note n°22/13

S a m i r B a t t i s s Lecturer at the University of Quebec in Montreal

Le Canada et la zone arctique Enjeux stratégiques

et réponses capacitaires

(juillet 2013)

Résumé L’intérêt stratégique renouvelé du Canada pour le Nord de son territoire est fondé sur le potentiel économique lié aux ressources des espaces sous-marins (hydrocarbures, minéraux) et l'hypothèse de l'ouverture du passage du Nord-Ouest. Si il existe une dimension militaire que cela sous-tend - la politique arctique canadienne doit également être analysée au regard de la politique intérieure et de l'orientation politique du gouvernement.

Abstract Canada's strategic thinking towards its Arctic territory is based on the economic potential in terms of resources that exist (oil, minerals) and the assumption of the opening of the Northwest Passage. The militarization and the capabilities development that underlies usually retain the attention of its allies when it comes to Canadian Arctic policy, but the later should also be analyzed in terms of domestic politics.

NORDIKA Programme

Ce texte est publié dans le cadre du programme NORDIKA, avec le soutien du ministère des Affaires étrangères de Fin-lande.

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« La politique des États est dans leur géographie »

(Napoléon)

« Il n’y a qu’une chose qui ne change pas dans la politique des États et c’est la géographie »

(Bismarck) S’agissant de la zone arctique, la réflexion des dirigeants politiques et militaires canadiens s’inscrit sur plusieurs postulats stratégiques et jamais les propos prêtés à Napoléon et à Bismarck n’ont eu autant d’écho que dans la politique arctique du Canada. Cette réflexion est consignée dans de nombreux documents politiques de nature diverse (énoncés de politique étrangère ou de défense, de poli-tique économique, de politique sociale, rapports parlementaires, concepts interarmées, etc.) et soulève des questions tout aussi variées en s’appuyant sur une rhétorique multidimen-sionnelle (politique, militaires, économique, identitaires, social, etc.). Ce corpus met en avant une vision politique à plusieurs volets mais à forte connotation militaire en raison du rôle joué par les forces canadiennes et le ministère de la Défense dans le dispositif arctique du Gouver-nement canadien. Historiquement, les autorités canadiennes ont toujours manifesté la nécessité d’assurer un contrôle et une surveillance des espaces aériens, maritimes et terrestres des pays. Les initiatives successives en matière de sécurité et de défense ont comme point commun la pour-suite de l’objectif traditionnel de souveraineté, notamment par le développement d’une pré-sence militaire effective. La grille de lecture de la pensée stratégique du Canada dans le Nord de son territoire repose sur le potentiel économique quant aux ressources que renfermeraient les espaces sous-marins (hydrocarbures, minéraux) et l’hypothèse de l’ouverture du passage du Nord-Ouest. Elle est également fondée sur les conséquences qu’aurait une augmentation des flux commerciaux : la difficile détection des activités criminelles, les risques environnementaux, l’impact sur les populations locales. Enfin, il ne faut pas sous-estimer la dimension de politique intérieure et l’instrumentation à usage interne au sein de la classe politique. Tous ces aspects entrent en ligne de compte dans la détermination du rôle du militaire dans la région, exacerbent des rivalités un temps oublié et créer des tensions avec des acteurs étatiques par-delà la zone considérée. Si à ces opportunités stratégiques nouvelles correspondent des risques nouveaux, elle pose également les questions relatives aux moyens et capacités des Forces canadiennes car

le Canada comme toutes les nations membres de l’OTAN connait des difficultés financières et budgétaires, lesquelles risquent de créer un fossé entre les aspirations politiques et les réalités capacitaires. Quels sont les enjeux stratégiques du nord canadien pour les dirigeants politiques et mili-taires ? Quelles ont été les décisions capacitaires prises et les difficultés opérationnelles posées par les contraintes budgétaires récentes ? Quelle est la nature des pressions externes notamment les relations canado-américaines.

Rappels doctrinaux et enjeux stratégiques L’attitude canadienne vis-à-vis de l’Arctique est un bon thermomètre concernant le lent chan-gement de culture stratégique en cours parmi les dirigeants politiques, militaires et diplomatiques canadiens. Le « néo-continentalisme »1 diffère des postures traditionnellement soit interna-tionaliste soit strictement continentaliste. Il est une traduction dans les questions stratégiques de politique étrangère et de défense, du néo-conservatisme politique au sein de la société et dans la classe dirigeante. Cette approche est la combinaison d’une école de pensée politique et d’une doctrine commerciale. Au final, la poli-tique étrangère repose sur deux piliers fonda-mentaux dont on trouve une illustration dans la politique arctique du Canada. Tout d’abord, le premier axe est la reprise des idées néo-conservatrices de respect strict du droit, du maintien de l’ordre et de l’application de la loi (Law&Order), ainsi qu’une survalorisation de l’identité canadienne. Ensuite, une logique conti-nentaliste met en avant prioritairement une lecture économique et bilatérale/hémisphérique (principalement canado-américaine) dans le choix des partenariats. La réflexion stratégique du Canada en Arctique est prioritairement axée sur le maintien et l’affirmation continue de la souveraineté selon l’expression « use it or lose it »2. Outre le Premier ministre, le leaderhip de la présence en Arctique canadien est détenu par les Forces canadiennes et le ministère de la Défense

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1. Justin Massie, Stéphane Roussel, « The Twilight of Internationalism Neo-continentalism as an Emerging Dominant Idea in Canadian Foreign Policy », in Claire Turenne-Sjolander, Heather A. Smith (dirs..), Canada in the World: Perspectives on Canadian Foreign Policy, Oxford University Press, 2012. 2. Gouvernement du Canada, Stratégie pour le Nord du Canada. Notre Nord, notre patrimoine, notre avenir, Ottawa, Gouvernement du Canada, 2009, 40 p.

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nationale3. Mais devant les moyens limités par rapport aux multiples défis y compris sécu-ritaires, l’approche adoptée est dite « pangouver-nementale », autrement dit interministérielle. Elle implique la participation d’autres ministères en charge des fonctions régaliennes ou non. Elle s’articule autour du scenario des conséquences de la fonte de la calotte glaciaire. Ce scénario se décline en inquiétudes de nature sécuritaire, économique et environnementale :

• Accessibilité à une réserve de ressources évaluées comme étant « extraordinaires » ;

• Conflits interétatiques dus à la convoitise suscitée ;

• l'ouverture du passage vers l'Ouest ; • conséquences environnementales d’une

exploitation excessive desdites ressources ; d’accidents industriels, commerciaux en raison de l’exploitation à des fins tou-ristiques de la zone ;

• développements asymétriques d’activités criminelles et terroristes dans la zone concernée ;

En avril 2011, les nouvelles directives pour le Nord du Canada confirment le caractère priori-taire des missions d’affirmation de la souverai-neté et l’approche interministérielle antérieure4 ; cette dernière consacre le rôle primordial des forces canadiennes en raison du budget et parce qu’elles sont le seul acteur à disposer de capa-cités logistiques. Par ailleurs y sont explicitées les missions des différents acteurs militaires et civils du ministère de la Défense. Le document fixe des objectifs pour les Forces canadiennes dans plusieurs domaines de la connaissance du terrain et la réactivité pour de meilleures perfor-mances d’intervention dans les missions de gestion des incidents suite à des catastrophes aériennes et à des opérations de recherche et sauvetage. Pour ce faire, la fréquence des rota-tions et la durée des déploiements de routine seront augmentées. Il s’agit ici, de développer le savoir-faire et les compétences interarmées et interministériels en milieu arctique dans des conditions extrêmes. Sont visés tant le personnel militaire opérationnel que les planificateurs civils en charge des questions arctiques, aussi bien au plan politico-stratégique que tactique. Un tel processus de formation de haut niveau mettrait également l’accent sur la dimension

culturelle et l’approche dite « pangouver-nementale ». L’attention doit être attirée sur le fait que cette confirmation de l’orientation canadienne doit être également rapprochée de la nécessité de trouver de nouvelles missions moins coûteuses mais peut-être, tout au moins mobilisatrices, que dix ans de présence en Afghanistan. La posture arctique canadienne, parfois qualifiée en Europe de « militarisation », renvoie à une stratégie de gestion des ressources humaines qui vise à « rentabiliser » en termes de savoir-faire et des compétences, dans la mesure du possible. Par ailleurs, le Canada comme toutes les nations voit sa stratégie de défense influencée par l’envi-ronnement international, à défaut d’avoir prise sur lui. Les scenarios à venir mettent en avant davantage des opérations impliquant prioritai-rement les composantes Mer et Air des forces armées nationales. Les scenarios impliquant des forces terrestres donnent la priorité à l’usage des Forces spéciales. Les forces conventionnelles terrestres, au Canada comme dans les autres nations, verront leur volume réduit (variable d’ajustement de la Défense) au profit de la Marine et des forces aériennes en raison des réductions budgétaires. Depuis plusieurs années, les objectifs récurrents concourent à l’affirmation de la souveraineté nationale qui passe par 3 types d’activités. Le Ministère entend développer une présence effec-tive en « reprenant la possession physique » de l’Arctique canadien, notamment par la construc-tion d’installations à vocations multiples (mili-taire, scientifique, sociale, etc.). Ensuite, le déve-loppement capacitaire doit privilégier les domaines de la surveillance (maritime, aérienne et terrestre), tirer profit de l’utilisation de la localisation avantageuse de l’Arctique pour le renseignement d’intérêt militaire et les missions de recherche et de sauvetage. Enfin, plus traditionnellement, il est nécessaire de renforcer le maintien en condition opérationnelle des ressources humaines et matérielles contre les menaces étatiques. Un parallèle peut être fait avec les activités de souveraineté des forces armées françaises dans les Caraïbes, en Guyane et pour la Polynésie. Ainsi, pour le Canada, les missions permanentes de souveraineté des autorités militaires et civiles ont deux dimensions. La première renvoie aux relations avec l’Extérieur (protéger le territoire national, les installations stratégiques et contri-buer au maintien de la sécurité, assurer la prévention et la préservation des intérêts natio-naux dans la zone de responsabilité contre toute forme d'agression extérieure, soutenir l'action de l'État dans la zone et participer à la lutte contre

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3. Ministère de la Défense nationale, Stratégie de défense : Canada d’abord, Ottawa, Gouvernement du Canada, 2008, 22 p. 4. Walter Natynczyk (Chef d’État-major, Grade OTAN OF-9), Robert Fonberg (Sous-ministre du MDN, n° 2 de l’administration centrale), Nouvelle directive pour l’Arctique, Ottawa, Gouvernement du Canada, avril 2011.

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toutes formes de criminalité). La seconde met davantage l’accent sur le territoire ou couvre la zone de responsabilité : conduire ou participer à une opération militaire, mener des opérations de secours d'urgence en cas d'assistance humani-taire ou de catastrophes naturelles par exemple. Ainsi, l’« Aviation Royale Canadienne » (Armée de l’air canadienne) assume des missions opéra-tionnelles telles que :

• Souveraineté nationale par la défense aérienne et les mesures de sûreté aérienne;

• Accueil et soutien des forces aériennes étrangères (dans le cadre par exemple de l’exercice annuel Maple Flag) ;

• Soutien pour l'aéromobilité des forces, le transport logistique ;

• Assurer les liaisons de commandement ; • Participation à la lutte contre le narco-

trafic ou toute autre activité criminelle. Par ailleurs, appuyées par les provinces (États fédérés) et les autorités locales spécifiques (Communautés autochtones), la Marine Royale Canadienne et les Forces aériennes remplissent également des missions considérées comme relevant du « service public » ou répondant à une obligation internationale ; il en va ainsi des activités de recherches et sauvetages (Search & Rescue - SAR), maritimes et terrestres ; les missions d’évacuation sanitaires et les missions de nature humanitaire ; et, le concours apporté aux autres administrations fédérales et provinciales. Dans ces derniers cas, le « contrat

opérationnel intergouvernemental » se décline au travers des missions suivantes : protection du territoire national et contribution au maintien de la sécurité dans la zone de responsabilité permanente (ZRP) ou dans la zone économique exclusive (ZEE) ; la participation au soutien de l'action de l'État en mer ou dans l’espace aérien ; la conduite ou la participation à une opération militaire dans un environnement national ou multinational dans la zone de responsabilité, y compris les opérations de secours d’urgence (humanitaire, catastrophe naturelle). Dans sa dimension « coopération extérieure », la stratégie du Canada promeut une démarche en cercles concentriques. Elle privilégie les relations canado-américaines et, occasionnellement inclut des partenaires hémisphériques. Ainsi, le Canada dans sa posture dite « néo-continen-taliste » participe à des coopérations essen-tiellement bilatérales avec les organismes homo-logues américains (North American Aerospace Defense Command-NORAD, U.S. Northern Command, U.S. Southern Command, Joint Task Force Alaska, Joint Interagency Task Force South, United States Coast Guard). Par ailleurs, les partenaires peuvent être non-américains mais toujours « hémisphériques » comme le Grønlands Kommando (commandement straté-gique du Groenland). Les instances multila-térales y ont leur place mais uniquement celles où le Canada peut avoir une influence détermi-nante comme le Conseil arctique ; en revanche, des organisations comme l’OTAN incitent à la méfiance en raison du moindre poids politique du Canada. ◊

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Author Dr. Samir Battiss is Lecturer at the University of Quebec in Montreal (UQAM) and Associate Researcher at the Research Center of Canadian International Relations (National School of Public Administration, Montreal). In the fall of 2011, he was Visiting Research Fellow at the Research Division of the NATO Defense Col-lege within the framework of the Mediterra-nean Dialogue Fellowship. In Spring 2012 he has been selected by the Altantic Council of the United States as “Young Atlanticist” to partici-pate to NATO Summit in Chicago, IL, and in Spring 2013 by the Slovak Atlantic Commission (SAC) as “Young Leader” on the occasion of the Annual Global Security Forum (Bratislava).

Dernières publications - Juha Jokela, Tuomas Iso-Markku, Nordic

Defence cooperation: Background, cureent trands and future prospects, note n° 21/2013, June 2013

- Benoît Gomis, Entre Londres et Berlin : le difficile rééquilibrage stratégique français et son impact sur la Politique de Sécurité et de Défense Commune (PSDC), note n° 20/2013, juin 2013

- Marek Madej, Visegrad Group defense co-operation: what added value for the European capabilities?, note n° 19/13, June 2013

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nce

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nisé

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M

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Arm

emen

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-sol

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84,

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bes à

gui

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lase

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Mis

sile

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fusé

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clai

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