L'aide de l'Union européenne : du développement à la sécurité, l'exemple du Fonds européen de...

8/12/2019 L'aide de l'Union europenne : du dveloppement la scurit, l'exemple du Fonds europen de dveloppement.

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Laide de lUnion europenne :

du dveloppement la scurit,

lexemple du Fonds europen de dveloppement

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Dominique LECOMPTE

Thierry VIRCOULON

Juin 2014

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NNootteeddeell II ffrrii

ProgrammeAfrique subsaharienne


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LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche,dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales.

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Sommaire

INTRODUCTION................................................................................... 3

LES ORIGINES:LHERITAGE COLONIAL................................................ 5

LES ANNEES 1990 :LA POLITISATION DE L AIDE EUROPEENNE AU

DEVELOPPEMENT.............................................................................. 10

LAUBE DU XXIESIECLE:LA SECURITISATIONDE LAIDE EUROPEENNE AU

DEVELOPPEMENT.............................................................................. 14

CONCLUSION .................................................................................... 21

ANNEXES ......................................................................................... 25

Annexe 1 : Princ ipaux inst ruments financiers

de laction extrieure europenne ..................................................... 25

Annexe 2 : Enchanement des FED successifs .................................. 27

Annexe 3 : Montants des allocations aux secteurs de

concentration lis la scurit dans les Programmes

Indicatifs Rgionaux (PIR) 10eFED ...................................................... 28

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Introduction

Au fil de son dveloppement institutionnel et de la multiplication deses activits, lUnion europenne (UE) a eu tendance empiler pluttqu rationaliser ses politiques, en crant un outil financier parobjectif. De ce fait, les fonds europens sont devenus un labyrinthedont le cot de gestion est lev. Laction extrieure de lUEnchappe pas cette tendance puisque ses multiples objectifs,dfinis par la Haute Reprsentante de lUE pour les affaires

trangres, Catherine Ashton, comme promouvoir nos propresvaleurs et intrts fondamentaux tels que les droits de lhomme, ladmocratie et ltat de droit, mais aussi contribuer la lutte contrela pauvret, la prservation de la paix et la rsolution des conflitsdans le monde1, sappuient sur neuf ou dix instruments diffrents,certains qualifis de gographiques et dautres de thmatiques : Instrument de coopration au dveloppement(ICD), Instrument de Partenariat (IP), Instrument de stabilit (IdS),Instrument europen pour la dmocratie et les droits de lhomme(IEDDH), etc. (Annexe 1). Les domaines et les champs

gographiques dintervention de ces outils financiers sentremlent etreprsentent un budget total de 96,2 milliards deuros pour la priode2014-20202, faisant de lUE le premier fournisseur daide audveloppement. Le Fonds europen de dveloppement (FED) est le

Thierry Vircoulon est chercheur associ au programme Afrique subsaharienne delIfri. Ancien lve de l'Ecole Nationale d'Administration et titulaire d'un DEA descience politique la Sorbonne, il a travaill pour le Quai d'Orsay et la Commissioneuropenne sur le continent, notamment en Afrique du Sud et en RpubliqueDmocratique du Congo.

Dominique Lecompte, docteur en gographie, consultant indpendant. Il a travaillune quarantaine dannes dans le domaine du dveloppement sur des projets de laBanque Mondiale, des Nations Unies, de la coopration franaise et durant dix-huitans en Afrique, dans la Carabe et dans le Pacifique sur des programmes de laCommission europenne en tant que conseiller des services de lOrdonnateurnational du Fonds europen de dveloppement de huit Etats ACP.1Disponible sur :.2Ibid.

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http://www.touteleurope.eu/fr/actions/relations-exterieures/politique-de-voisinage/actualite/actualites-vue-detaillee/afficher/fiche/5600/t/44267/from/2387/brhttp://www.touteleurope.eu/fr/actions/relations-exterieures/politique-de-voisinage/actualite/actualites-vue-detaillee/afficher/fiche/5600/t/44267/from/2387/brhttp://www.touteleurope.eu/fr/actions/relations-exterieures/politique-de-voisinage/actualite/actualites-vue-detaillee/afficher/fiche/5600/t/44267/from/2387/brhttp://www.touteleurope.eu/fr/actions/relations-exterieures/politique-de-voisinage/actualite/actualites-vue-detaillee/afficher/fiche/5600/t/44267/from/2387/brhttp://www.touteleurope.eu/fr/actions/relations-exterieures/politique-de-voisinage/actualite/actualites-vue-detaillee/afficher/fiche/5600/t/44267/from/2387/brhttp://www.touteleurope.eu/fr/actions/relations-exterieures/politique-de-voisinage/actualite/actualites-vue-detaillee/afficher/fiche/5600/t/44267/from/2387/brhttp://www.touteleurope.eu/fr/actions/relations-exterieures/politique-de-voisinage/actualite/actualites-vue-detaillee/afficher/fiche/5600/t/44267/from/2387/br


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T. Vircoulon et D. Lecompte/ Laide de lUnion europenne...

plus ancien de ces instruments, bien antrieur au trait de Maastrichtde 1992 qui donna le jour la politique trangre de lUE. Sonobjectif (linvestissement pour le dveloppement) et son champdintervention gographique (postcolonial) taient lorigine

clairement circonscrits mais il a d au fil des temps sadapter laconsolidation de laction extrieure de lUE et la multiplication deses objectifs. Dmembr en une srie dinstruments, le FED seprsente actuellement comme un millefeuille, rsultat de lasdimentation de modalits dinterventions apparues au cours desges3. Mais au-del de sa complexit dusage, lvolution du FEDreflte lvolution de laide europenne qui est au dpart uninvestissement pour linfrastructure, et devient progressivement uninvestissement pour la scurit. La structuration dune diplomatiecooprante europenne aprs le trait de Maastricht a politis laide

au dveloppement et est en train de lui donner une orientation deplus en plus scuritaire sans que lon sache clairement si le but ultimeest de scuriser les citoyens des pays du Sud ou de lEurope. Lobjetde cet article nest pas de juger cette volution mais den rendrecompte travers lanalyse du principal fonds de dveloppement delUE (le FED) et dun de ses dmembrements (la Facilit de paix pourlAfrique) puis de mettre en vidence les difficults et apories quecette volution gnre dans le cadre des relations entre lUEet les pays en dveloppement.

3Au fil de plus de 50 ans dexistence, pratiquement seuls le STABEX (Systme deStabilisation des Recettes d'Exportation) et le SYSMIN (Systme de Dveloppementdu potentiel minier) ont disparu du systme daide au dveloppement europen.

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Les origines : lhritage colonial

Les origines du Fonds europen de dveloppement remontent lanaissance mme de lUnion europenne. Le trait de Rome, sign en1957 entre les six tats fondateurs de ce qui tait alors laCommunaut conomique europenne (CEE), prvoyait4 que les tats membres conviennent dassocier la Communaut les payset territoires non europens entretenant avec la Belgique, la France,lItalie et les Pays-Bas des relations particulires etque ces mmes

tats membres contribuent aux investissements que demande ledveloppement progressif de ces pays et territoires5. Lannexe IVdu Trait dressait la liste de 25 territoires coloniaux ou sous tutelleconcerns par cette association. Un instrument financier, le premierFED, abond directement par les tats membres et partie nonintgrante du budget europen, fut mis sur pied afin de remplir lesobjectifs fixs par larticle 132 du Trait, dans lesprit des fondsdquipement des tats membres, en particulier du FIDES (FondsdInvestissement et de Dveloppement conomique et Social)franais ou du Fonds du Bien-tre Indigne (FBEI) belge6. Ce

caprice colonial7 comme daucuns le considraient alors taitpromis une longue vie puisque ds 1963, suite lindpendancedes tats africains lis la France et la Belgique, fut signe lapremire convention de Yaound avec les 18 premiers EAMA (tatsafricains et malgaches associs). La machine tait alors enclencheet ne devait plus sarrter, ladhsion du Royaume-Uni puis delEspagne et du Portugal entranant un largissement concomitant dugroupe des tats bnficiaires aux anciennes colonies des nouveaux

4Art.131 du Trait de Rome.5Art. 132 du Trait de Rome.6Pour un historique du FED et de la Direction Gnrale Dveloppement charg desa mise en uvre, lire Vronique Dimier, Institutionnalisation et bureaucratisationde la Commission europenne : l'exemple de la DG dveloppement , in Politiqueeuropenne, n 11, 2003/3, p. 99-121 et Raymond-Marin Lemesle, La conventionde Lom : principaux objectifs et exemples dactions 1975-1995 . C.H.E.A.M., Paris,1995, 193 p.7Vronique Dimier, op.cit. p. 102.

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membres de lUE8. Les pays du Sud se dotrent le 6 juin 1975 dunestructure politique suite lAccord de Georgetown en crant legroupe des tats ACP (Afrique, Carabes, Pacifique).Une architecture politique originale faite de structures paritaires

(Comit des Ambassadeurs ACP-UE, Conseil des Ministres ACP-UE,Assemble paritaire ACP-UE, etc.) fut btie et permit dorganiser langociation et le dialogue entre deux groupes dtats : dune part, laCEE qui devait devenir lUE avec 28 membres et, dautre part, legroupe ACP qui regroupe aujourdhui 79 pays. Le FED constitueaujourdhui le principal instrument daction extrieure de lUE (environ35 % des fonds allous son action extrieure) avec prs de34,3 milliards deuros prvus pour la priode 2014-2020.

La premire originalit du FED est quil ne constitue pas proprement parler un instrument du budget de la CEE.

Adoss ds son origine au trait de Rome, il a toujours repos sur un contrat pluriannuel, de droit public international, ngoci entredeux unions dtats9 les pays europens dune part et le groupeACP dautre part (Annexe 2) : conventions de Yaound I et II (1963-1975), puis de Lom (quatre fois rvise de 1975 2000) et enfinAccord de Partenariat de Cotonou en 2000 (deux fois rvis depuissa signature). En tant que fonds abond directement par les tatsmembres de lUE10, il ne fait financirement pas partie du budget delUnion et ne relve donc pas juridiquement des rgles communesvotes par le Parlement pour les autres instruments11.

8Outre danciennes possessions ultramarines des tats membres, le groupe ACPsest tendu par proximit et pour des raisons diverses des pays qui navaientjamais t coloniss (Libria, thiopie), ou qui lavaient t il y a fort longtemps(Hati, Rpublique Dominicaine, Cuba), des territoires du Pacifique qui taient soustutelle des tats-Unis, de lAustralie et de la Nouvelle-Zlande, ainsi qu Timor-Leste. Squelle de ses origines coloniales, une partie marginale des ressources duFED bnficie galement 25 Pays et Territoires dOutre Mer (PTOM) nonindpendants parpills de lArctique lAntarctique (12 territoires lis au Royaume-Uni, 6 la France, 2 aux Pays-Bas et 1 au Danemark).9 Claude Cheysson, ancien commissaire au dveloppement lors de la signaturede la convention de Lom I dans sa prface Raymond-Marin Lemesle, op. cit.10

Le FED a toujours t abond directement par des apports de chacun des tatsmembres de lUE en fonction de grilles de rpartition qui sont chaque fois lobjet dediscussions serres. Concernant le 10meFED, quatre tats lAllemagne (20 %), laFrance (19 %), le Royaume Uni (15 %) et lItalie (13 %) apportaient plus des 2/3 desressources du Fonds. Voir Ulrike Kilne, Niels Keijzen, Jesque van Seters, SheriffAndrew, More or Less? A Financial Analysis of the Proposed 11th EuropeanDevelopment Fund , ECDPM (Bruxelles Maastricht), Briefing Noten29, mars 2012,31 p.11tant li un accord international, le FED, la diffrence des autres instrumentslis au budget de lUE, relve dun accord interne qui requiert lunanimit, et non pasdune rglementation qui peut tre adopte la majorit qualifie ; il ne requiert

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Seconde originalit du FED, lie prcisment ce quil atoujours t le fruit daccords bilatraux entre deux groupes dtats, lesprit de Lom , bas sur un partenariat entre gaux ,a institu ds sa naissance un systme de cogestion des ressources

du fonds. Ds lorigine une distinction tait tablie entre les domainesqui taient clairement de la seule responsabilit des tats ACP 12 dfinition de leurs objectifs et priorits, choix des projets, passationdes marchs et gestion contractuelle et ce qui relevait duneresponsabilit conjointe entre ltat ACP et la CE13 laboration duProgramme Indicatif National, instruction des projets et, ce qui ntaitpas le moins important pour la Commission, assurer lgalit desconditions de participation aux appels doffres et aux marchs .LAccord de Cotonou a repris cette architecture puisque sonannexe IV reprend souvent mot mot les dispositions qui figuraient

dj dans la convention de Lom. Cette volont affichedappropriation de la gestion du FED par les tats bnficiaires setraduit par une mise en uvre conjointe des projets et programmes.Du ct de ltat ACP, lOrdonnateur national du FED, personnalitnomme par les pouvoirs publics, dont les prrogatives dfinies parlarticle 35 de lannexe IV de lAccord de Cotonou 14, est responsablede la prsentation et instruction des projets et programmes prsentspour financement, du lancement des appels doffres et delorganisation des valuations et propositions dattribution, de laliquidation et ordonnancement des paiements et de tout ce qui relve

de la matrise douvrage (amnagements, modifications, applicationdes pnalits, etc.). La Communaut (dsormais Commission)dispose quant elle dun reprsentant auprs de ltat ACP15dontles prrogatives sont dans les faits le pendant exact de celles de

par contre pas daccord du Parlement. Voir ECDPM, Differentiation in ACP-EUcooperation. Implication of the Us Agenda for change for the 11th EDF and beyond ,Discussion paper n134, octobre 2012, p.10.12 Art. 222.2, dfinir les objectifs et les priorits sur lesquels se fondent lesprogrammes indicatifs choisir les projets et programmes prparer et prsenterles dossiers des projets et programmes prparer, ngocier et conclure les

marchs excuter et grer les projets et programmes .13Art.222.3, les lignes directrices de la cooprationles programmes indicatifslinstruction des projets et programmes .14Article 35 de lannexe IV de lAccord de Cotonou qui reprend pratiquement motpour mot larticle 313 des conventions de Lom successives.15Dans les faits, sur les 139 dlgations de lUE dans le monde, une cinquantaineseulement sont tablies dans un tat ACP, certaines dentre elles couvrant plusieurspays, notamment dans le cas des petits tats insulaires (par exemple la dlgationaux Fiji reprsente lUE auprs de tous les micro-tats insulaires du Pacifique, cellede la Barbade pour les petites Antilles, de Maurice pour les Comoreset les Seychelles, etc.)

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lOrdonnateur national16puisquil doit participer et offrir assistance celui-ci en ce qui concerne linstruction des projets et programmes,approuver les demandes dattribution de march, et sassurer de leurexcution financire correcte17. Alors que ce nest quen 2005, avec

la fameuse Dclaration de Paris , que les donneurs sengagrent respecter le rle prdominant des pays partenaires et les aider renforcer leur capacit exercer ce rle18 et faire reposerlensemble de leur soutien stratgies-pays, dialogue sur lespolitiques suivre et programmes de coopration pour ledveloppementsur les stratgies nationales de dveloppement despays partenaires et les rapports priodiques sur lavancement delexcution de ces stratgies19, le FED a donc fonctionn depuisses origines selon ces principes, lAccord de Cotonou pouvant enquelque sorte tre considr comme une proto-Dclaration

de Paris20

.Troisime originalit du FED : sa prvisibilit. Ds lentre de

la Grande-Bretagne dans la CEE et la signature de la convention deLom I en 197521, la rpartition des enveloppes budgtaires entre lesdivers pays bnficiaires a rpondu des critres objectifs et connus,faisant du FED une aide programmable et prvisible.

16Larticle 36 de lannexe IV de lAccord de Cotonou reprenait mot pour mot lancienarticle 317 des conventions de Lom jusqu la rvision de 2005. Il a alors tremani et rduit sans que cela ait de rpercussions quant ltendue de sespouvoirs dans le cadre de la rglementation financire du FED, de plus en pluscalque sur celle de lensemble des aides extrieures de lUE.17Voir larticle de Vronique Dimier, Prfets d'Europe : le rle des dlgations de laCommission dans les pays ACP (1964-2004), in Revue franaise d'administrationpublique, Paris, No. 111, 2004/3, p. 433-445. Cet article retrace lhistoire desreprsentants de lUE depuis les simples contrleurs techniques du FED contractuels des annes 1960 et 1970 jusquau chef de dlgation statutdiplomatique apparu dans la convention de Lom IV rvise Maurice en passantpar le contrleur-dlgu puis le simple dlgu . La nouvelle formulation deses attributions telle quelle apparat dans lAccord de Cotonou rvis Luxembourgmarque cette volution dun rle essentiellement technique de reprsentant de laCE/UE dans la mise en uvre des ressources du FED celui de diplomatereprsentant lUE dans toutes ses dimensions dans ltat ACP, un charg decoopration se chargeant plus prcisment des aspects lis au dveloppement.18

Forum haut niveau, Paris, 28 fvrier-2 mars 2005, Dclaration de Paris surlefficacit de laide au dveloppement, point 15.19Idempoint 16.20Ce nest pourtant que lors de la rvision de lAccord de 2010, Ouagadougou,quune rfrence explicite la Dclaration de Paris apparat pour la premire foisdans le texte.21 Vronique Dimier, Institutionnalisation et bureaucratisation de la Commissioneuropenne : l'exemple de la DG dveloppement, in Politique europenne, n 11,2003/3, p. 99-121 et sa prsentation du Waterloo bis qua constitu pour lesanciens administrateurs coloniaux franais en charge du FED lentre du Royaume-Uni dans la CE.

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Cela se traduisait dans lAccord de Lom par un droit laide ,chaque tat se voyant affecter en dbut de priode quinquennale deprogrammation, correspondant alors un FED22, une enveloppeintangible. Le systme a depuis gagn en sophistication : lallocation

peut prsent tre revue la hausse ou la baisse en fonction desperformances du pays et les programmes nationaux et rgionauxdoivent prsent ne prsenter quun nombre limit de secteurs deconcentration afin dviter la dispersion et le saupoudrage23.Cependant, le FED, contrairement par exemple aux banques dedveloppement, qui financent gnralement les projets au coup coup, ou aux autres instruments europen de politique extrieure,fonctionnant souvent par le biais dappels proposition de projets ouselon un systme de first in, first out , continue tre bas sur uneprogrammation quinquennale de lutilisation dune enveloppe

financire connue.Dernire spcificit enfin, jusquaux annes 1990, le FED a

fonctionn sur le modle des fonds dinvestissements crs aprs laSeconde Guerre mondiale. Durant des annes, il a essentiellementpermis de doter les pays ACP dinfrastructures dont la ralisationdpassait leurs capacits techniques et financires. Des milliers dekilomtres de routes, pistes, dinfrastructures hydrauliques, etc., ontpermis dquiper les tats ACP, souvent pour le plus grandbonheur des entreprises de BTP europennes. La culturedentreprise du fonds tait essentiellement une culture dingnieurs,

le contrleur technique du FED tant en contact troit avec sescollgues de ladministration et des entreprises attributaires desmarchs de travaux ou de surveillance pays par le Fonds,essentiellement proccup par laboutissement physique parfoiscote que cote des travaux, le formalisme financier et procduralpassant alors bien souvent au second plan.

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Depuis le 1er

FED qui a couvert la priode 1959-1964, onze FED se sontsuccds, chacun pour exactement cinq ans jusquau 8me FED (1995-2000).Les choses se sont depuis lors compliques, le 9meFED correspondant la priode2000-2007, le 10me 2008-2013.23 Il sagit l dune volont louable de canaliser les fonds vers des actions danslesquelles la valeur ajoute et lexpertise europenne sont maximales et defavoriser une meilleure articulation avec ce que font les tats membres dans ltatACP concern. Dans les faits pourtant, le choix frquent de secteurs deconcentration aussi vastes que la lutte contre la pauvret ou la gouvernance permet encore de monter des programmes touchant des cibles lesplus varies.

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Les annes 1990 :la politisation de laide

europenne au dveloppement

Jusquaux annes 1990, dans le contexte de la Guerre Froide, il taitgnralement considr que laide soit efficace ou non n [a] pasvraiment dimportance, par exemple, si elle [consolide] des rgimesamis 24. Au dbut des annes 1990, alors que les donateursoccidentaux navaient plus besoin dutiliser laide comme un outilpolitique dans le cadre de la Guerre Froide et que la France vantaitsoudainement les mrites de la dmocratie en Afrique francophone,les bailleurs introduisirent dans leurs programmes des conditionnalitspolitiques sans cesse accrues.

Dans le cas du FED, ce changement de paradigme de laidese traduisit tout dabord en 1990 avec Lom IV o apparat pour lapremire fois une timide rfrence indiquant que la politique dedveloppement et la coopration sont troitement lies au respect

des droits et liberts fondamentales de lhomme

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, dtaillant par lasuite lensemble des droits conomiques, sociaux et culturels enquestion. De plus, les parties contractantes raffirmaient leursobligations pour combattre et liminer toutes formes dediscriminations fondes sur lethnie, lorigine, la race, la nationalit,la couleur, le sexe, la langue, la religion26 , mais sans que celanaille au-del de la simple dclaration de bonnes intentions. Suite autrait de Maastricht et la conscration de la politique extrieurecomme lune des politiques de lUnion, Lom IV bis en 1995 indiqueque dans lappui aux stratgies de dveloppement des tats ACP,il sera tenu compte la fois des objectifs et priorits de la politique decoopration de la Communaut et des priorits de dveloppementdes tats ACP27. Il marque ainsi le passage de la Commission du

24 Jean-Michel Severino, La rsurrection de laide, in OCDE, Cooprationpour le dveloppement 2011, ditions OCDE, Paris, 2012, p. 137-150.25Art. 5.1.26Art. 5.2.27Art. 4.

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rle de partenaire non actif, se contentant de financer lesprogrammes prsents par les pays ACP, celui dun acteurentendant tre engag dans un dialogue politique avec ces dernierset conditionnant dans une certaine mesure son soutien au respect

des objectifs et priorits propres la Communaut. LAccord deCotonou sign en 2000 sinscrit dans cette perspective. Au fil de sesrvisions quinquennales, on y trouve un inventaire la Prvert deproccupations dont on peut douter quelles aient t introduites parles tats ACP : rfrences lOrganisation Mondiale du Commerce, lOrganisation Internationale du Travail, lAccord sur les droits deproprit intellectuelle en relation avec le commerce, la Conventionsur la Diversit Biologique, la Cour Pnale Internationale, etc.Larticle 86 de lAccord de Cotonou institue pour la premire fois, ds2000, une procdure de consultation et mesures appropries

concernant les droits de lhomme, les principes dmocratiques etltat de droit , applicable lorsque lune des parties considre que lautre manque une obligation dcoulant du respect des droitsde lhomme, des principes dmocratiques et de ltat de droit28,procdure qui peut avoir pour consquence la suspension de lacoopration avec ltat en question. Il va sans dire que cetteprocdure a jusqu prsent toujours t active linitiative de lapartie europenne de lAccord et lencontre dun partenaire ACP 29.Larticle 96 consacre pleinement laide europenne au dveloppementcomme un instrument de la politique extrieure de lUE.

Du fait des rticences de nombreux tats ACP cette volution, lapratique du dialogue politique prvu par lAccord de Cotonou est trsvariable au sein des ACP : elle va de linexistence un dialoguergulier et frquent entre reprsentants de lUE et ministres du paysconcern.

Cette importance accrue des critres politiques dans lacoopration ACP-UE sest encore renforce grce au dveloppement

28Art. 96.2 a.29Larticle 96 est gnralement mis en uvre en cas de coups dtat (Cte dIvoire

en 2001, Centrafrique en 2003, Mauritanie en 2005, etc.) et laide europenne nestinterrompue quen dernier ressort ou lorsque ltat partenaire est failli. Pour uneanalyse dtaille de lapplication de larticle 96, lire Liisa Laakso, Timo Kivimaki etMaria Sepanen, Evaluation of Coordination and Coherence in the Aplication of theArticle 96 of the Cotonou Partnership Agreement , in Studies in EuropeanDevelopment Cooperation Evaluation, n6, avril 2007. Cet article consacre en faitune position de la partie europenne qui tait dj prsente lpoque des derniresconventions de Lom. En 1993 dj, par exemple, sept pays tait touchs par desmesures de suspension de laide prises par la Communaut, certains pays ayantalors connu de trs longues priodes de suspension (Congo-Zare, Hati, Malawi,Somalie, Libria).

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concomitant dune nouvelle modalit de laide : lappui budgtaire,apparu dans le sillage des programmes dajustement structurel. Suiteau constat que les tats ACP et la Communaut sont davis que lasituation de la dette extrieure des tats ACP est devenue un

problme critique de dveloppement30, la dcision est alors prisede favoriser lutilisation acclre des ressources desprogrammes indicatifs prcdents qui nont pas t engages, travers les instruments dboursement rapide prvus dans laConvention en vue de contribuer attnuer la charge de la dette31Cette nouvelle orientation en matire de mise en uvre desressources du FED nallait pas forcment de soi : le systme bti parLom reposait sur le financement de linvestissement comme moteurde la croissance et sur un ensemble de prfrences commercialesqui tait aux antipodes des conceptions librales sous-tendant les

politiques dajustement menes par les institutions de BrettonWoods32.Les PAS (Programmes dAjustement Structurel) de ces instancesreposaient alors sur une logique de dveloppement parlaccroissement de la comptitivit, ce qui impliquait que lesproducteurs devaient adapter leurs prix en fonction des prix relatifs.Ce systme allait lencontre des mcanismes de correction desfluctuations de prix traditionnellement mis en uvre par le FED, neconsidrant plus linvestissement public comme llment moteur dela croissance, alors que ctait l le cur de mtier du FED et,

bas sur des dons, remettait ainsi en question le pouvoir de crancierde ces institutions. Aprs un dmarrage timide, puisque la part desfonds du FED affects lajustement structurel ne dpassait pas les10 % du total tant pour le 7e que pour le 8e FED, les appuisbudgtaires devaient rapidement devenir la principale modalit demise en uvre avec 30 % des financements du 9eFED puis 48 % du10eFED. De nombreuses raisons se sont conjugues pour entranerce glissement de laide-projet traditionnelle vers les appuisbudgtaires. Laide budgtaire est dune mise en uvre plus rapideet moins onreuse que laide-projet (elle requiert moins de personnel)et surtout elle est devenue, selon la Cour des Comptes europenne,

30Convention de Lom IV, art. 239.31Convention de Lom IV, art.240.32Voir Jean Coussy, Lappui de lUnion europenne aux ajustements structurels,inCahiers du GEMDEV,n25, 1997, p.195-211.

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la solution depremire intention33 consacre par le dialogue entrebailleurs et pays rcipiendaires.

Les gouvernements des partenaires ACP se sontimmdiatement montrs favorables cette nouvelle modalit delaide, y voyant, peut-tre navement, un moyen de sexonrer dusuivi tatillon, souvent considr comme vexatoire, que les services dela Commission exercent sur lutilisation des fonds affects auxprojets. Mais cela sest rvl une stratgie courte vue.En effet, laide budgtaire est beaucoup plus aise moduler au grdes fluctuations du dialogue politique que les aides-projetsreposant sur des marchs publics qui, une fois signs, peuventdifficilement tre suspendus, permettant ainsi au partenaire europendtre, lorsquil le souhaite, beaucoup plus directif quant au dblocagedes fonds en fonction de critres politiques sur lesquels il dispose

dun pouvoir pratiquement discrtionnaire.

33 Cour des Comptes europenne, La gestion, par la Commission, de lappuibudgtaire gnral dans les pays ACP, ainsi que dans les pays dAmrique Latine etdAsie, rapport spcial n11, 2010, p. 77. On peut dailleurs sinterroger sur lapertinence de cette adaptation dune terminologie dorigine mdicale au domaine delaide au dveloppement, le traitement de premire intention tant celui donn un patient qui na pas reu prcdemment de traitement pour soigner son affection,les pays ACP ayant au contraire gnralement dj t soumis de multiples mdications .

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Laube du XXIesicle :la scuritisation de laide

europenne au dveloppement

Aprs avoir t politise dans les annes 1990, laide europenne estentre de plain-pied dans le domaine de la scurit avec leXXIe sicle. Loin dtre une rupture, cette volution est plutt unecontinuit logique. Le dveloppement de zones de non-droit etdtats faillis (Afghanistan, Hati, Somalie, Rpublique dmocratiquedu Congo, etc.) a t peru et vcu comme gnrant des problmesde scurit en Europe34 tandis quun nouveau paradigme liaitdveloppement et scurit et que le 11 septembre 2001 faisait sauterun verrou psychologique parmi les puissances occidentales.Ces volutions politiques, scuritaires et conceptuelles se traduisirentpar la monte en puissance de la question de la scurit danslagenda europen (illustre par la Stratgie europenne de scuriten 2003) et par la multiplication des missions policires et militairesde lUE35. Cette volution gnrale na pas pargn laide

europenne qui a t dote de nouveaux instruments ad hoccenssrpondre ces nouvelles priorits scuritaires.

Comme dans le cas prcdent, lAccord de Cotonou aincorpor ces proccupations scuritaires europennes. Le texteoriginal comportait, ds 2000, des rfrences aux enfants-soldats, la lutte contre le crime organis, la drogue, la prolifration desarmes lgres, problmes qui proccupaient dj la partieeuropenne. La premire rvision de 2005 inclut la lutte contre leterrorisme et les armes de destruction massive, consquence directe

34 Lapparition dune nouvelle route de la drogue entre lAmrique du Sudet lEurope via lAfrique de lOuest a beaucoup contribu cette vision.35Ces dix dernires annes, lUE a dploy plusieurs missions militaires et policiresen Afrique. Certaines de ces missions taient plus ou moins permanentes (commecelles charges de la rforme du secteur de scurit en RDC et en Guine Bissau,ou des missions de formation militaire comme en Ouganda et au Mali) tandis quedautres taient des interventions militaires ponctuelles (Artmis et EUFOR en RDCen 2003 et 2006, EUFOR au Tchad et en Centrafrique de 2007 2009) ou durables

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du 11 septembre et de la guerre dIrak. La troisime rvision en 2010tend le champ des problmes au trafic dtres humains et lapiraterie36, consquence directe de linscurit affectant une desroutes maritimes les plus frquentes du monde au large de la

Somalie. La monte en puissance des problmes scuritaires danslagenda europen en Afrique apparat aussi et surtout dans lepartenariat stratgique entre lUE et lAfrique. La paix et la scuritfont partie des priorits de ce partenariat : les deux signatairessengagent agir de concert pour instaurer la paix et la scurit enAfrique mais aussi travailler ensemble sur des problmes descurit mondiaux tels que le trafic des armes de petits calibres et laprolifration des armes de destruction massive37.Par ailleurs, par souci de cohrence et de clart, lUE conoitdornavant des stratgies rgionales qui noncent sa politique pour

certaines zones spcifiques et reposent sur une approche intgre dela scurit et du dveloppement38.

Financirement, cette approche sest traduite encore une foispar la cration dun nouvel instrument, la Facilit de Paix pourlAfrique (APF). Sa cration fait suite lengagement renouvel delAfrique sous sa forme dorganisation continentale (lUnion africaine,UA) uvrer pour la paix sur le continent. la fin du XXesicle,le dsir daffirmation politique et dune meilleure matrise de leurdevenir par certains dirigeants africains a concid avec le dsir dedsengagement dAfrique des Occidentaux conscutif la fin de la

Guerre Froide et aux msaventures amricaines et belges enSomalie et au Rwanda39. Cette convergence des agendas politiquesa abouti lide de lafricanisation de la gestion des conflits dont leslogan est African solutions for African problems. Latransformation de lOrganisation de lUnit Africaine en UA sestaccompagne dun nouvel accent mis sur la prvention, gestion etrsolution de conflits sur et par le continent. Lobjectif tait desubstituer des interventions de paix africaines aux interventionsoccidentales en Afrique et, avec la Facilit de Paix, lUE est devenuele premier bailleur de lafricanisation de la prvention, gestion et

(lopration navale Atalante qui vise scuriser les eaux au large de la Somalie adbut en 2008 et dure toujours.)36Article 11.1.37Articles 10 et 13 du Partenariat stratgique Afrique-UE, 2007.38LUE a ainsi labor une stratgie pour le dveloppement et la scurit du Sahelet un cadre stratgique pour la Corne de lAfrique en 2011.39chec de lopration Restore Hope en Somalie en 1993 et excution de dixmilitaires belges participant lopration des euros au Rwanda (MINUAR) en 1994.

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rsolution des conflits. Cre en rponse une demande formulepar le Sommet de lUA Maputo en juillet 2003, la Facilit de Paix futinitialement dote de 250 millions deuros pour une priode de troisans. Cette dotation budgtaire provenait alors du 9e FED.

Depuis sa cration en 2003, la Facilit de Paix a toujours tprolonge, son budget augment (elle a fait lobjet dune allocationbudgtaire de 600 millions dans le cadre du 10eFED) et son champdaction largi.

La Facilit de Paix doit financer la capacit de lUA et desorganisations rgionales africaines prvenir, grer et rsoudre lesconflits sur le continent. ses dbuts, elle a t utilise pour financerdes oprations de maintien de la paix mais son champ sest largirapidement. La mission de lUA au Darfour (AMIS) fut la premiremission recevoir un financement au titre de la Facilit de Paix en

juin 2004 pour un montant de 12 millions deuros. Dsormais, elle nefinance plus seulement les oprations de paix mais aussi toutelarchitecture de paix et de scurit (APSA), cest--dire lesmdiations et linfrastructure institutionnelle ddie la prvention,gestion et rsolution des conflits. En revanche, les dpensesdquipement militaire proprement parler (armes) sont exclues.En 2007, l'UA et l'UE ont dcid d'largir le champ de la Facilit dePaix afin de couvrir la prvention des crises et la stabilisation post-conflit ainsi que d'acclrer le processus dcisionnel et lacoordination. Cela implique de soutenir les structures et les initiatives

de prvention et de rsolution des crises, cest--dire le Conseil dePaix et de Scurit, le Systme Continental d'Alerte Rapide et laForce africaine en attente. Conformment aux priorits du Partenariatstratgique Afrique-UE, les fonds de la Facilit de Paix pour l'Afriqueont t allous comme suit :

1) Un montant de 100 millions a t allou au renforcementdes capacits. Le soutien de l'UE a pour objectif de renforcer lacapacit et l'effectivit du fonctionnement des diffrentescomposantes de l'APSA et de renforcer le dialogue politique. ce titre, la Facilit de Paix a t utilise pour amliorer la

communication institutionnelle entre lUA et les organisations, la foisla communication matrielle (quipement) et humaine (financement ce jour de quatre officiers de liaison des organisations rgionalesauprs de lUA). Actuellement, 40 millions deuros sont affects auxtches comprises dans la feuille de route pour loprationnalisation delAPSA dont une nouvelle mouture est en cours dlaborationpour la priode 2014-2017.

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2) Avec un montant de 600 millions deuros, le financementdes oprations de soutien la paix reprsente la principale dpensede la Facilit de Paix pour l'Afrique.

3) Un montant de 15 millions a t allou au financement desmcanismes dalerte, des phases prparatoires des oprations desoutien la paix et aux tapes prliminaires des processus demdiations, lorsque des fonds sont requis de manire urgente.

En termes de bilan, la Facilit de Paix a permis de financer laconstruction dune capacit institutionnelle de gestion des conflits delUnion africaine et dune myriade dorganisations rgionalesafricaines40et de financer cinq oprations de paix africaines depuissa cration, savoir lAMIS (la mission de lUA au Soudan de 2004 2007), lAMISEC aux Comores (une opration ponctuelle de

scurisation des lections en 2006 conduite par lUA avec leconcours de larme sud-africaine), la MICOPAX en Centrafrique(une mission de la CEEAC qui a dbut en 2008 et est toujours encours), lAMISOM en Somalie (une mission de lUA qui a dbut en2007, toujours en cours), la Regional Task Force de lUA contre laLRA (une autre mission pilote par lUA, commence en 2011,toujours en cours). Parmi toutes ces missions, lAMISOM est de loinla plus coteuse car elle est aussi la plus importante : de sa crationen 2007 jusquen 2012, elle a bnfici de 600 millions deuros daideeuropenne et compte 6 000 hommes41. Une sixime mission va tre

finance par la Facilit de Paix. En effet, lUnion europenne a dcidde rserver un montant de 50 millions pour soutenir le dploiementde la Mission internationale de soutien au Mali sous conduiteafricaine (MISMA42).

Lactivation de la Facilit de Paix a un point de passageoblig : lUA, qui est le pivot central de larchitecture de paix et de

40 Il sagit en loccurrence de lEast African Community (EAC), du March Communde lAfrique orientale et australe (COMESA), de la Communaut conomique destats de lAfrique Centrale (CEEAC), de la Communaut conomique des tats

dAfrique de lOuest (CEDEAO), de la Communaut des tats Sahlo-Sahariens(CEN-SAD), de lAutorit Intergouvernementale pour le Dveloppement (IGAD), delUnion du Maghreb Arabe et de la Communaut de Dveloppement dAfriqueaustrale (SADC).41 Commission europenne, The EU renewed its commitment to foster peace andsecurity in Somalia, 21 fvrier 2012. Le niveau de pertes humaines de cetteopration est aussi particulirement lev (environ 3 000 de 2007 2013) car il sagitdavantage dune mission de maintien que dune mission de combat. Somalie :lAmisom a perdu 3 000 soldats en six ans , RFI, 10 mai 2013.42Commission europenne, LUE acclre son soutien la rsolution de la crise auMali, Bruxelles, 17 janvier 2013.

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scurit continentale. En rgle gnrale, lUA adresse une requte definancement lUE et, quand il sagit du financement dune oprationde maintien de la paix, une approbation, ne serait-ce que tacite etinformelle, des Nations Unies est aussi requise. Ainsi, la

transformation de la mission de la CEEAC en Centrafrique(MICOPAX) en une mission de lUA (MISCA) a impliqu desngociations entre les deux organisations ainsi quun nouveauconcept doprations conu par lUA qui a t envoy Bruxelles enmme temps que la requte de financement43. Si cette requte taitaccepte, la Facilit de Paix financerait cette anne une septimemission africaine. Mais le contrle de lUA sur la Facilit de Paix estinformellement contest par les organisations rgionales quisouhaiteraient obtenir un droit de tirage propre sur ce fonds44.

Toutefois, le financement des efforts de paix et de scurit

des organisations africaines ne se traduit pas par un bilan trssatisfaisant. La feuille de route pour loprationnalisation delarchitecture de paix et de scurit qui a t labore permet demesurer lcart entre les objectifs affichs et les objectifs atteints.Les organisations rgionales africaines nont pas dmontr leurefficacit dans la mise en uvre de leur mandat de paix et descurit et se classent en trois catgories : celles qui nont effectuaucun progrs dans loprationnalisation de la feuille de route et nontconsomm aucun crdit (comme, par exemple, la CEN-SAD etlUnion du Maghreb Arabe), celles qui ont commenc lappliquer et

sont en mesure de prsenter un bilan dactivits cohrent (commelEAC, la COMESA) et celles qui ont commenc lappliquer et quine sont pas en mesure de prsenter un bilan dactivits cohrent(la SADC, la CEDEAO, la CEEAC). La qualit de la gestion financiredes fonds affects est aussi un sujet de proccupation pour lUE,notamment en ce qui concerne la CEEAC et la CEDEAO.Quant la Force en attente, elle est toujours attendue. lment clde larchitecture de paix et de scurit, la Force en attente est censetre la force de maintien de paix de lAfrique et tre forme par lacontribution de cinq organisations rgionales (Union du Maghreb

43 Cette mission devra protger les civils et restaurer la scurit, contribuer lastabilisation du pays et la restauration de lautorit centrale, la rforme du secteurde scurit et la cration des conditions ncessaires la fourniture de laidehumanitaire.44Une telle volution nest pas exclue, notamment aprs la signature dun accord definancement direct entre lUE et la CEDEAO pour la mission de paix au Mali. Afin desauver les apparences du contrle politique de lUA, cet accord a t valid par cetteorganisation.

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Arabe, CEEAC, CEDEAO, SADC et EASFOM45). Reconnaissantfinalement lincapacit atteindre cet objectif, lUA y a substitu unecapacit de dploiement rapide qui serait une version allge de laForce en attente46. Si une capacit de planification militaire a t

instaure au niveau de lUA, cela est loin dtre le cas dans les cinqorganisations rgionales concernes et la capacit de dploiementrapide est peut-tre encore une force virtuelle. En 2013, lincapacitde dployer une force de la CEDEAO lors de la crise malienne et uneforce de la SADC lors de la crise du M23 dans les Kivus congolais admontr par les faits lchec de la constitution de forces en attente.Face au caractre virtuel de certaines ralisations de lAPSA, leretour au ralisme sest impos et les mesures de sauvegarde sontdj engages du ct de lUE : plafonnement du budget de soutien lAPSA, rorientation du programme vers le renforcement de

capacits et lvaluation, notamment en incluant les Dlgations quisont au contact quotidien des bnficiaires. Dvidence, la capacit degestion des organisations africaines a t surestime et les obstaclespolitiques propres au grand dessein de lafricanisation de la gestion,prvention et rsolution des conflits ont t gravement sous-estims.

Par ailleurs, plusieurs divergences de conception du maintiende la paix sont apparues entre lUE et les partenaires africains delAPSA. Les seconds ont une apprhension surtout militaire de lamission et ngligent sa dimension civile tandis que lUE a uneapprhension plus civil affairs du maintien de la paix. Cela a

conduit des tentatives de recadrage de la prparation des Forcesen attente avec un accent mis sur le dveloppement et lintgrationde la composante civile dans les brigades prtendument en attente.De plus, la multiplication des missions de lUA saccompagne duneextension ou dune dilution de lobjectif initial de maintien de la paix :si certaines missions correspondent la conception classique dupeacekeepingou du peacebuilding, dautres comme la Regional TaskForcecontre la LRA sont atypiques tant sur le fond que sur la formeet ressemblent davantage des missions de combat. Cela conduitcertains sinterroger sur une drive scuritaire de la Facilit de Paix,

45Cette Force doit tre compose dune brigade denviron 5 000 hommes chacune,et comporter une composante civile et policire. Communication de Jean-BaptisteNatama, directeur de cabinet de la prsidente de la Commission de lUnion africaine,Paris, juin 2013.46Raport de la prsidente de la Commission sur loprationnalisation de la capacitde dploiement rapide de la Force africaine en attente et la mise en place dunecapacit africaine de rponse immdiate aux crises, Union africaine, 6me runionordinaire du Comit spcialis sur la dfense, la sret et la scurit, 29-30 avril2013.

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en particulier, et de la politique de lUE en Afrique en gnral.Comme il se doit, la Facilit de Paix est aussi critique en raison deleffet dviction quelle aurait sur les dpenses spcifiquementddies au dveloppement puisquelle est finance par le FED.

Paralllement la Facilit de Paix, les proccupationsscuritaires se sont graduellement tendues lensemble dudispositif de programmation FED, quil sagisse des ProgrammesIndicatifs Nationaux (PIN) ou Rgionaux (PIR). Actuellement plus de10 % du montant total des enveloppes prvisionnelles des six PIR(soit plus de 225 millions deuros) sont prvus pour tre affects des projets dans le domaine de la scurit dont une partiedirectement en relation avec des activits de nature purementmilitaire (Annexe 3). Des projets dans le domaine de la scurit sontgalement financs dans le cadre des PIN de nombreux tats, et

parfois mme des programmes dappui budgtaire incluent desindicateurs en relation avec la scurit47. Linclusion des problmesscuritaires (trafic de drogues, dtres humains, blanchiment, etc.)dans laide europenne aux tats ACP illustre et renforce en mmetemps la politisation accrue du dialogue entre lUE et ses partenaires,dautant plus que ces projets sont bien souvent conus en synergieavec des interventions de lUE plus strictement militaires financespar dautres instruments de la Commission, voire du Conseil 48.Le dispositif de pilotage de laide dans les tats ACP sadapte cettenouvelle donne comme le montre lvolution sociologique des chefs

de Dlgations : les ingnieurs qui occupaient traditionnellementpratiquement tous les postes depuis lpoque des contrleurs duFED , sont progressivement remplacs par des diplomates duService Europen dAction Extrieure ou des tats membres49,illustrant bien la prgnance de lapproche politique, de plus en plusaxe sur les questions scuritaires.

47Dans le cas du rcent programme dappui budgtaire pour le Cap-Vert, 8 des 39

indicateurs de performance sont lis au domaine de la scurit, couvrant desactivits aussi varies que la Garde Ctire, lorganisme charg de la lutte contre leblanchiment et le systme carcral.48Le Conseil de lUE finance les oprations militaires europennes par le biais dunfonds ad hoc, Athena.49Lors du renouvellement de 15 chefs de Dlgation, il est vrai en grande partie horsACP, effectu au printemps 2012, seuls 2 des ambassadeurs nomms ntaient pasdes diplomates du SEAE ou des tats membres, encore sagissait-il des Dlgations la Barbade et au Timor-Leste (cf. Nicolas Gros-Verheyde, Rotation 2012 de ladiplomatie europenne, 17 nomms, inBruxelles 2, 16 mai 2012, disponible sur :.

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Conclusion

Cinquante-cinq ans aprs sa cration, le FED, plus ancien instrumentde laction extrieure de lEurope, a fait preuve dune remarquablecapacit sadapter face aux mutations de son environnementinternational et des objectifs tant de la partie europenne que de lapart des partenaires ACP. N comme un fonds dinvestissement dansun cadre de clientlisme postcolonial entre certains tats membres etdes partenaires uniquement africains, il sest adapt aux

largissements successifs de lEurope et lintgration de nouveauxbnficiaires dans le systme de Lom. Il a permis dappuyer lesefforts dajustement des conomies ACP dans le contexte de crise dela dette des annes 1990, a survcu la disparition des prfrencescommerciales qui constituaient lun des piliers des conventions deLom successives, a graduellement t politis en intgrant lapromotion de la dmocratie et de ltat de droit et est de plus en plusutilis comme lun des instruments pour prserver la paix et rsoudreles conflits, particulirement en Afrique. Dmembr en de multiplessous-fonds, ce qui reste spcifique au FED depuis les annes 1950

cest son champ daction gographique limit pratiquement despays ayant autrefois t attachs lEurope par des liens coloniaux.

Toutefois, force est de reconnatre que lvolution actuellepose problme, et ce, en premier lieu, en termes dappropriation.Par rapport lesprit originel des conventions de Lom puis delAccord de Cotonou, qui instauraient, bien avant Paris et Accra, unmcanisme de concertation et de cogestion de laide, bas sur desprojets vritablement dcids en commun, on ne peut nier quuncertain glissement se soit produit. Les objectifs introduits depuis unevingtaine dannes dans les conventions successives correspondent

de plus en plus des proccupations propres la partie europenne,accepts souvent du bout des lvres par la partie ACP.La complexification des procdures de laide europenne et letransfert de tches vers le pays rcipiendaire ont t, dans certainscas, pris contre-pied par la rduction de la capacit administrativede ces pays (exode ou non renouvellement des litesadministratives). Paradoxalement alors que se dveloppait au niveaudes bailleurs un discours sur les notions dappropriation etdalignement, les partenaires ACP ont connu un certain

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dsenchantement, ayant de plus en plus limpression dtre mis lcart des dcisions. Ce sentiment de marginalisation par rapport laprogrammation et la mise en uvre des ressources du Fondsdevient de plus en plus prgnant au sein des responsables ACP et

risque de dlgitimer laide europenne. Il est cet gardsymptomatique de noter que les ACP assistent quant euxessentiellement en spectateurs aux dbats lis lAgendadu changement qui animent les services de la CE50.

Un autre problme a trait la politisation du FED, incarnepar lobjectif de promouvoir nos propres valeurs et intrtsfondamentaux tel quexpos par la Haute Reprsentante de lUEpour les affaires trangres. On peut en effet se demander dansquelle mesure, au-del du pathos qui irrigue les textes desconventions, accords et autres stratgies et agendas de lUE,

linstrument FED est vritablement le mieux habilit pour ce faire.La particularit du FED est en effet dtre techniquement un bailleurbilatral, mais se comportant dans les faits comme un bailleurmultilatral, les tats membres devant constamment saccorder surun plus grand dnominateur commun entre leurs positions sur tel outel point. Du ct du groupe ACP galement, les 79 tats membresrelvent de cultures et de traditions historiques fort diverses.Se mettre daccord dans ces conditions sur ce que pourraient treces valeurs communes et intrts fondamentaux et les promouvoirauprs dtats si divers est en quelque sorte une gageure. Il faut

dautre part noter que cette frquente incapacit dfinir une lignedaction commune, les diplomaties des divers tats membres ayantchacune des intrts particuliers pour certaines zones gographiquesplutt que dautres et des sensibilits politiques diverses, se traduitsouvent par une pusillanimit collective et oblige lEurope et parconsquent le FED intervenir en situation de subsidiarit,par rapport la Banque mondiale et au FMI pour ce qui concerne lesappuis budgtaires et par rapport lONU en ce qui concerne laFacilit de Paix, ludant ainsi le problme de la dfinition dundiscours et de valeurs propres lUE.

Quant lobjectif de scurit nonc par la HauteReprsentante laction extrieure, savoir la prservation de lapaix et la rsolution des conflits dans le monde ,le bilan de ce quapu apporter le FED en tant que tel est mitig. Conue pour financer

50ECDPM, Differentiation in ACP-EU Cooperation. Implication of the EUs Agendafor Change for the 11th EDF and Beyond, op.cit.

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une politique (lafricanisation de la prvention, gestion et rsolutiondes conflits) qui reflte les intrts et normes europens, la Facilitde Paix correspond un souhait politique rel mais paradoxal :le souhait de dsengagement non pas de lAfrique mais des conflits

africains. Toutefois, lUE ne peut se rsoudre se dtournercompltement des problmes de scurit de lAfrique en raison de laproximit des deux continents, de limmigration et des intrtsscuritaires de certains pays europens en Afrique. Ces intrts ontt rcemment illustrs par lintervention militaire franaise pourstopper la progression des djihadistes au Mali, au moment mme otoutes les diplomaties europennes ne juraient que parlafricanisation de la gestion des conflits.

La Facilit de Paix incarne aussi une norme europenne trsprgnante : celle du rgionalisme. En finanant une architecture de

paix et de scurit continentale qui repose sur un rseaudorganisations rgionales, elle promeut explicitement unrgionalisme scuritaire qui reflte la fois lhistoire et la philosophiede lUE, ayant elle-mme t initialement conue comme un rempartet une association conomique contre le bloc de lEst. Les faiblessesintrinsques de ces organisations rgionales limitent limpact dessommes injectes tant dans le cadre de la Facilit que sur lesressources issues des PIR et des PIN. Lutilisation des ressources duFonds, lorsquelle se situe dans une approche globale, articule avecdautres interventions de lUE comme les missions PESD (politique

europenne de scurit et de dfense), peut par contre avoir un effetstabilisateur dans certains pays en crise profonde. Linclusion decritres de performance lis au secteur de la scurit dans le cadrede programmes dappui budgtaire devrait en revanche faire lobjetdune rflexion plus pousse, les indicateurs utiliss dans le cadre deces programmes ne laissant pas toujours augurer un impact rel surla scurit, la lutte contre la dlinquance internationale et le crimeorganis. Une rflexion commune entre praticiens des aidesbudgtaires et spcialistes des questions de scurit permettraitdviter de se fourvoyer et de trouver des incitations plus efficaces

surtout si lon considre quen tant que secteurs de souverainet, ladfense et la scurit sont ceux qui ont jusqu prsent t les plusimpermables aux changements en faveur dune meilleuregouvernance et dune plus grande transparence, et qui ont affectpratiquement tous les autres domaines de la dpense publique.

Une rflexion sur larticulation entre dune part le FED,instrument gographique historiquement vou au financementdinvestissements publics, essentiellement dans le domaine desinfrastructures (secteur par essence mme prvisible et

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programmable), dont la mise en uvre est base sur la ngociationde programmes pluriannuels, et les autres instruments financiers delaction extrieure de lUE dautre part, en particulier les thmatiquesrecouvrant bien souvent les mmes problmatiques gouvernance,

scurit et procdant bien souvent par le biais dappels propositions, devrait tre mene. De par sa nature et sesmcanismes didentification et instruction des programmes et degestion des fonds, le FED nest probablement pas le mieux adaptpour permettre apporter des rponses rapides telles que cellesquexigent les situations de crise et de troubles politiques pouvantvoluer dheure en heure.

ce titre, les rflexions en cours loccasion de laprparation du 11eFED, qui devrait, avec un montant trs lgrementsuprieur celui du 10e, financer la coopration UE-ACP sur la

priode 2014-2020, ne permettent pas vraiment daugurer dechangements significatifs. Le serpent de mer de lintgration duFED dans le budget de lUE souhait depuis des annes debeaucoup au sein de la Commission ou du Parlement europen va sans doute ressurgir mais sans espoir de devenir une ralit. Lesproblmes particuliers lis la scurit et aux objectifs propres laFacilit pour la Paix napparaissent au mieux dans lAgenda forChange51 que lors de timides rfrences au lien dveloppement-scurit et aux situations de fragilit, soit une dizaine de lignes dansun document de douze pages. Le plaidoyer des organisations de la

socit civile pour dtacher lapproche gouvernance des intrtsgostratgiques et avoir des procdures plus souples concernant lesdcaissements en situation de crise52 semble de ce point de vueavoir peu de chance de rencontrer une oreille bienveillante de la partdes services de la Commission, mme si largument de la diffrentiation de laide en fonction des besoins, des capacits demise en uvre, des performances et de limpact pourrait en thoriejouer en faveur dun tel changement.

51 European Commission, Communication of the Commission to the EuropeanParliament, the Council, the European Committee and the Committee of the Regionsincreasing impact of the EU Development Policy: an Agenda for change,Bruxelles,octobre 2011, 12 p.52 Voir par exemple la note dinformation du Groupe de travail Cotonou deCONCORD (Confdration europenne des ONG durgence et de dveloppement) loccasion de la 25me assemble parlementaire ACP-EU en juin 2013, disponiblesur :

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http://www.coordinationsud.org/plaidoyer/europe/fonds-europeen-de-developementhttp://www.coordinationsud.org/plaidoyer/europe/fonds-europeen-de-developementhttp://www.coordinationsud.org/plaidoyer/europe/fonds-europeen-de-developementhttp://www.coordinationsud.org/plaidoyer/europe/fonds-europeen-de-developementhttp://www.coordinationsud.org/plaidoyer/europe/fonds-europeen-de-developement


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Annexes

Annexe 1

Principaux instrumentsfinanciers de laction extrieure europenne

Nom et acronyme

de linstrument

Hauteur du

financement

2014-2020

(en milliards

deuros)

Bnficiaires lments financs

Instruments de pradhsion et de voisinage

Instrument de

pradhsion (IPA)14,11

6 pays des

Balkans

occidentaux et

Turquie

Faciliter la transition

de ces tats avant

leur entre dans lUE

Instrument de

voisinage (ENPI)18,182

17 pays en

priphrie de

lUE :

Mditerrane,

Europe de lEst,

Russie, Caucase,

Moyen orient

Coopration

transfrontalire avec

les tats

gographiquement

proches de lUE mais

nayant pas vocation

y entrer

Instruments de coopration et daide au dveloppement

Fonds europen

de dveloppement

(FED)

34,276 78 pays ACP

Aide audveloppement

base sur lAccord de

Cotonou

Instrument au

dveloppement I

(DCI I)

Amrique latine,

Asie centrale,

Moyen Orient,

Afrique du Sud

Aide au

dveloppement des

tats et rgions

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Instrument au

dveloppement II

(DCI II)

18 pays ACP

Aide la

restructuration de la

production de sucre

Instrument au

dveloppement III

(DCI III)

Tous les pays tiers

(sauf les

industrialiss et

en pradhsion)

Dveloppement

humain et social,

environnement,

acteurs non

tatiques, scurit

alimentaire,

migration et asile

Instrument au

dveloppement

(DCI) total

23,295

Dmocratie et

droits humains

(EIDHR)

1,587 Tous les pays tiers

Dmocratie

(observation des

lections), bonne

gouvernance, droits

humains, liberts

fondamentales

Instrument de

stabilit (IFS)2,829

Tous les pays tiers

(sauf

industrialiss)

Rponse aux crises et

problmes frontaliers

transrgionaux

Instrument de

scurit nuclaire

(NSI)

0,631

Tous les pays tiers

(sauf

industrialiss)

Suret nuclaire et

protection contre les

radiations

Instrument de

partenariat (IP) 1,0

Pays industrialiss

et mergents

Coopration et

changes en soutien

la diplomatie

publique,

convergence

rglementaire et

promotions des

changes

Instrument pour le

Groenland0,219 Groenland

Source : Commission europenne Cadre financier 2014-2020

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Annexe 2

Enchanement des FED successif s

FED Priode

Nombre

dtats

europens

abondant le

fonds

Nombre

dtats

associs1) 2)

Base juridique

1erFED 1959-1963 630 territoires

associsTrait de Rome

2eFED 1964-1970 6 17 EAMAConvention de

Yaound I

3eFED 1970-1975 6 20 EAMA Convention deYaound II

4eFED 1975-1980 9 46 tats ACPConvention de

Lom I


Lom II


Lom III

7

e

FED 1990-1995 15 70 tats ACP

Convention de

Lom IV


Lom IV bis

9eFED 2000-2007 25 77 tats ACP

Accord de

Cotonou

10eFED 2008-2013 27 79 tats ACP

Accord de

Cotonou rvis

Maurice

11eFED 2014-2020 28 79 tats ACP

Accord de

Cotonou rvis

Ouagadougou

1Il faut tenir compte du fait que certains tats intgrent le groupe ACP en cours de

certains accords et conventions et que certains tats ACP ne sont pas signataires desconventions (cas de Cuba et de la Somalie) ou ne bnficient pas du FED (cas delAfrique du Sud).2

Outre des tats indpendants le FED a toujours financ des projets dans des territoireslis aux tats membres dont la liste a constamment volu du fait en particulier delaccession lindpendance de certains dentre eux, devenant des ACP et de laccessiondautres au statut de Rgions Ultrapriphriques (RUP, cas des Dpartementsfranais dOutre-mer).

27 Ifri


30/30


Annexe 3

Montant des allocations indicatives aux secteurs de concentration lis

la scurit dans les Programmes Indicatifs Rgionaux (PIR) 10eFED

Rgion ACP Montant (millions

deuros)

% du PIR

Total PIR Scurit

CEDEAO 597 119 39,9

Afrique Centrale 165 15 9,1

Afrique de lEst, du Sud et Ocan Indien 645 64 9,9

SADCC 116 17,4 15,0

Carabe 165 9,9 6,0

Pacifique 95 0 0,0

Total 1 783 225,3 12,6

Source : documents des PIR 10eFED

L'aide de l'Union européenne : du développement à la sécurité, l'exemple du Fonds européen de...

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