Le deuxième rapport de la commission de contrôle de l'état d'urgence

7/25/2019 Le deuxime rapport de la commission de contrle de l'tat d'urgence

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Jean-Jacques Urvoas

Deuxime communication dtape sur le contrle de ltat durgence

Runion de la commission des Lois du mercredi 13 janvier 2016

Le 2 dcembre dernier, la Commission des Lois a dfini les modalits du contrle, effectif et

continu, quelle comptait mener sur les mesures prises par le Gouvernement pendant ltat

durgence. Une premire communication dtape le 16 dcembre a permis dexposer la

mthode, les outils choisis et de formuler quelques premires observations. Cette seconde

communication est loccasion dapporter de nouveaux lments sur le contrle effectu

depuis 6 semaines, de ce moment dexception que connat notre pays depuis maintenant

deux mois. Cest une tche indispensable mais dlicate mener dans le bruit de limmdiat.

Tout dabord, nous avons continu de demander au Gouvernement des prcisions sur

certaines mesures, individuelles ou gnrales, sur lesquelles notre attention avait t

appele. ce jour, 66 courriers ont t adresss, portant sur 41 dpartements diffrents : 43

de ces courriers ont port sur des perquisitions, 12 sur des assignations rsidence et 11 sur

dautres mesures (interdictions de manifester, institution de zones de protection,..). Certains

cas ont justifi lenvoi de demandes complmentaires. Le ministre de lIntrieur a rpondu

61 de ces courriers (92 %).

Par ailleurs, exerant les prrogatives de contrle sur pices et sur place attribues auxrapporteurs des commissions denqute1, Jean-Frdric Poisson et moi-mme avons

procd huit dplacements: outre le Val-de-Marne o nous nous tions rendus le

9 dcembre, nous sommes alls dans le Rhne le 17 dcembre, dans lYonne le

22 dcembre, dans le Nord le 29 dcembre, en Ille-et-Vilaine le 4 janvier, dans lHrault le

5 janvier, en Haute-Garonne le 6 janvier puis, hier soir, la prfecture de police de Paris.

La Commission a procd une srie dauditions. Compte tenu du rle confi par la loi aux

juridictions administratives, il nous a paru ncessaire de recueillir lanalyse du vice-prsident

du Conseil dtat et du prsident de sa section du contentieux, ainsi que celle des

reprsentants syndicaux des magistrats administratifs.

Nous avons entendu les responsables de deux principales structures en charge du

renseignement intrieur la DGSI et le SCRTainsi que la directrice centrale de la police

judiciaire et les responsables des instances de coordination en matire de terrorisme au sein

du ministre de lIntrieur, lUCLAT et lEMOPT. Le directeur des affaires civiles et des grces

du ministre de la Justice a galement t auditionn.

1Lors de sa runion du 2 dcembre dernier, la Commission des Lois a demand, pour lexercice de son contrle

de ltat durgence, tre dote des prrogatives dune commission denqute ainsi que le permet larticle 5 terde lordonnance du 17novembre 1958 relative au fonctionnement des assembles parlementaires. Ces

prrogatives lui ont t octroyes le 4 dcembre 2015 pour une dure de trois mois.


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Enfin, nous avons runi des responsables oprationnels de la gendarmerie et de la scurit

publique dans des dpartements o nous ne sommes pas alls, afin quils puissent nous faire

part de leur exprience - en labsence de leur hirarchie et aprs prestation de serment - de

la mise en uvre, sur le terrain, de la loi sur ltat durgence. Dautres auditions sont venir.

Enfin, le travail de recueil de donnes dtailles sur chacune des mesures administratives

prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 sest poursuivi. Si de nombreux

complments sont encore ncessaires, les lments transmis par le ministre de lIntrieur

nous permettent de disposer dlments danalyse prcieux, que compltent les donnes

fournies par la Chancellerie sur le suivi judiciaire de ltat durgence2.

1. Un usage contrast des mesures administratives

Le Gouvernement dispose dune palette de 13 mesures administratives dont cinq ont tajoutes par des modifications apportes en 2015.

Certaines nont fait lobjet daucune utilisation, ce jour. Cest notamment le cas :

o la procdure de blocage des sites provoquant la commission dactes de terrorisme

ou en faisant lapologie; prvue larticle 11, elle doublonne de fait avec le

dispositif introduit en 20143 dans la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans

l'conomie numrique, ce dernier dispositif ayant permis de bloquer 43 adresses de

sites Internet faisant lapologie du terrorisme sur lanne 2015;

o la possibilit de placer sous surveillance lectronique mobile des personnes assignes

rsidence (art. 6 de la loi du 3 avril 1955).

Sur ces diffrents points, il nous reviendra dexaminer plus avant les raisons de cette

absence dapplication pour, le cas chant, corriger ou supprimer le dispositif sil savre

inapplicable en ltat.

Dautres mesures prvues par la loi de 1955 ont t ponctuellement utilises par les

prfectures :

institution de zones de protection (au moins une Dunkerque et une autre sur lagare de Lille),

remises darmes des catgories A D dtenues lgalement,

fermeture provisoire de salles de spectacle, dbits de boissons et lieux de runion,

2Des synthses des chiffres fournis par le ministre de lIntrieur, dune part, et par la Chancellerie, dautre part,

sont publies chaque semaine sur la page ddie au contrle de ltat durgence sur le site internet de

lAssemble nationale.3Art. 12 de la loin 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre leterrorisme.


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couvre-feu (dans le quartier des Champs Plaisants Sens, dans lYonne, du 20 au 23

novembre 2015).

Nous sommes toujours en attente de complments dinformations du ministre pour

dresser un inventaire complet de ces mesures.

Par ailleurs, nous avons relev que ltat durgence tait mentionn dans les visas de

plusieurs dcisions prfectorales et ministrielles pouvant tre prises en temps normal sur

dautres fondements juridiques que la loi de 1955:

interdiction de la vente d'alcool emporter aprs 20 heures dans le Nord, entre le 14

et le 28 novembre dernier ;

limitation des dplacements des supporters de certains clubs de foot pour la 19e

journe de Ligue 1 et Ligue 2 ;

interdiction de vente darticles pyrotechniquesdans le Bas-Rhin entre le 29 et le 31

dcembre 2015.

En revanche, trois mesures ont principalement t employes : 3021 perquisitions

administratives au 12 janvier4 (une perquisition en 2005), 381 assignations rsidence ou

encore des interdictions de manifester. Pour le moment, ce dernier chiffre na pas t

communiqu par le Gouvernement, ce qui est incomprhensible. Le ministre de lIntrieur a

prcis quil avait demand tous les prfets de prendre des arrts dinterdiction de

manifestation pour les trois premiers jours de la COP 21 (28, 29 et 30 novembre). Il a acceptde nous transmettre ces interdictions tout en indiquant son refus, au regard du travail que

cela imposerait ses services, de faire procder un recensement des manifestations ayant

eu lieu. Cest donc un point surlequel nous allons donc poursuivre nos investigations.

2. Une priorisation manifeste des perquisitions administratives

Cest la mesure phare, la plus commente par la presse qui relate des interventions

spectaculaires souvent nocturnes et par les associations et avocats qui contestent des

modalits prsentes comme abusives.

De nombreux tmoignages nous sont parvenus, soit directement soit par la CNCDH ou le

Dfenseur des Droits, pour nous interpeller sur des dgts occasionns lors des

perquisitions, des portes enfonces sans motif, des menottages jugs abusifs,... La presse a

galement largement relay de tels tmoignages, certains articles offrant toutefois une

vision pour le moins partielle de faits invitablement plus complexes.

Sil sest rvl difficile pour le Parlement de se prononcer prcisment sur le droulement

matriel et prcis de ces perquisitions, nos investigations et les chiffres que nous avons

4Selon le dcompte provisoire tabli par le cabinet du ministre de lIntrieur.


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recueillis puis analyss nous permettent aujourdhui de mieux apprhender la mthodologie

utilise pour dfinir les domiciles ou locaux commerciaux perquisitionns.

- Efficacit de la coordination prfectorale

Les prfectures se sont rvles tre trs bien prpares. Alors mme que certainsdpartements ne comptent pas de perquisition ou trs peu, et que, dans dautres, elles se

chiffrent prsent par centaines, autant que nous puissions en juger ce stade, dans tous

les cas, les prfets et leurs quipes se sont vite organiss pour piloter le ciblage, signer les

ordres et contrler laction des services placs sous leur autorit.

Les dplacements et les auditions nous ont permis de constater que le ciblage des

perquisitions avait donn lieu partout en France une organisation dconcentre trs

spcifique, runissant systmatiquement la scurit intrieure, le renseignement territorial,

la direction de la scurit publique et la gendarmerie nationale, mais aussi la police judiciaireet le parquet.

Beaucoup doutils existaient dj et ont pu tre davantage sollicits. Ainsi, cest le cas

partout, des tats-majors de scurit qui ont acclr le rythme de leurs runions : se

retrouvaient ainsi autour dune mme table et du prfet tous les services de police, de

gendarmerie et de renseignement.

De mme, lorganisation des groupes dvaluation dpartementaux de la radicalisation

(GED)a naturellement permis aux responsables locaux des services de scurit de gagner

beaucoup de temps et defficacit au dbut de ltat durgence, en particulier dans le ciblagedes individus.

- Un usage concentr dans la premire semaine

Ds le 14 novembre, les prfets ont donc t chargs non seulement de cibler des individus

et des lieux, mais galement de prvoir les conditions dintervention des forces de scurit.

Selon nos statistiques, 907 perquisitions ont t ordonnes, dans les sept jours qui ont suivi

les attentats, sur les 2 975 dont nous connaissons la date, soit prs dun tiers de la mise en

uvre de ltat durgence sur ce volet.

La volont de jouer sur leffet de surprise li la proclamation de ltat durgence et la

dstabilisation psychologique des rseaux de dlinquants a t souligne par nombre de nos

interlocuteurs.

50,4 % se sont droules la nuit (ce qui est quasi impossible pour une perquisition

judiciaire). Selon nos interlocuteurs, cette prcaution tactique permettrait dintervenir sur

des cibles dangereuses pour conserver un effet de surprise ou dans des zones connues pour

des dsordres, afin doprer plus discrtement.


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Cette proportion de perquisitions nocturnes est pourtant stable dans le temps alors mme

que leffet de surprise sest estomp, que les cibles prioritaires se rarfient et que les units

spcialises interviennent moins frquemment. Nous avons aussi relev que dans quelques

dpartements, les prfets ont choisi de ne pas intervenir la nuit et prsentent cependant des

volumes de perquisitions quantitativement comparables.

- Un ciblage dconcentr

Contrairement aux assignations rsidence, les perquisitions administratives sont dcides

par les prfets. A chaque dplacement, nous avons constat un grand investissement

personnel des diffrents acteurs et une trs bonne dynamique de travail collectif. Ainsi

furent voques la bonne synergie, des quipes soudes , de lentraide et de la

solidarit ou encore la possibilit de mieux apprendre se connatre et travailler

ensemble . Des initiatives locales se sont multiplies telle celle du parquet de Lille qui sest

organis pour tenir une permanence ddie ltat durgence et tre encore plus ractif.

- Des cibles prioritaires et dautres moins

Globalement, selon nos calculs, la moiti des perquisitions fut conduite partir dlments

venant des services de renseignement (SCRT, DGSI). Ce sont souvent ces objectifs qui ont t

traits, dans les deux premires semaines et avec lappui des forces spcialises

dintervention.

Ces perquisitions avaient, selon nos interlocuteurs, pour but de dstabiliser un microcosme

radicalis, dviter des rpliques dattentats bnficiant de leffet de sidration post-13novembre et de sassurer que les individus concerns navaient pas chapp des

procdures judiciaires anti-terroristes. Et depuis la priode des ftes de fin danne, nous

nobservons plus beaucoup de demandes nouvelles.

Pour lautre moiti des perquisitions, dans la quasi-totalit des cas linitiative des services

de scurit publique, les objectifs sont nettement moins prioritaires. Pour certains, le

rattachement la problmatique de lislam radical se fait par le biais dune inscription au

fichier dnomm FSPRT5 quadministre lUCLAT et qui comprend des personnes dune

trs ingale dangerosit. Pour dautres perquisitions, les objectifs poursuivis taient trs

explicitement des infractions aux lgislations sur les armes et sur les stupfiants, soit du

droit commun. La justification tient alors la porosit souvent voque entre radicalisation,

terrorisme ou conomie souterraine.

Nos interlocuteurs assurent avoir aussi t particulirement vigilants pour veiller ce

quaucune perquisition administrative ne porte prjudice une procdure judiciaire en

cours, nia fortioriconcerne un individu sous le coup de poursuites judiciaires.

5Fichier de traitement des Signals pour la Prvention et la Radicalisation caractre Terroriste.


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- Un droulement encadr par la hirarchie :

Sil est concevable que le Parlement cherche connatre les conditions matrielles de la mise

en uvre des perquisitions, il a t concrtement impossible de nous livrer une telle

valuation. Au demeurant un tel exercice aurait t partiel. Cela relve, de surcrot, de la

comptence constitutionnelle du Dfenseur des droits en matire de dontologie des forcesde scurit. Mais nous comptons tout de mme faire tat, dans le rapport final, des

circulaires et messages rdigs par les directions gnrales de la Police et de la Gendarmerie

tablissant les modalits concrtes de droulement des perquisitions. Tous font tat de la

rigueur dontologique respecter et prcise les responsabilits hirarchiques engages.

3. Des assignations rsidence pilotes localement

En ce qui concerne les assignations rsidence dans le cadre de ltat durgence, le juge

administratif sen tenait, en ltat de sa jurisprudence classique, un contrle de lerreur

manifeste dapprciation.

De plus, se fondant sur une interprtation trop littrale du code de justice administrative,

des juges des rfrs de premire instance ont t conduits, dans plusieurs affaires, rejeter

pour dfaut durgence ( ordonnances de tri) qui aboutissaient ne pas mme convoquer

daudience pour entendre les parties.

Mais le Conseil dtat dans ses dcisions du 11 dcembre([2])claires par les conclusions

du rapporteur public, qui constituent un manuel de la bonne utilisation de ltat durgence, a

fait voluer sa jurisprudence et la adapte aux enjeux du contrle pendant ltat

durgence tel que lavait rorganis le lgislateur.

Il faut surtout souligner la prise de position aussi bienvenue quindispensable leffectivit

de loffice du juge quont apporte les dcisions du Conseil dtat du 11 dcembre en

instituant un rgime de prsomption durgence.

Pour autant, le Conseil dtat a valid linterprtation extensive faite par le Gouvernementdes dispositions de la loi de 1955 sur lassignation, puisquil a admis une distinction entre le

fondement de la dclaration de ltat durgence et les motifs pour lesquels peuvent

intervenir les assignations rsidence. Il a en effet, estim que, si le lgislateur ne lavait pas

voulu, il aurait d rappeler quil doit toujours y avoir un rapport entre la situation laquelle

on applique le droit et, sinon lobjet, du moins sa finalit.

Enfin, on notera avec tonnement quil est arriv que certaines assignations soientabroges

en dernire minute avant la dcision du juge administratif. On peine alors interprter cet

([2]) CE, 11 dcembre 2015, n 395009.


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empressement obligeant le juge prononcer un non-lieu sur le contentieux prsent devant

lui

4. Des contentieux limits mais significatifs

La loi du 20 novembre 2015 a reconnu la pleine comptence du juge administratif pour

connatre des mesures de police administrative prvues par ltat durgence, remplaant

ainsi les commissions dpartementales ad hocinadaptes et prvues initialement par la loi

de 1955. La loi a ainsi fait de lui le garant de la ncessit et de la proportionnalit de ces

mesures, tmoignant ainsi dune grande confiance aux juridictions administratives et plus

singulirement loffice du juge des rfrs. Le Conseil constitutionnel na,dailleurs, pas dit

autre chose dans sa dcision du 22 dcembre rendue sur une QPC.

Ce choix lgislatif ne signifie pas pour autant que la justice judiciaire nait pas jouer un rle

actif et important dans la mise en uvre de ltat durgence.

Un contrle exerc par le juge administratif qui a d se construire

Les mesures prises au titre de ltat durgence ont suscit un contentieux significatif, mais

limit en nombre. Selon les donnes les plus jour, communiques directement par la

juridiction administrative, 62 affaires ont t juges par les tribunaux administratifs dont la

grande majorit (53) porte sur des assignations rsidence. 6 suspensions, 1 suspension

partielle et 1 annulation ont t prononces.

Suite ces jugements, 15 affaires ont t portes devant le Conseil dtat:

dans 6 dentre elles, il a cass les ordonnances de premire instance pour erreur

de droit, mais rejet au fond les demandes des requrants ;

il a fait droit 2 appels du ministre de lIntrieur et rejet un troisime ;

saisi de 5 appels de personnes assignes rsidence, il a rejet une demande,

constat 3 non-lieux et fait partiellement droit une dernire requte.

Par ailleurs, le juge des rfrs du Conseil dtat a eu connatre, en premier ressort, d e

trois rfrs demandant la suspension darrts du ministre de lIntrieur interdisant le

dplacement de supporters lors de certaines rencontres de football. Ces demandes ont t

rejetes. Enfin, trois autres affaires nont pas encore t juges.

Sil convient de relever la trs grande disparit des premires ordonnances rendues par les

tribunaux administratifs (au point de donner un sentiment dimprovisation), il faut surtout

retenir le fait que le juge administratif exerce dsormais sur ces mesures un contrle de

proportionnalit qualifi d entier contrle du juge de lexcs de pouvoir.


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La justice judiciaire poursuit toutes les formes dinfractions pendant ltat durgence

La loi du 3 avril 1955 qualifie dinfractions tous les manquements aux mesures prises au

titre de ltat durgence: non-respect dune assignation rsidence, violation dune

interdiction de circuler ou de sjour Les infractions constates sont toutefois peu

nombreuses : 41 affaires ont donn lieu 40 gardes vue et des poursuites judiciaires ontt engages dans 21 cas, selon les donnes communiques par la Chancellerie.

Par ailleurs, les procureurs de la Rpublique sont troitement associs aux perquisitions

conduites par lautorit administrative. Aux termes de la loi, ils sont informs sans dlai du

dclenchement dune perquisition administrative qui est obligatoirement conduite en

prsence dun officier de police judiciaire, seul habilit constater les infractions

ventuellement dcouvertes et procder aux saisies en vue de poursuites judiciaires. Les

rencontres effectues sur le terrain tmoignent dune grande association des procureurs

pour assurer une bonne continuit entre les oprations de police administrative et ledclenchement de poursuite judiciaires lorsque le cas se prsentait. Quant aux assignations

rsidence, la loi ne la pas prvu mais la pratique confirme cette association afin dassurer

une cohrence entre ces assignations et les mesures judiciaires pr et post-sentencielles.

1/5e des perquisitions ont permis de constater des infractions qui ont dbouch sur des

suites judiciaires dans 201 cas.

Par ailleurs, il convient de noter la trs grande diffrence dobjectifs entre les perquisitions

administratives et celles qui sont judiciaires.

Le fonctionnement optimal implique que les prrogatives des deux polices soientscrupuleusement respectes et que leurs frontires ne soient pas mouvantes.

***

A ce stade du contrle et de la rflexion, trois vidences simposent:

Ncessit des mesures : la proclamation de ltat durgence tait justifie, le

Prsident de la Rpublique et le gouvernement se devaient dadopter des mesures

la fois fermes et efficaces face la menace terroriste. Mais accorder une lgislation

dexception une fonction prventive, cest placer la norme et lexception comme une

alternative. La lgislation dexception nest pas une simple alternative celle des

temps normaux. Cest une vritable drogation seulement justifie parlvidence. Le

grand drangement quelle entraine ne peut donc tre que dune brve dure et sans

squelles.

Une lecture ncessairement restrictive de ce caractre exceptionnel: Cest un

principe constant de notre droit qui donne toujours une interprtation troite tout

rgime dexception (exceptio est stricissimae interpretationis).


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Adoptes pour faire face une menace imminente, elles se doivent dtre limites au

strict ncessaire, cibles avec une prcision suffisante et ne prsenter quun

caractre temporaire. Il faudra veiller par consquent ce que les procdures

gloutonnes existantes dans ltat durgence ne viennent pas dvorer le droit commun

des liberts.

Fin de ltat durgence : Y entrer tait une dcision consensuelle. En sortir sera un

acte dlicat prendre car tous les prils majeurs ne prsentent pas une fin abrupte

et nette. Mais jespre que nous saurons faire preuve de responsabilit. Arrter ltat

durgence ne sera pas synonyme de moindre protection car en ralit lessentiel de

lintrt de ce que lon pouvait attendre de ces mesures semble, prsent, derrire

nous.

Partout o nous nous sommes dplacs, nous avons entendu que les principalescibles et les objectifs avaient t traits. De fait, leffet de surprise sest largement

estomp et les personnes concernes se sont pleinement prpares elles aussi faire

face dventuelles mesures administratives. Ces phnomnes dextinction

progressive de lintrt des mesures de police administrative se lisent dailleurs dans

les chiffres, qui montrent bien plus quun essoufflement.

Ragir efficacement un attentat terroriste en donnant ltat les moyens

proportionns lampleur de la menace imminente tait une chose, combattre sur la

profondeur le terrorisme en est une autre.

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