Mission parlementaire relative à la réforme des concours ...

MARS 2015

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/22

Mission parlementaire relative à la réforme

des concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales

Questionnaire préparatoire à l’audition du 19 mars 2015

Etat des lieux 1. En quoi la dotation globale de fonctionnement (DGF) vous parait-elle complexe ? Créée en 1979, en remplacement de la taxe locale sur les ventes de détail instaurée en 1955, puis du VRTS (versement représentatif de la taxe sur les salaires) en 1967, la DGF actuelle a connu de très nombreux ajustements au cours des 30 dernières années. Les opérations successives de remembrement des différentes dotations (regroupement des dotations anciennes, créations de nouvelles composantes) se sont traduites par une stratification considérable des enveloppes qui nuit très fortement à la lisibilité de la DGF. Cette complexité est illustrée par la mise en concurrence qui s’opère, au sein d’une enveloppe gelée depuis 2011, entre ses différents sous-ensembles aux objectifs parfois contradictoires (mise en tension au sein de la dotation d’aménagement du bloc local, par exemple, entre les dotations dédiées à l’intercommunalité et les dotations de péréquation communales). Enfin, la multiplicité des critères de calcul, notamment des dotations à vocation péréquatrice, ainsi que leurs modalités de répartition, donnent lieu à un niveau de complexité supplémentaire. D’une certaine façon, la complexité actuelle de la DGF provient paradoxalement des volontés antérieures de simplifier. Ont été en effet intégrées dans une même dotation des enveloppes profondément différentes dans leurs fondements, voire contradictoires. Il est donc assez logique de constater aujourd’hui sa complexité et ses tensions internes. La simplification de la DGF et sa remise à plat apparaissent par conséquent indispensables. La baisse sans précédent des enveloppes d’ici 2017 impose d’en refonder l’architecture. Celle-ci devra néanmoins tenir compte des impacts des réformes fiscales récentes ou à venir (révision des valeurs locatives) qui transforment en profondeur la géographie des potentiels fiscaux et financiers. Mais également de la perspective de l’uniformisation des catégories fiscales telle que préconisée par la loi Notr en cours de débat au parlement.


2. En quoi la DGF vous parait-elle injuste ? L’équité de la répartition se doit d’être examinée à partir d’une analyse approfondie de l’état des lieux et des raisons qui expliquent les écarts de montants de DGF alloués entre les territoires. La sédimentation au sein de la DGF de composantes multiples, explique historiquement une part de ces écarts. La DGF obéit ainsi à de nombreux objectifs. Elle peut à la fois corriger des écarts mais aussi en « fossiliser » d’autres. Malgré cela, la « performance péréquatrice » de la DGF a été renforcée depuis dix ans comme l’ont montré les évaluations des chercheurs Guy Gilbert et Alain Guengant. Il reste néanmoins à mesurer l’équité de sa distribution en réinterrogeant les finalités de la péréquation (jusqu’où doit-on égaliser les ressources des collectivités ?), la mise en rapport des ressources avec des niveaux de charges disparates et, surtout, la montée en puissance de l’intégration intercommunale qui, d’un territoire à l’autre, modifie très fortement la distribution des ressources et des charges1. L’AdCF préconise avant toute chose la réalisation d’un diagnostic approfondi et partagé permettant d’analyser :

- la répartition territoriale de la DGF, en consolidant toutes ses composantes, - les effets consolidés des dotations communales et intercommunales au sein des ensembles

intercommunaux, - la mise en regard de la répartition de la DGF avec les richesses fiscales des collectivités.

Les écarts de DGF par habitant peuvent s’expliquer lorsqu’ils viennent corriger d’importantes disparités de richesses fiscales. C’est l’objectif de la péréquation. Ils peuvent également provenir des incitations données à certaines politiques publiques (comme l’intégration intercommunale). Certains écarts proviennent de la « fossilisation » de « richesses » historiques ou de compensations fiscales (ex. : part salaires de la TP intégrée dans la DGF). Ces composantes deviennent plus difficiles à justifier dans un contexte de baisse de 12,5 milliards d’euros en 4 ans. Il serait en tout état de cause utile de décomposer au sein de la DGF les « effets » propres à ces différentes dimensions (péréquation, compensation, incitation…). Ceci devrait conduire à mieux définir pour l’avenir les moyens respectifs à consacrer au sein de la DGF à ces différents objectifs. Par ailleurs, il convient de noter que l’analyse des écarts de dotations au sein du « bloc local » sont tout aussi importants à l‘intérieur des mêmes strates démographiques de territoires, qu’entre strates. Les débats relatifs au fameux « logarithme » qui pondère les charges par habitant en fonction de la densité n’expliquent pas tout. (Cf. cartes en annexes). L’enjeu des charges Une « juste » répartition de la DGF ne saurait conduire à une répartition purement égalitaire, sans prise en compte des différentiels de charges entre collectivités. Les travaux conduits lors de la mise en place du FPIC ont ainsi tenu compte du poids démographique des territoires et des niveaux de revenus.

1 Certaines communes historiquement pauvres sont aujourd’hui intégrées dans un groupement intercommunal riche et fortement intégré. Une part significative de leurs charges est mutualisée. Il n’y a pas nécessairement de raison à leur octroyer des dotations importantes, si leurs charges sont devenues résiduelles.


Afin d’éviter les effets de seuils, la législateur a transposé à l’échelle des « ensembles intercommunaux » le logarithme utilisé au sein de la dotation forfaitaire des communes pour pondérer, sur une échelle de 1 à 2, les charges des collectivités en fonction de leur population. Fixée à l’origine de 1 à 3, cette échelle a été progressivement resserrée au sein des dotations communales (1 à 2,5 ; puis 1 à 2). Elle est supposée tenir compte des charges de centralité mais n’a jamais fait l’objet d’un véritable travail scientifique d’évaluation. La montée en puissance de l’intercommunalité, et sa plus ou moins forte capacité à mutualiser les charges de centralité selon les territoires, aurait dû également conduire à réinterroger l’adéquation de cette échelle logarithmique. Il faudrait le mesurer. Surtout, il y a lieu d’interroger la transposition entre 2130 ensembles intercommunaux d’une échelle établie à l’origine pour comparer les charges de 36 000 communes. Les disparités inter-territoriales de charges s’atténuent en effet lorsque l’on change d’échelle d’analyse. La référence aux charges de centralité est bien sûr fondée mais elle perd en intensité lorsque l’on compare des bassins de vie entre eux qui disposent tous de charges de centralité en leur sein. L’AdCF a par ailleurs rappelé qu’il était illogique de n’utiliser ce logarithme, au sein du FPIC, qu’à l’échelle des ensembles intercommunaux sans l’utiliser également à l’intérieur des intercommunalités, pour répartir entre communes les prélèvements ou reversements au fonds (les potentiels financiers par habitant ne sont pas pondérés). Le moment est sans doute venu de mesurer de manière scientifique et objective ces disparités de charges en fonction de la densité. Mais il est également nécessaire de tenir compte de l’intégration intercommunale des charges, qui varie fortement d’un territoire à l’autre. Comme il s’avère très difficile de mesurer à distance le degré de mutualisation intercommunale des charges de centralité, la répartition des charges est devenue une « boîte noire » (marquée par les choix des transferts, la manière de définir l’intérêt communautaire et la façon de calculer les attributions de compensation). C’est pourquoi il faut proposer une méthode légale de répartition des dotations entre ensembles intercommunaux, et entre communes en leur sein, qui puisse faire l’objet d’ajustements locaux. Comparer ce qui est comparable Le fort développement de l’intercommunalité impose aujourd’hui de procéder à une analyse agrégée communes + communauté des disparités de richesses et de charges. Il est devenu impossible de comparer des communes, toutes choses égales par ailleurs, indépendamment de leur niveau d’intégration au sein d’une communauté. Certaines communes ont transféré des charges très importantes, d’autres moins. De même, la « pauvreté » de certaines communes est aujourd’hui atténuée par leur intégration au sein d’une communauté disposant de ressources importantes. Il semble difficile de comparer les communes qui ont transféré de nombreuses compétences avec celles qui sont faiblement intégrées. L’approche agrégée de communes et communauté appartenant à un même bassin de vie permet de contourner ce biais en prenant en compte la totalité de l’effort réalisé pour la gestion des services publics locaux. Pour ces raisons, l’AdCF considère que la constitution du FPIC, à travers l’analyse consolidée et la logique de calcul du potentiel financier intercommunal agrégé (PFIA), a largement tracé la voie de la réforme des dotations. Même si quelques améliorations restent à lui apporter, cette logique de consolidation est devenue indispensable pour évaluer l’équité des transferts de l’Etat. La réforme de la DGF doit néanmoins permettre de réduire les écarts les plus extrêmes et d’éviter des situations de « sur-dotation » et de « sous-dotation » non justifiées.


La réforme doit être l’occasion de vérifier que l’effet de sédimentation de certaines dotations ne donne pas lieu à des « situations de rentes » et le cas échéant apporter une correction.

3. Quel bilan faites-vous des dispositifs de péréquation verticale et horizontale ? L’objectif de péréquation a une valeur de portée constitutionnelle depuis 2003. La Constitution impose de renforcer (en volume) les moyens qui sont alloués à la péréquation mais elle ne porte aucune exigence d’efficacité péréquatrice. De fait, il aurait été sans doute préférable de fixer des objectifs de résultats plus que de moyens, puisque : - les moyens à mobiliser dépendent des écarts initiaux de situation (qui résultent du choix des assiettes

fiscales ou des critères de territorialisation de l’impôt cf. CVAE) ; - l’intensité péréquatrice des dispositifs peut s’avérer inégale, selon les choix retenus. Une redistribution

très ciblée de 100 millions d’euros peut exercer un effet plus péréquateur qu’une enveloppe d’un milliard excessivement diluée entre de nombreux bénéficiaires.

Encore une fois, l’efficacité de la péréquation renvoie à la fois aux écarts de situation que l’on souhaite corriger ainsi qu’aux critères de richesses et de charges que l’on retient. Ces critères étant aujourd’hui hétérogènes selon les dispositifs, mal stabilisés, il s’avère approximatif d’évaluer la performance péréquatrice des dispositifs existants. Cela dépend de la méthode retenue (richesse en euros par habitant ou « pouvoir d’achat » par habitant pour tenir compte des charges). Il est donc nécessaire avant toute chose de bien définir :

- les critères de richesses pris en compte (périmètre des ressources ; choix de retenir le potentiel fiscal ou les produits ; intégration ou non des budgets annexes et des taxes affectées…)

- les critères de charges des collectivités du bloc local (densité démographique, dépenses contraintes, revenus des ménages…),

- l’objectif cible de la péréquation nationale.

L’état des connaissances En 2009, un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires rappelait les écarts importants de ressources entre communes (variation du potentiel fiscal par habitant de un à un millier) soulignant la nécessité de les réduire. De leur côté, les chercheurs Guy Gilbert et d’Alain Genguant ont évalué les effets de la péréquation qui parviennent, selon leurs estimations, à corriger près de la moitié des écarts de « pouvoir d’achat » entre collectivités. Ces écarts de « pouvoir d’achat » tiennent compte des disparités de charges. La réforme de la taxe professionnelle n’a pas corrigé ces disparités au sein du « bloc local » puisqu’elle a garanti à chaque collectivité son niveau de ressource d’origine via les compensations (FNGIR, DCRTP). Elle a néanmoins modifié le panier fiscal des collectivités du bloc communal et ouvert des perspectives de croissance différenciée selon les territoires. La dynamique des ressources fiscales des territoires « résidentiels », souvent pauvres en taxe professionnelle avant la réforme, devrait être plus soutenue que celle des territoires qui disposaient d’une forte taxe professionnelle. La réforme aura par conséquent des effets de réduction de ces disparités fiscales historiques, essentiellement du fait du transfert de la taxe d’habitation des départements au « bloc local », mais sans les corriger totalement. Pour ce qui est des dispositifs de péréquation « explicites », via la DGF ou la péréquation horizontale (FPIC, FDPTP), leur efficacité est manifestement croissante. Les travaux de Gilbert et Guengant le montrent. L’AdCF s’est montrée critique par rapport aux effets de la partie résiduelle des FDPTP qui n’agissent qu’au sein de départements souvent riches (sur le fondement de critères opaques). Les effets péréquateurs des


dotations communales (DSU, DSR), de la dotation d’intercommunalité et du FPIC sont en revanche puissants. Un glissement des fonds des FDPTP vers les autres systèmes de péréquation serait souhaitable. Le FPIC, qui devrait atteindre son rythme de croisière en 2016, se traduit par une correction très importante, à son échelle, des inégalités de ressources entre collectivités du bloc communal. En prélevant les collectivités les plus favorisées, au prorata de leurs écarts à la moyenne, pour reverser aux moins favorisées, le FPIC parvient à cette efficacité péréquatrice très forte sans mobiliser des volumes financiers importants. C’est la force de cette péréquation « horizontale » qui écrête les situations extrêmes et qui permet de rapprocher les collectivités d’un « tunnel ». L’AdCF a contribué activement à la mise en place de ce dispositif de péréquation horizontale qui intervient à l’échelle pertinente des bassins de vie et « ensembles intercommunaux ». Elle a notamment souligné l’intérêt :

- d’une évaluation de la richesse des territoires à partir d’une approche agrégeant les ressources des communautés et celles de leurs communes membres au travers de la notion de « potentiel financier agrégé» ;

- de la prise en compte de la diversité des charges des collectivités sur la base de leur poids démographique mais aussi des revenus ;

- de la fixation d’un cadre légal pour la répartition des prélèvements ou des reversements entre communauté et communes, tout en laissant des possibilités aux conseils communautaires de les ajuster à leur contexte local ;

L’AdCF préconise de s’inspirer de ce modèle dans le cadre de la réforme de la DGF. Péréquation verticale et horizontale doivent converger Enfin, il est important de noter que depuis le gel de la DGF dans un contexte d’enveloppe fermée, on ne peut plus réellement distinguer péréquation « verticale » et « horizontale ». Dès lors que le volume des dotations (dotations forfaitaires, dotation de compensation) est gelé ou en réduction, la progression d’une composante s’opère au détriment d’une autre. Cette « horizontalisation » progressive de la péréquation au sein des dotations de l’Etat rend nécessaire d’harmoniser, voire de fusionner à terme, les différents dispositifs de péréquation. Concernant les dotations de péréquation communales (DSU, DNP, DSR), on ne peut que noter leur forte progression au cours des dix dernières années. Leur volume global est passé de 1 Md d’euros en 2003 à 3,7 Mds en 2015. La montée en puissance de ces fonds de péréquation, s’est toutefois accompagnée d’une certaine dilution quant à leur répartition. En 2014, on observe une très forte dispersion de la DSR (95 % des communes en bénéficient et parfois pour une montant très faible) et de la DNP (61 % des communes en bénéficient). La DSU, remise à plat en 2013, est nettement plus concentrée : 852 communes bénéficiaires en 2014 dont 280 au titre de la DSU cible.

Montant total DSR (él igible)

Montant total DNP (él igible)

Montant total DSU (él igible)

dont DSU hors cible

dont DSU cible

Montant 2014 en millions d'euros 946 715 1460 1417 42Nombre de bénéficaires 34 689 22 399 852 852 280En % du nbre total de communes 95% 61% 2% 2% 1%


Pour l’AdCF le moment est venu de faire converger l’ensemble des mécanismes de péréquation. Cela signifie :

- une unification progressive des critères de ressources et de charges pris en compte, - la réduction du nombre de fonds ou composantes de dotations.

Réforme

4. Quelles sont les finalités propres à la DGF par rapport aux autres concours financiers de l’Etat ? La DGF répond à plusieurs vocations :

- une vocation péréquatrice au travers notamment des dotations de péréquations communales (DSU, DSR, DNP) et la part péréquation de la dotation d’intercommunalité,

- une vocation forfaitaire de base , - une vocation compensatrice (devenue très importante avec les amputations de fiscalité des années

20002), - une vocation « incitatrice » (bonus pour intégration…).

La vocation prioritaire de la DGF La réforme de l’architecture de la DGF doit être justifiée par le nouveau contexte budgétaire, mais sans pour autant caricaturer les évolutions antérieures et les différents objectifs qui lui ont été assignés quand il a fallu à la fois encourager l’intercommunalité, compenser la suppression d’un tiers de la taxe professionnelle, renforcer la péréquation…

A l’avenir, la DGF devra à la fois assurer une part forfaitaire du financement des services publics locaux et jouer un rôle correcteur des disparités de ressources propres. Il conviendra de fixer l’objectif cible de correction de ces écarts, définir à quelle échelle ceux-ci sont appréhendés (communes ou ensembles intercommunaux ?), choisir le rythme et l’intensité des systèmes de péréquation. Il reste à savoir si la DGF doit également jouer un rôle incitatif sur certaines politiques publiques via des « bonus malus » (encouragements aux mutualisations, incitations pour les « maires bâtisseurs », bonifications diverses, garanties de non baisses pour communes nouvelles…). L’AdCF est très prudente à cet égard, considérant que les contractions des enveloppes ne le permettent plus. Elle considère que le nouveau coefficient de mutualisation envisagé pour les dotations (cf. loi MAPTAM) devra compléter le CIF mais pas s’ajouter à lui. Il doit donc le rénover. Il est même souhaitable d’en plafonner les effets pour lui faire jouer un rôle décroissant avec la convergence progressive des intercommunalités vers un seuil d’intégration cible (ex. à partir de 50% d’intégration le coefficient serait plafonné). Distinguer les « concours » de l’Etat et les « remboursements » Les autres « concours financiers » de l’Etat relèvent d’une logique différente. Une part importante répond à la fiscalité nationale répartie pour financer des compétences décentralisées, notamment à la suite de l’Acte II de décentralisation. Il est impropre de parler de « concours »3. Ces

2 . Pour les intercommunalités, la compensation de la part salaires représente près du double de la dotation d’intercommunalité stricto sensu. Elle pèse donc les deux tiers de la DGF des communautés ce qui dilue en toute logique son caractère péréquateur global.

3 . Le mode de financement de certaines compétences transférées lors de l’Acte II, notamment en matière d’action sociale, s’opère via des recettes fiscales nationales réparties au prorata des charges (nombre d’allocataires). C’est le cas de la TSCA et de la part départementale de TICPE. Dans ce cas, la répartition des ressources s’opère davantage au prorata des charges et non des ressources. C’est davantage la localisation des charges (allocataires) qui est prise en compte que les écarts de potentiel financier. Les disparités de charges peuvent être considérables. Dès lors que l’Etat


recettes sont intégrées au sein des recettes propres des collectivités. Les dégrèvements sont également des remboursements de fiscalité qui ne sont pas des concours mais des créances de l’Etat. Il en est ainsi également du FCTVA ; le gouvernement ayant reconnu qu’il était un remboursement de la TVA prélevée sur les collectivités. La notion de « concours » est apparue pour faire apparaître le montant symbolique de 100 milliards dans les lois de finances, mais ce terme est inexact. Il est d’ailleurs incohérent avec la définition des « ressources propres » auxquelles fait référence la loi organique sur l’autonomie financière des collectivités. A l’avenir, il sera fondamental de bien délimiter la notion de « concours ». Il sera sans doute souhaitable de nettement séparer la DGF, avec ses vocations péréquatrices, des compensations fiscales ou financières. L’intégration de la compensation salaires dans la DGF a été une erreur. Il est souhaitable que la DCRTP ne suive pas le même chemin. L’AdCF constate qu’avec la forte réduction des dotations d’ici 2017, le ratio d’autonomie financière des collectivités va paradoxalement s’améliorer. Ceci aura pour effet de rendre à nouveau possibles de nouvelles amputations des assiettes fiscales des collectivités, plus ou moins bien compensées. Ce scénario doit être conjuré.

5. Quelles sont les conditions de réussite et d’acceptabilité d’une réforme de la DGF ? La réforme de la DGF ne pourra avoir lieu que si elle s’appuie sur un diagnostic partagé indiscutable, analysant l’ensemble des ressources (péréquation comprise) et des charges. Elle ne sera réussie que si elle s’appuie sur une approche globale des réalités communales et intercommunales pour permettre des comparaisons. Cette approche sera en totale cohérence avec l’évolution du paysage institutionnel qui vise à mieux faire coïncider les intercommunalités avec les bassins de vie, et à élever le degré de mutualisation en leur sein. Ainsi, la couverture quasi intégrale du territoire national par des groupements intercommunaux à fiscalité propre depuis le 1er janvier 2014 et l’amélioration de leur périmètre plaident en faveur d’un premier niveau de répartition des dotations de l’Etat sur cette base. C’est à partir de cette approche consolidée que s’est construit le FPIC qui, au-delà des améliorations devant encore lui être apportées, pourrait servir de modèle pour réformer en profondeur la DGF. La DGF « consolidée » ne veut pas dire que les communes n’auront plus de dotations La DGF territoriale « consolidée » ne doit, en aucun cas, être interprétée comme une « captation des dotations » par les groupements intercommunaux. A l’instar du FPIC, il est important de prévoir une clef de répartition d’une enveloppe « territoriale » entre une communauté et ses communes membres. Ainsi mise en oeuvre, la réforme sera beaucoup plus facilement acceptée. L’évaluation des disparités gagnera en cohérence en étant réalisée à l’échelle des intercommunalités. Mais elle devra s’accompagner d’une définition claire, par la loi, des règles de fixation des parts communales. A la majorité qualifiée du conseil communautaire et des communes, des accords locaux pourront proposer des répartitions alternatives, encadrées par la loi, comme cela existe déjà dans le cadre du FPIC.

définit des dépenses obligatoires aux collectivités, il est souhaitable d’en assurer le financement pas des ressources fiscales nationales ou des dotations réparties au prorata des charges effectives.


Dans cette optique, l’AdCF propose que la réforme de la DGF ne soit pas un simple ajustement des critères actuels. Elle plaide pour une remise à plat en profondeur des systèmes de dotations, en intégrant le FPIC dans le périmètre de la réflexion et en améliorant ses modalités de fonctionnement. La recherche d’une simplification du dispositif futur est un facteur facilitant son acceptation. A ce titre, l’appréciation des disparités de ressource à l’échelle de 2 133 entités semble plus simple et plus facile que ce qui peut être fait à l’échelle de 36 000 communes par exemple. De la même façon l’affichage d’objectifs clairs et bien compris concernant cette réforme sera également un gage d’acceptation. Enfin, il est essentiel de noter que la participation des collectivités au redressement des finances publiques va avoir un effet très pénalisant pour de nombreux territoires (voir cartes) et en particulier pour les communautés dont la DGF constitue une fraction importante des ressources. Elle introduit un élément très perturbateur dans une perspective de réforme. Selon les estimations de l’AdCF, la réduction des dotations de l’Etat au titre de la participation au redressement des comptes publics va amputer, pour près de 500 communautés, la totalité de leur dotation d’intercommunalité et, pour près de 200 communautés, la dotation de compensation de la part sur les salaires. C’est même à travers un prélèvement sur les douzièmes de fiscalité que certaines intercommunalités vont être mises à contribution (ce qui peut poser des problèmes constitutionnels). Une bonne articulation entre la participation au redressement des finances publiques, la montée en charge du FPIC et la réforme de la DGF devra donc être trouvée. Un scénario de réforme de la DGF pourrait éventuellement tenter d’intégrer les trois mouvements en un seul mécanisme pour limiter le sentiment de «double » ou « triple » peine souvent dénoncé. Comme souligné plus haut, la distinction entre péréquation verticale et horizontale perd son sens. Les prélèvements sur DGF viennent aujourd’hui interférer. De fait, un mécanisme unique est sans doute à inventer. 6. Est-il nécessaire de revoir l’architecture de la DGF pour chaque échelon ? Si oui, comment ? Les modes de financement des différents niveaux de collectivités n’ont plus rien à voir. Il en est de même de la nature de leurs compétences et de leur dépendance aux dotations. L’AdCF ne souhaite pas se prononcer sur la réforme de la DGF des départements et des régions. Elle considère en revanche que la réforme de la DGF du « bloc local » est à la fois la plus urgente, mais aussi la plus complexe. La remise à plat de l’architecture de la DGF du bloc communal doit être proposée dans son ensemble et non en « compartiments séparés », dotations communales d’un coté, FPIC et dotations d’intercommunalité de l’autre. Pour la DGF du « bloc local », la priorité consiste à établir un état des lieux exhaustif analysant les disparités de ressources des collectivités (via le PFIA mais aussi les recettes réelles de fonctionnement), en les consolidant au niveau des ensembles intercommunaux. Faire tomber les préjugés Les disparités des enveloppes de dotations allouées aux collectivités (consolidées à l’échelle des ensembles intercommunaux) devraient être analysées en regard de ces disparités de recettes globales. La DGF corrige-t-elle ou accentue-t-elle ces disparités ? Dans quelle mesure ? Des analyses devraient être cartographiées (cf. cartes de l’AdCF), conduites à la fois par types de territoires (montagne, littoral, rural profond, rural industriel…) et par strates démographiques. Certains préjugés seront invalidés. A partir de cet état des lieux, un débat devra avoir lieu pour définir l’objectif cible à poursuivre :


- les écarts extrêmes de richesses à corriger, - l’intensité et le rythme des corrections, - l’actualisation des critères de richesses et de charges… Que ce soit à travers la modulation de la DGF, la montée en puissance du FPIC ou la répartition des baisses de dotation, de nombreux instruments pourront être combinés dans cette direction. Il est fondamental que les critères soient homogènes et que les dispositifs convergent. Il faudrait dès cette année en mesurer les effets cumulés sur les territoires (situation nette des collectivités après perception de la DGF dont péréquation + FPIC + prélèvements). A terme, ces différents mécanismes pourraient être intégrés. Outre la péréquation, la réforme doit être l’occasion de définir le montant minimal d’une attribution forfaitaire (SMIC local) destiné à couvrir un certain nombre de dépenses contraintes et de préciser la part attribuée aux politiques incitatives, notamment en matière d’intégration intercommunale. Cette part devrait demeurer minoritaire et décroissante dans le temps pour les raisons évoquées plus haut. Les « primes » de DGF avaient du sens en période de croissance. Elles deviennent très négatives dans le contexte actuel. Il faudra veiller à ce que des incitations au « rattrapage » ne viennent pas pénaliser les territoires les plus avancés.

7. Quels objectifs assignez-vous à la péréquation financière ? Comme cela est précisé plus haut, les dispositifs de péréquation ont vocation à réduire les écarts de ressource les plus extrêmes. Il ne semble pas souhaitable, en revanche, de donner à la péréquation un objectif d‘égalisation absolue des ressources des collectivités, qui conduirait à leur déresponsabilisation et à une absence d’incitation au développement (productif ou résidentiel). La péréquation doit également prendre en compte la notion d’effort fiscal. A l’échelle des ensembles intercommunaux, les écarts de ressources, pondérés par un indicateur de charge, ne devraient guère excéder des écarts de 1 à 24. La comparaison des communes entre elles deviendra en revanche de plus en plus difficile compte tenu de leur hétérogénéité, du fait qu’elles exercent ou non des fonctions de centralité, mais surtout du fait de leur intégration plus ou moins avancée dans une communauté. C’est pourquoi il est nécessaire que l’ajustement des dotations s’opère via un mécanisme à double détente, dans une logique de répartition « inter-territoriale » à l’échelle des ensembles intercommunaux, puis « intra-territoriale », entre les communes d’une même intercommunalité (en tenant compte du niveau de charges transféré). A terme, l’Etat devra être garant de la péréquation entre bassins de vie. Il sera souhaitable en revanche que les péréquations fines soient ajustées au sein des intercommunalités en jouant sur plusieurs leviers : - dotations de l’Etat, - attributions de compensation, - FPIC, - Dotations de solidarité communautaires, - Fonds de concours,

4 Cette fourchette devra être expertisée


- Mutualisation des services, - Modes de définition des compétences transférées… La logique voudrait que ces péréquations relèvent des pactes financiers et fiscaux locaux, à partir d’une analyse approfondie des charges réelles de chacun.

8. Doit-on conserver des dotations forfaitaires distinctes des dotations de péréquation ou peut-on envisager une DGF entièrement péréquatrice ?

La DGF, dans une version modernisée, pourrait continuer à combiner plusieurs objectifs en veillant à leur cohérence. Tout en évitant à l’avenir d’intégrer de nouvelles compensations financières, la DGF du bloc local pourrait intégrer plusieurs « parts » ou enveloppes distinctes : - une part ou enveloppe « socle » ou forfaitaire, per capita, garantissant à chaque « bloc

intercommunal », un montant minimal de DGF. Un coefficient multiplicateur (type log.) pourrait être introduit pour tenir compte des charges.

- Une enveloppe à double vocation : à une part consacrée à la péréquation (elle regrouperait notamment les dotations de péréquation actuelles et le FPIC, mais également une fraction des autres enveloppes) sur la base d’un indicateur de ressource élargi (type PFIA) et de charges ; à une part consacrée à l’incitation à la mutualisation, qui constitue un objectif fort du législateur, sur la base d’une coefficient de mesure de l’intégration rénové (type CIM)

Une enveloppe attribuée par « ensemble » intercommunal pourrait intégrer, sur la base d’un indicateur composite, ces différentes parts, comme c’est le cas de la dotation d’intercommunalité actuelle qui comprend une dotation de base et une part de péréquation. Cette option semble préférable à la création de dotations distinctes, beaucoup plus rigides à faire évoluer dans le temps. Au sein des enveloppes intercommunales, des règles de droit commun doivent fixer la clef de répartition communauté/communes (tenant compte de l’intégration des charges) et entre communes membres au sein des communautés. Sur le modèle du FPIC, des ajustements seraient possibles avec des conditions de majorité qualifiée.

9. Que pensez-vous des critères actuels d’éligibilité et de répartition de la DGF ? Faut-il les revoir et comment ?

Les critères actuels sont issus des sédimentations évoquées plus haut. Ils doivent en effet être reconsidérés en fonction des nouveaux enjeux et des objectifs de la remise à plat. Il est nécessaire de redéfinir le poids respectif à accorder aux parts « forfaitaires », « compensatrices », « péréquatrices » et « incitatives ». La part péréquatrice doit être importante et calculée en fonction des objectifs de réduction des écarts entre ensembles intercommunaux. Une fois défini cet objectif et ses échéances, il sera possible d’évaluer les montants à mobiliser au sein de la part « péréquation ». Les critères d’évaluation des ressources La précédente réforme de la DGF a introduit en 2005 la notion de potentiel financier. La création du FPIC s’est traduite à son tour par un potentiel financier agrégé (PFIA) en introduisant les dotations de compensation, la DGF forfaitaire des communes et certaines taxes non affectées. Il serait logique de


poursuivre dans ce sens en intégrant également les dotations d’intercommunalité et de péréquation pour mesurer le PFIA élargi (avec prise en compte des corrections liées à ces dotations). Au sein du PFIA et des potentiels financiers communaux sont à la fois pris en compte des dotations et des recettes fiscales « théoriques » (produits fiscaux en cas d’application du taux moyen) via le potentiel fiscal. L’obsolescence actuelle des valeurs locatives rend très contestable la notion de potentiel fiscal. De même perturbe-t-elle le calcul de l’effort fiscal qui n’a aucune correspondance avec la réalité. Dans l’attente de la révision des valeurs locatives, il pourrait être imaginé d’utiliser un indicateur reposant davantage sur les cotisations effectives (produits) pour mesurer l’effort fiscal. Le potentiel fiscal sera modernisé avec la révision des valeurs locatives. La réforme de la DGF devra intégrer cette modification de la géographie des richesses. Les critères d’évaluation des charges Pour ne pas complexifier à l’excès la mesure des charges, l’AdCF est favorable à la constitution d’un indice synthétique représentatif des dépenses contraintes imposées à l’échelle d’un bassin de vie (communes + communautés + syndicats). Des travaux économétriques pourraient être conduits pour objectiver ces dépenses et fournir des estimations. Ces travaux permettraient de moderniser l’analyse des disparités de charges tant à l’échelle des ensembles intercommunaux qu’entre communes. Afin de tenir compte du poids croissant des charges d’une collectivité au regard de sa taille, le coefficient logarithmique (variant de 1 à 2) pourrait être ajusté. Ce coefficient pourrait être préservé à l’échelle des communes dans l’attente d’une éventuelle actualisation (après évaluation). Il faudrait au demeurant l’intégrer dans la méthode de répartition entre communes des prélèvements et reversements du FPIC au sein d’un même ensemble intercommunal. En contrepartie de cette introduction, favorable aux villes et bourgs centres, il pourrait être imaginé de revisiter l’échelle de 1 à 2 appliquée à l’échelle des ensembles intercommunaux eux-mêmes. La progressivité pourrait être atténuée, sous réserve des conclusions des évaluations. L’objectivation des autres critères de charges reste un exercice très délicat, tant il dépend du point de vue retenu. Certains critères « physiques » (voirie, nombre d’élèves, superficie, logements sociaux…) ont été utilisés pour répartir la dotation forfaitaire par exemple. Ils présentent plusieurs points faibles : leur mise à jour fastidieuse, la diversité de la structuration des territoires, … Ainsi, les logements locatifs sociaux, utilisés pour la DSU notamment sont représentatifs des ménages modestes mais essentiellement dans des espaces urbains (surtout pour les logements PLAI et PLUS). Pour autant, de nombreux ménages pauvres se trouvent en dehors du parc locatif social, notamment en zone rurale. L’AdCF s’est montrée pour cette raison plutôt favorable à la mobilisation du critère des revenus des ménages. Elle plaide pour l’utilisation du revenu « médian » et non moyen. Elle souhaite également que le revenu soit utilisé comme un critère de charge des collectivités, à travers l’intensité de la pauvreté (nombre de ménages modestes), mais non comme un critère de richesse des collectivités. Ces dernières n’ont pas de moyen pour mettre à contribution les ménages à revenus ou patrimoines élevés. L’appréciation des ménages modestes à partir des seuils de pauvreté parait plus facilement généralisable : selon l’Observatoire des inégalités, un ménage est considéré comme pauvre quand ses revenus mensuels sont inférieurs à 60 % du niveau de vie médian. L’AdCF préconiserait de privilégier ce type d’indicateur.


Les critères d’évaluation de l’intégration Le CIF actuel peut être bousculé par l’introduction éventuelle du coefficient de mutualisation défini par la loi Maptam. Tel que défini à ce jour, ce coefficient est difficilement applicable (problème d’identification des dépenses fonctionnelles tant juridiques que comptables). Un rapport récent confié à une mission d’inspection (IGA, IGF) donne des pistes pour préciser ce coefficient : un calcul basé sur l’ensemble des dépenses (fonctionnement et investissement) qui reste à expertiser. Par ailleurs, le rapport confirme une évolution majeure de la loi Maptam concernant l’implication du futur coefficient de mutualisation sur la DGF des communes (en plus de son implication sur la DGF des communautés). Il évoque ainsi dans ses premières recommandations de faire porter ce coefficient sur une DGF «territorialisée», agrégeant dotations intercommunales et communales, en accord avec les préconisations de l’AdCF. Cette implication conjointe, communes / communauté constitue un point important des modifications proposées. Ce coefficient d’intégration ainsi revu pourrait servir à répartir une fraction de la nouvelle DGF. Dans cette perspective, l’AdCF souhaite que soient pris en compte les points suivants :

- le nouveau coefficient de mutualisation doit venir en remplacement/rénovation du CIF actuel. La combinaison de deux coefficients proches serait source de complexité ; - l’impact de ce nouveau coefficient doit porter sur les parts communales et intercommunales des dotations, si l’on souhaite en attendre de réels effets ; - un dispositif de plafonnement ou de seuil de ce coefficient doit être défini, l’objectif d’intégration n’étant pas un transfert de la totalité des compétences communales ;

10. Faut-il limiter les mécanismes de garantie et comment (nombre, objet, montant, durée, …) ? Progressivement, le poids des compensations des allégements fiscaux ainsi que le jeu des garanties a pris le pas sur les dotations véritablement péréquatrices ce qui explique les blocages du dispositif actuel. Les réductions sans précédent des enveloppes de DGF rendent insoutenable le maintien des garanties. La réforme annoncée de la DGF ne peut donc pas se contenter d’un simple ajustement à la marge. Elle devra nécessairement remettre à plat l’ensemble du dispositif. La mise en place de nouvelles règles devra néanmoins s’opérer de manière progressive. Il faudrait idéalement travailler sur le fondement d’un schéma cible et prévoir une période de lissage de 5 à 10 ans des réajustements. Les réductions forfaitaires des dotations étant déjà très lourdes, il pourrait être fixé un plafond maximal de baisse d’une année sur l’autre.

11. Comment mieux intégrer le fait intercommunal au sein de la DGF ? Pourquoi le mécanisme de DGF territoriale prévu par la loi RCT de 2010 n’est-il pas utilisé ? Comment pourrait-il être amélioré ? Quelles seraient, le cas échéant, les garanties qui devraient être inscrites dans la loi ?

L’intercommunalité exerce à son niveau une péréquation horizontale puissante par la mutualisation des charges et des ressources. Mais cette péréquation locale monte en puissance dans la durée puisque le mécanisme de « neutralisation » des transferts de charges, via les attributions de


compensation, a eu tendance à figer au départ les situations ex ante. Comme l’avait montré en 2008 l’évaluation réalisée par G. Gilbert et A. Guengant pour l’AdCF, la péréquation intercommunale résulte :

- des effets de mutualisation des ressources et des charges (effets cumulés avec leur augmentation dans le temps) - des politiques de reversements (dotations de solidarités communautaires) mais dans une moindre mesure.

La péréquation locale opérée par l’intercommunalité est de fait plus importante dans une intercommunalité ancienne, ayant adopté la taxe professionnelle unique depuis de nombreuses années. Avec le FPIC notamment, la capacité péréquatrice de l’intercommunalité s’est renforcée de manière significative. Mais des corrections doivent être encore apportées pour exonérer de contribution au FPIC les communes pauvres situées dans un groupement riche, en reportant sur les autres composantes (communauté et communes les plus favorisées) la contribution mise à leur charge. L’AdCF a proposé à plusieurs reprises un amendement en ce sens. Il conviendrait également de pouvoir mieux évaluer les écarts de ressources et de charges entre communes au sein des territoires intercommunaux. Plusieurs options semblent possibles : - la prise en compte d’un coefficient multiplicateur appliqué à la population (type log.) pour la mesure des potentiels fiscaux et financiers municipaux, - la mesure des écarts de ressources et de leur niveau de correction….

Le débat annuel sur le FPIC a le grand mérite de conduire à une analyse exhaustive des réalités financières municipales et de créer une réelle transparence. Outre le partage des prélèvements ou reversements du FPIC, les communautés devraient également être habilitées à revoir plus facilement, dans le cadre de leur pacte financier et fiscal, les politiques d’attributions de compensation. Certaines options permettent de les réviser à la baisse, dans des proportions différentes entre communes, sous réserve de renforcer la péréquation. Cette option existe à la majorité qualifiée des communes et permet des réajustements d’une année sur l’autre. Compte tenu des baisses de dotations mais aussi de la suppression déjà ancienne de la taxe professionnelle (qui est à l’origine des AC), cette remise à plat des AC est devenue une nécessité. Pourquoi la DGF territoriale n’est pas expérimentée ? La DGF « territoriale », introduite dans la loi du 16 décembre 2010 à la suite d’un amendement proposé par l’AdCF, n’est pas utilisée car l’unanimité des communes est nécessaire pour l’instituer. Les élus ont eu par ailleurs d’autres priorités en fin de mandat avec la mise en oeuvre des SDCI. Toutefois, le débat est engagé dans un certain nombre de territoires. La baisse des dotations tend à l’accélérer. La généralisation de démarches du type Pacte fiscaux et financiers est de nature à accompagner cette approche. La loi MAPTAM prévoit désormais la possibilité de l’instituer à la majorité qualifiée au sein des métropoles. Le projet de loi NOTRe, dans sa version issue de l’Assemblée nationale, prévoit d’étendre cette majorité qualifiée aux communautés de communes, d’agglomération et urbaines. Des expérimentations deviennent de fait envisageables.


Il est évident que cette « territorialisation » doit offrir des garanties aux communes. La loi doit prévoir une répartition à défaut d’accord. Les accords alternatifs doivent être encadrés pour permettre de renforcer l’équité de la répartition, dans le cadre d’un pacte financier et fiscal, mais il convient d’éviter qu’une commune minoritaire se voit dépossédée de ses ressources par les autres. Il faudrait ainsi, comme pour le FPIC, un accord unanime des communes pour une fixation libre ; et une majorité qualifiée pour s’écarter de la règle légale mais dans une limite fixée par le législateur.


ANNEXES Les principaux ordres de grandeurs (DGF 2014)

A. Les enveloppes de DGF communes et communautés

* Hors communes isolées dont ville de Paris, 1706 millions d’euros de DGF

B. Les enveloppes de DGF selon leur destination

C. Les écarts au sein des différentes enveloppes

DGF DES COMMUNES*2014 / millions

d'euros en % DGF DES COMMUNAUTES2014 / millions

d'euros en %

Dotation de base 6 265 44%Dotation superficie 219 2%Complément de garantie 4 248 30%Dotation parcs nationaux et naturels marins

3 0%

Total dotation forfaitaire 10 736 75%

Compensation part salaires TP et DCTP

530 4% Compensation part salaires TP + DCTP

4 628 62%

Dotation de base 999 13%Dotation de péréquation 1 217 16%

DSR 952 7% Majoration + bonification 200 3%DNP 711 5% dotation de garantie 384 5%DSU 1 413 10%

Total dotations de péréquation 3 075 21% Total dotation d'intercommunalité 2 801 38%

0%

Total DGF communal + péréquation

14 342 100% Total DGF COMMUNAUTES

7 429 100%

en euros/hab. 228 en euros/hab. 118

Contribution 2014 au redressement des finances publiques

-‐531Contribution 2014 au redressement des finances publiques

-‐252

Communes Communautés consolidé

Enveloppe compensation 530 4 628 5 158 24%(comp. Part salaire) (comp. Part salaire)

Enveloppe péréquation 3 075 2 801 5 876 27%

(DSR, DNP, DSU) (dotation d'intercommunalité : base + péréquation)

Enveloppe forfaitaire 10 736 10 736 49%(base, superficie, garantie…)

TOTAL 14 342 7 429 21 770 100%


D. Analyse par strates Recettes réelles de fonctionnement à l’échelle des territoires communautaires (ensemble consolidé communes et communauté) : analyse par strates

A compléter

CARTES

Carte 1 Effet de la participation des communautés au redressement des comptes publics sur leur DGF en 2017 Carte 2 Recettes réelles de fonctionnement des communautés

Communes Communautés consolidé

Enveloppe totale (ME) 360 4 629 4 989Nb de bénéficaires 11 849 1 924 2 145Bénéficaire en % 32% 90% 100%Population concernée (million) 9,2 58,3 62,6

Valeur maximale (euros/hab.) 1 677 431 433Valeur minumum (euros/hab.) 0,06 0,5 1

valeur moyenne (euros/hab.) 39 79 82Valeur médiane (euros/hab.) 8 25 32

nb de valeurs > à 20 % de la moyenne 8% 6% 7%nb de valeurs< à 20 % de la moyenne 86% 84% 82%

compensation part salaire uniquement

ENVELOPPE COMPENSATION

consolidé

DSU DSR DNP Dotation de base

Dotation de péréquation

Enveloppe totale (ME) 1413 952 711 999 1 217 5 292Nb de bénéficaires 824 34 680 22 380 2 145 2 063 2 145Bénéficaire en % 2% 95% 61% 100% 96% 100%Population concernée (million) 23,3 61,5 40,35 62,6 52,4 62,6

Valeur maximale (euros/hab.) 577 634 297 66 112 451Valeur minumum (euros/hab.) 6 1 17 0,1 0,5 4

valeur moyenne (euros/hab.) 61 29 18 16 23 85Valeur médiane (euros/hab.) 39 24 20 7 18 85

Communes Communautés, dotation d'intercommunalité

ENVELOPPE PEREQUATION


Carte 3 Recettes réelles de fonctionnement des communes

Carte 4 DGF consolidée des territoires intercommunaux en euros par habitant Carte 5 Part de la DGF des communautés sur la DGF consolidée en % Carte 6 Poids des dotations de péréquation (Dotations d’intercommunalité, DSU, DNP, DSR) sur la DGF consolidée


Carte 1 Effet de la participation des communautés au redressement des comptes publics sur leur DGF en 2017

Solde de la DGF en 2017 - euros/hab.

France par epci

solde__DGF/_en_euros/hab_ -

© CGET 2014 - IGN GéoFla

Carte réalisée à partir de données importées par l'utilisateur.


Carte 2 Recettes réelles de fonctionnement des communautés en €/hab. (attention : cette carte utilise la population INSEE et non la population DGF)

France par epci

RRF/_Hab_ -




Carte 3 Recettes réelles de fonctionnement des communes en €/hab. population INSEE

France par epci

RRF/_hab_Communes -




Carte 4

DGF consolidée des territoires intercommunaux en euros par habitant

France par epci

DGF_comunales___DGF_EPCI -




Part de la DGF des communautés sur la DGF consolidée en %

France par epci

dgf_epci_/_dgf_conso -



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