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CONFÉRENCE RÉGIONALE

POUR LES INSTITUTIONS SUPÉRIEURES DE CONTRÔLE DE LA RÉGION DU VOISINAGE EUROPÉEN DU SUD

Faire la différence pour la vie des citoyens : les implications de la réforme budgétaire sur la Cour

des comptes française

François-Roger Cazala, Cour des comptes, France

Alger 16-17 décembre 2014

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Introduction

• ISSAI 12 postérieure à la réforme budgétaire française.

• Mais ISSAI 12 reflète au moins en partie la situation en France et son évolution récente.

• Prise en compte du concept général véhiculé par ISSAI 12

“ Faire la différence pour la vie des citoyens” :

• La réforme budgétaire a-t-elle permis à la Cour des comptes de mieux “faire la différence pour la vie des étrangers”.

• En quoi le citoyen-contribuable et son information, la nécessité pour les pouvoirs publics de mieux rendre compte de leurs activités sont-ils mieux pris en compte par et au moyen de la Cour des comptes ?

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Sommaire

1- La Cour des comptes, institution supérieure de contrôle de la France

2- La réforme budgétaire de 2001 : aspects généraux

3- La réforme budgétaire de 2001 : impact sur la Cour des comptes

4- La poursuite de l’adaptation institutionnelle et professionnelle de la Cour des comptes

Conclusion : la Cour des comptes contribue-t-elle à “faire la différence pour la vie des citoyens” ?

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1-1 La Cour des comptes

• Institution supérieure de contrôle des comptes en France

• Remonte au Moyen Age sous la monarchie (1318)

• Recréée par Napoléon (loi du 16 septembre 1807) qui a établi la base de l’organisation actuelle

• Héritage des conceptions du droit romain : le “jugement des comptes” fonde le statut de juridiction de la Cour des comptes et l’indépendance de ses membres qui ont la qualité de magistrat et sont inamovibles

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1-2 La Cour des comptes

• Caractéristiques qui ont beaucoup évolué avec le temps : les fonctions juridictionnelles ont été progressivement distinguées des fonctions de contrôle (ou de vérification) de la gestion, et ont été supplantées par elles

• Dès 1832, les fonctions de contrôle non juridictionnelles donnent lieu à un rapport annuel au Parlement, qui devient public en 1938

• Fonctions nouvelles : évaluation, certification etc.

• Evolution du mandat et des méthodes

• Réorganisation liée à la décentralisation (1982) : création des chambres régionales des comptes

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1-3 La Cour des comptes

• Reste un modèle original au sein de la communauté des ISC

• La Cour des comptes est à égale distance du Gouvernement et du Parlement, de l’Exécutif et du Législatif

• Cf. texte original de la Constitution de 1958 : “La Cour des comptes assiste le Gouvernement et le Parlement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances”.

• Relations avec le Parlement ni formalisées ni précisées : une certaine distanciation de fait

• La LOLF a pour objet de renforcer le rôle du Parlement dans le processus budgétaire mais cela passe par un renforcement des liens avec la Cour des comptes

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2-1 La réforme budgétaire de 2001

• La loi organique relative aux lois de finances : la “LOLF”

• Initiative parlementaire issue d’une réflexion sur l’efficacité de la dépense publique et le rôle du Parlement (rapports “Migaud-Lambert”)

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2-2 La réforme budgétaire de 2001

• Objectif double :

Mettre à jour : réformer le système issu d’un texte de 1959 au contenu contestable (limitation excessive du rôle du Parlement) et en partie obsolète (manque de transparence, inadaptation aux exigences européennes)

Réformer la gestion publique : “Faire la réforme de l’Etat par le budget” (Ph.Séguin) en promouvant une gestion plus efficace (responsabilisation des gestionnaires, introduction d’une logique de performance) et une gestion plus démocratique (transparence accrue permettant une plus grande efficacité des contrôles du Parlement ou de la Cour des comptes)

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2-3 La réforme budgétaire de 2001

• Les instruments

Une nouvelle présentation budgétaire par politiques publiques, missions (niveau interministériel) et programmes (niveau ministériel) dotés de responsables identifiés (responsables de programmes)

De plus grandes marges de manoeuvre pour les gestionnaires (regroupement des crédits au niveau des programmes et possibilité de “fongibilité”)

Une responsabilisation plus grande des gestionnaires

‒ par la “justification au premier euro”

‒ par la production de projets et de rapports annuels de performance

‒ par des objectifs et des indicateurs de programmes

La comptabilité générale en droits constatés

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3-1 L’impact sur la Cour des comptes

• L’impact administratif

Renforcement de l’indépendance budgétaire de la Cour des comptes qui dispose d’un programme propre au sein de la mission “contrôle et conseils de l’Etat”

• L’impact institutionnel

Confirmation de l’indépendance de la Cour vis-à-vis du Parlement comme du Gouvernement : décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001 (“la Constitution garantit son indépendance par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif. »)

• L’impact fonctionnel

la LOLF confère à la Cour des comptes un rôle plus actif, plus diversifié et une plus grande possibilité d’apporter de la valeur ajoutée par ses travaux.

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3-2 L’impact sur la Cour des comptes

Rapports obligatoires au Parlement :

‒ Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire (art. 58-4 mai n+1) examine les résultats et les indicateurs de performance

‒ Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (art.58-3)

‒ Rapport sur la certification des comptes de l’Etat (art.58-5): conséquence de la mise en place de la comptabilité en droits constatés et de l’obligation constitutionnelle faite à l’Etat de produire des comptes réguliers et sincères, donnant une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.

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3-3 L’impact sur la Cour des comptes

Travaux facultatifs à la demande du Parlement :

‒ Demande d’assistance par le Président et le Rapporteur général des commissions des finances (art. 58-1,mise à disposition de personnels : en pratique inutilisé)

‒ Réalisation d’enquêtes à la demande de la commission des finances (art.58-2, réalisation dans délai de 8 mois) : utilisation intensive

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3-4 L’impact sur la Cour des comptes

Communications traditionnelles avec le Parlement

‒ Rapport public annuel (bref débat)

‒ Rapports publics thématiques (issus de la programmation autonome de la Cour mais peuvent donner lieu à audition)

‒ Rapports particuliers sur les entreprises publiques

‒ Rapports sur les organismes privés faisant appel à la générosité publique

‒ Référés (lettres du Premier président de la Cour à un ou plusieurs ministre/s : 20 à 30 par an, mais désormais publiés après un certain délai)

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3-5 L’impact sur la Cour des comptes

Impact globalement positif des nouvelles dispositions pour la Cour:

‒ Clarification (procédures précisées et rationalisées)

‒ Structuration et professionnalisation : gros effort d’adaptation de la Cour (mentalités, méthodes, organisation interne, moyens humains)

‒ Coopération accrue et renforcement de l’autorité des travaux

‒ Cas particulier de la certification des comptes : une activité à mieux intégrer

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4-1 La poursuite de l’adaptation institutionnelle et professionnelle de la Cour des comptes

• L’information du citoyen, objectif prioritaire de la Cour des comptes

Article 15 Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : “La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration”

Devise de la Cour : “dat ordinem lucendo” (elle rétablit l’ordre en faisant la lumière”)

En-tête du site internet : “S’assurer du bon emploi de l’argent public, en informer le citoyen”

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4-2 La poursuite de l’adaptation institutionnelle et professionnelle de la Cour des comptes

• Prise de conscience par la Cour grâce à la LOLF de son rôle dans le paysage institutionnel et renforcement de ses relations avec le Parlement ;

• Mais le véritable destinataire des travaux de la Cour des comptes est le citoyen-contribuable

• La réforme constitutionnelle de 2008 traduit cet objectif en le formalisant dans la Constitution même

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4-3 La poursuite de l’adaptation institutionnelle et professionnelle de la Cour des comptes

• Article 47-2 de la Constitution issu de la réforme constitutionnelle de 2008 :

La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens.

Les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière.

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4-4 La poursuite de l’adaptation institutionnelle et professionnelle de la Cour des comptes

• Inscription constitutionnelle des fonctions de la Cour des comptes : la Cour des comptes……

juge les comptes des comptables publics en vérifiant la régularité des recettes et des dépenses

contrôle la gestion et le bon emploi des fonds publics en veillant à la régularité, à l’efficience et l’efficacité de cette gestion

évalue les politiques publiques

certifie les comptes de l’État et de la sécurité sociale pour garantir que les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères, qu’ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière

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4-5 La poursuite de l’adaptation institutionnelle et professionnelle de la Cour des comptes

• Les autres canaux d’information du citoyen-contribuable par la Cour des comptes

« Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens » (Art.47-2 de la Constitution) : conséquences multiples

‒ Professionnalisation du service de communication

‒ Présence active dans les média

‒ Développement de l’internet

‒ Journées « portes ouvertes » conçue comme une opération d’information sur l’institution

‒ Evolution des moyens de communication et refonte du format des rapports (plus brefs, plus clairs, plus pertinents, plus opérationnels)

‒ Renforcement du suivi des recommandations

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4-6 La poursuite de l’adaptation institutionnelle et professionnelle de la Cour des comptes

• Statistiques récentes sur l’information du citoyen

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Conclusion générale 1

Les risques

‒ Risque d’exposition publique accrue : nécessité de sécuriser les travaux et de professionnaliser les personnels et les méthodes

‒ Risque de saturation de l’espace public : nécessité d’une plus grande sélectivité (publications, programmation)

‒ Risque de saturation par les demandes du Parlement : nécessité de mieux canaliser la demande parlementaire

‒ Risque de confusion des objectifs : être plus présent et plus actif ne signifie pas en soi un gage d’efficacité.

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Conclusion générale 2

‒ Importance des changements au cours des 15 dernières années

‒ Cour des comptes : institution publique favorite des Français dans un contexte de grand discrédit du secteur public

‒ Capacité d’adaptation au changement tout en maintenant la force des ses valeurs traditionnelles

‒ Multiplication des relais d’influence : citoyens, media, Parlement

‒ Motivation accrue des personnels : la Cour des comptes est attractive.