D’oùla nécessité de l’inclure dans une visionglobale en liaison avec d’autresinstruments comme la politiquemonétaire, la politique des taux dechange, l’amélioration de la gouvernance,la rationalisation de la dépense publique,l’éducation etc.

La croissance est tirée par lesinvestissements productifs créateursd’emplois permanents. C’est à ce niveauque doit s’orienter notre stratégie. C’estnotre principe de base. La fiscalité doitinciter ce type d’investissements. En

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créant des emplois, on participe à laréduction des inégalités.

Le système fiscal marocain comporteplusieurs impôts et taxes. D’après vous,est-ce le moment de réduire la pressionfiscale en supprimant certains impôts ettaxes ?

Notre pression fiscale est de 22,50 %.Mais toute comparaison avec d’autrespays est à exclure ! Car si on écartedu dénominateur le PIB agricole et lesautres centres exonérés, la pression fiscaleserait de 26%, proche de la moyenne despays de l’OCDE. Mais le problème n’estpas là. Cette pression est inégalementrépartie ! Quelle est la pression optimumpour un pays comme le Maroc, sachantqu’en Turquie, notre concurrent, elle estde 19% ?

La baisse de la pression fiscale pourraitêtre menée d’abord par une meilleurerationalisation de certaines taxes. Parexemple la TVA. La TVA comporte desdistorsions du fait de certainesexonérations et de la multiplicité destaux, ce qui conduit à une surchargefiscale pour certaines entreprises.

De même pour la fiscalité locale. La taxeprofessionnelle telle qu’elle est conçueaujourd’hui est un frein àl’investissement. Il faudrait laremplacer par une taxe sur l’activité.Les 27 taxes locales sont source demécontentement et de complexité aussibien pour les contribuables que pourl’administration. Elles doivent être réuniesen 2-3 taxes. L’effort de simplification etde visibilité du système fiscal est denature à améliorer les relations entre lesdeux parties !

Les travaux des assises permettront,entre autres, d’alléger la pression fiscalesur les entreprises. Qu’en est-il pour lesparticuliers ?

Pour baisser les taux d’imposition, ilfaut d’abord élargir la base imposable.C’est le chemin pour une plus grandeéquité. Sachez que moins de 1% dessociétés paient

80% de l’IS. Il en est de même de l’IR.60% des recettes de l’IR proviennent desprélèvements sur salaires. Ce n’est paséquitable ! Beaucoup d’entreprises et depersonnes physiques ne contribuent pasaux recettes fiscales en proportion deleurs revenus. L’expérience menée dansles autres pays a montré que la baissedes taux avec l’élargissement del’assiette a conduit à une améliorationsignificative des recettes fiscales et àune meilleure adhésion à l’impôt. Toutcela nécessite évidemment des dispositifsnouveaux pour lutter contre la fraudefiscale, la contrebande et la pousséeprogressive du secteur informel vers leformel.

J’ajoute qu’en élargissant la baseimposable, on élargirait en même tempsla base des prélèvements sociaux, pourune meilleure couverture de santé et deretraite, d’une partie de la populationdont le travail est précaire, alimenté parle secteur informel. On doit lutter contrela précarité. Il faut bien comprendre quenotre vision fiscale est aussi d’essencesociale ! Notre objectif, on s’en rappelle,est aussi de réduire les inégalités.

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Le Maroc a mis en œuvre un ensembled’avantages fiscaux dérogatoires auxsecteurs exportateurs et aux zonesfranches, CFC,… La portée de cesavantages serait-elle réexaminée lors deces assises ?

C’est juste ! La dépense fiscale aatteint un niveau considérable – 32milliards de dirhams- sans qu’elle nesoit justifiée par rapport au principeédicté plus haut. Une évaluation detoutes les exonérations existantes estcours. Certaines exonérations pourraientêtre remplacées par des subventionscontractuelles directes, comme uneparticipation aux infrastructuresindustrielles que certaines entreprisessont amenées à effectuer sur les sites.

Quant aux avantages accordées auxzones franches et à CFC par exemple,nous sommes appelés à respecter lesrègles de conformité internationales,en particulier en relation avec nospartenaires. Ces règles ne concernent pasuniquement la fiscalité, maisl’organisation du secteur financier.L’objectif est de lutter contre la fraudefiscale, le blanchiment d’argent, et lefinancement du terrorisme.

Durant ces assises, un projet de loi-cadresera élaboré pour définir les grandesorientations du nouveau système fiscalnational. Y’a t’il des garanties que les loisde finances à venir soient dans lacontinuité de l’esprit de ces assises ?

Toute mesure fiscale qui serait introduitedans les lois de finances à venir doitrespecter les principes édictés dans la loicadre. Elle doit passer par ce filtre :Promouvoir l’investissement productif

créateur d’emplois permanents, l’équité,l’efficacité, la simplification desprocédures, et la transparence. Maissurtout il faut veiller à ce quel’administration fiscale soit imbibée parces principes et par la nécessité d’aiderà une plus grande adhésion de lapopulation à l’impôt, et ceci par unemeilleure communication. La mise enplace d’un guide fiscal simplifié seraitutile.

Il est nécessaire aussi que lecontribuable perçoive d’une manièretangible la contrepartie de sescontributions en termes de servicespublics, dans les domaines de la sécurité,de la santé ou de l’éducation.

La recherche d’un meilleur équilibre desdroits et devoirs du contribuable et del’administration est aussi important.L’administration ne doit pas être juge etpartie, c’est-à-dire élaborer les textes, lesappliquer et en contrôler l’exécution. Elledoit tendre vers une administration àvisage humain où la confiance devient unerègle de départ. La création d’un conseilnational des prélèvements obligatoirespourrait aider à cette mutation.

Rien n’empêche enfin de prévoir unprogramme éducatif sur le rôle de lafiscalité dans les écoles.

D’une manière générale, la réussite d’unsystème fiscal, c’est finalement uneaffaire d’éducation.

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Repères N°50 / BANQUE DRRCI/DRE/SD

BANQUEPolitique monétaire au Maroc : deux décennies de stabilitédes prixAbdellatif Jouahri | 25/07/2019www.latribune.fr

OPINION. Durant les années 2000, leMaroc a lancé plusieurs réformesd’envergure d’ordre institutionnel,économique et sociétal, de vasteschantiers d’infrastructure et denombreuses stratégies de développementsectoriel. Il a pu ainsi accélérer sacroissance économique de manièresignificative et résorber une partie de sesdéficits sociaux. Par Abdellatif Jouahri,gouverneur de Bank Al-Maghrib.

S'inscrivant dans cet élan, Bank Al-Maghriba opéré plusieurs tournants dans le cadrede la réalisation de ses missionsnotamment en matière de politiquemonétaire. Ses statuts ont connu deuxrefontes majeures, renforçant sonautonomie et élargissant ses attributions,en ligne avec les meilleurs standardsinternationaux. Pour mieux appréhenderl'ampleur de ces changements, ilconviendrait de les contextualiser dans uneperspective historique et dans le cadre desmutations de l'environnement national etinternational.Après la création de Bank Al-Maghrib en1959, la conduite de la politique monétaireétait basée essentiellement sur desinstruments directs tels que l'encadrementdu crédit et les emplois obligatoires. Avecl'enclenchement du processus delibéralisation économique au début des

années 80, les autorités monétaires ontcommencé à s'orienter vers des approchesindirectes, instaurant les interventions surle marché monétaire et assouplissantgraduellement la réglementation des tauxd'intérêt, puis abandonnant les contraintesquantitatives sur les concours bancaires.Les années 90 ont constitué une période detransition importante dans ce processus.Les statuts de la Banque centrale de1993lui assignaient comme mission de veiller àla stabilité de la monnaie et à saconvertibilité et de développer le marchémonétaire. La Banque a ainsi maintenu lafixation d'une cible de progressionmonétaire annuelle et a entrepris plusieursmesures dans ce cadre, instaurant enparticulier à partir de 1995, le mécanismede gestion de la liquidité à travers lesappels d'offres.

La politique monétaire à partir des années2000 : la stabilité des prix comme principalobjectifL'année 2006 a été un tournantstratégique, avec l'adoption d'un nouveaustatut de la banque centrale, renforçantson indépendance et lui assignant lastabilité des prix comme missionfondamentale. Dans son article 6, il eststipulé que « dans le but d'assurer lastabilité des prix, la Banque arrête et meten œuvre les instruments de politique

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monétaire [...] À cet effet, la Banqueintervient sur le marché monétaire enutilisant les instruments appropriés [...] ».Bank Al-Maghrib, a ainsi adopté unenouvelle approche basée sur l'évaluationdes pressions inflationnistes et des risquesentourant les prévisions d'inflation àmoyen terme. Ces analyses étaientsupportées par un dispositif de prévisionspermettant d'établir des projections pourl'inflation et des principaux agrégatsmacroéconomiques.Pour ramener l'inflation à sa trajectoirecompatible avec l'objectif de stabilité desprix, la Banque utilisait deux principauxinstruments, à savoir le taux directeur,appliqué à ses injections hebdomadairessur le marché monétaire, et la réserveobligatoire utilisée pour réguler la liquiditébancaire.Sur le plan de la mise en œuvre, la Banques'est fixé comme cible opérationnelle letaux moyen pondéré sur le marchéinterbancaire, dont elle a réussiprogressivement à maîtriser le niveau et àréduire la volatilité.En termes de gouvernance, l'action sur lesdeux instruments de politique monétairerelève des compétences du Conseil de laBanque. Ce dernier se réunittrimestriellement selonun calendrier annuel publié à l'avance.Présidé par le Gouverneur, ses membressont choisis parmi des personnalitésreconnues pour leurs compétences enmatière monétaire, financière etéconomique.Bank Al-Maghrib veille dans le cadre de laréalisation de ses missions à garantir unetransparence totale de son processus deprise de décision à travers la diffusion d'un

communiqué de presse annonçant ladécision de politique monétaire, durapport sur la politique monétaire, ainsique la tenue par le gouverneur d'un pointde presse à l'issue de chaque réunion duConseil.

La crise financière internationale :adaptation de la politique monétaire etélargissement des missions de la BanqueLa dernière décennie a été marquée par lasévère crise financière et économique qui adébuté en 2008, ainsi que par la fortevolatilité des prix sur les marchés desmatières premières, notamment le pétrole.Si le système financier marocain a pudémontrer une certaine résilience,l'économie réelle a été impactée à traversplusieurs canaux, notamment la demandeétrangère et les transferts des Marocainsrésidant à l'étranger.Tirant les enseignements de cette crise ettenant compte des mutations del'économie et du système financiernationaux, Bank Al-Maghrib a entreprisplusieurs réformes majeures. Ainsi, en2015, une nouvelle loi bancaire est entréeen vigueur, élargissant le périmètre de lasupervision bancaire, introduisant lesdispositions régissant les banquesparticipatives, renforçant les règlesrelatives à la gouvernance bancaire, ainsique la protection de la clientèle. La Banquea mené depuis un travail de fond pourmettre en œuvre, conjointement avec lesautres régulateurs, et de manièrecoordonnée et concertée, les bases d'unesurveillance macro prudentielle, reposantsur un dispositif institutionnel, légal,analytique et opérationnel visant à

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identifier et réguler les risques systémiqueset gérer les crises éventuelles.La Banque a engagé également une refontede son statut, aujourd'hui en phase finaled'adoption. Celui-ci élargit les missions dela Banque à la stabilité financière et à lacontribution à la promotion de l'inclusionfinancière. Il renforce en outre sonautonomie en matière de politiquemonétaire, en lui conférant en particulier lepouvoir de définir l'objectif de stabilité desprix et de conduire la politique monétaireen toute indépendance.Sur le plan des réalisations, la Banque a ététrès active dans cette conjoncture difficile.Elle a ainsi abaissé son taux directeur àplusieurs reprises pour le ramener à partirde septembre 2016 à un niveauhistoriquement bas de 2,25%. Elle a réduitprogressivement le taux de la réserveobligatoire qui est passé de 16,5 % en 2008à 4 %.Face à la décélération du crédit et auxdifficultés que connaissent les très petites,petites et moyennes entreprises (TPME), laBanque a lancé plusieurs mesures nonconventionnelles dont notamment la miseen place en 2012 d'un dispositif de prêtsgarantis à 3 mois, qui permet aux banquesde se refinancer en contrepartie d'uncollatéral constitué d'effets privés sur laTPME. Ce mécanisme a été renforcé àpartir de 2014 par un nouveau programmepermettant aux banques de bénéficierd'avances pour une durée d'une année àhauteur des montants qu'elles prévoientd'octroyer à cette catégorie d'entreprises.Ces efforts ont produit des résultatsencourageants, la part des crédits accordésaux TPME dans l'encours global du créditbancaire ayant atteint 37 % en 2014, une

proportion parmi les plus élevées dans larégion MENA.Sur le plan de l'évolution des prix, l'inflationest revenue d'une moyenne annuelle de4,5% au cours de la décennie 90 à 1,6 %depuis 2000.

La politique monétaire dans le cadre d'unrégime de change plus flexibleLa politique monétaire a été menée jusqu'àprésent dans le cadre d'un régime dechange fixe avec l'ancrage de la monnaienationale à un panier de devises.Néanmoins, elle bénéficie d'une certaineautonomie au regard notamment del'ouverture partielle du compte capitalpour les résidents. À partir du début desannées 2000, la pertinence du maintien durégime de change fixe était de plus en plusremise en question avec l'accélération del'ouverture de l'économie et la volontéd'ériger Casablanca en hub financierrégional.Dans ce cadre, après une longue réflexionmenée par la banque centrale, les autoritésmarocaines ont initié le 15 janvier 2018unetransition vers un régime plus flexible. Lapremière étape de cette réforme a consistéen l'élargissement de la bande defluctuation de +/- 0,3 % à +/-2,5 %, tout engardant le panier de référence en vigueurpour le calcul du cours central du dirham.Cette transition devrait renforcer lacapacité de l'économie à absorber leschocs externes, soutenir sa résilience etservir de levier aux autres politiquesmacroéconomiques. Elle devrait assurerégalement davantage d'autonomie à lapolitique monétaire et lorsqu'elle sera à unstade avancé, la Banque pourra mettre enplace un cadre de ciblage d'inflation avec

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comme ancre nominale l'inflation au lieudu taux de change actuellement.En préparation de cette réforme, la Banquea lancé en 2013 un chantier majeurd'adaptation de son dispositif de conduitede la politique monétaire. Elle a ainsidéveloppé un nouveau cadre d'analyse etde prévision à même de supporter cettetransition. Ce dernier est articulé autourd'un modèle central de politiquemonétaire permettant de produire desprojections cohérentes à moyen terme etintègre un modèle structurel pour lasimulation d'impacts à moyen et longterme des politiques publiques et desréformes structurelles. En 2016, ce cadre aété déployé et un nouveau processusd'élaboration des prévisions a été mis enplace.De même, le dispositif informationnelsupportant ce cadre d'analyses a étéprogressivement renforcé, avecnotamment un élargissement graduel de lacouverture des statistiques monétaires etla mise en place de plusieurs nouvellesenquêtes régulières. Il s'agit en particulier,des enquêtes portant sur les tauxdébiteurs, les conditions d'octroi de créditet les anticipations d'inflation. En outre, laBanque a mis en place, en collaborationavec l'Agence nationale de la conservationfoncière, du cadastre et de la cartographie,un dispositif de suivi trimestriel del'évolution des prix des actifs immobiliers.En parallèle, la communication autour de lapolitique monétaire a été adaptée,renforçant son caractère prospectif etaméliorant la transparence du processusde prise de décision. Ainsi, plusieursaméliorations importantes ont étéintroduites au niveau du rapport sur la

politique monétaire, avec notammentl'ajout d'un nouveau chapitre dédié auxprévisions macroéconomiques, et ducommuniqué de presse publié à l'issue desréunions du Conseil.Aujourd'hui, Bank Al-Maghrib poursuitl'adaptation graduelle de son dispositif deconduite de politique monétaire, s'attelanten particulier à développer un cadre deréférence pour le ciblage d'inflation. Elleambitionne de la sorte à continuer àréaliser son objectif de stabilité des prix età renforcer sa contribution à la croissanceet à l'emploi.

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BANQUEPlateforme de prêt : une alternative au système bancairepour les TPE ?Olivier Goy- Fondateur October (ex-Lendix)Revue Banque n° 834 /01.07.2019

Forces et limites du crowdlending pour le financement des très petites entreprises : l'analyse dufondateur de la société de prêt October, ex-Lendix.

Très petites entreprises : les banquessont-elles à la hauteur ?

En octobre 2014, l'entrée en vigueur d'unenouvelle réglementation [1] a ouvert unebrèche inédite dans le monopole bancaire.Les plateformes de prêt aux entreprisesétaient nées, avec une promesse simple :offrir une alternative en leur permettantd’emprunter directement auprèsd’investisseurs particuliers etinstitutionnels, sans passer par les servicesdes banques.

Bien évidemment, la promesse séduit toutentrepreneur qui a connu le long et pénibleparcours de l’emprunteur, et essuyé denombreux refus, souvent restés incompris.La promesse s'annonce d’autant plusséduisante pour les très petites entreprises(TPE), réputées mal aimées des banques.

Petit rappel historique

Chose impensable il y a encore quelquesannées, la finance participative a entreprisde bouleverser les modèles financiershabituels. La collecte de dons oul'investissement au capital de start-up,deux des principales activités de la financedite « participative », ne sont pas

véritablement des nouveautés. Mais le prêten direct par des particuliers constitue, lui,une véritable révolution. Depuis dessiècles, prêter de l’argent était une activitéstrictement interdite à l'épargnant.

Prenant la mesure du bouleversement encours aux États-Unis et au Royaume-Uni, lelégislateur français a donc offert fin 2014un cadre réglementaire clair et avant-gardiste aux plateformes internetsouhaitant mettre en relation lesépargnants et les entreprises en quête definancement. Une opportunité sansprécédent pour les TPE et PME, qui,contrairement aux grands groupes,n’avaient jusqu’alors d'autre solution quela banque pour se financer. Le prêt auxentreprises est un marché gigantesque : cesont 80 à 100 milliards d’euros denouveaux prêts alloués chaque année enFrance.

La promesse des plateformes de prêt auxentreprises, qui ont vu le jour dans la fouléede cette loi, est celle d’un financement pluslarge et accessible pour les TPE et PME,dont tous les observateurs reconnaissentl’utilité pour l’économie nationale. Lesplateformes stimulent aussi la concurrenceet facilitent l’investissement privé.

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Un bilan modeste et révolutionnaire

Quatre ans après, les montants prêtésrestent encore modestes par rapport aufinancement bancaire traditionnel. Les 300millions d’euros prêtés à 600 TPE et PMEsuffisent par exemple à October,anciennement Lendix, qui opère en France,en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas etbientôt en Allemagne, pour s’affichercomme le leader en Europe continentale.

En revanche, ces FinTechs spécialisées ontrévolutionné le financement des petitesentreprises par leur approche del’expérience client. Grâce à la technologieet à une remise à plat de l’ensemble desprocess, il est désormais possible dedistribuer des prêts aux entreprises avecune efficacité jamais vue auparavant. Il fautcompter 48 heures de la première prise decontact à la réception d’une offre definancement ferme, pour des montantsallant jusqu’à 5 millions d’euros.

Ce premier test grandeur nature a permisaux principales plateformes européennesd’accumuler un niveau de données inégalé,et surtout exploitable pour étudier chaquedécision de crédit. Grâce aux millions dedonnées financières accumulées, lesanalystes vont enfin pouvoir capitaliser surune information structurée, comme cela ararement été fait au sein du systèmebancaire. L’avantage des plateformes deprêt est de pouvoir « nativement » stockerchaque donnée, de manière à la rendreexploitable et significative. Ceci permet derepenser un métier séculaire sans le poidsde l’histoire et des habitudes.

Qui sont les entreprises emprunteuses ?

Avec 48 mois de recul, il est possible detirer quelques enseignements sur le profildes premiers emprunteurs. Chez Octoberpar exemple, l'emprunteur moyen réalise13,5 millions d’euros de chiffre d’affaires,emploie 58 personnes, réalise un résultatd’exploitation de 1,4 million d’euros dansune entreprise qui existe depuis 18 ans. Leplus petit emprunteur réalise 113.000euros de chiffre d’affaires, le plusimportant 440 millions.

Nous sommes certes assez loin descaractéristiques de la TPE. La difficulté àtoucher cette catégorie d'entreprises’explique par le fait qu'il n'est guère faciled’évangéliser les plus petites entreprises, làoù les plus grandes bénéficient denombreux conseils, avocats, experts-comptables, ou courtiers, qui sont autantde relais pour l'information sur les servicesofferts par les plateformes. Nous pouvonslégitimement nous attendre à une pluslarge diffusion de l’offre vers les TPE, grâceau « phénomène de percolation » et unearrivée à maturité du marché. Mais uneindustrie ne se transforme pasradicalement en quelques dizaines demois, surtout lorsqu'on touche au sujetsensible de l’argent et du financement.

Banque et FinTech : une relation délicate

Grâce à une meilleure collaboration entreles banques et les FinTech, il est possible defavoriser encore plus efficacement lefinancement des PME et surtout des TPE.Mais, autant l’admettre d’emblée, larelation entre les banques et les FinTechsn’a pas été toujours été simple.

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Forcément, quand un nouvel entrant arriveavec la prétention de repenserl’organisation d’un métier au cœur de labanque, cela fait grincer quelques dents. «Nous sommes déjà très bien organisés,merci ». « Une banque est déjà une sociétéde technologie. Pas besoin des FinTechs ! ».Et, admettons-le aussi, les FinTechsmanquent parfois de modestie en vantantl’ampleur de la révolution à venir, ce quin'est pas propice à l'apaisement desrelations.

Mais une vraie complémentarité existe. Lesexemples émergent petit à petit au niveaueuropéen. ING a déployé dans plusieurspays la solution de prêt automatisée de laFinTech Kabbage tandis qu’October sourcedes emprunteurs de plus en plus nombreuxgrâce à Arkea.

Chez October, nous sommes même allés uncran plus loin, puisque symboliquement,une banque (Arkea toujours) est venueemprunter sur notre plateforme aux côtésde dix grands groupes, parmi lesquelsAccorHotels, The Adecco Group, Edenred,Engie, JCDecaux, ou Suez, afin de montrerl’exemple aux petites entreprises.L’opération a eu lieu à la fin de l’année2018, et était dénommée « GrandirEnsemble ».

Pour que les plateformes de prêt auxentreprises continuent de se développer, ilfaut un cadre réglementaire clair, stable etprotecteur pour les prêteurs. Dans cedomaine, la France, en se dotant d’unenouvelle réglementation en octobre 2014,a été l’un des pionniers européens. A titrede comparaison, alors que l'industrie y

existe depuis plus de 10 ans, le Royaume-Uni cherche toujours le meilleur modeopératoire pour protéger ses épargnants.Grâce à la loi Pacte, il est vraisemblable quela France gardera son avance en matièreréglementaire et continuera d'inscrire cesujet dans la durée.

[1] Ordonnance du 30 mai 2014 et décretd'application du 16 septembre 2014.

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Repères N°50 / NTIC-GRH DRRCI/DRE/SD

NTIC - GRHCompétence et performance un couple qui n’est pas detout repos

DOMINIQUE BOUTEILLER et PATRICK GILBERTGESTION volume 42 n°4 / hiver2018

DE LA NON-PERFORMANCE À LAFORMATION

Par simple effet de routine interne, enraison de l'absence d'analyseapprofondie des besoins en matière decompétences ou encore sous l'impulsionde consultants, une solution-formationest proposée pour régler le problème.Dans de telles situations, la formationapparaît souvent comme la solution laplus simple à mettre en œuvre, car ellene bouleverse aucune caractéristiqueorganisationnelle plus lourde (contenu etdivision du travail, structure d'autorité,etc.). Plus ou moins ciblée, elle vatoutefois susciter de grandes attentesparmi les décideurs.

De la formation à la compétence laformation étant prescrite etorganisée, on s'attend naturellement àce qu'elle permette de développer lesnouvelles compétences nécessaires :puisqu'elle est faite pour produire de lacompétence, elle va« donc» produire dela compétence!

De la compétence à la performanceenfin, si les nouvelles compétencessont effectivement acquises et mises en

œuvre par les bonnes personnes au bonendroit et au bon moment. Alors,suppose-t-on, le niveau de performanceattendu sera au rendez-vous.

Dans une situation idéale, la boucle estainsi bouclée du moins en théorie. Enapparence indiscutable, cette logiqueest très souvent intériorisée par lesresponsables des ressources humaineset par les gestionnaires opérationnels.Elle sera donc défendue comme telleafin d'assurer la reconduction desbudgets et le maintien des équipes enplace. Or, cet enchaîne- ment logique nese vérifie dans les protocoles de rechercheque dans une minorité de situations.

Pourquoi cette logique est-ellesouvent erronée?

Tout d'abord, la formation n'est pasnécessairement la solution au problèmede performance qu'on a décelé et qu'onsouhaite résoudre. De nombreuxfacteurs sont en effet susceptiblesd'expliquer une baisse de performance.La plupart du temps, des variablescombinées, personnelles,organisationnelles ou environnementalessont à l'origine d'un problème complexe.Il sera donc difficile de les départager en

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fonction de leurs effets respectifs. Tout,ici, reposera sur la qualité de l'analysedes besoins qui aura été effectuée. Deplus, si le problème posé a bel et bienune dimension« compétence», celle-cine sera pas nécessairement traitable avecde la formation mais plutôt grâce àd'autres décisions touchant le personnel(relocalisation, actions de mobilisation,etc.) ou questionnant les structures enplace (changements dans l'organisationdu travail ou dans le système de prise dedécision).

Ensuite, la formation n'est absolumentpas garante des compétencesrecherchées. La production decompétences, surtout si elles sontcomplexes. repose sur la qualité de laplanification et de la réalisation dechacune des étapes du processusformatif (ciblage initial, choix desstratégies et des supportsd'apprentissage, sélection et préparationdes formateurs et des apprenants,respect des masses critiques àatteindre. Accompagnement du transfertdes acquis. Etc.). Il y a souvent unedéperdition considérable entre le niveaudes objectifs d'apprentissage de départ.les savoirs et les savoir-faire effectivementdéveloppés durant l'activité, le transfertultime de ces acquis dans l'activité detravail ainsi que leur influencepotentielle sur le niveau de performance.

Quand compétence n'équivaut pasà performance :

Les raisons Le passage de la compétencefraîchement acquise à la performancedans l'activité de travail ne va pas de soi.

Ce n'est pas parce qu'on est compétentqu'on sera nécessairement performant.Et, a contrario, ce n'est pas parce qu'onn'est pas performant qu'on n'est pascompétent. Les raisons en sont multiples.

La performance elle-même peut êtreinfluencée par des facteurs qui n'ont rienà voir avec la compétence. Dans le casd'un commerce de vente au détail, parexemple, où l'efficacité d'un servicedonné se mesure à son chiffre d'affaireset à la qualité des relations avec laclientèle. L’apparition d'un concurrent deproximité, la modification d'une politiquede prix ou des rabais sur certains produitsconstituent des facteurs susceptiblesd'influencer directement le chiffred'affaires, et ce, même si l'équipe devente dispose en théorie de toutes lescompétences requises pour êtreperformante. Du coup, le liencompétence-performance ne sera pluslisible et la compétence ne sera plus undéterminant valable de la performance.

Certaines variables personnelles oucontextuelles peuvent réduire fortementl'effet de la compétence acquise sur laperformance. Pour reprendre l'exempled'une formation offerte au personnel duservice à la clientèle d'un commerce dedétail, le fait qu'un employé n'ait pasl'appui de son gérant et de ses collègues.que sa motivation soit fortementdiminuée en raison de ses problèmespersonnels, que le climat de travail soitmauvais, que le système informa- tiquetombe régulièrement en panne ou queles textes de présentation des produitscomportent de nombreuses erreurs nepourra que réduire les possibilités

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d'optimiser les ventes, même si encoreune fois cet employé disposethéoriquement de toutes lescompétences nécessaires pour bien faireles choses. C'est toute la question dutransfert des apprentissages qui se poseici, un domaine de gestion encore troppeu intégré par les entreprises quiconditionne pourtant fortement leseffets potentiels d'une formation.

Le développement de certainescompétences se réalise dans des espace-temps très variables allant de quelquesheures à des durées dépassant parfoisplusieurs mois. Dans ce dernier cas, lelien« compétence-performance» estpour le moins problématique : en effet,plus le temps va passer, plus d'autresvariables individuelles ouorganisationnelles seront susceptiblesd'influer sur la relation de base. Cephénomène est fréquent notammentlorsqu'on cherche à mesurer le niveau detransfert des acquis trois à cinq moisaprès une activité de formation et, biensûr lorsqu'on souhaite évaluer le retourglobal sur investissement à l'issue de toutce processus. Le lien« compétence-performance» existe sans doute, mais ilsera distendu par le temps et dilué dansde nombreuses relations de causalité.

L'effet des compétences individuelles surla performance s'exerce rarement en vaseclos. Souvent, les compétences d'unepersonne sont en partie structurées parles compétences des autres personnesavec qui elle est en relation. Commentalors dépanager ce qui relève de l'individuet ce qui relève de son environnementdans l'atteinte des objectifs

opérationnels? La circulation des idéesainsi que le degré de collaboration et decréativité au sein d'une équipe pour neciter que ces dimensions-là. Nousrenvoient à la dynamique complexe descompétences collectives et de réseau.

Enfin, la facilité avec laquelle il serapossible de documenter la relation«compétence-performance» dépendra dela nature même des compétencesconcernées. En effet, plus la compétenceanalysée sera de nature technique ouréglementaire et aura un caractèreobjectif, plus il sera a priori facile d'enpréciser les contours et d'établir des liensexplicites entre certaines dimensions dela compétence maîtrisée et certainesdimensions de la performance obtenue. Al'inverse, moins la compétence seraobjectivable et étroitement liée auxopérations (capacité de leadership,courage managérial, etc.), plus il seradifficile de raccrocher ses effets à desdimensions précises de la performance del'unité ou de l'organisation.

Une leçon de prudence

On voit donc qu'il n'y a pasd'enchaînement automatique liant non-performance, formation, compétence etperformance.

Chacune de ces relations doit plutôt êtreformulée sous la forme prudente d'unehypothèse à vérifier à la pièce, en tenantcompte de nombreuses variables:

1- la formation constitue peut-être,en totalité ou en partie, la solutionau problème de performance;

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2- la formation sera peut-être enmesure d'entrainer ledéveloppement de compétences ;

3- les nouvelles compétencesobtenues vont peut-être permettrede retrouver ou d'augmenter leniveau de performance.

Faire de la formation un investissementet non simplement une somme dedépenses obligera les gestionnaires qui ensont responsables à sortir de ce cercleapparemment vertueux et des faussesroutines qui l'accompagnent. Pourenrichir leurs décisions. ils devronts'efforcer de questionner en continu leurspratiques de développement, d'enrichir etde diversifier leurs stratégiesd'apprentissage et d'apprendre à enévaluer les répercussions sur le planindividuel et organisationnel.

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Repères N°50 / NTIC - GRH DRRCI/DRE/SD

NTIC - GRHE-Administration : Jacques Toubon met en garde contre letout – dématérialisation

Archimag n ° 322 mars 2019

Le Défenseur des droits demande lemaintien du support papier dans lesrelations entre l’administration et lesusagers. Il souhaite également affecterune partie des économies engendrées parla dématérialisation à l’accompagnementdes millions de citoyens éloignés dunumérique.

Rebours du discours dominant sur lesbienfaits de la dématérialisation, leDéfenseur des droits met en garde contreles inégalités d'accès aux services publicsen ligne. Dans un rapport dévoile le 17janvier dernier, Jacques Toubon dresse unconstat : 7 millions de personnes (12 %de la population française) ne seconnectent jamais à internet. Et 18millions de citoyens s'estimentincompétents lorsqu'il s'agit d'utiliser unservice public en ligne.

«La dématérialisation des services publicssupprime les distances, mais elle créeégalement des obstacles. Il existe unrisque d'exclure un certain nombre decitoyens, car il n'y a pas d'égalité dansl'accès à internet en France», constate leDéfenseur des droits. De fait, denombreuses zones blanches empêchentles usagers de se connecter à internet.Cette carence se constate surtout dans leszones rurales, mais aussi dans lesterritoires ultramarins ou le taux de

raccordement atteint seulement 50 %contre 81 % a l'échelle nationale. L'outre-mer est par ailleurs pénalisé par un coûtd’accès supérieur de 40 % par rapport à lamétropole.Pas de SMS et une radiation de PôleemploiAu-delà des chiffres, Jacques Toubondéclare avoir été saisi de milliers deréclamations sur les difficultésrencontrées par les usagers face à lagénéralisation de la dématérialisation desdémarches administratives. C'est le casd'un usager qui a été radié de Pôle emploien raison de deux absences à des rendez-vous fixés par son conseiller. Habitant enzone blanche, il n'a jamais reçu lescourriels de convocation ni les SMS surson téléphone portable. A la suite del'intervention du Défenseur des droits,Pôle emploi est revenu sur la sanction qu'ilavait prise a l'égard de ce demandeurd'emploi.

Alors que l'Etat est engagé dans un vasteprogramme de dématérialisation desservices publics, Jacques Toubonrecommande au gouvernement de ne pasmettre tous ses œufs dans le mêmepanier. II propose notamment de«préserver plusieurs modalités d'accès auxservices publics pour qu'aucune démarcheadministrative ne soit accessibleuniquement par voie dématérialisée».

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Concrètement, un usager pourraitcontinuer de communiquer avecl'administration par telephone (un moyenplébiscité par les usagers) et via unsupport papier. Ces deux canauxcoexisteraient avec les plateformesdédiées à l'administration électronique.

Accompagner et financerAvec près de 13 millions de personneséloignées du numérique, le Défenseurdes droits souhaite également mieuxrepérer et accompagner ces citoyens endifficulté. Cela pourrait passer par les1300 maisons de service au publicauxquelles peuvent s'adresser lescitoyens lorsqu'ils rencontrent unedifficulté avec l'administration. Mais auxyeux de Jacques Toubon, la moitié de cesétablissements ne sont pas en mesurede répondre aux besoins numériques desusagers. Renforcer les moyens de cesmaisons de service au public devra doncpasser par une augmentation de leursmoyens.

Le Défenseur des droits préconise de«redéployer une partie des économiesprocurées par la dématérialisation desservices publics vers la mise en place dedispositifs pérennes d'accompagnementdes usagers».

Des sites officiels concurrencés par dessites commerciaux

Autre recommandation du rapport, mieuxprendre en compte les besoins de publicsspécifiques comme les personnes placéssous tutelle, les handicapés ou lesdétenus. Selon Jacques Toubon, il y va de

l'intérêt de l'Etat de mettre en œuvre cesmesures sous peine de voir les sitesgouvernementaux concurrencés par dessites commerciaux. Ce phénomène estnotamment apparu en 2017 àI'occasion des dysfonctionnements du sitedédié à la demande de cartes grises. Descentaines de milliers de demandes n’ontpu être satisfaites en raison d'anomaliesinformatiques. Des sites commerciaux sesont alors engouffrés dans la brèche pourproposer des prestations payantes. L'und'entre eux se disait mène «habilité par leministère de l'Intérieur et agrémenté parle Trésor public» pour se livrer à soncommerce.

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Repères N°50 / NTIC – GRH DRRCI/DRE/SD

NTIC - GRHFace au fake news, tous sous l'influence de biais cognitifs !

Archimag n° 322 /mars 2019

Caroline Faillet auteure (avec Marc Ezrati) de «Décoder l’info, comment décrypter les fakenews ?» (Editions Bréal, 2018).

Que recouvre le concept fake news ?

Le terme anglais «fake» signifie falsifié etnon pas faux («false») comme on le voitsouvent. La confusion a été générée parDonald Trump au moment de la campagnepour les élections présidentielles de 2016quand il a accusé les médias de propagerdes fake news. Cela a contribué à élargir lesens de l'expression dans un sens dedétournement de l'information.Aujourd'hui, l'expression est devenue unsynonyme de rumeur, de désinformation,de légende ou d'hoax ...

Comment naissent les fakes news ?Cela dépend de la personne qui estderrière la fake news. Dans mon livre,j'évoque quatre catégories de producteursde fake news. La première vise lespersonnes très militantes et trèsidéologisées qui se livrentintentionnellement à la fake news pourdésinformer. La deuxième catégorieconcerne tout le business de l'intox avecdes internautes qui produisent des conte-nus dans le but de gagner de l'argent via lavente de «like» et de partages. Dans cettecatégorie, on compte par exemple lesagences qui montent des opérations dedésinformation. Troisième catégorie, lestrolls qui agissent par sadisme ou par jeu.Quant à la quatrième catégorie, elle

désigne tout un chacun, c'est-à-dire vouset moi. Chacun d'entre nous peut se fairepiéger et répandre une fake news. Dans cedernier cas, il est intéressant de reprendreles travaux réalisés par les sociologuesautour de la rumeur. Ces travauxmontrent que la rumeur naît souvent dansla peur et dans nos émotions les plusprofondes. La fake news n'échappe pas àce phénomène, comme on a pu leconstater à l'occasion de l'ouragan Irmaqui a frappé les Antilles en septembre2017. Dans la panique générale, les fakenews les plus incroyables ont proliféré.

Comment se propagent-elles ?Elles se propagent grâce aux outils depublication qui sont aujourd'hui trèsnombreux. Depuis l'émergence desréseaux sociaux, n'importe qui estjournaliste et peut émettre des contenus.Il n'est plus nécessaire de connaître lecode HTML pour écrire sur le web. Toutcela a complètement dérégulé le marchéde l'information. Les fake news sepropagent sur les réseaux sociaux avecplus ou moins de sponsoring publicitaire.Et quand la fake news possède une fortecharge émotionnelle, il n'est pasnécessaire de mettre en place descampagnes de ciblage car elle va sepropager toute seule : plus c'est gros, plusça se propage !

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Il faut également s'intéresser à la façondont la fake news s'installe dans lamémoire collective via les systèmesd'archivage numérique comme leréférencement de Google et via des sitesqui occupent les premiers résultats dumoteur comme Wikipédia.La lutte contre les fake news va demanderdes outils informatiques de plus en pluspuissants, notamment pour détecter ladésinformation dans les vidéos.

On peut même parler d'installation dans laloi quand les fake news influent sur les loisen invoquant le principe de précaution. Jepense notamment au projet d'aéroport deNotre-Dame des Landes qui a étécontaminé par des fake news provenantde tous les côtés. C'est également le casde sujets dans les domaines de la santé etde l'énergie. Dans l'affaire du compteurélectrique Linky, près de 600 maires ontsigné un arrêté contre l'installation de cescompteurs à la suite d'une pression popu-laire dictée par l'émotion et l'irrationnel.Même observation pour la polémique au-tour du glyphosate dont le discours poli-tique semble influencé par des discoursirrationnels autour de cette question.

Qui trouve-t-on derrière ces faussesinformations : des partis politiques, desEtats, des entreprises, des ONG ?

Il est très difficile de le savoir. Facebooka récemment annoncé un programme detransparence sur les campagnespolitiques qui se déroulent sur sonréseau. La France fait pression sur lesplateformes comme Google, Facebook etTwitter pour une transparence desfinancements de campagnes. Mais il est

très difficile de savoir qui finance cescampagnes et à qui profite le crime.

Un récent sondage publié dans La Croixmontrait que moins de la moitié desFrançais ont confiance dans les médias.Comment expliquez-vous cetteméfiance ?

Aujourd'hui, nous sommes parvenus à unpoint de non-retour. On ne plus plusdénier à un quidam d'être un producteuret un émetteur de contenu, n'en déplaiseaux médias ! Résultat : une sourceprovenant d'un internaute est aussilégitime qu'un média. Le systèmed'accréditation verticale de l'information acomplètement explosé. Par ailleurs, ilexiste une forme de déni du mondemédiatique. Lorsque Le Monde lance sonDécodex, cela revient à dire qui estlégitime et qui n'est pas légitime. Or lepublic ne veut plus de cette approche-là :cette initiative fait penser à un systèmemédiatique qui essaie de sauver le monded'avant où il était le seul légitime àappliquer ses filtres sur l'information.Désormais, les médias sont en train decorriger le tir, mais ce déni a contribué àforger la conviction d'une pensée uniquemédiatique. La non-représentativité decertaines opinions a donné naissance àdeux courbes qui se croisent : l'unesymbolise la plus grande confianceaccordée aux contenus produits par lespairs ; l'autre décrit une perte deconfiance dans les médias.

Il y a quelques années, de nombreuxmédias avaient lancé des services dédiésà la vérification des faits (fact checking).Ou en sont ces initiatives ?Les journaux télévisés de 20 heures de

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TF1 et France 2 ont récemment lancéleur propre rubrique de vérification desfaits. Cela vient s'ajouter au Décodex duMonde, au Vrai du faux de France lnfo,au Checknews de Libération... Parailleurs, Facebook rémunère certainstitres pour vérifier l'information.Je m'interroge cependant sur le modèleéconomique de ce travail de vérification.Il me semble qu'il faut mutualiser cetravail de vérification. Cela pourrait pas-ser par une agence de presse travaillantau profit des médias. La lutte contre lesfake news va en effet demander desoutils informatiques de plus en pluspuissants, notamment pour détecter ladésinformation dans les vidéos.

Pourrait-on imaginer une telleorganisation adossée à l’Agence FrancePresse par exemple ?

Tout à fait. L'AFP serait légitime pours'emparer de ce sujet.

Les émotions jouent-elles un rôle dansla diffusion de fausses informations ?

Elles jouent un rôle majeur ! Aujourd'hui,il n'y a pas de buzz s'il n'y a pas une émo-tion. L'éventail des émotions est vaste :l'insolite, l'humour, la peur ... À titre per-sonnel, mon radar à fake news se met enalerte quand je vois quelque chose quisuscite une émotion en moi ou merévolte. D'ailleurs en écrivant cet ouvrage,j'ai failli me faire piéger par une fake newssur l'eau de Javel propagée par unsociologue. Lui-même a été trompé parses propres émotions ! Selon cetterumeur, l'eau de Javel ne serait plusutilisée dans les hôpitaux provoquant ainsiune explosion des infections

nosocomiales. Après avoir fait desrecherches, je me suis aperçue que toutcela était faux. Cette histoire montre quemême le plus éminent sociologue luttantcontre les biais de confirmation s'était faitavoir !

Justement, quel est le rôle des biaiscognitifs dans la propagation des faussesinformations ?

Nous sommes tous en permanence sousl'influence de biais cognitifs. Certainesfake news sont propagées par unepopulation jeune et peu diplômée quirelaie des histoires grossières. Mais lespersonnes éduquées relaient-elles aussides fake news, notamment celles quisont liées aux problèmes de santé etd'environnement. Dans le cas depersonnes éduquées, c'est le biais denégativité qui est à l’œuvre : unepersonne qui est dans la négation nousparaît plus intelligente qu'une personnequi approuve. En réalité, nous nesommes presque jamais rationnels !L'économiste et sociologue HerbertSimon l'avait bien montré avec sathéorie de la rationalité limitée desindividus : lorsque l'on s'intéresse à unsujet, on est sous la double influence dela communauté à laquelle on appartient(nos pairs) et des buts que l'on vise(notre intention).

Finalement plutôt qu'éduquer les gens àla vérification de l'information, il fau-drait éduquer les gens à la manipulationdu langage et aux biais auxquels ils sontsoumis.

Propos recueillis par Bruno Texier.

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NTIC - GRH

Qu’est-ce que le bonheur ?

Laurent Simula, Professeur d’économie à l’Ecole normale supérieure de Lyon

Cahier Français N° 125/ Mars - avril 2019

Vouloir mesurer le bonheur peut paraîtreincongru. Afin de relever ce défi, leséconomistes se fondent sur les décisionsd’achat et, surtout, sur ce qui est ressentiet déclaré par les individus eux-mêmes.Alors, l’argent fait-il le bonheur ? Pas toutà fait si l’on veut croire aux résultats desrecherches, car si la richesse contribue aubonheur, on s’habitue très vite à unrevenu plus élevé, In fine, la satisfaction,et donc le «bonheur», seraient doncfondamentalement «relatifs».

Est-il possible de mesurer le bonheur ? Laméthode traditionnelle de l'économie estcelle des préférences révélées. Pour savoirce que les gens aiment ou désirent, ce quesont leurs objectifs ou leurs goûts, et donccomment il faut organiser la société, on sefonde alors sur l'observation des choixqu'ils réalisent. Considérons une personneen train de faire ses courses au rayonfruits et légumes d'un supermarché.Supposons qu'un kilo de pommes coûtemoins cher qu'un kilo de bananes. Si lapersonne achète malgré tout un kilo debananes, on en déduit qu'elle préfère lesbananes aux pommes. Elle pouvait eneffet acheter les pommes en dépensantmoins, mais elle a tout de même préféréles bananes. Ce type de raisonnementpeut s'appliquer à l'ensemble des

décisions d'une personne donnée, etpermet aussi de définir sa « relation depréférence, en se fondant uniquement surdes données objectives nées del'observation.

Ce sont ces préférences révélées quiserviront également à l'évaluation del'impact d'une politique économiquedonnée et au choix des politiquespubliques considérées comme lesmeilleures par les citoyens. On parle alorsd'économie du bien-être. Cette approcheest justifiée par la volonté de ne pasrecourir à un étalon de satisfactionindividuelle, c'est-à-dire à une unité decompte en bien-être permettant lahiérarchisation et la comparaison desniveaux de satisfaction, pour unepersonne donnée ... et encore moins pourun ensemble de personnes ! Ainsi, dansl'exemple précédent, le consommateurpréférait un kilo de bananes à un kilo depommes. Pour autant, il n'était paspossible de déduire de ses choix dansquelle mesure il préférait le premier ausecond. Autrement dit, on ne sauraitaffirmer, compte tenu des donnéesrécoltées, que le kilo de bananes procure xunités de satisfaction tandis que celui depommes n'en donnerait qu'y. Dans cetteméthode, l'observation des choix

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effectués par une personne ne permet pasd'étalonner son échelle individuelled'utilité ... à supposer qu'il en ait une ! Sil'on ne peut construire d'échelle desplaisirs individuels, il est encore moinspossible de construire d'échelle qui seraitcommune à plusieurs individus, voire àtous les individus d'une populationdonnée.

L'économie du bonheur adopte un pointde vue radicalement différent. Elle part del'idée que, plutôt que d'observer les choixeffectués, on peut simplement demanderaux individus d'exprimer leur satisfaction,en utilisant le plus souvent une échelle dea à 10. L'économie du bonheur cherchedonc à mesurer le bonheur à partir dedonnées subjectives. Elle considère enoutre que les scores alloués sontcomparables. Supposons que Monsieur Aréponde qu'un kilo de bananes lui procureune satisfaction de 8 tandis que cettesatisfaction n'est que de 6 pour MadameB. Si un seul kilo de bananes est disponibledans notre supermarché, il sera doncpréférable de donner ce kilo à Monsieur A... car cela maximisera le bonheurcollectif ! Évidemment, les études réellessont moins frustes !

De nombreuses données sur lasatisfaction sont disponibles, pour denombreux pays. C'est par exemple le casaux États-Unis où l'institut de sondagesGallup demande chaque jour aux individusconstituant un échantillon représentatifde la population américaine s'ils sontheureux au travail, dans leur vieprofessionnelle, et dans leur vie en géné-ral, avec toute une série de questions plus

précises. Pour chaque question, laréponse est donnée par un chiffre entre 0et 10. On demande aussi aux personnesinterrogées de renseigner leur niveau derevenu, leur âge, leur situation familialeou encore leur lieu de résidence. Ilapparaît alors que les personnes les plus «heureuses» sont généralement celles quisont les plus riches et qui ne vivent passeules. Plus précisément, disposer d'unrevenu plus élevé semble augmenter lasatisfaction, mais de moins en moins àmesure que le revenu s'accroît. On nesaurait dire que l'argent fait le bonheur,puisqu'il ne s'agit que d'une corrélation,mais on peut dire en tout cas qu'il ycontribue !

Depuis 1945, le revenu moyen a étémultiplié par 3 ou 4 dans les paysdéveloppés. On s'attendrait donc à ce quele niveau de satisfaction y ait fortementaugmenté. Les enquêtes révèlent acontrario qu'il est resté constant ! Lacroissance économique ne rendrait doncpas les citoyens plus heureux. Commentexpliquer ce paradoxe mis au jour en 1974par Richard A. Easterlin ? D'une part, s'ilest vrai que la richesse contribue aubonheur en coupe instantanée (c'est-à-dire à un moment donné), les ménagess'habituent très vite à un revenu plusélevé. L'introduction de la télévision aaugmenté le bonheur moyen, maisseulement pour quelques années ; plusrécemment, il en a été de même destéléphones portables, dont la plupartd'entre nous n'envisagent pas de sepasser, ne serait-ce que pour quelquesheures. D'autre part, les recherchesrévèlent l'importance de la position

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relative. Une étude récente utilise le faitque les salaires dans les universitéspubliques de Californie sont publics. Ondemandait ainsi à un premier groupe(témoin) d'universitaires s'ils étaientsatisfaits de leur salaire. Un secondgroupe d'universitaires était informé de lapossibilité de connaître tous les salairessur le site du Sacramento Bee. Après leuravoir donné le lien vers le site, on lesinterrogeait sur leur satisfaction quant àleur salaire. La comparaison des deuxgroupes révèle que pour un salaireidentique, ceux du second groupe quis'aperçoivent recevoir un revenusupérieur à celui de leurs collègues sedéclarent plus satisfaits, tandis que ceuxqui réalisent gagner moins que les autresdeviennent moins heureux ! Lasatisfaction, et donc le « bonheur »,seraient donc fondamentalement«relatifs». Ce qui nous rendait hier plusheureux apparaît vite comme toutsimplement banal, surtout quand laplupart y accèdent aussi. Symétriquement,le bonheur des autres nous rendcomparativement plus malheureux ...Dans ces conditions, mieux vaut-il sansdoute ne pas trop se fier aux échelles desatisfaction, bien réductrices, pour déciderde la façon d'organiser la société !

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Repères N°50 / VEILLE JURIDIQUE DRRCI/DRE/SD

VEILLE JURIDIQUELe recours consultatif du contribuable devant laCommission nationale de recours fiscal : Un préalable à lavoie judiciaire qui gagnerait à être réformé

PR. KHALIL HALOUI : Associé-gérant KH Conseil Docteur en droit de l’Université deGrenobleLETTRE D’ARTEMIS /2ème trimestre 2018

L’actualité fiscale a renoué avec laréflexion à la faveur d’un séminaire,organisé à l’initiative d’acteurs majeurs dela matière fiscale sous le thème « Contrôlefiscal au Maroc, quelles garanties offre laloi au contribuable ? ».Dans ce contexte, il importe de rappeler lerôle assigné à la Commission nationale derecours fiscal (CNRF) dans les litigesopposant le contribuable àl’Administration suite à une mise enœuvre d’une procédure de contrôle fiscal ;celui-ci peut, à bon droit, saisir laditecommission de son différend, maisl’organisme consultatif ne peut statuer, entoute hypothèse, sur tous les recoursintroduits par le contribuable, au regardde son domaine d’intervention. Nousvoudrions, pour notre part, commenter2ici le rôle de cette Commission d’allurejuridictionnelle, avant de préciser, endernière analyse, la portée de cettegarantie de recours du contribuabledevant l’organisme consultatif àcompétence nationale.

1. Rôle de la Commissionnationale de recours fiscal durant laprocédure de consultation suiviedevant elle

En instituant un droit de recours ducontribuable, à titre de garantie légale3,grâce notamment à la saisine de laCommission nationale4, le législateur adéfini aussi le rôle de cette Commission etles conditions de son intervention ; laCommission nationale statuant, en effet, àtitre consultatif, en matière deredressement, émet seulement un avis surles désaccords dont elle est saisie ; ils’ensuit que, dans son fonctionnement, laCommission nationale exerce un rôle deconciliation, qui contribue sans doute, àprévenir le contentieux fiscal ;audemeurant, son intervention estsubordonnée à des conditions dontdépendra en définitive la recevabilité aufond du recours du contribuable.

Suivant la voie de droit ouverte aucontribuable, notamment dans le cadre dela procédure de rectification prévue par laloi fiscale (art. 220-II du CGI), celui-ci peutsaisir la commission nationale compétented’une demande en contestation duredressement envisagé par le vérificateur.

a) La saisine de la commissionnationale dans le cadre de la procédurede rectification

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On notera ici que, la Commission nationalene peut être saisie que d’un litige résultantde l’application individuelle d’uneprocédure de redressement et, à la suited’une procédure de contrôle fiscal, maisencore il faut que la requête ducontribuable relève de la compétence dela Commission nationale, réunie dans lecadre de la procédure de rectificationprécitée.

b) L’objet et la portée des litiges

On relèvera à cet égard que la Commissionexerce une compétence liée, en ce sensqu’elle intervient, suivant des dispositionslégales (articles 220-II et 226 du CGI), pourdonner son avis, lorsqu’à la suite derectifications apportées aux déclarationsdu contribuable, le désaccord porte sur lemontant du bénéfice ou du revenuimposable de ce dernier ; le différend,soumis à l’appréciation de la Commission,doit avoir alors pour objet la fixation denouvelles bases d’impositions ducontribuable requérant.De ce fait, la compétence de laCommission est doublement limitée, quece soit par le champ des matières à l’égarddesquelles elle peut légalement seprononcer, ou par la nature et la portéedes désaccords qu’elle peut connaitre.On précisera ici que la loi fiscale (art. 226-Idu CGI) a délimité le domaine decompétence de la Commission selon unedistinction entre questions de fait et dedroit. Ainsi, cet article dispose que « elle(la commission) statue sur les litiges qui luisont soumis et doit se déclarerincompétente sur les questions qu’elleestime portant sur l’interprétation desdispositions légales ou réglementaires » ;le législateur a donc défini la nature et laportée des désaccords qui peuvent êtresoumis à l’appréciation de la commission ;

celle-ci ne peut connaître en définitive quedes désaccords portant sur une questionde fait, hormis toute question de naturejuridique.Nous devons observer ici, toutefois, que ladistinction entre question de droit etquestion de fait est souvent délicate àétablir et ne résiste guère à l’analyse ;c’est ainsi qu’a été amené à préciser, dansses conclusions, le commissaire dugouvernement Monsieur F. Lavondès,notamment dans une affaire7, où ilconstatait déjà, à juste titre, que « … danscette affaire, comme dans la plupart descas, le droit et le fait sont intimement liés». Nous nous interrogeons dans cesconditions comment la Commission peutformuler un avis sur le montant dubénéfice imposable en appréciant lasincérité d’une comptabilité, tout en segardant de vérifier, si la comptabilité esttenue régulièrement au regard des règlescomptables ?

2. La portée de la garantie derecours du contribuable devantl’organisme consultatif àcompétence nationale

Nous nous efforcerons de présenterici le déroulement de la procédure suiviedevant la Commission et de préciser, infine, en quoi les dispositions qui encadrentla procédure sont assorties en l’état dudroit, de garanties lacunaires ducontribuable.

a) L’engagement de la procédureC’est ainsi que la procédure devant laCommission est engagée par lecontribuable (art.220-II du CGI) sousforme d’une requête, adressée à l’agentvérificateur (226- II du CGI) par laquelle, ilconstate son désaccord sur leredressement et précise ses conclusions.Le vérificateur se charge pour sa part desaisir matériellement la Commission

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(art.226-II du CGI) et supporte de surcroîtune obligation de communication desactes de saisine (requête) et de procédurecontradictoire (lettres de notification deredressement et observations ducontribuable), suivant la règle posée àl’article 226-II du CGI.Toutefois, il est à déplorer ici que cetteobligation de communication ne s’étendpas, eu égard aux dispositions précitées,aux documents invoqués parl’administration au cours de l’examen del’affaire par la Commission ; lefonctionnement de la Commission neprotège pas dans ces conditions les droitsdu contribuable qui se trouve ainsi privéde son droit d’appréciation contradictoiredes documents invoqués parl’administration.On fera remarquer ici qu’en France, leConseil d’Etat a été amené à préciser,notamment dans une décision, certesancienne mais qui garde toute sonactualité, les documents qui sont soumis àcette obligation de communication del’administration. Nous citerons enparticulier, les documents destinés àjustifier des termes de comparaison ; enpareille hypothèse, la communication doitporter alors sur les documents contenantdes indications relatives aux bénéfices ourevenus de tiers, de telle manière que lecontribuable puisse s’assurer que lespoints de comparaison retenus parl’administration concernent bien desentreprises dont l’activité est comparableà la sienne Il s’ensuit que l’avis de laCommission ne peut être ainsi opposableau contribuable que dans la mesure, où cedernier a été mis à même de connaître et,par suite, de critiquer les points avancéspar l’administration ; la procédure suivie

devant la Commission étantessentiellement contradictoire.

b) Lors de l’examen du dossier enséance

On remarquera à cet égard que laCommission recueille, suivant sesprérogatives, les observations ducontribuable et celles de l’agentvérificateur qui est à l’origine du différend(art. 226-III du CGI). Le contribuable peutsoumettre en effet à la Commission touséléments d’appréciation utiles et faire étatnotamment de sa comptabilité. Ilappartient alors à la Commissiond’apprécier la valeur probante deséléments qui lui sont soumis, suivant lerapport de saisine, présenté parl’administration.Toutefois, dans le cas où le contribuableconteste la sincérité ou l’exactitude desrelevés contenus dans ce rapport10, il luiappartient de le faire devant laCommission qui peut, si la contestation luiparait sérieuse, se faire communiquer lespièces à partir desquelles ont étéeffectués les relevés litigieux dans le cadrede son droit de communication.Ceci dit, si la Commission dispose d’unpouvoir d’information, aucune dispositiondu code général des impôts ne prescrit à laCommission d’examiner en revanche lacomptabilité du contribuable, ni de faireprocéder à une contre vérification ; ilappartient seulement au contribuable deprésenter lui-même sa comptabilité, s’il lejuge utile à la défense de ses intérêts.Dans ces conditions, la Commission nepeut faire droit à la requête ducontribuable, à défaut de pouvoirs decontrôle lui permettant de vérifierdirectement les allégations del’administration…

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En conclusion, nous avons pu mesurer, auterme de notre réflexion, comment laCommission nationale détient, à ladifférence des juridictions contentieuses,un pouvoir circonscrit en raison de sonrôle purement consultatif et les questionsde droit échappent ainsi à toute discussiondevant cette Commission; mais encoreque son approche des litiges déférésdevant elle, bien que traduisant une forteimprégnation des méthodesjuridictionnelles, se révèle d’une portéelimitée au regard des intérêts ducontribuable.Son intervention demeure cependantrequise par la loi et, est susceptible, decréer des effets de droit dans le cadred’une éventuelle instance contentieuse; lecontribuable doit alors impérativementprovoquer l’avis de la Commission, avantde saisir la juridiction contentieuse suivantla voie prévue et organisée par la loifiscale (art.242 du CGI).

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Repères N°50 / CHRONIQUE DRRCI/DRE/SD

CHRONIQUE

Colbert et le colbertisme par-delà les mythes

Philippe MinardAlternatives Economiques /29.08.2019

A l’heure du quadricentenaire de sanaissance, Jean-Baptiste Colbert estsouvent accusé d’être le grand responsabled’un supposé mal français : l’étatisme. Lavérité est assez différente.Jean-Baptiste Colbert (1619-1683) apparaîtcomme l’archétype du grand commisdévoué, serviteur passionné de l’Etat et deson roi. Son ascension fulgurante reposesur de solides antécédents familiaux. Sonpère est un riche marchand drapier deReims. Venu s’installer à Paris, il se faitbanquier, achète des offices royaux (c’est-à-dire des places dans l’administration) etinvestit dans les finances royales.

Formé au négoce et au maniement desfinances, le jeune Colbert se révèletalentueux et habile, prolongeantl’ascension sociale et politique amorcéepar son père. Il fait ses premières armescomme commissaire aux guerres, puisentre en 1645 au service du secrétaired’Etat à la Guerre, Michel Le Tellier. Ildevient bientôt l’homme de confiance dutout-puissant Mazarin, sous la régenced’Anne d’Autriche, la mère du petit LouisXIV, encore trop jeune pour régner.

L’irrésistible ascensionGrâce à l’appui de Mazarin, il accumule lescharges, qu’on lui attribue ou qu’il achète.La double acquisition de l’office de

secrétaire du roi en 1655 et d’une baronnieen Bourgogne anoblit sa lignée. La mort deMazarin, en 1661, lui ouvre un accès directau sommet du pouvoir. Devenu conseillerfinancier du roi au moment où celui-ci adécidé de gouverner seul, il obtient, par unlong travail de sape entamé depuis 1659, ladisgrâce de Nicolas Fouquet, lesurintendant des Finances, dont il guignaitla position.

Colbert triomphe : de 1661 à 1670, ilcumule de plus en plus de hautes fonctionsadministratives et de postes ministériels, leprincipal étant celui de contrôleur généraldes Finances, taillé pour lui, et qui disposede très larges compétences (finances,travaux publics, agriculture, commerce,industrie…). En dix ans, le comptableparticulier du roi est devenu ministre depresque tout, puisque seules la Justice, laDiplomatie et l’Armée de terre luiéchappent !Pareille position de force à l’intérieur dugouvernement s’accompagne d’unepolitique continue de placementd’hommes dévoués aux postes clés del’administration royale. Sa pratique dunépotisme et du clientélisme est telle queles historiens ont pu parler d’un véritable« lobby Colbert » au sein de la monarchie.A ses filles, il assure de beaux mariagesgrâce à ses relations avec les plus grandes

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familles de la noblesse ; à ses fils, il offredes postes au sommet de l’Etat et lasurvivance de toutes ses fonctions. Il offreégalement des emplois clés à ses frères,son oncle, son neveu et nombre de sescousins.De la sorte, il s’assure des soutiensindéfectibles dans tous les secteurs del’administration. Il a ainsi constitué, de fait,le plus puissant lobby qu’ait jamais connula France d’Ancien Régime, battant à platecouture le clan des Le Tellier, dont est issuLouvois, devenu son concurrent auprès duroi. Mais c’est plus pour sa politiqueéconomique que pour sa pratique dunépotisme et de spéculation personnelleque Colbert a été vilipendé.

La variante française dumercantilismeEn réalité, Colbert n’a rien inventé : il asimplement mis en œuvre les idées de sontemps. Le colbertisme n’est que la variantefrançaise du mercantilisme, une politiqueéconomique fondée sur une poignée depostulats qui prétend servir la gloire du roi.Première conviction : la richesse d’un Etatet sa puissance reposent sur « l’abondanced’or et d’argent ». Il faut donc trouver lemoyen d’attirer les métaux précieux venusd’Amérique. Second principe : la sommedes richesses disponibles est fixe, et nonextensible. Le mercantilisme n’envisagepas la croissance. Puisque le gâteau ne peutgrossir, pour accroître son stock d’or etd’argent, un Etat doit puiser dans celui deses voisins, en leur vendant plus qu’il neleur achète, et plus cher. Le commerce estdonc une « guerre d’argent », selon le motde Colbert. On jouera donc sur les tarifsdouaniers, pour freiner les importations, et

l’on encouragera la production nationale,pour exporter plus.

Un secteur privé défaillantNe pouvant compter sur une agriculturedont les rendements plafonnent, toutl’effort se trouve reporté sur le secteurmanufacturier. Le mercantilisme dicte àl’Etat une active politique industrielle etcommerciale. L’industrie doit en outreassurer la subsistance d’une populationque la terre nourrit mal. Le filage et letissage des étoffes, les forges et les minesaussi, qui occupent les temps morts ducalendrier agricole, fournirontl’indispensable revenu complémentaireaux familles paysannes ; celles-ci pourrontalors payer l’impôt, tout en alimentantl’excédent de la balance commerciale.

Il faut mettre la France au travail, luttercontre la « fainéantise », pour la plusgrande gloire du monarque. Rien de bienneuf là-dedans, en vérité : de François Ier àRichelieu, on a raisonné ainsi, et l’essentieldu « colbertisme » avait été énoncé dès1596 par Barthélemy de Laffemas. MaisColbert est le premier à mettre en œuvrecette politique de façon aussisystématique, à cause de la situationparticulièrement mauvaise de l’économiefrançaise à ce moment.Parce que les capitaux font défaut, parceque les riches préfèrent spéculer sur lesemprunts du roi plutôt qu’investir dans laproduction, les initiatives privées restentrares en matière d’innovationmanufacturière et technique. C’est bien ladéfaillance des entrepreneurs et desinvestisseurs potentiels qui rendnécessaire l’intervention supplétive de

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l’Etat. Pour Colbert, l’industrie française estencore « dans l’enfance », il faut l’aider,voire l’inciter à grandir, et sonémancipation va de pair avec uneunification économique intérieure à la foisurgente et indispensable pour relever ledéfi mercantiliste. Le ministre conçoitl’action de la monarchie comme uneimpulsion initiatrice, nullement appelée àdurer.

Le colbertisme pragmatiqueDe ces constats découle une série demesures circonstanciées. Un effortd’unification du marché national, toutd’abord, par la réduction progressive desdouanes intérieures et des péages privés.Ensuite, une volonté de garantir de façonconstante la qualité de la productionnationale, pour conquérir et conserver laconfiance des marchés extérieurs. D’oùune stricte réglementation des fabricationstextiles, principal produit exporté. Làencore, rien de nouveau, sinon le caractèresystématique de cette politique endosséepar l’Etat.Par cette normalisation, Colbert entendaussi décloisonner les marchés et mettreen concurrence les différents producteurs(corporations, métiers libres,manufactures privilégiées) sur la base destandards de fabrication uniformes, unemanière d’émulation de la qualité garantie,en somme. L’amélioration de laproduction, enfin, est suscitée par l’appel àdes ouvriers étrangers hautementqualifiés, et encouragée par la distributionde privilèges aux entreprises : l’exclusivitéd’un marché et le titre de « manufactureroyale privilégiée » protègent alors unprocédé nouveau ou une entreprise

débutante, le temps pour eux de serenforcer avant de pouvoir ensuiteaffronter la concurrence.

Ces mesures sont en effet transitoires : ils’agit pour Colbert de « béquilles »provisoires destinées à initier de nouvellesfabrications, à « se mettre en mesured’apprendre à marcher tout seul le plus tôtpossible », comme il l’écrit. Le privilègen’est qu’un pis-aller rendu nécessaire parles carences de l’initiative privée. Cetteforme de développement sous serre,comme dans une pépinière, n’a pas pourbut la mise en place de « monopoles »,comme on l’a trop vite répété. Car, saufexception, le privilège a une durée définie,et une portée seulement locale ourégionale. Il s’agit bien plutôt d’unepolitique visant à créer les conditions d’unemise en concurrence dynamique ultérieurede toutes les fabriques, à l’échelle d’unfutur marché national unifié capabled’affronter la concurrence étrangère.

La liberté : « âme du commerce »Le privilège n’est pour Colbert qu’un pis-aller. Il faut le prendre au mot quand il ditet répète, dans sa correspondance, que « laliberté est l’âme du commerce ».Pragmatique, il constate qu’une telleliberté est impraticable dans les conditionsprésentes. Notamment parce qu’elle nepeut pas permettre que soient remplis lesobjectifs d’exportation de la monarchie,jugés essentiels pour la gloire du roi et lerayonnement de la France.Dès lors, comme il ne peut pas êtrequestion de supprimer tous les privilègesd’un coup de baguette magique, Colbertles fait jouer entre eux, ou les uns contre

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les autres. Il conçoit les interventionstemporaires de l’Etat royal comme cellesd’un meneur de jeu, démiurge créateur dechocs productifs. Nul projet, donc, de sesubstituer durablement à l’entrepriseprivée. Les manufactures d’Etat commeSèvres ou les Gobelins sont des cas trèsexceptionnels d’industries de luxe, alliantprestige et haute technicité, à caractèreparfois expérimental, qui exigent unemobilisation de moyens particulière.C’est, enfin, la même logique demobilisation qui commande les autresaspects de la politique colbertienne :l’effort de construction navale, pourconsolider la puissance commercialemaritime de la France, appuyée sur descompagnies de commerce capables deconcurrencer les Hollandais et les Anglais ;la politique de reprise en mainadministrative des colonies ; la volontéd’unification juridique à travers différentscodes (procédures civile et criminelle, codede commerce, ordonnance sur les eaux etforêts). Et, surtout, l’effortd’assainissement financier, par unrééquilibrage des impôts. Mais en cedernier domaine, la soif de gloire et lapolitique belliqueuse du roi balayent viteles efforts du ministre pour équilibrer lebudget. Les impératifs militaires emportenttout, et Colbert est sommé de procurer àson roi les moyens de ses ambitions.

La faute à Colbert ?Cette politique très active, indéniablementinterventionniste, a souvent été malinterprétée, du fait de lunettesidéologiques déformantes. Il convientd’éviter tout anachronisme. La sociétéfrançaise d’Ancien Régime est

profondément holiste, c’est-à-dire qu’ellese conçoit comme un tout organique, avecle roi à son sommet. La liberté s’y conjuguetoujours au pluriel : chaque groupe oucatégorie se définit par ses privilèges (ou« libertés »), dispensés et protégés par lemonarque. De sorte que tout se ramène àlui. Colbert travaille donc pour le roi, dontla gloire est le seul étalon de la grandeur dupays.

Principal ministre de Louis XIV, il doit luifournir les outils et les moyens de sapolitique de splendeur. L’Etat,l’administration ne sont pas des buts ensoi, ils ne sont que des moyens. Plutôt qued’incriminer on ne sait quel « déliretechnocratique », ou une volontéd’étatisation de l’économie, on doit plutôtse demander à quels besoins, attentes oudéfaillances répondent les mesures prisespar Colbert. Il ne s’agit pas ici de substituerune fable rose à la légende noire, mais deremettre l’action de Colbert en contexte,pour éviter tout contresens.

Seconde précaution, pour ne pas verserdans les clichés libéraux toujoursprédominants : n’inventons pas de faussescontinuités transhistoriques. On évoquesouvent Tocqueville, qui soulignait dansl’Ancien Régime et la Révolution, en 1856,la continuité du poids et de l’interventionde l’Etat en France. Bien au contraire, on nesaurait négliger l’importance de la rupturerévolutionnaire. En matière administrative,la centralisation doit bien plus au régimenapoléonien qu’à la monarchie louis-quatorzienne (dont les moyensadministratifs, sinon les ambitions, étaientfort réduits). En matière économique, tout

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l’édifice réglementaire issu du colbertismeet des corporations a été balayé en 1791,et le laisser-faire s’est établi commedoctrine économique officielle au XIXesiècle.

Dès lors, quand l’Etat est intervenu, c’estpour répondre à des besoins de régulationexprimés par les acteurs de l’économie (quise retournent vers l’Etat, à défaut d’autresinstances intermédiaires de régulation), etnon du fait d’une supposée propensioninterventionniste héritée d’un ministre deLouis XIV, aussi bureaucrate ait-il pu être.Tout au plus pourra-t-on associercolbertisme et protectionnisme. Mais, làencore, est-ce affaire de principe oud’opportunité, en fonction du contexte etdes modalités spécifiques ? Les analogieshistoriques, comme la recherche à touscrins de continuités, sont souventtrompeuses. Gardons-nous de toutmélanger.

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CHRONIQUE

Prix "Nobel" d'économie 2019 : pour l’allègement de lapauvreté globale

Florent Bédécarratshttp://theconversation.com/14-10-2019

Le prix Nobel d’économie vient d’êtreattribué à Esther Duflo, Abijit Banerjee etMichael Kremer pour leur travail consistantà adapter la méthode des essais cliniquesaux interventions en matière dedéveloppement. Le jury Nobel a jugé quece nouveau type d’expérimentation a« considérablement amélioré notrecapacité à lutter contre la pauvretéglobale » et « à transformer l’économie dudéveloppement ». S’il y a des raisons des’en réjouir (l’une des trois nominées estune femme, jeune et française de surcroît ;le prix rend ses lettres de noblesse àl’économie du développement et à destravaux empiriques proches du terrain), ilfaut néanmoins questionner la validité etles conséquences de l’usage croissant decette méthode.Réactualisant un article déjà publié, nousréitérons nos réserves. Si la méthode desessais cliniques est en apparence trèsattractive, prétendre l’utiliser pour évaluertoutes sortes d’interventions est à la foisproblématique et dangereux.Le principe des essais cliniques consiste àtirer au sort deux groupes au sein d’unepopulation homogène : le premier reçoitune « intervention » (médicament,subvention, crédit, formation, etc.), lesecond un placebo, une interventiondifférente ou tout simplement rien ; à

l’issue d’une certaine période, les deuxgroupes sont comparés afin de juger del’efficacité de l’intervention ou d’enanalyser deux modalités distinctes. Cetteméthode, couramment appliquée depuis lemilieu du XXe siècle dans le domaine de lamédecine – où elle suscite de nombreuxdébats –, a ensuite été transposée àl’évaluation des politiques publiques dansles domaines de l’éducation, de lacriminalité, de la fiscalité, etc., notammentaux États-Unis dans les années 1960-1980.Depuis une quinzaine d’années, ces essaiscliniques (qu’on désigne couramment parleur acronyme anglais RCT, pourrandomized control trials) se sont ouverts àun champ nouveau : celui des politiques etde l’aide au développement. Une vastepanoplie d’interventions est ainsi passéeau crible de la « randomisation »,notamment en matière d’éducation(incitations visant à réduire l’absentéismedes enseignants, vermifuges destinés àdiminuer l’absence des élèves), de santé(filtres à eau, moustiquaires, formations ousystèmes de primes pour le personnelsoignant, consultations gratuites, conseilsmédicaux par SMS, etc.), de finance(microcrédit, microassurance, épargne,éducation financière) ou encore de« gouvernance ».

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Un prétendu monopole de la rigueurscientifiqueLes RCT sont présentées par leurs adeptescomme une véritable révolutioncopernicienne, mise en avant dansl’ouvrage Repenser la pauvreté d’EstherDuflo et Abijit Banerjee, ou dans leursinterventions publiques (voir égalementcelle-ci). La communauté académique etpolitique tend à leur attribuer en exclusiveles qualificatifs de « rigoureuses », voire de« scientifiques ».Non seulement les RCT tendent à occuperune position de plus en plus dominante,mais elles exercent un effet d’éviction surles autres approches. C’est très clairementle cas par exemple à la Banque mondiale :au cours de la période 2000-2010, à peine20 % des évaluations étaient des RCT ; dansles cinq années suivantes, les proportionsont été quasiment inversées. Le réseauinternational 3IE, spécialisé dansl’évaluation, lui a emboîté le pas.Cet effet d’éviction est-il réellementscientifiquement légitime et politiquementsouhaitable ?

De la théorie à la pratique…Toute évaluation d’impact (d’un projet,d’une politique, d’un programme) seheurte à un défi récurrent : comment isolerl’impact de cette intervention deschangements advenus par ailleurs ? Demultiples méthodes existent, maisl’avantage des RCT est en théorieincontestable du fait que la sélectionaléatoire de grands échantillons garantit,en principe et en moyenne, que toutes lesdifférences mesurées entre les deuxgroupes sont dues à l’intervention et à riend’autre.

Mais les RCT ont en réalité bien du mal àrépondre aux questions fondamentales surle développement, et ce pour trois raisonsau moins :

Leur validité externe est faible,c’est-à-dire qu’elles sont très localisées etne s’appuient pas sur des échantillonsreprésentatifs de la population dans sonensemble. Leurs résultats sont doncdifficilement généralisables : impossible desavoir avec ces méthodes si les résultatsobtenus dans une zone rurale du Marocs’appliquent à une autre région marocaine,à la Tunisie voisine ou encore à la Bolivie.Cet argument est classique et bien admispar tous. Ceux qui suivent le sont moins.

Contrairement à ce qui est souventasséné, la validité interne des RCT poseégalement problème. C’est-à-dire que leurcapacité à mesurer l’impact del’intervention évaluée est imparfaite.Comme l’ont bien montré le prix Nobeld’économie 2016 Angus Deaton et sacollègue épistémologue Nancy Cartwright,les RCT peinent à arbitrer de manièreoptimale entre biais (à minimiser) etprécision (à maximiser) et sont doncamenées à se focaliser sur les résultatsmoyens, pour l’ensemble de la populationconsidérée. Or les impacts des politiquesétudiées sont souvent hétérogènes, etcette hétérogénéité est déterminante enmatière de politique publique. Par ailleurs,la mise en œuvre des protocoles d’enquêtese heurte à de nombreuses difficultésd’ordre pratique et éthique, si bien que lacomparaison entre population témoin etpopulation traitée est souvent biaisée.

Une autre raison, souventinavouée, voire expressément occultée,tient au fait que les essais cliniques, dont le

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coût est souvent proche du million d’euros,mettent en scène une diversité de partiesprenantes (populations étudiées, ONG,gouvernements, chercheurs, bailleurs defonds, etc.) aux intérêts multiples, parfoisdivergents. Il en résulte un jeu d’acteurs quiinfluence autant le protocole technique etsa mise en œuvre que l’analyse desrésultats, leur publication et leurdissémination. Ces bricolages se font, làencore, au détriment de la rigueurscientifique. Les intérêts en jeu au sein deces arènes politiques que constituent lesRCT concernent tout aussi bien laréélection de gouvernements (exemple duMexique concernant l’évaluation d’unepolitique de subvention aux pauvres), ladéfense d’un discours dominant surcertains outils de développement (exemplede la microassurance), leur notoriété,parfois acquise grâce aux promoteurs desRCT (exemple de la controverse sur lesvermifuges) et, parfois, les exigences depublication des chercheurs…

Une illustrationNous avons récemment répliqué une RCTmenée par Esther Duflo et ses collègues surle microcrédit au Maroc. Ce typed’exercice, essentiel pour garantir lafiabilité d’une étude, consiste à reprendreles données brutes de l’enquête et à enreproduire les résultats. Nous sommesparvenus à reproduire les résultats, ce quiest une bonne nouvelle, mais en mettanten évidence une multiplicité de problèmeset d’erreurs qui affectent profondément lavalidité interne et externe de cette RCT. Envoici quelques exemples :

Un échantillonnage très différentdu protocole initial, si bien qu’on ne peut

pas caractériser la population étudiée etinterpréter de quoi les résultats sontreprésentatifs ;

Le sexe et l’âge des membres desménages censés avoir été interrogés avantet après l’intervention varie tellement qu’ilne peut s’agir des mêmes ménages dans20 % des cas ;

Des estimations incohérentes dupatrimoine possédé par les ménages, alorsqu’il s’agit d’une variable centrale pourévaluer l’impact économique duprogramme ;

Alors que la zone d’enquête étaitsupposée vierge de crédit avant letraitement et que la zone de contrôle étaitsupposée le rester pendant l’étude, cen’est pas le cas ;

Les chercheurs ont arbitrairementchoisi d’écarter avant analyse les27 ménages (0,5 % du total) présentant lesvaleurs les plus élevées sur certainesvariables. Si on en écarte 12 de plus ou 12de moins (0,3 % ou 0,7 % du total), lesrésultats changent totalement.Cette réplication a donné lieu à deséchanges avec Esther Duflo et sescollègues, disponibles ici sous la forme dedocuments de travail. Ces échangesattestent de nos profondes différences devues sur ce qui fonde la validité scientifiqued’une étude de terrain. Il nous semblenécessaire que nos pairs se penchent plusattentivement sur cette question.

Les raisons du succèsEn définitive, le type d’interventionssusceptibles d’être évaluées par les RCT estrestreint : 5 % selon l’agence decoopération britannique. Circonscrire lechamp des évaluations d’impact aux

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interventions susceptibles de respecter lescanons de la randomisation écarte ungrand nombre de projets, mais aussinombre de dimensions structurelles dudéveloppement, tant économiques quepolitiques, comme la régulation desgrandes entreprises, la fiscalité ou encoreles échanges internationaux, pour n’enciter que quelques-unes.Comment justifier un tel succès ? Ce n’estpas toujours la supériorité scientifique decertaines méthodes ou théories quiexplique leur réussite, mais la capacité deleurs promoteurs à convaincre à unmoment donné un nombre suffisantd’acteurs. En d’autres termes, le succèsvient à la fois d’une offre et d’unedemande. Du côté de la demande, le succèsdes RCT illustre l’évolution de la disciplineéconomique (priorité est donnée à laquantification, aux fondements micro deprocessus macro, et, au sein desfondements micro, aux ressortspsychologiques et cognitifs descomportements individuels).Le succès des RCT illustre également lestransformations du secteur de l’aide audéveloppement, où se multiplient les petitsprojets s’efforçant de corriger lescomportements individuels plutôt que demettre en place ou de maintenir desinfrastructures et des politiques nationalesde développement.

Quant à l’offre, elle est largement façonnéepar des entrepreneurs scientifiques d’ungenre nouveau qui déploient de multiplesstratégies pour « tenir » le marché. Ceschercheurs sont jeunes, issus du sérail desmeilleures universités (pour la plupartaméricaines). Ils ont su trouver la formule

du carré magique en combinant excellenceacadémique (légitimité scientifique), effortde séduction en direction du public(visibilité médiatique, mobilisationcompassionnelle et engagement moral) etdes bailleurs de fonds (demande solvable),investissement massif dans la formation(offre qualifiée), et modèle d’entrepriseperformant (rentabilité financière) ; toutesces qualités se renforçant mutuellement.

Les RCT appliquées au développementpourraient être une avancée scientifique, àcondition d’en reconnaître les limites(nombreuses) et le champ d’application(étroit). Prétendre résoudre la pauvretéavec ce type de méthode, comme lerevendiquent certaines de ses promoteurs,et au premier chef les trois lauréats du prixNobel, est une double régression :épistémologique d’abord, puisque cetteprétention illustre une conceptionpositiviste de la science, aujourd’huisurannée ; politique ensuite, puisque desquestions pourtant centrales pour lacompréhension et la lutte contre lapauvreté et les inégalités sont laissées decôté.La consécration va-t-elle conduire lesrandomisateurs du développement à plusde mesure quant aux bienfaits desdifférentes méthodes, ou au contraire à enprofiter pour consolider leur position déjàquasi hégémonique ? Il y a de bonnesraisons d’être inquiets.

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N° – Juin SOMMAIRE

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