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LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.

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UNIVERSITE NOTRE-DAME DU KASAYI FACULTE DE DROIT

B.P 70 KANANGA

REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU

CONGO. Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.

Sous l’encadrement du Professeur Dieudonné

LUABA NKUNA

Docteur en Droit Economique.

Année Académique : 2014-2015

Travail de recherche financé par la chaire

UNESCO de l’Université de Bergame et

l’Association Vittorino Chizzolini Coopération

Internationale ONLUS.

Présenté par

Ignace MUAMBA MUAMBA

Assistant


1

LA DECENTRALISATION FISCALE EN REPUBLIQUE DEMOCRTAIQUE DU CONGO.

Plaidoyer pour une gestion rationnelle et efficace des finances locales.

INTRODUCTION

Toute la problématique de l’Etat au Congo est liée à la construction

d’un Etat de droit. A cet effet, il faut partir de la condition juridique de l’Etat qui

permet de déterminer les modalités de gestion (gestion centralisée, gestion

décentralisée) en vue de répondre à ses missions traditionnelles parmi lesquelles se

trouve le développement de la nation.

Aujourd’hui, nous le savons tous, la centralisation du pouvoir de l’Etat

est devenue impopulaire et inadaptée. Les pays à la fois développés et en voie de

développement, remettent en question le monopole des gouvernements centraux en

matière de prise de décision.

On parle des plus en plus de la bonne gouvernance, d’une gouvernance

au service du développement, de la gestion participative et transparente des

ressources financières, de l’administration de proximité et du processus de

légitimation de l’autorité politique.

Pour aller dans ce sens, la RD. Congo fait preuve de certains indices de

bonne foi. C’est notamment la concrétisation de la décentralisation à travers la

capacité de faire participer les citoyens aux décisions politiques et l’habilité à

rapprocher le plus possible l’administration des administrés et ainsi donner

l’impulsion au développement qui est son objectif.

La décentralisation, puisqu’elle est voulue dans la constitution de la

République, devient une matière qui doit être bien comprise par tous.

Toutefois, il faut préciser que la constitution de la 3ème République

affirme dans son préambule, la volonté commune du peuple congolais de bâtir, au

cœur de l’Afrique, un Etat de droit et une nation puissante et prospère, fondée sur

une démocratie politique, économique, sociale et culturelle, dans son approche

participative.


2

Pour atteindre ce résultat, la constitution de la République telle que

modifiée et complétée à ce jour a opté pour la décentralisation fiscale comme mode

de gestion des affaires de l’Etat en RD. Congo.

Certes, la décentralisation fiscale occupe une place importante dans

l’actualité. Elle est pour les 11 provinces de la République un chantier prioritaire et

constitue le facteur déterminant de l’accélération du processus de découpage

territorial en faveur des nouvelles provinces.

En RD. Congo, la décentralisation fiscale est d’abord fondée sur la

nécessité de refonder l’Etat suite à une crise profonde et multi sectorielle ayant

carrément annihilé toute vie publique organisée ; en suite elle repose sur la volonté

d’instiller une dose de démocratie locale pour compenser le pouvoir centralisé voire

dictatorial de la deuxième République; enfin elle est devenue de façon plus

pragmatique une réponse en réaction contre l’incapacité de l’Etat à fournir au

niveau local les services publics fondamentaux comme la santé, l’éducation, l’eau

potable, l’électricité, la justice, les routes, etc.

Concrètement, la décentralisation fiscale invite à ne pas rester au

niveau budgétaire ou comptable, mais à intégrer comment les finances locales se

constituent par rapport aux finances nationales, ce qui signifie en arrière-plan

comment s’organise et se partage le pouvoir entre les autorités locales et l’Etat

central et comment se gère les finances locales.

On retiendra que la décentralisation et l’autonomie financière des

provinces et des entités territoriales décentralisées sont parmi les innovations les

plus concrètes et les plus porteuses dans le nouvel ordre constitutionnel en RDC.

Cependant, quelques problèmes subsistent encore pour matérialiser la

volonté du constituant. Au regard des difficultés de mise en œuvre, la

décentralisation accuse encore des distorsions flagrantes à la base de plusieurs

maux à savoir la non application de la retenue à la source de 40 % des recettes à

caractère national, la non organisation des élections urbaines, municipales et locales

pour rendre effective les entités territoriales décentralisées, le retard dans la mise

sur pied de la caisse nationale de péréquation et l’inexistence quasi-total des

missions de la cour des comptes pour assurer le contrôle juridictionnel des finances

locales.


3

Ces faits mettent ainsi, la décentralisation fiscale congolaise à l’épreuve

à cause des séquelles de la forte centralisation antérieure des affaires de l’Etat et

surtout du manque des recettes fiscales conséquentes eu égard aux charges qui sont

transférées aux provinces et entités territoriales décentralisées.

Ainsi donc, on partira d’abord de la configuration actuelle de la

décentralisation dans le contexte congolais avant d’apprécier les retombés de la

mise en œuvre effective d’une décentralisation fiscale à la congolaise.


4

I. La configuration actuelle de la décentralisation fiscale dans le contexte

congolais

Les prescrits de l’article 3 de la Constitution du 18 février 2006, telle

que modifiée et complétée à ce jour, consacrent la libre administration et

l’autonomie de gestion en faveur des provinces et des entités territoriales

décentralisées.

Cet article précise : « Les provinces et les entités territoriales

décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la

personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux.

Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le

secteur et la chefferie.

Elles jouissent de la libre administration et de l’autonomie de gestion

de leurs ressources économiques, humaines ; financières et techniques… »

Dans un autre clavier de langage, il ressort clairement de cette

disposition constitutionnelle que le constituant congolais a opéré un partage des

compétences entre le pouvoir central, les provinces et les entités territoriales

décentralisées.

A ce sujet Kumbu ki Ngimbi enseigne que c’est le partage des pouvoirs

entre 3 paliers de l’Etat que l’on peut représenter par l’image de trois cercles

concentriques : le plus petit représentant les entités territoriales décentralisées, le

cercle moyen représentant les provinces et le plus grand cercle représentant le

pouvoir central ; sans que celui-ci puisse se confondre avec l’Etat, car l’Etat c’est

l’ensemble de trois paliers dont le chef est le Président de la République, le chef de

l’Etat.1

Ainsi, doit-on commencer par cerner les contours de la notion de

décentralisation fiscale dans le contexte congolais avant d’analyser les mécanismes

d’effectivité de celle-ci.

1 Cité par ASSANI MPOYO, « Réflexion sur les rapports juridiques entre le pouvoir central et les provinces dans la

constitutions de 2006 en RDC, dans Mandats, fonctions et rôle des pouvoirs

constitués dans le nouveau système politique de la RDC », Kinshasa, PNUD, 2007,

p.64.


5

I.1. Qu’en est-il de la décentralisation fiscale dans le contexte particulier de la

République Démocratique du Congo après 2006.

La décentralisation est une notion complexe. Elle l’est surtout en ce

qu’elle s’applique tantôt aux autorités locales, tantôt aux collectivités locales elles-

mêmes.

Traditionnellement, la décentralisation pouvait se comprendre de trois

façons : la décentralisation industrielle, la décentralisation technique et la

décentralisation territoriale. Actuellement, beaucoup d’auteurs parlent de plus en

plus de la décentralisation fiscale et ou financière.

Compris dans son sens général, la décentralisation désigne un processus engageant un transfert de pouvoir d’un niveau central à un niveau local.

Ramenée à son contenu essentiel, la décentralisation s’applique à une

collectivité locale qui, bien qu’englobée dans une autre collectivité plus vaste,

s’administre elle-même, gère elle-même ses propres affaires.

Pour François Paul Yatta, la décentralisation financière s’entend

comme la répartition des ressources publiques et l’organisation des rapports

financiers entre l’Etat et les collectivités locales. Ce concept recouvre la définition

d’un champ de ressources propres pour les collectivités locales, l’identification d’un

champ de ressources partagées entre l’Etat et les collectivités locales et les

transferts des ressources du budget de l’Etat à celui de collectivités locales.2

Toutefois, la définition d’un champ fiscal propre aux collectivités

locales se remarque dans la loi portant principes fondamentaux relatifs à la libre

administration des provinces.

Concrètement en RD. Congo, cette fiscalité propre s’appuie sur les trois

impôts locaux de base à savoir : l’impôt foncier, l’impôt sur les revenus locatifs,

l’impôt sur les véhicules automoteurs.3

A ces impôts, peuvent s’ajouter des taxes spécifiques liées au contexte

de développement des différentes collectivités locales. Tel est le cas par exemple de

la taxe de circulation routière.

2 F.P. YATTA, « la décentralisation financière en Afrique. Succès, problèmes et contraintes », in Windhoek, 18

Mai 2000, p.1 3 Lire l’article 204 de la Constitution de République.


6

Doit-on préciser que la décentralisation fiscale matérialise l’autonomie

reconnue aux provinces et aux entités territoriales décentralisées sur le plan

financier. Elle confirme l’autonomie politique par celle des finances.

Robert D. Ebel estime que c’est dans un régime fiscal décentralisé, où

l’on encourage la participation des citoyens à la prise des décisions, les élus locaux

ont le pouvoir voulu pour s’acquitter du mandat que leur ont confié les électeurs.

C’est le régime fiscal décentralisé qui est le principe fondamental de la

décentralisation fiscale.4

La lecture combinée des articles 202, 203 et 204 de la constitution du

18 Février 2006 telle que modifiée et complétée à ce jour démontre de quelle

manière le partage des compétences entre le pouvoir central et les provinces s’est

fait et matérialise la scission du système fiscal congolais en deux, à savoir la fiscalité

du pouvoir central et la fiscalité des provinces. Ceci constitue à tout point de vue le

système fiscal décentralisé.

L’évaluation de la décentralisation fiscale doit tenir compte des

caractéristiques clés d’un régime fiscal décentralisé. Selon Robert D. Ebel ces

caractéristiques sont entre autres l’existence d’un conseil local élu, un budget

approuvé à l’échelon local, le pouvoir d’emprunt des autorités locales et la capacité

de ces dernières de percevoir des impôts.5 A ceci s’ajoutent d’autres caractéristiques

ayant été incorporées dans la constitution de la République Démocratique du Congo

à savoir la retenue à la source de 40% des recettes à caractère national et

l’organisation ou l’installation d’une caisse nationale de péréquation afin de financer

des projets et programmes d’investissement public, en vue d’assurer la solidarité

nationale et corriger le déséquilibre de développement entre les provinces et

d’autres entités territoriales décentralisées.6

Cependant, ces deux dernières caractéristiques ne sont nullement

rendues effectives en R.D.Congo.

I.1.1.1. Le principe de la retenue à la source de 40 % des recettes à caractère

national.

Il s’agit du mode opératoire de répartition des recettes de l’Etat entre le

pouvoir central et les provinces d’une part, et entre les provinces et les entités 4 Robert D. Ebel et Serdar Yitmaz, « Le concept de décentralisation fiscale et le survol mondial », in symposium

international sur le déséquilibre fiscal, Québec, septembre, 2001, p.2 5 IDEM, p4.

6 Lire les articles 175 et 181 de la constitution de République Démocratique du 18 Février 2006.


7

territoriales décentralisées d’autre part. L’alinéa 2 de l’article 175 de la constitution

de la République précise que la part des recettes à caractère national allouée aux

provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la source.

Ceci sous-entend que chaque province de la République devra s’impliquer dans la

mobilisation et recouvrement des recettes à caractère national ; en connaitre le

montant et y opérer une retenue de 40 %. Malheureusement, en RD. Congo la

pratique est toute autre.

Ce sont les services du Ministère des Finances qui établissent l’assiette,

émettent les rôles et assurent le recouvrement. Doit-on préciser que ces services de

l’Etat n’ont pas de relations contractuelles ou de subordination ni avec la province,

ni avec les entités territoriales décentralisées pour lesquelles ils sont censés

travailler.

Ces dernières n’ont guère de possibilité de réaction en cas d’insuffisances

de performances de la part des ces services, moins, encore un droit de regard sur ces

derniers.

S’agissant effectivement de ces ressources, disons-le, la Constitution

congolaise gâte réellement les provinces auxquelles elle octroie 40% des recettes à

caractère national devant être retenues à la source, 10% desdites recettes au titre de la

caisse de péréquation ainsi que les impôts réels (fonciers, sur le véhicule, sur les

concessions foncières et hydrocarbures) de même que l’impôt sur les revenus locatifs.7

C’est à tout ceci que le pouvoir central a semblé opposer une résistance

farouche dès l’entrée en vigueur de la Constitution congolaise jusqu'à ce jour. Les

tensions entre le pouvoir central et les provinces se sont ainsi exacerbées sur fond de la

mauvaise gouvernance de certains gouverneurs de provinces qui ont excellé dans la non

application des principes budgétaires et ceux de gestion les plus élémentaires.

C’est sans doute pour mettre un terme à ce désordre dans les provinces

qu’est intervenue la loi sur les finances publiques congolaises dont des nombreuses

dispositions sont relatives aux finances publiques des provinces, dans le but de mettre

en place des principes de leur élaboration, exécution et contrôle.

Ainsi, à la place de la retenue à la source, l’Etat congolais a choisi, sans

texte juridique, d’appliquer la rétrocession. Laquelle est du reste calculée et rétrocédée

différemment selon les provinces par caprices des dirigeants.

7 Lire l’Article204 al. 16 de la constitution. A tout considérer, les provinces et des ETD devraient normalement se

retrouver avec au bas mot 50% des ressources , le pouvoir central ne fonctionnant qu’avec le reste.


8

I.1.1.2. La caisse de péréquation.

Elle est une autre source capitale des recettes en faveur des provinces.

Elle est instituée en R.D. Congo par l’article 181 de la constitution de la République.

A la lecture de cet article, il apparait clairement que la caisse de péréquation a pour

mission de financer des projets et programmes d’investissement public, en vue

d’assurer la solidarité nationale et de corriger le déséquilibre de développement

entre les provinces et entre les autres entités territoriales décentralisées.

Ainsi, l’Etat a le devoir d’assurer une péréquation entre les collectivités

locales pour corriger les déséquilibres qui peuvent se développer du fait des

dotations différenciées entre collectivités locales en termes de potentialités

naturelles, économiques ou humaines. La Caisse Nationale de Péréquation pourrait

disposer d’un budget alimenté par le Trésor à concurrence de 10% des recettes à

caractère national revenant à l’Etat chaque année.

Notons tout de suite que reconnaissant le principe de 40% des recettes dues aux provinces et ETD, la loi sur les finances publiques congolaises du 13 juillet 2011 à son article 218 précise que l’allocation effective desdites recettes « tient compte du transfert effectif des compétences et des responsabilités en matière de dépenses ». En effet, « le pouvoir central peut retenir de la quote-part provinciale le coût des compétences et responsabilités non transférés, dans les conditions définies par la loi de finances ».

A l’analyse, il se dégage que le fonds de péréquation congolais dont

question ne répond pas à la philosophie de tels fonds tels qu’ils existent dans

d’autres pays dont la France. Lascombe et Vandendreessche affirment que « la

Constitution (Française) dispose encore que la loi prévoit des dispositifs de

péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales. Cette

disposition a pour but de concilier le principe de liberté avec celui d’égalité par

l’instauration des mécanismes de péréquation financière. Le législateur peut ainsi

prélever sur les ressources fiscales d’une collectivité territoriale dans le but

d’accroître les ressources d’autres collectivités territoriales sans étouffer la libre

administration des collectivités territoriales. 8

Cependant, de la manière dont ce fond est prévu en République

Démocratique du Congo, s’il est effectif, il fonctionnerait sur base de ponction sur la

part du pouvoir central ; d’ailleurs avec raison pure et simple que c’est en tenant

compte du transfert des charges importantes aux provinces.

8 LASCOMBE (M.) et VANDENDREESSCHE (X.), Finances Publiques, Paris, Dalloz, 2009, P.174


9

En appui, nous évoquons tout de suite la notion des budgets des

provinces justifiant ainsi le principe constitutionnel instituant la distinction entre

les finances de pouvoir central et celles des provinces.

Ainsi, La loi n°08/012 du 31 Juillet 2008 portant principes

fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces affirme que les

finances publiques du pouvoir central et celles de provinces sont distinctes. Le

budget de l’Etat comprend le budget du pouvoir central et des provinces.

Il est arrêté chaque année par une loi. Les budgets des entités territoriales

décentralisées sont intégrés en dépenses et en recettes, dans le budget de la

province…9

Nous constatons malheureusement que depuis 2006 jusqu’à ce jour, la

caisse nationale de péréquation n’est jamais opérationnelle.

I.1.1.3. Le conseil élu.10

Disons tout de suite que cet organe doit agir sur base de la répartition

des compétences entre le pouvoir central et les provinces et entre la province et les

entités territoriales décentralisées.

En d’autres termes, cet organe délibère dans le domaine des

compétences réservées à chaque collectivité locale ayant la personnalité juridique et

contrôle le pouvoir exécutif de la dite collectivité ainsi que les autres services

publics de base.

- Province

- Ville

- Commune

- Secteur

- Chefferie

9 Lire l’article 43 de la loi n°08/012 du 31juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre

administration des provinces, un journal officiel n° spécial, 49e année, Kinshasa, 31 juillet 2008.

10 Celui-ci sous-entend, tout organe chargé de délibérer dans les affaires qui concernent soit la province, soit les

entités territoriales décentralisées prises individuellement. On peut parler de l’Assemblée provinciale, le conseil

urbain, le conseil communal, le conseil de secteur ou de chefferie.


10

I.1.1.4. Un budget approuvé

La bonne gouvernance exige la maîtrise des dépenses à engager

conformément au programme d’action mis en place. Dans le contexte de la

décentralisation fiscale en RD. Congo, le principe essentiel reste la séparation des

finances entre d’une part le pouvoir central et la province et d’autre part, entre la

province et les entités territoriales décentralisées de son ressort.

Pour que l’action financière de chacune de ces collectivités soit

originale, Grégoire Bakandeja conseille que cette action se déroule suivant un

rythme régulier, c’est qu’elle est planifiée.11 Cet auteur parle du budget que l’on

définit comme un document comptable reprenant les dépenses appréciées en des

sommes d’argent et les recettes qui doivent les couvrir.

Ainsi, la décentralisation financière sous-entend l’existence d’un organe

chargé d’autoriser et de contrôler l’utilisation des ressources financières des

collectivités. Il s’agit effectivement du conseil élu susévoqué. La disposition de

l’article 3 de la constitution congolaise consacre aussi le principe de la liberté

d’administration. D’après ce principe, les provinces et les entités territoriales

décentralisées de la République établissent elles-mêmes leurs budgets, les exécutent

et ne sont pas soumises au contrôle politique de l’Assemblée Nationale ou du Sénat,

mais plutôt à ceux de l’Inspection Générale des Finances, de la cours des comptes et

des organes délibérants provinciaux et locaux.

I.1.1.5. Le pouvoir de percevoir les impôts

Précédemment, nous avons affirmé que la décentralisation fiscale sous-

entend l’existence d’un système fiscal décentralisé. Concrètement trois impôts sont

cédés aux provinces en R.D. Congo. A ces impôts s’ajoutent les taxes, droits et

redevances. Dans la province du Kasaï-Occidental, ces impôts et taxes sont mobilisés

et recouvrés par la Direction Générale des Recettes de la province du Kasaï-

Occidental, en sigle la DGRKOC, organe générateur des ressources de la province.

I.1.2. Les justifications de la décentralisation fiscale en R.D. Congo.

11

G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « Finances publiques. Pour une meilleure gouvernance économique et

financières en RDC », Bruxelles, Larcier et De Boeck, 2006. P127


11

Nous devons tout de suite nous mettre d’accord que la décentralisation

suppose non seulement le transfert de pouvoir de décision et de contrôle, mais

également la reconnaissance d’une certaine interdépendance des collectivités

locales vis-à-vis du gouvernement central. C’est le cas des provinces, villes,

communes, secteurs et chefferies, qui sont reconnues par la constitution de la

République et la loi sur la libre administration des provinces comme, pour les

premières, composantes politiques, et pour les restes, entités territoriales

décentralisées.

Toutefois, la mise en œuvre de la décentralisation suppose au préalable

une réelle décentralisation des administrations de l’Etat, faute de quoi aucun

dialogue n’est possible entre les élus locaux, détenteurs des nouvelles compétences,

et les fonctionnaires chargés de veiller à l’application des principes du service

public.12 La réussite de la décentralisation fiscale est conditionnée à la réussite de la

décentralisation territoriale.

Liegeois pour sa part, estime que la décentralisation ne peut pas être

réduite à la seule transformation des structures institutionnelles dans un Etat

fragile comme la R.D. Congo, parce que les structures supposées être transformées

se trouvent dans une situation de déliquescence, que les services publics et la

fonction publique sont en dégradation continue.13

Par ailleurs, Marysse démontre avec raison que le processus de

décentralisation dans les pays en voie de développement et en situation post-conflit

comme la RDC, dépend du contexte de chaque pays. L’allocation efficiente des

ressources que permet la décentralisation ne doit pas perturber d’autres fonctions

de l’Etat, à savoir la stabilisation et la redistribution.14

A ce propos, Grégoire Bakandeja énumère ci-dessous les objectifs

sociaux de la redistribution. Il s’agit notamment de :

- Améliorer la justice sociale : baisse des inégalités en corrigeant les écarts de

revenu excessifs ; plus de protection sociale pour les plus pauvres ;

- Mettre en place une solidarité nationale : relever les revenus plus bas et/ou

payer, à la place des intéressés, des charges qu’ils ne peuvent couvrir ;

12

X.GREFFE, « La décentralisation », Paris, La Découverte, 2005, p.76. 13

M. LIEGEOIS, « La décentralisation en RDC : enjeux et défis », Bruxelles, GRIP, 2008, p. 14

S. MARYSSE, «Décentralisation issues in post-conflict democratic Republic of the Congo (Preliminary choft)», n

Anvers, IDPM-VA, 2004, p.


12

- Mettre à la disposition de chacun des biens et des services financés par la

collectivité ; les services collectifs non marchands ;

- Assurer la sécurité des revenus dans le temps : retraites.15

En outre, la décentralisation assure une allocation efficace des

ressources publiques parce que les agents choisissent librement de se déplacer sur

le territoire, à l’aide de la combinaison bien publics-fiscalité en « votant par les

pieds »16 . Ceci veut dire que chaque collectivité locale peut, à l’aide de ses moyens

financiers utilisés rationnellement, se procurer des infrastructures de qualité,

lesquelles vont attirer les investisseurs, éventuels et potentiels contribuables soient

affectées utilement.

De toute évidence, les arguments appuyant la décentralisation mettent

l’accent sur le processus participatif : la population locale participe à la décision,

gestion, programmation, et à la réalisation des investissements.

La Banque Mondiale définit la participation dans son sourcebook de

2002 comme le processus à travers lequel les agents influent et partagent le

contrôle sur la fixation des priorités, la définition des politiques, l’allocation des

ressources et l’accès aux biens et services publics. De cette définition, il se dégage

trois piliers fondamentaux de la méthode participative qui sont directement liés au

processus de décentralisation : appropriation, insertion et responsabilité

démocratique.

On retiendra que la plupart des pays en développement ont élaboré

leur document de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) sur base de ces

trois piliers.

De tout ce qui précède, il y a lieu de considérer que plusieurs

motivations sont à l’origine du processus de décentralisation, et celle-ci peut

s’effectuer au niveau politique, administratif et financier. Ces trois composantes de

la décentralisation doivent être réalisées pour que ce processus produise des effets

positifs sur l’amélioration des conditions de vie des populations.

1°) La décentralisation politique ou territoriale suppose un partage des pouvoirs et

des ressources entre l’administration centrale, les provinces et les entités

territoriales décentralisées.

15

G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « L’incidence des politiques publiques sur la redistribution du revenu national en

RDC. Entre responsabilité et fatalité », dans Revue de l’UKA, Vol1, n°1 (février 2013), p.126. 16

C.M. TIEBOUT, «A Pure theory of local expenditures, journal of political economy», vol 64, N°5, 1956, P.416.


13

2°) La décentralisation administrative redistribue l’autorité, la responsabilité et les

ressources à différents échelons administratifs. C’est la subdivision des provinces en

entités administratives décentralisées pourvues de la personnalité juridique.

3°) La décentralisation financière suppose la répartition des ressources financières

et fiscales et des compétences en organisant les rapports financiers entre ; d’une

part l’Etat et les provinces et d’autre part, entre les provinces et les entités

territoriales décentralisées. Elle permet d’accroître les ressources publiques en

faveur des collectivités locales.

D’après cette dernière forme de décentralisation, il est préconisé le

partage des compétences et des moyens financiers et budgétaires en référence à la

typologie des activités du secteur public de Musgrave.

Selon cet auteur, il ya trois fonctions économiques de l’Etat : allocation (affectation),

distribution (répartition) et la stabilisation (régulation).17

Dans sa fonction de stabilisation, l’Etat veille par exemple à l’équilibre

macroéconomique. Les responsabilités en matière de stabilisation

macroéconomique sont souvent confiées au pouvoir central, voire à une instance

supranationale.

Dans sa fonction d’allocation, l’Etat fournit les biens collectifs (la

sécurité, les infrastructures…) pour corriger les défauts et imperfections du marché

se traduisant par des externalités et le monopole naturel, qui mettent en échec la

« main invisible » prônée par les économistes libéraux comme Adam Smith. La

théorie économique considère que la production des biens publics purs (non rivalité

et non exclusion dans la consommation) relève de la compétence du pouvoir central,

et que la production des biens publics mixtes ou impurs (rivalité ou exclusion) soit

laissée à la compétence des entités décentralisées. En effet, les biens publics purs

sont profitables à tous sans tenir compte forcement de la localisation et de la

capacité individuelle.

Dans sa fonction de redistribution, l’Etat-providence institutionnalise la

solidarité par le biais d’organes tels que la sécurité sociale, la caisse de péréquation,

l’impôt progressif, etc. pour permettre la meilleure redistribution des richesses.

L’Etat garantit à la population un minimum de bien être notamment à travers la

protection sociale par l’assurance et l’assistance.

17

MUSGRAVE, R.A, «the theory of public finance: a study in public Economy», New York, Megrow Hill, 1959,

p.28.


14

Ainsi, la décentralisation fiscale telles que voulue est justifiée par la

reconnaissance des pouvoirs financiers propres aux provinces d’une part et d’autre

part, l’existence d’une clé de répartition des ressources de l’Etat entre le pouvoir

central et les provinces de la République.

I.1.2.1. Reconnaissance des pouvoirs financiers propres à la province.

La province peut aussi être appelée Région. Le Lexique des termes

juridiques la définit comme étant une fraction du territoire qui représente à la fois :

une collectivité territoriale décentralisée, intermédiaire entre le département et

l’Etat, disposant des seules compétences énoncées par la loi ; l’aire géographique de

compétence du préfet de région.18

La loi n°08/012 du 31 Juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces définit la province comme une composante politique et administrative du territoire de la République gérée par un Gouverneur de Province. Elle est de ce fait une personne morale de droit public, intermédiaire entre l’Etat et les entités territoriales décentralisées.

Notons tout de suite que toute décentralisation implique des tensions entre l’Etat central et les gouvernements locaux, pour savoir qui doit détenir quels pouvoirs, comment financer les deux niveaux de gouvernement, comment s’assurer d’une bonne utilisation des transferts. Les tensions sont encore plus fortes lorsque les décisions sont prises unilatéralement par le pouvoir central.

Un consensus avec les provinces serait souhaitable, tout en respectant les textes légaux.

Ici, la Constitution de la République semble trancher quand d’une part,

elle confère aux provinces et aux ETD la personnalité juridique et la libre

administration et autonomie de gestion de leurs ressources ; et d’autre part, elle

définit une clé de répartition des ressources publiques de l’Etat.

A la lecture des dispositions de l’article 204 de la constitution, il ressort

clairement une énumération des matières soumises à la compétence exclusive des

provinces de la République dans le cadre de la présente décentralisation. En toute

évidence, il s’agit là des compétences considérées d’une part comme les devoirs de

la province et d’autre part, comme les prérogatives de la même collectivité locale.

18

R. Guillien et J. Vincent, «Lexique des termes juridiques », 14ème, édition, Paris, Dalloz, 2003, p.493-494.


15

De manière logique, tout transfert des compétences entre l’Etat et les

provinces doit s’accompagner de l’attribution des ressources équivalentes à celles

qui étaient consacré à leur exercice. Grégoire Bakandeja insiste sur le fait que toute

création ou extension des compétences ayant pour conséquence d’augmenter les

dépenses des collectivités territoriales est accompagnée des ressources

déterminées par la loi.19

Ainsi, pour mieux gérer leurs pouvoirs financiers, toutes les provinces

de la République ont procédé à la création de leur propre régie financière prenant la

forme de service public provincial.

Ceci exige qu’une clé de répartition des ressources publiques de l’Etat

soit clairement définie.

I.1.2.2. Existence de la clé de répartition

Il faut préciser que cette clé de répartition concerne les seuls

ressources qui appartiennent à l’Etat et dont la gestion est octroyée aux services

publics de l’Etat dont il conviendrait d’en déterminer la substance. Le principe

énoncé à l’article 175 de la constitution est que toutes les recettes à caractère

national recouvrées sur le territoire d’une province sont réparties en fonction de 40

% en faveur de ladite province et 60 % en faveur du pouvoir central. Ces recettes

sont recouvrées principalement par la DGI, la DGDA et la DGRAD. La part de la

province est retenue à la source. En cette matière Bakandeja nous apprend que la

R.D. Congo recoure à trois modes de gestion qui sont à savoir la conservation, la

cession et la renonciation.20 D’abord, notons que la conservation est un système

permettant au pouvoir central de percevoir des ressources à son profit et ce, par le

canal de ses services crées à cette fin.

Ensuite, la cession, elle est un mode de gestion selon lequel l’Etat

perçoit les recettes pour le compte des entités territoriales, lesquelles recettes sont

prévues par les dispositions législatives, en l’occurrence le décret-loi de 1998,

encore en vigueur jusqu’à ce jour.

Enfin, la renonciation quant à elle, peut s’entendre comme système de

gestion à l’aide duquel, le pouvoir central donne expressément une liste limitative

des impôts auxquels il renonce en faveur des collectivités locales.

19

G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « La décentralisation fiscale », op.cit. p 12 20

G. BAKANDEJA wa MPUNGU, « Décentralisation fiscale », op.cit, p.7.


16

Cependant, dans la pratique la logique est toute autre, la retenue à la

source voulue par le constituant de 2006 a été remplacée sans texte par la

rétrocession. Nous allons employer la rétrocession comme un moyen, ou mieux un

procédé de répartition des ressources entre le pouvoir central et les provinces.

L’application de la règle de 40% de retenue à la source, comme

transfert du pouvoir central aux provinces, est toujours débattue en conférence des

gouverneurs et n’a pas encore été effective. Il était prévu d’abord qu’elle soit

appliquée en Juin 2007, puis elle a été repoussée en Janvier 2008, ensuite, on

l’attendait en Avril 2008, mais malheureusement jusqu’à ce jour elle n’est pas

effective.

I.2. Mécanismes d’effectivité de la décentralisation fiscale en RD Congo.

Le constituant congolais tel que complété par le législateur congolais,

s’est résolument engagé dans la mise en œuvre effective de la décentralisation

fiscale comme mode opératoire de gestion des affaires de l’Etat au regard des

précisions données précédemment.

Aussi les dispositions constitutionnelles relatives aux structures

politiques et administratives des provinces et des ETD nous permettent d’opérer

verticalement une double distinction. D’abord, trois niveaux distinctifs des pouvoirs

d’Etat à savoir le pouvoir central, les provinces et les ETD ; et ensuite, et jusque-là

deux échelons du pouvoir législatif très différents, un national incarné par le

parlement bicaméral et un autre provincial exercé par l’Assemblée provinciale.

On partira des principes d’effectivité avant d’analyser le

fonctionnement des institutions de mise en œuvre.

I.2.1. Principes d’effectivité de la décentralisation.

Notons tout de suite que ce qui caractérise le régime juridique de la

décentralisation fiscale, c’est le système financier, c'est-à-dire, le partage des

ressources entre les différents niveaux d’exercice du pouvoir de l’Etat et la

répartition des compétences. Ce qui implique ces différents niveaux d’exercice du

pouvoir de l’Etat.


17

I.2.1.1. Collaboration entre Etat et les provinces.

Assani Mpoyo estime que si l’on n’établit pas de rapport juridique clair,

en vertu de la constitution même ou par une loi organique, entre la province et le

pouvoir central qui lui est supérieur dans cette construction ou architecture

étatique, alors les relations entre la province et le pouvoir central seront vouées à

l’arbitraire.21

Certes, depuis l’accession à l’indépendance de la République

Démocratique du Congo, le centralisme étatique a provoqué l’asphyxie du centre et

la paralysie des extrémités.

Le partage et le transfert des compétences tel que préconisé par le

constituant de 2006, implique des tensions dues aux conflits d’intérêts et conflits de

compétence en ce qui concerne les matières qui relèvent de compétence exclusive et

concurrente. Quand on sait qu’en pratique, il y a toujours risque qu’un pouvoir

empiète sur les compétences de l’autre et souvent, c’est le pouvoir central qui a

tendance à abuser de sa position dominante pour museler l’autonomie de provinces.

Par ailleurs, tout dépendra surtout de la vigilance dont feront montre

les Gouverneurs des provinces.

Tous les conflits présents et éventuels exigent un meilleur règlement,

même préventif.

A titre de précaution, je dirais avec Assani que la conférence des

Gouverneurs des provinces institué par l’article 200de la constitution ne peut-elle

pas remplir le rôle de prévention et de règlement des conflits d’intérêts en érigeant

un comité permanent de concertation ? Cette conférence n’est-ce pas l’instrument

idéal entre les mains du Président de la République pour régler les conflits

d’intérêts ?

Cependant, le règlement de tous ces conflits exige une intelligence

juridique impliquant l’urgence et la nécessité d’avoir au mieux de créer un

laboratoire d’idées et lieu d’échanges pour les décisions intéressées par l’action

publique en matière économique, financière et fiscale au profit des décideurs.

21

ASSANI MPOYO, « Réflexion sur les rapports juridiques entre le pouvoir central et les provinces dans la

constitution du 18 Février 2006 en RDC », in Mandats, rôles et fonctions des pouvoirs

constitués dans le nouveau système politique de la RDC, p34


18

En outre, comme le dit Grégoire Bakandeja, l’enjeu n’est donc pas de

transformer chaque décideur en technicien de droit, mais de permettre à chaque

décideur d’accéder à la plus grande maîtrise de son environnement.22

C’est ainsi que Vunduawe conseille que la logique de la nouvelle

organisation institutionnelle de la RD Congo veut que toutes les dispositions

relatives à la tutelle du pouvoir central sur les provinces et les entités territoriales

décentralisées soient supprimées et remplacées par celle d’un « contrôle de légalité

et ou de constitutionnalité assuré par le juge compétent, administratif ou

constitutionnel selon le cas. Ce principe permettra de renforcer l’autonomie

organique et de gestion des autorités territoriales ou locales sur les ressources

humaines, économiques, financières et techniques.23

Aussi, la gestion politique exige que la province, en vertu du principe de

la séparation des finances publiques, élabore son propre budget. C’est ici aussi

qu’intervient la collaboration entre l’Etat et la province dans la mesure où la

province, par son exécutif, prépare le budget qui sera examiné et approuvé par

l’Assemblée provinciale et ensuite, arrêté par une loi nationale, la loi de finances de

l’année.

La question majeure de contrôle des finances publiques est un autre

argument de taille. La constitution fait collaborer les deux niveaux des pouvoirs de

l’Etat en soumettant la province au contrôle de la cour des comptes et de

l’Inspection générale des finances et de ce fait, la province devient comme une

antichambre de l’Etat fédéral en gestation dont l’irrespect conduit à émettre

certaines critiques d’ineffectivité de la décentralisation fiscale.

Ainsi, s’il n’existe aucune volonté du gouvernement à faire en sorte que

les dispositions relatives aux finances publiques prévues dans la constitution au

profit des provinces soient appliquées alors, le peuple congolais va vite

désenchanter la décentralisation financière.

22

BAKANDEJA wa MPUNGU, « L’intelligence et la bonne gouvernance », in Actes des journées scientifiques de

l’UNIKIN, Kinshasa, Juin 2007, p128. 23

VUNDUAWE te PEMAKO, « Traité de droit administratif », Bruxelles, Larcier et Afrique Editions, 2007, p.76


19

I .2.1.2. La collaboration entre la province et les entités territoriales

décentralisées

Rappelons-le, les pouvoirs de l’Etat, dans ce nouvel ordre institutionnel,

sont exercés à trios échelons à savoir le pouvoir central, les provinces et les entités

territoriales décentralisées ; la définition des prérogatives et compétences de

chacun des échelons est prévue dans la constitution du 18 Février 2006 telle que

modifiée à ce jour.

Les dispositions de l’article 104 de la loi organique n°08/016 du 07

octobre 2008 portant composition, organisation, et fonctionnement des entités

territoriales décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les provinces précisent

que les finances d’une entité territoriale décentralisée sont distinctes de celles de la

province. Ceci pour dire que l’entité territoriale décentralisée doit avoir ses propres

finances publiques.

La présente loi classifie les ressources financières de l’ETD en quatre

rubriques à savoir les ressources propre constituées par l’Impôt personnel

minimum, les recettes de participation, les taxes et droits locaux ; les ressources

provenant des recettes à caractère national, les ressources de la caisse nationale de

péréquation et les ressources exceptionnelles constituées par les emprunts

intérieurs, les dons et legs.

Au demeurant, au moins pour ce qui est des recettes à caractère

national, les ETD ont droit à 40% de la part des recettes à caractère national

allouées aux provinces. Ceci n’est possible que dans la mesure où ces entités sont

effectivement organisées et fonctionnent normalement. De 2006 à ce jour, la

République Démocratique du Congo est toujours incapable d’organiser les ETD pour

concrétiser le souhait du constituant, sinon, l’effectivité de la décentralisation

fiscale.

I.2.2. Les institutions de mise en œuvre de la décentralisation fiscale

congolaise.

Nous situons ces institutions à deux niveaux d’exercice du pouvoir de

l’Etat à savoir la part du pouvoir central et des provinces.


20

En vertu de l’exercice interne de la souveraineté, l’Etat doit assurer la

pérennité et la cohésion de la collectivité dont il constitue l’armature. Pour

l’expliquer : « l’Etat dispose des prérogatives très importantes, auxquelles

correspondent des tâches spécifiques et irréductibles.»24

La mise en œuvre de la décentralisation fiscale exige que certaines lois

impératives soient édictées, lesquelles lois instituent certaines institutions

indispensables à la réussite de la décentralisation fiscale.

Nous notons tout de suite que le problème abordé présente deux

difficultés, la première est liée à la promulgation des lois et l’autre est liée au

respect, sinon à l’application de ces lois.

Mulenga nous fait son constat en ces termes : « l’arsenal juridique et

réglementaire mis en marche pour l’effectivité de la décentralisation est en

contradiction avec la pratique constatée. Pourquoi le langage, le discours, les lois ne

correspondent pas aux actes ? Le fossé est grand entre la prolifération des normes

sur la décentralisation et la réalisation. »25

Cependant, l’institution de la caisse nationale de péréquation, la

réorganisation de la Banque centrale, la réforme de la cour des comptes, la

conférence des Gouverneurs, la cellule technique d’appui à la décentralisation, le

conseil national de la mise en œuvre et suivi du processus de la décentralisation en

RDC sont autant d’institutions de mise en œuvre de la décentralisation fiscale dont

certaines existent déjà et d’autres tardent à venir.

A notre sens, ces institutions doivent faciliter l’observance des textes

relatifs à la décentralisation fiscale afin que celle-ci devienne effective et porte des

fruits conformes aux attentes de ses précurseurs.

En outre, l’organisation des élections à tous les niveaux de l’exercice du

pouvoir de l’Etat c’est-à-dire, l’élection du Président de la République, les Députés

nationaux, les Sénateurs, les Gouverneurs des provinces, les Députés provinciaux,

les Maires des villes, les Conseillers urbains, les Bourgmestres, les Conseillers

communaux, de secteur et de chefferie.

La mise en place des acteurs de ces institutions rend effectif le

processus de décentralisation fiscale.

24

PACTET, P., « Institutions Politiques, Droit constitutionnel », 22è édition, Paris, Armand Colin, 2003, p. 25

MULENGA, M., « La décentralisation territoriale : clé pour la reconstruction de la RDC », dans Revue de l’UKA,

Vol. 2, n°3, Mai 2014, p.97


21

Au niveau des provinces, la gestion harmonieuse des régies financières

à caractère provincial doit non seulement éclaircir la clé de répartition des recettes

à caractère provincial au profit des entités territoriales décentralisées, mais surtout

appliquer toutes les lois relatives à la décentralisation.


22

II. Evaluation de la mise en œuvre d’une décentralisation fiscale à la

Congolaise

D’entrée de jeu, disons-le, c’est à travers un état de lieux que nous

pouvons analyser la mise en œuvre de la décentralisation fiscale en République

Démocratique du Congo. Il s’avère nécessaire à ce point de vue d’identifier les

obstacles et contraintes majeures à la mise en place d’une véritable décentralisation

fiscale et financière et en suite, de définir une stratégie de réussite pour l’effectivité,

sinon l’efficacité de ce mode de gestion des affaires de l’Etat en R.D.Congo.

II.1. Les obstacles et contraintes majeures à la mise en place d’une véritable

décentralisation fiscale.

II.1.1. Faiblesse du niveau général des ressources publiques et leur ponction

illicite.

Notons tout de suite que l’Etat ne peut décentraliser des ressources

financières qu’il n’a pas. La crise financière aiguë que connait la République

Démocratique du Congo la met en effet dans la quasi-impossibilité de transférer aux

collectivités locales des ressources financières qu’elle a elle-même bien du mal à

réunir du fait du niveau général de pauvreté des populations. Les recettes à

caractère national recouvrées par les services spéciaux de l’Etat installés dans les

Provinces sont non seulement faibles, mais insignifiant pour appliquer la retenue à

la source ou la rétrocession.

La prépondérance du secteur informel dans les économies provinciales

en R.D. Congo n’est sans doute pas étrangère à cette situation. Mais il faut aussi

évoquer la faiblesse de la base fiscale qui fait que le poids de la fiscalité est partagé

par un nombre relativement restreint de contribuables, qui eux, se considèrent

comme surimposés. Ici, on peut citer entre autres, les opérateurs économiques,

quelques propriétaires des concessions foncières bâties ou non bâties, quelques

propriétaires des carrées miniers etc.

Cependant, les hommes politiques, les hauts fonctionnaires de l’Etat,

les militaires et Agents de services de sécurité, pour ne citer que ceux-ci, au lieu de

se conformer à la législation en matière fiscale, ils préfèrent brandir les fonctions et

qualités pour se soustraire des obligations fiscales, ils refusent, sans être inquiétés,

de payer l’impôt. Ceci n’est pas en faveur d’une expansion du civisme fiscal, alors

que toutes ces provinces de la République sont encore largement sous-fiscalisés

comparativement aux Etats d’Europe et de l’occident


23

En outre, les recettes des provinces ne proviennent pas que des

prélèvements locaux, mais font aussi partie des charges budgétaires de l’Etat. Or, les

réalités pratiques démontrent que l’Etat lui-même ne parvient pas à recouvrer les

recettes suffisantes de sa politique.

On se rappellera que le budget des recettes de la République

Démocratique du Congo n’a jamais atteint dix milliard de dollars américains. Les

70% des dépenses à exécuter sur le budget des recettes ne concernent que le

fonctionnement. La grande partie des recettes restantes sont orientées vers le

remboursement de la dette publique.

Ainsi la dette intérieure concerne le paiement des arriérés de l’Etat vis-

à-vis des tiers : les arriérés envers les fournisseurs de biens et prestations et envers

les entrepreneurs des travaux publics, arriérés les dépenses de personnel, sur les

certificats de dépôts, sur les condamnations judiciaires et indemnisations ainsi que

ceux sur les avances consenties par les tiers à l’Etat 26.

Par ailleurs, les crédits à inscrire au titre du principal de la dette

extérieure concernent les arriérés de l’Etat envers les différents créanciers

extérieurs (Club de Paris, Club de Londres, Club de Kinshasa, et multinationaux) que

ce dernier est appelé à payer de manière échelonnée chaque année par l’entremise

de la Direction Générale de la Dette Publique et ce, sur base d’un échéancier

approuvé par le Ministère National des Finances.

A ceci s’ajoute, les frais financiers, les dépenses de personnel, biens et

matériels, dépenses de prestations et transferts et interventions.

Au regard du poids de toutes ces charges budgétaires, la RDC était

classée bon dernier en mars 2013, en ce qui concerne l’indice du développement

humain établi par le PNUD. C’est parce qu’elle n’investit pas assez dans

l’enseignement, la santé, l’agriculture, l’eau potable etc.

Si telle peut être la difficulté à laquelle se heurte l’Etat pour rétrocéder

les recettes aux provinces, les collectivités locales qui n’ont ni expérience, ni culture

fiscale, ne peuvent que vivre dans l’impasse et ce, pour plusieurs raisons notamment

la ponction illicite de peu des recettes publiques existantes.

26

Ministère du Budget, Circulaire n° 002/CAB/VPM Budget/2012 du 7 Aout 2012 contenant les Instructions

relatives à l’élaboration du Budget de l’Etat pour l’exercice 2013, Kinshasa, Aout 2012.


24

En effet, beaucoup de recettes échappent au trésor public à cause des

pratiques observées en Province, et dont les autorités publiques, les agents des

services publics et la population sont soit complices, soit coauteurs ou soit encore

auteurs. La pratique du système « mal à manger ou MM » inventée par une ONGD,

occasionne une fuite des recettes publiques. Ce système se traduit par l’orientation

d’une partie des prélèvements d’impôts et taxes dans les poches des individus.

Le « mal à manger » se traduit par l’idée selon laquelle, sur l’ensemble

d’impôts et taxes prélevés, il y a une partie pour le trésor public et une autre partie

que les agents de fisc se partagent à la source, même si c’est illégal. Selon les agents

percepteurs des taxes et impôts, cela se justifie parce qu’ils renflouent les caisses du

trésor public alors que par ailleurs ils ont des arriérés de salaire ; d’où la création du

système MM pour se motiver soi-même.

La pratique du système MM se manifeste comme suit : si un

commerçant doit payer 10.000 USD par container comme droits d’entrée à la

Direction Générale des Douanes et Accise, les services de douanes lui accordent une

réduction de 40% pour qu’il puisse payer 6.000 USD seulement. Sur ce dernier

montant, il accepte d’aller verser la moitié à la banque (3.000 USD) sur le compte du

trésor public et les agents des services douaniers se partagent entre eux le reste

(3.000 USD) avec la complicité de leurs chefs hiérarchiques27.

Devons-nous mettre tous les acteurs de la vie économique d’un Etat

et/ou d’une province devant leurs responsabilités afin que bonnes et stratégiques

mesures soient prises pour réduire ce fléau, pour souhaiter bonne chance à la

décentralisation fiscale ?

Mulenga nous prévient que le niveau de recouvrement des impôts et

taxes demeure très bas dans l’ensemble du pays. D’ailleurs, la population congolaise

n’aime pas payer l’impôt. Elle le considère comme un poids car elle vit dans une

pauvreté criante. La population, habituée à l’incivisme fiscal et les percepteurs

d’impôts à la corruption (à la concussion) risquent de ne pas faciliter la tâche à

l’instauration de la décentralisation. La question est donc de savoir comment

transformer les mauvais payeurs d’hier en bon contribuables de demain ? 28

27

KAYEMBA, E., « Congo : Poches trouées, flux et fuite des recettes douanières au Sud Kivu », Bukavu, Observateur

Gouvernance et Paix, 2006. P 17. 28

MULENGA KALENGA, M., op.cit.pp.100.


25

Les opérateurs économiques pratiquent certains actes conduisant à

l’amenuisement de recettes au détriment du trésor public : les documents imprimés

irréguliers, la falsification des factures, les fausses déclarations, l’excès de

négociations, la présentation des documents parallèles, l’usage des faux, la fraude

douanière, le trafic d’influence, la sous-évolution des marchandises, les fausses

factures, la non-maitrise des textes légaux, le refus du contrôle, le manque de

documents, la fraude des produits miniers, l’évasion fiscale, le refus de payer,

l’entrée frauduleuse des marchandises par véhicules etc.29

Par ailleurs, les contribuables ne manifestent aucune bonne volonté

pour ce qui est de participer à la charge publique par le paiement d’impôts. Les

quelques contribuables qui déclarent le revenu le font avec beaucoup de magouille.

C’est le cas par exemple d’un propriétaire d’immeuble qui fait loger 20 locataires

payant chacun 150$ le mois, mais qui déclare n’avoir que 4 locataires payant chacun

50$ par mois et les autres maisons sont soit inhabitées, soit occupées par ses

propres enfants et ce, lorsqu’il faut payer l’impôt sur le revenu locatif.

En outre, les agents sont affectés à des postes soi-disant stratégiques

(qui perçoivent suffisamment de recettes) selon leur capacité à ramener une

enveloppe financière considérable au supérieur hiérarchique. Ce cas peut être

illustré en référence avec la police de roulage. Le policier affecté à ce type de poste,

s’efforce de recouvrer illégalement et par tout moyen le maximum de fonds auprès

des automobilistes, pour qu’il puisse amener le « rapport »30 en espèces à son chef

hiérarchique. Si le policier n’atteint pas le montant exigé par son chef, il se voit

directement remplacé par un autre. Ainsi, au lieu d’orienter la circulation routière et

de contrôler les irrégularités, le policier passe sa journée à collecter de l’argent

auprès des conducteurs.

A ce rythme, certains conducteurs des véhicules automoteurs ou

propriétaires préfèrent ne pas payer les droits (taxes et impôts) à l’Etat ou à la

Province et rester dans l’illégalité, sachant que cela ne posera aucun problème étant

donné la souplesse des policiers de roulage et des agents d’autres services

générateurs de recettes affectés sur terrain. A la fin de la journée ou de la semaine,

les policiers ou autres agents ramènent une partie des fonds récoltés au chef

hiérarchique ; à celui-ci de penser aussi à son supérieur, et ainsi de suite. De telles

pratiques devenues institutionnalisées dans tous les secteurs font perdre beaucoup

de recettes au trésor public.

29

Interviews accordées aux agents de la DGDA et de la DGRKOC, au Kasaï-Occidental, Kananga, Mai 2015. 30

Rapport annuel de l’OFIDA ou DGDA, Sud-Kivu, 2007.


26

En revanche, le détournement, les exonérations non conformes, le

clientélisme, le trafic d’influence, la corruption, la concussion, la fraude, la

perception sans quittance, l’ignorance de la loi, la sous-taxation, les tracasseries, les

tricheries sur le taux de change, la fausse estimation de la lourdeur des taches, les

intimidations, les imprimés parallèles sont autant d’actes déplorables pratiqués par

les services étatiques percepteurs des recettes.

En plus, les responsables locaux abandonnent les résidences publiques

pour loger dans leurs maisons privées. En conséquence, la résidence officielle reste

inoccupée pendant que l’entité décentralisée paye des milliers de dollars comme

frais de loyer. Les Députés provinciaux se sentent obligés de faire abusivement

usage de leur rang pour refuser de payer l’impôt.

Ainsi, toutes ces pratiques susévoquées réalisées par les opérateurs

économiques, agents de l’Etat et gouvernants locaux sont à la base d’une fuite des

recettes du trésor public au profit des poches individuelles.

II.1.2. Faiblesse des collectivités locales Congolaises à concevoir et à mettre en

œuvre des politiques publiques locales.

Les collectivités locales Congolaises doivent encore convaincre sur

leurs capacités à concevoir et à mettre en œuvre des politiques publiques locales.

Confrontées à des nombreux problèmes de la vie quotidienne des habitants, la

plupart de ces collectivités ont du mal à concevoir des politiques locales qui

dépassent le traitement des problèmes quotidiens. Or, certains problèmes qui

étaient jusqu’ici du ressort de l’Etat sont de plus en plus de la responsabilité des

collectivités locales : lutte contre la pauvreté, promotion de l’emploi et du

développement économique, politique sociale et culturelle, politique du logement et

des services provinciaux et locaux, etc.

La mise en œuvre de ces nouvelles responsabilités requiert des actions

à court, moyen et long terme. Elle appelle un changement radical de la part des élus

et responsables locaux : le terme mandat électif ne coïncide plus avec le terme des

actions engagées ; dans ces domaines, chaque mandature poursuit des actions

engagées par la mandature précédente, et lègue à la mandature suivante des

engagements qui pèseront sur sa propre politique.


27

A cet effet, Auby cité par Bakandeja conclut que « le processus de

décentralisation provoque une profonde redéfinition des compétences de chacun.

Cela oblige les acteurs de chaque niveau à redéfinir la surface de la dimension,

incluant, mais dépassant la problématique des seules responsabilités »31. François

Paul Yatta pense avec raison que : « l’élaboration de stratégies de développement

local à moyen et long termes est un des moyens les plus efficaces d’éviter des

actions chaotiques et non coordonnées. Cette vision à long terme ne peut engager

l’ensemble de la collectivité et les équipes municipales successives que si elle a fait

l’objet d’un consensus large au sein de la population locale et de toutes les forces

vives ».32

Ainsi, si l’on fait preuve de la gestion participative consistant en la

consultation de la population à travers les corps constitués, il ya lieu de parvenir à la

continuité d’un même et seul projet de société pour le développement intégral à la

base. Les populations locales en République Démocratique du Congo ont

principalement besoin de la desserte en électricité, et en eau potable, des soins de

santé de qualité disponibles et accessibles à tous, du système éducatif de qualité,

disponible et accessible à tous etc.

Pour y parvenir, l’urgence s’impose à tous de renforcer les collectivités

locales Congolaises dans leur capacité à construire une vision partagée de leur

développement et de leur inscription dans l’espace national. Une telle action, précise

Yatta, est de nature à favoriser l’enracinement des comportements démocratiques

au niveau local, mais aussi d’augmenter la cohérence et l’efficacité des politiques

locales. C’est seulement doté de telles politiques que les collectivités locales peuvent

entrer dans un dialogue constitutif avec les Etats et les partenaires au

développement à propos de l’amélioration de la décentralisation financière. C’est

une des conditions nécessaires à l’amélioration de la gouvernance locale.33

A titre d’exemple de conformité, illustrons-le par le cas du partenariat

bilatéral entre la Province du Kasaï Occidental de la République Démocratique du

Congo et celle de Lunda Norte de la République d’Angola pour d’une part,

désenclaver ces entités et les ouvrir au monde extérieur, et d’autre part, faciliter et

promouvoir le commerce frontalier et l’échange de certains biens et services de

valeur sur le plan de la santé et de l’éducation. Tout a commencé par la construction

des infrastructures routières de qualité pour concrétiser ce projet.

31

AUBY cité par BAKANDEJA wa MPUNGU, G., « L’intelligence et la bonne gouvernance », in Actes des journées

scientifiques de l’UNIKIN, Kinshasa, juin 2007. 32

YATTA F.P op.cit. page 7 33

Ibidem. op.cit page 7


28

II.1.3. La modicité de l’assiette fiscale due au découpage territorial.

Un bon nombre d’obstacles sont de nature à ralentir la décentralisation

financière dans les pays en voie de développement. C’est entre autres : les

incompétences et incapacités locales, l’environnement financier international

défavorable, la sous-fiscalisation accompagnée de la faiblesse des ressources

publiques, le comportement retissant du pouvoir central, la faiblesse d’activités

économiques.

Ainsi, les impôts cédés aux Provinces sont non seulement moins

rentables, mais surtout que l’Etat lui-même ne les avait jamais recouvrés dans le

passé et que la population ne s’y était jamais préparée.

En effet, la décentralisation fiscale et financière ainsi que le découpage

territorial sont prévus le 18 Février 2006, date de la publication de la constitution

de la 3ème République. En 2007, par des procédés démocratiques (élection des

députés provinciaux), les provinces ont été dotées de leurs institutions politiques.

Il eut fallu attendre jusqu’en 2015 seulement pour amorcer la mise en

œuvre du découpage qui vient ainsi déposséder les anciennes provinces

démembrées aujourd’hui de moitié de leurs ressources publiques. Il n’ya aucun

doute de confirmer que le découpage territorial devient un nouvel obstacle auquel

sont confrontés les nouvelles provinces de la République Démocratique du Congo

issues de ce découpage. Il est maintenant question de choix de priorités.

II.1.4. L’Absence du contrôle adéquat de la gestion financière en Province.

Le régime financier des collectivités locales a été sensiblement

libéralisé par la constitution de la République du 18 février 2006 telle que modifiée

et complétée à ce jour et la loi du 31 juillet 2008 relative à la libre administration

des provinces. Les organes pouvant exercer ce contrôle sont établis par la loi

fondamentale précitée à savoir les organes provinciaux et les organes centraux

(l’exécutif provincial et local, l’inspection générale des finances, l’assemblée

provinciale ainsi que la chambre de la cour des comptes).


29

En matière de gestion des finances publiques en République

Démocratique du Congo, le principe exige que les dépenses et les recettes soient

évaluées et prévues dans un budget dument conçu et dont l’autorité est l’Assemblée

provinciale et le parlement national pour celui du pouvoir central ; même si l’on sait

que logiquement c’est le parlement qui est la seule autorité budgétaire au Congo,

dans la mesure où c’est son acte (loi de finances de l’année) qui le rend officiel et

public. Toutefois, cette pratique est atténuée par le principe d’autonomie de

décisions de collectivités locales n’a-t-il pas empêché le maintien, parfois, sous des

formes non déguisées d’une série des paralysants qui d’ailleurs renforcées et

institutionnalisées depuis 2006, se manifestent à savoir la corruption, la fraude et

l’évasion fiscale toutes dues à l’absence quasi-totale du contrôle et à l’impunité

organisée. Les intérêts privés dominant sur l’intérêt général.

Malheureusement cette gangrène qui est la corruption, a atteint tous

les gestionnaires de la chose publique et ceux qui sont sensés contrôler l’action

financière en province, le conflit d’intérêt et l’appartenance politique sont à la base

de tout.

II.2. Que faire pour progresser dans la décentralisation fiscale en République

Démocratique du Congo ?

Les fondements référentiels que nous précise la constitution de la

République devraient nous permettre non seulement d’améliorer les règles du jeu

dans le contrôle social, et dans l’organisation étatique, mais aussi et peut être

davantage, mettre en place un jeu d’une nature.

Malheureusement l’état des lieux tel que dressé précédemment frise

totalement le bon sens et la progression qualitative de la décentralisation fiscale.

Idéalement, il eut fallu que se met en place, entre le pouvoir central et les provinces,

un comité permanent de concertation portant sur la planification et la coordination

des transferts des compétences, de la fonction publique et des recettes fiscales et

même des programmes d’investissement pour l’ensemble du territoire national, et

dont le cadre idéal est la conférence des gouverneurs instituée par la loi organique

n°08/015 du 07 Octobre 2008 portant modalités d’organisation et fonctionnement

de la conférence des gouverneurs.


30

Cependant, un climat de suspicion permanente s’est progressivement

installé entre le pouvoir central et les Provinces ; le premier se méfiant de velléités

sécessionnistes de certaines provinces notamment le Katanga et le Kasaï, les

secondes déplorant l’absence de volonté politique dans le chef de dirigeants

centraux de rendre la décentralisation effective et leur détermination de ne pas

respecter les textes de loi régissant ce mode de gestion des affaires de l’Etat.

Pour promouvoir une gouvernance locale qui rapproche les institutions

des populations, il est important que la décentralisation permette une collecte

rationnelle des ressources dans les provinces de la République. Il est souhaitable

pour cela que le pouvoir central et les provinces harmonisent et normalisent le

système du jeu en ce qui concerne :

Le transfert effectif et progressif des compétences et ressources aux

provinces et entités territoriales décentralisées ;

la définition claire des rôles et des responsabilités des acteurs de tous

les trois niveau de pouvoir de l’Etat en tenant compte de la cohérence et de la

complémentarité ;

L’application des sanctions pour mettre fin à l’impunité et au

détournement en chaîne (groupe) des fonds publics, dont la base tout comme le

sommet hiérarchique sont responsables ; en dehors des sanctions administratives,

des poursuites judiciaires pourraient être envisagées à l’endroit des personnes

impliquées dans le détournement des fonds de l’Etat ; ceci n’étant possible qu’après

contrôle sérieux et non complaisant.

Comme nous l’avons déjà préconisé ailleurs, le contrôle est un crime de

lèse-majesté, mal perçu de tous, surtout quand il aboutit à l’ouverture de l’action

disciplinaire dont la finalité dans beaucoup de cas, est la sanction dictée à cause des

ingérences ou monnayée.34

- La maitrise de l’économie réelle (statistiques sur le potentiel économique et

fiscal) de la province à travers les enquêtes pour faire les prévisions sincères des

recettes ; la maximisation et la mobilisation quantitative et qualitative des

recettes fiscales en faveur des provinces.

34

MUAMBA MUAMBA, I., « La Réforme de la justice Congolaise et l’émergence de l’Etat de droit », in revue de

l’U.KA, Vol.2., n°4, novembre 2014, p86.


31

Pour y parvenir, Brehima responsabilise tous les acteurs quand il

préconise que « les partis politiques et les mass-médias doivent contribuer à

l’émergence d’une société civile éclairée, empreinte de civisme et du sens de

responsabilité : c’est une des conditions indispensables à la réussite d’une

décentralisation véritable, capable d’intégrer les marginaux et de les informer sur

leurs droits par rapport à leurs représentants35.

- L’éducation populaire en changement de mentalité de la population

(contribuables, agents de l’Etat, …) pour renouveler le civisme fiscal, le

renforcement de capacité des services générateurs des recettes et l’application

stricte des lois et textes existants etc.

- Le changement radical dans la définition des politiques publiques.

Yatta précise que la décentralisation met à l’ordre du jour la prise en

compte de l’espace dans l’exécution des politiques sectorielles définies au niveau

national. L’application du principe de subsidiarité conduit à reconnaitre qu’une part

significative des investissements publics devrait être mise en œuvre au niveau local.

Un objectif raisonnable serait de viser à atteindre un poids de collectivités locales

dans la dépense publique d’un ordre de grandeur de 15% à 20% dans les dix

prochaines années. Une telle augmentation de la dépense publique locale serait de

nature à contribuer à la relance des économies locales36.

35

BREHIMA KASSIBO, « La décentralisation au Mali : Etat de lieux », dans Essor Spécial, 2010, p7 36

YATTA, F.P., op.cit. pp.9


32

CONCLUSION

A l’épreuve des faits, la décentralisation fiscale en République

Démocratique du Congo s’est heurtée à la volonté de l’Etat central de téléguider les

provinces et les entités territoriales décentralisées et quels que soient les critères,

les méthodes, les variables retenues, force est de constater que le degré d’autonomie

est faible, voire insignifiant. Tel est l’amer constat de la présente analyse où la

variable expliquée est la situation financière des collectivités locales et où les

variables explicatives sont le niveau de développement, le niveau des prélèvements,

la part des subventions de l’Etat dans les budgets locaux, la part des ressources

propres, la part de l’emprunt, le niveau de mobilisation de la fiscalité provinciale et

locale et la manière de gérer et de contrôler la gestion financière locale.

Dans une telle situation d’ensemble, quelles sont les perspectives ?

Dans la mesure où la décentralisation par ses effets sur la représentation politique

des différentes communautés dans leurs particularité éthiques, sociales, politiques

et en considérant que l’action locale dispose d’avantages comparatifs évidents pour

l’allocation efficiente de certains biens et services publics, nous proposons que l’on

repense cette nouvelle manière de gérer les affaires de l’Etat en République

Démocratique du Congo :

Avec François Paul Yatta, nous préconisons l’observance de la

transition fiscale et précisons que celle-ci est motivée au niveau national par ses

effets correcteurs de la vulnérabilité actuelle des ressources trop exposées aux

chocs naturels et externes et au niveau local par la nécessité de rapprocher les

ressources des charges, les besoins du coût de leur satisfaction et les édiles des

populations qu’ils représentent37.

37

YATTA, P.F. op.cit p.10


33

BIBLIOGRAPHIE

I. OUVRAGES

1. BAKANDEJA wa MPUNGU, G., Finances publiques. Pour une meilleure gouvernance

économique et financière en RDC, Bruxelles, Larcier et De Boeck, 2006.

2. GREFFE, X., La décentralisation, Paris, La Découverte, 2005.

3. GUILLIEN, R. et J. Vincent, Lexique des termes juridiques, 14ème, édition, Paris, Dalloz,

2003.

4. LASCOMBE (M.) et VANDENDREESSCHE (X.), Finances Publiques, Paris, Dalloz, 2009.

5. LIEGEOIS, M., La décentralisation en RDC : enjeux et défis, Bruxelles, GRIP, 2008.

6. PACTET, P., Institutions Politiques, Droit constitutionnel, 22è édition, Paris, Armand

Colin, 2003.

7. VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif, Bruxelles, Larcier et Afrique

Editions, 2007.

II. TEXTES JURIDIQUES

1. La constitution de la République Démocratique du 18 Février2006.

2. La loi n°08/012 du 31juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre

administration des provinces, in journal officiel n° spécial, 49e année, Kinshasa, 31

juillet 2008.

3. La loi n° 14/019 du 13 juillet 2011 relative aux Finances publiques, in j.o, n° spécial,

52ème année du 25 juillet 2011.

4. Ministère du Budget, Circulaire n° 002/CAB/VPM Budget/2012 du 7 Aout 2012

contenant les Instructions relatives à l’élaboration du Budget de l’Etat pour

l’exercice 2013, Kinshasa, Aout 2012.


34

III. ARTICLES

1. ASSANI MPOYO, « Réflexion sur les rapports juridiques entre le pouvoir central et les

provinces dans la constitutions de 2006 en RDC », in Mandats, fonctions et rôle des

pouvoirs constitués dans le nouveau système politique de la RDC, Kinshasa, PNUD,

2007.

2. BAKANDEJA wa MPUNGU, G., La décentralisation fiscale, in module de formation des

députés provinciaux du Kasaï-Occidental, Kananga, décembre, 2010.

3. BAKANDEJA wa MPUNGU, G., L’incidence des politiques publiques sur la redistribution

du revenu national en RDC. Entre responsabilité et fatalité, dans Revue de l’UKA, Vol1,

n°1 (février 2013).

4. BAKANDEJA wa MPUNGU, L’intelligence et la bonne gouvernance, in Actes des

journées scientifiques de l’UNIKIN, Kinshasa, Juin 2007.

5. BREHIMA KASSIBO, « La Décentralisation au Mali : Etat de lieux », dans Essor

spécial, 2010.

6. KAYEMBA Eric, Congo : Poches trouées, flux et fuite des recettes douanières au Sud

Kivu, Bukavu, Observateur Gouvernance et Paix, 2006.

7. MARYSSE, S., Décentralisation issues in post-conflict Democratic Republic of the Congo

(Preliminary choft), Anvers, IDPM-VA, 2004.

8. MUAMBA Muamba, I., La réforme de la justice Congolaise et l’émergence de l’Etat de

droit, in revue de l’U.KA, vol 2, N°4, Novembre 2014.

9. MULENGA, M., La Décentralisation territoriale : clé pour la reconstruction de la RDC,

dans Revue de l’UKA, Vol. 2, n°3, Mai 2014.

10. MUSGRAVE, R.A, the theory of public finance: a study in public Economy, New York,

Megrow Hill, 1959.

11. Robert D. Ebel et Serdar Yitmaz, Le concept de décentralisation fiscale et le survol

mondial, dans symposium international sur le déséquilibre fiscal, Québec,

septembre, 2001.

12. TIEBOUT, C.M, A pure theory of local expenditures, journal of political economy, vol

6, N°5, 1956.

13. YATTA, F.P., la décentralisation financière en Afrique. Succès, problèmes et

contraintes, dans Windhoek, 18 Mai 2000.


35

AUTRES DOCUMENTS

1. Interviews accordées aux agents de la DGDA et de la DGRKOC, au Kasaï-Occidental,

Kananga, Mai 2015.

2. Rapport annuel de l’OFIDA ou DGDA, Sud-Kivu, 2007.


36

TABLE DE MATIERE

INTRODUCTION ............................................................................................................................................ 1

I. La configuration actuelle de la décentralisation fiscale dans le contexte congolais…………………………….…3

I.1. Qu’en est-il de la décentralisation fiscale dans le contexte particulier de la République Démocratique

du Congo après 2006……………………………………………………………………………………………………………………………….5

I.1.1.1. Le principe de la retenue à la source de 40 % des recettes à caractère national. .......................... 6

I.1.1.2. LA caisse de péréquation. ................................................................................................................ 8

I.1.1.3. LE conseil élu. ................................................................................................................................... 9

I.1.1.4. Un budget approuvé ...................................................................................................................... 10

I.1.1.5. Le pouvoir de percevoir les impôts ................................................................................................ 10

I.1.2. Les justifications de la décentralisation fiscale en R.D. Congo......................................................... 10

I.1.2.1. Reconnaissance des pouvoirs financiers propres à la province. .................................................... 14

I.1.2.2. Existence de la clé de répartition ................................................................................................... 15

I.2. Mécanismes d’effectivité de la décentralisation fiscale en RD Congo................................................. 16

I.2.1. Principes d’effectivité de la décentralisation. ................................................................................... 16

I.2.1.1. collaboration entre Etat et les provinces. ..................................................................................... 17

I .2.1.2. La collaboration entre la province et les entités territoriales décentralisées............................... 19

I.2.2. Les institutions de mise en œuvre de la décentralisation fiscale congolaise. .................................. 19

II. Evaluation de la mise en œuvre d’une décentralisation fiscale à la Congolaise.................................... 22

II.1. Les obstacles et contraintes majeures à la mise en place d’une véritable décentralisation fiscale. .. 22

II.1.1. Faiblesse du niveau général des ressources publiques et leur ponction illicite. ............................. 22

II.1.2. Faiblesse des collectivités locales Congolaises à concevoir et à mettre en œuvre des politiques

publiques locales. ....................................................................................................................................... 26

II.1.3. La modicité de l’assiette fiscale due au découpage territorial........................................................ 28

II.1.4. L’Absence du contrôle adéquat de la gestion financière en Province. ............................................ 28

II.2. Que faire pour progresser dans la décentralisation fiscale en République Démocratique du Congo ?

.................................................................................................................................................................... 29

CONCLUSION .............................................................................................................................................. 32

BIBLIOGRAPHIE……………………………………………………………………………………………………………………………………..35

BIBLIOGRAPHIE……………………………………………………………………………………………………………………………………..36

TABLE DE MATIERE ………………………………………………………………………………………………………..……………………..37

La d centralisation fiscale en R publique D mocratique du ...

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