Le Haut Conseil à la Vie Associative (HCVA)i

Fiche de synthèse

Introduction : Le HCVA, une institution à l’utilité questionnée  Dans sa question au Premier Ministre du 13 novembre 2012, le député M.

Zumkeller pose la question de l’utilité du Haut Conseil à la Vie Associative au sein de l’appareil d’Etat, argumentant même qu’il pourrait s’agir là d’un gaspillage d’argent publicii. En soit, la question du député paraît tout à fait légitime : peu connu du grand public, le HCVA, ne paraît pas être une institution nécessaire. Le monde associatif dispose d’une représentation constitutionnelle grâce au Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE). De plus, depuis la refonte de la Conférence Permanente de la Coordination Associative (CPCA) en Mouvement Associatif, le monde associatif s’est trouvé un porte-parole.

Ainsi, le Haut Conseil à la Vie Associative n’est « ni un organe de représentation, ni un groupe de pression » mais bien « (…) une instance récente, (...), au format volontairement réduit, dont l'objet est d'apporter son expertise dans tous les domaines touchant aux questions transversales relatives à la vie associative »iii comme le précise M. le Premier Ministre dans sa réponse du 15 Janvier 2013.

Pourtant défini comme tel, le rôle du HCVA n’en n’est pas plus clarifié et laisse supposer que la nécessité d’un tel organe n’est pas évidente. On se concentrera, dans un premier lieu sur le fondement du Haut Conseil à la Vie Associative et ses missions, puis nous questionnerons ses réalisations et son action.

1. Le HCVA, un projet constamment relancé Comme remarque préliminaire on pourrait s’étonner que ce soit le Premier

Ministre qui répond à cette question, alors que généralement ce sont les Ministères de l’Education Nationale ou de la Ville, de la Jeunesse et des Sports qui se voient octroyer les compétences en matière associative. Cependant le Haut Conseil dès son origine se trouvait et se trouve toujours sous l’égide du chef du gouvernement. Comme le mentionne Jean-Marc Ayrault, Premier Ministre de l’époque, le HCVA est une « institution récente » mais qui trouve ces fondements dans une institution créée en 1983 : le Conseil National de la Vie Associative (CNVA).

a. Un organe né des cendres du CNVA Avec l’élection de François Mitterrand à la présidence de la République, en

1981, le gouvernement s’engage dans une réflexion sur la question de la société civil et particulièrement du monde associatif. Menée par le Ministre du Temps Libre, André Henry, la réflexion conduira à un projet de loi pour « la promotion de la vie associative ». Bien que le projet n’ait jamais vu le jour, la concertation sur le secteur associatif et le rapport émis par le ministère entraineront la création de du CNVA, chargé « d’établir un bilan annuel de la vie associative ; faire toutes propositions de reformes susceptibles d’améliorer la vie associative ; conduire les études qui lui paraîtraient utiles au développement de la vie associative »iv. Le Conseil National est composé, à son origine, de 59 membres nominés par les différents ministères et comités gouvernementaux.

Plusieurs fois réformé par décret, le CNVA compte en 2003 plus de 70 membres (66 membres venant du milieu associatif, dix « personnalités qualifiés » et des représentants des différents ministères et collectivités territoriales), nommés par le premier ministre. Pourtant son organisation est mal structurée et peu flexible : les

mandats ne sont que de deux ans et c’est toujours au chef du gouvernement de nominer les nouveaux membres, sur avis des différents ministères en relation avec les associations concernées. À cela s’ajoute le manque d’un organe d’administratif permanent chargé de préparer les transitions entre les différentes mandatures et le « turn-over » des groupes de travail entre les mandatures. Enfin son rôle au près du gouvernement en tant qu’organe de conseil et d’analyse technique du monde associatif est questionné car il n’est pas un interlocuteur politique, comme l’était la CPCA (aujourd’hui Mouvement Associatif). Après une crise, suspendant l’activité du CNVA entre janvier 2003 et novembre 2003, il devient nécessaire de le réformer en profondeur : ce sera un des thèmes de la deuxième conférence de la vie associative en 2009.

Malgré ces disfonctionnements profond, le Conseil National de la Vie Associative a tout de même eu un impact indirect sur le monde associatif : au travers ses différents rapports et bilans, le conseil a pu fournir une base de documentaire complète, (qui touche à des thèmes aussi divers que le financement des associations ou le bénévolatv), qui a permis d’orienter les projet de loi concernant les associationsvi. Le CNVA laisse place, en juin 2011 par décret du premier ministre, au Haut Conseil à la Vie Associative. Il faut aussi noter que c’est le CNVA qui désignait les représentants du monde associatif au CESE, fonction que conservera son successeur.

b. Un organe d’analyse et de conseil par et pour le monde associatifAprès trois ans de réflexion sur la structure qui succèdera au CNVA, c’est le

décret n°2011-773 du 28 juin 2011vii, qui entérine la création du Haut Conseil à la Vie Associative. Par rapport au CNVA, il dispose d’une feuille de route plus clair : il conserve sa fonction consultative, de collecte et de mise à disposition de données. À cela s’ajoute l’obligation de fournir un bilan sur la vie associative tout les deux ans et la capacité de proposer des projets législatif pour améliorer la situation du monde associatif. Le HCVA reste sous l’égide du Premier Ministre.

De plus, sa composition est assainie et clairement définie. Le HCVA se compose de 25 membres issus du milieu associatif, 10 personnalités qualifiées, un sénateur, un député, trois représentants des collectivités territoriales (représentant respectivement les régions, les départements et les villes) et un représentant des différents ministères concerné par la vie associative (qui n’a qu’une voix consultative). Les mandats passent de 2 à 5 ans, renouvelables une seule fois et le conseil est tenu de siéger deux fois par ans en séance plénière. Les membres sont toujours nommés par arrêté du chef du gouvernement, la première mandature ayant commencé avec l’arrêté du 15 Septembre 2011 et la nomination des premiers membres du Haut Conseil à la Vie Associative. Ses différents membres sont répartis en plusieurs domaines d’expertise, ayant une composition qui peut varier entre deux et cinq membres par domaine. Les domaines d’expertises sont les suivant : communication, dialogue civil, droit et fiscalité ́ des associations, enjeux européens, gestion comptable et financière, partenariats et financements publics et privés et ressources humaines

L’innovation, la plus importante du HCVA par rapport au CNVA, est son mode de saisine et d’auto-saisine. En effet en tant qu’instance consultative créée après 2006 le Haut Conseil à la Vie Associative est régi par le décret de Juin 2006viii, relatif aux commissions administratives consultatives. Ainsi le HCVA, s’il est saisi par un corps exécutif ou législatif donne un avis sur un projet de loi doit rendre sous un maximum de cinq semaines à partir de la date de la saisine. De plus il peut lui même se saisir d’un thème particulier. Enfin il est prévu dans le décret fondateur du HCVA, qu’une centaine

d’association, répandues sur au moins trois régions différentes peuvent saisir le Haut Conseil pour une question en relation avec l’objet statutaire qu’elles ont en commun, les délais pour rendre l’avis reste les même. À noter que le HCVA a été consacré avec la loi sur l’Economie Sociale et Solidaire de 2014 en tant que dispositif pour soutenir les associations.

2. Le HCVA, un organisme efficace ? Il apparaît donc dans les textes que le HCVA est un organe consultatif, qui

trouve sa légitimité dans l’expertise qu’il mène auprès du secteur associatif. Pourtant pour en revenir à la question du député Zumkeller, il est nécessaire de se pencher sur les réalisations du HCVA pour savoir si comptes tenus des possibilités qui lui ont été octroyé, il a eu un impact conséquent au près des associations et du monde associatif dans son ensemble.

a. Quels sont les réalisations et l’impact concret du HCVALa première mandature du HCVA s’étendant de 2011 à 2016, il n’est possible de

rendre qu’un bilan provisoire de l’organisme. Au jour d’aujourd’hui, le HCVA a rendu une dizaine avis et établi un bilan de la vie associative sur la période 2012-2014 (disponible sur le site de la documentation française). Le HCVA n’a été saisi qu’une fois par un corps ministériel par Mme Fourneyron alors Ministre de la Vie Associative, il n’a jamais été saisi par un groupe d’association mais il s’est à multiples reprises autosaisis. Il y a trois grands avis notables du HCVA sur la période 2011-2015 :

L’avis sur la loi sur l’Économie Sociale et Solidaire dite «   loi Hamon   » de 2013 . Bien que peu médiatiser l’avis du HCVA sur la Loi ESS de 2014, a eu un certain impact. En effet malgré le fait qu’aucunes de ses recommandations concernant les dispositions générales de la nouvelle loi n’aient été prise en compte, un nombre substantiel de dispositions concernant le droit des associations en matière de fusion, scission et acquisition d’actif on été partiellement intégrés au texte final. Il faut toutefois noter qu’il ne s’agit là que de précisions à caractère très technique et très peu politique.

L’avis concernant le financement privé des associations de 2014. Demandé par une saisine de la Ministre de la Vie Associative le 26 Juillet 2012, le HCVA a rendu un premier avis partiel puis à continuer de plancher sur la question jusqu'à l’adoption en 2014 du présent avis. Très contesté au sein du monde associatif (cf. 2.b), cet avis préconise une diversification du financement privé des associations pour palier à la baisse des subventions publiques. Le HCVA propose notamment des simplifications en termes d’accès aux activités économiques et commerciales pour les associations, ou encore le recours au mécénat des agents privés tels que les entreprises.

L’avis sur la simplification en faveur des associations et fondation de 2015. Cet avis fait suite à l’avis sur le financement privé du monde associatif. Là aussi très technique, le HCVA poursuit la dynamique d’ouverture du financement privé aux associations et toute une procédure de simplification administrative au profit de ces dernières. Il a préconisé de nouvelles simplifications, qui ont été intégrées dans l’ordonnance du 22 Juillet 2015 n° 2015-904ix. Cet ordonnance, influencée par l’avis du HCVA, tend à un désengagement d’autant plus important de la puissance publique dans le financement des associations au travers de la suppression et modification de différents articles dans les lois cadres régissant les associations, comme la loi du 1er Juillet 1901 ou celle de Décembre 1905.

Ainsi, le bilan du HCVA entre 2011 et 2015 reste en demi-teinte. Pour un organisme ayant vocation à être à la disposition des associations, le Haut Conseil ressemble plus à un organe d’analyse, chargé d’émettre des avis pour le gouvernement plutôt que de porter une réflexion globale sur le développement du monde associatif en

France. De plus dans la majeure partie des cas ses avis sont pris en compte lorsqu’il s’agit de dispositions plus techniques que politiques À noter toutefois que certains de ces avis restent nécessaires à la protection de la spécificité associative française comme le prouve l’avis sur le « paquet Almunia »x.

b. Les limites de l’action du HCVA À la vue de ce bilan, on peut donc légitimement se demander si le Haut Conseil à

la Vie Associative est un organisme qui rempli véritablement, les fonctions qui lui ont été octroyé. S’ajoute à cela, les différentes dispositions du gouvernement, qui ont fortement limitées la marge de manœuvre du HCVA. En effet, les orientation du Comité Interministérielle de la Modernisation de l’Action Publique (CIMAP) de décembre 2012 ont pour objectif clair de limiter l’inflation consultative au sein des administrationsxi. Celle-ci préconise ainsi d’établir des feuilles de route claires avec la stratégie de consultation pour chaque ministère. Cette préconisation tend à réduire le rôle du HCVA, la consultation devant être prévue à l’avance.

Le Haut Conseil à la Vie Associative est d’autant plus limité que des contestations, au sein du monde associatif, à son encontre se multiplient, aussi bien sur sa forme que sur son fonctionnement : en 2011, le Mouvement Associatif (alors CPCA) avait exprimé ses regrets quant au manque de concertation pour la nomination des membres avec le monde associatif dans son ensemblexii. Plus récemment, c’est un collectif d’association qui s’est adressé par une lettre ouverte à l’actuel Ministre de la Vie Associative, Mr Kanner, pour exprimer leurs inquiétudes quant à la véritable représentativité du monde associative des membres du HCVA, ainsi que des modes de saisinesxiii. De plus ses avis, et particulièrement, celui sur le financement privé des associations se sont heurtés à des contestations : l’organisme tendrait à concevoir le monde associatif comme « un marché à libéraliser »xiv, aux antipodes des valeurs du secteur associatif. Enfin le HCVA souffre d’un déficit d’image auprès du grand public ; son rôle et ses actions étant encore méconnues de la grande majorité de la population française.

L’organisme est actuellement dans la position inconfortable de devoir justifier son existence au niveau bureaucratique, politique, au sein du monde associatif et du grand public, dans un contexte de crise économique et de réduction des dépenses publiques.

Conclusion : Le HCVA, le brillant allié de ses fossoyeurs ?xv Le projet d’une instance consultative par et pour les associations au plus près du

pouvoir central reste un projet ambitieux et nécessaire. Pourtant, actuellement, le Haut Conseil à la Vie Associative ne paraît pas relever les enjeux qui se dressent à lui. Certes, les débuts complexes du CNVA, les moyens limités qui lui sont octroyés et le contexte socio-économique ne jouent pas en sa faveur. Cependant cet organe de la République pourrait trouver un plus grand écho au près des différentes sphères socio-politiques, s’il se saisit entièrement des possibilités qui lui sont offertes.

Le prochain grand tournant pour le Haut Conseil aura lieu en septembre 2016 avec la nomination de ses nouveaux membres et la création d’un nouveau bureau à sa tête. Dans le contexte de la Loi NOTRe et de la reforme territoriale, qui impacte directement tout le secteur associatif, c’est au HCVA de proposer des reformes innovantes, pour soutenir le développement du monde associatif français et préserver les valeurs propres à ce secteur.

Noé Robin – Ecole d’Affaires Publiques – Sciences Po.

i Site officiel du HCVA, http://www.associations.gouv.fr/237-le-haut-conseil-a-la-vie.html, consulté le 07/10/2015ii JOFR, Question n°9920, publié le 13/11/2012, p. 6352 http://www2.assemblee-nationale.fr/questions/detail/14/QE/9920, consulté le 07/10/15iii JOFR, Réponse à la Question n°9920, publié le 15/01/2013, p. 617 http://www2.assemblee-nationale.fr/questions/detail/14/QE/9920, consulté le 07/10/15iv JOFR, Décret n°83-140 du 25 février 1983 portant création d’un Conseil national de la vie associative , p. 646, consulté le 07/10/15, disponible sur http://www.legifrance.gouv.fr/ v Rapports publics du CNVA disponible sur le site de la Documentation Française, http://www.ladocumentationfrancaise.fr/ vi CNVA, Avis sur l’avant-projet de décret relatif à l’agrément des associations et des fondations reconnues d’utilité publique et au contrat de volontariat, consulté le 07/10/2015http://www.uriopss-ra.asso.fr/resources/trco/documents/reprise/D7374.pdf, vii Décret n° 2011-773 du 28 juin 2011 relatif au Haut Conseil à la vie associative, Journal Officiel du 30 juin 2011, disponible sur http://www.legifrance.gouv.fr/, consulté le 07/10/2015viii Décret n°2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, disponible sur http://www.legifrance.gouv.fr/, consulté le 07/10/2015 ixOrdonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations, consultée le 07/10/2015, disponible sur http://www.legifrance.gouv.fr/,x Avis du HCVA sur le Paquet Almunia rendu le 15 novembre 2012, consulté le 07/10/15, disponible sur http://www.associations.gouv.fr/IMG/pdf/hcva_paquet_Almunia.pdf xi CIMAP, « Simplifier l’action publique », 18 Décembre 2012, consulté le 07/10/15, disponible sur http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/dp-cimap_1_simplifier.pdf xii « Désignations au Haut Conseil à la vie associative: Le Mouvement associatif regrette le manque de concertation », publié le 11/09/15, consulté le 07/10/15 disponible sur http://lemouvementassociatif.org/actualite/communiques-de-presse/designations-au-haut-conseil-a-la-vie-associative-la-cpca-regrette-le-manque-de-concertation xiii Collectif des Associations Citoyennes, Lettre ouverte du 05/02/15, consulté le 07/10/15, disponible sur http://www.associations-citoyennes.net/wp-content/uploads/2015/02/Lettre-au-ministre-renouvellement-HCVA-VF2.pdf, xiv J. Legleye, « Le monde associatif, un "marché à libéraliser" davantage pour le HCVA ? », consulté le 07/10/2015, disponible sur http://recma.org/actualite/le-monde-associatif-un-marche-liberaliserdavantage-pour-le-hcva, xv Milan Kundera, L’Immortalité, Collection Du monde entier, Gallimard, Paris, 1990