COUR DES COMPTES

L’INTERCOMMUNALITÉ ENFRANCE

Novembre 2005

Synthèsedu Rapport public particulier

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Présentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 Le pilotage par l’Etat de la nouvelle intercommunalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

I - Un cadre législatif ambitieux . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

II - Le pilotage de l'intercommunalité par l'Etat au niveau local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

III - L'Etat, promoteur d'une vision à long terme del'intercommunalité et garant du respect de la loi . . .8

2 Le déploiement territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

I - Une couverture presque totale du territoire parl'intercommunalité à fiscalité propre . . . . . . . . . . .11

II - Des périmètres qui sont loin d'être toujours pertinents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

III - Les perspectives d'évolution . . . . . . . . . . . . . . . . .13

3 La mise en place d’un nouveau cadre financier . . . . . .15

I - La stratégie financière et fiscale des communautés àfiscalité propre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

II - La politique de redistribution des communautés à fiscalité propre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

4 Les transferts des moyens nécessaires aufonctionnement des intercommunalités . . . . . . . . . . . .19

I - Le transfert des moyens physiques et juridiques . . .19II - Le transfert des charges financières . . . . . . . . . . . .20

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5 L’exercice des compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

I - L'exercice effectif des compétences légales . . . . . . . .23II - La remise en cause des principes de spécialité

et d’exclusivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

6 L’intercommunalité de projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

I - La définition du projet commun . . . . . . . . . . . . . . . .27II - La mise en œuvre du projet commun . . . . . . . . . . . .28

III - L'impact sur la gouvernance territoriale . . . . . . . . . .28

7 Intercommunalité et services publics . . . . . . . . . . . . . .31

I - L’intercommunalité et l’organisation des services publics locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

II - Les économies d'échelle et l'amélioration du niveau de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31

III - Une remise en cause des modes de financement traditionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32

8 Les conséquences financières du développement de l’intercommunalité à fiscalité propre . . . . . . . . . . . . . .35

I - Le financement de la réforme par l’Etat . . . . . . . . . .35II - La situation financière des communautés

à fiscalité propre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

Présentation

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A la différence de certains de ses voisins européens, la France n'a pas réduit demanière autoritaire le nombre de ses communes. Elle a préféré favoriser la constitutionde groupements de communes.

L'intercommunalité s'est développée dès la fin du dix-neuvième siècle sous laforme de syndicats de communes. Cette formule souple de coopération n'a toutefois étéqu'un palliatif à l'émiettement communal et n'a pas permis de répondre aux défisgénérés par une urbanisation croissante et par les fortes disparités de richesses entrecollectivités.

Deux lois, d'abord celle du 6 février 1992, puis celle du 12 juillet 1999, ontdonné un nouvel élan à l'intercommunalité. Peu de réformes ont eu, dans l'histoireadministrative récente de la France, des conséquences aussi importantes en un laps detemps aussi réduit. En effet, les groupements de communes les plus intégrés, qui sontdotés d'une “fiscalité propre” et qui ne dépendent donc pas des contributions budgétairesdes communes, constituent aujourd'hui une forme essentielle de coopération entre lescommunes. Au 1er janvier 2005, 84 % de la population française vit sur le territoired'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et88 % des communes adhèrent à un tel organisme. Les dépenses des groupements àfiscalité propre se sont élevées en 2003 à près de 23 milliards d'euros. Elles sontdésormais nettement supérieures aux dépenses des régions (un peu moins de15 milliards en 2003).

Trois types de groupements à fiscalité propre coexistent aujourd'hui : les“communautés de communes”, les “communautés d'agglomération”, réservées auxgroupements de plus de 50 000 habitants, et les “communautés urbaines” pour lesensembles de plus de 500 000 habitants.

L'intégration fiscale est particulièrement poussée pour les communautésd'agglomération et les communautés urbaines car elles perçoivent, en lieu et place descommunes membres, la “taxe professionnelle unique”. Les communautés de communespeuvent opter pour cette taxe professionnelle unique, mais ce n'est pas une obligation.

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Par ailleurs, les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 entendentpromouvoir une intercommunalité dite “de projet” et plus seulement uneintercommunalité de gestion de services publics. Les communes sont invitées à s'associerau sein d' “espaces de solidarité” pour élaborer un “projet commun”. Le législateur adonc doté toutes ces communautés de compétences obligatoires en matière dedéveloppement économique et d'aménagement de l'espace.

La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes se sont, à plusieursreprises, penchées dans le passé sur l'intercommunalité. Mais elles n'avaient pas encoredressé de bilan global de la relance de l'intercommunalité par la loi du 12 juillet 1999relative au renforcement de la coopération intercommunale : c’est l’objet du présentrapport. Le questionnement de la présente enquête a été double : en premier lieu, tousles objectifs de la réforme de l'intercommunalité ont-ils été atteints ? En second lieu,quels sont les effets de cette réforme sur la nécessaire maîtrise des finances publiques,aussi bien au niveau de l'Etat qu'au niveau local ?

Ainsi il a été constaté que la dynamique de développement de la coopérationintercommunale comportait des insuffisances et des contradictions. Quant aux résultatsobtenus, ils apparaissent contrastés et doivent être consolidés.

Chaque fois que cela était possible et utile, les juridictions financières se sontattachées à formuler des recommandations. Mais elles n'estiment pas souhaitable deprocéder, dans l'immédiat, à une refonte d'ensemble du cadre législatif del'intercommunalité. Les correctifs nécessaires ont déjà été apportés, par des textesrécents, à la loi du 12 juillet 1999. Une trop grande instabilité juridique seraitpréjudiciable à la consolidation de la dynamique créée par la réforme de 1999.

En revanche, sur bien des points, il appartient à l'Etat et aux élus locaux deveiller à ce que les objectifs fixés par le législateur soient pleinement atteints et les risquesde dérive financière des groupements de communes ne doivent pas être méconnus.

Cette enquête sur l'intercommunalité en France a été menée par la Cour descomptes et par 25 chambres régionales des comptes, soit la quasi-totalité de celles-ci.

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Le pilotage par l’Etat dela nouvelleintercommunalité

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Le pilotage par l'Etat de la réformede l'intercommunalité a certainementfavorisé le succès quantitatif de laréforme mais au détriment d'uneapproche plus qualitative.

I - Un cadrelégislatif ambitieux

Le développement de la nouvelleintercommunalité répond à la fois à lanécessité de dépasser le cadrecommunal devenu trop étroit,notamment dans les zones urbaines, ausouhait de développer des projets deterritoires dans les agglomérations et lespays et enfin, au besoin de disposerd'outils de planification spatiale plusélaborés. La mise en place rapide desnouvelles structures intercommunales atoutefois largement précédé l'élabo-ration des outils d'aménagement ou deplanification.

Le succès de la réforme de 1999 esten grande partie dû aux diversmécanismes incitatifs prévus par la loi,en particulier en matière financière. Lescommunautés d'agglomération insti-tuées en 1999 ont ainsi bénéficié d'unedotation de l'Etat par habitant deux fois

supérieure à celle des communautés devilles créées en 1992.

II - Le pilotage del'intercommunalitépar l'Etat au niveaulocal

Les préfets auraient pu retrouver auniveau local une marge de manoeuvrelargement entamée par les lois dedécentralisation de 1982-1983. La loi du12 juillet 1999 leur confère en effet unpouvoir d'initiative. Ils peuventégalement refuser la création d'unEPCI, même si la demande en est faitepar les assemblées délibérantesunanimes, dès lors que le périmètre nerépond pas aux exigences fixées par laloi.

Plusieurs circulaires ont invité lespréfets à utiliser pleinement leurspouvoirs. Mais rares furent ceux qui ontaccepté d’user pleinement desprérogatives qu'ils tenaient de la loi. Ilsont, le plus souvent, accompagné lavolonté des élus locaux, même lorsquecelle-ci n'allait pas dans le sens dudéveloppement de l'intercommunalitéde projet.

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Le pilotage par l’Etat de la nouvelleintercommunalité

Les représentants de l'Etat dans denombreux départements ont fait le pariselon lequel la structurationinstitutionnelle portait en elle,mécaniquement, le développement futuret harmonieux des politiquesintercommunales. Il est loin d'êtrecertain qu'ils ont eu raison.

III - L'Etat, promo-teur d'une vision àlong terme del'intercommunalitéet garant du respectde la loi

Le rôle de l'Etat ne saurait se limiterau simple pilotage à court terme. Il doitêtre en mesure de développer une visionà long terme du développement del'intercommunalité.

En premier lieu, l'Etat doit favoriserla mise en place d'une nouvelleorganisation des territoires quicorresponde aux besoins des habitants.Pourtant peu nombreux sont les préfetsqui font état de travaux d'étude sur lesenjeux économiques, sociaux etspatiaux, susceptibles de fonder unevision claire de l'intercommunalité.

En second lieu, des moyensjuridiques et financiers permettantd'agir sur la planification dudéveloppement territorial ont été mis enplace. A cet égard, le schéma de

cohérence territoriale (SCOT), instituépar la loi " solidarité et renouvellementurbain " du 13 décembre 2000, est undocument essentiel car il a pour objet lamise en cohérence de l'ensemble despolitiques sectorielles. L'Etat ne disposepas d'un pouvoir d'initiative pour fixer lepérimètre d'un SCOT mais il peut avoirun rôle d'impulsion. Par ailleurs, lesprojets intercommunaux ont étésoutenus dans le cadre du voletterritorial des contrats de plan Etat-région 2000-2006. Mais les difficultésrencontrées par l'Etat pour respecter sesengagements financiers ont affaibli lacapacité d’impulsion de l’Etat.

Enfin, la montée en charge et encomplexité du contrôle de légalité auregard des enjeux liés au développementde l'intercommunalité ne paraît pas avoirété suffisamment anticipée. La loi du13 août 2004 et la dématérialisation desprocédures devraient toutefois accroîtrel'efficacité du contrôle de légalité.

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Recommmandations

Les recommandations sur le rôleet l'action de l'administration centraleet des préfets en ce qui concerne lacouverture du territoire parl'intercommunalité à fiscalité propreet la simplification du paysage del'intercommunalité sont reprises enfin de chapitre 2.

Pour le reste, la Courrecommande à l'Etat :

de ne pas s'engagerfinancièrement, à l'avenir, dans unedémarche contractuelle avec lesgroupements intercommunaux si cesengagements ne peuvent pas êtrerespectés, ce qui pourrait mettre encause la crédibilité de son action ; et,parallèlement, de repenser lacontractualisation territoriale enmettant au centre de celle-ci laréorganisation des services et despolitiques publiques ;

de jouer un rôle d'incitationpour l'élaboration des schémas decohérence territoriale (SCOT) endonnant sur ce point des directivesprécises aux préfets, en particulierdans les départements où lacouverture par les SCOT est faible ;

d'adapter le contrôle de légalitéà la montée en puissance del'intercommunalité en particulier pardes actions de formation et uncontrôle ciblé sur les “zones àrisques” du fonctionnement desorganismes intercommunaux.

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Le déploiement territorial2

Le territoire national est presquetotalement couvert par l'intercom-munalité à fiscalité propre maisl'amélioration de la pertinence despérimètres des groupements et lasimplification de la carte intercom-munale sont aujourd'hui des impératifs.

I - Une couverturepresque totale duterritoire parl'intercommunalitéà fiscalité propre

Trois indicateurs sont généralementutilisés pour mesurer l'extension del'intercommunalité à fiscalité propre : lenombre de groupements à fiscalitépropre, la population de ces EPCI et lenombre de communes regroupées. Lenombre d'EPCI à fiscalité propre aprogressé de près de 50 % entre le1er janvier 1999 (1678) et le 1er janvier2005 (2525). Les communautésd'agglomé-ration, en particulier, sontpassées de 50 au 1er janvier 2000 à 162au 1er janvier 2005. Par ailleurs, 84 % dela population totale réside aujourd'huidans le périmètre d'un EPCI à fiscalitépropre contre 55 % au 1er janvier 1999.Enfin, 88 % des communes françaisesappartiennent à un EPCI à fiscalitépropre contre 52 % au 1er janvier 1999.

Le taux de couverture de lapopulation par l'intercommunalité àfiscalité propre varie toutefois selon lesrégions. La région Ile-de-France est, deloin, la région la moins couverte parl'intercommunalité à fiscalité propre,même si la progression est très nettedepuis 1999. Le taux de couverture de lapopulation au 1er janvier 2005 s'établiten effet à 43,7 % contre 84,1 %, enmoyenne, pour l'ensemble des régions.Pour prendre en compte les spécificitésde l'Ile-de-France, le ministre del'intérieur a confié au préfet de région lacoordination des projets départe-mentaux de développement del'intercommunalité. Cette coordinationn'a toutefois pas été mise en œuvre demanière significative et le préfet derégion n'a pas engagé d'étude régionaleapprofondie.

II - Des péri-mètres qui sont loind'être toujourspertinents

La liberté laissée aux élus locauxpour déterminer les territoires desgroupements a été grande car la loi nefixe que des conditions minimales decohérence des périmètres : obligation deformer un territoire d'un seul tenant et

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Le déploiement territorial

sans enclave ; institution de seuilsdémographiques pour les communautésd'agglomération et les communautésurbaines.

La recherche d'un périmètrepertinent n'a pas toujours été unepréoccupation prioritaire lors de laconstitution de communautés qui ontété créées rapidement pour bénéficierdes fortes incitations financières. Lastructuration des espaces urbains parl'intercommunalité est donc trèsvariable. Certes, la quasi totalité desagglomérations de plus de 50 000habitants est désormais organiséeautour d'une communauté urbaine oud'une communauté d'agglomération,mais il n'est pas rare de trouverplusieurs EPCI à fiscalité propre sur unemême aire urbaine. La dimensioninsuffisante des périmètres descommunautés d'agglomération peutainsi conduire à un émiettement del'intercommunalité à fiscalité propre. Parailleurs, le législateur a souhaité que lespérimètres des communautésconstituent des " espaces de solidarité "mais les communes n'acceptent pastoujours de partager le produit de leurtaxe professionnelle. Enfin, leregroupement de communes en“espaces de solidarité” a pour objectifde permettre l'élaboration et la conduited'un “projet commun”. Or, si lepérimètre est trop restreint, lacommunauté n'est pas en mesure, fautede ressources suffisantes, de pouvoir

mener à bien un projet dedéveloppement, ce qui est le cas denombreuses communautés decommunes.

De surcroît, en raison de périmètresqui ne coïncident pas avec ceux dessyndicats, le développement del'intercommunalité à fiscalité propre n'apas permis une réduction significativedu nombre des anciennes structuresintercommunales. Plus encore, laréforme de l'intercommunalité aentraîné la création de nouvellesstructures sous la forme de syndicatsmixtes.

Le paysage institutionnel local estdonc caractérisé par un foisonnementde structures diverses, ce qui constitueune source d'opacité pour le citoyen etentraîne des coûts pour les financespubliques. La France compteaujourd'hui 36 700 communes et près de19 000 groupements de communes, soitun total de 55 700 entités au niveaucommunal et intercommunal.

Une connaissance précise dunombre des syndicats intercommunauxet de leurs compétences est un outil depilotage indispensable pour rationaliserle paysage institutionnel local. Or, si leministère de l'intérieur dispose d'uneinformation à jour concernantl'intercommunalité à fiscalité propre, iln'en est pas de même pour les syndicatsintercommunaux.

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Le déploiement territorial

III - Les perspec-tives d'évolution

L'amélioration de la pertinence despérimètres des communautés passeaujourd'hui, notamment, par la fusionde celles-ci prévue par la loi du 13 août2004. Les communautés de communesqui n'ont pas une taille critiquesuffisante constituent une cibleprioritaire. Un premier bilan des effetsde la loi du 13 août 2004 seraitsouhaitable à un horizon relativementrapproché. Si les élus locaux n'utilisentpas les possibilités offertes par cette loi,des mesures plus volontaristes seraient àenvisager et l'octroi de financements parl’Etat devrait davantage être conditionnépar l'existence d'un territoire cohérent.

Enfin, peu de préfectures fontaujourd'hui de la réduction du nombrede syndicats une priorité. Des directivesclaires devraient donc être données auxpréfets pour relancer le processus desimplification de la carteintercommunale en s'appuyant sur lacommission départementale de lacoopération intercommunale et enutilisant les dispositions de la loi du13 août 2004.

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Recommandations

La Cour formule lesrecommandations suivantes à l’Etat :

le ministère de l’intérieurdevrait mettre en place dans lesmeilleurs délais un suivi précis dessyndicats intercommunaux, enparticulier de leur nombre et de leurcompétence ; les bilans annuels del'intercommunalité offriraient ainsiune vision d'ensemble del'intercommunalité et pas seulementde l'intercommunalité à fiscalitépropre ;

un premier inventaire del'évolution des périmètres, renduepossible par la loi du 13 août 2004,devrait être établi par le ministère del’intérieur deux ans après le vote decette loi ; ce bilan mettrait enparticulier l'accent sur lescommunautés de communes qui n'ontpas la taille critique, sur les périmètresdiscontinus et sur les territoiresprésentant des incohérencesflagrantes ;

au vu de cet inventaire, s'ilapparaissait que les dispositions de laloi du 13 août 2004 n'ont pas eu leseffets attendus, des mesures plusvolontaristes, en particulier l'octroid'un pouvoir d'initiative au préfet enmatière d'extension des périmètres,devraient être envisagées dans le cadredu schéma ci-après mentionné ;

la contractualisation devraitêtre pleinement utilisée comme levierpour favoriser une meilleurecohérence des périmètres ;

des directives claires devraientêtre données aux préfets pourrelancer le processus de simplificationde la carte intercommunale. A cetégard, l'élaboration obligatoire, danschaque département, d'un schéma desimplification de la coopérationintercommunale pourrait êtrepréconisée. Ce document prévisionnelserait soumis pour avis à lacommission départementale decoopération intercommunale (CDCI),qui rassemble le préfet et les éluslocaux.

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3 La mise en place d’unnouveau cadre financier

Faute de stratégie financière etfiscale coordonnée entre lacommunauté et les communesmembres, les enjeux de redistribution auprofit des communes peuvent prévaloirsur ceux du financement des politiquesintercommunales.

I - La stratégiefinancière et fiscaledes communautés àfiscalité propre

L'un des apports majeurs de laréforme de l'intercommunalité est larapide montée en puissance de la taxeprofessionnelle unique (TPU). Ainsi,63 % de la population totale résideaujourd'hui sur le territoire degroupements à TPU qui perçoivent lataxe professionnelle à la place descommunes membres, contre 7 % en1999.

Cette nouvelle donne financière aprofondément bouleversé, en quelquesannées, les relations traditionnelles entreles communes et leurs groupements. Lesfinances des communes et des EPCI àTPU sont en effet interdépendantes.Les communautés bénéficient certes dela taxe professionnelle mais elles enreversent une partie aux communes. Un

équilibre doit être trouvé entre lefinancement des politiquesintercommunales et la redistribution auxcommunes membres. Enfin l’évolutionde la taxe professionnelle unique perçuepar les communautés est dépendante decelle des impôts perçue par lescommunes sur les ménages.

La bonne utilisation des denierspublics et l'équilibre financier à moyenterme des communautés passent doncpar une stratégie financière et fiscalecoordonnée avec celle des communes.Or, les communautés qui ont institué laTPU en ont trop rarement tiré lesconséquences en matière de gestionprévisionnelle et de coordination avecles politiques fiscales et financières descommunes membres. Cette démarchen'a été mise en œuvre que dans 20 % descas observés dans le cadre de l'enquête.

De ce fait, les communautés ontsouvent fixé le taux de la TPU au niveaudu plafond légal et décidé de la durée dela période de convergence des taux deTP communaux sans lien avec uneévaluation de leurs besoins financiers àmoyen terme. Cette absence deprospective financière a également purendre nécessaire le recours à unefiscalité additionnelle sur les ménages,en complément de la TPU, pour faire

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La mise en place d’un nouveau cadrefinancier

face à des situations financières tendues.L'institution de cette fiscalité mixtedéroge au principe de la spécialisationfiscale sur le territoire communautaire,qui constitue pourtant l'un desfondements de la nouvelleintercommunalité issue de la loi du12 juillet 1999.

Les communautés à fiscalitéadditionnelle constituent la deuxièmegrande catégorie de groupements àfiscalité propre. L'imbrication financièreavec les communes est moindre car cesgroupements ne perçoivent pas latotalité de la taxe professionnelle à laplace des communes. Une prospective àmoyen terme est toutefois un outil debonne gestion. Or, parmi les casexaminés dans l'enquête, aucunecommunauté à fiscalité additionnelle nes'est réellement dotée d'une stratégiefinancière, coordonnée avec lescommunes, à moyen terme.

II - La politique deredistribution descommunautés àfiscalité propre

La redistribution financière par lescommunautés au profit des communesmembres peut revêtir trois modalités :l'attribution de compensation (AC),obligatoire, correspond à la différence

entre le produit de la taxeprofessionnelle auparavant encaissée parla commune et le coût des compétencesque celle-ci a transférées à lacommunauté ; la dotation de solidaritécommunautaire (DSC), facultative, a unobjectif de péréquation entre lescommunes ; les fonds de concours, enprincipe exceptionnels, peuvent êtreversés pour certains équipementscommunaux.

Des dépenses de redistributionparticulièrement importantes ont étérelevées pour plusieurs descommunautés à TPU examinées dans lecadre de l'enquête. Dans quelques cas,cela peut correspondre à une absence deréalité de l'intercommunalité, qui n'estalors qu'une coquille vide permettantaux communes membres de se répartirdes dotations de fonctionnementmajorées. Ces “effets d'aubaine” sonttoutefois rares. Plus souvent, il s'agitd'une situation transitoire corres-pondant à un exercice partiel descompétences de la communauté et à unemise en œuvre très progressive de sonprojet de développement.

Les cas de redistribution financièreélevée sont, en proportion, moinsnombreux parmi les communautés àfiscalité additionnelle. Pour éviter que laredistribution financière au profit descommunes et au détriment de

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La mise en place d’un nouveau cadrefinancier

l'intercommunalité ne soit excessive, lelégislateur a institué le “coefficientd'intégration fiscale” (CIF). Cecoefficient est le rapport entre lesrecettes fiscales du groupement,desquelles on retranche les versementsaux communes, et les recettes fiscalestotales de la communauté et descommunes. Plus une communautéredistribue, moins son coefficientd'intégration fiscale (CIF) est élevé. Or,la dotation globale de fonctionnement(DGF) versée par l'Etat auxcommunautés est calculée en fonction,notamment, du niveau relatif ducoefficient de la communauté parrapport au niveau moyen de la catégorie.

Une communauté qui effectue desreversements trop importants à sescommunes est ainsi financièrementpénalisée. Le coefficient d'intégrationfiscale est donc un mécanisme qui afortement favorisé le développement del'intercommunalité. L'effet incitatif dece dispositif a toutefois été largementatténué par la loi de finances pour 2005.

Les conditions de transfert desmoyens, aussi bien physiques etjuridiques que financiers, peuventconstituer un handicap pour l'exercicedes compétences des groupements àfiscalité propre.

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Recommandations

La Cour formule lesrecommandations suivantes :

après les modificationsapportées par la loi de finances 2005,il apparaît souhaitable de stabiliser lemécanisme du CIF, qui doit continuerà inciter les communautés à ne pas secontenter de redistribuer les fondsqu'elles reçoivent de l'Etat ou lesimpôts qu'elles perçoivent mais à agirpar elles-mêmes ;

le représentant de l'Etat, chargédu contrôle de légalité, devrait êtreattentif au volume des redistributionsfinancières opérées sous couvert del'intercommunalité, afin d'apprécier siles compétences affichées (quijustifient une DGF bonifiée) sontréellement exercées.

En outre, il est recommandé auxordonnateurs et aux élus descommunautés à fiscalité propre, enparticulier celles qui sont dotées de lataxe professionnelle unique :

d'élaborer une stratégiefinancière et fiscale coordonnée avecles communes membres ;

d'établir une évaluationprospective des besoins definancement de l'EPCI et d'adapter enconséquence la politique deredistribution vers les communes ;

d'utiliser avec discernement lapossibilité de verser des fonds deconcours car ces cofinancementspeuvent générer une dilution desresponsabilités et par là même unsurcoût dans les dépenses.

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I - Le transfert desmoyens physiqueset juridiques

Les transferts de patrimoine ont ététardifs, partiels voire inexistants. Deplus, les opérations juridiques etcomptables ont été négligées oucontournées. Ainsi, les procès-verbauxde mise à disposition n'ont souvent pasété établis. Les transferts comptablesn'ont également pas toujours étéréalisés, ce qui porte atteinte à la fiabilitédes comptes des communes et de leursgroupements.

Le transfert de compétences devraitentraîner le transfert immédiat de tousles contrats afférents à ces compé-tences : cela n'est pas toujours le cas. Letransfert des contrats devrait amenerl'établissement public de coopérationintercommunale, dans un souci debonne gestion, à un réexamen del'ensemble des contrats en vue d'enrechercher l'harmonisation : cettequestion est pourtant souvent passée ausecond plan.

Depuis la loi du 27 février 2002,l'octroi d'une compétence à l'échelonintercommunal entraîne le transfert desagents affectés en totalité à l'exercice decette compétence. Or, dans certains cas,ce transfert n'a pas été réalisé. Plusgénéralement, les transferts depersonnel n'ont pas véritablementpermis de dégager les économiesd'échelle espérées. Entre 2000 et 2003,les charges de personnel de l'ensemblecommunes et groupements sont passéesde 24,7 Md€ à 28,6 Md€, soit uneaugmentation de 16 %. Les effectifsemployés dans les communess'établissent à 1 093 000 agents en 2002contre 1 045 000 agents en 1999.Durant la même période, les effectifsdes groupements de communes sontpassés de 124 500 agents à 155 372 en2002. Certes, cette croissance a demultiples causes (aménagement dutemps de travail, progressions decarrière, augmentation des prélèvementssociaux etc.). Il apparaît, toutefois, quel'effet de mutualisation des moyens quel'on pouvait attendre de la constitution

4 Les transferts des moyensnécessaires au fonction-nement des intercom-munalités

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de communautés fortement intégréesn'a pas été jusqu'à présent globalementsignificatif.

Ces données nationales sontcorroborées par les observations tiréesdes contrôles des chambres régionalesdes comptes. Souvent les transferts depersonnel n'ont pas été précédés d'undiagnostic approfondi sur l'adaptationdes effectifs ou sur les possibilités demutualisation des moyens, ce qui génèredes risques de doublons dans lesservices des communes et descommunautés. Si l'on additionne lespersonnels communaux et commu-nautaires en service sur le mêmeterritoire, il n'est pas rare de constaterune augmentation par rapport à lasituation antérieure sans que celacorresponde toujours à des prestationsou à des services supplémentairesprécisément identifiés.

Au total, les juridictions financièresestiment que les conditions du transfertde personnels aux EPCI à fiscalitépropre sont porteuses d'un risque deprogression non maîtrisée des chargesde fonctionnement.

II - Le transfert descharges financières

Une évaluation exacte des chargestransférées est essentielle pour lescommunautés à taxe professionnelleunique. Une sous-évaluation des chargesfinancières transférées par lescommunes à l'échelon intercommunalentraîne en effet un affaiblissementdurable des capacités financières del'EPCI.

Il appartient à la commission localed'évaluation des charges transférées,composée de membres des conseilsmunicipaux, de chiffrer les chargescorrespondant aux compétences quiseront exercées par l'EPCI. Le plussouvent, cette commission a bienfonctionné, et de manière diligente.Quelques dysfonctionnements onttoutefois été relevés. Cette instance n'aparfois pas été mise en place. Dans uncertain nombre de cas, elle s'est réunietrop tardivement. Lorsque lescommunautés d'agglomération ontsuccédé à des districts, la commission nes'est en général pas prononcée sur lemontant des charges antérieurement

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transférées au district alors que la loi leprévoyait. Enfin, la commission s'esttrop fréquemment contentée d'entérinerdes études réalisées par des cabinets deconsultants.

Plusieurs méthodes d'évaluation descharges de fonctionnement ont souventété utilisées au sein d’une mêmecommunauté. La loi du 13 août 2004 aredéfini la notion de charges defonctionnement et la plus grandesouplesse apportée par ce texte permetdésormais un traitement plus adapté,fondé sur la notion de coût moyen.

Par ailleurs, les charges transféréesont parfois été sous-évaluées au profitdes villes centres et au détriment dugroupement intercommunal.

Quant aux charges d'investissement,dans quelques cas, aucune évaluationdes transferts n'a été réalisée. La loi du12 juillet 1999 avait défini une méthoded'évaluation qui s'est révélée à l'usage

complexe et inadaptée. Aussi lesgroupements et les communes ontfréquemment utilisé d'autres critèresd'évaluation. La loi du 13 août 2004, quia prévu des modalités de calcul descharges transférées plus rationnelles,devrait permettre de remédier à l'aveniraux difficultés rencontrées. Pourl'évaluation de la dette transférée, lescommunautés ont utilisé des méthodesparfois extrêmement complexes, qui nesont pas toujours conformes aux réalitésfinancières et comptables.

Enfin, la loi du 13 août 2004 ouvreaux EPCI la faculté de revenir jusqu'enaoût 2006 sur le calcul des charges déjàtransférées. Une telle possibilité pourraitêtre utilisée avec profit dans les cas desous-évaluation manifeste des charges.

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Recommandations

Il est recommandé auxordonnateurs et aux éluscommunautaires :

de procéder dans les meilleursdélais aux transferts de patrimoine quin'ont pas été réalisés et de veiller à lapassation des écritures comptablesafférentes ;

d'accorder une attention accrueà la maîtrise des dépenses“consolidées” de personnel, c'est-à-dire celles de la communauté et descommunes membres ;

d'engager ou de poursuivre unepolitique résolue de mutualisation desservices, source d'économies

potentielles dont il devrait être renducompte à intervalle régulier ;

de profiter de la nécessaireharmonisation des contrats pourunifier le service rendu sur l'ensembledu territoire ;

d'apporter, avant août 2006, lescorrections nécessaires pour remédierà une sous-évaluation des chargestransférées qui pourrait porter atteinteà l'équilibre financier de lacommunauté.

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5 L’exercice descompétences

Non seulement les groupements decommunes à fiscalité propre n'exercentpas toujours pleinement leurscompétences mais ils dérogent souventaux principes de spécialité etd'exclusivité applicables à tous lesétablissements publics.

I - L'exerciceeffectif descompétenceslégales

Le pouvoir fiscal étendu et lesdotations majorées de l'Etat accordéesaux communautés doivent être justifiéspar l'exercice effectif des compétences.Or, il est assez fréquent que lescompétences prévues par les statutssoient peu ou mal exercées, mêmequand elles portent sur les domaines lesplus importants de l'intercommunalitéde projet.

L'“intérêt communautaire” cons-titue la ligne de partage d'unecompétence, quand elle peut êtrepartagée, entre les domaines d'actiondes communes et ceux assignés à lacommunauté. Quand il n'est pas défini,la communauté n'est pas en mesured'exercer pleinement sa compétence.

Or, à la date des investigations desjuridictions financières, près de 20 %des communautés d'agglomération et unpeu moins de 50 % des communautésde communes de l'échantillon del'enquête n'avaient toujours pas définil'intérêt communautaire, au moins pourcertaines compétences.

La définition de l'intérêtcommunautaire, quand elle existe, est leplus souvent tardive et imprécise. Certesla loi du 12 juillet 1999 n'avait pas fixé dedélai. Pourtant une définition dans desdélais raisonnables répond à l'esprit de laloi. Surtout, elle est nécessaire à ladétermination précise des chargesfinancières, des charges de personnel etdu patrimoine à transférer à lacommunauté. Les retards dans ladéfinition de l'intérêt communautairesont plus marqués dans lescommunautés de communes que dansles communautés d'agglomération.

Aux termes de la loi du 13 août2004, les communautés devaient définirl'intérêt communautaire descompétences déjà transférées avant août2005. Ce délai vient d'être prolongé d'unan par le législateur. S'agissant desmodalités de définition de l'intérêtcommunautaire, elles n'ont pas été

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fixées par le législateur qui n'a pas mêmedonné une liste de critères,contrairement à l'ambition initiale dugouvernement de 1999. Les collectivitéslocales disposent en la matière d'unegrande liberté mais il a été constaté quel'absence de recours à des critères précis,objectifs et opérationnels pour délimiterl'intérêt communautaire ne favorisait pasune dynamique de projet et negarantissait pas l'efficacité de la gestion.

II - La remise encause des principesde spécialité etd’exclusivité

Les communautés de communes,d'agglomération ou urbaines sont entant qu’établissements publics soumisesaux principes de “spécialité” et“d' exclusivité”. En vertu du principe despécialité, une communauté ne peutexercer que les compétences qui lui ontété données par la loi et ses statuts. Ellea l'exclusivité de l'exercice descompétences qui lui ont été conférées.Ainsi, une commune qui a transféré unede ses compétences à un EPCI ne peutplus l'exercer.

Malgré le rappel régulier de cesprincipes par le juge administratif, ils nesont pas toujours respectés. Il n'est pasrare de voir des communautés exercerdes compétences qui ne leur ont pas ététransférées. A l'inverse, des communescontinuent à intervenir dans des

secteurs qui ne sont plus de leurcompétence. C'est dans les domaines dela construction et de l'entretien deséquipements et de la voirie quel'enchevêtrement des compétences entrel'échelon communal et intercommunalest le plus notable.

La loi, elle-même, a accentué uneévolution qui rend plus difficilel'application des principes de spécialitéet d'exclusivité. La loi du 13 août 2004permet ainsi le versement des fonds deconcours par la communauté auxcommunes et par les communes à lacommunauté. Une telle évolutionpourrait porter en germe la possibilitéde réduire l'échelon intercommunal aurôle de cofinanceur ou d'intervenanttechnique pour la réalisation de projetscommunaux, ce qui serait contraire àl’esprit de la réforme de 1999.

Les dysfonctionnements constatéspar les juridictions financières tiennentmoins à une excessive rigidité desprincipes de spécialité et d'exclusivitéqu'à une insuffisante formalisation desrelations entre la communauté et lescommunes. Un projet commun dedéveloppement appelle en effet clarté etstabilité dans la répartition descompétences entre les différentsniveaux d'administration.

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Recommandations

La Cour formule les recomman-dations suivantes :

il appartient aux élus derésorber les retards constatés dans ladéfinition de l'intérêt communautaire ;cette définition doit être claire, précise,objective et opérationnelle ;l'allongement du délai derégularisation par le législateurn'enlève rien à cette impérieusenécessité sur le fond ;

les préfets, de leur côté, dans lecadre du contrôle de légalité, doiventveiller au respect des principes despécialité et d'exclusivité qui fondentla compétence des établissementspublics intercom-munaux ;

enfin les autorités de l'Etatdoivent s'assurer que lescommunautés de communes quiperçoivent une DGF bonifiéeexercent réellement les compétencesjustifiant cet avantage.

Les communautés existantesdoivent définir l'intérêt commu-nautaire de leurs compétences avantaoût 2006. Les juridictions financièresn'estiment pas souhaitable que l'onproroge encore le délai prévu pour cefaire, car elles considèrent qu'ainsi lescommunautés auront disposé d'undélai largement suffisant pour définirl'intérêt communautaire.

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6 L’intercommunalité deprojet

L'“intercommunalité de projet”voulue par législateur se construitprogressivement. Elle est au milieu dugué et doit trouver une nouvelledynamique.

I - La définition duprojet commun

Le contenu de l' “intercommunalitéde projet” est défini d'une manière quasiidentique pour les communautésurbaines, les communautésd'agglomération et les communautés decommunes. Il s'agit d'associer descommunes au sein d'un “espace desolidarité”, en vue de l'élaboration et dela mise en œuvre “d'un projet communde développement et d'aménagement del'espace”.

La définition d'un projet communest rarement préalable à la constitutionde la communauté. Le projet est le plussouvent lancé par des incitationsexternes, en particulier financières, dansle cadre de la contractualisation liée àdes territoires (contrats de pays, contratsd'agglomération) ou à la mise en œuvrede politiques publiques spécifiques(contrats de ville). La dynamique internedu “mouvement intercommunal” doitdésormais prendre le relais de cesincitations externes coûteuses pour lebudget de l'Etat. Cela sera d'autant plus

difficile que les différents dispositifs decontractualisation ont favorisé unempilement des projets de territoire, despérimètres de planification ou descirconscriptions d'action dontl'articulation est souvent complexe.

Depuis 15 ans, deux approches dudéveloppement des territoires ont eneffet été juxtaposées. L'approche“institutionnelle” favorise leregroupement des communes dans desEPCI à fiscalité propre. Toutefois,l'absence de pertinence des périmètresdes communautés a rendu inévitable lacréation d'autres territoires de projet,mieux adaptés aux objectifs dedéveloppement et d'aménagement.Parallèlement, une deuxième approche,“opérationnelle”, fondée sur unecoopération plus souple et plus ouvertedes collectivités et des EPCI dans lecadre des “pays” et des“agglomérations” a été mise en oeuvre.Elle donne la priorité à la pertinence dupérimètre. Aux territoires qui résultentde ces deux approches s'ajoutent lespérimètres d'études et de planificationspatiale auxquels correspondent lesschémas de cohérence territoriale(SCOT), les programmes locaux del'habitat (PLH) et des plans dedéplacements urbains (PDU).

Les dispositions législatives visant àpermettre une articulation minimaleentre ces différents périmètres, il est vrai

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récentes pour certaines, n'ont pas eul'effet escompté. Les différentesapproches ont été combinées ousuperposées. L'empilement desdispositifs et des territoires rendaujourd'hui illisibles pour les citoyens lespolitiques intercommunales et larépartition des responsabilités.

II - La mise enœuvre du projetcommun

S'il est un domaine dans lequel lesapports de l'intercommunalité sontincontestables, c'est bien celui dudéveloppement économique. Ellepermet d'éviter une concurrenceruineuse entre collectivités et contribueà mutualiser les risques liés à auximplantations industrielles ou artisanalesCette compétence est très généralementexercée. Mais si les communautésd'agglomération ont investi ce champ decompétence avec dynamisme etpragmatisme, l'action des communautésde communes est plus contrastée.

Le bilan est plus nuancé pour lacompétence aménagement de l'espace.Les communautés d'agglomération ontabordé ce champ de compétence avecplus ou moins de célérité en raison de lacomplexité des partenariats ou descoopérations à mettre en place. Pour lescommunautés de communes, leurcapacité à concevoir et à mettre en

œuvre des actions en matièred'aménagement de l'espace estnaturellement affectée par leur taille et lapertinence de leur périmètre. Parailleurs, la superposition et l'articulationimparfaite des périmètres conduisent àdes risques de segmentation de lapolitique d'aménagement de l'espace.

Enfin, la création d'un “espace desolidarité” est l'une des dimensionsessentielles du projet commun dedéveloppement. De ce point de vue, laréforme de l'intercommunalité n'a pasatteint son objectif. Les dotations desolidarité versées par les communautésaux communes contribuent peu à lapéréquation. En outre, le déploiementterritorial des politiques inter-communales est parfois contraint pardes mécanismes de “retour” dontbénéficient des communes fiscalementles plus riches.

III - L'impact sur lagouvernanceterritoriale

L'extension importante du champdes compétences exercées au niveauintercommunal qu'implique l'intercom-munalité de projet ne s'accompagnenullement d'un affaiblissement de lacommune en tant qu'échelon politique.Et il en sera vraisemblablement ainsitant que les élus intercommunaux serontdésignés par les conseils municipaux.

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Ainsi, les petites communes sontsouvent surreprésentées dans lesassemblées communautaires et l'actiondu président de la communauté estsouvent très encadrée par le bureaucomposé des maires des communesmembres. Par ailleurs, la recherchesystématique du consensus peut allerjusqu'à conférer à chacune des

communes un droit de veto contraire àla loi.

Enfin, l'intercommunalité de projetmanque de visibilité ; les communautésne remplissent pas toujours lesobligations de compte rendu régulier deleur activité, source indispensable del'information des citoyens.

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Recommandations

La Cour formule les recomman-dations suivantes :

des petites communautés decommunes, en milieu rural, n'ontmanifestement pas la taille critiquepermettant de mettre en oeuvre unprojet de développement. Leurcoopération au niveau du pays (dèslors que celui-ci correspond bien aubassin de vie) doit être plussystématiquement encouragée parl'Etat qui devrait adapter à cette fin lesleviers dont il dispose ;

en milieu urbain, l'Etat devraitutiliser avec plus de détermination levolet financier de ses interventions oude ses aides aux projets territoriauxpour favoriser une dynamique deregroupement et d'action au niveaupertinent qui en réalité devrait êtrecelui du SCOT ;

la nécessaire mise en cohérencedes compétences et des projets,lorsqu'ils viennent à se superposer surun même territoire, implique unebonne articulation des services et despolitiques publiques. Celle-ci devraitfaire l'objet d'une contractualisationentre les différents acteurs (Etat,collectivités territoriales, EPCI) ;

enfin, le développement del'intercommunalité de projet impliqueune adhésion des citoyens concernés.Celle-ci passe d'abord par leur pleineinformation, notamment à l'occasiondes comptes rendus annuels prévuspar l'article L.5211-39 du code généraldes collectivités territoriales ; ellenécessite aussi une répartition clairedes compétences.

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7 Intercommunalité etservices publics

La réforme de l'intercommunalitépeut être l'occasion d'assurer unemeilleure efficacité et d'améliorerl'efficience des services publics locaux.Là encore, les résultats sont contrastés.

I - L’intercommu-nalité et l’organi-sation des servicespublics locaux

L'intercommunalité dite de“service” est traditionnellementopposée à l'intercommunalité de“projet”. Elle désigne des domaines quidonnent lieu à des prestations de serviceau bénéfice de la population,essentiellement l'eau et l'assainissement,la collecte et le traitement des déchetsménagers ainsi que les transportsurbains.

La constitution d'EPCI à fiscalitépropre est l'occasion de revoirl'organisation territoriale des servicespublics locaux et en particulier desupprimer les anciennes structures detype syndical. Toutefois, là oùprédominent des syndicats spécialisés,les nouvelles communautés ont souventdes périmètres qui ne coïncident pasavec ceux de ces syndicats. Elless'intercalent donc entre le niveau descommunes et celui des syndicats. Par

ailleurs, faute de taille critique suffisante,les communautés de communes ne sontpas toujours en mesure d'assurer lagestion de ces services publics. Elles ontalors recours à des syndicats mixtes, quieux-mêmes peuvent appartenir à unsyndicat mixte dont le périmètre est plusvaste. L'existence de ces syndicatsmixtes de “second degré” suscite desdifficultés au regard des textes et de lajurisprudence administrative.

II - Les économiesd'échelle etl'amélioration duniveau de service

Des économies d'échelle sontobservables si, à qualité de serviceinchangée, mais sur un plus grandterritoire, le coût des prestations baisse.C'est naturellement un des objectifs del'intercommunalité.

Cependant, sur la période récente, ilest rarement possible de mettre enévidence un gain financier lié àl'intercommunalité. Le développementrécent de l'intercommunalité coïncide eneffet avec des exigences normatives plusélevées, au nom en particulier de laprotection de l'environnement, qui ontgénéré des coûts supplémentaires.

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Il est toutefois certain quel'intercommunalité a permis derépondre à ces exigences réglementaires,qui étaient souvent hors de portée decommunes isolées. Par ailleurs, letransfert aux communautésd'agglomération ou de communes denouvelles attributions s'accompagnesouvent d'une amélioration quantitativeet qualitative du service rendu auxusagers, notamment à ceux qui sont lesplus éloignés des centres urbains. Endéfinitive, c'est d'une certaine manière àcause de l'intercommunalité que certainsservices sont devenus plus coûteux, carsans elle, certains progrès dans la qualitédu service n'auraient pas pu être réalisés.

En tout état de cause, les EPCI àfiscalité propre devraient être en mesurede justifier chaque année l'augmentationdes coûts dans les rapports particuliersannuels de l'exécutif sur les servicespublics.

III - Une remise encause des modesde financementtraditionnels

Des transferts supplémentaires decompétences ont été effectués au profitdes communautés pour améliorer lecoefficient d'intégration fiscale (CIF), etdonc en vue d'obtenir une dotation de

l'Etat plus élevée. Ces transferts ontsouvent été accompagnés de la créationd'une fiscalité intercommunalespécialisée comme la taxe d'enlèvementdes ordures ménagères.

L’unification du mode definancement du service sur le territoireintercommunal est indispensable maispeut poser des problèmes d’équité pourles usagers. Ainsi, pour la collecte et letraitement des ordures ménagères, lescommunautés ont institué ou généraliséla taxe d’enlèvement des orduresménagères. Mais, comme la loi lepermet, il a souvent été nécessaire demoduler le taux de celle-ci en fonctionde la qualité du service dans lesdifférentes communes ou les zones.

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Recommandations

La Cour recommande aux éluscommunautaires :

de définir et d'insérer dans lescomptes rendus annuels publicsd'activité des indicateurs pertinentsrendant compte de l'évolution, auregard du service rendu, des chargespesant sur l'usager-contribuable ;

de poursuivre l'effort declarification et d'harmonisation desfinancements des servicesintercommunaux, déjà entrepris par lescommunautés, qui doivent, dans toutela mesure du possible, restercompatibles avec le principe d'égalitédes usagers devant les services publics.

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8 Les conséquences finan-cières du développementde l’intercommunalité àfiscalité propre

L'intercommunalité a un coût pourle contribuable national et local et lesrisques de dérives financières ne sontpas à exclure.

I - Le financementde la réforme parl'Etat

La dotation globale defonctionnement (DGF) versée par l'Etataux communautés a été une incitationfinancière forte. L'enveloppe totale deDGF consacrée à l'intercommunalité apresque doublé en 5 ans, passant d'unmilliard d'euros en 2000 à 1,8 milliardd'euros en 2004. Le dépassement ducoût de la réforme par rapport auxprévisions initiales s'établit à près d'unmilliards d'euros sur 5 ans en raisonprincipalement du nombre de créationsde communautés d'agglomération.

Il est devenu de plus en plus difficilede financer au sein d'une mêmeenveloppe de la dotation globale defonctionnement (DGF), la dotationforfaitaire allouée aux communes, ladotation intercommunalité et lesdiverses dotations de péréquation. Uneréforme de la DGF a donc été engagéeen 2004 et poursuivie en 2005. Il

apparaît souhaitable que cette réforme,qui s'achèvera en 2006, soit ensuitedurablement stabilisée pour donner auxcommunautés à fiscalité propre lavisibilité nécessaire à moyen terme surl'évolution de leurs ressources.

Le coût de la réforme del'intercommunalité rend d'autant plusnécessaire la mesure de ses effetsconcrets. Il conviendra d'y veiller dans lecadre de la mise en œuvre de la loiorganique du 1er août 2001 relative auxlois de finances.

En tout état de cause, la mise enplace de la taxe professionnelle uniqueest un large succès. La part des EPCI àfiscalité propre dans le produit de la taxeprofessionnelle perçue par l'ensembledes communes et groupements decommunes est passée de 19,2 % en 1999à 65,7 % en 2003. La réforme annoncéede la taxe professionnelle est néanmoinssusceptible d'affecter la principalerecette de fonctionnement desgroupements à fiscalité propre. Cetteperspective fait peser une hypothèquesur la pérennité du financement parl'impôt des intercommunalités. Ilimporte donc que la réforme qui seraeffectivement mise en œuvre prenne encompte la réalité de l’intercommunalité.

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Les conséquences financières dudéveloppement de l’intercommu-nalité à fiscalité propre

II - La situationfinancière des com-munautés à fiscalitépropre

Les données nationales disponiblesles plus récentes, au moment del'achèvement de l'enquête (mai 2005), neportent que sur la fin de l'année 2003.Elles émanent de la direction généraledes collectivités locales du ministère del'Intérieur (DGCL) et de la directiongénérale de la comptabilité publique(DGCP) du ministère des finances. Cesdonnées sont incomplètes ethétérogènes car la méthodologie utiliséepar ces deux administrations diffère. Enparticulier, la DGCL ne prend pas encompte les budgets annexes,notamment ceux de l'eau et del'assainissement. La DGCP intègre lesbudgets annexes mais ne le fait que pourcertains catégories de communautés. Parailleurs, ces données sont tardives.

Il en ressort toutefois que lescommunautés à fiscalité propredisposaient de marges de manœuvrefinancières confortables à la fin del'année 2003. Ce constat doit être mis enrelation avec l'évolution à la hausse de lapression fiscale. L'augmentation destaux moyens consolidés (communes etgroupements) de la fiscalité généraleapparaît non négligeable, même si elleest relativement modérée au regard de lacroissance des produits, elle-mêmeprincipalement imputable à la

progression des bases. En réalité, lahausse de la pression fiscale la plussignificative concerne la fiscalitéspécialisée, en particulier la taxed'enlèvement des ordures ménagères.

Divers facteurs sont de nature àfragiliser à moyen terme l'équilibrefinancier des communautés. Toutd'abord, la réforme annoncée de la taxeprofessionnelle qui pourrait mettre encause l'évolution de cette ressource. Ensecond lieu, la croissance des dépensesparaît probable voire inéluctable. Lesgroupements de communes devrontexposer des dépenses dans les domainesde l'assainissement et du traitement desdéchets ménagers pour se mettre enconformité avec les normeseuropéennes. La mise en oeuvreeffective des compétences descommunautés dans le domaine dudéveloppement urbain, qu'il s'agisse dulogement social ou de la politique de laville, pourrait également peserlourdement à l'avenir sur leur budget.Enfin, on peut s'attendre à unalourdissement progressif des dépensesde fonctionnement des EPCI, au fur età mesure de leur montée en puissance,surtout si les transferts de charges ontété à l'origine sous-estimés. Le risqueserait alors, face à la tension financièrecroissante, et surtout si des règles du jeuclaires n'ont pas été définies avec lescommunes en termes de stratégiefinancière, de mutualisation des moyenset de définition des projets prioritaires,que la pression fiscale locale ne

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Les conséquences financières dudéveloppement de l’intercommu-

nalité à fiscalité propre

s'accroisse fortement, commel'évolution actuelle de la fiscalitéspécialisée pourrait le laisser craindre.

Les observations des chambresrégionales des comptes corroborent cesdonnées nationales et confirment leplus souvent l'existence des marges demanoeuvre financières des groupementsà fiscalité propre. Elles montrenttoutefois que des tensions financièrescommencent à apparaître danscertaines communautés engagées dansdes programmes d'investissementambitieux.

Enfin, un meilleur suivi de lasituation financière des groupements àfiscalité propre est aujourd'huiindispensable. Le réseau d'alertecommun au ministère de l'intérieur et auministère des finances, qui ne concerneque les communes, devrait être étendu àleurs groupements afin de détecter demanière précoce les possibles risquesfinanciers. L'information financière surces groupements doit également êtreaméliorée, aussi bien au niveau nationalqu'au niveau local.

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Recommandations

La Cour estime, en premier lieu,indispensable que l'Etat arrête très viteles décisions qui s'imposent pourassurer aux décideurs locaux unevisibilité minimale à moyen terme,notamment en ce qui concerne:

l'achèvement en 2006 de laréforme afférente aux critères derépartition de la dotationd'intercommunalité ;

et surtout, la garantie del'évolution des ressources perçuesaujourd'hui par les intercommunalitéau titre de la taxe professionnelle dansle cadre de la réforme en cours de cetimpôt ;

Il apparaît nécessaire en secondlieu d'améliorer l'informationfinancière. Il importe de disposer d’unvéritable réseau d’alerte (unifiée entrele ministère des finances et celui del’intérieur) sur la situation financièredes intercommunalités.

Et à cet égard, l'informationfinancière nationale devrait agréger lescomptes principaux et annexes desétablissements publics de coopérationintercommunale à fiscalité propre pourrendre compte de la totalité desopérations.

Enfin, au niveau local, il estindispensable de consolider sous uneforme appropriée les comptes desgroupements de communes d’unepart, ceux des communes d’autre part,pour faire apparaître, commune parcommune, la pression fiscaleconsolidée et l’endettement consolidé.