Le rôle des parlements nationaux dans le droit de l’Union européenne

Julian CLARENNE, chercheur en droit parlementaire à l’Université Saint-Louis Bruxelles

Plan de l’exposé

Introduction: retour historique sur la place des parlements nationaux dans l’Union

I. Cadre juridique depuis le Traité de Lisbonne

II. Les mécanismes d’information

III. Les mécanismes de contrôle des politiques européennes Le contrôle de subsidiarité et le mécanisme d’alerte précoce

Le dialogue politique avec la Commission

Le contrôle indirect du Conseil européen et du Conseil

IV. Les autres cas d’intervention dans les affaires européennes

V. La coopération interparlementaire dans l’Union

VI. Les spécificités du « parlement national » belge

Remarques conclusives

Introduction: retour historique sur la place des parlements nationaux dans l’Union

Classiquement: faible rôle des parlements nationaux dans l’action extérieure des Etats

Au niveau européen: Jusqu’en 1979, un Parlement européen formé de délégués des parlements nationaux

Traité de Maastricht (1992): reconnaissance timide des parlements nationaux (Déclarations n° 13 et 14)

Traité d’Amsterdam (1997): consécration officielle d’un rôle des parlements nationaux dans les activités de l’UE (Protocole n°13) accroissement des droits d’information

Consécration de la COSAC

Convention sur l’avenir de l’Europe (2002): réflexions et propositions d’innovations idée avortée d’un « Congrès des peuples d’Europe »

TRAITE DE LISBONNE : Phase de consolidation et de consécration dans le Traité sur l’Union européenne

I. Le cadre juridique depuis le Traité de Lisbonne

Article 12 du Traité sur l’Union européenne:Les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union:a) en étant informés par les institutions de l'Union et en recevant notification des projets d'actes législatifs de l'Union conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne;b) en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité;c) en participant, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d'évaluation de la mise en œuvre des politiques de l'Union dans cet espace, conformément à l'article 70 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et en étant associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust, conformément aux articles 88 et 85 dudit traité;d) en prenant part aux procédures de révision des traités, conformément à l'article 48 du présent traité;e) en étant informés des demandes d'adhésion à l'Union, conformément à l'article 49 du présent traité;f) en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement européen, conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne.

I. Le cadre juridique depuis le Traité de Lisbonne

Article 12 du Traité sur l’Union européenne: Droit à l’information sur les projets d’actes législatifs (Amsterdam)

Contrôle du respect du principe de subsidiarité

Participation à l’évaluation de la mise en œuvre des politiques européenne dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice,

Participation au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust

Participation à la révision des traités

Droit à l’information sur les demandes d'adhésion à l'Union

Participation à la coopération interparlementaire (Amsterdam)

I. Le cadre juridique depuis le Traité de Lisbonne

Protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européennePréambule: rappel de leurs fonctions de contrôle politique et de législation

« Faculté d’empêcher » >< « Faculté de statuer » (Montesquieu)

Titre I. Informations destinées aux Parlements nationaux Titre II. Coopération interparlementaire

Protocole n° 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité

II. Les mécanismes d’information

Documents à transmettre aux assemblées nationalesDocuments de consultation de la Commission (livres verts, livres blancs…)Programme législatif annuel Tous les projets d’actes législatifs

« Propositions de la Commission, initiatives d’un groupe d’Etats-membres, initiatives du Parlement européen (...) »

Les ordres du jours, résultats des sessions, procès-verbaux de certaines sessionsLes initiatives du CE pour réviser les traités en vue de modifier les règles de

voteLe rapport annuel de la Cour des comptes

II. Les mécanismes d’information

La sélection des documents transmisAu Luxembourg, réception par la Cellule « Affaires européennes »

Classement des documents

Discussion au sein de la commission des Affaires étrangères et européennes

Pouvoir du dernier mot: Conférence des présidents

En Belgique, chaque parlement a sa propre procédure

La préparation des dossiers Intervention gouvernementale?

II. Les mécanismes d’information

Autres outils d’information utiles:Site internet IPEX: plateforme d’échange électronique d’informations

Identification des projets d’actes législatifs

Etat d’avancement du contrôle de subsidiarité

Réponses de la Commission aux avis

Les représentants permanents des parlements nationaux auprès de l’Union européenne

La COSAC (voir infra)

III. Les mécanismes de contrôle Le contrôle de subsidiarité

Le principe de subsidiarité (article 5 TUE)En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent

pas de sa compétence exclusive, l'Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu'au niveau régional et local, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union.

Double aspect : plus efficace au niveau européenObjectif: décisions prises le plus près possible des citoyens

Protocole n° 2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalitéObjet: « fixer les conditions d’application des principes de subsidiarité et

proportionnalité énoncés à l’article 5 du Traité sur l’Union européenne, ainsi qu’à établir un système de contrôle de l’application de ces principes »

Obligations de la CommissionRapport annuel sur l’application du principe (art 9)

Consultations préalables tenant compte de la dimension régionale et locale des actions envisagées (art. 2)

Motivation des propositions au regard du principe (article 2)

III. Les mécanismes de contrôle Le contrôle de subsidiarité

Le mécanisme de l’alerte précoce (art. 6 et 7) Innovation du Traité de Lisbonne

Nature: contrôle politique et a priori de l’application du principe de subsidiarité

Faculté pour chaque parlement d’adresser un avis motivé sur le non-respect du principe de subsidiaritéPar tout projet d’acte législatifPas applicable dans les domaines relevant de la compétence exclusive de l’Union

Délai de huit semaines à compter de la transmission du projet d’acte législatif

Chaque parlement national dispose de deux voix

III. Les mécanismes de contrôle Le contrôle de subsidiarité

Pour tout projetSi un tiers au moins des voix partage l’avis (19/56) - carte jaune :

Le projet doit être réexaminé L’auteur décide de maintenir le projet, de le modifier ou de le retirer

Pour toute proposition de la Commission dans le cadre de la PLOSi une majorité simple des voix partage l’avis (28/56) – carte orange :

Le texte doit être réexaminé La Commission décide de maintenir la proposition, de la modifier ou de la retirer Si elle opte pour le maintien: elle doit le justifier dans un avis motivé Droit de veto du Conseil et du Parlement européen contre la proposition

Si 55% des membres du Conseil s’y opposent (16/28) Si la majorité des suffrages exprimés au Parlement s’y oppose

PAS DE DROIT DE VETO DES PARLEMENTS NATIONAUX (carte rouge)

III. Les mécanismes de contrôle Le contrôle de subsidiarité

En pratique, la procédure dite de la carte jaune a été déclenchée à trois reprisesEn 2012: proposition de règlement relatif à l’exercice du droit de mener des actions collectives

Retrait en l’absence de soutien politique

En 2013: proposition de règlement portant création du Parquet européen Maintien justifié par le respect du principe

En 2016: proposition visant à réexaminer la directive concernant le détachement des travailleursMaintien justifié par le respect du principe

III. Les mécanismes de contrôle Le contrôle de subsidiarité

Contrôle juridictionnel (art. 8)Recours en annulation ad hoc devant la CJUE pour violation du principe

Auteur du recours: un Etat membre (ou le Comité des régions)

Délai de deux mois à dater de la publication de l’acte au JOUE

Faculté pour chaque parlement d’adresser un avis motivé sur le non-respect du principe de subsidiarité

Délai de huit semaines à compter de la transmission du projet d’acte législatif

Chaque parlement national dispose de deux voix

III. Les mécanismes de contrôle Le contrôle de subsidiarité

Institué en 2006 par la Commission Barroso Inviter les parlements nationaux à donner leur avis sur le fond de documents

de la CommissionObjectif: associer plus étroitement les parlements nationaux au droit de

l’Union européenne Difficultés à faire une distinction claire entre fond et subsidiarité Rapports annuels de la Commission

III. Les mécanismes de contrôle Le dialogue politique avec la Commission

Article 10 TUE §2, al. 2“Les États membres sont représentés au Conseil européen par leur chef d'État

ou de gouvernement et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes démocratiquement responsables, soit devant leurs parlements nationaux, soit devant leurs citoyens ».

Responsabilité politique des ministres devant leur parlement nationalMotion de méfiance: démission

Outils de contrôle: demandes d’information, questions et interpellations, droit d’enquête

III. Les mécanismes de contrôle Le contrôle indirect du Conseil européen et du Conseil de l’Union

IV. Les autres cas d’intervention dans les affaires européennes

Participation aux procédures de révision des traités (article 48 TUE) Droit à l’information concernant les demandes d’adhésion à l’UE (article 49 TUE) Contrôle de la politique menée dans le cadre de l’ELSJ (article 70 TFUE) …

V. La coopération interparlementaire

LA C.O.S.A.C. (conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l’Union)Un lieu de rencontre et d’échange depuis 1989

Article 10 du Protocole n°1 : Communication par voir de « contributions » au Parlement européen, au Conseil ou

à la Commission

Promotion de l’échange d’information et de meilleures pratiques entre PN et PE

Organisation de conférences interparlementaires sur des thèmes particuliers (PESC et PSDC)

Aucune force obligatoire sur les parlements nationaux

VI. Les spécificités du « parlement national » belge

Déclaration n° 51 annexée au Traité de Lisbonne « en vertu de son droit constitutionnel, tant la Chambre des représentants et le Sénat du Parlement fédéral

que les assemblées parlementaires des communautés et des régions agissent, en fonction des compétences exercées dans l’Union, comme composantes du système parlementaire national ou chambres du Parlement national »

« Accord de coopération » du 19 novembre 2005 entre les différentes assemblées parlementaires belges (sauf l’assemblée réunie de la COCOM et l’assemblée de la COCOF)

Accord de coopération du 29 mars 2017 (phase d’assentiment en cours) Répartition des voix

Communication des avis: Conférence des présidents des 7 assemblées

Recours auprès de la CJUE

Remarques conclusives