Les Villes Moyennes Enjeux pour le développement Sommaire · d’une ruralité en pleine mutation....

L E S V I L L E S M O Y E N N E S - E N J E U X P O U R L E D É V E L O P P E M E N T D U T E R R I T O I R E ! 3 !

Les Villes Moyennes Enjeux pour le développement

des territoires

Som

mai

reIntroduction de Bruno Bourg-Broc, député-maire de Châlons-en-Champagne, Président de la FMVM 4

Introduction de Gilbert Emont, Directeur du département Investissements et Participations à la Caisse des dépôts et consignations 5

Listes des villes moyennes adhérentes à la FMVM 6 Présentation de la FMVM 7

1 - Les politiques régionales en direction des villes moyennes "les villes moyennes - situations et enjeux" réalisée par Daniel Behar (Acadie) 8

2 - Villes moyennes : projets de développement et de renouvellement - La conduite politique et stratégique des projets- Les capacités opérationnelles de pilotage et de mise en œuvre des projetsréalisée par François-Xavier Roussel avec la collaboration de Thierry Verrier et Nicolas Gateau-Leblanc (Etude SCET - pôle Développement de projets) 14

3 - Capacité des villes moyennes à intervenir sur le renouvellement de leur patrimoine immobilier à vocation économique réalisée par Marc Lhermitte (Etude Ernst & Young) 22

4 - Méthodologie d'expertise urbaineréalisée par Pascal Tattier (Etude Datar - Caisse des dépôts) 25

Interieur Synthèse FMVM 28/09/04 17:22 Page 3

«Les Villes Moyennes : enjeux pour le développement des territoires» Ce titredonné à la présentation synthétique des quatre études pilotées par la Caisse desdépôts et à laquelle s’associe la FMVM dans sa diffusion me conforte dans l’idée que

les Villes Moyennes, si elles sont organisées dans une relation constructive avec la régionpeuvent devenir tout aussi performantes en terme d’efficacité économique que les plus grandesvilles et plus prometteuses en terme de qualité de vie et de vie sociale.

Les maires des Villes Moyennes et les présidents des Communautés agissent depuis plusieursannées en faveur du développement et du renouvellement urbains. Les contraintes auxquellesils doivent faire face sont nombreuses et il est souvent difficile d’appréhender la ville dans unprojet global. Le passage à l’opérationnel est souvent complexe car les moyens en ingénierieinterne sont limités, et la cohérence et l’articulation des différents projets plus difficile àélaborer.

Le maire est au cœur de cet ensemble et doit mobiliser les hommes et les moyens . Il disposesouvent de marges de manœuvre étroites et doit apprendre à mieux connaître les conditionsd’intervention et de mobilisation des partenaires financiers.

Puisse cette publication faciliter la tâche de tous ceux - élus et responsables territoriaux - quicontribuent au développement des territoires et améliorer le cadre de vie de tous ceux quivivent et travaillent en Villes Moyennes.

Bruno BOURG-BROCDéputé de la Marne

Maire de Châlons-en-ChampagnePrésident de la FMVM

! 4 ! L E S V I L L E S M O Y E N N E S - E N J E U X P O U R L E D É V E L O P P E M E N T D U T E R R I T O I R E

Les Villes Moyennes - Enjeux pou



F idèle à sa vocation de partenaire des collectivités locales, la Caisse des dépôts a décidéde développer sa politique d’investissement dans les projets de développement desterritoires.

Au cœur de bassins de vie tant urbains que ruraux, les villes moyennes représentent un enjeuessentiel pour un aménagement et un développement équilibrés de l’espace national.

La progression de l’intercommunalité, les perspectives offertes par la décentralisationrenforcent la dynamique de ces villes dont les attentes sont à prendre en compte.Consciente de ces enjeux, la Caisse des dépôts a choisi de conduire un ensemble d’études afind’affiner ses objectifs et d’adapter ses méthodes et moyens d’intervention.Cette publication est destinée à faire partager les analyses et les propositions des experts etainsi stimuler la réflexion de tous ceux qui se mobilisent pour réaliser des projets malgré descontextes parfois difficiles.

En appui aux volontés politiques des collectivités locales et aux compétences de leursservices, la Caisse des dépôts accompagne les projets insuffisamment pris en compte par lesinvestisseurs privés, qu’il s’agisse du renouvellement urbain en partenariat avec l’ANRU oude projets immobiliers : logement intermédiaire, immobilier d’activité, immobiliercommercial, immobilier sanitaire et social.En apportant ses capacités d’expertise et d’ingénierie financière, la Caisse des dépôts permetde sécuriser les projets et ainsi faciliter la mobilisation de l’investissement privé.

Gilbert EMONT, Directeur du département Investissements

et Participationsà la Caisse des dépôts et consignations

our le développement des territoires


AlsaceColmarHaguenauSaint-LouisAquitaineAgenBergeracCA d'AgenDaxLibourneMont-de-MarsanPérigueuxAuvergneAurillacLe Puy-en-VelayMoulinsVichyBasse-NormandieAlençonCC de l'agglomération Saint-LoiseCherbourg-OctevilleLisieuxSaint-LôBourgogneAuxerreBeauneCC de l'AuxerroisChalon-sur-SaôneLe CreusotMâconMontceau-les-MinesNeversSensBretagneConcarneauFougèresLorientQuimperSaint-BrieucSaint-MaloVannesCentreBloisChartresChâteaurouxVierzon

Champagne-ArdenneCA de Châlons-en-ChampagneCA Troyenne - CATCC de Saint-Dizier-Der etPerthoisChâlons-en-ChampagneCharleville-MézièresChaumontEpernaySaint-DizierSedanTroyesCorseAjaccioBastiaCA de BastiaFranche-ComtéBelfortDoleMontbéliardVesoulGuadeloupePointe-à-PitreGuyaneCayenneHaute-NormandieCA d'Evreux CC de FécampDieppeEvreuxFécampIle-de-FranceConflans-Sainte-HonorineMeauxMelunLanguedoc-RoussillonAgdeBéziersCarcassonneMendeNarbonneLimousinBrive-la-GaillardeTulleLorraineBar-le-DucCC de Bar-le-DucLorraineCC de VerdunEpinalForbachLunévilleSaint-Dié-des-VosgesSarreguemines

VerdunMidi-PyrénéesAlbiAuchCA de l'AlbigeoisCahorsCastresMillauMontaubanRodezTarbesNord - Pas-de-CalaisArmentièresArrasCA de CambraiCA du Boulonnais Henin-BeaumontLiévinBoulogne-sur-MerBruay-la-BuissièreCambraiDouaiMaubeugeProvence - Alpes - Côte d’AzurAntibesAubagneCagnes-sur-MerCarpentrasCavaillonCC des Trois ValléesDigne-les-BainsDraguignanGapHyèresIstresLa CiotatLa Valette-du-VarMartiguesSaint-RaphaëlSalon-de-ProvencePays de la LoireCA de la région nazairienne CA du CholetaisCA Laval AgglomérationCholetLa Roche-sur-YonLavalSaumurSaint-NazairePicardieAbbevilleBeauvaisCC de l'agglomération creilloiseCreil

Nogent-sur-OiseSaint-QuentinSoissonsPoitou-CharentesCA de NiortChâtelleraultCognacNiortRochefortSaintesRéunionLe PortSaint-BenoîtSaint-PierreRhône-AlpesAnnecyAnnemasseAnnonayBourg-en-BresseBourgoin-JallieuChambéryGivorsMontélimarRoanneRomans-sur-IsèreVienneVillefranche-sur-SaôneVoiron


Les villes et Communautés adhérentes de la FMVM (par région)


Association créée en 1988, la Fédération desMaires des Villes Moyennes (FMVM)

regroupe les maires des villes centre dont lapopulation est comprise entre 100 000 et20 000 habitants (ou moins si elles sont siègede préfecture) ainsi que les présidents desétablissements publics de coopérationintercommunale à fiscalité propre qui intègrentune Ville Moyenne adhérente.

Représentative du cinquième de la populationfrançaise, la FMVM identifie et étudie lesspécificités des Villes Moyennes et de leursagglomérations, pôles d’équilibre entre lesmétropoles régionales et les bourgs ruraux.

Organe de réflexion et de conseil, elle est uneforce de proposition pour la défense et lareconnaissance de ces collectivités. Paritairedans ses instances de décision, la FMVM estprésidée depuis 2001 par Bruno Bourg-Broc,député-maire de Châlons-en-Champagne.

Elle compte aujourd’hui 155 adhérents.

La FMVM, un lieu d'échange,de réflexion, de concertation

La FMVM constitue un réseau de partaged’informations et de mise en commun dessavoir-faire et des expériences grâce auquelles adhérents disposent d’éléments d’aide à ladécision et à la gestion locale. La FMVM estégalement un outil d’ouverture sur lesexpériences conduites par les VillesMoyennes et leurs communautés, un moyende diffuser l’information qui s’y rattache.

La FMVM, une force active dans le débat démocratique

Le pluralisme politique, la parité de sesinstances et la répartition géographique de sesadhérents garantissent la représentativité de laFMVM qui, conjuguée à son expérience, en fontun interlocuteur privilégié des pouvoirs publics.La FMVM est écoutée et sa démarche est ungage d’efficacité pour les villes moyennes etleurs intercommunalités. La FMVM contribuerégulièrement à faire progresser et amender lesprojets gouvernementaux.

La FMVM, une force de proposition reconnue

Les élus définissent eux-mêmes leursthèmes de réflexion prioritaires. Leurs débatset analyses, leurs réunions de travail, lescolloques thématiques, le travail d'une équipepermanente et l'apport de spécialistesconfèrent à la FMVM un niveau d'expertisequi lui vaut d'être reconnue par tous sesinterlocuteurs : les élus locaux, les pouvoirspublics, les entreprises publiques et privées,la presse qui fait régulièrement écho destravaux et des propositions de la FMVM. !

Conditions d’adhésion à la FMVM et taux decotisation

L’adhésion des Villes Moyennes est soumise à deuxconditions :- la ville doit compter entre 100 000 et 20 000 habitants

(ou moins sous conditions) ;- cette ville doit avoir une fonction de centre.Le taux de cotisation pour les communautés est le mêmeque celui des villes (soit 0,08 euro par habitant). Mais, lacotisation EPCI est diminuée du montant de la cotisationde la ville moyenne centre adhérente.


La FMVM, un réseau actif au service des Villes Moyennes et de leurs intercommunalités

Fédération des Maires des Villes Moyennes5, rue Jean Bart – 75006 ParisTel : 01 45 44 99 61 – Fax : 01 45 44 24 50Email : [email protected]



Etude ACADIE

Les politiques régionalesen direction des villes moyennes

les villes moyennes - situations et enjeuxJuillet 2003

réalisée par Daniel Behar


Les villes moyennes constituent à la foisune catégorie descriptive - celle d’une

strate intermédiaire dans la hiérarchieurbaine - et depuis les années soixante-dix etles premiers contrats « villes moyennes », unecatégorie d’action publique. Ce sont ces deuxacceptions - et leur articulation - de la notionde « villes moyennes » que l’on tente d’explo-rer ici.

Dans un premier temps, il s’agit de rendrecompte, à grands traits, de la réalité urbainedécrite au travers de cette catégorie (1èrepartie). On constate alors, d’une part la per-manence - sur le temps long - des traits quicaractérisent les villes moyennes, et qui expli-quent pour une grande part leur bonne santérelative. Mais on doit simultanément souli-gner la fragilité grandissante de ces villes, enparticulier à propos du rôle qu’elles assurentà l’égard des territoires environnants.

Par contrecoup, la catégorie villes moyennes implose.Les dynamiques des villes moyennes se différencientet reflètent celles des ensembles régionaux au seindesquels elles s’inscrivent. Enfin, le fait métropolitaininflue, de multiples façons, sur la dynamique de cesvilles.Dans un second temps, on a examiné les politiquesconduites par ces villes.Un constat s’impose : il faut distinguer la situation etles politiques mises en œuvre par les villes moyennessous influences qui cherchent à retrouver unecohésion territoriale locale mise à mal par lesmultiples interdépendances, positives et négatives,qui les traversent, de celles des villes moyennesisolées.Ces dernières ont davantage pour préoccupation de« moderniser » leurs fonctions de centralité vis-à-visd’une ruralité en pleine mutation.En regard de cette situation, on observe à nouveau unintérêt de l’action publique vis-à-vis de ces villes quise manifeste en particulier au niveau régional, autravers notamment d’une «résurgence» des contratsvilles moyennes, en tension avec la contractualisationen direction des pays.Toutefois, ce renouveau de l’intervention régionale endirection des villes moyennes reste prudent. Lesrégions hésitent en effet entre un traitementhomogène des villes moyennes, strate urbaineintermédiaire participant de l’équilibre des territoireset une approche plus relative des villes moyennes,comme enjeu territorial déduit du processus demétropolisation.Cette incertitude des politiques régionales à l’égarddes villes moyennes laisse en grande partie en frichele besoin d’accompagnement, stratégique etméthodologique des villes moyennes, et notammentcelles considérées ici comme sous influences, quiprésentent à la fois les situations les plus complexeset les plus porteuses de développement.

La situation des villesmoyennes, entre permanences et fragilitésCette première analyse se base sur une étude statisti-que qui exige de définir une «strate» de villes moyen-nes. De façon arbitraire mais pour rester en deçà duseuil habituel utilisé pour étudier les métropoles(200 000 habitants)1, les aires urbaines sélectionnéessont de taille comprise entre 20 000 et 150 000 habitants.Le choix de raisonner en termes d’aires urbaines per-met de mieux percevoir la fonction territoriale desvilles moyennes en intégrant en leur sein le faitpériurbain.La strate ainsi déterminée englobe les villes moyen-nes, au sens de la FMVM (Fédération des Mairesdes Villes Moyennes), qui définit celles-ci selon deuxcritères :- une population comprise entre 20 000 et

100 000 habitants (ou moins 20 000 pour une pré-fecture)

- une fonction de centralité.Elle intègre aussi une bonne part des petites villesciblées par l’APVF (Association des Petites Villes deFrance) : entre 3 000 et 20 000 habitants. En effet,ces deux fédérations raisonnent à l’échelle de la com-mune-centre, or une ville-centre de 100 000 habi-tants correspond approximativement à une aireurbaine de 150 000 habitants et une aire urbaine de 20 000 habitants peut correspondre à une ville-cen-tre aux environs de 15 000 habitants.Les aires urbaines étudiées sont au nombre de 214 etreprésentent 13 millions d’habitants soit 22% de lapopulation française.

Depuis 20 ans, permanences et résistances

L’analyse porte d’abord sur les «fondamentaux» dudéveloppement territorial de cet ensemble de214 aires urbaines et montre que les villes moyennesne sont pas, à première vue, en mauvaise santé.Du point de vue démographique, tandis que la Francea connu d’importants changements économiques,sociaux et technologiques depuis un quart de siècle, ilest frappant de voir que la répartition de la popula-tion française entre les villes moyennes et le reste duterritoire n’a pratiquement pas changé.Si les villes moyennes et le reste de la France enregis-trent les mêmes évolutions naturelles dans les annéesqui viennent, il faudra attendre 2090 pour voir lepoids de la population des villes moyennes passersous la barre des 20% de la population française.Mieux, l’emploi total des villes moyennes s’est déve-loppé plus rapidement, entre 1990 et 1999 qu’en


1

Cf. rapport récent du CES,

Avis et Rapport

« Métropoles et structuration du

territoire », mai 2003.



France. Avec 22,2% de l’emploi national en 1990,elles contribuent à 30,4% de la création nette d’em-ploi entre 1990 et 1999.Certes, le revenu par habitant des villes moyennes estlégèrement inférieur au revenu par habitant moyennational. Mais dans les années 90, il a eu tendance àaugmenter plus rapidement. Aujourd’hui, il convergeavec la moyenne nationale.Si les villes moyennes présentent ainsi de nombreuxsignes de bonne santé, tant sociaux qu’économiques,c’est qu’elles disposent du fait de leur structure et deleur évolution, des capacités de « résistance » auxmutations contemporaines.En effet, les déclins parallèles de la population et desactifs occupés des villes moyennes sont accompagnésd’une croissance significative des retraités. Cet effet deciseaux finalement vertueux permet que la part destitulaires de revenu des villes moyennes finisse parégaliser puis excéder leur part dans la populationnationale. Ce poids des revenus tirés des retraitesexplique pour partie la dynamique de «consomma-tion» qui alimente la croissance des villes moyennes.Second facteur de résistance aux mutations socio-éco-nomiques, les villes moyennes ont plutôt plus d’emploipublic que dans le reste de la France et sa réductionentre 1990 et 1999 a été moins rapide qu’ailleurs2.Cependant, les facteurs qui permettent auxvilles moyennes de « résister » en interne (lepoids des retraités et de l’emploi public) sontsources de fragilité vis-à-vis du dehors, pourdemain.

Des fragilités pour demain

La permanence des indicateurs socioéconomiques«internes» aux villes moyennes masque desévolutions radicales de leur place sur le territoire.Première évolution, d’ordre économique, l’activitéproductive est en chute libre dans les villesmoyennes et elle est la plus destructrice d’emplois.Les secteurs les plus présents sont le commerce, leBTP et les services (il reste quelques traces deproduction notamment dans le BTP etl’agroalimentaire). Cette forte réduction de lafonction productive au sein des villes moyennesfragilise leur capacité d’intermédiation entre lafonction stratégique des métropoles et les territoireslocaux.Cette fragilisation de la fonction économique desvilles moyennes, de moins en moins des centresproductifs, se double de deux mutations socialessimultanées, lourdes de conséquences.Depuis le milieu des années 1990, le soldenaturel dans les villes moyennes est dépassépar celui du reste de la France. Après avoirété des villes plus jeunes que le reste de laFrance durant les années quatre vingt, lesvilles moyennes deviennent aujourd’hui desvilles vieillissantes.

Plus grave encore, dès le milieu des années 1980, lesolde migratoire des villes moyennes est surclassépour devenir négatif au début des années 1990. Lesvilles moyennes qui ont bénéficié de l’exode ruraldurant les années 70-80, souffrent maintenant de lamétropolisation. Ainsi de villes d’accueil, les villesmoyennes sont devenues des villes de départ.Enfin, la dépendance des villes moyennes envers lesecteur public a contribué à maintenir leur niveaud’emploi dans les années 1990 tandis que le taux dechômage augmentait en France. Mais cettecomposante de l’emploi, à laquelle s’ajoute un tauxde qualification plus bas dans les villes moyennes quedans le reste de la France (du fait que le taux desouvriers y a diminué moins vite qu’ailleurs) ne laissentpas présager d’une bonne compétitivité à terme.

Des situations territoriales contrastées

Comme pour toute catégorie territoriale, une analyseglobale masque des réalités contrastées. Cescontrastes sont liés d’une part à leur situationgéographique au sein du territoire français, et d’autrepart à leur rapport aux métropoles voisines.Les villes moyennes de la « diagonale aride » Nord-Sud du centre de la France de la Champagne-Ardenne à Midi-Pyrénées sont globalement en moinsbonne santé que les autres : perte de population,moins forte croissance du revenu... Plus que lesautres, elles vivent d’abord d’activités de services etont subi une réduction de leur secteur productif.Les villes moyennes qui fonctionnent le mieux sontdavantage regroupées à l’Ouest et au Sud Est de laFrance, même si on en trouve dispersées surl’ensemble du territoire national (Oyonnax…). Ellesconnaissent un redémarrage de leur production enparallèle à une économie de services dynamique ettous leurs indicateurs sont à la hausse.Enfin, entre ces extrêmes, on trouve, réparties surl’ensemble du territoire, les villes moyennestraditionnelles : le secteur productif est toujourspeu représenté et l’emploi public y est plusimportant que dans l’ensemble des villes moyennes.Mais leurs performances suivent la moyenne.Au-delà de cette différenciation macro-régionale, larelation aux métropoles constitue le principalfacteur discriminant. Ainsi les flux pendulaires(domicile/travail) entre les villes moyennes et lesmétropoles demeurent modestes et concernentseulement 200 000 actifs sur les 5 millions vivanten villes moyennes. Mais ils affectent un nombrecroissant de ces villes. Fait notable, ces flux sontrelativement équilibrés entre les actifs résidant envilles moyennes et travaillant dans les airesmétropolitaines et leurs réciproques.Cette influence métropolitaine grandissante neconstitue donc pas nécessairement un handicappour les villes moyennes concernées mais ellerecompose largement l’équilibre antérieur fondé sur

2 Il faut noter que cette

diminution de l’emploi public

entre 1990 et 1999 tient

probablement à des changements

de nomenclature. Autrement dit,

on peut penser qu’à périmètre

équivalent, l’emploi public a plutôt

augmenté en France durant cette

période et qu’il a bénéficié d’une

croissance meilleure qu’ailleurs

dans les villes moyennes.


une conjonction locale entre résidence et activité.La résistance des villes moyennes aux mutationssocio-économiques n’autorise pas à conclure à unepermanence structurelle de ces dernières.A l’inverse, cette résistance tient à des facteurs (lepoids des retraites et de l’emploi public) qui marquentun changement structurel de ces villes et de leur placedans l’organisation territoriale. Villes jeunes, villesd’accueil, villes productives, elles tendent à devenirdes villes vieillissantes, de départ et de services.Par contre coup, elles semblent davantage soumisesaux influences territoriales macro-régionales ou intra-régionales (la métropolisation) qu’en capacité decontribuer à leur structuration.

Point d’appui traditionnel des politiquesd’aménagement du territoire depuis les annéessoixante, les villes moyennes seraient-elles en passe deconstituer un problème pour la gestion territoriale ?

Les stratégies des villes moyennesCette seconde partie de l’étude repose sur uneanalyse qualitative des politiques des villesmoyennes, approchées autour d’un échantillon d’unedizaine de ces dernières3.A l’évidence, les stratégies des villes moyennes, lespolitiques qu’elles tentent de mettre en place sedistinguent d’abord en fonction de leur situationterritoriale. On peut ainsi distinguer les enjeux et leslogiques d’intervention des villes moyennes sousinfluences et celles de villes moyennes isolées.Cette distinction se retrouve d’une manière ou d’uneautre dans l’ensemble des régions étudiées.

Les villes moyennes sous influences :l’enjeu de la cohésion locale

Le fait d’être «sous l’influence» d’une villeplus importante ne permet pas decaractériser « l’état de santé » de la villemoyenne considérée. Autrement dit,l’influence peut constituer un facteurfavorable ou défavorable pour le dynamismelocal.En fait, ces villes ont davantage en commun d’évoluerd’un modèle intégré, vers un modèle qui «sédimente»les spécialisations sociales et économiques.Les influences extérieures produisent un effet dedissociation au sein de la structure de ces villes : lesflux de résidents ne sont pas liés à l’activitééconomique locale, ou à l’inverse les activitéséconomiques locales génèrent autant de flux qu’ellesprofitent aux actifs résidents.Ce constat explique pour une bonne part les

préoccupations communes des décideurs locaux deces villes. Ils cherchent tous à retrouver une cohésionterritoriale locale, en cultivant une spécialisationidentitaire, en renforçant leurs atouts propres ou ententant une diversification sociale et économique.Plus concrètement, deux types de projets oud’opérations reviennent de façon récurrente dans lespréoccupations de ces villes : l’adaptation deséquipements et services locaux aux attentes desnouvelles populations résidentes apparaît comme unimpératif pour éviter le risque d’une transformationen « dortoir ».Seconde préoccupation, ces villes qui, en général,accentuent leur fonction résidentielle (fuite desmétropoles) doivent s’adapter à des demandes plusdiverses et plus exigeantes (« villas » locatives,appartements de centre ville…), en matière deproduits logements.

Les villes moyennes isolées :l’enjeu de la centralité

Même si certaines de ces villes bénéficient de labonne santé relative de leur bassin, elles présententen général, une très grande fragilité économique etdémographique. Il leur faut toutes renouveler enpermanence leur fonction de « chef lieu » d’un bassinde vie rural.Autrement dit, pour faire simple, l’enjeu stratégiquepour les villes sous influences concerne leur relation àla « grande ville » proche ; pour les villes isolées c’estla relation au bassin de vie rural qui est déterminante.Leur fil directeur consiste à maintenir le modèle decentralité territoriale qui les ont fondées, et ce dansun contexte caractérisé par une évolution radicale dela ruralité environnante. Globalement équipé,structuré par un mode de vie « urbain », ce monderural manifeste des attentes à la fois moinsimportantes et plus exigeantes vis-à-vis de ces villesmoyennes.Tout l’enjeu des villes moyennes dans cette situationconsiste à se mettre à hauteur de ces attentesnouvelles. C’est particulièrement le cas en matièred’équipements et de services aux ménages.En effet, ces villes ont souvent été équipéesmassivement durant les années 70-80 ; il leur fautrenouveler leur appareil d’équipements collectifs(équipements ludiques, médiathèques,bibliothèques...).La seconde préoccupation transversale aux villesmoyennes dans cette situation a trait à lareconversion de friches urbaines importantes. Cesvilles disposent de foncier vacant, qu’il soit d’originemilitaire ou industrielle, généralement en centre ville,hors d’échelle en regard de leurs moyensd’investissement (et même des besoins locaux).Cet enjeu nécessite de concevoir des projetsurbains et économiques complexes et mixtes(public/privé).




Les villes moyennes :enjeu d’action publiqueLes politiques régionales :intérêt et hésitations

Le niveau régional est celui qui à l’évidence s’intéressele plus aux villes moyennes. Au travers de leursresponsabilités en matière d’aménagement duterritoire, les politiques régionales ont pris, il y avingt ans, le relais des politiques de l’Etat endirection des villes moyennes.Ces politiques traditionnelles sont fondées sur uneintervention systématique en direction d’une catégoriede communes identifiée par la taille (les bourgscentres) et centrée sur les enjeux d’aménagementurbain et d’embellissement.Beaucoup de régions conservent encore une tellepolitique catégorielle. Mais nombre de régions, à côtéou à la place de ce dispositif classique, mettent enplace un nouveau mode d’intervention qui correspondà des préoccupations différentes.Il s’agit, pour faire vite, de passer d’une logique du«dedans» (l’embellissement) à une logique du«dehors» (les fonctions de centralité). Autrement dit,c’est bien la question de la place des villes moyennesdans l’organisation du territoire qui est posée. Maisautour de cette préoccupation nouvelle et partagée, lesrégions semblent hésiter entre plusieurs attitudes etstratégies, tant d’un point de vue problématique queméthodologique.Sur le fond, d’un côté, certaines régions persistent àconsidérer les villes moyennes comme un levierd’aménagement du territoire, une strate intermédiairedans la structuration de ce dernier. Les villes moyennesprennent place alors dans une catégorisation encascade de l’armature urbaine, au nom de l’équilibreterritorial.Simultanément, d’autres régions renouvellent leurintérêt pour les villes moyennes, au travers de leurpréoccupations face au processus de métropolisation.Les villes moyennes apparaissent alors en quelquesorte comme une catégorie « relative », déduite dupoint de vue régional face à la question métropolitaine.Autrement dit, dans ce cas de figure, les villesmoyennes peuvent être mobilisées pour contribuer àun processus de métropolisation espéré ou tout autantêtre considérées comme un contre-feu pour contenirladite métropolisation.Sur le plan méthodologique, à partir de la basecommune d’un recours croissant à l’outil contractuel,deux orientations sont observables : certainesrégions privilégient un mode d’interventionspécifique en direction des villes moyennes,d’autres une intervention plus globale, via lespays.Dans le cas des régions contractualisant directementavec les villes moyennes, les nouveaux dispositifsexpriment un double basculement :

- d’une part, le passage d’une procédure visant unecatégorie démographique, à une catégoriefonctionnelle, considérant le rôle de centralitéassuré ;

- d’autre part, le passage d’une logiqued’aménagement urbain à une logique d’équipementset de services.

Malgré ces évolutions majeures, ces nouveauxdispositifs présentent deux limites.En premier lieu, ils restent catégoriels et sont contraintsde cibler une « fourchette démographique ». Le« plafond » statutaire des agglomérations tend alors àles tirer vers les petites villes.Seconde limite, la logique de ces dispositifsspécifiques « ville moyenne » tend à définir lacentralité exclusivement via les équipements etservices collectifs, en évacuant les fonctionséconomiques, renvoyées sur le niveau du pays. Ilapparaît pourtant délicat de « segmenter » ainsil’approche des fonctions de centralité de ces villesmoyennes.Simultanément, d’autres régions privilégient uneapproche des villes moyennes au travers du prismedes pays. Cette logique d’intervention a, elle aussi,pour constat originel la question de la centralité, maisconsidère que cette question ne peut être traitéequ’au travers d’un projet de territoire englobantcentre et périphérie, ville moyenne et bassin de vie,autrement dit un projet de pays.Si l’impact et les limites de ce mode d’interventionsont plus difficiles à apprécier, on peut toutefoisobserver les réticences des élus des villes moyennes àl’égard de cette approche qui ne les considère pascomme des interlocuteurs directs et renforce leslourdeurs procédurales de traitement de leursdossiers.Globalement, il apparaît donc que lespolitiques régionales à l’égard des villesmoyennes expriment tout à la fois un intérêtnouveau à leur sujet, une diversité légitimed’approches et une certaine incertitude,problématique et méthodologique quant à lanature du problème posé et des réponsespossibles.

Des attentes qui interpellent les acteurs publics

A l’évidence l’offre institutionnelle à l’égarddes villes moyennes évolue. Mais elle resteencore inadaptée.Le changement majeur tient à la contractualisationdes relations avec les régions et les départements. Lecadre contractuel proposé par les régions est jugé leplus souvent intéressant, parce que globalisé mais ilreste normatif. L’intervention régionale demeure auxyeux des villes moyennes, inscrite, pour l’essentiel,dans une logique de guichet financier. On note la

3 Dans ces cinq régions, unedizaine de villes moyennesdans des situations socio-économiques contrastées, ontété retenues pour constituercet échantillon :En Auvergne : Moulins etYssingeaux ; en Bretagne :Lannion et Morlaix ; dans leCentre : Châteaudun etLoches ; dans les Pays de laLoire : Doué-la-Fontaine etLes Herbiers ; en PACA :Brignoles, Digne-les-Bains etMenton


même évolution avec les départements, sans que leurplus grande proximité conduise mécaniquement àune plus grande prise en compte de la spécificité dela ville considérée.Il semble donc que les nouveaux modes d’intervention,régionaux ou départementaux, à l’égard de ces villes,ne comblent pas le déficit d’accompagnement(problématique et méthodologique) dont ellessouffrent.Cette offre d’accompagnement paraît particulièrementopportune auprès des villes moyennes caractérisées icicomme « sous influences ». En effet, celles-ciprésentent les situations les plus complexes, mais aussicelles dont le potentiel de développement estgénéralement le plus important.

Auprès de ces villes, trois fonctions d’accompa-gnement semblent nécessaires.

- La première de ces fonctions relève de la « mise enscène » institutionnelle

L’enjeu pour les villes moyennes consistegénéralement moins à s’organiser en réseau, tel quela rhétorique régionale le formule le plus souvent,qu’à établir des relations leur permettant de« s’adosser » aux grandes villes proches.A cet égard, il apparaît opportun d’organiser des« scènes d’énonciation stratégique » entre lescollectivités territoriales concernées. Autrement dit, ils’agit de réunir autour d’une même table lesresponsables de la « grande ville », de la villemoyenne, du conseil général, du conseil régional et deréfléchir ensemble aux complémentarités en termesd’habitat, de déplacements...- La seconde fonction envisageable a trait au transfert

de savoir-faire.Les villes moyennes sous influences sont, on l’a dit, deplus en plus marquées par la fonction résidentielle.Ce moteur de leur développement exige d’elles une

capacité d’innovation, d’adaptation de leur offre auxnouvelles attentes. Ces villes moyennes doivent doncdiversifier leurs produits habitat, au-delà des attentestraditionnelles exprimées localement.Les offres d’expertises, les capacités de transfert desavoir-faire, de comparaison entre situations urbainesproches... seraient donc tout à fait opportunes.- Enfin, une fonction d’« appui à l’innovation » paraît

nécessaire.Les villes moyennes sont fréquemment confrontées àun impératif de reconversion de friches (industrielles,militaires...) qui exige, plus qu’ailleurs, d’envisagerune multiplicité d’usages sur un même site, deconcevoir des montages public/privé.Il s’agit là de contribuer à l’identification de« niches d’investissement » à même depermettre la sortie de ces opérations, enévitant le risque lié à la réalisationd’équipements publics « hors d’échelle » enregard des moyens locaux.La nouvelle donne pour les villes moyennes constitueun singulier défi pour les acteurs publics.Sur le fond, on assiste au glissement d’unenjeu d’aménagement et d’équipement deces villes en tant que niveau intermédiaire del’armature urbaine, à une exigence deconfrontation de leurs « responsabilitésterritoriales », vis à vis de l’extérieur, dans uncontexte mouvant.

Ce défi, s’il est bien perçu par les collectivitésterritoriales « extra-locales » (départements,régions) et les conduit à transformerfortement leur mode d’intervention, metnéanmoins en évidence des potentialités etdes besoins nouveaux auxquels l’ensembledes acteurs publics pourrait contribuer.



Etude SCET

Villes moyennes :projets de développement et de renouvellementLa conduite politique et stratégique des projets

Les capacités opérationnelles de pilotage et de mise en œuvredes projetsDécembre 2003

SCET (Pôle Développement de Projets) - mission conduite et réalisée par François-Xavier Roussel avec la collaboration de Thierry Verrier et de NicolasGateau-Leblanc.



Des situationsdifférenciées

Sous le terme villes moyennes peuventêtre incluses des entités (villes et

agglomérations) assez différenciées.Pour faciliter l’approche des dixvilles/agglomérations qui ont été traitées,on évoquera trois critères assez forts dedifférenciation qu’il faut bien avoir en tête :

La taille est un critère de différenciationimportant, dans la mesure où les agglomérationstraitées varient de moins de 20 000 habitants à plus de100 000 habitants. La différence de taille est unevariable importante sous toute une série d’aspects :impacts des crises, capacités de réactions, partenaires,moyens, modalités d’actions ; toute délimitation estcependant difficile et assez arbitraire ; il nous semblequ’une différenciation assez sensible est à effectuerentre les villes/agglomérations en dessous de40/50 000 habitants et les villes/agglomérations au-dessus

Un autre critère de différenciation est àprendre en compte, c’est celui d’être plus oumoins sous l’influence d’une grande ville, entous les cas d’une plus grande ville.A cet égard, il faut préciser que les villes del’échantillon ne sont pas intégrées à uneagglomération élargie et/ou à une conurbation. Cesont des villes qui ont donc un degré d’autonomie, quiont un « bassin de vie » plus ou moins important, plusou moins autonome.

Les autres villes et agglomérations se situent plutôtà une distance de 35/40 à 80/100 kilomètres d’unegrande ville. Au-delà de la distance qui joue bienentendu un rôle dans le degré d’influence,l’appréciation de l’influence est complexe :l’influence devient forte quant se développent desrelations « domicile-travail » qui peuvent jouerdans les deux sens et/ou une forte évasioncommerciale et/ou une difficulté de faire vivrecertains services publics ou privés.Sachant qu’on est en présence d’un système évolutifoù l’influence de la grande ville a tendance às’accroître, surtout quand les villes/agglomérationssont plus petites, il reste que les villes/agglomérations,notamment les plus grandes, ont encore un fort degréd’autonomie ce qui ne les empêche pas d’être àcertains égards marquées par les phénomènes de cequ’on appelle « métropolisation ».

Un troisième critère important pourrait êtrecelui du « marché ». Les villes/agglomérationssont-elles plus ou moins dans une situation où lesmarchés (foncier/immobilier) sont plutôt porteurs

plutôt fragiles et/ou étroits), voire déprimés plus oumoins durablement. Il est évident que sur les projets,leur élaboration, leur mise en œuvre et leuropérationnalité, l’état du marché et son évolution sontdes facteurs importants de différenciation. Sous leterme de « marché », il convient aussi de noter que laplupart des villes et agglomérations bénéficient de cequ’on appelle « l’économie résidentielle » : celle-cimaintient un niveau d’activité ou atténue le déclin desactivités traditionnelles ; pour autant, cela nesupprime pas, pour une bonne part d’entre elles, lesfacteurs de fragilité.

Une autre considération générale est àprendre en compte qui relève d’une certainemanière de l’ambiance, qui agit en termes dementalités et de comportements. En effet, si lessituations démographiques sont diverses : unedominante de démographie stagnante voiredéclinante mais quelques villes qui s’en tirent mieux,nous nous trouvons en présence assez souvent devilles/agglomérations/bassins où la démographie estvieillissante, où les emplois industriels traditionnels sesont réduits ou sont fragiles, où les nouvelles activitéssont encore à consolider, où les emplois publics et lesemplois de services ont joué un rôle important,compensateur mais avec des limites qui ont étéatteintes ou risquent d’être atteintes, où lesproblèmes d’emploi sont aussi des problèmes dequalification de main d’œuvre. Il en résulte uneambiance qui incite plutôt à la prudence dans lesprojets, qui incite les acteurs à se demandermutuellement des garanties.

Dans le même ordre d’idées, celui du «climat» etnotamment dans les villes/agglomérations pluspetites, existe de la part d’une part importante de lapopulation, un sentiment d’être dans uneville/agglomération où il fait bon vivre, où lesexigences ne sont pas trop importantes, où on seméfie des changements, des « trop grands projets ».Cette ambiance peut conduire les acteurs (élusnotamment) à modérer leurs volontés de projet.

D’autre part, ce qui structure ces villes, dansbeaucoup de situations, ce sont les serviceset notamment les services publics. Sans cesservices publics, une bonne partie de ces villes, entous les cas les plus petites, seraient au mieux « ensurvie », au pire « en état de mort annoncée » et lesautres plus importantes, sans un certain « niveau deservices », pourraient être affectées en termesd’attractivité. Or, pour des raisons compréhensibles,une partie importante de ces services ont eu et ontbesoin de restructuration et de modernisation, dedéveloppement, toutes choses qui souvent nepeuvent se faire que sur une « assiette » depopulation importante, que dans une certainecomplémentarité/partage avec des villes de rangsupérieur.




Il existe donc pour nombre de villesmoyennes un enjeu primordial qui vient ouviendra sur le devant de la scène del’aménagement du territoire : commentpermettre à ces villes d’avoir une présence etun niveau de services, notamment publics, quistructurent des «bassins de vie», quiaméliorent leur attractivité ? Comment gérer leur indispensableadaptation sans défaire l’armature qui tientun pays, un bassin ? Comment jouer d’unebonne complémentarité avec les villes etagglomérations de rang supérieur ?

Le poids des élus et parmi les élus le poids dumaire est souvent très dominant. On le ressentbien dans l’historique qu’on ne manque pas de vousfaire, que le changement de maire soit lié àl’alternance ou pas. Le poids du maire s’explique, parailleurs, assez bien pour des villes de cette taille : àcette échelle, le maire est le « patron » reconnu et c’estaussi, surtout pour les plus petites villes, un maire deproximité qu’on côtoie en quelque sorte. On ressentbien dans la perception de la plus ou moins fortedynamique de projet le poids du tempérament et de lacompétence du maire (ou du maire et de deux adjointsstimulants et entrepreneurs).

Un élément de différenciation important maispas exclusif existe sans doute de manièresignificative vis-à-vis d’une certainedynamique de projets et de suivi de projets entreun maire « placé », c’est à dire un maire qui a d’autresfonctions importantes aux échelles supérieures (vice-président du conseil général, du conseil régional,député, sénateur, etc..) et un maire qui n’a que cettefonction et celle éventuelle de conseiller général.

Les questions de l’agglomération et del’intercommunalité ne se posent pas pourpartie dans les mêmes termes que dans lesgrandes agglomérations. D’une part, lacommune-centre est généralement assez dominanteet les autres communes représentent un poids assezlimité, d’autre part, les intercommunalités sont le plussouvent récentes ou étaient limitées à quelquescompétences très techniques. La pratique del’intercommunalité est donc « jeune » et se cherchedans bien des agglomérations ; l’intercommunalité,d’autre part, a encore rarement, une fortestructuration.

La question des compétences locales vis à visde logiques de projets d’une certaineimportance est toujours une question assezcruciale. Les élus, le Maire ont comme premier appuileurs services mais, pour de multiples raisons, lescapacités internes de ces services en termes de

compétences sont relativement réduites, ne sontguère extensibles et sont fort peu adaptables,notamment par rapport à des projets complexes,transversaux, durables.

L’ensemble de ce qu’on peut appeler desacteurs et opérateurs du développement, del’aménagement, de l’habitat posent question :ou ils ne sont pas des acteurs locaux, de la villeou de l’agglomération ou s’ils en sont, leur taille- et donc, corrélativement leurs compétencespartielles - peuvent peut être un handicap.Même s’ils peuvent être « proches » (à l’échelledu « bassin d’emploi » ou du « bassind’habitat », à l’échelle du départementsouvent), même s’ils peuvent avoir des« antennes ou des agences », une certainedistance, guère évitable, existe. Vis-à-vis deprojets sinon complexes, du moins de plus enplus multi-dimensionnels, la question descapacités opérationnelles se posent : soit ellesn’existent pas vraiment sur place et il faut lescréer ou faire appel à des opérateursextérieurs, soit elles existent sur place maiselles sont insuffisantes ou partielles et il fautsoit les renforcer ou faire appel en complémentou en appui à d’autres acteurs.

Des projets multi-dimensionnelsDiversité et cohérence, temporalités, dimensions

Le terme « projet » peut recouvrir des réalités assezdifférentes qu’il faut bien cerner. Ce n’est pas lamême chose de conduire un projet d’ensemble surune ville, de conduire un grand projet urbain (dedéveloppement et/ou de renouvellement) sur un oudes quartiers ou un « morceau de ville », deconduire un projet d’opérations sur un site, sur un oudeux îlots, sur un équipement, sur un espace public.Si la distinction est faite facilement, dans lesgrandes villes, dans les petites villes, la distinctionest moins évidente.La distinction est cependant importante car selon le« niveau de projets », les échelles spatiales ettemporelles ne sont pas les mêmes, les cohérenceset les transversalités ne s’appréhendent pas de lamême façon, les intervenants ou les associationsd’intervenants ne sont pas les mêmes (des maîtresd’ouvrages aux opérateurs en passant par lesfinanceurs, etc.). Au bout du compte, la complexitéest presque équivalente à celle d’une grande villemais les moyens de maîtrise de cette complexitésont moindres.


L’approche qui est ici privilégiée concerne les projetsd’une certaine importance, c'est-à-dire les projets quiconcernent un « espace » substantiel, un quartier, voireplus qu’un quartier, des projets dont on sait que laréalisation demande ou demandera du temps,un temps souvent supérieur à une dizained’années, des projets qui doivent répondre àplusieurs objectifs souvent interdépendants : ledéveloppement ou le redéploiement d’activités,l’amélioration des conditions de logement et ladiversification de l’offre d’habitat, le renforcement deséquipements et services publics, la qualification desespaces publics et la valorisation du potentieltouristique, etc.Dans cette approche, le ou les grands projets quiseront pris en compte pourront se situer à des étatsd’avancement assez différents notamment au regardde leur mise en œuvre opérationnelle. On peutd’ailleurs déjà souligner comme ligne de force assezpartagée que les projets émergents et ceux quicommencent à être mis en œuvre relèvent d’unegrande complexité parce que les déficiences, lesdysfonctionnements qu’on veut « rattraper » sontlourds, parce les nécessités qualitatives sontimportantes, parce que les enjeux sont multiples etinterdépendants : sociaux, économiques, urbains,patrimoniaux, etc.

Essai de synthèse sur les projets

Dans le recueil et l’analyse sur les projets desvilles étudiées, une dominante apparaît :

La préoccupation majeure, lourde dansbeaucoup de villes, concerne le centre-villedans ses fonctions de centralité (services,équipements, espaces publics, lieux d’échanges, decommerces, de loisirs, lieux culturels) dans laperspective d’une attractivité suffisamment large etdiversifiée (économique, urbaine, culturelle,patrimoniale, etc.) de la ville et de l’agglomération ;- et, corrélativement, la préoccupation forteliée apparaît être l’habitat ancien plus oumoins vétuste ou déficient, habitat présent dansle centre-ville et dans un certain nombre de quartierspéri-centraux ; cette préoccupation est très liée à laprécédente parce qu’outre le fait d’éradiquer l’habitatindigne encore présent et de réduire l’inconfort, uneoffre d’habitat correct est un facteur d’attractivité etd’image important.

Pour autant, ces projets ne sont pasexclusifs : dans une majorité de villes, d’importantsprojets de requalification/renouvellement desquartiers d’habitat social sont en œuvre et/ou enpréparation, des projets significatifs continuent à semettre en route ou en œuvre dans le champ des lieuxd’activités, des dessertes, des transports en commun(difficile question pour les villes moyennes) ; ces

projets ne sont pas négligeables et pèsentnaturellement dans l’ensemble des charges descollectivités locales.

Dans cette dominante de projets sur « centre-ville, revalorisation quartiers anciens,requalification résidentielle, espaces publics,équipements, services », les enjeux desprojets, leurs portées, leurs dimensions, leurscomplexités sont relativement nouveaux, dumoins pour des villes et agglomérations decette taille. Il faut, en effet, agir sur un tissu urbainexistant qui est en partie en mauvais état, sur unhabitat essentiellement privé, qui peut être difficile àtraiter surtout dans le cadre de marchés étroits, sur desespaces publics et sur du patrimoine souventintéressants mais de revalorisation coûteuse, sur deséquipements et services publics à développer(médiathèque par exemple) ou souvent à moderniseret qui peuvent avoir des problèmes de « maintien »,sur des fonctions commerciales fortementconcurrencées et souvent en lent mais durable déclin.

Toute cette panoplie de projets, d’opérations,d’actions doit faire face à une multiplicité dedimensions en interrelations, de ce fait à uneassez grande complexité, à l’échelle local, et àdes difficultés d’ordre structurel et demandedonc un certain nombre de conditions de miseen œuvre et de réussite, un certain nombre deconditions « d’opérationnalité ».

L’attractivité d’une ville, d’une agglomération,son image, sa réputation sont de plus en plusun « tout ». Il est possible et il faut pouvoir s’appuyersur des atouts spécifiques, particuliers voire originauxmais, malgré ces atouts, il existe des risques dedévalorisation si certains éléments (habitat, espacespublics, services publics, armature commerciale, etc.)sont déficients, peu attractifs, peu renouvelés. On serend compte, notamment dans la ville existante, queces éléments sont plus fortement interdépendants, queles ménages, les entreprises considèrent « l’offreurbaine » comme un tout, comme un ensemble donttoutes les composantes doivent avoir un niveauqualitatif de base correct et quelques-unes unesapporter un plus intéressant, voire remarquable.

Cette exigence de la demande urbaine n’estpas simple à assumer pour toutes les villeset agglomérations, elle est souvent plus difficileà tenir dans les villes moyennes et à plus forteraison dans les petites villes car les marchés sontplus étroits, car les marges de manœuvre sontréduites, car les éléments de concurrence avecd’autres villes sont accrus par les facilités dedéplacements. Certes, l’attractivité du « bon vivre »(évoqué ou sous-jacent) est un élément




compensateur qui n’est pas infondé mais qui joueou jouera peut-être moins pour les nouvellesgénérations.

Les enseignements récents nous montrentnotamment vis-à-vis de ce type de villes et parrapport aux enjeux qui touchent larevalorisation/redéploiement des centres villes, desquartiers anciens, des quartiers délaissés (frichesindustrielles et urbaines) que les procédures,démarches, modes opératoires très sectoriels, assezrigides et peu adaptables, pas toujours compatiblesgrèvent fortement les enjeux de globalité,transversalité, spécificité, souplesse nécessaires ethandicapent, au bout du compte, le passage àl’opérationnel.

Dans ces conditions (et même si démarcheset procédures évoluent sous la pression des« faits »), le passage à l’opérationnel, à lamise en œuvre est un passage ardu,complexe, un parcours qui n’est pas dénuéd’embûches. Cela suppose qu’existent, que semobilisent, se financent, se perfectionnentdes capacités opérationnelles.

Constats,enseignements et préconisationsLes villes moyennes, au travers de cellesqui ont été investiguées, diverses quant àleur taille, leur situation générale et leurpositionnement dans l’armature urbaine,sont durablement confrontées pour leursprojets majeurs de développement,d’aménagement et de renouvellement, àune série de difficultés qui couvre un vastechamp, depuis la définition d’un ou deprojets politiques et stratégiques jusqu’àla mise en œuvre et la réalisation desprojets et des opérations qui lestraduisent.

S’il ne faut jamais cesser de rappeler, dans ce typed’approche, que chaque ville, chaqueagglomération a ses particularités et sesspécificités (croisement de son contextegéographique et historique, de sa taille, de satexture économique et sociale, de son isolementet/ou de l’influence d’autres villes, de la culturerégionale, etc), il est opportun, dans le mêmetemps, de souligner quelques données de basesusceptibles de nous aider à identifier les points

durs qui freinent ou limitent les dynamiquesnécessaires de projets et à cerner les manques, lesinsuffisances et les faiblesses qu’il faudraitréduire.

Que l’on place le curseur des investigations àl’émergence, à l’élaboration et à la conduite deprojet ou à la mise en œuvre opérationnelle et doncà la base, plutôt de l’ordre du structurel, quiconstituent des handicaps « aux projets »,handicaps, plus ou moins importants selon lessituations et leur contexte, des handicapssurmontables, au moins en partie, si on s’y attellevraiment.

Résumons ce que nous avons pu mettre enévidence :

Les problèmes (au regard dudéveloppement, de l’aménagement, durenouvellement notamment) que doiventtraiter la plupart de ces villes etagglomérations et donc les projets qu’ellesdoivent désormais élaborer et mettre enœuvre pour y remédier, changent, dans laplupart des cas, de « registre ». Lesproblèmes rencontrés et donc les projetsnécessaires sont, nous l’avons souligné, àmulti-dimensions : économiques, sociales,culturelles, sociétales, urbaines,environnementales ; ils sont exigeants entermes de qualité, ils ne peuvent s’appuyerque sur des marchés relativement étroits, ilsdoivent attirer l’attention et l’intérêt desinvestisseurs, des entreprises et desparticuliers.

A cet égard, on peut citer, dans les projetsactuellement dominants : la revalorisation des centres-villes, le traitement et la requalification des quartiersanciens déficients ou déqualifiés, la diversification del’offre d’habitat, le réaménagement urbainnotamment en termes d’espaces publics, la questiondu maintien parfois, du développement et/ou de lamodernisation/requalification souvent deséquipements et services publics et de l’offre en généralde services publics ou privés aux populations et auxentreprises.

On se rend compte, à l’expérience, que cesdifférentes thématiques s’imbriquentsouvent, sont liées et interdépendantes,doivent pouvoir s’inscrire dans des stratégiesglobales et transversales, doivent se mettenten œuvre en synergie, etc. et donc on perçoitles défis qu’il faut relever.


Face aux multiples dimensions des enjeux etdes politiques et projets à définir et à mettreen œuvre, les villes moyennes sontconfrontées, à des degrés divers, à desdifficultés souvent difficiles à surmonter quel’on peut rapidement rappeler :- Les capacités « internes » des villes (les services)

présentent, pour toute une série de raisons qui ont étédéveloppées dans les analyses, des limites pour traiterde tels projets (moyens intellectuels et techniques entant que tels mais aussi surcharge des cadres et doncmanque de disponibilités des moyens qui existent).

- Les intercommunalités qui, à la fois, peuvent êtrel’échelle adaptée et compétente pour une partie desproblèmes à traiter et peuvent offrir des capacitésintellectuelles et techniques, sont dans la plupart desvilles investiguées des entités en voie destructuration tant en termes de compétences qu’entermes de capacités techniques.

- Les échelles de solidarité, nombreuses(Département, Région, Etat, Europe) apportent descapacités et des moyens indispensables en l’étatactuel mais ces apports sont généralementcomplexes, rigides, pas toujours adaptés ouadaptables au contexte local et donc assez difficilesà bien utiliser et à bien mettre en œuvre.

- Les outils opérationnels (démarches, procédures,boîtes à outils) sont, notamment au regard del’habitat ancien, multiformes, lourds et complexes àmettre en œuvre et par ailleurs changeants. Leuradaptation et leur ajustement aux situations localessont souvent une longue épreuve.

- Les opérateurs (aménageurs, bailleurs publics,promoteurs, etc.) qui, assez souvent, sont peuprésents localement ou sont de taille réduite ne sontpas toujours en capacité (techniques ou de moyens)de répondre rapidement et de manière adaptée auxnécessités des projets et de leur mise en œuvre.

- Les partenaires privés ne sont pas toujours présentslocalement et/ou ne se mobilisent qu’avec prudenceou encore pas souvent sollicités avec l’appui desautres collectivités territoriales et de l’Etat.

Quelles sont les conséquences de ces difficultés etde ces limites ?

S’il faut se garder de trop généraliser, force est dereconnaître que dans bien des politiques à conduire etdes projets à mettre en œuvre dans les villes moyennes,ce qui handicape, freine ou retarde, c’est, bien sûr, à desdegrés divers, l’existence de « maillons » manquants ouinsuffisants ou fragiles dans la « chaîne » qui va de lavision d’une politique à des réalisations concrètes deprojets, d’opérations et d’actions.

A cet égard, on peut souligner les principalesfaiblesses des maillons de la chaîne, faiblessesqui se situent souvent au passage d’une étapeà une autre :

- Si on part de l’amont et donc du substrat toujoursnécessaire de connaissances, les insuffisances ne sontpas tant dans l’absence de connaissances (ellesexistent, trop souvent de manière sectorielle etirrégulière) que dans leur appropriation, leurassimilation, leur utilisation que dans le manque« d’assemblage », de synthèse, de confrontation.Souvent, la matière est là mais elle est insuffisammentexploitée, travaillée pour que la base deconnaissances, de diagnostics, de mises en évidenced’enjeux soit efficacement utilisée, traduite, formuléeen vue d’une politique, d’une stratégie, d’un projet.

- Second maillon, second point de passage qui peutêtre défaillant : celui de l’expression et du partaged’un projet d’ensemble à moyen terme suffisammentstratégique, d’un projet mobilisateur fortementporté. La faiblesse peut être double : pas ou peu devision et peu de formulation et de partage ; mais,assez souvent, il faut constater l’existence d’unevision, d’une certaine forme de projet politique etstratégique qui se traduit insuffisamment par uneexpression claire et forte et par un partage trop limitéavec les partenaires, les acteurs-clefs, la société civile.

- Un autre point de passage apparaît difficile àassurer : c’est la mise en musique en quelque sortedu projet d’ensemble en une harmonie de projetsciblés, d’opérations, d’actions coordonnées,programmées, complémentaires, prenant appui lesuns sur les autres. Cela suppose que les projets,opérations, actions soient prêts opérationnellement(procédures, moyens financiers, opérateurs etacteurs mobilisés et prêts). Cela suppose égalementque ces projets, opérations et actions soient trèsétroitement « mis en relation ». Ce point de passagerelève de la conduite de projet.

- Il existe enfin un maillon qui, malgré une volonté dele prendre en charge, n’est pas suffisamment mis enœuvre et assumé : c’est celui d’une veille ardente,d’un suivi opérationnel réactif, d’une gestionpartagée mais efficace qui maintiennent unedynamique de projet, alimentent les inévitablesadaptations et ajustements au cours du temps.

Au travers de nos investigations, nous avonspu nous rendre compte que le plus souventles collectivités locales et leurs services,comme d’autres partenaires, avaientconscience de ces difficultés et desinsuffisances qui grippaient la chaîne del’émergence du projet à sa réalisation. A unmoment ou un autre, un apport d’expertise,d’assistance, d’appui était recherché etcontribuait généralement à « dégripper » lachaîne (on soulignera à cet égard qu’assezfréquemment, les directions régionales de laCDC, en termes de suggestion, de conseils etde contributions financières ont eu et ont unrôle très apprécié en la matière).




Comment répondre à ces maillons faibles, plus oumoins défaillants ?

Il s’agit, nos investigations l’ont bien mis enévidence, d’avoir, d’acquérir et/ou derecourir à suffisamment de capacitésintellectuelles et techniques, à suffisammentde savoir-faire pour :

- Se doter des connaissances nécessaires, de leursanalyses, appropriées, assimilées et utilisées.

- Se donner les moyens de préparer le projet, del’élaborer, de le faire valoir et donc organiser sonpilotage politique et stratégique et définir sesconditions de réussite.

- Mobiliser et associer dans la durée partenairespublics et privés, acteurs concernés par lesdifférentes thématiques.

- Traduire et décliner ce projet en un ensemblecoordonné de projets, d’opérations, d’actions quisoient prêts à la mise en œuvre opérationnelle, quirassemble les conditions techniques, procédurales,juridiques, financières, mais aussi sociales etéconomiques pour pouvoir passer à la mise enœuvre, à la réalisation.

- Mettre en œuvre une conduite, une veille et un suiviopérationnel aptes à aider en permanence laréalisation, à ajuster, adapter en tant que de besoin,les opérations.

Pour les villes et agglomérations, en butte,bien sûr à des degrés divers, à cesinsuffisances, un premier enjeu majeurconsiste à avoir, à acquérir ou à disposer descapacités intellectuelles et techniquespermettant d’exercer une maîtrise d’ouvrageperformante et notamment une conduitepolitique et stratégique dynamique et uneconduite opérationnelle efficace.Cela suppose des moyens internes, desprofessionnels ayant cette capacité deconduite, d’animation, de suivi et ayant ladisponibilité nécessaire.

Au regard de cet enjeu, enjeu central,diverses pistes, suggestions, préconisationsont pu être formulées pour améliorer lescapacités des villes moyennes aussi bien dansla conduite politique et stratégique du projetque dans son pilotage opérationnel.

Il est possible, en synthèse, de les articuler, dela manière suivante :

Des pistes, suggestions, préconisationsconcernent « le fond », les questions del’aménagement du territoire, des politiques qui sontplus ou moins menées ou soutenues par l’Etat

notamment et par aussi les Régions et lesDépartements en fonction leurs compétences et pourlesquelles il nous semble essentiel de lancer et demener à bien des programmes importants derecherche-action, d’expérimentations.

Deux thèmes majeurs et stratégiques pour ces villes :

- le devenir des villes moyennes et petites au regard enparticulier de la question de la présence et del’adaptation des services et des équipements publics(mais aussi de certains services et équipements privés),- les difficiles défis de la revalorisation, réaménagement,renouvellement des quartiers anciens (habitat,aménagement des centres-villes et de certains quartierspéri-centraux), pour lesquels le montage, la mise enœuvre et la réalisation d’opérations sont assurémentcomplexes et difficiles.

Des pistes, suggestions, préconisations quiconcernent l’accroissement des capacitésintellectuelles et techniques locales ou misesà disposition du local. Cela concerne les élus, lesservices des villes et des agglomérations, les servicesde l’Etat et des autres collectivités territoriales, lesopérateurs. Au-delà des rigidités bien connues defonctionnement et, outre une meilleure organisationpermettant de dégager plus de disponibilités pour lescompétences locales existantes vis-à-vis de ces projetsde leur élaboration à leur réalisation, il apparaîtopportun :

- d’une part, de lancer, de mettre en oeuvre et deconduire une véritable action deformation/échanges/débats reposant sur le travail,les expériences, les projets des uns et des autres.L’expérience montre que c’est de cette manière queles « acteurs » progressent le plus (en tous les casmieux qu’à travers les circulaires, les colloques, lesfiches, les guides, etc.) mais une telle actiondemande une préparation pointue, « travaillée » etdonc de bâtir un véritable programme spécifique ;

- d’autre part, que chacun des partenaires importantsse mobilise au regard d’un projet d’ensemble et doncplus en termes de logique de projet que de logiquede guichet, une des manifestations pouvant être quepour chaque « ville-Agglomération », il existe au seinde chaque partenaire un correspondant référent ;

- et, en outre, de pouvoir, de la part des principauxacteurs/partenaires et niveaux de solidarité, établirles procédures, démarches, moyens qui soient aptesà répondre de manière très souple, par recours à decompétences externes (consultants, bureauxd’études, etc.) à différentes phases du projet à desbesoins d’expertise, d’ingénierie, d’assistance,d’appui pouvant être d’ailleurs léger et momentané.Dans cette perspective et pour gagner en souplesse,rapidité, efficacité ne faudrait-il s’appuyer sur un«fond» qui serait facilement mobilisable ?


En termes de préconisations et devant cetenjeu majeur des capacités intellectuelles ettechniques, il est légitime de se poser laquestion de se doter de moyens propressuffisants. L’adéquation besoins/possibilitéslocales n’étant pas difficilement atteignable àcette échelle de ville moyenne, trois pistes desolutions existent :

- Mettre en œuvre des outils spécifiques pour un vastebassin et/ou pour un réseau de villes.

- Engager avec la grande ville/agglomération procheun processus de coopération très étroite, apte àmobiliser et à apporter des capacités supérieures, del’élaboration des projets à leur réalisation.

- Elargir la géographie d’intervention des centres deressources de la politique de la ville aux villesmoyennes et les conforter dans leur capacité àanimer des échanges entre les villes et entre celles-ciet leurs partenaires publics ou privés.

Au terme de ces analyses, quelles leçonspouvons-nous tirer, notamment au regard durôle et de l’action de la Caisse des dépôts etconsignations ?

Sans conteste, les villes moyennes et petites sontconfrontées, ici et maintenant, à une adéquationdifficile entre la difficulté et la complexité de leurspolitiques, stratégies, projets, opérations et lescapacités intellectuelles, techniques et financières defaire et de bien faire. Les enjeux sont, toutesproportions gardées, importants et les défis délicatssinon lourds à relever. Bien entendu, selon les

situations socio-économiques, les « héritages », lecontexte local et régional, les marges de manœuvresont sensiblement différentes.

On se rend compte qu’au bout du compte laplus ou moins bonne réussite, des projets, desopérations, des investissements sont ou serontconditionnés par la pertinence du projet et dela stratégie d’ensemble, par la bonne mesuredes projets structurants, par la synergie desopérations et des actions, par l’efficacité desmontages et du suivi opérationnel.Comme les projets sont nécessairementcomplexes parce que beaucoup ont affaireavec un tissu urbain existant, avec desconcurrences multiples, dans le cadre demarchés étroits, etc., les points de passage dela réussite et donc de l’efficacité et de larentabilité des investissements publics etprivés qui sont ou seront à mener reposentfortement sur les capacités intellectuelles ettechniques dont on dispose localement et/ouauxquelles on a recours. Les analysesmontrent que c’est là où des déficiencesexistent, où un effort important est àaccomplir de l’élaboration et la définitiond’une politique à la réalisation desopérations. Etudes, expertises, conseils,ingénierie financière, assistance et appui aupilotage de projets et à la conduiteopérationnelle, les besoins sont importants etseulement partiellement satisfaits.



Etude ERNST & YOUNG

Capacité des villes moyennes à intervenir sur le renouvellementde leur patrimoine immobilier à vocation économiqueNovembre 2003

réalisée par Marc Lhermitte



Contexte et enjeuxUn renouvellement urbain en pleine mutation quidemande des réponses adaptées

La prise en compte des problématiques d’habitat, derequalification du bâti, de revitalisation du tissuurbain, si elle reste une condition nécessaire dudéveloppement des territoires stigmatisés par desdifficultés sociales, n’est plus exclusive et limitée auxterritoires d’intervention de la politique de la ville.En effet, les sites concernés par les problématiques derenouvellement à moyen terme sont souvent horscontrats de ville, tels que les friches, les quartiersanciens ou certains quartiers mixtes. Parfois même lesenjeux du renouvellement urbain ne sont pas cibléssur des quartiers identifiés mais sur desproblématiques encore plus complexes de quartiersmultiformes de type faubourg.De ce fait, les collectivités se trouvent démunies pourappréhender les problèmes rencontrés tanttechniquement que financièrement.

Une amélioration de l’initiative publique à rechercher

La mission confiée à Ernst & Young vise à faireémerger des modes d’amélioration del’initiative publique sur les questions derenouvellement du patrimoine immobilier à vocationéconomique.Face à ce contexte, Ernst & Young a fondé sonexpertise sur :- une analyse de situations locales qui a permis

de dégager le contexte du renouvellement dupatrimoine économique, les carences et potentiels del’initiative privée, les attentes des investisseurs, lacapacité de maîtrise d’ouvrage locale, le rôle de laCDC et les besoins d’accompagnement descollectivités ;

- une proposition de stratégie s’appuyant sur lesopportunités stratégiques pour la CDC ;

- et l’identification d’outils d’intervention qu’unepolitique publique pourrait développer à l’égard desvilles moyennes.

Attentes et demandesdes opérateursUn marché ponctué de contraintes stratégiques etstructurelles

Malgré la sensibilité des élus aux enjeux dedéveloppement économique, pour contribuernotamment à l’amélioration de la qualité de vie, descontraintes pèsent sur les investissementsprivés à vocation économique :

Marché de l’immobilier

Le marché immobilier apparaît difficile àappréhender (développement endogène à conforteret investissements exogènes à attirer), maiségalement restreint et exigeant (peu de projets,exigence forte sur la qualité de l’offre foncièreimmobilière). A cela s’ajoute le manque d’acteurslocaux reconnus dans le domaine de l’immobilierd’entreprises, ce qui freine le pilotage des dossiers(déficit de relais techniques dans les villes moyennes,manque de connaissance en immobilier, manqued’appui politique...).

Economie locale

L’économie locale semble souventinsuffisamment attractive en raison d’une taillecritique du marché local insuffisante pour justifierl’implantation d’une entreprise ou encore la faibleprésence de centres de décision économiques ;Le positionnement, au sein du territoirerégional, n’est pas toujours évident et se confronte àl’attractivité forte des centres régionaux les plusproches.

Stratégie de développement

L’absence d’une stratégie de développementaffirmée ne facilite pas la vision globale dudéveloppement, des conflits sur l’utilisation del’espace. De plus, la complémentarité des actions desvilles d’un même bassin se heurte souvent à deslogiques de concurrence.On constate également une logique déroutante denombre de collectivités privilégiant les opportunitésponctuelles ne s’inscrivant dans aucunelogique ou vision territoriale particulière. Ceciinduit un manque de coordination des moyens, desconflits entre les projets ou une difficulté à les fairemûrir.Le déficit de structures locales pour définir desstratégies de développement global s’explique parl’absence d’outils communs (schéma directeur,observatoire des projets d’investissement, état deslieux des moyens consacrés au développementéconomique...).

Lisibilité des actions

Les carences en terme de lisibilité de l’actionpublique à moyen et long terme et l’absencede stratégie affirmée et partagée (ou s’il yen a une, manque de moyens pour la mise en œuvre)en matière de renouvellement urbain àvocation économique sont de réels écueils.Le manque de transversalité et de cohérence entre les




actions des différentes structures vouées audéveloppement économique (CCI, structures dedéveloppement économique, SEM, serviceséconomiques des collectivités) induit, pour l’acteurprivé, une réelle complexité.

Capacité financière des villes

Pour terminer, les villes moyennes rencontrent parfoisdes difficultés financières pouvant résulter d’unesituation économique locale mauvaise (bases de taxeprofessionnelle insuffisantes), d’un endettement lourd,etc. Faute de moyens, des villes sont dans l’incapacitéde concevoir leur rôle de promotion du territoireet des éventuels projets.

Des initiatives privées (entreprises locales,investisseurs exogènes) aux besoins spécifiques

Selon que l’initiative privée émane d’une entrepriselocale ou d’un investisseur exogène, deux types debesoins émergent.

Pour les entreprises locales qui entrent dans unelogique de développement de leur activité, le besoinde s’étendre ou de changer de locaux s’imposesouvent. Elles recherchent alors un produit neuf ou dequalité (pas d’incidence du prix du terrain) etsouhaitent dissocier le risque entre l’entreprise et ledirigeant (montages de type SCI). Finalement, cesentreprises souhaitent dissocier la problématiquefoncière et immobilière de celle de lapropriété de l’outil de production.

Les investisseurs exogènes (profitant d’un coûtattractif, du rapprochement avec des partenariatslocaux ou pariant sur l’avenir du développement local)attendent la démonstration d’un projet deterritoire clair et crédible à moyen et longterme.

Ils souhaitent que les partenariats locaux facilitent leurinstallation et s’engagent à leurs côtés. Cesinvestisseurs sont sensibles à d’autres atouts commel’existence d’une locomotive économique, la

possibilité de s’engager avec des baux adaptés et dedégager une rentabilité sur l’investissement.

Des facteurs clés de succès pour les villes moyennes

Pour répondre aux besoins des investisseurs, les villesmoyennes doivent développer leurs outilsméthodologiques et financiers :

- se doter de produits immobiliers qui ne fontpas porter le coût du foncier aux entreprises,plutôt locatifs, et de ce fait facilement mutables etévolutifs.

- faire valoir une stratégie urbaine cohérente, etproposer des montages incluant despartenaires privés et financiers.

En terme de méthode, les besoins des villess’orientent vers :

- le développement de capacités d’ingénierieinterne. Il s’agit d’identifier les projets et lesopérations dont la réalisation requièrentl’emploi de fonds privés et de les distinguer deceux qui sont 100 % publics (modalitésd’intervention différentes) ; de recenser et détecterles besoins immobiliers et finalement d’évaluer lacohérence des projets sur l’ensemble du territoire ;

- l’articulation des différents projets et lemaintien d’une cohérence d’ensemble ;

- la structuration d’un dispositif de conduite deprojet, voire une direction de projet (type contrat deville, dédié au développement économique).

En terme d’outils financiers les souhaits sont :

- d’avoir à disposition un système de garantiedans l’investissement, qui limite le risque pourles collectivités et pour les entreprises

- de connaître les conditions d’intervention et demobilisation des partenaires financiers (CDC,crédit-bailleurs, fonds européens, EPARECA...)

- de disposer d’outils confortant les projets sur lelong terme (> 15 ans) et de profiter d’une offrefinancière compatible avec la rentabilité(constatée ou estimée) des projets .


Etude DATAR - CAISSE DES DEPOTS

Méthodologie d'expertise urbaineJuillet 2004

réalisée par Pascal Tattier




Le contexteA leur échelle, la Ville, le Département, la Région et bienentendu l’Etat (Cf. lois Chevènement, Voynet, S.R.U.)poussent aux regroupements intercommunaux.! Pour la Ville, sa centralité renforce le substratéconomique et favorise l’influence du groupement ;d'ailleurs, les villes en difficulté montrent une fortecapacité à s’organiser en intercommunalité.! Pour le Département et la Région, des moyenshumains et financiers sont mis à disposition afind’inciter à la constitution d'intercommunalités,partenaires plus représentatifs. Il est en effet de plus enplus difficile pour une ville isolée de se faire entendre.

Les villes centres accentuent leur rôle de villed’appui au sein des groupements afin d’organiser :

! une logique d’échelle au niveau du logementLe logement a des incidences directes en matière depeuplement :Les PLH , OPAH, complétées par un P.S.T.et R.H.I. sontinterprétés comme la création des conditions d’accueild’une population défavorisée. Les logements produitssont occupés, en priorité, par les anciens habitants duquartier (population captives souvent en situation deprécarité économique et sociale), puis par lespersonnes répondant aux critères d’attribution dulogement social.Les communes craignent que l’image de la ville en soitaltérée.Ces politiques sont interprétées comme peufavorables à la mixité des populations, au maintien etsurtout à l’attrait d’actifs représentatifs de classesmoyennes.Ce phénomène incite peu les petites villes à laconstitution des intercommunalités et ce d’autantqu'elles seraient amenées à se regrouper avec desvilles centres. Elles expriment des craintes quant à larépartition de l’accueil des populations en difficultésau sein du groupement.La convergence des initiatives publiques est nécessaireafin d’assurer ou de renforcer le rôle des villes centres.Une OPAH doit être accompagnée d’actions sur lesespaces publics et sur le commerce et l’artisanat. Or, lebudget de ces villes ne leur permet pas de mettre enœuvre des projets de cette ampleur. Ce n'est qu'àtravers l'intercommunalité que peut s’équilibrer lepeuplement au niveau du bassin d’habitat.

! une complémentarité commercialeLes résultats du recensement de 1999 exploités parM. LABORIE montrent que l'on passe de petites villespeu attractives liées à leur bassin d’emploi en 1990 àune logique très influencée par la mobilitérésidentielle en 1999.Les migrations pendulaires explosent : beaucoup defamilles viennent s’installer dans les petites villes. Ceciconduit au développement d’une économie

résidentielle tourné vers la réponse aux besoinsimmédiats et les services de proximité.On remarque toutefois une bonne capacité de résistancede l’emploi dans les petites villes (industrielles surtout)avec une explosion du secteur des services.Ces deux éléments sont un gage du maintien de lacentralité des petites villes.

! Un réseau de mise en valeur du patrimoinearchitectural, urbain et paysagerLes aménagements et les embellissements sontnécessaires au maintien des populations et àl’affirmation de l'identité des petites villes. Dans le cadredu projet global, les actions visant à la mise en valeurdes itinéraires et du patrimoine culturel y participent etpourront être déclinés en thèmes qui pourront êtretraités en réseau sur l’agglomération ou le pays.Une maîtrise d’ouvrage forte avec une réflexionglobale en amont s’imposent afin de définir unprogramme d’actions qui renforce la centralité de laville et/ou assure la complémentarité des fonctions ausein du groupement (agglomération ou pays). Dans cecadre, la méthodologie proposée est l'outild'élaboration de ce projet global.Issue de cette réflexion, la démarche conjointe de laCaisse des dépôts et de la DATAR, associées dans unprogramme visant la redynamisation de 20 villesfrançaises situées en Zone de Redynamisation Rurale.(Z.R.R.), a débouché sur des protocoles Z.R.R,. signésavec chacune des villes, prévoyant une aide financièrepar ces partenaires afin que soit menée une stratégieintégrée de développement sur leurs territoires.

Au cours du protocole, une évaluation sur 7 villeséchantillons a été confiée à Alain SIMOND* qui relève10 caractéristiques communes aux villes analyséesconfirmant les grandes tendances du processus dedégradation observé à l’échelle nationale.Les villes de l’échantillon présentent lesdysfonctionnements suivants :- Le dépeuplement des centres villes (tendance lourde).- Le vieillissement de la population et la baisse de la

proportion des moins de 20 ans.- La désertification rurale conduisant les populations

âgées vers le centre ville.- Le glissement de la population vers les communes

limitrophes.- L’importance des migrations pendulaires, en

particulier des navettes domicile -travail.- Le vieillissement de l’habitat : offre locative souvent

inadaptée, logements souvent vétustes etinconfortables ; ceci concerne surtout le parc locatifprivé.

- La paupérisation des centres anciens desagglomérations.

- L’émergence d’un déséquilibre dans les fonctionscommerciales.

- La difficulté de rendre les transports collectifs attractifs.- La difficulté d’offrir des activités culturelles

qualitatives et quantitatives.

*A. SIMOND Programmeexpérimental deredynamisation des villes en Z.R.RRapport d’évaluation,novembre 1999 - DATAR,Caisse des dépôts


Le processus dedégradation progressivedes fonctions descentres villes(Schéma synthétique ci-contre)

La redynamisation ne peut alors seconstruire qu’au moyen :! d’un projet traitant, dans le même temps,

l’ensemble des causes à l’origine de ladévitalisation.

! d’investissements publics lourds en terme demoyens humains et financiers afin d’entraînerles acteurs privés dans une logique deréhabilitation et d’investissement.

D’autre part, l’analyse de la qualité des projets des20 villes a montré que :- les stratégies avaient généralement une

orientation marquée « aménagement » ou«habitat» ou encore « économie » et plusrarement une approche globale du territoire,

- suite au montage du projet urbain, de lourdesdifficultés étaient ressenties par les villesconcernant la mise en œuvre des actions retenues,

- la difficulté de conduite du projet s’expliquaitsouvent par l’absence de mobilisation d’uneéquipe opérationnelle.

L’objectif global du projet urbain est de permettre lerenforcement de la ville-centre et des centres villessatellites pour constituer une armature urbainestructurée et hiérarchisée pour atteindre, dansl’idéal, un développement harmonieux de chaqueville sans que l’une fasse ombrage à l’autre.L’enjeu de l’expertise urbaine est d’aboutir à une miseen œuvre opérationnelle. Pour cela, l’appropriation duprojet par les élus est fondamentale. Les troisingrédients indispensables sont :- l’existence d’un porteur de projet,- l’investissement aussi bien humain que financier

de chacun des partenaires- la concertation publique.

Le rapport d’évaluation d’A. SIMOND, et les réflexionsmenées par la Caisse des dépôts et la DATAR ont déduitla nécessité d’élaborer une méthodologie du projeturbain et plus précisément de l’expertise urbaine.L’expertise urbaine, telle qu'elle est ici abordée, issue del'expérience et la méthodologie de Pascal Tattier et deson équipe, est un outil d’aide à la définition d’unprogramme de revitalisation globale pour les villespetites et moyennes, .les territoires concernés, les centresurbains, incluant le centre ancien, de villes petites etmoyennes (5 000 à 50 000 habitants), pôle de centralitéau sein de leur bassins d’habitat et économique.

La méthodologied’expertise urbaineL’expertise urbaine est une étape préalable à :

- la mise en place d’une stratégie de développementintégrant l’ensemble des thèmes,

- la mobilisation de l’ensemble des outils de laréhabilitation et du renouvellement urbain,

- la définition d’un planning et d’un budgetprévisionnel sur 6 à 8 ans,

- la mobilisation des partenaires financiers sur le projet.

Elle constitue le document de base du projetopérationnel qui va suivre et permetd’éviter les écueils sur les thèmes à traiter.

Elle a pour objectifs :

- D’aider les acteurs à mener une stratégieintégrée de développement, c’est à dire équilibréet durable, traitant l’habitat, le peuplement,l’activité commerciale et économique, leséquipements, l’environnement et lefonctionnement urbain, et ce au niveau local entenant compte des tendances intercommunalesde développement du territoire.

- D’indiquer à la ville les moyens humains etfinanciers nécessaires à la mise en œuvre et à laconduite opérationnelle du programme défini enamont.

Les expertises urbaines menées en application de laméthodologie développée se sont révélées trèsconcluantes et ont été immédiatement suivies d'unemise en œuvre opérationnelle.


La dévaluation immobilièreprogressive entraîne l’accueil sur le centre ville de populations à faible ressource, en situationsouvent précaire, et susceptible de rencontrer des difficultés socio-économiques graves.

Fuite des classes moyennes,paupérisation économique et

sociale...Spirale de dégradation et

d’abandon progressif du centre ville.

Déplacement des centre d’intérêt :- pour les consommateurs- pour les grands groupes, les enseignes,qui expriment le besoin de se positionnersur les grands axes afin d’afficher une vitrine très forte.

Déplacement de la centralité économique,lié à l’évolution des modes de consommation etdes exigences en matière de confort d’achat.

Absence d’entretien du patrimoine bâti et déqualification

des espaces publics.

Rapprochement des populationsvers les pôles de centralitérépondant aux exigences enmatière d’activité professionnelleou de qualité de vie. Les centresde ces villes ont une lourde tendance au dépeuplement et à la vacance.

Perte de dynamisme de l’activité dans le centre des villes.

Perte d’image

Baisse de l’attractivité et forte évasion



" les thèmes abordés :habitat et peuplement, environnement urbain,économie et commerce, équipement, actionssociales

" La globalité dans le traitement du thèmeselon le territoire concerné - le centre ancien - le centre ville- la commune ou les communes enintercommunalité

" L’avancement du projet selon chaquethème :- étude proposée- étude engagée- action programmée- action réalisée- objectif dépassé

6 axes-pétales

échelle de 1 à 3 sur chaque axe

nuances de couleur par pétale

Fleur idéale où l’ensemble des fonctions du site sont équilibrées

Action sociale

3

2

1

3

2

1

3

2

1

Structure et Equipe

Structure

Animation

Habitat

3

2

1

Ville dans son ensemble et « bien-être »

Centre ville et mixité

Centre ancien et logement conventionné

Environnement urbain

3

2

1

Monuments historiques,ZPPAUP, S. Sauvegarde

Espaces verts,Mobilier urbain, Eclairage

Réaménagement du centre

Equipements

Equipements

Equipements économiques et de santé

Equipements sportifs et culturels

Equipements scolaires et sociaux

3

2

1

Fonctionnement urbainConflits d’usage liaisons urbainesEntrée de ville

signalétique voirieStationnement

circulation

Economie et emploiPépinières NTIC,

Services aux entreprises

Zones commerciales,Tourisme

Commerce et Artisanat

3

2

1

3

2

1

Pilotage et

coordination

Information des habitants CommunicationConcentration

L’opérateur :

Interneavec chef de projet

ExterneSEM - OPACavec chef de projet et autres prestataires

L’équipe municipalele Maire et les élus

les intercommunalités

Le secrétaire général et les services

Services de l’urbanisme Services techniques

Services économiques

Les partenaires

l’Europel’Etat

La RégionLe Département

La C.D.C.

Nom de la ville


De l’expertise au site requalifié : les différentes étapes

L’expertise urbaine vise à :Exprimer une volonté politique

L’expertise se présente comme un outil destiné àguider un Maire, ou le président d’un E.P.C.I.,dans la programmation, sur un territoiredonné, des actions à court, moyen et longterme (le plus souvent sur une durée de 7 à 8 ans).Elle vise à mettre en cohérence les objectifspolitiques, les potentialités du site, lescapacités financières, les propositionsd’actions et l’organisation de leur mise enœuvre.

Elle joue un rôle d’information et de « formation » :pendant le déroulement de l’expertise urbaine, unedémarche pédagogique auprès des élus et desservices est souvent nécessaire pour leur fairedécouvrir l’intérêt d’un projet global, les sensibiliserà la construction d’un projet ENSEMBLE : c’est à direfaire le lien entre les services et impliquer chacun desservices, des élus et des partenaires institutionnels.

Aider au pilotage de la démarche

Au cours de l’expertise, la mobilisation des élus etdes services autour d’un projet global s’organise aumoyen de comités techniques et de comitésde pilotage. La démarche est fédératrice.L’expertise préconise la mise en place d’uneéquipe opérationnelle en amont du lancementdes études.

Proposer des moyens de mise en œuvre

Le document final élaboré au cours de l’expertiseurbaine permet à la municipalité de se doter demoyens de mise en œuvre :- Un schéma de spatialisation des actions

(diagnostic, actions en cours, actions àprogrammer) ;

- Un premier tableau fait état des thèmes à traiter etdes outils à utiliser ;

- Un deuxième décline les opérations, les opérateurset les partenaires du projet urbain avec le repéraged’un opérateur ensemblier potentiel ;




- Le tableau des actions à engager sur le centre villeexprime les financements à mobiliser pour chacuned’entre elles ainsi que les partenaires potentiels. Ilpeut être accompagné de fiches actions détaillantle contenu et le coût prévisionnel de chacune desactions ;

- Le planning prévisionnel permet d’organiser lesopérations dans le temps et de visualiser le coûtannuel de participation à l’ensemble du programmepour la commune.

La ville détient, à ce stade, les documentsnécessaires à la mobilisation des moyenshumains et financiers de mise en œuvre duprogramme. En effet, l’expertise seprésentant comme un projet global sur lelong terme, elle contient tous les élémentsnécessaires à une argumentation solideauprès des partenaires afin de mobiliser les

subventions et prêts indispensables à laconcrétisation du projet.

Assurer un développement harmonieux des villesau sein de l’intercommunalité

Suite aux lois Chevènement, Voynet et Solidarité etRenouvellement Urbain, l’intercommunalité devientune préoccupation urgente pour les villes petites etmoyennes.L’intercommunalité se construit autour de la centralité.La constitution d’un groupement solide passe par undéveloppement harmonieux et équilibré de la villecentre et ses « satellites ». C’est pourquoi lescentres villes de ces dernières ont intérêt àêtre redynamisés afin que la coopérations’effectue dans la complémentarité et non laconcurrence.


Les Villes Moyennes Enjeux pour le développement Sommaire · d’une ruralité en pleine mutation....

Documents

Transcript of Les Villes Moyennes Enjeux pour le développement Sommaire · d’une ruralité en pleine mutation....