N 892

ASSEMBLE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 15 mai 2008.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LGISLATION ET DE LADMINISTRATION GNRALE DE LA RPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE (N 820) de modernisation des institutions de la Ve Rpublique,

PAR M. JEAN-LUC WARSMANN,

Dput.

Voir les numros : 881, 883, 890.

3

SOMMAIRE ___

Pages

INTRODUCTION.............................................................................................................. 7

I. LA CONSTITUTION DE 1958 : SOLIDE, ADAPTABLE, PERFECTIBLE.............. 11

A. UNE RPUBLIQUE QUI NEST PAS RESTE MONOLITHIQUE.............................. 11

1. La ncessaire prservation des acquis de la Ve Rpublique ......................... 11

2. Le suffrage populaire, ltat de droit, lEurope et la dcentralisation ................. 15

B. UNE RPUBLIQUE QUI MRITE DTRE MODERNISE........................................ 20

1. Un Parlement, pour quoi faire ? ........................................................................ 21

a) Un processus lgislatif dgrad ........................................................................ 23

b) Une activit de contrle insuffisamment dveloppe ......................................... 28

2. Une meilleure participation des citoyens, comment faire ? ............................ 33

a) La dsaffection persistante des Franais pour la vie publique .......................... 33

b) La recherche inaboutie dune meilleure implication des citoyens...................... 34

II. LA RVISION DE 2008 : NCESSAIRE, COHRENTE, AMBITIEUSE ............. 36

A. LA PRSERVATION DES FONDEMENTS DU RGIME ........................................... 37

1. Les risques inutiles de laventure constitutionnelle ......................................... 37

2. Le maintien de lalliance du pouvoir incarn et du pouvoir reprsentatif ...... 39

B. LES MOYENS DE LA MODERNISATION.................................................................. 43

1. Un Parlement pour restaurer la force de la loi et quilibrer le pouvoir excutif . 43

a) Un pouvoir excutif tempr et un pouvoir lgislatif revaloris......................... 44

b) Une procdure lgislative rforme en profondeur ........................................... 47

c) Une fonction de contrle reconnue dans sa plnitude........................................ 51

d) Une place garantie lopposition..................................................................... 54

2. Un tat de droit pour renforcer la place du citoyen......................................... 59

a) Un accs des citoyens la justice constitutionnelle assur................................ 59

b) Une autorit judiciaire raffermie ...................................................................... 63

c) Un Conseil conomique et social modernis ..................................................... 65

d) Un Dfenseur des droits des citoyens institu ................................................... 66

4

AUDITION DE MME RACHIDA DATI, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ET DE M. ROGER KAROUTCHI, SECRTAIRE DTAT CHARG DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT................................................ 69

AUDITION DE M. DOUARD BALLADUR, PRSIDENT DU COMIT DE RFLEXION ET DE PROPOSITION SUR LA MODERNISATION ET LE RQUILIBRAGE DES INSTITUTIONS DE LA Ve REPUBLIQUE............................................................ 87

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE .............. 93 Avant larticle 1er ........................................................................................................... 93 Article 1er (art. 4 de la Constitution) : Statut de lopposition ........................................... 105 Article 2 (art. 6 de la Constitution) : Limitation du nombre de mandats prsidentiels

conscutifs ................................................................................................................ 122 Aprs larticle 2 ............................................................................................................. 126 Article 3 (art. 8 de la Constitution) : Composition du Gouvernement .............................. 126 Aprs larticle 3 ............................................................................................................. 133 Article 4 (art. 13 de la Constitution) : Consultation dune commission compose

de parlementaires sur les nominations........................................................................ 136 Article 5 (art. 16 de la Constitution) : Contrle du Conseil constitutionnel sur les conditions

de mise en uvre des pouvoirs exceptionnels ............................................................ 148 Article 6 (art. 17 de la Constitution) : Droit de grce ...................................................... 154 Article 7 (art. 18 de la Constitution) : Dclaration du Prsident de la Rpublique

au Parlement ............................................................................................................. 160 Article 8 (art. 21 de la Constitution) : Clarification du rle du Premier ministre en matire

de dfense nationale .................................................................................................. 169 Article additionnel aprs larticle 8 (art. 23 de la Constitution) : Incompatibilit entre

fonction ministrielle et fonction excutive locale ..................................................... 177 Article 9 (art. 24 de la Constitution) : Missions et composition du Parlement.................. 178 Aprs larticle 9 ............................................................................................................. 208 Article 10 (art. 25 de la Constitution) : Retour des ministres au Parlement et dlimitation

des circonscriptions lectorales.................................................................................. 209 Aprs larticle 10 ........................................................................................................... 230 Article additionnel aprs larticle 10 (art. 33 de la Constitution) : Publicit des auditions

ralises par les commissions parlementaires............................................................. 230 Article 11 (art. 34 de la Constitution) : Domaine de la loi ............................................... 235 Article 12 (art. 34-1 [nouveau] de la Constitution) : Vote de rsolutions par les

assembles parlementaires......................................................................................... 241 Article 13 (art. 35 de la Constitution) : Information et contrle du Parlement sur lintervention

des forces armes ltranger.................................................................................... 253 Aprs larticle 13 ........................................................................................................... 266 Article 14 (art. 39 de la Constitution) : Avis du Conseil dtat sur les propositions de loi ..... 268 Aprs larticle 14 ........................................................................................................... 276 Article 15 (art. 41 de la Constitution) : Protection du domaine lgislatif ......................... 277 Article 16 (art. 42 de la Constitution) : Engagement de la discussion lgislative sur le texte

de la Commission....................................................................................................... 294 Article 17 (art. 43 de la Constitution) : Nombre de commissions permanentes ................ 315

5

Article 18 (art. 44 de la Constitution) : Exercice du droit damendement ........................ 323 Article 19 (art. 45 de la Constitution) : Conditions de mise en uvre de la procdure

durgence .................................................................................................................. 351 Article 20 (art. 46 de la Constitution) : Dlai dexamen des projets et propositions de loi

organique .................................................................................................................. 356 Aprs larticle 20 ........................................................................................................... 359

Article 21 (art. 47, 47-1 et 47-2 [nouveau] de la Constitution) : Missions de la Cour des comptes... 360

Article 22 (art. 48 de la Constitution) : Fixation de lordre du jour.................................. 368

Aprs larticle 22 ........................................................................................................... 389

Article 23 (art. 49 de la Constitution) : Engagement de la responsabilit du Gouvernement .. 390 Article additionnel aprs larticle 23 (art. 50-1 [nouveau] de la Constitution) : Dclaration

du Gouvernement caractre thmatique................................................................... 398

Article 24 (art. 51-1 [nouveau] de la Constitution) : Droits des groupes parlementaires... 398 Article 25 (art. 56 de la Constitution) : Composition du Conseil constitutionnel ............. 418 Aprs larticle 25 ........................................................................................................... 423 Article 26 (art. 61-1 [nouveau] de la Constitution) : Question prjudicielle de constitutionnalit.. 423 Article 27 (art. 62 de la Constitution) : Consquence dune inconstitutionnalit

prononce en rponse une question prjudicielle..................................................... 443 Aprs larticle 27 ........................................................................................................... 444 Article 28 (art. 65 de la Constitution) : Conseil suprieur de la magistrature ................... 445 Article additionnel aprs larticle 28 (titre XI de la Constitution) : Intitul du titre relatif

au Conseil conomique et social ................................................................................ 460 Article 29 (art. 69 de la Constitution) : Saisine du Conseil conomique et social par voie

de ptition ................................................................................................................. 460 Article 30 (art. 70 de la Constitution) : Comptence du Conseil conomique et social

en matire environnementale ..................................................................................... 463 Article additionnel aprs larticle 30 (art. 71 de la Constitution) : Coordination ............. 466 Article additionnel aprs larticle 30 (art. 71 de la Constitution) : Nombre maximal

de membres du Conseil conomique, social et environnemental ................................ 466 Article 31 (titre XI bis [nouveau] et art. 71-1 [nouveau] de la Constitution) : Dfenseur

des droits des citoyens............................................................................................... 467 Aprs larticle 31 ........................................................................................................... 474 Article 32 (art. 88-4 de la Constitution) : Suivi parlementaire des activits de lUnion

europenne................................................................................................................ 476 Article 33 (art. 88-5 de la Constitution) : Procdure dautorisation de ratification

des traits portant largissement de lUnion europenne ........................................... 504 Aprs larticle 33 ........................................................................................................... 510 Article 34 : Entre en vigueur......................................................................................... 510 Article 35 (art. 88-4 et 88-5 de la Constitution ; art. 4 de la loi

constitutionnelle n 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution et art. 2 de la loi constitutionnelle n 2008-103 du 4 fvrier 2008 modifiant le titre XV de la Constitution) : Prise en compte de lentre en vigueur du trait de Lisbonne...................................................................................................... 514

6

TABLEAU COMPARATIF .............................................................................................. 519

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF ...................................................................... 545

AMENDEMENTS NON ADOPTS PAR LA COMMISSION ...................................... 547

ANNEXES ........................................................................................................................ 579

7

MESDAMES, MESSIEURS,

La Constitution du 4 octobre 1958, approuve par prs de 83 % des suffrages exprims lors du rfrendum organis le 28 septembre, aura bientt un demi-sicle dexistence. Elle a fait entrer la France dans une priode de stabilit sans prcdent dans son histoire institutionnelle si riche en soubresauts, en surprises et, parfois, en revers. Truisme que de constater que cette stabilit est dautant plus remarquable que les volutions culturelles, sociales, conomiques, internationales ne laissent de donner limpression de sacclrer.

Cette acclration nest cependant pas sans consquence sur nos institutions, qui mritent dtre modernises.

Fort de ce constat et rpondant aux engagements pris devant les Franais durant la campagne pour llection prsidentielle des 22 avril et 6 mai 2007, le Prsident de la Rpublique, le 12 juillet 2007, dans son discours fondateur dpinal (1), a prn lavnement dune dmocratie irrprochable et annonc, dans un mme mouvement, la mise en place dun comit qui associera des hommes politiques, des juristes, des intellectuels, auxquels je demanderai de rflchir ensemble et me faire des propositions dici au 1er novembre pour que notre Rpublique devienne irrprochable. Pour que nos institutions soient adaptes aux exigences de la dmocratie du XXIe sicle, qui ne sont pas celles du XIXe, ni celles dil y a cent ans, ni celles dil y a cinquante ans.

Ainsi, a t cr par un dcret du 18 juillet 2007 (2), sous la prsidence de M. douard Balladur, le comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique, compos de treize membres, issus de tous les courants de pense, dhorizons diffrents et complmentaires (3). Sur le fondement dune lettre de mission du Prsident de la Rpublique en date du mme jour, ayant procd un travail approfondi danalyse complt par de trs nombreuses auditions, le Comit remit son rapport le 29 octobre 2007, aprs trois mois et demi danalyses, dauditions et de rdaction (4).

Dans une lettre du 12 novembre adresse au Premier ministre, le Prsident de la Rpublique a fait connatre les suites quil entendait donner aux soixante-dix-sept propositions formules par ce comit. Dans le mme temps, il la charg de conduire auprs des diffrentes forces politiques les consultations ncessaires pour recueillir le plus large accord possible sur un projet de rvision de la Constitution. (1) Voir annexe 1, page 581. (2) Dcret n 2007-1108 du 18 juillet 2007. (3) Voir composition en annexe 2, page 593. (4) Comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le rquilibrage des institutions de la

Ve Rpublique prsid par M. douard Balladur, dit comit Balladur , Une Ve Rpublique plus dmocratique, rapport au Prsident de la Rpublique, 29 octobre 2007.

8

lAssemble nationale, lors de la sance des questions dactualit qui a immdiatement suivi la remise du rapport du comit Balladur , le Premier ministre a ainsi fort opportunment rappel que les institutions serviront plusieurs majorits (1). Il a communiqu au Prsident de la Rpublique le rsultat de ces consultations le 15 dcembre 2007. Aprs de nouvelles discussions, un avant-projet de loi a t transmis au Conseil dtat le 20 mars dernier. Le prsent projet de loi constitutionnelle a t adopt en Conseil des ministres le 23 avril et dpos immdiatement sur le bureau de notre Assemble.

Certes, le temps qui nous est imparti peut sembler relativement court, compte tenu des enjeux. Mais qui nierait que les questions sont poses depuis des annes, voire des dcennies ? Qui ne reconnatrait pas que toutes les solutions ont t proposes depuis des mois, en particulier au cours de la campagne de llection prsidentielle et de la campagne des lections lgislatives, et ce, par tous les candidats ? Qui oublierait les travaux du comit prsid par M. douard Balladur, qui se sont drouls en toute transparence, comit dont la composition mme et le large consensus que ses conclusions ont recueilli parmi ses membres empchent de qualifier de partial et de partisan ? Enfin, le rapporteur a pu procder de trs nombreuses auditions ouvertes tous les dputs (2), au-del des seuls membres de la commission des Lois, ainsi qu la presse. Le temps est venu pour le constituant de dcider, de choisir parmi les diffrentes options.

Comme le soulignait M. Maurice Duverger en 1961, si lon nglige les plans mirifiques ou nafs qui correspondent la science politique-fiction ou aux inventions du concours Lpine, pour sen tenir aux seules solutions srieuses, il faut bien constater que celles-ci sont rares (3). Rappelons quen 1958, entre la loi du 3 juin (4) qui lanait le processus et la promulgation de la Constitution elle-mme, le 4 octobre, quatre mois seulement trois si lon considre le seul temps dlaboration se sont couls et lampleur de la tche tait sans nul doute incomparable. Le prsident du Groupe socialiste au Snat lui-mme, M. Jean-Pierre Bel, dans ses propositions de rforme institutionnelle adresses la candidate socialiste la dernire lection prsidentielle, prconisait lorganisation, dans le cadre du rgime parlementaire majoritaire dont le chef de ltat demeure la clef de vote , dun rfrendum ds le mois de septembre 2007 (5).

(1) Deuxime sance du 30 octobre 2007, Journal officiel Dbats Assemble nationale, page 3544. (2) Voir liste des auditions en annexe, page 625. (3) Maurice Duverger, La VIe Rpublique et le rgime prsidentiel, Paris, Fayard, 1961, pages 106-107. (4) Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant drogation transitoire aux dispositions de larticle 90 de la

Constitution. (5) M. Jean-Pierre Bel, Pour une nouvelle Rpublique, proposition de rforme des institutions Sgolne

Royal, 8 fvrier 2007.

9

Sur le fond, le comit Balladur a fait trois constatations. En premier lieu, il a dduit de la prsidentialisation du rgime et du parlementarisme rationalis (1), que le rquilibrage des institutions passe dabord, dans le cadre du rgime tel quil fonctionne aujourdhui, par un accroissement des attributions et du rle du Parlement . En deuxime lieu, il a relev la ncessit, apparue du fait de la survenance des expriences dites de " cohabitation ", de clarifier les attributions respectives du Prsident de la Rpublique et du Premier ministre . Enfin, il a estim que les institutions de la Ve Rpublique ne reconnaissent pas aux citoyens des droits suffisants ni suffisamment garantis .

partir de ce triple constat, pour moderniser et rquilibrer les institutions de la Ve Rpublique, le comit constitutionnel a propos la fois de mieux contr-ler lexcutif, de renforcer le Parlement et daccorder aux citoyens des droits nou-veaux. Ce triptyque rejoint largement celui dessin avant lui par le comit prsid par le doyen Vedel (2) un excutif mieux dfini, un Parlement plus actif, un ci-toyen plus prsent , montrant ainsi la permanence des difficults que rencontrent nos institutions. Mais, quinze ans aprs le comit Vedel , le consensus parmi les membres du comit constitutionnel prsid par M. douard Balladur a sans doute t encore plus fort.

La stabilit ncessaire pour dpasser les limites du Parlement gouvernant de la IVe Rpublique a t obtenue au prix de contraintes trs fortes sur le pouvoir lgislatif, incarn par un parlementarisme rationalis devenu progressivement un parlementarisme corset . Analysant les fondements de la Constitution de 1958, lhistorien peut relever que jamais sans doute, au cours de deux sicles dhistoire du parlementarisme pourtant riche dinnovations constitutionnelles, on na vu une telle dbauche de moyens mis au service de la suprmatie du pouvoir " excutif ", une telle combinaison dinstruments de discipline parlementaire (3). Analysant la pratique, il constate quen tendance larbitrage ministriel a remplac la dlibration parlementaire (4).

(1) La notion de parlementarisme rationalis fut invente la fin de la premire guerre mondiale pour ca-

ractriser les nouvelles Constitutions europennes de 1919-1920, qui staient efforces de codifier les r-gles coutumires du rgime parlementaire et dinventer des mcanismes prcis et rigides pour maintenir lquilibre respectif des assembles et de lexcutif. Cette premire exprience se rvla dcevante, la plu-part de ces Constitutions nayant pas dur. Le terme est employ dans un sens lgrement diffrent pro-pos de la Ve Rpublique : dans ce cas, il dsigne plutt les rgles encadrant lorganisation du travail par-lementaire et la procdure lgislative.

(2) Instaur par le dcret du 2 dcembre 1992, ce comit tait compos de MM. Georges Vedel, prsident, Marceau Long, Vice-prsident du Conseil dtat, Pierre Drai, Premier prsident de la Cour de cassation, Guy Braibant, prsident de section au Conseil dtat, Mme Suzanne Grvisse, prsidente de section hono-raire au Conseil dtat, M. Jean-Claude Colliard, Mme Mireille Delmas-Marty, MM. Olivier Duhamel, Louis Favoreu, Alain Lancelot, Franois Luchaire, Didier Maus, professeurs duniversit, Pierre Mauroy, Daniel Soulez Larivire, Pierre Sudreau, personnalits qualifies. Son rapport, au Prsident de la Rpublique, a t publi au Journal officiel du 16 fvrier 1993.

(3) M. Jean Garrigues, Histoire du Parlement de 1789 nos jours, Paris, Armand Colin, Collection dhistoire parlementaire, 2007, page 430.

(4) Ibid., page 443.

10

Or, compte tenu de lvolution de notre socit et des dmocraties qui nous entourent, certaines de ces contraintes ne peuvent plus tre acceptes. Cest lobjectif du prsent projet de loi constitutionnelle que dy remdier. Rviser sans bouleverser, moderniser sans nier, adapter sans dtruire, tels sont les principes qui doivent gouverner notre assemble dans son uvre constituante.

En matire de rforme institutionnelle, il parat sans doute plus facile de brandir ltendard de la rvolution, ide bien franaise selon laquelle la solution de tous les problmes politiques, conomiques et sociaux se trouve dans le changement de Constitution. Certains utilisent ainsi le discours de la rforme constitutionnelle comme une force symbolique, manifestation suprme de la volont politique, capable de fonder tous les changements. Une telle croyance justifierait mille fois de changer le numro de la Rpublique. Mais il sagit l seulement dune croyance.

La ralit est toute autre. Notre Rpublique prouve certains dysfonction-nements. Chacun les connat et les reconnat. Si la Rpublique a chang depuis cinquante ans il suffit de rappeler le chapelet des rvisions pour sen convain-cre , elle na pas connu de mise jour globale qui suspende, pour un temps, le cours des choses et permette de faire le point et de prsenter des remdes effica-ces aux difficults que peut subir le jeu de nos institutions. Cest cet exercice quil nous est propos aujourdhui de faire.

La prsente rvision nest ni une fin en soi ni un moyen suffisant. Elle doit se lire non seulement dans un contexte gnral de rforme profonde de ltat (1), mais surtout comme le point de dpart de modifications qui ncessiteront dadapter, parfois de manire substantielle, la loi organique, la loi et les rglements des assembles, et qui permettront de prendre la mesure exacte de ce quimpliquent les changements constitutionnels proposs. Pour reprendre la formule de Royer-Collard, les Constitutions ne sont pas des tentes faites pour le sommeil (2). Cela implique galement un changement dans les pratiques. Selon la formule du Gnral de Gaulle, utilise lors de sa confrence de presse du 31 janvier 1964, une Constitution, cest un esprit, des institutions, une pratique . Lesprit qui tait alors voqu doit rester le mme : il procde de la ncessit dassurer aux pouvoirs publics lefficacit, la stabilit et la responsabilit . Les institutions doivent tre adaptes. La pratique, telle quelle sest construite, gouvernement aprs gouvernement, dcennie aprs dcennie, devra tre change.

(1) Cf. processus de rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), annonce le 20 juin 2007 en Conseil

des ministres, lance ds le 10 juillet, analyse une premire fois par le conseil de modernisation, le 12 d-cembre 2007, amplifie par ce mme conseil, le 4 avril 2008.

(2) Cit par Prosper Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire en France 1814-1848, tome IV, Paris, Michel Lvy Frres, 1860, page 149.

11

I. LA CONSTITUTION DE 1958 : SOLIDE, ADAPTABLE, PERFECTIBLE

Ne dans la crise, la Ve Rpublique, en perdurant, a acquis sa force et sa lgitimit, donnant tous les acteurs politiques les moyens dexercer leurs responsabilits. Si sa Constitution a t rgulirement amnage, ces modifications nont pas permis de palier certains manques ou de corriger certains dsquilibres.

A. UNE RPUBLIQUE QUI NEST PAS RESTE MONOLITHIQUE

La Constitution du 4 octobre 1958 est classe de manire traditionnelle parmi les Constitutions rigides. En effet, sa procdure de rvision, fixe dans son article 89, impose laddition dun accord entre les deux assembles et dun rfrendum, lorsquil sagit dune proposition de rvision, du mme accord entre les deux assembles et soit dun Congrs qui se prononce la majorit qualifie, soit dun rfrendum, lorsquil sagit dun projet de rvision.

Paradoxalement, cette rigidit na empch ni une grande souplesse dans la pratique, ni un nombre de rvisions vingt-trois important depuis 1958 (1). Nonobstant, les principes fondateurs de la Ve Rpublique ont t prservs.

1. La ncessaire prservation des acquis de la Ve Rpublique

Il nest pas inutile de le rappeler, cinquante ans aprs. La Ve Rpublique est ne dabord de lchec de la IVe Rpublique. Cette dernire, qui na pas rsist llargissement de lespace public, ne parvenait pas non plus assurer la stabilit du Gouvernement. Un observateur patent pouvait ainsi en constater le dcs : la IVe Rpublique na t en ralit ni renverse ni abattue. Lanmie pernicieuse, lespce de leucmie dont elle souffrait depuis longtemps, ne lui laissait plus la force de ragir. Le char de ltat ntait pas seulement embourb. linstant cri-tique sa lourde masse demeurait immobile, paralyse, les commandes ne rpon-dant plus, les engrenages tournant dans le vide. (2)

linstabilit des gouvernements sajoutait linstabilit de leur chef. De sa naissance sa mort, en douze ans, la IVe Rpublique aura connu vingt-cinq gou-vernements, soit environ un tous les six mois, pour dix-huit prsidents du Conseil diffrents, quand la Ve Rpublique en a connu trente-quatre en cinquante ans, soit un tous les dix-huit mois environ, pour dix-neuf Premiers ministres diff-rents (3).Sous la IIIe Rpublique, linstabilit tait dj dcrie. Quarante-six gou-vernements se succdrent de janvier 1920 juin 1940, avec une dure moyenne infrieure six mois.

(1) Voir la liste page 19. (2) Hubert Beuve-Mry, De la dictature temporaire au rgime semi-prsidentiel , in Droits, institutions et

systmes politiques, Mlanges en hommage Maurice Duverger, Paris, PUF, 1987, page 533. (3) Voir, en annexe 4, la liste des gouvernements et des Premiers ministres sous la IVe et la Ve Rpublique,

page 601.

12

Le Prsident de la Rpublique, M. Nicolas Sarkozy, lors du discours dpinal du 12 juillet 2007, a fait la mme analyse : Le rgime des partis revint avec le rgime dassemble. La IVe Rpublique ressuscita ce quil y avait de pire dans la IIIe. On sait comment cela se termina. Derrire lnergie franaise qui ac-complit en un temps record le miracle de la reconstruction, derrire la mise en place de ce nouveau contrat social que les hommes du Conseil National de la R-sistance avaient imagin, derrire tant dardeur, tant de courage, tant de travail franais, le rgime armait la machine infernale qui pouvait une fois de plus placer le pays au bord du gouffre.

1958, ce fut une fois encore moins la dfaillance des hommes que laboutissement de la longue crise institutionnelle qui navait pratiquement pas cess depuis que la IVe Rpublique avait commenc. () Il faut avoir la mmoire bien courte ou la haine viscrale de ltat et de la Rpublique pour prouver de la nostalgie pour ce rgime dimpuissance o les gouvernements se trouvaient ren-verss aussitt quils taient forms.

Lclipse la fois rgulire et impromptue du pouvoir excutif, particulirement dommageable lorsque la Rpublique a d faire face des questions aussi graves que les crises indochinoise et algrienne (1), a ainsi prcd, sans interruption constitutionnelle fait quasi indit dans lhistoire institutionnelle franaise (2) une priode marque par la stabilit, seule susceptible dassurer la continuit de la vie rpublicaine, face des vnements tout aussi graves. Le fondateur de la Ve Rpublique en a fait une description la fois juste et haute en couleurs.

LES ERREMENTS DE LA IVe RPUBLIQUE VUS PAR LE GNRAL DE GAULLE

Pendant douze ans, leur systme fit donc, une fois de plus, ses preuves. Tandis que se nouait et se dnouait sans relche dans lenceinte du Palais-Bourbon et dans celle du Luxembourg lcheveau des combinaisons, intrigues et dfections parlementaires, alimentes par les motions des congrs et des comits, sous les sommations des journaux, des colloques, des groupes de pression, dix-sept prsidents du Conseil, constituant vingt-quatre ministres, camprent tour tour Matignon. () tous hommes de valeur et, coup sr, qualifis pour les affaires publiques six dentre ces dix-sept (1) avaient t ministres, quatre le seraient plus tard mais successivement privs, par labsurdit du rgime, de toute relle emprise sur les vnements. Combien de fois, les voyant se dbattre loin de moi dans limpossible, me suis-je attrist de ce gaspillage ! Quoi que chacun deux pt tenter, le pays et ltranger assistaient donc au spectacle scandaleux de gouvernements forms force de compromis, battus en brche de toutes parts peine taient-ils runis, branls dans leur propre sein par les discordes et les dissidences bientt renverss par un vote qui nexprimait, le plus

(1) Jean Charlot, Lefficacit de la Constitution face aux crises , in MM. Olivier Duhamel et Jean-Luc Pa-

rodi (direction), La Constitution de la Cinquime Rpublique, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, Rfrences, 1988, pages 276-278.

(2) Le seul prcdent est constitu par la succession, en 1830, de la Charte constitutionnelle du 14 aot qui a remplac celle du 4 juin 1814.

13

souvent, que lapptit impatient de candidats aux portefeuilles, et laissant dans leurs intervalles des vacances dont la dure atteignait jusqu plusieurs semaines. Encore, sur les trteaux, o se jouait la comdie, assistait-on, en intermdes, aux entres et sorties des prsidents consults , ou pressentis , ou investis , avant que lun ft en charge. llyse, Vincent Auriol, puis Ren Coty, chefs de ltat qui nen pouvaient mais quel que ft leur souci du bien public et de la dignit nationale, prsidaient avec rsignations aux drisoires figures de ballet.

Charles de Gaulle, Mmoires despoir. Le renouveau 1958-1962, in Mmoires, Paris, Gallimard, 2000 (1970 pour ldition originale), pages 885 et 886.

(1) Le Gnral refuse dtre class parmi les anciens prsidents du Conseil , mais intgre sa liste Flix Gouin, Georges Bidault et Lon Blum qui furent aprs lui, en 1946-1947, prsidents du Gouvernement provisoire et, comme lui, la fois chefs dtat et de gouvernement.

A contrario la qualit de stabilit des institutions de la Ve Rpublique est dabord incarne par le Prsident de la Rpublique, qui, en application du premier alina de larticle 5 de la Constitution, assure, par son arbitrage, le fonctionne-ment rgulier des pouvoirs publics ainsi que la continuit de ltat . Dans le droit et dans les faits, le Prsident de la Rpublique occupe ainsi une place origi-nale, qui distingue notre rgime. Ainsi que le soulignait M. Maurice Duverger, ds 1961, avant mme que le Prsident ne soit lu au suffrage universel direct, la si-tuation du chef de ltat de la Constitution de 1958 repose sur une contradiction fondamentale. Sil a rellement du prestige et de lautorit, il ne se confinera point dans ce rle de Pre ternel, regardant de trs loin le cours normal des ac-tions humaines, descendant du Ciel des moments exceptionnels pour donner la chiquenaude qui remet les choses en place, puis reprenant ensuite sa position confortable de Dieu fainant. Il voudra soccuper effectivement des affaires, cest--dire gouverner. (1)

Cest prcisment cette contradiction fondamentale, mais non dirimante, qui a t assume par tous les Prsidents de la Rpublique depuis 1958, que lgi-time llection directe du chef de ltat par le peuple et qui permet au pays dtre conduit et dirig, travers les alas de la vie nationale et les crises internationales. Cit par Alain Peyrefitte, le Gnral de Gaulle soulignait ds le 12 septembre 1962 que les institutions ont fait leurs preuves. Avec elles, nous avons travers des drames qui auraient emport dix fois les prcdentes Rpubliques (2). Durant toutes ces preuves, les Premiers ministres ont pu demeurer en place jusqu la r-solution de la crise.

Le pari dun quilibre entre rgime dassemble et rgime prsidentiel lanc par Michel Debr, dans son discours du 27 aot 1958 de prsentation du projet de nouvelle Constitution au Conseil dtat, a russi : la confusion des pouvoirs dans une seule assemble, la stricte sparation des pouvoirs avec prio-

(1) M. Maurice Duverger, op. cit., page 110. (2) Alain Peyrefitte, Ctait de Gaulle, tome 1, Paris, Gallimard, Quarto, 2002 (1994 pour ldition originale),

page 226.

14

rit au chef de ltat, il convient de prfrer la collaboration des pouvoirs un chef de ltat et un Parlement spars, encadrant un Gouvernement issu du pre-mier et responsable devant le second . Cette originalit est bien apparue au fil du temps. Elle mrite dtre conserve. Ds 1963, la question constitutionnelle a t pose par le dpt dune srie de propositions de loi, dont lexamen a rvl cette double nature du rgime, alors mal accepte, les uns voulant tirer la Constitution vers le rgime prsidentiel, les autres souhaitant lavnement dun rgime parle-mentaire plus net (1).

Le rgime a survcu au dpart de son fondateur, les alternances politiques ont pu intervenir sans bouleversement institutionnel. Cette continuit institution-nelle a t scelle lors de llection de Franois Mitterrand la Prsidence de la Rpublique en 1981, alors mme que celui-ci avait rsolument fait campagne contre ladoption de la Constitution et fut lauteur, en 1964, dun essai intitul Le coup dtat permanent. Mais il est vrai aussi quil avait t candidat la premire lection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel direct et quil avait affirm, lors dun entretien donn la revue Pouvoirs, quil ntait pas oppos lutilisation de larticle 11 de la Constitution pour une rvision constitutionnelle, utilisation laquelle le Gnral de Gaulle recourut en 1962 et en 1969 (2).

La Constitution, interprte dans sa lettre, a galement rsist trois p-riodes dites de cohabitation , caractrises par un Prsident de la Rpublique et une Assemble nationale issus de majorits diffrentes, entre mars 1986 et mai 1988, entre mars 1993 et mai 1995 et entre juin 1997 et mai 2002 (3).

Faisant preuve de sa solidit et de sa plasticit, rsistant tous les carcans, ne se laissant enfermer dans aucune dfinition sclrosante, la Constitution de 1958, loin de devenir une vache sacre expression utilise par Maurice Du-verger pour dsigner le rgime prsidentiel ou le rgime dassemble et dire la ri-gidit de ces modles auxquels la ralit devrait, selon certains, se conformer en toutes circonstances (4) , a su rpondre aux deux exigences de la lgitimit et de lefficacit.

(1) Paul Coste-Floret, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur les propositions de loi constitution-

nelle : 1 de M. Paul Coste-Floret tendant tablir un vritable rgime prsidentiel par la rvision des arti-cles 8, 12, 13, 16, 19, 20, 21, 22, 29, 38, 39, 45, 49, 50, 51, 54 et 61 de la Constitution ; 2 de M. Robert Hersant tendant instaurer en France le rgime prsidentiel par la rvision des articles 5, 6, 8, 19, 21 de la Constitution ; 3 de M. Robert Hersant tendant la cration dune cour suprme, gardienne de la Constitu-tion, par la rvision des articles 56 65 de la Constitution ; 4 de M. Robert Hersant tendant, dans le cadre dun rgime prsidentiel, assurer lquilibre des pouvoirs par la rvision des articles 10, 12, 18, 44, 48, 49, 50, 51, de la Constitution ; 5 de M. Robert Hersant tendant rglementer lusage du rfrendum par la r-vision de larticle 11 de la Constitution ; 6 de M. Robert Hersant tendant, dans le cadre dun rgime prsi-dentiel, assurer, par la rvision de larticle 16 de la Constitution, le fonctionnement des pouvoirs publics lorsque ceux-ci sont menacs dune manire grave et immdiate, Assemble nationale, deuxime session ordinaire de 1962-1963, n 410, 27 juin 1963.

(2) Franois Mitterrand, Sur les institutions , Pouvoirs, n 45, 1988, pages 137-138. (3) Voir, par exemple, M. Jean-Louis Quermonne, Crises de rgime et crises de gouvernement , in Les r-

gimes politiques occidentaux, Paris, Le Seuil, Points Essais, 5e dition, 2006, page 49. (4) M. Maurice Duverger, Les vaches sacres , in Itinraires, tudes en lhonneur de Lo Hamon, Paris,

Economica, Politique compare, 1982, pages 639-645.

15

Lexprience franaise reposait sur trois principes : seule la premire chambre du Parlement tait lue au suffrage universel direct ; le Prsident de la Rpublique tait lu par le Parlement et le prsident du Conseil, dsign par le chef de ltat, tait investi par lassemble lue au suffrage universel ; le systme de partis tait impuissant rpercuter clairement le choix des lecteurs effectu loccasion des lections lgislatives sur la composition et la direction du Gouvernement. Ce dernier inconvnient a aussi t surmont par la Constitution de 1958.

Si lesprit qui anime la Ve Rpublique est rest le mme et mrite dtre conserv il a apport la stabilit et autoris lalternance , les pratiques ont pu tre adaptes et de nombreuses modifications du texte constitutionnel lui-mme, sans quil soit ncessaire dvoquer son enrichissement par la lecture qui en a t faite par le Conseil constitutionnel, ont permis de prendre acte de plusieurs volutions majeures.

2. Le suffrage populaire, ltat de droit, lEurope et la dcentralisation

Avec vingt-trois rvisions, la Constitution du 4 octobre 1958 est la Consti-tution franaise qui a t le plus frquemment modifie. Avant elle, les dix Consti-tutions qui lont prcde nont t amendes que quinze fois. Ainsi la Consti-tution de 1799 dite de lan VIII a t rvise deux reprises, celle du 14 janvier 1852 sept fois (1), les textes de 1875 quatre fois et la Constitution du 27 octobre 1946 deux reprises (2). Encore faut-il tenir compte du fait que deux rvisions, celles des 18 mai 1804 et 7 novembre 1852, avaient transform la R-publique en Empire, et que deux autres, celles du 10 juillet 1940 et du 3 juin 1958, avaient pris la forme de lois de dlgation du pouvoir constituant ayant mis fin la Rpublique en place.

Le constituant de la Ve Rpublique nest pas rest insensible, pendant cin-quante ans, aux ncessits de son temps et a pu adapter, rgulirement et par tou-ches successives, le texte constitutionnel. Aussi a-t-il pris en compte le besoin dasseoir et de renouveler plus frquemment la lgitimit du Prsident de la Rpu-blique en adquation avec les pouvoirs que lui confrait la Constitution. Il a ga-lement assimil les progrs quappelait lapprofondissement de ltat de droit ou encore les modifications que rclamait le processus dintgration europenne ou la mise en uvre dun pouvoir dcentralis.

(1) Snatus-consulte du 7 novembre 1852 portant modification la Constitution, snatus-consulte du

25 dcembre 1852 portant interprtation et modification de la Constitution du 14 janvier 1852, snatus-consulte du 2 fvrier 1861 qui modifie larticle 42 de la Constitution, snatus-consulte du 18 juillet 1866 qui modifie la Constitution et notamment les articles 40 et 41, snatus-consulte du 14 mars 1867 qui modi-fie larticle 26 de la Constitution, snatus-consulte du 8 septembre 1869 qui modifie divers articles de la Constitution, les articles 3 et 5 du snatus-consulte du 22 dcembre 1852 et larticle 1er du snatus-consulte du 31 dcembre 1861 et snatus-consulte du 21 mai 1870 fixant la Constitution de lEmpire.

(2) Loi constitutionnelle du 7 dcembre 1954 tendant la rvision des articles 7 (addition), 9 (1er et 2e alinas), 11 (1er alina), 12, 14 (2e et 3e alinas), 20, 22 (1re phrase), 45 (2e, 3e et 4e alinas), 49 (2e et 3e alinas), 50 (2e alina) et 52 (1er et 2e alinas) de la Constitution et loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant droga-tion transitoire aux dispositions de larticle 90 de la Constitution.

16

En 1958, le Prsident de la Rpublique tait lu pour sept ans par un col-lge lectoral restreint. Aujourdhui, il est lu pour cinq ans directement par le peuple. La loi du 6 novembre 1962 (1), adopte par rfrendum organis sur le fon-dement de larticle 11 de la Constitution, a, en effet, substitu au systme initial dlection du chef de ltat par un collge de grands lecteurs (2) le suffrage universel direct, tandis que la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 (3), elle aussi adopte par rfrendum, le 24 septembre 2000, mais sur le fondement de larticle 89 de la Constitution, a remplac le septennat par le quinquennat. Ainsi, la premire loi ralise lesprit de la Constitution, autour dun pouvoir excutif fort et dun chef de ltat restaur, pour reprendre les termes du discours de Bayeux du 16 juin 1946, tandis que la seconde, accompagne dune inversion du calendrier lectoral (4), tire les consquences des alas de la cohabitation entre deux majori-ts, prsidentielle et lAssemble nationale, distinctes.

Linstitution parlementaire elle-mme a vu ses conditions de travail modifies. En 1958, le Parlement sigeait six mois par an en deux sessions spares. En 2008, il sige neuf mois en session continue laquelle il nest pas rare que sajoutent des sessions extraordinaires. Il faut se souvenir quavant 1958, les assembles taient, sur la base dune dure minimale des sessions inscrite dans la Constitution, libres de fixer leurs sessions et que mme le Prsident de la Rpublique ne pouvait les convoquer en session extraordinaire (5). Par ailleurs, la loi constitutionnelle du 4 aot 1995 (6) a rserv une sance par mois un ordre du jour fix par chaque assemble et modifi le rgime de linviolabilit parlementaire pour permettre que des poursuites soient engages contre un parlementaire, pendant la dure des sessions sans autorisation pralable de lassemble concerne, larrestation ou le placement sous contrle judiciaire devant tre autoris par son Bureau. Auparavant, une rforme importante du Rglement de lAssemble nationale lui avait permis, en janvier 1994, de rquilibrer le travail lgislatif au profit des commissions permanentes, de rationaliser lemploi du temps des dputs grce la suppression de la sance du vendredi, mais aussi de modifier la procdure des questions au Gouvernement avec la suppression du dpt pralable du thme des questions et linstauration du principe de brivet des questions et des rponses, dadapter les conditions de recevabilit des amendements en sance et de renforcer le rle de la dlgation pour les Communauts europennes.

(1) Loi constitutionnelle n 62-1292 du 6 novembre 1962 relative llection du Prsident de la Rpublique au

suffrage universel. (2) Membres du Parlement, conseillers gnraux et reprsentants lus des conseils municipaux, reprsentants

des tats membres de la Communaut. (3) Loi constitutionnelle n 2000-964 du 2 octobre 2000 relative la dure du mandat du Prsident de

la Rpublique. (4) Loi organique n 2001-419 du 15 mai 2001 modifiant la date dexpiration des pouvoirs de lAssemble

nationale. (5) Ce quil pouvait faire, en revanche, sous la IIIe Rpublique en application de larticle 2 de la loi constitu-

tionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics. (6) Loi constitutionnelle n 95-880 du 4 aot 1995 portant extension du champ dapplication du rfrendum,

instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifiant le rgime de linviolabilit parlementaire et abrogeant les dispositions relatives la Communaut et les dispositions transitoires.

17

En 1958, le rfrendum tait circonscrit des sujets limits la vie de ltat. Aujourdhui, il peut tre utilis, par leffet de la loi constitutionnelle du 4 aot 1995 prcite, sur des questions de politique conomique et sociale et les services publics qui y concourent (1).

En 1958, le Parlement navait pas comptence sur le budget de la scurit sociale. En 2008, grce la loi constitutionnelle du 22 fvrier 1996 (2) qui a rvis les articles 34 et 39 et introduit un article 47-1 dans la Constitution, il vote les lois de financement de la scurit sociale. Grce la loi organique du 2 aot 2005 (3), il discute des prlvements sociaux, ce dbat pouvant tre concomitant du dbat prvu larticle 48 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) (4).

En 1958, le Conseil constitutionnel ne pouvait tre saisi que par un nom-bre trs limit dautorits le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre, le Prsident de lune ou lautre assemble et sa comptence tait essentiellement envisage dans le cadre de lexamen du respect des domaines normatifs respectifs du Parlement et du Gouvernement. Dsormais, il peut tre saisi par la minorit parlementaire et la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen ainsi que le prambule de la Constitution de 1946 font partie des normes de rfrence.

En effet, dune part, la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 a permis soixante dputs ou soixante snateurs de saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de larticle 61 (5), afin quil se prononce sur la conformit la Constitu-tion dun projet ou dune proposition de loi. La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a ouvert la mme possibilit sur le fondement de larticle 54, afin de vrifier la conformit la Constitution dun engagement international (6).

En 1971, dans sa dcision fondatrice Libert dassociation, le Conseil consti-tutionnel a contrl la conformit dune loi aux dispositions du prambule de 1946 et en a utilis expressment le contenu en faisant rfrence aux principes fondamen-taux reconnus par les lois de la Rpublique , au nombre desquels il a rang la libert dassociation (7). En 1973, il a dclar contraire la Constitution une disposition dune loi de finances qui portait atteinte au principe de lgalit devant la loi contenu dans la Dclaration des droits de lhomme et des citoyens de 1789 (8).

(1) Rfrendum de larticle 11 de la Constitution utilis huit fois depuis 1958. (2) Loi constitutionnelle n 96-138 du 22 fvrier 1996 instituant les lois de financement de la scurit sociale. (3) Article L.O. 111-5-2 du code de la scurit sociale, introduit par la loi organique n 2005-881 du 2 aot

2005 relative aux lois de financement de la scurit sociale. (4) M. Jean-Luc Warsmann, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi organique,

adopt par le Snat, relatif aux lois de financement de la scurit sociale, Assemble nationale, XIIe lgislature, n 2246, 28 avril 2005, page 25.

(5) Loi constitutionnelle n 74-904 du 29 octobre 1974 portant rvision de larticle 61 de la Constitution. (6) Article 2 de la loi constitutionnelle n 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant la Constitution un titre : Des

Communauts europennes et de lUnion europenne . (7) Conseil constitutionnel, dcision n 71-44 DC du 16 juillet 1971, Libert dassociation. (8) Conseil constitutionnel, dcision n 73-51 DC du 27 dcembre 1973, Taxation doffice.

18

Au registre des progrs de ltat de droit, il faut aussi mentionner le fait quen 1958, la France appliquait la peine capitale et quen 2008, linterdiction de celle-ci figure au rang des principes protgs par notre Constitution (1).

En 1958, le Conseil suprieur de la magistrature (CSM) tait une institu-tion dont tous les membres taient nomms par le Prsident de la Rpublique et qui navait quun pouvoir consultatif. En 2008, le Prsident ne nomme plus quun membre sur seize et le Conseil possde un pouvoir de dcision sur la nomination de tous les magistrats du sige (2). La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a ainsi rvis les articles 65 et 68 de la Constitution et introduit les articles 68-1, 68-2 et 93 dans la Constitution, son objet principal tant de modifier la composition et les pouvoirs du CSM et dinstituer une Cour de justice de la Rpublique devant laquelle peuvent tre poursuivis les ministres pour les crimes ou dlits accomplis dans lexercice de leurs fonctions.

En 1958, lEurope tait absente de la Constitution. En 2008, un titre entier, le titre XV, lui est consacr. Cette prise en compte du phnomne europen sest faite progressivement.

La loi constitutionnelle du 25 juin 1992 a pris en considration le trait sur lUnion europenne, sign Maastricht le 7 fvrier 1992 (3). Elle a autoris, notamment, les transferts de comptences ncessaires ltablissement de lUnion conomique et montaire europenne ainsi qu la dtermination des rgles relatives au franchissement des frontires extrieures des tats membres de la Communaut europenne. Elle a prvu que le droit de vote et dligibilit aux lections municipales peut tre accord aux citoyens de lUnion rsidant en France. Elle a mis en place une procdure qui permet aux assembles de voter des rsolutions sur les propositions dactes communautaires de nature lgislative qui doivent leur tre soumises par le Gouvernement ds leur transmission au Conseil des Communauts.

La mise en uvre des accords de Schengen a galement ncessit une r-vision pralable de la Constitution, opre par la loi du 25 novembre 1993 (4). En effet, saisi en application de larticle 61 de la Constitution de la loi relative la matrise de limmigration, le Conseil constitutionnel, dans une dcision du 13 aot 1993 (5), par la rserve dinterprtation quil a faite dune disposition de ladite loi relative lexamen de la situation des demandeurs dasile, a rvl lexistence dun hiatus entre les obligations constitutionnelles et lapplication desdits accords. (1) Article 66-1 introduit par la loi constitutionnelle n 2007-239 du 23 fvrier 2007 relative linterdiction de

la peine de mort. Voir, notamment, M. Philippe Houillon, Rapport fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi constitutionnelle relatif linterdiction de la peine de mort, Assemble nationale, XIIe lgislature, n 3671, 24 janvier 2007.

(2) Loi constitutionnelle n 93-952 du 27 juillet 1993 portant rvision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant ses titres VIII, IX, X et XVI.

(3) Loi constitutionnelle du 25 juin 1992 prcite. (4) Loi constitutionnelle n 93-1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matire de

droit dasile. (5) Conseil constitutionnel, dcision n 93-325 DC du 13 aot 1993, Loi relative la matrise de limmigration

et aux conditions dentre, daccueil et de sjour des trangers en France.

19

Selon la mme logique, la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999 (1) a in-troduit les modifications pralables ncessaires la ratification du trait dAmster-dam, sign le 2 octobre 1997, qui permet des transferts de comptences dans le domaine de la libre circulation des personnes. Motive, aprs un avis du Conseil dtat en date du 26 septembre 2002, par la transposition de la dcision-cadre rela-tive au mandat darrt europen du 13 juin 2002, la rvision du 25 mars 2003 a permis de constitutionnaliser la participation franaise au mcanisme du mandat darrt europen (2).

La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 (3) a introduit une nouvelle rdaction du titre XV de la Constitution relatif lUnion europenne pour tenir compte de lentre en vigueur du trait tablissant une Constitution pour lEurope, qui fut refuse par le peuple franais, tout en ajoutant un article 88-5 imposant lorganisation dun rfrendum lors des largissements susceptibles de suivre ladhsion lUnion europenne de la Croatie. Rcemment, le Congrs a adopt, le 4 fvrier 2008, un projet de loi de loi constitutionnelle permettant douvrir la voie la ratification, intervenue quelques jours plus tard, du trait modifiant le trait sur lUnion europenne et le trait instituant la Communaut europenne, sign Lisbonne le 13 dcembre 2007 (4).

Enfin, en 1958, la Rpublique tait jacobine. Aujourdhui, elle est dcen-tralise. En effet, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 (5) a ajout larticle 1er la Constitution un alina qui dispose que l organisation de la Rpublique est dcentralise , elle affirme le principe de subsidiarit en vertu duquel les col-lectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour lensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon et ouvre un droit lexprimentation normative, tout en prvoyant un accroissement de lautonomie financire des collectivits territoriales tel que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territoriales reprsentent, pour chaque catgorie de collectivits, une part dterminante de lensemble de leurs ressources .

LES RVISIONS DE LA CONSTITUTION DEPUIS 1958

Date Objet Modalits 4 juin 1960 Modification des dispositions relatives la Communaut Article 89 Congrs

6 novembre 1962 lection du Prsident de la Rpublique au suffrage universel Article 11

30 dcembre 1963 Dates des sessions parlementaires Article 89 Congrs

29 octobre 1974 Possibilit pour soixante dputs ou soixante snateurs de d-frer une loi au Conseil constitutionnel Article 89 Congrs

18 juin 1976 Intrim de la Prsidence de la Rpublique Article 89 Congrs

(1) Loi constitutionnelle n 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution. (2) Loi constitutionnelle n 2003-267 du 25 mars 2003 relative au mandat darrt europen. (3) Loi constitutionnelle n 2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution. (4) Loi constitutionnelle n 2008-103 du 4 fvrier 2008 modifiant le titre XV de la Constitution ; la loi autorisant la

ratification de ce trait a t publie le 14 fvrier 2008. (5) Loi constitutionnelle n 2003-276 du 28 mars 2003 relative lorganisation dcentralise de la Rpublique.

20

LES RVISIONS DE LA CONSTITUTION DEPUIS 1958 (suite)

Date Objet Modalits

25 juin 1992

Trait de Maastricht (Union conomique et montaire, vote des ressortissants europens aux lections municipales, politique commune des visas), langue franaise, lois organiques relati-ves aux territoires doutre-mer, rsolutions parlementaires sur les actes communautaires

Article 89 Congrs

27 juillet 1993 Responsabilit pnale des ministres, cration de la Cour de justice de la Rpublique Article 89 Congrs

25 novembre 1993 Droit dasile Article 89 Congrs

4 aot 1995

Session parlementaire unique (du premier jour ouvrable doctobre au dernier jour ouvrable de juin), amnagement des immunits parlementaires et largissement des possibilits de recours au rfrendum

Article 89 Congrs

22 fvrier 1996 Loi de financement de la scurit sociale Article 89 Congrs

20 juillet 1998 Avenir de la Nouvelle-Caldonie Article 89 Congrs

25 janvier 1999 Trait dAmsterdam Article 89 Congrs

8 juillet 1999 Cour pnale Internationale Article 89 Congrs

8 juillet 1999 galit entre les femmes et les hommes Article 89 Congrs

2 octobre 2000 Dure du mandat du Prsident de la Rpublique Article 89 rfrendum

25 mars 2003 Mandat darrt europen Article 89 Congrs

28 mars 2003 Organisation dcentralise de la Rpublique Article 89 Congrs

1er mars 2005 Trait tablissant une Constitution pour lEurope Article 89 Congrs

1er mars 2005 Charte de lenvironnement Article 89 Congrs

23 fvrier 2007 Corps lectoral de la Nouvelle-Caldonie Article 89 Congrs

23 fvrier 2007 Responsabilit du Prsident de la Rpublique Article 89 Congrs

23 fvrier 2007 Interdiction de la peine de mort Article 89 Congrs

4 fvrier 2008 Trait modifiant le trait sur lUnion europenne et le trait ins-tituant la Communaut europenne (trait de Lisbonne) Article 89 Congrs

B. UNE RPUBLIQUE QUI MRITE DTRE MODERNISE

Les effets de la conjonction des outils du parlementarisme rationalis, for-gs en 1958 et destins lutter contre labsence de fait majoritaire, et le surgisse-ment de ce dernier, depuis la rforme de 1962, nont cess de se faire sentir pour cantonner le Parlement dans un rle considr par beaucoup comme trop mineur. La stabilit que devaient apporter ceux-l est devenue abusive quand le fait majo-ritaire sy est ajout au lieu de sy substituer.

Et chaque fois que lon a cru donner des capacits nouvelles au pouvoir lgislatif, cest bien souvent celles du pouvoir excutif quon a augmentes, lexemple de la session unique qui a permis ce dernier de prsenter plus de projets de loi. Aujourdhui, il est temps de rquilibrer ce systme.

21

1. Un Parlement, pour quoi faire ?

Il faut se mfier de lide dun retour lge dor du parlementarisme. Nombre dacteurs valuent encore le Parlement de la Ve Rpublique sans russir se dpartir dune vision mythique et dune certaine fiction historique. Or, comme la montr rcemment M. Marcel Gauchet, peine celui-ci tait-il mis en place que son affaiblissement tait constat et son dclin annonc (1). Dans ces conditions, chercher revenir une hypothtique poque idale revient se fourvoyer et entretenir une illusion qui ne cre que frustrations et attire sur le Parlement de vaines acrimonies.

Ce dcalage nest dailleurs pas propre la France. Lide de rviser la Constitution pourrait mme tre dcourage par lanalyse comparative qui montre que tous les gouvernements des rgimes parlementaires modernes disposent des moyens dimposer leurs vues au Parlement. Partout, linitiative des lois leur appartient au premier chef. Partout, ils imposent leur marque lordre du jour, soit quils aient les moyens den fixer directement le contenu, soit quils le fassent par lentremise de leur majorit. Partout, ils possdent les moyens de faire adopter un texte. La diffrence entre les rgimes rside surtout dans la manire dont ils usent de ces diffrents moyens. Dans ces conditions, changer les rgles de droit du jeu institutionnel pourrait apparatre vain dans le pire des cas, sans grande porte dans le meilleur.

Les questions de la domination excessive du Parlement par le Gouvernement se posent, en effet, dans tous les pays comparables. Un observateur du systme allemand pouvait ainsi poser la question suivante et y rpondre : Que peut faire un dput dans le systme parlementaire allemand ? () Rien de constructif, mais il peut certainement ralentir sensiblement le processus lgislatif. (2) Selon la mme logique, un observateur reconnu du systme britannique, forant quelque peu le trait, relevait que si certains auteurs continuent de considrer llaboration de la loi comme lune des fonctions de la Chambre des Communes, cest une fonction, en tout cas, quelle na pas exerce au XXe sicle (3).

Toutefois, cela ne doit pas nous interdire de construire un parlementarisme plus moderne et dutiliser, pour ce faire, le secours de la rgle constitutionnelle. Deux raisons doivent y inciter.

En premier lieu, la place de la rgle constitutionnelle dans la dfinition de la culture parlementaire, sans pouvoir tre value avec prcision, ne saurait tre pour autant nglige, soit quelle est lorigine dun changement des comportements, soit quelle les fixe dans un tat donn. Il nest donc pas inutile dy avoir recours. (1) M. Marcel Gauchet, Lavnement du libralisme, II. La crise du libralisme, Paris, Gallimard, Bibliothque

des Sciences humaines, 2007. (2) M. Werner Patzelt, What Can an Individual MP Do in German Parliamentary Politics , Journal of

Legislative Studies, 2000, pages 44-48 et 23. (3) M. Philip Norton, The House of Commons in Perspective, Oxford, Martin Robertson, 1981, page 81.

22

En second lieu, le systme franais possde des rgles bien particulires ou prsente des lacunes spcifiques, lexemple du mcanisme de larticle 49, alina 3, de la Constitution (1), de la place de lopposition ou encore de la faiblesse de la culture de contrle que lon songe que cette fonction du Parlement nest inscrite nulle part dans notre Constitution, si ce nest de manire indirecte par la description des procdures de mise en jeu de la responsabilit gouvernementale.

Le parlementarisme rationalis est une ide qui a trop bien russi. Ses manifestations sont connues : dtermination constitutionnelle du rgime des sessions, soumission du rglement des assembles au contrle du Conseil constitutionnel, fixation de lordre du jour et organisation des dbats par le Gouvernement, rduction du nombre des commissions, dlimitation du domaine de la loi, encadrement financier des initiatives parlementaires, dfinition de procdures contraignantes dengagement de la responsabilit gouvernementale.

Jadis sans doute ncessaire pour ragir aux errements passs, cette rationalisation des pouvoirs des assembles, amplifie par la pratique majoritaire sest progressivement transforme en cantonnement, puis, bientt, en rationnement. Ce qui se concevait bien dans un systme de foisonnement des partis, dalliances sans cesse changeantes, sest traduit, dans un systme majoritaire, par un dsquilibre prjudiciable au bon fonctionnement de notre dmocratie. Ce fait sest impos trs rapidement aprs la promulgation de la nouvelle Constitution.

La question pose il y a exactement quarante ans par M. Andr Chander-nagor un Parlement pour quoi faire ? (2), fonde sur le constat dune crise de linstitution parlementaire, constat continuellement et rgulirement renouvel, na pas depuis lors quitt lactualit. En 1991, un de nos collgues pouvait plaisamment intituler son rapport Les miettes parlementaires ou un Parlement refaire (3). Mais, fait nouveau, lantienne du renforcement des pouvoirs du Parlement, chante ainsi depuis plusieurs dcennies sur tous les tons et par tous, a trouv dans le rapport du comit Balladur une rponse la fois raliste et audacieuse.

Plus de deux sicles aprs sa naissance, le parlementarisme la fran-aise semble un tournant de son histoire. La rnovation sera la condition de sa survie. (4) Cette entreprise est dautant plus ncessaire que le quinquennat a chang quelque peu les donnes du rgime. Comme la soulign le comit Ve-del , le quinquennat conduit ncessairement un rgime prsidentiel marqu par leffacement du Premier ministre rduit un rle de chef dtat-major. Un chef dtat dont la dure de mandat serait la mme que celle de lAssemble na-tionale et qui disposerait dans cette assemble dune majorit fidle risquerait de rencontrer des limites bien rduites son pouvoir.

(1) Voir commentaires sur larticle 23 du projet de loi modifiant larticle 49 de la Constitution, page 390. (2) M. Andr Chandernagor, Un Parlement pour quoi faire ?, Paris, Gallimard, 1967. (3) M. Jean-Michel Belorgey, Les miettes parlementaires ou un Parlement refaire, 1991. (4) M. Jean Garrigues, op. cit., page 493.

23

a) Un processus lgislatif dgrad

Comme lobserve M. Pierre Avril, le Parlement pourrait sembler stre transform en une espce de machine fabriquer les lois tellement sollicite quelle atteint aujourdhui ses limites (1). Lencombrement de lordre du jour justifie que le Gouvernement lgifre par voie dordonnances, au point quelles sont devenues le principal mode de lgislation . Le Parlement porte aussi sa part de responsabilit. Le Gouvernement ne matrise pas la dure de dbats qui sternisent, le nombre damendements dposs explose.

Entre discussions sans fin, avalanches damendements et obstruction, le Parlement nest pas loin de se noyer. Il apparat ncessaire de simplifier nos dbats, den fluidifier le droulement et, parfois, de pouvoir les raccourcir. Ainsi que le constatait le Prsident Pierre Mazeaud en prsentant les vux du Conseil constitutionnel au Prsident de la Rpublique, le 3 janvier 2005, dautres phnomnes que la session unique concourent, pour des raisons plus profondes, un allongement de la dure des dbats. Il sagit dabord, de faon spectaculaire, de laugmentation du nombre damendements dposs au cours du dbat parlementaire. La forte augmentation du nombre des amendements dposs, qui saccompagne au demeurant de la baisse de leur taux dadoption, est en effet lune des volutions les plus marquantes des trois dernires dcennies.

Du nombre croissant, exponentiel serait-on tent dcrire, damendements enregistrs depuis les dbuts de la Ve Rpublique, il est difficile de savoir sil constitue un symptme du mal ou le mal lui-mme. Il est probable quil sagisse dun phnomne autoentretenu. En tout tat de cause, une rponse doit tre trouve, sans que le principe dune direction du travail parlementaire efficacement assume par un Gouvernement dont lautorit et la stabilit sont protges ne soit atteint. Rien ne justifie que notre Rpublique renoue avec linstabilit ministrielle chronique et les dlgations lgislatives permanentes.

Pour ne prendre que le cas de lAssemble nationale le Snat a dailleurs connu une volution semblable en tendance , moins de 5 000 amendements avaient t dposs sous la Ire lgislature (1959-1962). Le double a t enregistr sous la IVe (1968-1972). La XIe lgislature (1997-2002) a dpass le cap des 50 000 amendements, tandis que la XIIe lgislature a connu un record de 244 000 amendements (2). Paralllement, le temps pass en sance na pas considrablement vari sur moyenne priode. Si lAssemble nationale a pass 592 heures en sance publique en 1962, elle en a pass 1 177 heures en 1982, 959 heures en 2000, 1 044 heures en 2006, le passage la session unique nayant pas modifi radicalement la situation (3). Il rsulte du rapprochement de ces tendances deux hypothses : soit le temps rserv aux motions, aux discussions gnrales et aux questions a fortement t rduit, soit le temps dexamen de

(1) M. Pierre Avril, Les conditions dune revalorisation du Parlement , in M. Philippe Tronquoy (direction),

Ve Rpublique : volutions et dbats , Les cahiers franais, n 332, mai-juin 2006, pages 52 et suivantes. (2) Voir statistiques en annexe 6, page 608. (3) Voir statistiques en annexe 9, page 613.

24

chaque amendement a t considrablement diminu. Il est possible de conclure, sans sloigner par trop de la ralit vcue par chacun, que, nonobstant la diminution rglementaire du temps consacr, notamment, aux motions de procdure (1), la seconde hypothse est la bonne.

En premire analyse, lexamen dun nombre croissant damendements peut rvler une crise institutionnelle. Le droit damendement joue alors un rle de substitut linitiative lgislative en assurant ses titulaires la garantie dintervenir oralement en sance publique. De nombreux amendements, trop prcis, trop techniques, proposent des mesures de nature rglementaire ou non normative, tandis que dautres portent sur des sujets sans vritable rapport avec lobjet du projet ou de la proposition de loi, voire sont fantaisistes (2). Exutoire de parlementaires soumis aux pressions de leurs lecteurs ou de groupes de pression, conomiques, syndicaux ou idologiques, moyen permettant ladoption, plus rapidement et facilement que par la voie rglementaire, de dispositions voulues par le Gouvernement, lamendement est devenu linstrument idal de fabrication de la norme. La difformit, lenflure et linintelligibilit de la norme ainsi cre justifient bien une rationalisation de lusage du droit damendement. (3)

Cependant, la principale explication de cette volution rside sans doute dans lutilisation du droit damendement des fins dobstruction, comme en tmoigne la proportion croissante des amendements issus de lopposition. Il suffit pour sen convaincre de citer, pour la seule Assemble nationale, les 12 805 amendements au projet de loi relatif llection des conseillers rgionaux et des reprsentants au Parlement europen ainsi qu laide publique aux partis politiques, les 11 153 amendements au projet de loi portant rforme des retraites (4), les 14 888 amendements au projet de loi relatif la rgulation des activits postales et bien sr les 137 665 amendements dposs lors de lexamen par lAssemble nationale du projet de loi relatif au secteur de lnergie. Le dpt massif damendements permet, dune part, dallonger considrablement les dbats afin de retarder ladoption du projet et, dautre part, dattirer lattention de lopinion publique sur les problmes poss par le texte. Ainsi, les dbats sur le projet de loi portant rforme des retraites, en juillet 2003, et sur le projet de loi relatif lassurance maladie, en juillet 2004, ont ncessit respectivement 157 et 142 heures de dbat. On sest trouv l bien au-del des excs tant dnoncs de la IVe Rpublique. (1) Pendant longtemps, larticle 91 du Rglement de lAssemble nationale prvoyait seulement la possibilit

de mettre en discussion une seule motion de chaque catgorie, sans limitation de dure de dfense. Puis, la dure de la dfense de chacune des motions a t fixe une heure trente par la rsolution n 354 du 29 juin 1999. Cette dure a t abaisse trente minutes par la rsolution n 582 du 7 juin 2006. Elle a galement t fixe cette limite pour la dfense des motions qui peuvent tre dfendues, sur le fondement du dernier alina de larticle 122 du Rglement, afin de soumettre un projet de loi un rfrendum.

(2) Lors de la discussion dune loi lectorale, un parlementaire, par drision, proposa ainsi que des ambulan-ces soient obligatoirement installes proximit des bureaux de vote.

(3) M. Bertrand Mathieu, Le droit damendement : en user sans en abuser , Actualit juridique droit admi-nistratif, 13 fvrier 2006, page 307.

(4) Le dbat a dur dix-huit jours au point que le Prsident de la Rpublique dut convoquer le Parlement en session extraordinaire durant lt pour adopter la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des re-traites.

25

Bien sr, lobstruction fait partie de la vie parlementaire. Le filibustering, permettant lorateur de parler tant quil parvient rester debout ou de se faire succder les votes par appel nominal dont on demande la validit par constatation du quorum grce un vote par appel nominal, fait ainsi partie de la lgende du Congrs amricain. Lobstruction a pu correspondre, dans une certaine mesure, au droit sacr dinsurrection inscrit dans larticle II de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen.

Mais mesure que notre dmocratie se perfectionne et elle na cess de se perfectionner depuis un demi-sicle, mouvement largement masqu par une exigence justifie mais de plus en plus grande , la voie de lobstruction, qui peut tre lgitime lorsquune majorit ne respecte pas le jeu parlementaire et entend imposer sa loi sans gard pour les droits de la minorit, devient le signe extrieur de limpuissance parlementaire et de la vanit des changes. En rsum, elle de-vient incongrue.

Certes, le temps est rvolu o lon pouvait, la tribune, infliger aux audi-teurs la lecture successive de la liste des augmentations de capital de toutes les so-cits franaises, des prix compars des denres entre 1939 et 1949 avec les pour-centages daugmentation, et, en version franaise, du texte intgral pris en Union Sovitique tendant faire baisser les prix, sans omettre lnumration des produits et les prix compars (1).

Si lobstruction est, dans une certaine mesure, lgitime, il ne faut pas quelle soit organise par le Rglement recours des systmes de vote chro-nophages , demandes de quorum rptition, suspensions nombreuses de sance, multiplication des rappels au rglement, provocation dincidents personnels et a fortiori par la Constitution.

Ainsi, il faut sinterroger sur le principe constitutionnel rservant au parlementaire le droit personnel de dposer des amendements et de les dfendre. En effet, le Conseil constitutionnel a pu dvelopper une jurisprudence particulirement protectrice du droit damendement, en y voyant le corollaire de linitiative parlementaire qui peut, sous rserve des limitations prvues larticle 45 de la Constitution, sexercer chaque stade de la procdure lgislative. Le Conseil sest ainsi attach vrifier que de nouvelles dispositions rglementaires ne risquaient pas de porter atteinte lexercice effectif du droit damendement. Par exemple, en examinant la conformit la Constitution de la procdure de vote sans dbat, il a rappel lexigence du respect des droits des membres de lassemble concerne et, notamment, lexercice effectif du droit damendement garanti par larticle 44 de la Constitution (2).

(1) Soit autant dexemples extraits du dbat de mars 1950 sur le projet de loi relatif la rpression datteintes

la scurit extrieure de ltat, dbat qui dura soixante-quinze heures. (2) Dcision n 90-278 DC, 7 novembre 1990, Rsolution modifiant le Rglement du Snat.

26

Cest ainsi quil a censur comme portant atteinte au droit damendement, reconnu chaque parlementaire par le premier alina de larticle 44 de la Constitution, linterdiction faite tout membre de lassemble saisie du texte de reprendre en sance plnire un amendement relatif celui-ci au motif que cet amendement aurait t cart par la commission saisie au fond . La disposition censure avait certes pour caractristique dinterdire non seulement la discussion mais aussi le dpt et le vote dun amendement antrieurement rejet par la commission. On peut lgitimement se demander si la protection de lexercice effectif du droit damendement ne stend pas galement sa prsentation.

Au-del de ces principes, des progrs ont t rgulirement apports pour limiter les risques dobstruction. Sans voquer le cas ancien o le Rglement fut chang en cours de discussion dun projet de loi pour permettre celle-ci de sortir de lenlisement (1), on peut rappeler lencadrement progressif des motions de pro-cdure, dont lobjet nest cependant pas toujours en rapport direct avec le projet ou la proposition auquel elles sont censes sappliquer.

Dans le mme souci de lutter contre lobstruction, le Rglement de lAssemble nationale a t modifi en 1994 pour prvoir quen cas de demande de suspension formule personnellement et pour une runion de groupe, par le prsident dun groupe ou son dlgu dont il a pralablement notifi le nom au Prsident , toute nouvelle dlgation annule la prcdente (2).

Si lon devait proposer une synthse de la situation actuelle, on constaterait que le temps pass aujourdhui la discussion des motions et la succession parfois rptitive des orateurs dans la discussion gnrale (3), laccumulation des amendements facilite par les moyens techniques et encourage par la surenchre mdiatique, dont la discussion allonge dmesurment les premiers jours de dbat, et, par contraste, lacclration impromptue en fin de dbat de lexamen des amendements se conjuguent pour introduire un biais ngatif entre dlibration et qualit de la loi.

Pour simplifier et dcrire une procdure type, sur une semaine parlementaire de dbats cest--dire en gnral les mardi, mercredi et jeudi consacrs lexamen dun projet de loi, laprs-midi et la soire du mardi voire la sance du mercredi aprs-midi peuvent tre occups par la dfense des motions et la discussion gnrale, la sance suivante par lexamen des amendements avant (1) Lors de lexamen, en 1947, du projet de loi tendant la protection du travail et la dfense de

la Rpublique qui avait pour objet principal de surmonter des difficults causes par des grves, le Rgle-ment de lAssemble nationale, qui permettait un usage par trop gnreux du scrutin public la tribune, fut ainsi modifi. La discussion dura, malgr tout, presque 114 heures.

(2) Article 52, alina 3, du Rglement de lAssemble nationale, modifi par la rsolution n 151 du 26 janvier 1994.

(3) La question nest pas neuve. En 1962, une srie de propositions de rsolutions modifiant le Rglement de lAssemble nationale furent dposes par le dput Van Haecke, supplant de Jean de Broglie, pour inter-dire les discours ne comportant pas une proposition constructive et mettre en place un systme sophistiqu pour couper la parole des rcalcitrants.

27

larticle 1er qui nont souvent quun lointain rapport avec le projet et qui prolongent parfois la discussion gnrale, les sances restantes par la discussion rythme plus ou moins lent des autres articles et amendements, avant que soudainement, dans la soire ou la nuit du jeudi, le dbat sacclre et que soient alors examins plusieurs dizaines damendements, sans pratiquement aucune discussion, alors que rien ne permet de prjuger que les derniers articles du projet seront moins intressants ou substantiels que les premiers (1).

La conclusion nest pas difficile tirer. Pour prendre un exemple embl-matique des rsultats dun tel processus, la loi n 2005-157 du 23 fvrier 2005 re-lative au dveloppement des territoires ruraux comportait, lors de son examen en Conseil des ministres, soixante-seize articles, mais deux cent quarante in fine. Se-lon un processus qui ne laisse dimpressionner, le nombre des articles de la loi n 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) a t multipli par plus de dix, passant de onze cent douze.

Lenjeu nest pas mince. Il est celui dune loi claire, la fois prcise et in-telligible. Cet objectif est largement partag par toutes les dmocraties. Ds 1972, la Cour suprme des tats-Unis estimait que les lois floues portent atteinte plusieurs valeurs importantes. Premirement, parce que nous tenons pour acquis que lhomme est libre dagir lgalement ou illgalement, nous tenons ce que les lois permettent la personne dintelligence moyenne davoir une possibilit rai-sonnable de savoir ce qui est interdit afin dagir en consquence (). Deuxime-ment, si lon veut prvenir lapplication arbitraire et discriminatoire des lois, cel-les-ci doivent prvoir des normes explicites lintention de ceux qui les appliquent. Une loi floue dlgue de faon inadmissible des questions de principe fondamentales aux policiers, aux juges et aux jurys qui y rpondent de faon ponctuelle et subjective avec les risques que comporte lapplication arbitraire et discriminatoire de la loi. (2)

La prsente rvision permettra ainsi de rpondre de nouveau la conclu-sion de M. Andr Chandernagor dans Un Parlement pour quoi faire ? : Il ny a quune tradition parlementaire : ladaptation . Et ceci vaut galement pour les activits de contrle que le Parlement est amen conduire.

(1) Lexprience montre en effet que le rythme dexamen des amendements a tendance sacclrer en fin de

discussion dun texte. Pour prendre un exemple rvlateur, celui de la discussion du projet de loi sur leau en mai 2006, pour examiner 1 174 amendements, pas moins de 23 heures 15 de dbat ont t ncessaires, soit un rythme moyen de 50,4 amendements lheure. Mais ce chiffre masque de profondes disparits. Ain-si, en fin de sance du dernier jour de discussion du texte, entre 1 heure 40 et 2 heures 15 du matin, la veille dune semaine de suspension des travaux parlementaires, ce sont 127 amendements qui ont fait lobjet dun examen par lAssemble nationale.

(2) Cour suprme des tats-Unis, dcision 408 US 104 (1972), 26 juin 1972, Grayned v. City of Rockfort.

28

b) Une activit de contrle insuffisamment dveloppe

Une activit de contrle ancienne

En France, le contrle parlementaire sancre historiquement, dune part, dans la tradition du contrle budgtaire, dautre part, dans celle de la mise en jeu de la responsabilit gouvernementale.

Le contrle budgtaire trouve son origine dans larticle XIV de la Dclara-tion des droits de lhomme et du citoyen, selon lequel tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs Reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den d-terminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure . Le dernier alina de larticle 47 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose que la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances permet au Parlement de disposer de moyens de contrle si-gnificatifs en matire de finances publiques. En outre, les principes guidant le contrle des finances publiques par le Parlement ont servi de base la mise en place dun contrle des finances sociales, dans le cadre de lexamen annuel et du vote par le Parlement dun projet de loi de financement de la scurit sociale, pr-vu par larticle 47-1 de la Constitution, introduit par la rvision constitutionnelle du 22 fvrier 1996 (1).

La Constitution du 4 octobre 1958 a apport un terme aux excs de la mise en jeu de la responsabilit gouvernementale, tout en lui donnant toute sa place dans lquilibre des pouvoirs. Le Premier ministre peut engager la responsabilit du Gouvernement devant lAssemble nationale dans le cadre dun dbat avec vote sur son programme ou sur une dclaration de politique gnrale (premier ali-na de larticle 49 de la Constitution). La pratique des gouvernements successifs a consist mettre en jeu leur responsabilit sur un programme ou sur une dclara-tion de politique gnrale dans les mois qui suivent leur constitution (2). LAssemble nationale peut, dautre part, discuter et adopter la majorit de ses membres une motion de censure du Gouvernement en application du deuxime alina de larticle 49 de la Constitution. Ladoption ventuelle dune motion de censure a pour effet, conformment larticle 50 de la Constitution, de contraindre le Gouvernement dmissionner. Si une motion de censure fut adopte par lAssemble nationale en 1962 (3), la pratique des motions de censure sest depuis lors inflchie vers un exercice de nature plus symbolique, lopposition utilisant cette procdure pour marquer sa dsapprobation et son opposition virulente telle ou telle politique gouvernementale mais sans espoir daboutir une adoption de la motion par lAssemble nationale.

(1) Loi constitutionnelle n 96-138 du 22 fvrier 1996 prcite. (2) Voir statistiques sur lutilisation de larticle 49 en annexe 10, page 617. (3) Cette motion de censure du 2 octobre 1962 fut adopte le 4 octobre 1962 par 280 voix, alors que la majori-

t requise tait de 241 votants.

29

Si ces deux formes pour ainsi dire primordiales du contrle parlementaire bnficient dune reconnaissance dans le texte constitutionnel, le Parlement dis-pose galement de nombreux autres instruments de contrle : questions au Gou-vernement (crites, orales, dactualit) ; dbats en sance publique ; commissions denqute ; missions dinformation ; pouvoirs des prsident, rapporteur gnral et rapporteurs spciaux des commissions des Finances en matire de finances publi-ques ainsi que des prsident et rapporteurs des commissions des Affaires sociales en matire de finances sociales ; rapports sur lapplication des lois.

lexception des questions au Gouvernement, explicitement mentionnes au deuxime alina de larticle 48 de la Constitution (1), les autres modalits de contrle sont prcises soit par des dispositions de nature organique (2), soit par des dispositions lgislatives simples (3), soit par des dispositions du rglement des assembles parlementaires (4).

Les tendances rcentes du contrle parlementaire

Le contrle parlementaire sest enrichi de nouveaux instruments ces vingt dernires annes, que ce soit par le biais des offices (5) et des dlgations parle-mentaires (6), par lmergence dun contrle spcifique des actes communautai-res (7) ou par le dveloppement de la mission de contrle de lapplication des lois (8).

Les principales transformations concernent toutefois la nature du contrle parlementaire, plus encore que ses instruments.

(1) Cet alina prvoit quune sance hebdomadaire au moins est rserve par priorit aux questions des mem-

bres du Parlement et aux rponses du Gouvernement. (2) La LOLF numre les pouvoirs et les moyens dinformation en matire de contrle des finances publiques,

tandis que les dispositions organiques quivalentes en matire de contrle des finances sociales sont codi-fies dans le code de la scurit sociale ainsi que dans le code des juridictions financires.

(3) Lordonnance n 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires dfinit notamment les rgles de cration, de composition et de fonctionnement des commissions denqute parlementaires. Elle fixe galement les rgles relatives aux offices parlementaires.

(4) Les rglements de lAssemble nationale et du Snat permettent de crer des missions dinformation, soit au sein dune commission permanente, soit communes plusieurs commissions. Une rsolution du 26 mars 2003 a permis la Confrence des Prsidents de lAssemble nationale, sur proposition de son Prsident, de crer des missions dinformation.

(5) LOffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques a t cr par une loi du 8 juillet 1983. Par la suite, ont t crs un Office parlementaire dvaluation de la lgislation (loi n 96-516 du 14 juin 1996) et un Office parlementaire dvaluation des politiques de sant (loi n 2002-1487 du 20 dcembre 2002). LOffice dvaluation des politiques publiques, cr en 1996 et supprim en 2000, na pour sa part eu quune existence de courte dure, avant dtre avantageusement remplac lAssemble nationale par la mission dvaluation et de contrle (MEC).

(6) La dlgation parlementaire pour lUnion europenne devrait tre constitutionnalise, sous la forme dun comit charg des affaires europennes (voir commentaires sur larticle 32, page 476). Les autres dlga-tions actives sont la dlgation parlementaire lamnagement et au dveloppement durable du territoire, la dlgation parlementaire aux droits des femmes et lgalit des chances entre les hommes et les fem-mes et la dlgation parlementaire au renseignement qui a tenu sa runion constitutive en dcembre 2007.

(7) Voir commentaires sur larticle 32, page 476. (8) Depuis une rsolution du 12 fvrier 2004, le Rglement de lAssemble nationale prvoit qu lissue dun

dlai de six mois suivant lentre en vigueur dune loi dont la mise en uvre ncessite la publication de tex-tes rglementaires, le dput qui en a t le rapporteur ou, dfaut, un autre dput nomm par la commis-sion comptente, prsente cette dernire un rapport sur la mise en application de cette loi.

30

Alors que le contrle tait traditionnellement exerc individuellement, par les questions des parlementaires, par le travail des rapporteurs budgtaires, et de manire discontinue, dans le cadre de la discussion du budget, lors du vote dune motion de censure ou dune dclaration de politique gnrale, il tend acqurir un caractre collectif et continu, par exemple en matire budgtaire par la cration de la mission dvaluation et de contrle (MEC) (1), puis sur le mme modle en ma-tire de finances sociales par la cration dune mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la scurit sociale (MECSS) (2).

lAssemble nationale, ce contrle collectif est aussi pluraliste, qui ac-corde une place grandissante lopposition, par le droit de tirage per