Institut d'Études Politiques de Lyon Université lumière Lyon 2 La...

Université lumière Lyon 2Institut d'Études Politiques de Lyon

La départementalisation de l’actionsociale. L’exemple du RSA au Conseilgénéral du Rhône.

BERT DelphineSéminaire : Politiques publiques et gestion des risques.

Sous la direction de LE NAOUR GwenolaSoutenu le 30 août 2010

Table des matièresRemerciements . . 6Introduction . . 7

I. Du RMI au RSA, 20 ans d’évolution . . 7A. Le RMI, une « révolution » sociale . . 7B. Echec et réformes . . 8C. Le RSA, entre continuité et originalité . . 9

II. Le RSA, un prisme pour analyser la relation Département/Etat . . 12III. D’un modèle centre-périphérie à un polycentrisme déséquilibré au profit de l’Etat . . 14IV. Cheminement méthodologique . . 15

A. Matériau utilisé . . 15B. Obstacles rencontrés et surmontés...ou contournés . . 17

V. Plan . . 19Chapitre 1 : D’un Etat gestionnaire à un département « chef de file » d’une ingénierielocale, ou l’autonomisation du département . . 21

Section 1 : Un RMI centralisé en partie aux mains de l’Etat . . 211 : Une architecture déséquilibrée au profit de l’Etat . . 222 : L’échec d’une pratique en contradiction avec « l’esprit des lois de

décentralisation » 80 . . 25

Section 2 : La décentralisation du RMI ou la mise en place d’une gouvernance territorialeefficace, une réponse à l’échec du RMI centralisé . . 30

1 : L’ancrage départemental ou la question du territoire pertinent . . 312 : Un Etat en retrait : le département responsable unique de l’allocation et del’insertion . . 343 : Une gestion départementale centralisée et partenariale . . 36

Section 3 : La mise en place du RSA, entre continuités et difficultés . . 421 : Choix de la poursuite des pratiques antérieures . . 432 : Des difficultés accrues . . 473 : Un Etat demeurant en retrait mais ré-intervenant dans le financement . . 52

Conclusion du chapitre 1 . . 53Chapitre 2 : Un département sous contraintes, une autonomisation limitée ? . . 55

Section 1 : Poids de la contrainte financière, réglementaire et politique . . 551 : Le retour de la tutelle étatique par les finances ? . . 552 : L’Etat maître du cadre législatif et réglementaire . . 623 : Jeux politiques locaux d’influence et de pouvoir . . 64

Section 2 : Entre efficacité et humanisme : un département à la recherche de marges demanœuvre . . 68

1 : Un impératif d’efficacité ou le développement d’une logique gestionnaire . . 692 : L’activation de ressources historiques, politiques et juridiques au service desbénéficiaires . . 74

Section 3 : Le Conseil général associé à l’élaboration du cadre légal, la clé del’autonomisation départementale ? . . 80

1 : La nécessité « d’une autonomie accrue sur les dépenses » 333 . . 81

2 : Une solution risquée : vers la rupture du principe d’égalité ? . . 823 : Incertitudes quant à l’avenir de l’institution départementale . . 84

Conclusion du chapitre 2 . . 86Conclusion . . 87

Un changement d’équilibre limité . . 87Des limites inhérentes à notre étude, un objet en permanente évolution . . 88Un horizon d’ouvertures . . 89

Annexes . . 91Annexe 1 : Organigramme du Conseil général du Rhône . . 91Annexe 2: Evolution schématique de l’organisation du RMI/RSA dans le départementdu Rhône . . 92Annexe 3 : Typologie des référents . . 94Annexe 4 : Découpage territorial du Rhône en CLI . . 95Annexe 5 : Etapes d’une demande RMI . . 96Annexe 6 : Etapes d'une demande RSA . . 96Annexe 7 : Les instances RSA . . 97Annexe 8 : Rapports relatifs aux Programmes Départementaux d’Insertion 2010 . . 97Annexe 9: Cahier des charges, référents socioprofessionnels RSA/PDI 2010 . . 99Annexe 10 : Note de cadrage 2010 RSA/PLIE . . 99Annexe 11 : Cahier des charges PLIE «accompagnement renforcé personnalisé,référent de parcours » . . 99Annexe 12 : Liste des entretiens . . 100Annexe 13 : Grilles d’entretien . . 100

Sources . . 101Sources écrites . . 101

Textes législatifs et réglementaires . . 101Rapports et études publics . . 102Travaux universitaires . . 106Articles de presse . . 106Communiqués/dossiers de presse . . 108Documentation officielle . . 109Sites internet . . 111

Sources orales . . 112Entretiens semi-directifs . . 112Observations . . 112

Bibliographie . . 113Sur l’analyse des politiques publiques . . 113

Ouvrages . . 113Articles . . 114

Sur l’action sociale . . 115Ouvrages . . 115Articles . . 115

Sur le dispositif RMI et RSA . . 116

Ouvrages . . 116Articles . . 116

Sur la méthodologie . . 119Liste des sigles et des abréviations . . 119

La départementalisation de l’action sociale. L’exemple du RSA au Conseil général du Rhône.

6 BERT Delphine - 2010

RemerciementsJe tiens à remercier Gwenola Le Naour pour ses conseils toujours pertinents, son suivi attentif etsa grande disponibilité. Je remercie également Sébastien Gardon d’avoir accepté de faire partiede ce jury. Je suis reconnaissante de l’opportunité qui m’a été donnée de pouvoir réaliser un vraitravail de recherche.

Un grand merci bien sûr à toutes les personnes qui ont contribué de près ou de loin à ce travailen m’accordant de leur temps. Je remercie tous ceux qui ont accepté de me recevoir et de répondreà mes interrogations. Merci également à ceux que je n’ai pu rencontrer mais qui - par d’autres biais- m’ont permis d’avancer dans mon étude. Toutes ces informations récoltées, ces « points de vue »

exprimés 1 ont constitué des éléments clés pour la rédaction de ce mémoire.

Je remercie également ma famille pour leur soutien et encouragement tout au long de ce travail.

1 J’ai ainsi tenté pour l’élaboration de ce travail de prendre la posture d’un « ethnographe » car lui seul « a le temps, les moyens

et la disponibilité mentale pour restituer tour à tour l’ensemble des différents points de vue sur un évènement » in BEAUD Stéphane,

WEBER Florence, Guide de l’enquête de terrain, Paris, la découverte, 2003, p 301.

Introduction

BERT Delphine - 2010 7

Introduction

I. Du RMI au RSA, 20 ans d’évolution

A. Le RMI, une « révolution » socialeLe symbole est fort : 20 ans après, jour pour jour, le Revenu de Solidarité Active (RSA)

instauré par la loi n°2008-1249 du 1er décembre 2008 vient se substituer au Revenu Minium

d’Insertion (RMI) crée par la loi n°88-1088 du 1er décembre 1988 (loi Rocard).Avant d’aborder ce nouveau dispositif, attardons nous d’abord sur le contexte

d’apparition et les objectifs caractérisant la mesure originelle et originale. En 1988,

l’instauration du RMI constitue en effet une « véritable révolution » 2 sociale en consacrantle principe d’universalité de l’aide sociale. Pourtant opposée à la mise en place d’un revenuminimal, la gauche – sous l’impulsion de Michel Rocard – après une phase d’observation3 , décide de soumettre au Parlement une loi instaurant un dispositif dont la philosophie« consistait à mettre en regard deux nouveaux droits : un droit au revenu, qui formaitun nouveau droit social fondamental, et un droit à l'insertion qui devait être le moteur

de la sortie vers l'emploi. » 4 . La mise à l’agenda politique de ce projet doit beaucoupaux mouvements associatifs, qui ont « joué un rôle important d’alerte et d’orientation des

politiques » 5 . La nécessité d’une telle mesure apparaît en effet à la fin des années1980 comme un sursaut salutaire face à la précarisation du lien salarial et social dansun contexte de montée du chômage et d’apparition d’une nouvelle catégorie sociale, les« nouveaux pauvres ». La dichotomie assurantiel/assistanciel, - héritée du XIXème siècleet reposant sur la césure entre le travail, sphère « normale » et le non-travail, espace

2 LAFORE Robert. « Le RSA : la dilution de l’emploi dans l’assistance ? ». Revue de droit sanitaire et social, 2009, n° 2, p223. « Droit révolutionnaire », in LAROQUE, Michel, « Le Revenu Minimum d’Insertion, droit révolutionnaire et prestation sociale d’unnouveau type », Droit social, 1989, p 597.

3 Une phase d’observation d’initiatives mises en place telles que les plans d’urgence « pauvreté-précarité » à partir de 1983qui se sont révélés inefficaces et les initiatives locales de revenu minimal garanti sans engagement de l’Etat, après les « plansZeller » (compléments locaux de ressources) instaurés en 1986, in LAFORE Robert. « Les trois défis du RMI », Actualité juridiquedu droit administratif, 1989, n° 50, p 563.

4 EVIN, Clause. « Du RMI au RSA, une évolution nécessaire ». Les Echos, 26 septembre 2008.5 LELIEVRE Michèle, NAUZE-FICHET Emmanuelle (dir.). RMI, l’état des lieux 1988-2008. Paris, La découverte, 2008, p 27.

Ces associations sont notamment le mouvement Emmaüs de l’Abbé Pierre, les Restos du Cœur de Coluche, le mouvement ATDQuart-Monde du Père Wresinski dont le rapport – Grande pauvreté et précarité économique et sociale – pour le Conseil économiqueet social a servi de référence.



de « marginalité » 6 - se révèle inopérante. La figure du pauvre, « repoussée dansl’espace marginal de l’assistance » réapparaît ainsi, toutefois il ne concerne plus seulementdes populations catégorisées mais prioritairement des personnes actives : cette nouvelle

pauvreté trouve ainsi une reconnaissance légale dans ce nouveau dispositif juridique 7 ,adopté à l’unanimité par l’Assemblée Nationale et le Sénat. Le RMI est ainsi une allocation8 attribuée à toute personne résidant en France, âgée de plus de 25 ans ou assumantla charge d’un ou plusieurs enfants dont les ressources n’atteignent pas un certain seuil.Le bénéficiaire s’engage en parallèle à participer aux actions nécessaires à son insertionsociale ou professionnelle par la signature d’un contrat d’insertion. Le RMI se décomposedonc en deux volets, celui de l’allocation d’un revenu de subsistance – dont la gestion estassurée par l’Etat - et de l’insertion – co-pilotée par le département et l’Etat.

B. Echec et réformesCe dispositif connaît un « succès » immédiat – aidé en cela par une conjonctureéconomique défavorable. Cette montée en charge fut, cependant, trop rapide pour être

correctement gérée et maîtrisée 9 . Le rapport de la Commission nationale d’évaluation,malgré une appréciation globale positive, pointe ainsi « une dynamique de l’insertion encore

insuffisante » 10 . En outre, se développent les problèmes de trappes à inactivité 11 quiobèrent la réussite du RMI. Des modifications sont ainsi apportées au dispositif, mais elles

demeurent mineures 12 . Il faut attendre 2003 et la loi n° 2003-1200 du 18 décembre pour voirune évolution profonde dans la gestion et la mise en œuvre du Revenu Minimum d’Insertion.

Le constat d’échec du dispositif avait en effet mis en évidence l’incapacité de l’Etat

à endiguer et insérer le nombre croissant d’allocataires. En 2000 13 , plusieurs rapportsaffirmaient la nécessité – face à l’imbrication de multiples acteurs – de renforcer lescompétences du département en la matière. Trois ans plus tard, et après une phase deconcertation, la départementalisation du RMI s’impose comme la mesure phare de l’acteII de la décentralisation. Les Conseils généraux deviennent les véritables pilotes de ce

6 LAFORE Robert, 1989, op. cit., p 5677 Ibidem, p 5658 Allocation dont le montant dépend de la composition du foyer. A titre d’exemple, une personne seule et sans enfant percevait

454,63 euros au 31 janvier 2009.9 LELIEVRE, NAUZE-FICHET (dir.), 2008, op. cit, p 85 : trois après son lancement, 200 000 allocataires, dépassant les prévisions.10 VANLERENBERGHE Pierre, RMI, le pari de l'insertion. Rapport de la Commission d'évaluation du RMI, Paris, la Documentationfrançaise, p103.11 « C’est-à-dire situation dans lesquelles la reprise d’un emploi faiblement rémunéré par un bénéficiaire du RMI conduit à unestagnation voire une baisse du niveau de vie, de telle sorte que celui-ci pourrait « préférer » demeurer dans le dispositif d’assistance »,in IGAS. Evaluation de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003 décentralisant le RMI et créant le RMA. Rapport de Synthèse, [en ligne]Novembre 2006, p 31. [page consultée le 07.03.2009]. <http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/074000094/0000.pdf>12 Loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 portant modifications de la loi du 1er décembre 1988 relative au RMI et à la lutte contre la pauvretéet l'exclusion sociale et professionnelle.

13 LELIEVRE, NAUZE-FICHET (dir.), 2008, op. cit., p 40

http://odenore.msh-alpes.fr/fr/biblio/author/288

Introduction


dispositif, tant au niveau de l’insertion que de l’allocation. Le montant et les conditionsd’attribution du RMI demeurent toutefois fixés par l’Etat. La loi décentralisant le RMI créeégalement un nouveau dispositif, le Revenu Minimum d’Activité (RMA). Un bénéficiaire duRMI peut ainsi – au cours de son parcours d’insertion - être amené à conclure un Contratd’Insertion-RMA (CIRMA) - contrat de travail aidé - et percevoir le RMA. Ce revenu associeune aide versée par le département à l’employeur – égale au RMI – et un complément àla charge de l’employeur permettant au salarié de percevoir une rémunération au moins

égale au SMIC 14 .Toutefois cette réforme décentralisatrice d’ampleur n’a pas réussi à faire disparaître les

insuffisances inhérentes au RMI. Bien que la gestion décentralisée ait sans aucun doute

permis une meilleure gestion et insertion des bénéficiaires 15 , le dispositif – du moinsl’allocation qui n’a pas été modifiée - demeure insatisfaisant. Le nombre d’allocataires se

réduit difficilement, la question des trappes à inactivité demeure 16 , celle des obligations

des allocataires, de la fusion des minima sociaux et des droits connexes 17 notammentsuscitent débats et interrogations. Ainsi en 2007 lors de la campagne présidentielle, lesdeux principaux candidats promettent une refonte radicale du système. Nicolas Sarkozy,élu, souhaite une réforme générale des minima sociaux, c’est au Haut Commissariat aux

Solidarités Actives contre la pauvreté – dirigé par Martin Hirsh 18 – que revient la tâche depiloter et mettre en œuvre un nouveau dispositif, le RSA, le Revenu de Solidarité Active.

C. Le RSA, entre continuité et originalitéL’instauration de ce RSA puise son origine dans les réflexions de la Commission « Familles,vulnérabilité, pauvreté », présidée par Martin Hirsch, alors président d’Emmaüs-France,dont un rapport fut remis à Philippe Douste-Blazy, ministre des Solidarités, de la Santé etde la Famille le 21 avril 2005. Ce dispositif fait l’objet dès novembre 2007 – dans trente-troisdépartements volontaires – d’une première phase d’expérimentation, soumise à évaluation19 , ce qui « est tout à fait exceptionnel, en France où ne sont généralement menées que

des évaluations ex-post des politiques publiques » 20 . Parallèlement au niveau national, un

14 Pour une étude complète du dispositif : DAMON Julien, « le RMA, genèse, contenu et enjeux », Revue de droit sanitaireet social, vol. 40, n°1, janvier-mars 2004, pp 30-47.

15 Cf. IGAS, novembre 2006, op. cit. 157 p.16 Malgré la création en 1998 d’un système d’intéressement permettant aux allocataires du RMI de conserver une partie de

leurs allocations pendant la première année de retour au travail. Une loi de 2006 a transformé ce mécanisme en prime forfaitaire.Parallèlement, pour inciter au retour au travail, a été créée en 2001 une prime pour l’emploi.

17 Ils correspondent aux aides sociales étatiques telles que la prime de Noël, l’exonération de la redevance audiovisuelle,la couverture universelle maladie etc. et aux aides sociales des collectivités territoriales : aides pour la restauration scolaire, à lamobilité etc.

18 M.Hirsch entre le 19 juin 2007 au gouvernement.19 Loi n°2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (1), art 18.20 LA DOCUMENTATION FRANCAISE, « Le RSA de l’expérimentation à la généralisation ». [En ligne]. 2008, [page consultée le19.10.2010] < http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/rmi-rsa-insertion-aide-sociale/rsa.shtml >



processus de concertation est lancé, le Grenelle de l’insertion dure six mois, période durantlaquelle des groupes de travail et des consultations s’organisent entre acteurs de l’insertion,

parlementaires 21 et grand public 22 . En mars 2008 est ainsi publié un livre vert sur leRSA, en mai le Grenelle clos : un projet de loi généralisant le Revenu de Solidarité Activeet réformant les politiques d’insertion est alors présenté par Martin Hirsch en Conseil des

ministres le 3 septembre 2008 23 puis promulgué le 1er décembre, 20 ans après le RMI….Mais quels liens entre ces dispositifs crées à deux décennies d’intervalles ? Le Revenu

de Solidarité Active est-il, à l’image du RMI en 1988, ce « droit révolutionnaire », cette

« prestation sociale d’un nouveau type » ? 24

Le RSA s’inscrit, en réalité, pour une part, dans la continuité de son prédécesseur, mais

s’en distingue aussi assez largement 25 . Concernant ses finalités, à savoir assurer à ses

bénéficiaires des moyens convenables d’existence, encourager l’exercice ou le retour à une

activité professionnelle et aider à l’insertion sociale des bénéficiaires 26 , le RSA « n’ajoute

rien à ce pourquoi avait été institué le RMI » 27 . Toutefois le nouveau dispositif n’est pasqu’une prestation de subsistance de base, il constitue également un complément de revenusd’activités : il « complète [en effet] les revenus du travail ou les supplée pour les foyers dontles membres ne tirent que des ressources limitées de leur travail » et « garantit à toutepersonne qu’elle soit ou non en capacité de travailler de disposer d’un revenu minimum et devoir ses ressources augmenter quand les revenus qu’elle tire de son travail s’accroissent »28 . Le RSA se décline donc en un RSA de base, dit « RSA socle », qui remplace le RMI et

l'Allocation Parent Isolé 29 , et un RSA de complément dit « RSA chapeau ou activité », verséen complément d'un faible revenu de travail, ici se situe la principale novation du dispositif.

Le RSA vise donc un public plus large, puisqu'il remplace dans son premierversant le RMI mais également l’API et dans son deuxième volet plusieurs mécanismesd’intéressement à la reprise d’activité tels la prime de retour à l'emploi en ciblant « un publicjusqu’alors oublié des dispositifs existants et pourtant en pleine expansion : les travailleurs

21 Débat parlementaire le 17 janvier 2008.22 Mise en place d’un blog le 16 février 2008 : < www.grenelle-insertion.fr .>23 Entre le Conseil des ministres et la promulgation, le comité d’évaluation de l’expérimentation du RSA a remis son rapport d’étapele 10 septembre à Martin Hirsch, Haut Commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Le rapport présente les résultats desexpérimentations menées entre décembre 2007 et avril 2008 dans 33 départements. De plus la rapidité d’adoption est à noter, legouvernement ayant eu recours à la procédure d’urgence, in RIHAL Hervé, « La généralisation du Revenu de Solidarité Active »,AJDA, 9 février 2009, p 198.

24 LAROQUE, 1989, op. cit., p 597.25 BORGETTO Michel, « Le Revenu de Solidarité Active », Revue de droit sanitaire et social, n°2, mars/avril 2009, p 212.26 Loi n°2008-1249, 1er décembre 2008, art 1 modifiant l’article L.115-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles (CASF).27 LAFORE Robert, 2009, op. cit. p 22628 Cf. Articles L.115-1 et L. 115-2 du CASF.29 L’API concerne les parents qui assument seuls la charge d’un ou plusieurs enfants, ainsi que les personnes qui ont été

amenées à le(s) recueillir.

http://www.grenelle-insertion.fr/

Introduction


pauvres » 30 . Le RSA devrait ainsi bénéficier à 3,5 millions de foyer. Les personnes éligiblesau RSA doivent être âgées de plus de 25 ans ou assumant la charge d’un ou plusieurs

enfants né(s) ou à naître, et résider en France « de manière stable et effective » 31 . Desdroits et devoirs incombent également à certains bénéficiaires qui doivent notamment signer

un contrat d’insertion en contrepartie 32 de l’allocation.

Personne seule, sans enfants, percevant un salaire de 257 € :

30 DUJOL Jean-Benoit, GRASS Etienne, « La construction du RSA », Droit social, n° 3 mars 2009, p 301. Pour une définitionde la notion de travailleurs pauvres, DAMON Julien, « Travailleurs pauvres, de quoi parle-t-on ? », Droit social, n°3, Mars 2009, pp292- 299.

31 L 262-4 du CASF32 Sur le concept de contrepartie et de workfare : BELORGEY Jean-Michel, « RMI, le retour de la contrepartie », Revue de droit

sanitaire et social, vol. 40, n°1, janvier-mars 2004, pp 48-52. BARBIER Jean-Claude, « Pour un bilan du workfare », [en ligne], La Viedes idées, 4 novembre 2008. [page consultée le 28.01.2010] < http://www.laviedesidees.fr/Pour-un-bilan-du-workfare-et-de-l.html>



Montant forfaitaire (déterminé par décret) : 460.09 €Allocation logement : 200 €Forfait logement : 55,21 €Salaire à ¼ temps : 257 €Méthode de calcul:*Revenu Garanti = montant forfaitaire + 62% des revenus d’activité= 460.09 + 159,34 = 619.43 €*RSA = Revenu Garanti – autres ressources= 619.43 – 257 – 55,21 = 307.22€*Ressources totales = salaire + RSA + autres ressources= 257 + 307.22 + 200 = 764.22 €Source : Documentation interne au Conseil général de Seine-Maritime

II. Le RSA, un prisme pour analyser la relationDépartement/Etat

La décentralisation dans le domaine social est particulièrement marquée, les lois dedécentralisation n°2003-1200 du 18 décembre 2003 relative au RMI et n°2004-809 du13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales attestent de ce transfert decompétences vers les collectivités, le département en particulier. Mais déjà en 1983, pourl’acte I de la décentralisation, il avait été choisi de confier au Conseil général la gestion del’action sociale. Avec la deuxième vague décentralisatrice, la collectivité est ainsi devenuechef de file de l’action sociale et a ainsi pour mission de « définir et mettre en œuvre lapolitique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’Etat,aux collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale. [Elle] coordonneles actions menées sur son territoire qui y concourent. [Elle] organise la participation des

personnes morales de droit public et privé. » 33 . On assiste ainsi à une départementalisationde l’action sociale, certains spécialistes parlant même de « l’avènement du département

providence » 34 . Le RMI, et aujourd’hui le RSA constitue une des compétences clés del’action sociale départementale, et une mesure dont la gestion est particulièrement suiviedans le département du Rhône, ce qui explique le choix de notre terrain.

En effet le Conseil général du Rhône s’est toujours montré très sensible aux questionssociales et problématiques d’insertion. Ce vif intérêt doit beaucoup à Michel Mercier,qui préside l’institution depuis 1990 et les prémices du RMI. Le Président de l’exécutiflocal a ainsi connu toutes les phases d’évolution du dispositif, de la centralisation à ladécentralisation, puis aujourd’hui la mise en place du Revenu de Solidarité Active. Président

33 L. 121-1 du CASF.34 LAFORE Robert, « la décentralisation de l’action sociale, l’irrésistible ascension du département providence », [En ligne]. Revuefrançaise des affaires sociales, n° 4, 2004, p 19 et suiv. [page consultée le 19.10.2010] <http://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2004-4-page-17.htm#citation>

Introduction


du Conseil général mais aussi Sénateur – fonction qu’il a quittée pour prendre la tête du

Ministère de l’espace rural et de l’aménagement du territoire 35 – il s’est montré très impliquédans la mise en œuvre du RMI, notamment à l’occasion de sa décentralisation. Son travail

législatif est ainsi marqué du sceau de nombreux amendements et de rapports à ce sujet 36

. Il occupa également au niveau national de nombreuses fonctions ayant attrait au domaine

social et de la décentralisation 37 . Le département du Rhône fit ainsi figure de « modèle » etfut souvent cité en exemple pour sa gestion du RMI. Un maillage territorial, des partenariatsclairs et une gestion centralisée, voici en quelques mots les clés d’une maîtrise réussie dudispositif. Il m’apparut ainsi très intéressant d’observer si ces « recettes du succès », avaientsi ce n’est fonctionné, du moins été poursuivies pour la mise en œuvre du RSA. Le rôle duPrésident Mercier est aussi – comme nous l’avons souligné - une des clés de la réussite duRMI, analyser son action et implication dans le nouveau dispositif fut ainsi une des raisonsfondant le choix de notre terrain d’enquête. Le Rhône est en effet un terrain propice à larecherche, puisque politiquement traversé de multiples jeux et tensions, économiquementdynamique et géographiquement de taille intéressante pour tirer des enseignements à plusgrande échelle.

L’objet et l’objectif de cette étude sont ainsi d’analyser le rôle du département du Rhônedans la mise en œuvre du RSA. En confiant la responsabilité entière du RMI puis du RSAaux Conseils généraux, l’Etat souhaita optimiser la gestion du dispositif d’une part en jouantsur la proximité du département et de la population et d’autre part en responsabilisant lesConseils généraux désormais maîtres de l’allocation. Toutefois, l’Etat demeure présent enfixant le cadre légal et réglementaire de la mesure d’aide sociale.

La question centrale de ce mémoire est donc de savoir si le pilotage du RSA peutconduire à une réelle autonomisation des départements ou à les assimiler – comme certainsauteurs peuvent le penser - à des services déconcentrés de l’Etat par « l’instrumentation »

du dispositif ? 38 L’institution départementale est devenue avec les actes décentralisateurs etnotamment la loi de décembre 2003 une importante productrice de politiques publiques enparticulier dans le domaine de l’insertion. L’objet principal de notre recherche repose ainsisur l’analyse de l’autonomisation du département qui s’avère réelle mais aussi largementlimitée par un ensemble de contraintes pesant sur la collectivité.

Notre problématique se fonde ainsi sur un questionnement autour de l’évolution d’un

modèle centre/périphérie 39 vers une forme de polycentrisme où le Conseil général duRhône et l’Etat seraient parvenus à une horizontalisation de leurs relations avec un retrait del’acteur étatique et une autonomisation de la collectivité. La question qui fonde notre travailest celle des conditions et limites de l’autonomisation départementale à travers le dispositif

35 Depuis juin 2009.36 Cf. Bibliographie.37 Vice-président de l'observatoire de la décentralisation, membre de la commission des comptes de la Sécurité sociale,

membre du conseil de surveillance de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés jusqu’au 23 juin 2009 et ducomité national de l'organisation sanitaire et sociale (CNOSS).

38 AVENEL Cyprien, WARIN Phillipe « les conseils généraux dans la décentralisation du RMI », Pouvoirs locaux, n°75, IV,2007, p 54-61.

39 Dichotomie utilisé notamment par GREMION Pierre, Le pouvoir périphérique, Bureaucrates et notables dans le systèmepolitique français, Paris, Seuil, 1976, 477 p.



du RMI puis du RSA. Nos interrogations sont alors les suivantes : la décentralisation duRMI puis la mise en place du RSA ont-il permis au Conseil général de s’autonomiser del’acteur étatique ? La dimension hiérarchique liant Etat et département a-t-elle complètementdisparu ? Le polycentrisme basé sur une coopération horizontale s’est-t-il substitué de façondéfinitive au modèle centre-périphérie fondé sur des rapports verticaux ?

De cette problématique initiale découlent ainsi des questionnements connexes relatifs

notamment aux notions de territorialisation 40 et de gouvernance locale : à la lueur du

développement d’une gouvernance urbaine - tel que décrit par Le Galès 41 notamment, y a-t-il une gouvernance départementale qui s’est mise en place à la faveur d’une gestion efficacedu RMI puis du RSA ? Les jeux d’acteurs, phénomènes de coordination, communicationet concertation qui ont pris place au niveau local sont ainsi des aspects que l’on souhaiteétudier. Les jeux politiques locaux sont largement analysés dans ce mémoire. Nous nousinterrogeons sur la réalité de ces liens, la coordination et coopération semblant se mêlervoire se heurter à des rapports de concurrence exacerbés entre des « associés-rivaux »42 . Sont également liées à notre questionnement principal des problématiques en termed’efficacité, et d’action publique négociée – avec l’analyse notamment du poids du NouveauManagement Public, de l’importance du lien élus/ territoire et du concept de « magistrature

sociale » 43 .

III. D’un modèle centre-périphérie à un polycentrismedéséquilibré au profit de l’Etat

Contrairement à certains auteurs 44 , nous ne faisons pas l’hypothèse d’uneinstrumentalisation du département du Rhône par l’Etat. Il existe en effet - au sein du Conseilgénéral - une véritable volonté et des faits attestant d’une certaine autonomisation. Onsemble passer d’un Etat gestionnaire – avec la mise en place du RMI en 1988 – à undépartement chef de file, pilote du RMI décentralisé et aujourd’hui du RSA. Ce mouvementest le reflet d’une tendance de fond inhérente au processus de décentralisation initié audébut des années 1980. Concernant les notions de « chef de file » et « pilote », celles-ci méritent éclaircissement : elles ne renvoient pas à un statut de leader seul et sanslimite, mais à un coordonnateur d’actions qui possède néanmoins le pouvoir de décision.Le Conseil général – face à la complexité et les enjeux du dispositif – se doit en effetde nouer des partenariats. Il ne dispose pas de toutes les compétences nécessaires à

40 DURAN Patrice, THOENIG Jean-Claude, « L’Etat et la gestion publique territoriale », Revue Française de Science Politique,n°4, 1996, pp.580-623

41 LE GALES Pierre « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue française de science politique, vol. VL,n° 1, 1995, pp. 57-95; GAUDIN Jean-Pierre, Pourquoi la gouvernance ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, 137 p pour connaitrel’origine de la notion de gouvernance.

42 MABILEAU Albert, le système local en France, Paris, Montchréstien, 2ème ed., 1995, 157 p.43 ASTIER Isabelle, RMI et souci d’insertion, Paris, Desclée, de Brouwer, 1997, 276 p.

44 AVENEL, WARIN, 2007, op. cit.

Introduction


la bonne gestion du dispositif. Il doit ainsi compter sur l’expertise et l’expérience d’autresacteurs locaux. Ainsi nous faisons l’hypothèse que le département s’autonomise de l’Etaten mettant en œuvre une véritable gouvernance locale, ingénierie locale de l’insertion et del’allocationautour de différents partenaires institutionnels – incluant l’Etat – associatifs voireéconomiques. Une configuration polycentrique au profit du département se substitueraitainsi au modèle centre-périphérie.

Toutefois le département se trouve enserré dans un certain nombre de contraintes aupremier rang desquelles la contrainte financière qui pèse très lourdement sur la collectivitéet qui l’oblige à se diriger vers une logique gestionnaire dictée par les préceptes du NouveauManagement Public. L’autonomie vis-à-vis de l’Etat s’avère ainsi relative, la liberté degestion s’avère réduite par une tutelle financière qui ne dit pas son nom, mais égalementpar un cadre réglementaire et législatif étatique. Des jeux politiques locaux et rapports depouvoirs viennent aussi limiter les marges de manœuvre départementales.

On pourrait alors penser se situer dans une logique département contre Etat, lacollectivité semblant subir les décisions imposées d’en haut, voire être instrumentalisée parl’acteur étatique. Mais là interviennent le poids politique et jeux d’influence, nous faisonsainsi l’hypothèse que Michel Mercier – hier Sénateur, aujourd’hui Ministre – pèse dans lesrelations Etat/département. Ainsi, nous pouvons penser que nous ne sommes peut-êtrepas totalement dans un système de polycentrisme où l’Etat et le département font jeu égal,la question financière et réglementaire continue à maintenir les départements dans unesituation de dépendance et ainsi à perpétuer le maintien d’un système centre/périphérie oùl’élu local cherche à obtenir auprès du pouvoir central des concessions pour son territoire45 . Le maintien de cette dichotomie centre/périphérie peut également s’analyser en unpolycentrisme déséquilibré au profit de l’Etat qui détient les ressources stratégiques etcontraignantes.

Toutefois, à l’aune de la décentralisation – le président du Conseil général n’est passeulement un élu intercesseur, il est aussi décideur. Le département n’apparaît donc pasinstrumentalisé à travers la gestion du RMI puis du RSA. Malgré une autonomisationlimitée, et la persistance d’un modèle centre-périphérie ou le constat d’un polycentrismedéséquilibré, le Conseil général se montre à la recherche de marges de manœuvre. Ilconserve ainsi des leviers d’actions en s’appuyant sur une configuration institutionnellehistorique, un tissu associatif dense et des acteurs de terrain aptes à utiliser et orienter desressources juridiques. Bien que limité dans son autonomie, le Conseil général active ainsiun certain nombre de ressources afin de conserver une certaine latitude d’action. Mais laclé de l’autonomisation totale, la solution face aux contraintes étatiques et politiques semblenécessiter plus que l’activation de ressources particulières, elle réside dans l’association dudépartement à l’élaboration des normes législatives et réglementaires.

IV. Cheminement méthodologique

A. Matériau utilisé45 Pour le lien entre élu et territoire : DOUILLET Anne-Cécile « Les élus et leurs territoires. Représentation et action publique

dans les dispositifs territorialisés de développement local », Sciences de la société, n°71, mai 2007, p. 67-88. De même de nombreusesréférences durant l’Assemblée départementale du 26 Mars 2010 à la fonction de ministre et donc à son pouvoir d’influence.



Mon étude repose sur une méthode inductive, j’ai en effet choisi de privilégier dans unpremier temps le terrain. Toutefois, avant d’expérimenter entretiens et observations, j’aidû m’astreindre à des lectures primaires et fondamentales concernant le fonctionnementtechnique du dispositif. Comme toute politique publique, les contours des politiquesd’insertion sont spécifiques et le droit de l’action et de l’aide sociale particulier. De plus, ledispositif RMI, plus encore le RSA relèvent d’une certaine complexité dans leur mécanismeet mise en œuvre. Employée en août 2009 à la Maison du Rhône de Meyzieu – unitéterritoriale départementale déconcentrée – j’avais pu cependant prendre connaissanced’un certain nombre de données relatives aux outils d’insertion en général et au RSA enparticulier.

Trois types de sources sont donc à la base de mon travail de recherche : sourcesécrites, observation et entretiens. Concernant le matériel écrit, j’ai d’abord orienté meslectures vers des rapports et autres études publics afin de fixer dans mon esprit lesmécanismes sous-tendant le dispositif RSA, mais également RMI. Il est, en effet, à noter quemon étude porte principalement sur la mise en œuvre du Revenu de Solidarité Active, maisune connaissance et référence importante au dispositif antérieur s’avèrent incontournabledans mon travail afin de saisir les enjeux et problématiques soulevés par la mise en placedu RSA. Parallèlement à cette lecture de rapports, compte-rendu et autres livres verts, j’aipris soin de me référer – afin d’avoir une vue d’ensemble – à des livres plus générauxrelatifs à l’aide et l’action sociale ainsi qu’à un certain nombre d’ouvrages et d’articlescouvrant les trois périodes-clés de notre étude : à savoir celle du RMI centralisé, décentraliséet celle du RSA. Ouvrages et articles à propos du RMI sont foisonnants, mais il existeencore peu de références liées au RSA. Des articles scientifiques ont été certes publiés,mais ils ne peuvent conclure à des analyses définitives et correspondent souvent à desdescriptions ou comparaisons juridiques avec les dispositifs antérieurs. D’où mon choix defonder principalement mon travail de recherche sur des entretiens et observations.

J’ai ainsi réalisé dix-huit entretiens semi-directifs, souhaitant m’entretenir avec le plusgrand nombre d’acteurs possibles intervenant dans la mise en œuvre de ce dispositif. Cetravail étant temporairement et quantitativement limité, j’ai fait le choix de ne pas effectuerplus d’entretiens. En outre, ces dix-huit entretiens m’ont paru suffisants pour comprendreet saisir les enjeux inhérents au sujet que je souhaitais traiter. Chacun des entretienseffectués est le résultat d’un long processus à la fois de recherche de l’institution puis dela personne pertinente. J’ai, en effet, d’abord identifié les acteurs clés de ce dispositif – le

travail réalisé par des étudiants de l’IEP sur le RMI décentralisé 46 m’a en cela beaucoupaidé. Ensuite, par le biais d’organigramme ou de renseignements téléphoniques, j’ai pucibler les personnes en charge de ces missions. Au final, les personnes interviewées sontdonc, il me semble, les interlocuteurs pertinents et les plus à même d’apporter des réponsesprécises à mes interrogations, et ce d’autant plus que parfois, certains entretiens sont lefruit d’une recommandation d’un personne précédemment interviewée. En outre, j’ai puremarquer lors des entretiens que mes interlocuteurs citaient souvent des personnes quej’avais ou j’allais rencontrer, signe que les interviews effectuées avaient été ou seraientréalisées auprès des bonnes personnes. Le milieu d’enquête s’est donc caractérisé parun degré élevé d’interconnaissance, une des trois conditions requises pour la conduited’une enquête sociologique selon les sociologues Stéphane Beaud et Florence Weber

46 ANTONIOTTI Laure, CAILLEREZ Adrien, PASDELOUP Clément, ROMAIN Judith, Enquête sur le RMI décentralisé dans leRhône : nouvelles compétences, nouveaux partenariats. Mémoire collectif. IEP de Lyon, 2007/2008, 156 p.

Introduction


47 . Ce type de dispositif fonctionne en effet, du moins dans le département du Rhône,autour d’acteurs centraux qui se connaissent et travaillent régulièrement ensemble. C’estcet ensemble d’acteurs que je me suis efforcée de contacter, j’ai ainsi pu rencontrer lesprincipales personnes intervenant, à différentes échelles et niveaux, dans le dispositif RMIpuis RSA.

Je me suis ainsi entretenue avec des représentants du Conseil général, pilote dudispositif, à savoir le Directeur-adjoint de l’Insertion, le Vice-président chargé de l’insertionainsi qu’une responsable insertion dans une Maison Du Rhône (MDR). J’ai aussi rencontrédes travailleurs sociaux de terrain, tant au niveau des collectivités que des structuresassociatives, en l’occurrence une responsable d’un Centre Communal d’Action Sociale(CCAS), des assistants sociaux de MDR, de chargés d’insertion et directeurs d’associationsd’insertion. De plus sur le volet insertion et emploi, j’ai également rencontré la responsableà Pôle emploi en charge de la mise en place du RSA et de la collaboration avec ledépartement, mais également des chargés de mission de la Région sur la formationprofessionnelle. Quant au volet allocation du dispositif, je l’ai appréhendé grâce à unentretien avec le Directeur des prestations de la Caisse d’Allocations Familiales (CAF)de Lyon. Par ailleurs, une interview de la conseillère formation du Centre National dela Fonction Publique Territoriale (CNFPT) en charge des formations RSA des agents duConseil général m’a permis de mieux saisir l’aspect organisationnel. Enfin, la rencontreavec deux conseillères générales de l’opposition, membres de la commission des affairessociales, fut l’occasion de saisir la dimension politique du dispositif.

Ce travail de terrain fut, je pense, très important puisque « grâce à l’immersion del’enquêteur dans le milieu enquêté, [il] restitue les visions d’en bas plus variées qu’on nele croit ; permet le croisement de divers points de vue sur l’objet, [et] éclaire la complexité

des pratiques, en révèle l’épaisseur » 48

Outre ces entretiens qui ont nourri principalement mon étude, j’ai également eu recoursà l’observation, notamment lorsque j’ai travaillé en août 2009 à la MDR de Meyzieu. J’aià cette occasion pu sentir et voir les problématiques qui se posaient sur le terrain. J’ai demême pu percevoir l’état d’esprit et le climat politique entourant ce dispositif en assistantà la séance publique de l’assemblée départementale le 26 mars dernier, sur conseil duDirecteur adjoint de l’insertion que j’avais rencontré la semaine précédente. Assister à cetteséance m’a permis d’orienter mon étude vers des problématiques plus politiques concernantla mise en œuvre du RSA. J’ai en effet pu comprendre ou du moins entrevoir – aux prisesde paroles de chacun – les conceptions des différents acteurs en présence. C’est à partirde ce moment là que j’ai décidé de prendre contact avec des élus.

Cette étude repose donc sur des sources diversifiées, mais elle ne fut pas exemptede difficultés.

B. Obstacles rencontrés et surmontés...ou contournés

47 « Il faut enquêter sur un milieu d’interconnaissance (MAGET Marcel, Guide d’étude directe des comportements culturels,« civilisations du sud », SAEP, 1953), il faut que vos enquêtés soient en relation les uns avec les autres et non pas choisis sur descritères abstraits », in BEAUD, WEBER, 2003, op. cit, p 15. Les deux autres conditions sont citées plus loin : l’enquêteur se donnerles moyens d’une analyse réflexive de son travail, enquête de longue durée, in ibidem, p 294.

48 BEAUD, WEBER, 2003, op.cit, p 9/10.



Dans ma démarche d’enquête, j’ai effectivement dû affronter quelques difficultés, tantd’ordre méthodologique que pratique. En effet, mes différents entretiens m’ont sans cesserappelé et ramené à la question du rapport à l’objet et à la nécessité d’une démarchescientifique. J’ai toujours tenté de garder une certaine neutralité recommandée en sociologie49 , même si cela s’est avéré difficile, l’entretien étant une interaction sociale 50 . En effet,« la situation d’enquête est tout sauf naturelle. Elle vous place dans une relation sociale à la

fois artificielle et inédite » 51 . Mais pour beaucoup de personnes rencontrées, j’ai vraimentressenti l’entretien comme un échange. Les sociologues Stéphane Beaud et FlorenceWeber affirment dans leur guide de l’enquête de terrain que « l’essentiel est de gagner la

confiance de l’enquêté » 52 , je pense ainsi avoir réussi à le faire, d’une part en montrant unintérêt certain pour le sujet et pour mon interlocuteur et d’autre part en faisant état de mesentretiens passés ou à venir, qui semblaient me donner pour les interlocuteurs une certaine

légitimité. La problématique de l’imposition aux dominants 53 ne sait donc pas poser. Quant

à la l’enregistrement de l’entretien – question cruciale dans un travail de recherche 54 – cene fut, de la même façon, pas une difficulté puisque sur les dix-huit personnes interviewées,seule une a refusé. De même, alors qu’au début de ma série d’entretiens, je pouvais restertrop attachée à ma grille, je m’en suis naturellement détachée au fur et à mesure et saisirl’opportunité de ces rencontres pour tester certaines hypothèses.

Outre le volet méthodologique, l’aspect pratique de ma recherche m’a égalementconduit à faire face à certaines difficultés. D’abord, la complexité du sujet reconnu par tous,y compris les acteurs impliqués, m’a demandé un réel effort d’analyse et de compréhensionafin de saisir les ressorts de cette politique. On peut ainsi affirmer qu’à l’image d’un marchééconomique, les coûts sont assez élevés « pour entrer » dans le dispositif, mais au furet à mesure de mes lectures et rencontres, j’ai acquis les informations nécessaires à lacompréhension des mécanismes et enjeux du dispositif. De plus, dans l’organisation demes entretiens, j’ai également rencontré quelques difficultés : j’ai d’abord essuyé plusieursrefus de responsables d’unités territoriales du département qui souhaitaient que je rencontred’abord le service central. Ces réticences m’ont d’emblée fait comprendre la sensibilité, lecaractère polémique voire politique du dispositif. Le refus de communiquer de la ville deLyon sur la décision du CCAS de refuser d’instruire des dossiers RSA en est égalementune illustration. A la lecture de ce travail, on comprendra que derrière la mise en œuvre duRSA dans le département s’est nouée une situation conflictuelle entre la mairie de Lyon etle Conseil général. Enfin dernier obstacle auquel j’ai été confrontée, c’est l’incapacité pourcertains interlocuteurs d’évoquer l’état du dispositif antérieur, en effet le RSA est l’héritierdu RMI, mesure instaurée en 1988. Il a ainsi été difficile de rencontrer des acteurs qui

49 « La construction d’un objet d’études passe par un ensemble de distanciations par rapport à soi et au choix initial du sujet derecherche, mais aussi par rapport aux prénotions », in PAUGAM Serge (dir.), L’enquête sociologique, Paris, PUF, 2010, p 53.50 « L’ethnographe est personnellement et fortement impliqué dans l’enquête », in BEAUD, WEBER, 2003, op. cit., p 1651 Ibidem, p 99.52 Ibidem, p 20353 CHAMBOREDON Hélène, PAVIS Fabienne, SURDEZ Muriel, WILLEMEZ Laurent, « S’imposer aux imposants », Genèses, n°16, juin 1994, p 114-132.54 « il n’y a pas de bon entretien approfondi sans enregistrement, c’est une condition sine qua non », in BEAUD, WEBER, 2003,op. cit., p 208.

Introduction


étaient déjà en place dans ce secteur dès le début des années 1990. C’est pourquoi j’ai pluslargement utilisé des sources écrites pour rédiger mes parties relatives au RMI centralisé.

Ma méthodologie d’enquête repose ainsi principalement sur la réalisation d’entretiens,mais est également basée sur la lecture de sources écrites et l’observation. Lacombinaison des ces trois sources m’apparaissait comme indispensable dans la mesure

où leur complémentarité a permis d’enrichir et d’affiner mon étude 55 . Des difficultésméthodologiques et pratiques se sont posées, mais comme tout travail de recherche, ellessont inhérentes à la démarche et permettent souvent d’orienter son esprit vers des horizonsnouveaux et problématiques renouvelées.

V. PlanDans un premier chapitre, nous observerons que la décentralisation du RMI – par la loi du 18décembre 2003 – constitue une remise en question de l’architecture institutionnelle initiale.A l’origine, le RMI apparaît, en effet, comme un dispositif centralisé aux mains de l’Etat.L’acteur étatique maîtrise les leviers du financement et participe activement à l’insertion.Les relations Etat/département sont ainsi largement teintées de verticalité. La prégnancede ce modèle centre/périphérie conduit, toutefois, à l’échec du dispositif. A la faveur dela décentralisation, cette configuration hiérarchisée semble ainsi s’effacer au profit d’uncertain polycentrisme et d’une horizontalisation des relations Etat-département symboliséepar la mise en place d’une gouvernance territoriale. En effet, la départementalisation duRMI confère au Conseil général le statut de « chef de file » d’une politique sociale quise veut partenariale. L’Etat, simple partenaire, est désormais en retrait. Le départements’autonomise. Le Conseil général du Rhône - dont la gestion se révèle efficace – organisele dispositif autour de partenaires historiques et d’une direction unique. Décideur en dernierressort, il offre la vision d’un polycentrisme quelque peu déséquilibré à son profit. Avec lamise en œuvre du RSA, la continuité prévaut, même si un certain nombre de difficultéssemble, pour l’instant, limiter la pleine efficacité du dispositif.

Toutefois à l’analyse et à la lueur des entretiens effectués, le second chapitre dévoileraque le département n’a pas les moyens d’une pleine autonomie. Celle-ci s’avère limitée parun certain nombre de contraintes au premier rang desquelles la contrainte financière. Eneffet, le cadre financier mais également législatif et réglementaire – fixé par l’Etat – obèresérieusement les marges de manœuvre du département. De même, des jeux et rapportsde forces politiques locaux gênent le Conseil général dans ses velléités d’autonomie.Ces contraintes font ainsi ressurgir le modèle centre-périphérie qui ne serait pas alorscomplètement dépassé. La décentralisation serait donc « un masque égalitaire séduisant »

« déguis[ant] une réalité plus hiérarchisée » 56 . Le polycentrisme constaté est déséquilibré

55 Sur l’importance d’utiliser des sources différenciées : WELLER Jean Marc, « le mensonge d’Ernest Cigare. Problèmesépistémologiques et méthodologiques à propos de l’identité », Sociologie du travail, 36(1), 1994, pp. 25-42. Et DODIER Nicolas,« Annexe 1 : une enquête sur différentes arènes» et « Annexe 2 : une expérience de lecture », in Leçons politiques de l’épidémiedu sida, Paris, Editions de l’EHESS, 2003, 359 p. BEAUD et WEBER affirment aussi qu’ « il faut faire feu de tout bois à condition detoujours se rappeler comment telle ou telle « donnée » a été fabriquée », 2003, op.cit, p 299.

56 LE GALÈS Pierre, THATCHER Mark, Les Réseaux de politique publique : débat autour des policy networks, Paris,L’Harmattan, 1995, p 227.



au profit de l’Etat. La dimension hiérarchique prévalant entre Etat et département réapparaîten filigrane. De même, les rapports de concurrence entre collectivités atténuent le constat

d’une substitution de la séparation par la collaboration 57 . Ainsi face à cet ensemblede contraintes, le Conseil général est à la recherche de marges de manœuvre à lacroisée de l’impératif d’efficacité et de la nécessité d’humanité. Toutefois, les ressourcesmobilisées ne permettent pas au département de recouvrir l’autonomie recherchée, la cléde l’autonomisation totale résidant dans l’association du Conseil général à l’élaboration ducadre légal.

57 D’après MENY Yves, SUREL Yves, Politique comparée – les démocraties, Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne,Italie, Paris, Montchréstien, Domat politique, 2004, p 452 : « la coopération et la collaboration entre niveaux se substituent à laséparation et à la hiérarchie formelle ».

Chapitre 1 : D’un Etat gestionnaire à un département « chef de file » d’une ingénierie locale, oul’autonomisation du département


Chapitre 1 : D’un Etat gestionnaire àun département « chef de file » d’uneingénierie locale, ou l’autonomisation dudépartement

La décentralisation du RMI par la loi du 18 décembre 2003 – conservée pour le RSA en2009 - a renforcé les compétences du département au détriment de l’Etat en lui confiant laresponsabilité entière du dispositif. Alors qu’à l’origine le RMI était en partie centralisé auxmains de l’Etat, il est décidé en 2003 – au vu des insuffisances et imperfections du pilotagede l’insertion – de décentraliser aux Conseils généraux les deux volets du RMI, allocation etinsertion. A partir de ce moment là, le département s’est imposé comme un « chef de file », àla tête d’une véritable ingénierie locale de l’insertion et de l’allocation. La gouvernance localesemble donc s’être substituée au gouvernement étatique, le département apparaissantautonome du pouvoir central. L’Etat devient un simple partenaire. La décentralisation du RMI

semble ainsi attester du passage d’un modèle centre/périphérie 58 à une horizontalisationdes relations, même si des tentatives de territorialisation et transversalité avaient été misesen place. A partir de 2004, l’échelon local semble totalement outrepasser sa positionde subalterne. Alors qu’elles avaient connu des prémices d’existence avant 2004, « lacoopération et la collaboration entre niveaux se substituent à la séparation et à la hiérarchie

formelle » 59 . Cette autonomie laissée aux départements dans le cadre du RMI, s’inscritdans le contexte plus large de l’acte II de la décentralisation constitutionnalisant le principede libre administration et consacrant le pouvoir et l’importance des collectivités locales.

D’un RMI centralisé en partie aux mains de l’Etat, le législateur transfère le dispositifau département et lui permet ainsi de s’autonomiser de l’acteur étatique par la mise enplace d’une gouvernance territoriale autour d’un certain nombre de partenaires. Cetteconfiguration institutionnelle est préservée avec l’instauration du RSA, le Conseil généralayant fait le choix de la continuité. Toutefois le nouveau dispositif n’est pas sans poserquelques difficultés d’application.

Section 1 : Un RMI centralisé en partie aux mains del’Etat

A contre-courant des évolutions précédant la mise en place du RMI en 1988, il estdécidé de confier la responsabilité du RMI, du moins dans son volet financement, à

58 Dichotomie utilisée notamment par GREMION, 1976, op cit.59 MENY Yves, SUREL 2004, op. cit, p 452.



l’Etat. L’architecture institutionnelle apparaît ainsi comme déséquilibrée au profit de l’acteurétatique, offrant l’image d’un modèle centre-périphérie toutefois atténué d’une part, auniveau national, par les prémices de transversalité et territorialisation qui sont observésdès 1988, et d’autre part, au niveau du département du Rhône, grâce à la mobilisation duConseil général. Il n’en demeure pas moins que l’organisation du RMI telle que prévue par le

législateur en 1988 est une « une entorse à l’esprit des lois de décentralisation » 60 . De fait,elle ne pouvait n’être source que d’échecs comme l’affirmait Pierre Louvot dans le rapportlégislatif annexé à la loi instituant le RMI : « il n’est en effet pas concevable qu’un systèmede lutte contre la pauvreté-précarité puisse être parfaitement efficace et perdurer dans letemps s’il se fonde sur des principes et des mécanismes qui sont aussi directement opposésà tout ce qui constitue l’action sociale dans ce pays depuis 1983 ». Ainsi cet avertissements’avérera, malheureusement, réalisation. La faillite du RMI sur le « I » de l’insertion obligea,en effet, le législateur à réagir. C’est ce qu’il fera en 2003 avec la loi de décentralisation dudispositif, et la dévolution de l’entière responsabilité du RMI aux départements.

1 : Une architecture déséquilibrée au profit de l’EtatL’architecture institutionnelle offre la vision d’un Etat dominant. En effet, ce dernier supervisele volet allocation et insertion du dispositif tant au niveau horizontal que vertical parl’intermédiaire d’un organe spécial, la Délégation Interministérielle au Revenu Minimumd’Insertion (DIRMI) placée auprès du Premier Ministre. De plus, il intervient sur les deuxvolets par le biais des services concentrés et déconcentrés de l’Etat symbolisés par la figuredu préfet. Le choix est effectivement fait d’un financement étatique, et d’une gestion del’insertion co-pilotée par l’Etat autour d’instruments de planification.

Une institution surplombante, la Délégation Interministérielle au RMI

La Délégation Interministérielle au RMI – instituée par un décret du 7 décembre 1988 61 -constitue la première pièce du dispositif RMI. Cet organe – dont « la création était fondéesur l'incapacité supposée de la direction de l’action sociale à prendre en charge directement

cet important projet » 62 , est placé auprès du Premier Ministre. Le délégué – à la têtede ladite délégation – « est chargé de suivre l’application de la loi relative au Revenu

Minimum d’Insertion » 63 . A titre principal, il coordonne – au niveau horizontal – l’action desdifférents ministères, et – dans le sens vertical – l’action des collectivités locales et acteursde terrain « en contribuant à l’animation des politiques d’insertion engagées dans chaque

60 SEILLIER Bernard, Rapport n° 161 (2005-2006) fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi portantdécentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité [en ligne], janvier 2006, p 11 [pageconsultée le 20.03.2010] < http://www.senat.fr/rap/l02-304-1/l02-304-11.pdf >61 Décret n°88-1106 du 7 décembre 1988 instituant une délégation interministérielle au revenu minimumd’insertion [en ligne] [page consultée le 1.11.2009] < http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19881208&numTexte=&pageDebut=15375&pageFin= >62 COUR DES COMPTES, Rapport public annuel, [en ligne] 2001, p 11 [page consultée le 07.11.2009] http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/Rpa2001Observations2.pdf63 Article du 2 du Décret n°88-1106 du 7 décembre 1988.

http://www.senat.fr/rap/l02-304-1/l02-304-11.pdf

http://www.legifrance.gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp?numJO=0&dateJO=19881208&numTexte=&pageDebut=15375&pageFin=


http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/Rpa2001Observations2.pdf




département » 64 . En outre, il doit aussi « veiller à l'efficacité des procédures d'attribution

et de versement de l'allocation » 65 , initier des propositions ou études qu’il juge nécessaireet articuler le dispositif avec les systèmes d’aide et de protection sociale.

Cette délégation inaugure dans le domaine social la coordination interministérielle etl’administration de mission déjà largement utilisée par ailleurs. Alors que dans le secteur del’aide et de l’action sociale, la pratique était celle de la sédimentation et de la sectorialité, leRMI ouvre une nouvelle ère en prônant les préceptes de la globalité et de la transversalité.La DIRMI – selon Robert Lafore – « loin de se substituer aux diverses administrationspotentiellement touchées par le RMI, vient au contraire précéder et surplomber leur action

pour obtenir une unité d’action ». 66 Cette nouvelle structure symbolise ainsi en quelque

sorte le « pari du décloisonnement » 67 sur lequel est fondé le dispositif RMI en 1988. Eneffet, dès l’origine, le législateur a souhaité, ou tout du moins essayé, de baser le RMI sur unelogique de transversalité – qui s’avère ici étatique. Toutefois, les espoirs placés dans la miseen place de cette délégation furent quelque peu déçus. En effet comme le pointe le rapportde la Cour des comptes de 2001 sur l’insertion des bénéficiaires du RMI « le caractère

interministériel de la délégation a rencontré d’emblée des limites » 68 . Des problèmes demoyens et de légitimité politique ont suffi à affaiblir l’action d’une délégation qui a finalementfusionnée en juillet 2000 avec la Direction de l’action sociale.

Malgré cette fusion, l’Etat demeure jusqu’en 2003 le pilote du dispositif grâce – auniveau central - à la Direction de l’action sociale et à l’échelle locale aux DirectionsDépartementales des Affaires Sanitaires et Sociales et surtout à la figure du préfet. L’Etat aainsi la charge du financement du dispositif et participe à la gestion de l’insertion.

Un financement par l’Etat

La loi du 1er décembre 1988 donne compétence à l’Etat en matière de gestion de l’allocation69 . Les principes d’uniformité et d’égalité de traitement – chers à la République françaiseunie et unitaire – ont ainsi prévalu lors de la rédaction de la loi. En effet, comme soulignédans le Rapport Seillier, le RMI correspond à une « prestation de solidarité nationale

constituant un droit objectif pour son bénéficiaire » 70 . Ainsi chacun doit pouvoir prétendreà des conditions de traitement égalitaires, d’où la compétence étatique qui unifie le montantet les conditions d’attribution. Le financement par l’Etat permet donc au RMI « d’ échapper

aux contingences locales et établit une égalité dans l’ensemble du pays ». 71

64 Idem65 Idem

66 LAFORE, 1989, op. cit., p 57767 Idem68 COUR DES COMPTES, 2001, op.cit , p 12.

69 Article 5 de la loi n°88-1088 du 1 décembre 1988 relative au Revenu Minimum d’Insertion : « Le financement de l’allocationest à la charge de l’Etat »70 SEILLIER Bernard, janvier 2006, op.cit, p 54.71 FRAGONARD Bertrand, « Le Revenu Minimum d’Insertion, une grande ambition », Droit social n°7/8, juillet-août 1989, p.573.



Par ailleurs, les incertitudes entourant la montée en charge financière d’un dispositifd'un type nouveau ont conduit les législateurs à acter dans le sens d’un financementétatique, l’Etat apparaissant comme le plus apte à gérer les difficultés de mise en œuvre.Ainsi l’Etat finance et la gestion du paiement de la prestation est assurée par la Caissed’Allocations Familiales (CAF) ou la caisse de la Mutualité Sociale Agricole (MSA).

Le choix de la compétence étatique en matière de financement a donc été fait en1988, mais il n’allait pas de soi pour nombre d’observateurs. Certains ont en effet considérécette gestion de l’allocation – dans le contexte décentralisateur des années 1980, comme

participant d’une « recentralisation du social » 72 dans la mesure où l’Etat intervient pourla charge financière de prestations nouvelles.

L’Etat non seulement présent dans la partie financement l’est aussi pour le voletinsertion, où il co-gère avec le département la politique d’insertion des bénéficiaires du RMI,et ce autour d’outils et d’instruments visant à organiser et planifier les actions mises enœuvre.

L’insertion : une cogestion Etat/Département autour d’instruments deplanificationLe volet insertion du RMI se veut le symbole des tentatives de desectorialisation et deterritorialisation des politiques sociales, dont nous avions parlé en abordant la DélégationInterministérielle au RMI. Ainsi le département est associé à la politique d’insertion. Toutefoiscette collaboration ne rime pas avec décentralisation, mais est synonyme de cogestion.Il est, en effet, décidé en 1988 de ne pas décentraliser le RMI, mais de partager les

missions du volet insertion entre le département et l’Etat. Selon l'article 34 de la loi du 1er

décembre 1988 modifiée, « le représentant de l'Etat dans le département et le présidentdu Conseil général conduisent ensemble et contractuellement l'action d'insertion sociale etprofessionnelle des bénéficiaires du RMI ».

Toutefois, à l’analyse et au vue de la mise en œuvre pratique – du moins au début – ce

co-pilotage s’est révélé prendre la forme d’une « cogestion imposée » 73 comme le soulignele rapport d’évaluation du RMI en 1992. Nous reviendrons sur cet aspect prépondérant pournotre analyse dans la partie suivante.

Ainsi le volet insertion – reposant sur le co-pilotage Etat/département – se caractérise

par la mise en place d’un certain nombre de « structures ad hoc » 74 visant à rendreopérationnel le partenariat local autour de l’insertion. L’objectif – réalisé partiellementdans un premier temps – est bien de construire une politique et de gérer des actionsautour d’instruments tels que définis par Pierre Lascoumes et Patick Le Galès, àsavoir « un dispositif à la fois technique et social [soutenu par une conception de larégulation] qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique etses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur »

72 BORGETTO Michel. « VIII. Les transferts de compétences en matière d'aide et d’action sociales : entre changement etcontinuité », Annuaire des collectivités locales. Tome 24, 2004. Réforme de la décentralisation, réforme de l'État. Régions et villes enEurope, p109 : le financement de la couverture de base prévue par la loi du 27 juillet 1999 instituant la CMU participe de ce mouvement

73 VANLERENBERGHE Pierre, 1992, op. cit , p344.74 LAFORE, 1989, op. cit., p 578,




75 . La première instance est le Conseil Départemental de l’Insertion (CDI), structure decoopération réunissant représentants de l’Etat et d’établissements publics de l’Etat, de larégion, du département et des communes, des institutions - organismes ou associationsintervenant dans le domaine économique - ainsi que des représentants des CommissionsLocales d’Insertion (CLI). Les CLI regroupent les acteurs précités et sont chargées durenouvellement et de la validation des contrats d’insertion. A noter que les CLI sont à la

fois des instances et les découpages géographiques du département 76 . Le CDI devait

ainsi définir et mettre en œuvre un Programme Départemental d’Insertion (PDI), adoptépar le Préfet et le Président du Conseil général. Ce programme devait correspondre à uninstrument de planification, qui avait pour objet le recensement des moyens disponibles, lacréation ainsi que l’harmonisation des actions conduites par les acteurs publics et privés.Le PDI était complété à une échelle territoriale inférieure par des Programmes locauxd’insertion (PLI) – élaborés par les CLI - qui constituent, de la même façon, des instrumentsde définition des orientations d’insertion et de recensement des moyens correspondants.Les PLI sont ensuite transmis au CDI.

Ainsi « comme pour l’ensemble des politiques publiques, la politique sociale n’échappepas à la volonté de contrôler les évolutions en tentant de les prévoir et de leur répondrepar une rationalisation des interventions et des moyens. Ceci se traduit par la multiplicationdes instruments de planification et de programmation qui constituent une sorte de « droit

prospectif » ». 77 Le dispositif RMI en est l’illustration.

La politique d’insertion organisée autour d’outils et d’instruments se jouait ainsi – sur leterritoire étudié – non seulement entre le Conseil général du Rhône et l’Etat, mais égalemententre ledit département et la ville de Lyon. En effet jusqu’en 2003, le département avaitdélégué contractuellement à la ville de Lyon la gestion du PLI applicable sur son territoire78 . Source de « complication » 79 , puisque aboutissant à des politiques complètementdifférentes sur le même département, la convention arrivant à échéance en 2003 n’a pasété renouvelée.

L’architecture institutionnelle décrite apparaît donc comme déséquilibrée au profit del’Etat. Géré d’en haut par une délégation qui se veut interministérielle, le dispositif est financépar l’Etat et cogéré par ce dernier et le Conseil général. Cette configuration – souhaitéepar le législateur en 1988 – s’avère en réalité à contre-courant des lois de décentralisationvotées quelques années plus tôt.

2 : L’échec d’une pratique en contradiction avec « l’esprit des lois de

décentralisation » 80

75 LASCOUMES, LE GALES (dir), 2004, op. cit, p 1376 Cf. Annexe 4 : découpage territorial du Rhône en CLI77 BORGETTO Michel, LAFORE Robert, Droit de l’aide et de l’action sociale, 7ème édition, Paris, Montchréstien, 2009, p 188.78 LONG Martine, RIHAL Hervé (dir.). La décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion. Paris, la documentation française,

2007, p 131 ;79 Entretien M. De Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion au Conseil général du Rhône.

80 VANLERENBERGHE , 1992, op. cit., p342




Bien que la co-responsabilité définie dans la loi du département en matière d’insertion puisseêtre interprétée comme participant du processus de décentralisation de l’action sociale

engagé depuis le 1er janvier 1984, il n’en demeure pas moins que le RMI contredit aussilargement « l’esprit des lois de décentralisation » comme le souligne notamment le rapportd’évaluation du RMI en 1992. En effet l’architecture institutionnelle du dispositif apparaît àcontre-courant des lois décentralisatrices initiées quelques années plus tôt, ce qui conduitau constat de la contrainte du département et de l’inefficacité du pilotage local de l’insertion.Toutefois, ce bilan peut être nuancé quant à la situation du département du Rhône.

Une organisation institutionnelle à contre-courant des lois décentralisatricesEn 1982/1983, la France connaît sa première vague de décentralisation : les lois Defferren° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départementset des régions et du 7 et 22 juillet 1983 relative à la répartition des compétences entreles communes, les départements, les régions et l’Etat par « bloc » fondent l’acte I de ladécentralisation, qui touche en premier lieu le domaine social. C’est en effet dans le secteurde l’aide et de l’action sociale que la décentralisation est la plus poussée dès 1983 par la loin° 83-663 du 22 juillet qui attribue la compétence de droit commun de l’aide sociale légale81 et de prévention sanitaire au département.

Ainsi cinq années après ces lois décentralisatrices, la décision du législateur de confierle financement du dispositif à l’Etat apparaît être une « entorse à l’esprit des lois de

décentralisation » 82 , comme l’a pointé le rapport législatif relatif à la loi concernant ladécentralisation du RMI. Ce rapport fait lui-même référence à celui rédigé à l’occasion dela loi de 1988 par le sénateur Pierre Louvot qui regrettait ainsi qu’ « aucun transfert [ne soit]prévu de l’Etat aux départements après une période d’expérimentation, en violation absolue

des efforts de décentralisation engagées depuis maintenant 5 ans » 83 .

De même, le rapport d’évaluation du RMI en 1992, tout en soulignant une certainecontinuité avec les lois de décentralisation, note aussi et surtout une rupture :

« Le RMI a aussi contredit l'esprit des lois de décentralisation en pratiquant d'abord unecertaine inversion des compétences : l'État verse une allocation qui n'est pas étrangère àl'aide sociale, et le département est invité à intervenir dans le soutien insertion - qui passesurtout par l'emploi, compétence revenant à l’État. Surtout, il est en contradiction avec lathéorie des « blocs de compétences » en mettant en œuvre une compétence cogérée,l’insertion, dans laquelle l'État est un partenaire « obligé » du Conseil général, alors quel'objectif d'autonomie des différentes collectivités - avec son corollaire : qui décide paie -

était essentiel dans les lois de décentralisation. » 84

81 Par aide sociale légale, nous entendons l’ensemble des prestations obligatoires qui correspondent à une dépense obligatoire pourla collectivité et à des prestations en nature qui – selon l’article L 111-1 du CASF- constituent un droit pour toute personne se trouvantdans les conditions légales d’attribution.

82 SEILLIER, janvier 2006, op. cit. p 1183 LOUVOT Pierre, Rapport n° 57 (1988 – 1989) au nom de la commission des Affaires sociales sur la loi n°88-1088 relative

au RMI, octobre 1988, [extraits] in JOURNAUX OFFICIELS, Décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion et création du revenuminimum d’activité, Paris, Direction des Journaux officiels, 2004, p 65.

84 VANLERENBERGHE , 1992, op. cit., p342




Ainsi la configuration choisie – à contre-courant des lois de décentralisation du débutdes années 1980 et donc de l’ère du temps institutionnel – débouche comme certainsl’avaient prédit sur un échec. Le département s’avère, en effet, contraint, il en résulte unpilotage local inefficace.

Un département contraint, un pilotage local inefficaceOn a pu parler de « cogestion imposée » en tout cas au début dans la mesure où leRMI a obligé les conseils généraux à un certain niveau de dépenses sans la possibilitéde pouvoir négocier autre que sur des modalités techniques d’application de la mesure85 . Les dépenses départementales d’insertion se sont en effet révélées être contraintespuisque devait être inscrite obligatoirement au budget dédites collectivités une ligne decrédits dédiés à l’insertion correspondant à 20%, puis 17% - avec la mise en place de la

Couverture Maladie Universelle (CMU) 86 - de la somme versée au titre de l’allocation

RMI sur leur territoire au cours de l’exercice précédent. Il y avait, de plus, un manque de

souplesse dans l’utilisation des crédits 87 . Cette obligation financière fut justifiée à l’époquepar les économies importantes réalisées par les départements au titre des allocationsmensuelles à l’Enfance et des compléments locaux de ressources. A ces crédits d’insertion,les départements se devaient également de couvrir financièrement l’assurance personnelledes bénéficiaires du RMI. Le département du Rhône a montré dès l’origine une volontécertaine dans le domaine de l’insertion puisque son taux d’utilisation des crédits d’insertion

par rapport à la règle des 20% était de 96, 1% en 1990. 88

Le département était donc contraint dans ses dépenses mais également plus largementdans ses modalités d’action, d’où un copilotage inefficace. Ce constat a été dressé par denombreux observateurs, tant par la Cour des Comptes dans son rapport de 2001 que parl’IGAS dans son rapport de 2006 :

« Le RMI souffre (...) d'un défaut de pilotage local. Ceci est souvent masquépar une bonne collaboration technique entre les chargés de mission du RMIrelevant de l'Etat et ceux du département. (...) Le dispositif peut ainsi fonctionnercorrectement dans ses aspects quotidiens. Pour autant, le RMI ne bénéficie pasd'un pilotage local dégageant des orientations prioritaires lisibles, au serviced'objectifs précis. »

De même la mission commune d’information sur la décentralisation en 2000 pointaitque « le département est trop souvent placé dans la situation paradoxale d'être impliqué aucœur des difficultés de l'insertion sur le terrain, tout en ayant des moyens et les prérogatives

85 Rapport de synthèse TEN sur les études Mire/plan urbain, p 86, in VANLERENBERGHE , 1992, op. cit., p344.86 Cette réduction du pourcentage est due à la suppression de l’aide médicale par la loi créant la CMU. 17 % en métropole et 16,25 %dans les départements d’outre-mer. Cf. article 38 de la loi de 1988, modifié par la loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverturemaladie universelle87 SEILLIER, janvier 2006, op. cit. p 106.88 Cf. tableau national par départements sur le taux d’utilisation des crédits d’insertion par rapport à la règle des 20% en 1990, inVANLERENBERGHE , 1992, op. cit., p 390.





trop réduits pour jouer un rôle véritablement efficace. » 89 . Le Conseil général

apparaît ainsi comme dépourvu de moyens lui permettant de mettre en œuvre une politiqued’insertion efficace. L’Etat reste maître de politiques clés telles la formation professionnelle,la politique de l'emploi ou la politique du logement social. Le Vice-Président De Lavernéedresse un constat similaire :

« J’ai l’impression d’avoir antérieurement quelque chose de très touffue quicorrespondait à une montée en charge des bénéficiaires du RMI. J’ai le sentimentqu’on avait un dispositif, je ne dirais pas sans pilotage, ça serait très excessifmais sans moyen de supervision, sans vision claire de ce qui se passait, car ceuxqui payaient n’étaient pas ceux qui inséraient et vis-versa. Finalement, le publicconcerné n’était pas bien connu ni des uns ni des autres. »

De plus, comme le souligne la Cour des comptes 90 ou encore le rapport Seillier lesstructures ad hoc se sont révélés défaillantes. En effet les Conseils Départementauxd’Insertion ont été handicapés par un effectif pléthorique, les Commissions Localesd’Insertion cantonnées à un rôle de validation pure des contrats, et les contrats d’insertionrestés trop souvent des documents formels. Le taux de contractualisation est, en métropole,

de 42% en juin 2002 91 . Quant au Programme Départemental d’Insertion, qui se voulait unoutil de planification stratégique, il s’est révélé – y compris dans le département du Rhône– un document « plus quantitatif et disparate ». « C’était moins formalisé [qu’aujourd’hui],on n’était pas capable de faire un rapport de 15 pages au Conseil général qui donnaitaux conseillers généraux l’action du Conseil général sur l’ensemble du département car onn’avait pas toutes les pièces du puzzle (…), on avait du mal à trouver une cohérence dansla politique départementale » reconnaît le Vice-Président en charge de l’insertion.

Un pilotage contraint et inefficace est un constat qui peut, toutefois, être nuancé pourle département du Rhône.

Un constat à nuancer dans le départementL’échec du RMI centralisé est effectivement quelque peu à relativiser dans le départementdu Rhône. En effet, notre terrain d’enquête a révélé à l’analyse certaines particularitésqui rendent le bilan final plus contrasté. En effet le poids des associations, l’amorce de laterritorialisation, ainsi que l’état des relations avec Pôle emploi et la préfecture ont permisd’atténuer les effets négatifs constatés par ailleurs.

Dominique Martin, directrice de l’Association de Développement Local (ADL) - structured’insertion existant depuis plus de 25 ans - affirmait dans l’entretien réalisé qu’ « ADL acommencé dès 89 dans des actions d’engagement » et qu’elle « et d’autres associationsont été forces de proposition » : « on rentrait dans une formule que le Conseil général neconnaissait pas et il a été intéressé par la posture des acteurs de terrain qui lui ont fait

89 MERCIER Michel, Rapport d’information du Sénat n° 447 (1999 - 2000), Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité,faitau nom de la mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations denature à faciliter l'exercice des compétences locales, [en ligne] juin 2000, 276 p. [page consultée le 14.05.2009] <http://www.senat.fr/rap/r99-447-2/r99-447-21.pdf>90 COUR DES COMPTES, 2001, op. cit, pp. 17-25.91 ODAS, quel acte II pour le RMI ?, [En ligne], février 2003, p 8. page consultée le 18.03.2010] < http://www.odas.net/IMG/pdf/200302_QuelacteIIpourleRMI2003.pdf>



des propositions. Cette période de 15 ans a été une période d’expérimentation sociale, deconstruction de partenariat avec le Conseil général ».

« Ce maillage du territoire avec des associations d’insertion » dès l’origine du dispositifconstitue un « acquis opportun » selon le Vice-président De Lavernée, qui voit dans laterritorialisation des services un deuxième point important, faisant du Rhône un territoireparticulier : « la territorialisation des services est un acquis des années 80 qui s’est misen place entre 85 et 95 qui n’était pas fait pour le RMI mais destiné à déployer la politiquedépartementale sous toutes ses facettes et ça s’est trouvé être un chausse-pied formidablepour l’insertion ». Ainsi l’organisation du RMI dans le département repose dès l’origine surun découpage du territoire en CLI (Commission Locales d’Insertion). D’abord au nombre de15 – puis de 16 - ces CLI, délimitées par les frontières cantonales, constituent des territoires

d’application du dispositif autour d’acteurs clairement identifiés et identifiables 92 .De plus, depuis 1994, le Conseil général du Rhône co-finançait des postes de

conseillers ANPE qui s’occupaient exclusivement de bénéficiaires RMI 93 . En outre, de

« bons partenariats avec l’Etat » évoqués par Mme Vottero – présidente de la CLI deSaint-Fons depuis 1995 – ont permis d’atténuer les difficultés posées par la configurationinstitutionnelle telle qu’organisée par la loi de 1988.

Cependant, malgré ces nuances spécifiques au département du Rhône, il n’en demeurepas moins que le RMI centralisé s’est avéré être un échec. A contre-courant des lois dedécentralisation, le département se trouvait contraint, enserré par la gestion étatique. Lepilotage du dispositif s’est ainsi avéré inefficace.

Face à cet échec, cette défaillance sur le pilotage de l’action d’insertion, lespréconisations du rapport Louvot en 1988 s’imposent avec une acuité particulière au débutdes années 2000. En effet, le sénateur exprimait dès la mise en œuvre du RMI sespréoccupations quant à l’efficacité de l’organisation institutionnelle et ses recommandationsquant à la nécessité de donner plus de poids aux départements : « il faut dès à présentenvisager le moment où, l'expérience faite et les imperfections constatées en voie d'êtrecorrigées, un mouvement de décentralisation interviendra comme cela s'est déjà passé pour

la quasi-totalité des autres formes d'actions sociales. » 94

C’est ainsi que le législateur en 2003 « a commencé à redessiner le partage des

compétences en matière d’action sociale » 95 . Le mouvement de recentralisation dusocial symbolisé par le RMI, s’inverse avec la loi du 18 décembre 2003 et la décision de

décentraliser entièrement le dispositif 96 . Cette départementalisation s’impose ainsi comme

la réponse à l’échec du RMI centralisé et comme une opportunité pour les départements,le Conseil général du Rhône en l’occurrence, de mettre en œuvre une gouvernance localeefficace autour d’un maillage partenarial solide.

92 Cf. Annexe 4 : découpage territorial du Rhône en CLI.93 Entretien Mme Couratin, chargée de mission à Pôle emploi.94 LOUVOT, 1988, op. cit, p 65.95 LAFORE , 2004, op. cit,, p 3.96 BORGETTO, 2004, op. cit., p 110.



Section 2 : La décentralisation du RMI ou la mise enplace d’une gouvernance territoriale efficace, uneréponse à l’échec du RMI centralisé

La décentralisation du RMI, décidée par la loi du 18 décembre 2003, conduit à confieraux départements l’entière responsabilité du dispositif. Ce choix politique se justifienotamment par l’échec du RMI centralisé et de son volet insertion. Le département tendainsi à s’autonomiser de l’Etat qui lui délègue entièrement la gestion du RMI. Désormaisresponsable de l’allocation, le département saisit l’occasion de la décentralisation pourconsolider les partenariats existants et prendre la tête d’une véritable « ingénierie locale de

l’insertion » 97 et de l’allocation. Efficacité et responsabilité vont de paire. Le Rhône est ainsile théâtre de la mise en place d’une gouvernance territoriale efficace.

Le Conseil général s’impose comme le pilote, le « chef de file » du dispositif RMI comme

il l’est au niveau de l’action sociale en général 98 .

99 Cette position de « chef de file » queRobert Lafore explicite dans son article La décentralisation de l’action sociale. L’irrésistibleascension du « département providence » à propos de la compétence sociale dans sonensemble s’applique également au seul dispositif RMI/RSA. Le département apparaît ainsicomme « proche du « chef d’orchestre », forme de « primus inter pares » qui met en

ordre et en musique l’action d’un ensemble d’opérateurs » 100 . Ce concept de «chef de file » renvoie pour l’auteur précité plus « à une régulation davantage qu’à une

réglementation, à une gouvernance et non à un gouvernement (Timsit, 2004) » 101 attestantd’un passage de l’administration au management public se traduisant par la substitutiond’un pouvoir décisionnel diffus à un pouvoir concentré, des logiques partenariales adosséesà la négociation comme moyen d’action à des logiques d’intégration verticale. Nous verronsque ces caractéristiques se retrouvent dans notre étude, toutefois le Conseil général duRhône demeure en première et dernière instance, l’organe d’impulsion et de décision. Leconstat d’une gouvernance locale peut ainsi parfois être nuancé, il serait peut-être plus

juste alors de parler de gouvernement local 102 . On observe ainsi l’obsolescence du modèle

97 LONG Martine, « l’incidence de la mise en place du RSA sur la politique d’insertion du département », Revue de droit sanitaireet social, 2009, n° 2, p 231. Dans le même sens, Claude Evin affirmait : « on a constaté depuis vingt ans, sous la conduite desdépartements, l'émergence d'une ingénierie locale de l'insertion que l'on ne rencontre dans aucun autre pays d'Europe et qui permetd'apporter des réponses sur mesure aux besoins des personnes en insertion », in « Du RMI au RSA, une évolution nécessaire ».Les Echos, 26 septembre 2008.

98 L’article L. 121-1 du CASF dans la nouvelle rédaction issue de la loi du 13 août 2004 (article 49) : « Le département définitet met en œuvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivitésterritoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale ».

99 Pour anecdote : souvent lors de la prise de contact auprès d’acteurs externes au Conseil général, ils m’orientaientnaturellement vers le département « pilote » du dispositif avant que je leur explique ma démarche.

100 LAFORE, 2004, op cit, p 23.101 Ibidem, p 25.102 Cette distinction est faite dans LE GALES, 1995, op cit. L’auteur revient toutefois sur l’opposition de ces concepts dans LE

GALES Patrick, Le retour des villes européennes. Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris, Pressesde la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 2003, 454 p.



centre-périphérie et l’avènement d’un polycentrisme plaçant Etat et département sur un leplan horizontal, voire déséquilibré au profit du Conseil général. L’Etat désormais en retraitdevient, en effet, un partenaire du département, qui est le « chef de file » du dispositif.

Le choix du département, fait en 1988, est ainsi confirmé et amplifié par le transfertde la globalité du dispositif à la collectivité. La départementalisation répond en effet àun impératif, celui du territoire pertinent et correspond à un retrait de l’acteur étatique, ledépartement devenant responsable unique du dispositif. Ainsi dans chaque département,une organisation spécifique est adoptée, dans le Rhône le choix – qui est fait et qui serévélera efficace - est celui d’une gestion centralisée et d’une logique partenariale, toutefoisà géométrie variable.

1 : L’ancrage départemental ou la question du territoire pertinentLe choix du département initié dès 1988 pour le RMI et renforcé en 2003 par ladécentralisation du dispositif renvoie aux analyses du territoire pertinent et problématiquesde territorialisation de l’action publique. Ainsi ce transfert de compétence répond à desimpératifs de proximité et d’efficacité et s’explique par le statut particulier du département,territoire garant d’une tradition séculaire d’assistance.

Les impératifs de proximité et d’efficacité

Guidé par « l’impératif de proximité » 103 et le souci d’efficacité, le gouvernement soumeten décembre 2003, un projet de loi portant décentralisation du RMI et créant le RMA.Cette réforme se veut – comme annoncée dans l’exposé des motifs du projet de loi – lapremière application des dispositions issues de la loi constitutionnelle n°2003-276 du 28mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République aux termes de laquelle« les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des

compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » 104

Le choix du département fait en 1984, lors de la première vague décentralisatrice,

est ainsi confirmé dix ans plus tard concernant le RMI. 105 Il participe du mouvement de

reterritorialisation de l’action publique. La désectorisation des politiques publiques socialeset la transversalité des enjeux tendent à faire de l’échelon local, départemental en particulierle niveau de production de l’action publique sociale. Dans ce domaine, celui du RMI enparticulier, la territorialisation de l’action se substitue au système de régulation croisée qui se

déployait « dans les interstices d’un mode de gestion centralisée » 106 . La décentralisation

103 Extrait de l’exposé des motifs du projet de loi portant décentralisation du RMI et créant le RMA. « C’est en effet sous l’égide duprincipe de proximité que se développe tout le versant de décentralisation de la loi », in LABORDE Jean-Pierre, « RMI et RMA, entrecorrection de trajectoire et changement de cap ? », Droit social, Mars 2004, n° 3, p 252.104 Article 72, alinéa 2 de la Constitution

105 Confirmé également pour l’aide et l’action sociale en général par la loi du 13 août 2004.106 DURAN, THOENIG, 1996, op. cit., p 581



du RMI se veut gage de meilleure efficacité 107 puisque basée sur une « solidarité de

proximité » 108 . « Rapprocher autant que possible les décisions et les mesures du terrain, au

plus près des bénéficiaires et des situations, le plus souvent fort diverses » 109 , telle est laprincipale motivation du gouvernement Raffarin en soumettant ce projet de décentralisation.Proximité rime en effet avec efficacité, concept lui-même basé sur celui de responsabilité. Lepari engagé avec la loi de 2003 est en effet « celui de la responsabilité » reconnaît le rapportSeillier : « responsable des allocations versées, le département l’est aussi de l’amélioration

de l’insertion et donc de la sortie des bénéficiaires du dispositif » 110

Cette question du territoire pertinent – à laquelle le législateur a répondu par l’affirmationdu département pour la gestion du RMI – n’est pas évidente pour tous les observateurs.Ainsi pour Robert Lafore, associer proximité et efficacité « n’a rien de contestable a priori ;le seul problème c’est que rien ne prouve qu’ [une telle doctrine] soit vraie en général et rien

n’atteste qu’elle soit en particulier souhaitable en tous domaines » 111 . De plus, il s’interrogesur le fait de savoir si le département correspond à la collectivité la mieux armée pourproduire de l’insertion professionnelle.

A ces interrogations, les interlocuteurs rencontrés abondent largement dans le sensde la nécessité et du bien-fondé d’une départementalisation de la gestion du dispositif

RMI 112 . Les faits attestent également d’une meilleure prise en charge des bénéficiaires et

d’une meilleure gestion de l’allocation depuis la décentralisation du dispositif – en tout casdans le département du Rhône. Chaque bénéficiaire dispose désormais d’un référent quil’accompagne dans son parcours d’insertion, et est signataire d’un contrat d’insertion. Demême sur le volet allocation, la gestion est meilleure puisque le département a une « vision

claire et responsable » 113 sur l’ensemble du dispositif. Ces résultats positifs s’expliquentainsi en partie par le mouvement de décentralisation mais également par la volonté politiqueet l’efficacité de l’organisation mise en place dans le département du Rhône.

La départementalisation du RMI est ainsi décidée en 2003 pour des raisons d’efficacitéliées à la proximité et la territorialité, mais également pour le caractère particulier de lacollectivité départementale.

Le département, un territoire particulier, garant d’une tradition séculaired’assistance

107 La décentralisation semble « avoir des causes gestionnaires » puisqu’elle « tend à accroître l’efficacité allocative », p255/256, in LE LIDEC Patrick, « la réforme des institutions locales », p 256, inBORRAZ Olivier, GUIRAUDON Virginie (dir.), Politiquespubliques. . 1. La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po « Académique », 2008, 368 p.

108 BORGETTO, 2004,, op. cit,,109 LABORDE, 2004, op. cit., p 253.110 SEILLIER, 2006, op. cit, p 26.111 LAFORE, 2004, op. cit,, p 10.112 Cf. tous les entretiens113 Entretien M. De Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion au Conseil général du Rhône.



Le département s’impose en effet comme un territoire aux composantes spécifiquesauxquelles la population se montre attachée. Ainsi dans une récente enquête réalisée par

l’Ipsos pour l’Assemblée des Départements de France (ADF) 114 , il apparaît que plus de huit

français sur dix se disent « attachés » à leur département et jugent le département commeune institution qui fait partie de l’identité de la France et qu’il faut préserver. Ce lien identitairerecouvre également une dimension rationnelle, puisque fondée sur la reconnaissance duservice rendu. En effet, près de trois français sur quatre considèrent le département commeune collectivité utile pour répondre aux besoins de la population et portent une appréciationpositive sur son action ne souhaitant pas voir le département disparaître. L’institut desondage note également que ce « lien des Français au département est un lien consensuel,

qui n’obéit à aucun clivage politique ou générationnel » 115 puisqu’il concerne la populationdans son entier dénuée de ses distinctions sociales et politiques. Ceci s’explique dansun contexte général où plus de la moitié des français ont désormais plus confiance dansles espaces locaux que dans l’acteur étatique pour mettre en œuvre des services publicsefficaces.

Cet attachement se comprend également à la lueur de l’histoire départementale et

de sa tradition séculaire d’assistance. 116 C’est ainsi sous la IIIème République qui voit

l’avènement des institutions décentralisées et des obligations de solidarité envers les plusdémunis, que se met en place une véritable politique départementale d’assistance. PourGérard Aubin, « au fond, comme l’Etat, il y aurait d’abord un département-gendarme, auquel

succéderait, à partir de la fin du XIXème siècle, un département-providence » 117 . Toutefois,selon ce professeur de droit, ce constat doit être nuancé, tous les départements n’ayantpas avancé aux mêmes rythmes. Il pointe ainsi l’exemple de la Gironde pour qui « « l’éveil

au social » n’a pas attendu l’invention du législateur républicain » 118 . Quoi qu’il en soit,le rôle du département en matière d’aide et d’assistance sociale demeure le produit d’unmouvement séculaire.

Cette départementalisation des politiques d’assistance est ainsi liée pour Robert Lafore119 à la position particulière qu’occupe le département dans le paysage administratif et

114 IPSOS, l’attachement des français à leur département et leur perception de la réforme des collectivités locales, [en ligne] novembre2009, 10 p. [page consultée le 01.12.2009] <http://www.ipsos.fr/CanalIpsos/articles/images/2922/diaporama.htm>115 IPSOS. Les Français restent très attachés au département, et s’interrogent sur la réforme des collectivités locales. [en ligne].[page consultée le 01.12.2009]< http://www.ipsos.fr/CanalIpsos/articles/2922.asp>

116 Mettre en avant le département ne revient pas à nier le rôle des communes, garantes elles aussi d’une tradition d’aidesociale.

117 AUBIN Gérard, « le département et l’assistance : l’exemple de la Gironde sous le Second Empire », in AUBIN Gérardet GALITANO Bertrand (dir.): Les espaces locaux de la protection sociale : études offertes au Professeur Guillaume , Paris,Ed. CHSS, 2004 , p 42.

118 Idem.119 LAFORE Robert, « les espaces locaux de la protection sociale. Rapport de Synthèse », in AUBIN Gérard et GALINATO

Bertrand (dir.): 2004 , op. cit, p 539 : « doté d’une assemblée de notables et dirigée par le représentant de l’Etat, le département estnaturellement l’institution au sein de laquelle les intérêts et les besoins locaux peuvent se négocier face à la loi générale ».



politique. Sur ce point il rejoint Pierre Gremion pour qui l’institution départementale est

l’échelon local privilégié des négociations entre niveau politique et administratif 120 .

Cette départementalisation du RMI s’explique ainsi à la fois par des impératifs deproximité et d’efficacité, et des raisons historiques faisant de ce territoire « le dépositaire de

la solidarité locale » 121 . Là se situe les bases de l’éclatement du modèle centre-périphérie- fondé sur la verticalité - provoqué par ce processus décentralisateur et l’avènement d’unpolycentrisme reposant sur des relations de nature horizontale voire déséquilibré au profit dudépartement. Ainsi avec la loi du 18 décembre 2003, l’Etat apparaît en retrait, puisque c’estau département qu’appartient la responsabilité unique des deux volets du RMI, l’allocationet l’insertion.

2 : Un Etat en retrait : le département responsable unique del’allocation et de l’insertion

La décentralisation du RMI inaugure ainsi une nouvelle architecture organisationnelle. Ledispositif RMI décentralisé signifie ainsi un retrait de l’Etat, laissant place à un départementresponsable de l’ensemble du dispositif. L’article 6 de la loi - qui affirme que « les mots :« représentants de l’Etat dans le département » ou les mots « représentants de l’Etat »sont remplacées par les mots « président du Conseil général » » dans un certain nombred’articles du CASF – symbolise ce renversement de compétences. Une responsabilisationdes départements et une meilleure efficacité sont attendues de cette nouvelle configurationinstitutionnelle.

Un retrait de l’EtatCe retrait de l’Etat du dispositif RMI se manifeste sur deux points, à la fois sur le volet

allocation puisque l’Etat n’est plus compétent en matière de financement du RMI 122 et

sur le volet insertion, car le préfet n’a plus de rôle décisionnel à jouer. L’Etat devientun simple partenaire du département, parmi d’autres. Les représentants étatiques sebornent à participer aux instances ad hoc et aux actions d’insertion par le biais despolitiques de l’emploi qui font partie de leur domaine de compétence. Toutefois, malgré cedésengagement, l’Etat conserve ses prérogatives en matière légale et réglementaire pourfixer le cadre juridique du nouveau dispositif décentralisé. Ainsi le montant et les conditionsd’attribution du RMI sont fixés au niveau national. De même, la loi prévoit un renforcementde son rôle d'évaluation, en précisant les obligations de transparence à la charge des

départements et les outils de contrôle de l'Etat 123 .

120 GREMION Pierre. Le pouvoir périphérique. Bureaucrates et notables dans le système politique français. Paris : Seuil,1976, 472 p.

121 MABILEAU, 1995, op cit, p 57.122 Article 2-1° de la loi n°2003-1200 du 18 décembre 2003.123 Titre III de la loi du 18 décembre 2003, suivi statistique, évaluation et contrôle.



Ces dispositions n’ont pas atténué la crainte de certains observateurs concernant la

compatibilité d’un retrait étatique avec l’exercice d’une solidarité nationale 124 . La saisine duConseil Constitutionnel, en date du 15 décembre 2003, à propos de la loi décentralisatrice125 atteste de cette problématique. En effet une des questions de droit soulevées par lesdéputés et sénateurs concernait la méconnaissance des dixièmes et onzième alinéas duPréambule de la Constitution de 1946 et du principe d’égalité. Les auteurs de la saisineestimaient en effet que ces exigences constitutionnelles n’étaient pas respectées par laditeloi dans la mesure où la dévolution du RMI, « droit attaché à l’expression de la solidariténationale » aux départements, en lieu et place de l’Etat, souffrant d’une insuffisance derègles édictées au niveau national et permettant d’éviter des ruptures d’égalité entre lesbénéficiaires selon leur lieu de résidence. Cette argumentation n’a cependant pas convaincu

le Conseil constitutionnel. Ce dernier a certes, dans sa décision, 126 considéré le RMI

comme « une allocation d’aide sociale qui répond à une exigence de solidarité nationale »127 mais a également estimé que dès lors que les conditions d’attribution et le montantde l’allocation du RMI sont fixés par le Gouvernement par voie réglementaire et que ledépartement agit dans les conditions édictées par la loi pour le suivi des contrats d’insertion,l’instruction des dossiers et les décisions d’attribution, il convient d’admettre que « lelégislateur a fixé des conditions suffisantes pour prévenir la survenance de ruptures

caractérisées d’égalité dans l’attribution, du revenu minimum » 128 . Cette décision –symbole de « l’équilibre problématique entre les libertés locales et les principes d’égalité et

de solidarité nationale » 129 – correspond ainsi pour certains observateurs à une décision

« largement prévisible » au vu de la jurisprudence antérieure 130 .Le retrait étatique est donc constitutionnel, la départementalisation du RMI légale.

La compétence départementale se substitue donc au pouvoir étatique, le Conseil généraldevient ainsi responsable de l’ensemble du dispositif.

Un département responsable de l’ensemble du dispositif124 DOLLE Michel, « la décentralisation du RMI et la création d’un revenu minimum d’acticité, le RMA : une réforme

problématique », Droit social, juillet/août 2003, p 694. Cf. également l’article de PRETOT Xavier, « le conseil constitutionnel, ladécentralisation et le Revenu Minimum d’Insertion », Droit social, n° 3 mars 2004.

125 Saisine du Conseil constitutionnel en date du 15 décembre 2003, in DIRECTION DES JOURNAUX OFFICIELS,Décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion et création du revenu minimum d’activité, Paris, Direction des Journaux officiels,2004, pp 35-40.

126 Décision n°2003-487 DC du 18 décembre 2003, in DIRECTION DES JOURNAUX OFFICIELS, Décentralisation du RevenuMinimum d’Insertion et création du revenu minimum d’activité, Paris, Direction des Journaux officiels, 2004, pp 27-33.

127 Considérant 8 de la décision n°2003-487 DC.128 Considérants 4 à 9 de la décision n°2003-487 DC, le dernier cité est le 8.129 BORGETTO Michel, « Les enjeux de la décentralisation en matière sociale. L’égalité, la solidarité », [En

ligne]. Informations sociales 2005/1, N° 121, p. 7. [page consultée le 31.01.2010], < http://www.cairn.info/article.php?ID_REVUE=INSO&ID_NUMPUBLIE=INSO_121&ID_ARTICLE=INSO_121_0006 >

130 BORGETTO Michel, « la conformité à la Constitution de la loi portant décentralisation en matière de Revenu Minimumd’Insertion et créant un revenu minimum d’activité », Revue de droit sanitaire et social, n°1, janvier-mars 2004, p 54. Pour lajurisprudence, cf. Décision n° 96-387 DC, 21 janvier 1997.

http://www.cairn.info/article.php?ID_REVUE=INSO&ID_NUMPUBLIE=INSO_121&ID_ARTICLE=INSO_121_0006




Bien que la décentralisation puisse soulever des problèmes d’égalité et d’équité, la loipromulguée transfère effectivement la gestion du RMI aux départements. Le financementet l’insertion relèvent désormais de la compétence de la collectivité locale. Le départementa donc a sa charge le financement de l’allocation du RMI et du RMA qui devait êtrecompensée par « l’attribution de ressources constituées d’une partie du produit d’un impôt

perçu par l’Etat dans les conditions fixées par la loi de finances » 131 , à savoir une fractionde la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP). Nous reviendrons plus tard surl’épineuse question financière qui s’avère être une problématique centrale dans la volontéd’autonomisation du département.

Quoi qu’il en soit, le département se voit attribuer la gestion du volet allocation, surlequel le Président du Conseil général devient seul responsable de l’ensemble des décisionsindividuelles et du pilotage du dispositif d’instruction des demandes. Il décide de l’octroi de

l’allocation du RMI 132 . Il est seul compétent s’agissant de l’attribution, de la prorogation,

du renouvellement, de la suspension ou de la radiation du bénéfice de l’allocation, sousréserve de l’avis de la CLI pour les décisions de suspension de l’allocation. Le départementpeut également désormais ouvrir aux CAF et aux caisses MSA volontaires, à travers desprocédures d’agrément, la possibilité d’instruire les demandes de RMI et de délégueraux CAF et aux caisses de MSA certaines décisions individuelles relatives à l’allocation.Concernant le volet insertion, le Président du Conseil général (PDG) est désormais seulpour présider et désigner les membres du CDI et mettre en œuvre le PDI arrêté par leConseil général. De même, il désigne seul les membres et le président des CLI et fixe leurnombre et leur découpage territorial. La compétence en matière de validation des contratsd’insertion est désormais du ressort des services du Conseil général, les CLI devant seconcentrer sur une mission d’animation territoriale.

Les services du Conseil général et le PDG se substituent ainsi aux services étatiqueset au préfet. Le but est de rendre les départements responsables et de rapprocherles bénéficiaires du centre décisionnel afin de parvenir à une meilleure efficacité. Ledépartement du Rhône – déjà investi dans les politiques d’insertion avant le voletdécentralisateur – a saisi l’opportunité de cette nouvelle architecture institutionnelle pours’affirmer et développer plus encore une politique propre et efficace. Le Conseil générals’est donc efforcé de mettre en œuvre une organisation du dispositif cohérente et pertinenteafin de permettre à un maximum de bénéficiaires de sortir positivement du dispositif.Cette organisation repose sur deux points clés : la centralisation et la contractualisationpartenariale.

3 : Une gestion départementale centralisée et partenariale

Le département du Rhône a souvent été cité en exemple pour la gestion du RMI 133 . En effet

ses résultats en terme de sorties positives des « Rmistes » était plutôt bon. Il a su profiterdes dispositions législatives existantes pour mettre en place une véritable ingénierie locale

131 Article 4 de la loi n°2003-1200 du 18 novembre 2003.132 Article 3 de la loi n°2003-1200 du 18 novembre 2003.

133 Comme le rappellent notamment ses représentants : cf. Entretien M. De Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion du Conseilgénéral du Rhône et Pierre Jamet : « Nous sommes de plus un des départements toujours cités pour le RMI et RSA », in GUTTIN-

LOMBARD François, « Les départements vont devoir faire des économies », Le Progrès, 1er février 2010, p 4.



de l’insertion et de l’allocation. Le Conseil général s’est ainsi imposé véritablement dans leRhône comme un pilote, un chef de file dans la gestion du dispositif RMI. La substitutiondu gouvernement étatique par la gouvernance locale dans les textes, trouve sa traductionconcrète au niveau du département du Rhône. Le département implique en effet dans cedispositif RMI un large panel d’acteurs, incluant l’Etat, en raison du caractère transversalet partenarial de cette politique. Le RMI puis le RSA constituent en effet des mesuresnécessitant une politique globale reposant notamment sur une désectorisation des champsde l’insertion, l’emploi et de la formation. Cette gouvernance locale se caractérise ainsi parun réseau de partenaires conventionnés aux relations plus ou moins bonnes avec le Conseilgénéral, mais également par une gestion centralisée correspondant à la Direction Insertiondu Conseil général.

La direction Insertion, tête du dispositif dans le départementUne des clés du succès du Conseil général concernant la gestion du RMI relève de lacentralisation des services relatifs au domaine de l’insertion dans un service unique. Il s’agit

de la Direction Insertion – démembrement du Pôle Intégration sociale 134 – qui regroupedonc les services insertion et allocation. 30 agents travaillent dans cette direction, dirigéepar Mme Montmasson et M. Rouvière. Ce dernier – lors de notre entretien – avait soulignécette spécificité du département du Rhône : « on est une direction insertion qui pilote tout,on a l’allocation, les contrats aidés, l’insertion, tout est regroupé dans le même service, donca vraiment une approche qui est globale, alors que dans beaucoup de départements sontséparées trois choses, l'allocation, le social et le professionnel. Dans les Alpes-Maritimes,il y avait même une distinction, social, santé, professionnel, logement, allocation ».

Cette gestion centralisée permet ainsi d’éviter les problèmes de coordination et decommunication intra-départementale. Une efficacité de travail est ainsi induite par cettecentralisation, mais également par l’implication des personnels, fait reconnu non seulementpar les acteurs internes au Conseil général – comme le Vice-président De Lavernée quilouait « un management de direction, très impliqué, réduit et donc puissant » – maiségalement externes comme Mme Voterro qui se disait « assez positive, même assezémerveillée par la somme de travail que fournisse chacun ». Tous soulignent l’expertise,l’expérience et le dynamisme dont font preuve les agents du service insertion. Ces dernierssont également en relation permanente avec tous les partenaires conventionnés, ce quiparticipe au fonctionnement du dispositif RMI. Des conseillers spécialisés au nombre decinq sont ainsi présents pour faire le lien direct entre partenaires et Conseil général, chacundisposant d’un domaine de compétence défini.

Outre cette gestion centralisée, puisque pilotée par un service unique, lacontractualisation partenariale constitue une autre des clés de la gouvernancedépartementale.

Un réseau de partenaires conventionnés, base d’un maillage territorialLe Conseil général a ainsi crée – ou tout du moins renforcé – une architecture institutionnellelui permettant de mener à bien sa nouvelle mission. Cette organisation repose sur unréseau d’acteurs, qui s’avèrent pour la plupart être de véritables partenaires dans la miseen œuvre du dispositif RMI tant sur le volet allocation qu’insertion. On peut ainsi voir dansce réseau « le résultat de la coopération plus ou moins stable, non hiérarchique, entre des

134 Cf. Annexe : organigramme du Conseil général du Rhône.



organisations qui se connaissent et reconnaissent, négocient, échangent des ressources

et peuvent partager des normes et des intérêts » 135 . « Les réseaux jouent alors un rôledéterminant dans la mise sur agenda, la décision et la mise en place de l’action publique ».Ce concept de réseaux qui s’applique à notre terrain d’enquête est fortement lié à celui degouvernance qui « renvoie avant tout à l’idée du passage d’une logique de gouvernementvertical, correspondant à des politiques imposées par un groupe restreint d’acteurs étatiquescentraux, à des politiques de gouvernance horizontale, correspondant à des politiques

négociées entre plusieurs acteurs, tant étatiques que non étatiques » 136 et qui atteste

d’une autonomisation des collectivités locales . Avec la décentralisation du RMI s’est miseen place autour du département une gouvernance locale ou gouvernance territoriale quicompose avec un certain nombre d’acteurs, dont l’Etat.

Ces derniers sont ainsi associés à la gestion du RMI soit que leur participation estinscrite dans la loi, soit qu’il s’agisse d’une volonté du Conseil général. Ainsi sur le voletallocation sont impliqués la CAF et la MSA, sur le volet insertion participent les MDR(travailleurs sociaux et responsable insertion), les CCAS, Pôle emploi, la Région, les villes

et l’Etat - représenté par les unités territoriales de la DIRECCTE 137 - et tout un ensemble

d’associations voire d’opérateurs privés 138 . Chacun dispose d’un rôle précis. Ainsi laCAF et les MSA ont pour mission de gérer les instructions et verser les allocations. Les

travailleurs sociaux des MDR et des CCAS 139 , les référents associatifs, de Pôle emploi etde quelques structures privés doivent accompagner les bénéficiaires sur un parcours social,socio-professionnel ou professionnel.

Référents spécialisésCes structures référentes sont la plupart du temps rattachés à un territoire, une CLI

d’appartenance. Elles peuvent ainsi ne pas être présentes sur tout le département. D’autresopérateurs n’ont pas d’attache territoriale et peuvent intervenir sur tout le territoire, il s’agit

de référents spécialisés – une des spécificités du département 140 - qui s’occupent de

populations spécifiques en termes de retour à l’emploi, telles les artistes, les gens duvoyage, les jeunes diplômés ou les cadres.

Source : entretiensQuant à la Région, l’Etat et les villes, ils interviennent respectivement dans le dispositif

RMI par le biais - pour les deux premiers - de leurs compétences dans le domaine de laformation professionnelle et de l’emploi, et pour les dernières par leur participation financièredans les Plan Locaux pour l’Insertion et l’Emploi (PLIE). La multiplicité des partenaires est

135 « L’étude des réseaux d’action publique s’enracine dans une conception des politiques publiques qui souline leur natureincrémentale et qui s’est développée contra la vision d’un Etat monolithique, d’un centre unique de domination », in LE GALÈS,THATCHER, 1995, op. cit ,p 14.136 HASSENTEUFEL Patrick, Sociologie de l’action publique, 1998, p. 8.

137 Anciennement Directions Départementales du Travail.138 Cf.Annexe 2/3 : Evolution schématique du RMI/RSA dans le département du Rhône, Typologie des référents.139 CCAS et MDR se partagent le suivi social selon un découpage particulier. Par exemple à Saint-Fons, le CCAS s’occupe

des personnes isolées, et la MDR des couples ou familles.140 Entretien Mme Farabet, responsable insertion à la MDR de Saint-Fons.



ainsi un souhait du Conseil général, mais aussi une nécessité pour un dispositif tel que leRMI dont la réussite repose sur une organisation desectorialisée et transversale.

PLIE et RMILes PLIE (Plan local pour l’insertion et l’emploi) - initiés dès 1993 - sont des plateformes

de mise en cohérence des politiques publiques d’insertion et d’emploi. Il en existe 4 dans ledépartement du Rhône : le PLIE de Lyon (ALLIES), du Sud-Ouest Lyonnais (SOL), de RhôneSud Insertion (RSIE) et de l’Est lyonnais (UNI-EST). Leur principal objectif est d’aider lesdemandeurs d’emploi à trouver un emploi durable. Les communes sont les porteurs du PLIEet en cela leur principal financeur. L’Etat, la région, le département et l’Union Européenne –par le biais du Fonds Social Européen (FSE) - financent également ce dispositif. Les PLIEparticipent au RMI. Dans ce cadre, ils représentent la structure intermédiaire entre le Conseilgénéral et les opérateurs d’insertion, la plupart du temps des associations.

Les opérateurs – impliqués dans les PLIE - sont référents pour les bénéficiaires du RMImais doivent respecter un cahier des charges PLIE distinct et plus exigeant que celui duConseil général. Toutefois, les opérateurs peuvent également conventionner « en direct »avec le département et être ainsi soumis au cahier des charges du Conseil général quantau suivi des bénéficiaires.

Source : Entretiens 141 et site PLIE Uni-EstLe Conseil général est donc lié à tous ces acteurs sur la base de conventions. Les

vagues de décentralisation, y compris dans le domaine social, ont en effet contribué àrendre prépondérant les relations négociées et politiques contractuelles entre l’Etat et lescollectivités mais également entre les collectivités elles-mêmes et d’autres acteurs commele développe Jean-Pierre Gaudin dans Gouverner par contrats. « Contractualisation et

décentralisation s’avèrent donc étroitement imbriquées » 142 . Ainsi entre le Conseil généralet ses partenaires institutionnels étatiques ou locaux, associatifs et privés existe un lienconventionnel basé sur un cahier des charges régissant leurs relations et engagements. Demême tous ces acteurs participent à la politique d’insertion départementale en étant membredu CDI et concourant ainsi au PDI. De même, ils siègent dans les instances RMI de chaque

CLI 143 , à savoir l’équipe d’animation qui décide de l’orientation du bénéficiaire, le bureau

de CLI qui intervient en cas de problèmes avec le bénéficiaire, et l’Instance Technique

Territoriale (ITT) qui valide les contrats d’insertion et les changements de référent 144 . Ainsi

il y a un travail de fond de concertation et négociation entre les acteurs qui travaillent encollaboration. « La contractualisation met en place donc un polycentrisme différencié danslequel les notions de partenariat et de coopération sont employées pour qualifier non plusune hiérarchie verticale centre/périphérie mais une hiérarchie horizontale entre acteurs

141 Notamment entretien Amélie Salvit, chargée de mission procédures PLIE142 Il poursuit « l’une étant largement devenue la mise en actes de l’autre, sa condition de possibilité et la concrétisation de

la nouvelle posture d’action des départements entreprenants », in GAUDIN Jean-Pierre, Gouverner par contrat, 2ème édition, Paris,Presses de Sciences Po, 2007 , p 28. « Avec les lois de décentralisation de 82/83 s’ouvre une seconde décennie qui est celle d’unegénéralisation des procédures contractuelles à tout un ensemble de politiques publiques », in Gaudin Jean-Pierre, l’Action publique,sociologie et politique, Paris, Presses de Sciences po : Dalloz, 2004, p 175.

143 Au sens de découpage géographique et non d’instance.144 Cf. Annexe 5 : Etapes d’une demande RMI.



divers associant leurs contributions » 145 . A noter que cette politique d’insertion se

distribue à plusieurs niveaux de collectivités : communes, départements, régions et Etats,

on peut ainsi parler de « gouvernement multi-niveaux » 146 qui atteste d’un retrait desapproches top-down – où les initiatives descendent du centre politique vers la périphérie

au bénéfice de nouveaux rapports de coopération et à des dynamiques bottom-up 147 . Ledépartement tend donc à concilier les différents intérêts, et la politique d’insertion apparaîtcomme le produit d’une négociation explicite.

Toutefois, comme le pointait le Vice-président De Lavernée 148 , on reste dans unrapport de forces, où le département demeure maître de ses choix d’interlocuteurs etde ses décisions. C’est également la limite que pointe Gaudin dans ses travaux sur lacontractualisation en notant le biais de la sélection des acteurs et de l’encadrement desélus. Ainsi « si ces partenariats prennent souvent la forme de contrats d’action publique,négociés explicitement et librement signés, cela ne signifie pas qu’ils soient exempts d’âpres

compétitions et surtout de rapports de pouvoir asymétriques 149 ». De la même façon, Le

Galès reconnait que « l’image du réseau ne doit pas masquer les enjeux de pouvoirs et de

force » 150 . Le Conseil général est ainsi l’acteur clé, le responsable du dispositif doté de

ressources supérieures 151 .Il n’en demeure pas moins que ce réseau de partenaires permet un maillage territorial

extrêmement bénéfique, renforcé, en cela, par le mouvement de territorialisation desservices départementaux, initié en 1993, à travers l’installation de Maisons du Rhônedans chaque chef-lieu de canton. Ces unités territoriales sont présidées par un directeur

et composées de responsables territoriaux 152 et d’une équipe pluridisciplinaire 153

chargés de mettre en œuvre sur le terrain les missions départementales. Ce processusde territorialisation a, de fait, permis le rapprochement des bénéficiaires du RMI des

instances départementales ainsi qu’une certaine « solidarité de proximité » 154 . De même,ces institutions territorialisées permettent de faire le relais, dans le cadre de ce réseau

145 FOUCHER Hélène, « Gouverner par contrat, l’action publique en question, Jean Pierre Gaudin », [en ligne], p 2. [pageconsultée le 20.04.2010], < http://www.croisements.fr/IMG/pdf/Jean_Pierre_Gaudin.pdf>.

146 Notion développée par les anglo-saxons et Lisbeth Hooghe notamment.147 GAUDIN Jean-Pierre, l’Action publique, sociologie et politique, Paris, Presses de Sciences po : Dalloz , 2004, p 78 et 176.148 Cf. Entretien.149 GAUDIN Jean-Pierre, 2004, op. cit., p 78150 LE GALES, THATCHER, 1995, op cit, p 227.151 « Les ressources possédées par les acteurs au sein d’un réseau sont de nature inégale, de telle sorte que certains acteurs-

clés puissent normalement s’imposer. (…) dans ce sens, le réseau peut apparaître comme un masque égalitaire séduisant qui déguiseune réalité plus hiérarchisée ». , in ibidem, pp. 227-228.

152 Généralement une UT est composée de responsables territoriaux social, enfance, santé, personnes âgées/personneshandicapées, insertion, voirie et bâtiments.

153 Médecins, puéricultrices, sages-femmes, psychologues, travailleurs sociaux, instructeurs, secrétaires, ingénieurs outechniciens.

154 BORGETTO, 2004, op. cit,



partenarial, entre les acteurs de terrain et le central, la direction Insertion. Ainsi lesresponsables insertion qui travaillent au sein des MDR effectuent un important travail demédiation et de remontée d’informations en provenance des opérateurs de terrain. Ces

derniers considèrent ainsi ces responsables comme leur principal interlocuteur 155 . C’est

là aussi pour de nombreuses personnes rencontrées, une des composantes de la réussitedu dispositif dans le département. Face à ce constat plus que positif, quelques bémols sontnéanmoins à apporter. En effet, cette logique partenariale s’avère être à géométrie variable,comprenant tant des coopérations très fructueuses que difficiles.

Une logique partenariale à géométrie variable« Partenaires », tous les acteurs associés n’utilisent pas ce qualificatif pour s’auto-désignerdans ce dispositif. En effet pour certains interlocuteurs rencontrés, les mots « d’opérateurs »ou de « prestataires » étaient plus appropriés. Ainsi d’importants problèmes de coordination

et de communications entre la CAF et le Conseil général 156 ont généré des relations très

tendues entre les deux institutions pendant un certain laps de temps. Chacun tourné versses impératifs et possibilités, le dialogue a souvent été difficile. Un rapport de Michel Mercier157 atteste de ces difficultés qui se sont finalement résolues devant la justice par un jugementdu Tribunal administratif. Le problème portait principalement sur la gestion des indus, ledépartement - face au refus de la CAF de verser les montants correspondants - avait bloquédes transferts importants de fonds mettant l’organisme payeur dans une situation financièredifficile.

De la même façon, certaines associations ont pu me faire part de leur sentiment de nepas être assez associées aux politiques mises en œuvre, voire de n’être que de simplesprestataires répondant à un cahier des charges. A noter toutefois qu’il ne s’agit pas là del’opinion dominante parmi les associations d’insertion rencontrées. La logique partenariale,cette gouvernance locale trouve également ses limites avec les partenariats institués dans

le monde de l’entreprise 158 . En effet il semble que les conventions négociées avec desstructures économiques ne produisent pas les résultats escomptés. Rapprocher le monde

économique d’ associations militantes « avec une vraie volonté d’approche sociale » 159 estquelque peu compliqué.

155 Cf. Entretiens de tous les acteurs de terrain travaillant dans l’insertion. Les secrétaires de CLI sont aussi des interlocuteursimportants pour les gens de terrain.156 Beaucoup d’interlocuteurs rencontrés ont souligné les difficultés techniques liant les deux organismes, notamment pour l’échangede données statistiques et relatives aux bénéficiaires.157 MERCIER Michel, Rapport d'information du Sénat n° 316 (2004-2005) fait au nom de l’observatoire de la décentralisation sur ladécentralisation du revenu minimum d’insertion (RMI) [en ligne], 47 p, mai 2005 [page consultée le 28.01.2010] < http://www.senat.fr/rap/r04-316/r04-3161.pdf >

158 Ce constat n’est pas propre au Conseil général du Rhône mais constitue une problématique récurrente, celle de lacombinaison du social et de l’économique, in AVENEL Cyprien, WARIN Philippe « les conseils généraux dans la décentralisationdu RMI », Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 59. ODAS, la lettre de l’ODAS : RMI et insertion professionnelle, forces et faiblesses,décembre 2007, 8 p.

159 Entretien M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône et Mme Couratin, chargée demission à Pôle emploi..

http://www.senat.fr/rap/r04-316/r04-3161.pdf




Toutefois ces quelques difficultés sont également à confronter à un partenariatextrêmement fructueux, celui qui avait été mis en place avec l’ANPE. Il s’agit d’une desplus grandes conventions de France qui fait la fierté tant de l’institution étatique que dudépartement. Tant le représentant du Conseil général que celle de Pôle emploi ont loué ce

partenariat et les résultats obtenus 160 .La décentralisation du RMI s’impose ainsi comme une réponse à l’échec de la

configuration institutionnelle antérieure. Il est ainsi décidé – à la lueur d’une traditionséculaire et d’impératifs d’efficacité – de confier aux départements l’entièreté du dispositif.L’Etat est ainsi en retrait. Une horizontalisation des relations et un polycentrismese substituent à des rapports centre-périphéries où l’Etat demeurait prépondérant.Département et Etat collaborent sur le même plan, même si le Conseil général demeure lepilote du dispositif, ce qui contribue au déséquilibre du modèle polycentrique au profit dudépartement.

La décentralisation a en effet pour corollaire la mise en place d’une gouvernancelocale de l’insertion autour du département. Négociation explicite, contractualisation, etconcertation s’imposent ainsi comme les bases d’un réseau partenarial associant diversacteurs tant institutionnels - étatique et locaux - associatifs que privés. On se situe ainsibien dans une logique de gouvernance, une gouvernance départementale à l’image de

la gouvernance urbaine telle que définie par Patrick Le Galès 161 . Toutefois, la notion degouvernement local n’est pas à exclure totalement, dans le cas du département du Rhône :certains éléments peuvent ainsi venir nuancer – et ce pas obligatoirement dans un sensnégatif – les concepts de négociation et polycentrisme associés à celui de la gouvernance :en effet on observe une gestion centralisée du dispositif au niveau de la direction centraledu département, de même le Conseil général semble agir selon une ligne claire et définiesous-tendant une volonté politique certaine. Mais ces éléments peuvent être considéréscomme des atouts, c’est aussi certainement à ces conditions que se joue l’efficacité d’undispositif. La concertation doit savoir laisser place à une prise de décisions qui permet une

gestion efficace et cohérente 162 . Quoi qu’il en soit avec l’arrivée du RSA, le Conseil générala fait le choix de la continuité comme gage d’efficacité. Toutefois ce nouveau dispositif neva pas sans poser quelques difficultés…

Section 3 : La mise en place du RSA, entre continuitéset difficultés

160 Entretien M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône.161 LE GALES, 1995, op. cit., pp 57-95. L’introduction des préceptes de nouveau management public, que nous développerons

dans la seconde partie de ce travail, constitue également un élément participant de la mise en place d’une gouvernance locale.162 Le concept de gouvernance peut également recouvrir des caractéristique du « gouvernement », Gilles MASSARDIER pointe

l’ambigüité du concept, pour lui la gouvernance se situant « entre « actionnisme » et autorité » se définit comme des « procéduresd’articulation et de hiérarchisation des actions pour réduire le surpeuplement et l’incertitude », in MASSARDIER Gilles, Politiques etactions publiques, Paris, Armand colin, 2003, p 144.



Le Revenu de Solidarité Active – instauré par la loi n°2008-1249 du 1er décembre 2008

et mis en œuvre à partir du 1er juin 2009 après une phase d’expérimentation inachevée –demeure un dispositif piloté par les départements qui conservent compétence sur le voletinsertion et allocation en partie. Toutefois, la mise en place de ce nouveau dispositif contraintégalement les conseils généraux à réfléchir à leur organisation interne. Le départementdu Rhône a ainsi fait le choix de poursuivre les pratiques mises en place lors de ladécentralisation du RMI. Il ne souhaitait, en effet, remettre en cause des modes de gestionet d’organisation qui avaient prouvé leur efficacité. La gestion du RSA repose ainsi sur lesmêmes partenaires et des dispositifs similaires. Néanmoins, malgré ce choix de la continuitéconsidéré comme gage de sûreté, le Conseil général a dû faire face à un certain nombrede difficultés dans la gestion de ce nouveau dispositif, parmi lesquelles une réinterventionétatique implicite.

1 : Choix de la poursuite des pratiques antérieuresCette poursuite des pratiques antérieures instituées pour la gestion du RMI s’explique d’une

part par la loi qui tend à conserver les dispositifs 163 et instances mises en place pour leRMI, mais aussi et surtout par le choix fait par le Conseil général de ne pas annihiler toutle réseau partenarial qu’il a construit et qu’il s’est efforcé de consolider au fil des années.

Ce choix s’explique ainsi par un phénomène de « dépendance au sentier » 164 institutionnelemprunté. Bien que la dénomination des instruments utilisés ait quelque peu changé, leprincipe demeure – pour l’essentiel - inchangé. Ainsi le département du Rhône a fait le choixde conserver ses partenaires en préservant des outils renouvelés, base d’une gouvernancelocale réaffirmée.

Des outils renouvelés pour une gouvernance départementale réaffirméeLe département demeure, avec l’instauration du RSA, le pilote de ce dispositif, le chef de filed’une gouvernance locale réaffirmée sur des bases renouvelées au travers d’instrumentssimilaires à ceux existant au temps du RMI. Ainsi, le Programme Départemental d’Insertionest ainsi maintenu dans une optique semblable à celle prévalant sous le RMI. En vertu de

l’article 15 de la loi 165 , le PDI définit donc « la politique départementale d’accompagnement

social et professionnel, [recense] les besoins d’insertion et l’offre locale d’insertion et[planifie] les actions d’insertions correspondantes ». Toutefois, la loi instituant le RSA neprévoit plus d’instances telles que les Conseils départementaux d’insertion (CDI) et lesCommissions Locales d’Insertion (CLI). Pourtant, le Rhône a décidé de conserver ces deuxregroupements qui ont été dans le département à la base d’une ingénierie locale efficace.

Ainsi les partenaires siégeant au Conseil Départemental d’Insertion, au premier rangdesquelles les associations ont souhaité la continuation, sous une autre forme, de cette

163 Entretien de Mme Couratin, chargée de mission à Pôle emploi. : « L’objectif de Martin Hirsch était de ne surtout pas casserce qui marchait »164 Reprise de la notion de « path dependence » qui explique la continuité et contingence de certaines politiques publiques. Pourun exemple de l’utilisation de ce concept : PIERSON Paul. Dismantling the Welfare State ? Reagan, Thatcher and The Politics ofRetrenchment, Cambridge, Cambridge University Press, 1994.165 Article L263-1 du CASF.



instance, lieu d’échanges et de discussions 166 . Même son de cloche du côté du Conseilgénéral qui considère comme nécessaire que les différents partenaires puissent continuerà participer à la définition de la politique d’insertion comme l’a précisé M. De Lavernée,Vice-président chargé de l’insertion, lors de l’assemblée départementale du 26 mars 2010 :« Je pense que c’est de l’intérêt général, et je crois que tout le monde sera d’accord là-dessus, pour qu’à défaut de recréer dans l’immédiat un nouveau CDI, au moins tous les élusqui sont intéressés à suivre l’insertion, autour du service insertion et de moi-même, nouspuissions reprendre un contact, que nous nous efforcerons de rendre régulier, avec nos

partenaires habituels de cette politique d’insertion ». 167 Lors de cette assemblée, le Vice-

président a ainsi fait état de deux rendez-vous prévus l’un fin avril, l’autre début mai, avecles associations d’une part, et Pôle emploi d’autre part mais également avec les présidentsde CLI afin de préparer « de façon concertée le deuxième semestre [du] plan départemental

d’insertion » 168 . Toutefois la loi – bien qu’ayant supprimé le CDI – a instauré un outil

similaire, le Pacte Territorial d’Insertion (PTI) 169 qui a pour objet d’organiser les interventions

des différents partenaires afin de mettre en œuvre les orientations du PDI. Ce pacte doitêtre élaboré par le Département et conclu avec tous les acteurs intervenant dans ou la

périphérie des problématiques de l’insertion et de l’emploi 170 . Il n’a pas encore été rédigé

dans le département du Rhône, néanmoins la convention d’orientation prévue à l’articleL. 262-32 du CASF a été signé le 24 juillet 2009 entre le Département du Rhône, l’État,Pôle emploi, les Caisses d’Allocations familiales de Lyon et de Villefranche-sur-Saône, laMutualité sociale agricole et l’Union départementale des CCAS. Cette convention définitles modalités de mise en œuvre du dispositif d’orientation et du droit à l’accompagnementgaranti aux bénéficiaires du RSA.

Quant aux CLI – dont l’existence légale a été supprimée – elles demeurentdes instances que le Conseil général a également préservées puisque bien ancréesdans le département du Rhône. Elles constituent, en outre, des découpagesgéographiques permettant de délimiter et d’organiser clairement le territoire autour d’acteurs

identifiés.Quant aux autres instances RMI qui s’organisent autour des CLI 171 , elles sont

maintenues par la loi mais sous une dénomination différente : ainsi à l’équipe d’animationse substitue l’instance d’orientation, l’Instance de médiation remplace le bureau de CLI

et l’Instance Technique Territoriale demeure telle qu’elle 172 . Ainsi malgré ce changementsémantique, le vœu a été « conserver l’esprit et l’organisation des instances précédentes »173

166 Entretien Mme Martin, Directrice de l’association d’insertion ADL.167 CONSEIL GENERAL DU RHONE, Procès verbal de la séance du 26 mars 2010, p 2.168 Idem.169 L. 263-2 du CASF.170 A savoir, l’État, Pôle Emploi, les Maisons de l’emploi, les PLIE, les organismes d’insertion, les organisations syndicales,

les organismes consulaires, les collectivités territoriales et les associations de lutte contre l’exclusion.171 Au sens de territoire.172 Cf. Annexe 7 : instances RSA.173 Entretien Mme Farabet, responsable insertion à la MDR de Saint-Fons.



Les différences entre le dispositif RMI décentralisé et RSA sont minimes quant auxinstances et institutions impliquées. Cette continuité, lorsqu’elle n’a pas été prévue par laloi, a été souhaitée par le département, comme gage d’efficacité et de sûreté. Ainsi lesconventions partenariales liant le Conseil général aux acteurs de l’allocation et de l’insertionont été reconduites.

Reconduction des conventions partenarialesCette volonté de pérennité explique et s’explique également par la reconduction desconventions avec les différents partenaires au premier rang desquels les référentsaccompagnant les bénéficiaires du RMI. C’est un choix fait dans le département commenous l’expliquait M. Rouvière, Directeur adjoint de l’Insertion :

« Beaucoup de départements au moment de l’entrée en vigueur du RSA ontdonné fin de mission à tous les référents RMI et redésigner de nouveauxréférents dans le cadre du RSA, donc certains n’ont nommé encore personne.Nous - au niveau du département - on a choisi de garder les mêmes partenairescar les dispositifs RMI et RSA sont relativement proches, donc on a maintenu lesaccompagnements qui étaient réalisés ».

Ainsi le champ socio-professionnel, pré-carré notamment des associations, est conservémalgré le caractère binaire de la loi instituant le RSA. Cette dernière prévoit, en effet,seulement deux possibilités : doit être mis en place « de façon prioritaire » un suiviprofessionnel pour les personnes proches de l’emploi c’est-à-dire « disponibles pour

occuper une emploi au sens des articles L 5411-6 et L. 5411-7 du code du travail » 174

ou pour « créer [leur] propre activité », ou un suivi social en cas de « difficultés tenantnotamment aux conditions de logement, à l’absence de logement ou à son état de santé[qui] font temporairement obstacle à son engagement dans une démarche de recherche

d’emploi » 175 . Toutefois seuls les bénéficiaires soumis, selon la loi, aux droits et devoirs,c'est-à-dire les RSA « socle » et « socle + activité » si chaque membre du foyer a unsalaire inférieur à 500 euros peuvent être suivis par des référents. Les « anciens Rmistes »continuent donc d’être accompagnés vers une insertion sociale et professionnelle, maisseuls une partie des travailleurs pauvres, nouvelle cible de la loi, le sont.

174 Art. L. 262-29 alinéa 1.175 Art. L. 262-29 alinéa 2.



Les associations demeurent des structures partenaires du Conseil général soit parune convention propre s’inscrivant dans le cadre du PDI, soit par l’intermédiaire du PLIE.Elles participent ainsi au RSA via la convention RSA/PDI les liant directement au Conseilgénéral, soit par la convention RSA/PLIE les rattachant au département via le PLIE. Lesdeux conventions disposent – comme nous l’avons explicité précédemment – d’un cahierdes charges différent en termes de suivi et d’objectifs. En effet, les bénéficiaires dans ledispositif PLIE reçoivent un accompagnement renforcé avec un suivi bi-mensuel, alors quepour les bénéficiaires suivis dans le cadre de la convention RSA/PDI, le suivi est mensuel.Les prix des places diffèrent ainsi : 780 euros environ pour un suivi PLIE et 472, 80 pourun suivi PDI.

Ainsi les référents socio-professionnels ont été conservés, de même, comme indiquéprécédemment – toujours dans ce souci de continuité – la signature des contrats d’insertionn’a pas été interrompue et chaque bénéficiaire a continué d’être suivi par son référent RMI.Le réseau de partenaires qui s’était mis en place, source de richesse du département duRhône, a été ainsi maintenu. De même il a été fait le choix de conserver la convention avec



Pôle emploi par laquelle le Conseil général finance des conseillers spécialisés 176 malgréla disposition de la loi faisant de Pôle emploi droit commun un opérateur à part entière dudispositif.

Des améliorations ont même pu être observées, de façon corollaire à la mise en placedu RSA mais, toutefois, non causale : en effet, il semble que le temps – aidé en cela d’unedécision de justice – ait permis d’aplanir les relations quelque peu tendus – si ce n’est trèsdifficiles – entre le Conseil général et la CAF. En effet, comme expliqué plus en amont, lanon-compensation des transferts de masses financières de la part du Conseil général et la

gestion problématique des indus 177 ont été sources de tension entre les deux institutions.Il a fallu attendre un jugement du Tribunal administratif statuant en faveur de la CAF pourvoir la situation s’aplanir. Ainsi sous le dispositif RSA, un vrai partenariat unit désormais lesdeux institutions, comme nous l’expliquait M. Toupenet : « c’est vrai que les relations se sontbien améliorées (…) on est dans une phase où la confiance est rétablie. (…)Aujourd’huion va dire qu’on se réoriente plus sur du partenariat, mais on va rester prudent car on nesait pas de quoi demain sera fait ». Le partenariat avec la CAF s’est même enrichi, puisquecette dernière est également chargée, outre la gestion de l’allocation, de l’instruction des

dossiers pour la circonscription de Lyon et Villeurbanne 178.

De même les comités de suivi veillant au bon fonctionnement de ces conventionsont été reconduits. Conseil général et acteurs de l’insertion et de l’allocation se voientainsi régulièrement par le biais d’instances bi- ou multilatérales. Il peut s’agir comités depilotage où siègent des représentants politiques, soit de comités techniques réunissantdes techniciens. Il existe ainsi ces types de comités pour assurer le suivi de laconvention d’orientation et proposer si besoin des évolutions du dispositif d’orientation etd’accompagnement mis en place dans le département.

Ainsi dans le département du Rhône, « le choix politique a été de ne pas modifier des

choses de façon importante » 179 . Le Conseil général a donc fait le choix de la continuitéen s’appuyant d’une part sur des dispositifs et instances similaires à celles prévalant autemps du RMI et d’autre part sur des conventions reconduites avec les mêmes partenaires.Toutefois la mise en place du RSA n’a pas uniquement rimé avec continuité, le dispositifs’est également avéré synonyme de complexification pour le département et les acteursassociés à la gestion du dispositif.

2 : Des difficultés accruesLe RSA fut et l’est encore sous certains aspects source de difficultés pour tous les acteursintervenant dans sa mise en œuvre. En effet la rapidité de sa mise en place comme sacomplexité ont été sources d’incertitudes voire d’inquiétudes pour le Conseil général et sesdifférents partenaires. Certaines dispositions difficiles d’application sur le terrain font eneffet figures de véritables « serpents de mer », et ce dans un contexte de mise en œuvreà « moyens constants ». La montée en charge relativement faible du « RSA activité » acependant atténué le poids des difficultés.

176 75 pour cette année d’après Mme Couratin, chargé de mission à Pôle emploi.177 Entretien M. Toupenet, Directeur des prestations à la CAF de Lyon178 Instruction régie par le principe de gratuité inscrit dans la loi.179 Entretien Mme Farabet, responsable insertion à la MDR de Saint-Fons.



Entre précipitation et complexité, un dispositif source d’incertitudes pour lesacteursCe que regrettent principalement les acteurs locaux, c’est la mise en œuvre précipitée duRSA. En effet, le temps et l’ampleur de l’expérimentation et du bilan ont été insuffisants180 . Le dispositif, expérimenté d’octobre 2007 à juin 2009, ne l’a été que dans trente-troisdépartements et a été généralisé en juin 2009 alors que le terme de l’expérimentation étaitfixé à mai 2010. Le rapport Jamet évoque ainsi le « mauvais souvenir de l’expérimentation

du RSA » 181 , qui a suscité une certaine déception chez les élus locaux faisant perdre àcette notion une certaine crédibilité qu’elle avait pourtant difficilement obtenue.

L’explication réside certainement dans le positionnement politique de Martin Hirsh, quia souhaité mener rapidement à terme ce projet RSA, raison pour laquelle il avait décidéd’intégrer un gouvernement de droite. Quant à l’adoption de la loi, « il avait une fenêtre, il

n’en avait pas deux ». 182 . Ainsi la plupart des référents ont regretté cette mise en place

rapide qui les a empêchés de pouvoir s’approprier en amont la loi. Des informations ont bienété mises en œuvre par le Conseil général, notamment par l’intermédiaire de la CAF et duCNFPT, bien que certains acteurs rencontrés n’ont pu en profiter. Mais concernant le voletformation, il est encore inexistant du point de vue du CNFPT qui est en train de finaliser avecle département la mise en place de formations modulaires. Mais il semble dommage que cesformations arrivent plus d’un an après la mise en œuvre effectif du dispositif. Toutefois, larapidité de mise en œuvre du RSA semble expliquer cette défaillance. De même, le Conseilgénéral a pu donner un sentiment d’inquiétudes et d’incertitudes à ses partenaires dans lamesure où il était lui-même dans l’attente d’un dispositif, dont le public visé était de plus de90 000 personnes. Cette explosion des bénéficiaires – qui n’a finalement pas eu lieu – asuscité ainsi beaucoup d’inquiétudes au Conseil général et chez les différents partenaires.Des réunions entre les différents acteurs impliqués dans le RSA avaient été mises en place

pour prévenir cette augmentation sensible des bénéficiaires 183 .L’autre source d’incertitudes pour les acteurs intervenant dans la mise en œuvre

du RSA réside dans la complexité du dispositif. Ainsi le texte est certes à l’origine dedispositions novatrices mais « sans pour autant atteindre un niveau de clarté qu’on pourrait

souhaiter » 184 . En effet outre la distinction « RSA socle », « RSA activité », il y a égalementcelle entre les personnes soumises ou non aux droits et devoirs, qui crée une situationd’instabilité dont souffrent en premier lieu les bénéficiaires évidemment mais égalementles référents associatifs, socio-professionnels dans la conduite du suivi. En effet, un travailretrouvé ou une simple augmentation de salaire implique un changement de parcours pourle bénéficiaire.

180 En conséquence, non seulement le système s’avère complexe, mais le système d’information et de gestion n’a pas pu être misen place. Et « la notion même d’expérimentation y a perdu en crédibilité, d’autant qu’elle s’inscrit en rupture avec la tradition juridiquefrançaise, depuis la Révolution, sur les principes d’égalité et d’unité », in JAMET Pierre, MOLEUX Marguerite, PHILIPPOT Florian,PONROY Pierre, Rapport à Monsieur le Premier ministre sur les finances départementales, [en ligne], avril 2010, p 65, [page consultéele 24.04.2009], <http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/104000203/0000.pdf>181 Idem.

182 Entretien M. Toupenet, Directeur des prestations à la CAF de Lyon.183 Cf. Entretiens.184 DARMON Julien, « Du RMI au RSA en passant par le RMA », Revue de droit sanitaire et social, n°2, mars-avril 2009, p 220.



Le RSA est aussi synonyme pour les acteurs de terrain de charges plus importantes,le Directeur des prestations de la CAF pointant la complexité de la gestion et des dossiers.Des dispositions induisent des effets pervers inattendus. La CAF de Lyon « était – avantde passer sur le RSA – à une moyenne de liquidation de dossiers à 42 par jour, puis étaitredescendue à 35 dossiers, et aujourd’hui peine à atteindre cette moyenne de 35 dossiers ».

Enfin, dernière source de difficultés, qui n’est pas causée directement par le RSAmais qui s’impose sous l’empire de ce dispositif : la question de la mise en place d’unmarché public dans le domaine de l’insertion. En 2008, une première tentative de mise en

œuvre d’un appel d’offre avait échoué 185 . Cette question se repose aujourd’hui avec plus

d’acuité, puisque liée à des impératifs européens 186 . Pour certaines associations, la position

délicate, voire « le flou » 187 dans lequel se trouve le Conseil général pourrait expliquer la

semestrialisation du PDI pour l’année 2010 188 . Toutefois « la précarité des conventions

met en difficulté les associations » 189 tant du point de vue financier qu’organisationnel, lesstructures ne pouvant gérer correctement leurs ressources humaines.

A ces zones d’inquiétudes et d’incertitudes générées par la complexité d’un dispositiftrop rapidement mis en œuvre, d’autres s’ouvrent causées par des dispositions difficilesd’application.

Les « serpents de mer » 190 du RSA : des dispositions difficilesd’applicationEn effet, outre les difficultés d’ordre général pointées plus haut, la loi sur le RSA est sourced’incertitudes dans la mesure où elle prévoit plusieurs dispositions qui apparaissent pourles acteurs de terrain comme difficiles voire impossibles d’application. D’abord, le PacteTerritorial d’Insertion qui n’a d’intérêt pour le Directeur adjoint de l’Insertion que si tousles acteurs réunis s’accordent sur plus qu’une simple signature mais sur leurs missions etl’organisation de leur collaboration. Ainsi un pacte territorial cohérent et consistant nécessitedu temps et ne pourra être fait selon les impératifs de temps prévus par la loi. Deuxièmedisposition législative que l’on peut qualifier de « serpent de mer », l’orientation vers Pôleemploi droit commun pour certains bénéficiaires, article qui fait l’objet de vives critiques surle terrain. En effet il apparaît comme regrettable voire contre-productif, pour les référents,d’orienter des personnes bénéficiaires du RSA vers un organisme dont les défaillances nésde la fusion ANPE/Assedic sont notoires, et les missions uniquement relatives à l’insertionprofessionnelle. Autant dire que pour des bénéficiaires – souffrant de problématiques

185 Les raisons sont explicitées dans la Section 2, paragraphe 1, B.186 Cf. Encadré « les services sociaux et le droit communautaire », Chapitre 2, section 1.187 Expression ou tout du moins sentiment qui est ressorti de quasiment tous les entretiens effectués avec les partenaires

du Conseil général.188 Cf. Bibliographie pour retrouver les rapports explicitant les deux PDI de l’année 2010.189 Entretien de Mme Najjarian, Directrice de la structure d’insertion Innovation et développement et du collectif RMI 69.

190 Expression M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône.



sociales connexes voire « enlisés » dans le dispositif 191 – cette orientation ne peut aller

dans le sens d’une amélioration de leur situation. Il est vrai aussi – comme le soulignaientplusieurs interlocuteurs - que Pôle emploi constitue le service public de l’emploi et qu’à cetitre il est légitime qu’il constitue un pilier d’un dispositif dont le but est le retour à l’emploides personnes suivies comme le pointe le Conseil général du Rhône. Il semble qu’il soittrop tôt pour tirer des conclusions définitives quant à l’application de cette disposition dansle département où l’orientation se fait pour l’instant de façon modérée. Toutefois, le contextedes difficultés financières peut laisser craindre une application large de cette disposition, au

détriment peut-être de tout le champ socio-professionnel et des bénéficiaires 192 .Enfin troisième disposition législative qui semble impossible à mettre en œuvre :

la participation des bénéficiaires aux instances RSA, certainement une fausse bonneidée. En effet, les intentions du Haut Commissariat sont louables de faire place à desreprésentants des bénéficiaires dans les instances, mais la mise en œuvre concrète de cette

disposition s’avère impossible 193 . Quels bénéficiaires choisir ? Sur quels critères ? Faut-illes rémunérer ? Comment préserver le caractère anonyme des dossiers ? C’est face à cetensemble de questions, que le Conseil général a tenté de trouver des pistes de réponsesnotamment en mobilisant quatre associations qui devaient se charger de cette question.Mais cela n’a semble-t-il pas fonctionné. Reste la solution préconisée notamment par Marie-Christine Burricand, conseillère générale d’opposition, de déléguer cette responsabilité auxCLI qui – au plus proche du terrain – seraient plus à même d’organiser cette participationvia un turn-over impliquant les structures associatives.

Dans ce contexte d’incertitudes, d’inquiétudes et de complexité, la mise en œuvredu dispositif s’est néanmoins effectuée, la plupart du temps, à « moyens constants ». Cemanque de ressources humaines a toutefois pesé dans une moindre mesure, la montée encharge du « RSA activité » s’étant avérée relativement faible.

Une mise en œuvre à « moyens constants » atténuée par une lente montéeen charge du dispositifFace à la complexité du dispositif, on peut regretter que la mise en œuvre du RSA sesoit faite la plupart du temps à moyens constants chez les acteurs du dispositif. Ainsiface à la gestion de charges plus importantes induites par le RSA, la CAF de Lyon adécidé d’embaucher 27 techniciens et de financer avec le Conseil général une plateformetéléphonique de 18 personnes – maintenant réduite à 5 personnes – car « aujourd’huion est dans une logique de politiques publiques, RGPP, de suppression d’un poste surdeux ». Les difficultés rencontrées par les CAF ont effectivement fait la une des journaux,

certaines caisses « proches de l’implosion » 194 avaient même dû fermer quelques

191 Selon la Mission régionale d'information sur l'exclusion (MRIE) de Rhône-Alpes, 30 à 35% des RMIstes sont en situationd'exclusion.192 Plusieurs chargés d’insertion m’ont ainsi fait part de leur crainte d’une augmentation du nombre radiations du dispositif avecl’orientation Pôle emploi droit commun.

193 Idem.194 Expression de Jean-Louis Deroussen, le président du conseil d'administration de la CNAF tirée d’une note confidentielle envoyéeà Xavier Darcos, alors ministre du Travail le 26 février dernier, in « La CAF "au bord de l'implosion" » [en ligne] Les Echos, 11 mars2010, [page consultée le 12.03.2010] <http://archives.lesechos.fr/archives/2010/lesechos.fr/03/11/300416649.htm>



jours afin de rattraper le retard pris dans le traitement des dossiers. La CAF de Lyon« grâce à des mesures spécifiques en termes d’organisation, de renforts inter-directions,de redéploiement des moyens et d’heures supplémentaires » a réussi à réguler son stock.Il est bien évident que cette surcharge de travail n’est pas due exclusivement à la mise enœuvre du RSA, mais ce dernier y contribue en grande partie. La CAF de Lyon a ainsi surl’année 2008/2009 vu sa moyenne d’allocataires augmenter de 2,9%, soit 10 000 personnesen plus. L’institution tente ainsi de se créer des marges de manœuvre en développant lesmécanismes de téléprocédure. 26% des bénéficiaires du RSA font ainsi leur déclarationtrimestrielle de revenu par ce biais. Ces personnes sont autant de flux en moins aux guichetsde la CAF de Lyon qui accueille 2000 personnes par jour, ce qui en fait la troisième caissede France.

Tout comme la CAF, les Maisons du Rhône du département doivent œuvrer « à moyens

constants » 195 . « Le personnel dans les MDR n’a pas augmenté de manière suffisante parrapport à toutes ces compétences qui ont été transférées dans le département » regrettaitMme Vottero. A Pôle emploi, même son de cloche, il n’y a pas eu de recrutement spécifiquerelatif à la mise en place du RSA. 1000 CDD ont cependant été embauchés au niveaunational pour pallier les difficultés inhérentes à la crise économique.

Ces problèmes d’effectif ont toutefois été atténués par une montée en charge dudispositif dans son versant « RSA activité » qui s’est révélée relativement faible. Alors que90 000 bénéficiaires du RSA étaient attendus dans le département du Rhône, 45 000 pourle « RSA activité », en février 2010 – soit 8 mois après l’entrée en vigueur du dispositif –

seuls 47 469 personnes dont 10 333 de « RSA activité » s’étaient manifestés 196 . Au niveau

national, 1, 756 millions de personnes 197 ont perçus du RSA au mois de février 2010,dont 615 000 le « RSA activité » soit 35% des allocataires potentiels. Ce « non-recours »198 trouve plusieurs sources d’explication : un accès aux droits complexe pour un résultat

parfois modeste 199 , une campagne de communication quelque peu ratée, ou encore lapersistance du stigmate associé « Rmiste ». Toutefois avec la crise économique, le nombrede « RSA socle » a fortement augmenté.

Ainsi avec la mise en place du RSA, le département demeure le pilote du dispositif. Il afait le choix de la continuité, celui d’outils et d’un réseau partenarial préservés. Toutefois, lesacteurs impliqués dans la gestion de ce dispositif ont dû faire face à un certain nombre dedifficultés liées principalement à la complexité de la mesure et à la gestion des ressourceshumaines, mais aussi – comme nous allons l’analyser – à une réintervention implicite del’acteur étatique.

195 Entretien Mme Farabet, responsable insertion à la MDR de Saint-Fons.196 Chiffres issus d’un tableau de bord interne au Conseil général.197 http://www.rsa.gouv.fr/Le-rSa-activite%CC%81-permet-depuis-sa.html198 Sur cette notion : DUVOUX Nicolas, « Le RSA et le non-recours », [en ligne], La Vie des idées, 1er juin 2010. [page consultée

le 10.07.2010]. < http://www.laviedesidees.fr/Le-RSA-et-le-non-recours.html > et WARIN Philippe « Qu’est-ce que le non-recoursaux droits sociaux ? », [en ligne], La Vie des idées , 1er juin 2010. [page consultée le 10.07.2010]. < http://www.laviedesidees.fr/Qu-est-ce-que-le-non-recours-aux.html>

199 Il est possible de n’avoir qu’un surplus de « RSA activité » de l’ordre de 20 à 30 euros.

http://www.laviedesidees.fr/Le-RSA-et-le-non-recours.html



3 : Un Etat demeurant en retrait mais ré-intervenant dans lefinancement

Le RSA s’inscrit dans la continuité du RMI décentralisé puisque sa mise en œuvre revientaux départements qui s’imposent comme des pilotes du dispositif. L’Etat demeure en retrait,toutefois certains pointent sa position ambiguë dans la mesure où il ré-intervient dans lefinancement d’une partie du dispositif et demeure maître du cadre législatif et réglementaire.

Un Etat initiateur mais absent des instances RSAL’Etat a certes été l’initiateur du dispositif par le biais du Haut Commissariat aux Solidarités

Actives (HCSA), mais il s’est montré ouvert aux propositions départementales 200 etdemeure absent des instances RSA. En effet, il n’est en aucun cas question d’un retourdu rôle de l’Etat tel qu’institué au temps du RMI centralisé. Les principes d’organisationdécoulant de la décentralisation décidée pour le RMI en 2003 sont conservés avec la miseen œuvre du RSA. Ainsi le préfet et les services de l’Etat ne sont plus impliqués – ilsle restent seulement sur le volet de l’emploi, domaine de compétence étatique – et sesreprésentants ne siègent pas dans les instances RSA.

Concernant l’impulsion du projet, il est vrai que ce rôle fut celui de l’Etat au travers duHaut Commissariat et de son Haut Commissaire, Martin Hirsch, qui a fait du RSA un projetpersonnel. Toutefois, comme le Conseil général nous l’a précisé, la rédaction de la loi s’est

faite en symbiose avec les départements 201 . Ainsi le département du Rhône a participé à larédaction de la loi et ses amendements. Le Conseil général a été ainsi fortement impliqué eta pu faire remonter ses inquiétudes, incertitudes non seulement de vive voix mais égalementpar la voie législative.

Ainsi l’Etat apparaît, à première vue, en retrait dans la configuration du dispositif RSA,cependant son intervention via le financement du RSA activité et le cadre législatif estremarquée.

Un Etat législateur et financeurL’Etat demeure, comme auparavant, responsable de l’élaboration du cadre normatif, maisqui plus est réintervient fortement en finançant une partie du dispositif. Ainsi, d’abord,la participation des départements, et notamment du Conseil général du Rhône à larédaction de la loi n’a pas empêché des dispositions législatives contraires aux intérêtsdépartementaux. Ainsi le cas, le plus éclairant est celui de l’API – inclue désormais dans le« RSA sole » -, dont les critères ont été modifiés de telle façon que le nombre de bénéficiairessoit plus important. De même, la position ambiguë de l’Etat qui se veut à la fois en retrait eten action est symbolisée par son intervention dans le financement du RSA activité. Commele soulignait le Directeur adjoint de l’Insertion du Conseil général : « RMI décentralisé, mains100% Etat, RSA : retour de l’Etat puisque tout ce qui est RSA socle c’est le départementqui paye, tout ce qui est RSA activité c’est l’Etat qui paye ». L’Etat finance effectivementune partie du dispositif par le biais du fonds national des solidarités actives, ou FNSA.Demême, ce fonds finance une aide nouvelle à la disposition des bénéficiaires du RSA,l’Aide Personnalisée de Retour à l’Emploi (APRE). Cette aide permet de prendre en charge

200 Entretien M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône.201 Idem.



tout ou partie des coûts auxquels les bénéficiaires doivent faire face lorsqu'ils débutent ou

reprennent une activité ou une formation professionnelle 202 . Elle est gérée au niveau dela Région Rhône-Alpes par Pôle emploi. Ce financement du RSA sera ainsi assuré par le

budget de l’Etat grâce à une contribution additionnelle 203 de 1, 1% de 2% sur les revenusdu patrimoine et les produits de placement. Cette participation au volet allocation peut ainsiêtre considérée comme une atteinte à des préceptes décentralisateurs, à savoir « qui décidepaye ».

Conclusion du chapitre 1Ainsi à l’origine centralisé – du moins en partie – le RMI s’avère être maîtrisé et pilotépar l’Etat. On se situe dans un modèle de centre-périphérie tel que décrit dans lestravaux de sociologie des années 1960. L’Etat apparaît comme gestionnaire, maîtrisant lesleviers du financement et participant activement à l’insertion, et le département contraint.Les rapports Etat-département sont encore largement teintés d’une dimension verticalevoire hiérarchique. Avec la décentralisation « la pertinence de cette dichotomie (…)

apparaît singulièrement remise en question » 204 . Le Conseil général devient chef defile de cette politique. Il s’autonomise ainsi de l’Etat en mettant en place une véritablegouvernance départementale autour d’acteurs locaux de l’insertion et l’allocation. Il devientseul responsable de cette politique et l’Etat ne devient qu’un partenaire parmi d’autres.On observe ainsi une horizontalisation des relations avec l’Etat au profit toutefois dudépartement, pilote du dispositif. Cette autonomisation se poursuit ainsi avec la miseen œuvre du RSA, le Conseil général du Rhône ayant fait le choix de la continuité. LeDirecteur adjoint de l’Insertion pointait ainsi cette liberté d’action née de la décentralisationet conservée avec l’arrivée du RSA : « Il n’y a aucun rapport tutélaire entre Etat et Conseilgénéral, car on est complètement indépendant pour programmer les actions que l’on veut,se donner les règles que l’on souhaite en termes de gestion de l’allocation en respectant laloi bien sûr, mais les relations nouées avec l'Etat sont partenariales. On n’est pas du tout surun rapport de pouvoir Etat/Conseil général ». L’Etat serait ainsi devenu un simple partenairedans un dispositif où le modèle de polycentrisme et de relations intergouvernementalesprévaudrait.

Mais à l’analyse, une situation plus complexe apparaît. L’autonomie départementalen’est en réalité pas totale. Un certain nombre de contraintes – en large partie étatiques- pèsent en effet sur le Conseil général obérant de fait ses marges de manœuvre. Le

département ne serait alors qu’un « géant aux pieds d’argile » 205 et la décentralisation

qu’« une victoire à la Pyrrhus » 206 …

202 Les dépenses susceptibles de donner lieu au versement de l'aide sont les dépenses : de transport, d'habillement, de logement,d'accueil de jeunes enfants, d'obtention d'un diplôme, d'une licence, certification ou autorisation.203 Article L262-24 du CASF.204 LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark, 1995, op. cit, p 136.

205 LAFORE Robert, 2004, op. cit., p 21.



206 LE LIDEC Patrick, « Patrick Le Lidec : « le département n’est pas insubmersible, même si l’acte II l’a consolidé... » »,Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 117.

Chapitre 2 : Un département sous contraintes, une autonomisation limitée ?


Chapitre 2 : Un département souscontraintes, une autonomisationlimitée ?

A l’analyse, et en observant les rapports de forces existant, le département semble ne pasavoir les moyens d’une pleine autonomie. Le poids des finances et du cadre réglementaireet politique semble en effet contrarier les marges de manœuvre en pesant sur les décisionset les orientations prises par le Conseil général. Dans ce contexte, le département du Rhôneest contraint à rechercher des marges de manœuvre à la croisée de l’impératif d’efficacitéet de la nécessité d’humanité.

La décentralisation du RMI n’a donc pas suffi à gommer la présence étatique. Lasubstitution du modèle centre/périphérie par une situation de polycentrisme – quoi quedéséquilibrée au profit du département et à laquelle le processus décentralisateur nousavait permis de conclure – ne peut être considérée comme une hypothèse définitive. Ledépartement demeure sous contraintes et son autonomisation apparaît comme limitée,mais toutefois non instrumentalisée. Le Conseil général du Rhône parvient, en effet, àactiver un certain nombre de ressources pour conserver une latitude d’action, qui s’avèrentcependant insuffisantes. La clé de l’autonomisation résiderait ainsi dans une association dudépartement à l’élaboration du cadre légal et réglementaire.

Section 1 : Poids de la contrainte financière,réglementaire et politique

Les finances, le cadre réglementaire et politique constituent autant de contraintes pesantsur le département et obérant son périmètre et ses leviers d’action. La non-compensationdes transferts de compétences ainsi que la maîtrise du cadre législatif et réglementairepar l’Etat semblent attester de la permanence d’une hiérarchie entre Etat et département.Ainsi l’horizontalisation des relations à laquelle avait été associée le processus dedécentralisation du RMI doit être relativisée. L’autonomisation du département est ainsilimitée, et ce d’autant plus que le poids du politique et des jeux d’influence locaux viennentégalement contraindre ses marges de manœuvre.

1 : Le retour de la tutelle étatique par les finances ?Une des premières et plus importantes contraintes pesant sur le département estla contrainte budgétaire en raison notamment des transferts de compétences noncompensés par l’Etat qui constituent ainsi une remise en cause de l’autonomie financièredépartementale. A cela s’ajoute le contexte de crise et de réformes institutionnelles qui



rendent encore plus difficiles la situation financière des Conseil généraux. Toutefois, ledépartement du Rhône reste un territoire relativement préservé dans lequel les problèmesfinanciers sont certes importants mais moins préoccupants que dans certaines autrescollectivités départementales.

Des transferts de compétences non compensés, une remise en cause del’autonomie financière départementaleLa compensation financière du transfert des compétences a d’abord été un principe législatifprévu dès l’Acte I de la décentralisation par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982. Il a été ensuiteérigé en principe constitutionnel par la révision constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars2003, l’article 72-2-4 de la Constitution prévoyant que « tout transfert de compétencesentre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressourceséquivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extensionde compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivitésterritoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Mécanismes de compensation pour le RMI et RSALa loi du 13 août 2004 prévoit que la compensation financière s’opère parle fractionnement d’impôts nationaux. Une fraction de la Taxe Intérieuresur les Produits Pétroliers (TIPP) est ainsi reversée aux départements pourfinancer le RMI décentralisé. Pour la première année de mise en œuvre de ladécentralisation, elle a été calculée sur la base des « dépenses engendréespar le paiement du RMI en 2003 » (article 4 de la loi du 18 décembre 2003). En2004, l’Etat a ainsi versé 4,7 milliards de TIPP. Mais le faible dynamisme decette ressource a engendré un déficit de 456 millions d’euros dans les budgetsdépartementaux dès la première année d’exercice. Ainsi un supplément de 456millions d’euros de TIPP supplémentaires en Loi de Finances Rectificatives(LFR) 2005 et a été mis en place en LFR 2006 le fonds de mobilisationdépartementale pour l’insertion (FMDI) permettant de verser aux départementsune enveloppe annuelle de 500 millions d’euros repartie selon trois critères207 . Concernant le RSA, seul le « RSA socle » –comprenant les ex-RMI et API– est financé par les départements. Ainsi sur le volet ex-RMI, les mécanismes

de compensation restent inchangés 208 alors que sur le volet ex-API quireprésente une « extension de compétences », il sera financé par une fractionsupplémentaire de la TIPP. Toutefois il est à noter que le législateur a choisid’utiliser pour le transfert du dispositif API, autrefois à la charge de l’Etatle qualificatif « d’extension de compétences » et non de « transferts

207 Un critère de compensation correspondant à l’écart entre la dépense constatée en n-1 et et les droits à verser en

année n, un critère de péréquation prenant en compte le potentiel financier du département et le nombre de bénéficiaires

du RMI et un critère d’incitation a l’insertion calculé à partir du nombre de bénéficiaires du RMI en contrat d’avenir, CI-RMA

et intéressement au 31 décembre de l’année précédente.208 L'article 3 du présent projet de loi dispose que « le maintien de la compétence transférée par la loi n° 2003-1200 du

18 décembre 2003 portant décentralisation du Revenu Minimum d’Insertion et créant un revenu minimum d'activité,

demeure compensé dans les conditions fixées à l'article 4 de cette loi ».



». Cela n’est pas anodin puisque cette formulation permet de passer outrel’obligation constitutionnelle de compensation intégrale, la possibilité desaisine la Commission consultative sur l’Evaluation des charges et la garantie

constitutionnelle. 209

Source : IGAS 2007 – Rapport Sénat 2008 relatif au RSA 210

Toutefois, ces transferts étatiques se sont avérés insuffisants, le produit des ressourcesfiscales transférées étant beaucoup moins dynamique que les charges nouvellementsupportées par les collectivités territoriales. Ainsi sur ce point, il est fort intéressant de seréférer au rapport de Pierre Jamet, Directeur Général des Services du Conseil général duRhône, remis au Premier Ministre le 22 avril dernier sur les finances départementales. Ce

rapport pointe ainsi un effet de ciseau manifeste qui va en s’accentuant 211 . Reprenant les

données extraites du mémorandum de l’ADF présenté à la presse le 26 janvier 2010 212 ,Pierre Jamet montre que sur la période 2000-2008, le différentiel entre les recettes et lesdépenses en taux annuel de croissance est de 1,3% en moyenne, ce différentiel s’étantaccentué sur la dernière année avec la crise. Et il précise que, basé sur les seules recettes etdépenses de fonctionnement, le différentiel passe à deux points par an sur la même période,puisque les dépenses se sont accrues de 9,3% en moyenne annuelle entre 2000 et 2008et les recettes, de 7,3%. Le rapport, dont les auteurs ont réalisé une consultation auprèsdes départements, souligne que cette différence entre recettes et dépenses s’est accentuéeà partir du deuxième semestre 2008, et amplifiée en 2009 en raison principalement de lamontée en charge du RSA. L’exemple du Rhône est cité, l’appel mensuel du départementpassant en 6 mois de 9 millions d’euros à plus de 14 millions.

Le point d’achoppement concerne ainsi les principes retenus pour la compensationdes charges liées à la décentralisation: la base de compensation pour le RMI repose en

effet sur les dépenses engagées au titre de l’année 2003 213 . La mise en place du fondsde mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) n’a pas empêché un déficit cumulédes départements au titre de la dépense RMI évalué entre 1 et 1,4 milliards d’euros dès2007. Concernant le RSA, le Rapport Jamet regrette que « la situation non seulementne se [soit] pas améliorée mais [qu’] elle [ait] empiré». Le rapport note en effet que laprogression du RSA s’est lourdement faite sentir courant 2009 (1 661 milliers d’allocatairesen octobre 2009 pour plus de 6 milliards d’euros), en particulier avec le transfert de l’APIvers le « RSA socle », et craint que le basculement des chômeurs en fin de droits courant

209 DOLIGE Eric, Avis n°32 (2008-2009) fait au nom de la Commission des finances s ur le projet de loi , adopté par

l’Assemblée Nationale, après déclaration d’urgence, généralisant le Revenu de Solidarité Active et réformant les

politiques d’ insertion , [en ligne], octobre 2008, 96 p. [page consultée le 14.05.2009] <http://www.senat.fr/rap/a08-032/

a08-0321.pdf>210 Idem.

211 JAMET Pierre, MOLEUX Marguerite, PHLIPPOT Florian, PONROY Pierre, avril 2010, op. cit., p 6.212 ADF, « les déficits publics ne sont pas le fait des départements de France », [en ligne]. 25 janvier 2010 [page consultée le

30.01.2010] <http://www.departement.org/sites/default/files/Dossiers%20de%20Presse_Conférence%20des%20déficits.pdf>213 Le rapport précisant que « les dépenses de 2004, devant initialement servir de base de correction, n’ont été prises en compte

qu’au titre de dotation exceptionnelle et en tenant compte de deux facteurs – la réforme de l’allocation de solidarité spécifique et lacréation du revenu minimum d’activité », in JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit., note de bas de page 14, p 40.



2010 aggrave la situation. La particularité du RSA par rapport aux autres dépenses socialesest l’imprévisibilité de son évolution non seulement liée à la conjoncture économique, maiségalement corrélée aux décisions prises au niveau national en faveur des chômeurs arrivanten fin de droit. De plus, « l’évolution de la répartition du RSA entre RSA socle et RSAchapeau, (…), s’est opérée à la charge des départements ».

Ce problème de non compensation a été soulevé par de nombreuses institutions, leSénat en tête par la voix de Michel Mercier, mais également par la Cour des comptes quidans son rapport d’octobre 2009 sur l a conduite par l’État de la décentralisation remet en

cause « le financement non stabilisé de la décentralisation sociale » 214 . De même l’IGAS 215

avait pointé cette défaillance tout comme des agences internationales telles que Standardand Poor’s qui dans un récent rapport a souligné la nécessité de réinventer le système

de financement départemental 216 . Le non-respect du principe de compensation est selon

le constitutionnaliste Dominique Rousseau une atteinte au principe de libre administration,

et au-delà une atteinte à la Constitution 217 . La juridiction administrative suprême elle-même, dans un arrêt opposant l’Etat au Conseil général de Saône-et-Loire, a reconnules responsabilités de l’Etat condamné à verser une partie des sommes qu’il n’avait pastransférée en contrepartie des charges nouvelles incombant au département en matière de

protection de l’enfance. 218

L’Association des départements de France dans un courrier adressé au premierministre en date du 4 juin 2010 annonce un budget en déséquilibre pour 28 départements219 . De même le rapport Jamet prévient que « certains départements, après le vote dubudget primitif 2010 auront sans doute des difficultés pour financer une augmentation descharges sociales, notamment du RSA, au-delà de ce qu’ils ont inscrits. Une intervention del’Etat sera sans doute nécessaire ». Le rapport fait ainsi état d’un ensemble de propositions

tout comme l’ADF, dont des représentants ont rencontré François Fillon le 1er juin dernier,lui demandant de réaffecter le reliquat de 400 millions d’euros du Fonds National desSolidarités Actives non dépensé par l’Etat aux Conseils généraux puisque le nombre debénéficiaires du « RSA activité » a été surestimé, requête infructueuse selon les intéressés220 . Le chef du gouvernement a seulement annoncé la mise en place de plusieurs « groupesde travail » et « d'une réflexion sur les trois prestations qui constituent l'essentiel du problème

214 COUR DES COMPTES, la conduite par l’Etat de la décentralisation, [en ligne], octobre 2009, p 34, [page consultée le07.11.2009] < http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPT/Rapport-decentralisation-271009.pdf >

215 IGAS, Les politiques sociales décentralisées - Rapport annuel 2007-2008, [en ligne] décembre 2008, 169 p. [page consultéele 17.10.2009] <http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000754/0000.pdf>

216 STANDARD & POOR’S, les départements français, un système de financement à réinventer, [en ligne] 19 avril 2010, 9 p.[page consultée le 22.04.2010],< http://www.departement.org/sites/default/files/STANDARD-POOR-S-Departements-francais.pdf>

217 ADF, « l’autonomie financière des départements : un principe constitutionnel », , [En ligne], 6 avril 2010, 13 p [page consultéele 14.04.2010] < http://www.departement.org/sites/default/files/Dossier_de_presse_du_06-04-02010_0.pdf>

218 CE, 30 décembre 2009, req. n° 325824 et 330223. Pour la lecture intégrale de l’arrêt : [page consultée le 20.01.2010],<http://www.lagazettedescommunes.com/actualite/pdf/CE_30_12_2009_CONSEIL GÉNÉRAL_Saone_et_loire.pdf>

219 ADF, « lettre adressée à François Fillon », [En ligne], 4 juin 2010, [page consultée le 14.06.2010] <http://www.departement.org/sites/default/files/2010-06-07_-_Courrier_Francois_Fillon_-_difficultes_financieres_0.pdf>

220 PEROL Aurélien, « les départements veulent récupérer l’argent du RSA ». Aujourd’hui en France, Vendredi 11 juin 2010, p 20

http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPT/Rapport-decentralisation-271009.pdf



financier des départements » : APA, RSA et PCH. Il a néanmoins prévupour une dizainede départements « en situation de difficulté urgente » - la mise en place d' « une missiond'appui » et la signature de « contrats de stabilisation », incluant « des mesures de soutien

financier » qui seront des « avances financières remboursables » 221 .La non-compensation des transferts est ainsi une réalité qui place les départements

dans une situation financière extrêmement difficile et ce dans un contexte de criseéconomique et de réformes fiscales.

Une situation financière difficile dans un contexte de crise et de réformesA ce problème de non compensation financière s’ajoute en effet le contexte decrise économique et de réformes gouvernementales qui réduisent les ressourcesdépartementales. En effet – comme le note l’agence Standard and Poor’s dans son rapport- alors que les collectivités départementales pouvaient jusqu’en 2007 compenser le manque

de ressources étatiques par les droits de mutations 222 qui ont connu une croissancemoyenne de 8 %par an sur la période 2004-2007 ainsi que par des hausses successivesdes taux de la fiscalité directe dont la progression moyenne fut de 3,6 % sur 2004-2007,dès 2008 leur marges de manœuvre se sont amoindries.

Sont en cause plusieurs facteurs, le premier est la réforme et la suppression de la TaxeProfessionnelle (TP).

La réforme et la suppression de la taxe professionnelleLa taxe professionnelle, dans un premier temps réformée, est aujourd’hui supprimée.Le projet de réforme de la taxe professionnelle, annoncé en janvier 2004 et qui a

donné lieu au « rapport Fouquet » s'est concrétisé par l'article 85 de la loi de financespour 2006 , qui complète le mécanisme de plafonnement de l’imposition en fonction dela valeur ajoutée et pérennise le dégrèvement au titre des investissements nouveaux.Mais il est aujourd’hui question de sa suppression.

L'article 2 de la Loi de Finances Initiales (LFI) pour 2010, validée par le Conseil

Constitutionnel le 29 décembre 2009, a en effet supprimé – depuis le 1er janvier 2010 pourtoutes les entreprises - la TP et lui substitue une contribution économique territoriale (CET).

La taxe professionnelle :représentait 50% des ressources des collectivités localesson assiette était constituée de la valeur locative cadastrale des immeubles utilisés par

l’entreprise et par la valeur comptable brute des autres immobilisations corporelles qu’elleutilise (matériels, machines…),

La CET est composée :

221 Pour les départements les plus en difficulté, il a avancé la possibilité d'une « dotation » non remboursable, in LA GAZETTESANTE SOCIAL. « François Fillon annonce un "soutien financier" aux départements les plus en difficulté ». [En ligne] 4 juin 2010. [pageconsultée le 14.06.2010] <http://www.gazette-sante-social.fr/actualite/actualite-generale-francois-fillon-annonce-un-soutien-financier-aux-departements-les-plus-en-difficulte-18273.html>222 Ces droits s’appliquent à la quasi totalité des transactions immobilières, décomposés en taxe départementale (3,60%), taxecommunale (1,20%) et prélèvement au profit de l’Etat (0,29%). Les départements sont ainsi les plus touchés par la baisse de cesdroits, qui représentent en moyenne 11% de leurs recettes

http://fr.wikipedia.org/wiki/Janvier_2004

http://fr.wikipedia.org/w/index.php?title=Rapport_Fouquet&action=edit&redlink=1

http://fr.wikipedia.org/wiki/2006

http://fr.wikipedia.org/wiki/Valeur_ajout�e



d'une cotisation foncière des entreprises (CFE) acquittée dès 2010 par les entrepriseset perçue par les communes et les groupements à compter de 2011.

d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) perçue par l'ensembledes collectivités et leurs groupements à compter de 2011.

L'article 77 de la LFI pour 2010 précise que cette CET est perçue à compter du 1erjanvier 2011 par les collectivités territoriales et leurs groupements. Ainsi à compter de 2011,chaque niveau territorial bénéficiera de nouvelles ressources fiscales.

Source : Ministère de l’Economie 223

La réforme de la TP qui en diminuant l’assiette fiscale, a, dès 2007, amoindri lerendement d’une hausse de la fiscalité et s’est parfois traduite par une perte nette de

recettesfiscales avec l’introduction du mécanisme de ticket modérateur 224 . Avec la

suppression de la taxeprofessionnelle, les départements n’auront de levier fiscal que surmoins de 15 % des recettes de fonctionnement, contre 39 % en 2009 et plus de 50 %en1995. Les départements percevront 48,5% de la CVAE avec la garantie d’un montant aumoins égal au produit de la TP en 2009, payable en 2011 mais ces compensations serontfigées ensuite quant à leurs montants. De même, les conseils généraux ne percevront plusde taxe d’habitation et ne pourront fixer de taux que sur le foncier bâti.

Le deuxième facteur, expliquant la réduction des marges de manœuvre financières desdépartements, avancé par l’agence de notation est l’indexation de l’enveloppe normée surla seule inflation à partir de 2008 alors qu’il intégrait jusqu’alors une partie de la croissanceéconomique, elle a ainsi considérablement freiné la dynamique des dotations d’Etat auxcollectivités.

Enfin, troisième raison, la baisse des droits de mutation d’environ 30% entre 2008 et

2009 225 avec la crise économique alors que ces taxes – dont les départements sont les

principaux bénéficiaires 226 - représentent en moyenne 11% de leurs recettes. Ainsi lesdépartements ne devraient plus à l’avenir profiter de progressions du produit des droits demutation comparables à la période 2004-2008 où le taux de croissance annuelle moyenétait de 8 % contre 4 % pour l’APA-RMI.

Dans ce contexte de crise et de réformes, les marges de manœuvre financières desdépartements sont largement réduites. Toutefois, il est nécessaire de nuancer les chosesquant à la situation du département du Rhône.

Le département du Rhône, des difficultés à relativiser223 MINISTERE DE L’ECONOMIE, « Suppression de la taxe professionnelle et réforme de la fiscalité locale », 3 mars 2010[en

ligne] [page consultée le 23.04.2010] < http://www.economie.gouv.fr/actus/reforme-taxe-professionnelle.html>224 A compter de 2007, les entreprises ne paieront pas de taxe professionnelle globale au-delà de 3,5 % de leur valeur ajoutée,

au taux de la TP de l'année d'imposition. Par conséquent, l'Etat prendra à sa charge la différence, pour chaque collectivité locale,entre le plafond de 3,5 % de la VA et la somme des cotisations dues Si le dégrèvement est insuffisant, il restera à la charge descollectivités, un « ticket modérateur ».

225 D’après une enquête de l’ADF sur 52 départements, 33% de chute in « Les effets de la crise sur l’immobilier mettentles départements à l’épreuve », [en ligne] la gazette des communes, le 27 mars 2009, [page consultée le 28.03.2010] < http://infos.lagazettedescommunes.com/5499/les-effets-de-la-crise-sur-limmobilier-mettent-les-departements-a-lepreuve/ >

226 Avec une part de 3, 60%/

http://infos.lagazettedescommunes.com/5499/les-effets-de-la-crise-sur-limmobilier-mettent-les-departements-a-lepreuve/




Bien que le département du Rhône ait également à souffrir de difficultés financières, ilnous apparaît nécessaire de replacer sa situation budgétaire dans un contexte national.Elle apparaît ainsi moins critique que d’autres. Le Rhône ne fait ainsi pas partie « desdépartements pauvres » pointés dans le Rapport Jamet ou par l’ADF. Les territoires sontainsi touchés de façon différenciée, il existe une hétérogénéité des départements, et ce pour

plusieurs raisons. Une étude – citée dans ledit rapport 227 – relative aux facteurs expliquant

la situation différenciée des départements a été menée par Guy Gilbert Alain Guengant,directeurs de recherche au CNRS et au Commissariat au plan. Elle tend à conclure quela variance est liée principalement aux spécificités géographiques pour 40% ; aux besoins(population et nombre de bénéficiaires) pour 30% ; ainsi qu’au revenu moyen pour 20%.

D’autres recherches telles que celles effectuées par la DATAR 228 confirmentque le développement économique des territoires, les mouvements de populationliés notamment à l’âge de la retraite et les effets de la crise sont très largementdifférenciés. Ainsi les dépenses en matière d’aide sociale, du RMI/RSA en particulier,dépendent fortement des caractéristiques socio-économiques du territoire (attractivité etdynamisme économique, structure du tissu économique) et de leur population (structureet croissance démographiques, niveau d’éducation de la population) mais aussi de laconjoncture économique locale. Quant aux recettes départementales, elles sont égalementdépendantes de la situation socio-économique du territoire à travers notamment la taille etle dynamisme des bases de taxes directes versées par les ménages et les entreprises, laconcentration sectorielle des bases fiscales ainsi que l’importance et la vitalité du marché

immobilier conditionnant les produits de droits de mutation 229 . De plus, la différenciationdes départements est d’autant plus forte que leurs recours à l’emprunt, charges defonctionnement et choix d’investissements sont très hétérogènes, disparité trouvant sonorigine dans le principe de libre administration et la clause générale de compétence descollectivités.

Ainsi l’étude menée par Gilbert et Guengant conclut à une typologie des départements :

les départements « riches », « ruraux et pauvres » et « urbains et pauvres » 230 . Ainsile Rhône ne semble pas faire partie des Conseils généraux les plus en difficulté. Lesreprésentants du Conseil général mettent ainsi en avant le dynamisme économique duterritoire, la vitalité de l’immobilier, la relative faiblesse du taux de chômage ainsi que la partimportante de jeunes dans la population, d’outils de rattrapage social ainsi que la quasi-absence de zones rurales en dépression. S’explique ainsi, en partie, l’impact relatif de lacrise économique qui s’impose également comme un facteur explicatif indirect de la relativebonne santé financière du département.

Il est ainsi à noter que les dépenses d’insertion demeurent stables – malgré il est vraiune augmentation des bénéficiaires – dans un contexte de non hausse des impôts locauxdepuis cinq années. Toutefois, un certain nombre d’élus pointent l’augmentation de fait desimpôts à l’initiative certes non départementale mais étatique. Quoi qu’il en soit, l’insertion

227 JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit., p 10.228 Etude effectuée par Laurent Davzies, in ibidem, p 4.229 DORE Christophe, « la situation financière des départements », Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 92.230 Cf. schéma in JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit., p 12.



apparaît comme un domaine relativement préservé. Les efforts budgétaires du Conseil

général sont conséquents 231 .Le poids de la contrainte financière pèse ainsi lourdement sur le département, à

travers l’insuffisante compensation des charges transférées. Cet épineux problème placeles collectivités locales dans une situation financière d’autant plus difficile dans un contextede crise économique et de réforme fiscale. Toutefois, il est à souligner que le Conseil généraldu Rhône demeure relativement moins touché que d’autres départements.

Il n’en demeure pas moins que la non compensation des transferts de compétences,conduit, si ce n’est à un retour de la tutelle étatique par les finances, tout du moinsà un renforcement du pouvoir central vis-à-vis des départements, qui se manifeste nonseulement par la voie financière mais également par celle législative et réglementaire.

2 : L’Etat maître du cadre législatif et réglementaireL’Etat limite en effet non seulement l’autonomie des départements de façon négative enne compensant pas les transferts de compétences, mais également positivement en fixantle cadre législatif et réglementaire du dispositif RMI puis RSA. Ce constat s’explique pourl’IGAS par « le fait que la France demeure un État unitaire où la responsabilité de la loi

appartient au pouvoir central » 232 . Certes, «l’organisation décentralisée » de la République

est reconnue constitutionnellement 233 , mais l’Etat demeure unitaire – se distinguant

d’une organisation fédérale telle qu’adoptée en Allemagne ou régionale telle qu’instituéeen Espagne. L’Etat fixe ainsi, à travers la loi et le règlement, les cadres fondamentauxdu dispositif RMI et RSA. Le principe à valeur constitutionnelle de libre administrationdes collectivités doit être concilié avec celui – de même valeur - du caractère unitaire

de l’Etat 234 . Le pouvoir normatif initial

235 n’appartient donc pas aux collectivités maisrelèvent des organes étatiques. La tradition jacobine en France explique ainsi en partiecette fixation par l’Etat des dispositions législatives et réglementaires qui s’appliquent pourchaque département. Le souci d’égalité entre collectivités est aussi prégnant. Le débat àpropos de la décentralisation du RMI et la saisine du Conseil Constitutionnel sont à cetégard significatifs de la tradition française.

Certes gage d’égalité, quoi que certains observateurs ne le considèrent pas comme

suffisant 236 , la fixation par l’Etat du cadre légal et surtout financier des dispositifs

231 Pour le budget 2009, l’insertion représentait 21,2% du « budget solidarité » regroupant les actions sociales, soit 163, 5milliards d’euros. Source : documentation interne au Conseil général.232 IGAS, décembre 2008, op. cit., p 52.233 Article 1 de la Constitution française de 1958.234 Le Conseil constitutionnel a maintes fois réaffirmé ce principe notamment dans les décisions n°82-137 et 138 DC du 25 février1982, in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.),, 2008, op. cit. p 21, note de bas de page 1, p 11235 Toutefois les collectivités « disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences », article 72 alinéa 3 dela Constitution tel qu’issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

236 BORGETTO Michel, « Les enjeux de la décentralisation en matière sociale. L’égalité, la solidarité », [Enligne]. Informations sociales 2005/1, N° 121, p. 6-16, . [page consultée le 31.01.2010], < http://www.cairn.info/article.php?ID_REVUE=INSO&ID_NUMPUBLIE=INSO_121&ID_ARTICLE=INSO_121_0006 >





décentralisés est ressentie par les départements comme une contrainte insupportable 237

.Cet échelon des collectivités locales assume, en effet, des dépenses sociales dites « àguichet ouvert », c'est-à-dire sans possibilité de contrôler leur montant, fixé à l'échelonnational, ni le nombre de bénéficiaires. Les aides sociales - l'allocation pour personnesâgées, le Revenu de Solidarité Active, les prestations compensatoires pour handicapés...

– représentent ainsi 60 % de leurs dépenses 238 . Le Vice-président De Lavernée soulignaitcela lors de l’entretien. Le sénateur Michel Mercier pointait également dans un rapportd’information qu’ « il [était] anormal que le Premier Ministre soit seul à décider de la

hausse » 239 de l’allocation en rappelant que le RMI avait été revalorisé de 7,08% depuisjanvier 2003. Le Rapport Jamet souligne également les conséquences budgétaires pour lesdépartements découlant de cette production de normes législatives et réglementaires.

L’intervention de l’Etat se manifeste également par le bais du contrôle de légalité, envertu de l’article 72 alinéa 5 de la Constitution qui dispose que « le représentant de l’Etat(…) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».Le préfet, représentant de l’Etat, doit ou peut déférer certains actes administratifs édictéspar les départements au juge administratif pour vérification de la légalité interne et externe,dans le but de préserver une application homogène de la réglementation étatique sur toutle territoire. Concernant le RMI et RSA, un système d’évaluation et de contrôle a ainsi été

mis en place 240 .Les départements voient donc leurs décisions notamment budgétaires prises en

matière du RSA enserrées non seulement par des orientations fixées par l’Etat, maiségalement aujourd’hui par l’Union Européenne. En effet avec le développement dudroit communautaire, l’Etat mais aussi subséquemment ses entités infra-nationales sontsoumises à la législation communautaire originaire et dérivée. Les principes de transpositionet d’applicabilité directe obligent ainsi les collectivités à appliquer les dispositionscommunautaires. Le département du Rhône est ainsi aujourd’hui confronté à la questionde la mise en place d’un marché public pour l’offre d’insertion. Deux séries de normeseuropéennes – le paquet « Monti-Kroes » du 28 novembre 2005 sur les aides publiqueset la directive Services du 12 décembre 2006 visant l’achèvement du marché intérieur –viennent en effet modifier le droit applicable aux services sociaux d’intérêt général (SSIG).

Services sociaux et droit communautaireLes services économiques d’intérêt général (SIEG) érigés en tant que valeur de l’Union

Européenne dans le traité d’Amsterdam de 1999 peuvent avoir une finalité sociale. Cetype de service a ainsi été qualifié par la Commission européenne dans son livre vert surles SIG de mai 2003 de services sociaux d’intérêt général (SSIG) dont la mission vise àrépondre aux besoins vitaux de l’être humain, à lui permettre de bénéficier de ses droitsfondamentaux telles que la dignité et l’intégrité de la personne et d’un niveau élevé deprotection sociale.

237 LAMBERT Alain, les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales , RGPP, novembre 2007, p 11.238 DREES, les dépenses d’aide sociale départementale en 2008, [en ligne], n°714, janvier 2010, p2 [page consultée le

14.05.2009] <http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/er714.pdf>239 MERCIER Michel, Rapport d’information du Sénat n° 206 (2006-2007), fait au nom de l’observatoire de la décentralisation

sur le suivi du transfert du Revenu Minimum d’Insertion (RMI) aux départements, [en ligne] 2006, p 30. [page consultée le 14.05.2009]<http://www.senat.fr/rap/r06-206/r06-2061.pdf>

240 Cf. titre III de la loi °2003-1200 du 18 décembre 2003.



Les SSIG sont au cœur depuis quelques mois des préoccupations des collectivitéslocales, et particulièrement des conseils généraux, échelons privilégiés du social. En effetdeux séries de normes européennes viennent complexifier le droit applicable en la matière :

La directive Services du 12 novembre 2006 qui étend le régime de la concurrence ausecteur des services. Toutefois peuvent être exclus du champ d’application de la directive« les services sociaux relatifs au logement social, à l’aide à l’enfance et à l’aide aux familleset aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situationde besoin qui sont assurés par l’Etat, par des prestataires mandatés par l’Etat, ou par desassociations caritatives reconnues comme telles par l’Etat ». Or la France a choisi de ne pasélaborer de loi cadre pour transposer ladite directive, mais de procéder par secteur, ce quiest source de différence de traitements entre services publics sociaux. Une circulaire édictéele 18 janvier dernier n’a pas suffi à dissiper les incertitudes et inquiétudes puisqu’elle semontre restrictive sur le champ de l’exclusion et impose le recours à la commande publique(marché public ou délégation de service public) lorsque l’initiative d’une collaboration avecdes associations émane de la collectivité.

Cette difficulté s’ajoute à une situation déjà complexe, puisque depuis 2005 le paquet«Monti-Kroes» - ensemble de décisions communautaires - régule les subventions auxservices publics et prévoit que les subventions de plus de 200 000 euros sur trois exercicesfiscaux consécutifs doivent faire l’objet d’un « mandatement » express de la collectivité à sonprestataire et ne servir qu’à compenser le coût du service public (« juste compensation »)pour que les sommes qu’elles perçoivent ne soient pas considérées comme des aidespubliques illégales. Un mandat dont ils ont également besoin pour être exclus de la directiveServices. Or, la définition du «mandatement» est une notion qui n’existe pas telle quelledans le droit français. D’où une insécurité juridique forte à laquelle sont confrontées 37 000collectivités qui recourent à 60 000 opérateurs de services locaux.

Source : Rapport de Jean-Louis Destans – Localtis – Gazette des Communes

Le Président Michel Mercier à l’occasion du rapport sur le PDI du 2ème semestre 2010a ainsi exprimé « l’obligation qu’aura le Département de se mettre en conformité avec laréglementation européenne dans ses relations avec les associations intervenant dans les

politiques sociales ». 241 Toutefois, la possible mise en place d’un marché public ne va

pas sans poser problème étant donné l’échec subi en 2008 dans le département. Mais lesassociations demeurent inquiètes, craignant de disparaître faute de pouvoir proposer untarif attractif, mais rien pour l’instant n’a été décidé. Un séminaire entre les différents acteursest prévu au mois de septembre pour discuter de cette épineuse question.

Le poids de la législation communautaire, mais également étatique demeure, quoi qu’ilen soit, extrêmement pesant et contraignant pour les départements, le Conseil généraldu Rhône en particulier. Les marges de manœuvres départementales sont égalementamoindries en raison des jeux et contraintes politiques s’exerçant au niveau du territoire.

3 : Jeux politiques locaux d’influence et de pouvoir

241 CONSEIL GENERAL DU RHONE, « Rapport au Conseil général, programmation référents RSA de janvier à juin 2010 »,[en ligne] 2 p. [page consultée le 30.03.2010] < http://www.rhone.fr/institution/assemblee/decisions_adoptees>



A la faveur de la décentralisation, on a, ainsi, observé une montée en puissance des

élus locaux 242 . Le processus décentralisateur a effectivement permis d’établir « laresponsabilisation des élus ; les maires, les présidents de Conseil général et régional sont

désormais responsables des décisions prises et de l’action de leur collectivité » 243 . En effet,les décideurs politiques se sont substitués aux fonctionnaires des services déconcentrésde l’Etat. Ils « occup[ent] aujourd’hui la position centrale dans le système local qu’il[s] [ont]

ravie au préfet » 244 . De fait, le champ de l’action sociale, du RMI/RSA en particulier, met aupremier plan « des décideurs politiques, dont la rationalité est territoriale et pour lesquels les

actions sociales constituent un enjeu politique d’importance » 245 . C’est ainsi au Président duConseil général, et à l’Assemblée délibérante, que revient le pilotage du dispositif RMI puisRSA. Ces dispositifs sont ainsi emprunts du poids du politique, le département du Rhônen’y fait pas exception. Ainsi le Conseil général, son Président en tête doit composer d’abordavec l’opposition interne - ce qui semble être réalisé dans des conditions relativementbonnes - mais également avec les élus locaux des institutions partenaires et notammentde l’opposition, ce qui semble être plus difficile voire conflictuel, si l’on s’attache au cas duCCAS de Lyon et de la Région Rhône-Alpes.

Ainsi l’autonomisation du département dans la gestion du RSA se trouve contrariée,à un degré plus ou moins important, par les jeux d’influence et de pouvoir politiquesintra et extra-départementaux. Des rapports de force plus ou moins cordiaux se sontnoués. Le Président Mercier se doit d’abord de travailler avec l’opposition, qui joueun rôle important dans la mise en œuvre du dispositif, non seulement par le biais del’Assemblée départementale, mais également par leurs statuts de présidents de CLI. Eneffet, l’occupation des postes de présidents de CLI par les élus du canton est une desspécificités du Rhône. Le choix a été fait de nommer les conseillers du territoire, initiative

saluée par les élus d’opposition 246 . Mme Burricand, élue communiste, pointe toutefoisl’ambiguïté de cette décision, en effet elle y voit en filigrane un calcul politique savant quipermet d’allier ouverture et neutralisation. Toutefois, les élus de l’opposition – tout commede la majorité - rencontrés m’ont tous rapporté l’atmosphère cordiale de travail qui existaità propos du RMI et qui existe toujours concernant le RSA. Le président semble attachéà prendre l’avis de chacun, et la prise de décision se déroule dans la concertation. MmeRunel lors de l’Assemblée départementale du 26 Mars reconnaissait ainsi« la volonté duDépartement, et notamment du service insertion, d’associer les élus et les présidents de

CLI à la réflexion et à la mise en œuvre du RSA » 247 . Cette relative bonne entente etesprit de compromis qui règne - symbolisée l’unanimité du vote du PDI depuis 6 ans -n’empêchent pas des désaccords de fond sur le dispositif en lui-même. Le PCF et sesélus sont ainsi opposés par principe au RSA, mais participent cependant aux CLI, afin –selon eux - d’atténuer les conséquences d’un dispositif qui « concourt à l’aggravation de

242 Conclusion générale, in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.), 2008, op. cit., p 283243 MABILEAU, 1995, op. cit., p 86244 Idem245 in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.),, 2008, op. cit., pp. 282-283.

246 Cf. Entretien de Mme Vottero, conseillère général PS du canton de Saint-Fons.247 CONSEIL GENERAL DU RHONE, « Procès-verbal de la séance du 26 mars 2010 », p 3



la précarité » 248 . Leur rôle de contre-pouvoir n’est pas non plus négligeable, les élus

communistes estimant ainsi avoir contribué à l’échec du marché public en 2008 249 .L’opposition interne au Conseil général participe ainsi – tout en conservant leur rôle

de contradicteur - à la réflexion et la mise en œuvre du RSA, d’une façon constructive etpacifiée, ce dernier qualificatif ne semble toutefois par correspondre aux relations entreConseil général et élus de gauche d’autres collectivités. Ainsi le « conflit » opposant ledépartement à la ville de Lyon est significatif de ces relations quelque peu tendues etdes marges de manœuvre départementales limitées par la contrainte politique. En effet lepoint d’achoppement entre les deux collectivités réside dans le refus du Maire de Lyon,

président du CCAS 250 , d’instruire et de suivre des bénéficiaires du RSA par l’intermédiairedes antennes solidarité du CCAS de Lyon. Gérard Collomb souhaitait en effet être payépour ces missions, ce que le Conseil général refusa puisque le principe de gratuité del’instruction est inscrit dans la loi. Il n’est pas dans l’obligation des communes de participerà la mise en œuvre du RSA. Toutefois, certains voient dans la décision du maire de Lyonune posture politique. L’opposition interne au conseil municipal a ainsi protesté contre cettedécision qui va à l’encontre du vote du Conseil d’Administration du CCAS en date du 25mai 2009 actant l’instruction des demandes de RSA pour une durée transitoire de 6 moissoit jusqu’au 30 novembre 2009. De son côté Gérard Collomb se défend en arguant durisque financier craignant que « les finances de la Ville en supportent seules le coût »251 . Son adjointe Najat Vallaud-Belkacem précise que cette décision repose sur « une

nécessité technique, administrative et financière » 252 dénonçant le désengagement del’Etat de ses prérogatives sans aucune contrepartie financière, et soulignant le risque demultiplication de guichets et d’incapacité des équipes administratives de réaliser cette tâched’instruction. Cette décision de la ville de Lyon se comprend également à la lueur desrelations passées avec le département qui n’ont pas été des meilleures. Gérard Collomb a

ainsi dans la délibération précité fait état « d’une mauvaise expérience » 253 en matière degestion du RMI. En effet jusqu’en 2004, la ville de Lyon était conventionnée par le Conseilgénéral pour le suivi des bénéficiaires lyonnais. Le non-renouvellement de cette conventiona, selon l’intéressé, posé des difficultés en terme de ressources humaines, puisque 52agents s’occupant de la gestion du RMI ont du être redéployés dans d’autres services.

A la lecture des délibérations, vraies joutes verbales, opposition et municipalité en placesemblent camper sur leur position. Quant au Conseil général, il n’a pas décidé de verser unequelconque somme au CCAS de Lyon, mais a cependant été placé en difficulté par ce refus,

248 Entretien avec Mme Burricand, conseillère générale PCF du canton de Vénissieux. Robert LAFORE pointe également« la prestation de solidarité active, en sa qualité de complément fiscalisé de ressources, vient donc diluer les statuts professionnelsdans l’assistance », p 230.

249 Entretien avec Mme Burricand, conseillère générale PCF du canton de Vénissieux250 Tout CCAS est présidé par le maire.251 VILLE DE LYON, « Procès verbal de la séance relative à la Convention – Groupement de commandes entre la Ville de Lyon

et le Centre Communal d’Action Sociale de Lyon relatif au dispositif Localyon - Aide à l’accès locatif des agents de la Ville de Lyon etdu CCAS de Lyon », 29 juin 2009, [en ligne] [page consultée le 07.11.2009] < http://www.lyon.fr/static/pdf/200907/cr/20091532.pdf>

252 VILLE DE LYON, « Procès verbal de la séance relative à la Convention entre la Ville de Lyon et le C.C.A.S », 1er juin2009, [en ligne] [page consultée le 07.11.2009] <http://www.lyon.fr/static/pdf/200906/cr/20091469.pdf>

253 VILLE DE LYON, 29 juin 2009, op. cit.



puisque les CLI des arrondissements lyonnais sont les plus importantes. Le département aainsi du s’organiser pour pallier cette difficulté. Ainsi des moyens supplémentaires en termesd’effectif ont été déployés dans les maisons du département, et la CAF, avec le RSA, secharge désormais de l’instruction pour les territoires de Lyon et Villeurbanne.

Ce conflit « politique » entre ville de Lyon et le Conseil général reflète également ladimension politique et polémique d’un tel dispositif comme le RSA. A noter que le CCAS deVénissieux a également refusé d’instruire, mais pour des raisons idéologiques clairementaffirmées selon les conseillers généraux communistes, le PCF s’étant largement opposé àla mesure RSA comme souligné précédemment.

Tensions, et contraintes politiques au niveau municipal certes, mais aussi à l’échelonrégional. Les « relations intergouvernementales » à l’œuvre entre les différentes collectivités

à propos du dispositif RSA se caractérisent ainsi par un jeu d’ « associés-rivaux » 254

. L’existence de rapports de force nuance le constat d’une coopération et coordination

comme substitutifs à la séparation et hiérarchie formelle 255 . Il semble en effet que lesrelations entre le Conseil général et le Conseil régional ne soient pas des meilleuresquant au partenariat les liant. Certes, une convention relative aux places de formationsréservées aux bénéficiaires du RSA existe, et bien que les objectifs soient respectés,des tensions persistent entre les deux collectivités. Il semble que d’un côté une meilleurecoordination du RSA avec les dispositifs de formation régionaux au premier rang duquel

le CARED 256 soit souhaitée, et que de l’autre un nombre plus élevé de places réservéesaux bénéficiaires du RSA soit demandé. En outre le point d’achoppement semble se situer– selon les chargées de mission de la Région – dans le refus de la collectivité régionaled’accorder au département le statut de prescripteur sur les entrées en formation, ce rôlerestant dévolu à Pôle emploi. Cette configuration semble en effet poser problème auConseil général qui dans les faits réalise déjà la prescription, Pôle emploi apportant sontampon. Le statut de prescripteur leur permettrait d’alléger la lourdeur des procédures.Ainsi entre les deux institutions, la communication semble défaillante. Le comité de pilotagequi devait se réunir régulièrement, ne l’a été qu’en octobre. De plus le Conseil général,

acteur et financeur du Contrat Territorial Emploi Formation (CTEF) 257 – dispositif territorial

de la Région recouvrant un plan d’action et de formation – n’assiste que rarement aux

instances associées. Toutefois comme le reconnaissait l’agent de la Région 258 , malgré ledysfonctionnement du volet politique, le versant opérationnel fonctionne. Les bénéficiaires,par l’intermédiaire de Pôle emploi, bénéficient effectivement de formation. Une améliorationdes relations institutionnelles ne serait cependant que bénéfique pour la situation desbénéficiaires.

254 MABILEAU, 1995, op. cit, p 68. JP Gaudin aussi255 Reprise d’une citation de MENY ET SUREL : « la coopération et la collaboration entre niveaux se substituent à la séparation

et à la hiérarchie formelle », cité dans le chapeau du chapitre I.256 Contrat d’aide et de retour à l’emploi durable257 Cf. REGION RHONE-ALPES, « Plan régional pour l’emploi – Contrat territorial emploi formation », [en ligne] aout 2005, 2

p. [page consultée le 20.04.2010] <http://www.rhonealpes.fr/139-contrats-territoriaux-emploi-formation-ctef.htm>258 Entretien Mmes Nicole Thomas et Isabelle Herbster, chargées de mission à la Direction de l’Emploi, de la Formation

continue et de l’Egalité professionnelle à la Région Rhône-Alpes.



Cette absence de communication, ces tensions constatées entre les deux collectivitésnous amène à réfléchir sur le poids du politique. Il est vrai que la période électorale régionalen’a pas favorisé l’amélioration de la situation. Tous attendaient de la mise en place du nouvelexécutif local un renouvellement des relations. A suivre donc.

Les jeux politiques internes, et externes opposant des collectivités « associés-rivales »sont autant de contraintes que le Conseil général doit prendre en compte dans la gestion duRSA. Des rapports de force sont ainsi à l’œuvre, la gouvernance locale n’est pas exemptede rapports de concurrence et de conflits.

Un Etat de retour, l’UE en filigrane…Ainsi le cadre financier et réglementaire fixé par l’Etat les rapports de force politiques

locaux viennent limiter les marges de manœuvres départementales. On observe doncla permanence de rapports verticaux et d’une contrainte étatique qui tend à réinstaurerune dimension hiérarchique au sein des rapports entre département et Etat, dimensionqui semblait avoir disparue avec la décentralisation du RMI. Cependant, cette contrainteréglementaire et financière qui pèse sur le Conseil général laisse apparaître en filigraneune dynamique externe, celle de l’Union européenne. En effet, certains observateursconsidèrent que le déclin de l’autonomie fiscale et réglementaire locale résulte « moins

d’évolutions endogènes que de contraintes exogènes » 259 . Ainsi les engagementseuropéens en matière budgétaire, au premier rang desquels le Pacte de Stabilité et deCroissance issu du traité de Maastricht fixant les règles en matière de dette et déficit publics,mais également les normes européennes – telles la Directive Services ou le Paquet « Monti-Kroes » - obèrent indirectement les marges de manœuvres départementales.

Quoi qu’il en soit, l’Etat ne doit pas être dédouané de ses responsabilités. En tant quemembre de l’UE, il pèse dans le processus décisionnel. Les normes européennes sont aussi

sujettes à « un travail de construction sociale et de légitimation » 260 pouvant ou non êtrevalorisées. L’Etat reste maître des contraintes qu’il impose aux départements.

Le Conseil général – dans ce contexte de contraintes pesant sur ses leviers d’action– se doit d’activer un certain nombre de ressources pour conserver quelques marges demanœuvre.

Section 2 : Entre efficacité et humanisme : undépartement à la recherche de marges de manœuvre

Ainsi, face à cet ensemble de contraintes, le département est à la recherche de margesde manœuvre. Il existe au sein du Conseil général du Rhône pour toutes les raisonsévoquées précédemment une vraie préoccupation pour les politiques d’insertion. Al’impératif d’efficacité dicté notamment par la contrainte budgétaire et réglementaire, ledépartement mobilise un certain nombre de ressources afin de préserver la dimensionhumaine d’un dispositif, qui concerne majoritairement – ne l’oublions pas – les franges lesplus en difficulté de la population française.

259 LE LIDEC Patrick, 2008, op. cit., p 272260 LASCOUMES Pierre, LE GALES Patrick, Sociologie de l’action publique, Paris, Armand Colin, 2006, p 91 : ils montrent

que pendant une certaine période l’impératif européen de déficit budgétaire fut « allègrement ignoré »



1 : Un impératif d’efficacité ou le développement d’une logiquegestionnaire

Le poids des finances, principalement, semble orienter la gestion du dispositif RSA versles préceptes d’un Nouveau Management Public (NMP), « véritable puzzle doctrinal,mélange d’axiomes tirés de théories économiques (économie du public choice, théoriedes coûts de transaction, théorie de l’agence) et de prescription issues de savoirs

de gestion » 261 . Cette doctrine néo-managériale - qui se décline selon un triptyquepolitique, budgétaire et organisationnel - repose sur des principes de performance et detransparence et des concepts de contractualisation, contrôle et rationalisation. Introduite

en France – sous l’influence anglo-saxonne - à la fin des années 1960 262 et « selondes modes incrémentaux » depuis les années 1980, ce Nouveau Management Public

s’installe avec force au tournant des années 1990 263 . Pour certains, cette logique « débordemanifestement le social, mais celui-ci reste l’un des terrains de colonisation les plus

perméables » 264 sous les effets de la décentralisation et de la construction européenne.

L’impératif d’efficacité 265 issu du NMP se retrouve ainsi sur notre terrain d’enquête et setraduit par la mise en place d’objectifs clairs à respecter et de résultats à atteindre, par uncoût à observer et la crainte des associations de disparaître ainsi que par la priorité accordéeà l’insertion professionnelle.

Des objectifs à respecter, un résultat à atteindreLes partenaires liés au Conseil général par une convention, et par un cahier des chargespour les organismes référents sont ainsi soumis à un certain nombre d’objectifs à respecter.Concernant le volet insertion, tous les référents socioprofessionnels et professionnels – à

l’exception des référents sociaux 266 – ont ainsi des résultats en termes de sorties positivesà atteindre. Ces objectifs qualitatifs sont quantifiables et donc mesurables. Ainsi le cahierdes charges des référents socio-professionnels – découlant de la convention PDI/RSA -précise que 55% des bénéficiaires doivent sortir à l’emploi, grâce pour 25% à des contratstels que le CDI, CDD de plus de trois mois y compris dans le cadre d’une structure d’insertion

261 BEZES Philippe, Réinventer l’État. Les réformes de l'administration française (1962-2008), Paris, PUF, coll. « Le lien social »,2009, p 37.262 Sous l’angle de la rationalité budgétaire avec la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) sur le modèle du PlanningProgramming Budgeting System (PPBS) américain.263 Philippe BEZES parle du tournant néo-managérial qu’il explique par trois facteurs principaux, à savoir…., Il conclut ens’interrogeant sur « l’appropriation politique du tournant néomanagérial » avec la présidence de Nicolas Sarkozy, in BEZES Philippe,le tournant néomanagérial de l’administration française, inBORRAZ Olivier, GUIRAUDON Virginie (dir.), Politiques publiques. . 1. LaFrance dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po « Académique », 2008, 368 p.264 CHAUVIERE Michel. Trop de gestion tue le social. Essai sur une discrète chalandisation , Paris, 2007, La Découverte, coll.Alternatives sociales, p 9.265 Entretien M. De Lavernée, Vice-président en charge de l’insertion utilise ce mot : « ça nous oblige à travailler sur l’efficacitédes leviers de l’insertion »266 Cf. Entretien Mme Dardier, Directrice adjointe du CCAS de Saint-Fons « on n’a pas d’objectifs de placement, on a un objectifd’accompagnement »



par l’économique, Contrat Initiative Emploi (CIE), Contrat Aidé Unique (CAU) 267 marchand,

création d’entreprise effective, et grâce pour 30% à un CAE, CAU non marchand, CDD ouà des missions d’intérim de moins de trois mois y compris dans une structure d’insertionpar l’économique, ou à une formation de plus de quatre mois. Quant à la convention PLIE/RSA, l’objectif est plus contraignant, il est de 50% de sorties positives – à savoir un CDD deplus de 6 mois, CDI, une création d’activité ou formation qualifiante – dont 42% en emploidurable et 8% en formation qualifiante. En ce qui concerne l’équipe conventionnée de Pôleemploi, les conseillers ont un objectif de placement de 80%.

Quant au volet allocation, les acteurs sont également contraints par un certain nombred’objectifs à respecter dont les indicateurs correspondent à ceux fixés dans la Conventiond’objectifs et gestion (COG) entre la CNAF et l’Etat, à savoir notamment la qualité, le délaide traitement qui est de 85% de demandes satisfaites en moins de 20 minutes. Toutefoisces chiffres relatifs à l’allocation ne servent qu’à des bilans statistiques, dépourvus de touteanalyse.

Le respect de ces objectifs est regardé au niveau de la Direction de l’Insertion par lebiais de bilans semestriels et annuels que les partenaires doivent transmettre au Conseilgénéral. Concernant les référents socio-professionnels, les grilles de bilan doivent contenir

des indicateurs quantitatifs et qualitatifs tels que répertoriés sur le cahier des charges. 268

Toutefois, il est important de noter que les structures référentes – excepté Adecco – ne sontpas payées au résultat, et qu’il est extrêmement rare que les conventions ne soient pasreconduites. Mais le Conseil général demeure attentif.

Le Conseil général semble ainsi « gouverner par les instruments » 269 . Les tableauxde bord, évaluation, contractualisation sont autant d’outils qui permettent au départementd’orienter l’action de ses partenaires. L’instauration de cette « boîte à outils de la traçabilité

des pratiques » 270 dans l’action sociale apparaît comme regrettable pour Michel Chauvière,dont le titre de son dernier ouvrage explicite sa pensée : trop de gestion tue le social.En effet il semble que les acteurs du dispositif RSA sur le territoire du Rhône déplorentla mise en place d’une certaine logique gestionnaire se traduisant par l’instauration d’uncertain nombre de formalités administratives. Tout rendez-vous, toute action auprès desbénéficiaires doit être consigné, les allocataires doivent émarger à chaque rencontre.Toutefois, cette gestion ultra-développée semble plus provenir de la convention RSA/PLIE– à cause des exigences européennes – que de la RSA/PDI. Il n’en reste pas moins que lesassociations regrettent de ne plus être dans des schémas de proposition, et redoutent mêmeune instrumentalisation: Font-elles partie de ces « de nombreux exemples [qui] montrentcomment l’hégémonie gestionnaire emporte avec elle une révision des ambitions et desconvictions des associations » ? La question est posée. Il semble en tout cas qu’ « une

partie de la liberté associative s’évapore » 271

267 Ces contrats aidés sont remplacés désormais par le Contrat Unique d’Insertion instituée par la même loi que le RSA.268 Cf. Annexe 8 : Cahier des charges, référents socioprofessionnels RSA/PDI 2010269 LASCOUMES Pierre, LE GALES Patrick (dir), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de sciences po, 2004.270 « Ces nouveaux outils composent un triptyque : ex ante : les référentiels et les schémas ; in itineris : les bonnes pratiques ;

ex-poste : l’évaluation », in CHAUVIERE Michel. 2007, op. cit, p 63.271 CHAUVIERE Michel. 2007, op. cit, p 31



Cette culture du chiffre semble ainsi induire quelques effets pervers, au premier rangduquel la sélection par les référents professionnels ou socio-professionnels d’un certaintype de bénéficiaires. Ainsi les travailleurs sociaux doivent souvent faire face à un affluxde bénéficiaires suivis professionnellement « rebasculés » vers du social. Sous couvertde problématiques de santé, de modes de garde ou d’absence aux rendez-vous, lesréférents professionnels, Pôle emploi notamment, semblent se délester des personnes avec

lesquelles une sortie positive semble difficile 272 . Or la mise à l’emploi ou la recherche

d’emploi ne relèvent pas des compétences d’assistants sociaux. 273 . De la même façon, les

travailleurs sociaux se heurtent parfois à la réticence des structures d’insertion par l’activitééconomique (IAE) à prendre dans leur programme de formation ou de mise à l’emploi

des personnes avec des difficultés trop importantes 274 . Un chargé d’insertion rencontréreconnaissait ainsi que « le niveau d’exigence de l’IAE a augmenté en partie à cause de

l’obligation de résultat » 275 .Ce que regrettent également les structures référentes, principalement les associations,

c’est la contrainte financière, c’est-à-dire l’atteinte de ces résultats et objectifs au meilleurcoût.

Un coût minimum à observer et la crainte des associations de disparaîtreIl existe, en effet, un point d’achoppement entre les référents socio-professionnels etnotamment les associations au niveau du financement des places conventionnées. LeConseil général défend en effet un coût minimum à observer – dû aux contraintes

budgétaires – et demande aux associations de réduire leur frais de structures 276 .Face à ces vœux départementaux, les structures mettent en avant la spécificité de leur

accompagnement, les coûts incompressibles 277 associés aux suivis des bénéficiaires voireleur santé financière. Tous les représentants d’association rencontrés m’ont en effet préciséqu’avec un coût par place à 472, 80 euros, ils ne pouvaient – avec le RSA - survivrevoire se trouvaient en situation déficitaire. Une chargée d’insertion reconnaissait que sastructure avait de « la chance d’être diversifiée, le manque à gagner, on peut le compensersur d’autres appels d’offre. C’est aussi important de rester sur ce volet là ». En effet êtreassocié à un tel dispositif est nécessaire. Ce partenariat permet de bénéficier « d’un socle

272 Entretien M. Mathieu Comte, M. Nicolas Stretti et Mme Peguy Grattessole, assistants sociaux à la MDR de Saint-Fons.273 Les assistants sociaux de la MDR, et Mme Dardier me l’avaient précisé : « je sais aussi ce que peut faire ou ne pas faire

un travailleur social, il y a des choses qui ne sont pas de notre métier. (…) Faire de l'accompagnement professionnel ce n’est pasnotre métier ».

274 Entretien M. Mercier, chargé d’insertion à Recherche et Formation.275 Idem.

276 Entretien Mme Najjarian, Directrice de la structure d’insertion Innovation et développement et du collectif RMI 69 : Le Conseilgénéral souhaiterait une baisse à 7% alors que les associations se situent à 20%.277 Notamment le salaire des chargés d’insertion qui est déjà bas, et qui fait qu’un référent peut parfois être dans une situation socialeet financière équivalente au bénéficiaire RSA.



de légitimité permettant d’étendre son implication dans l’action sociale locale à d’autres

activités » 278 .Quoi qu’il en soit cette question du financement constitue un âpre débat qui fait l’objet

d’intenses réflexions des deux côtés. Deux audits concernant le coût des places ont ainsiété menés par le collectif RMI 69 et le Conseil général et concluent tout deux à un coûtsimilaire de 570 euros. Contraint budgétairement, le département a cependant conservé

le coût initial. Cette logique de réduction des coûts avait en partie 279 conduit le Conseil

général en 2008 à instaurer un marché public, qui avait finalement échoué. Le départementavait dû en effet faire face à des offres en provenance de structures étrangères au territoirelocal voire national qui n’avaient souvent aucun lien avec le domaine de l’insertion.

On ressent chez les associations une vraie crainte de disparaître, avec l’ombre d’unmarché public planant au dessus de leur tête : « nos emplois sont menacés, on est dansl’incertitude depuis deux ans, on voit venir cet appel d’offre, nous ça nous fait peur en tantqu’associations » me rapportait une personne en charge d’insertion. La présidente d’uneautre structure m’a tenu des propos similaires : « Clairement on est en train de disparaître.On est dans un contexte général où nos subventions sont de plus en plus réduites, on estde plus en plus contraint à rendre des comptes administratifs, financiers de plus en pluspointus. ».

Outre la dimension objectifs et coûts, l’importance accordée à l’insertion professionnelleconstitue un autre des volets qu’induit une logique gestionnaire et d’efficacité.

Une priorité accordée à l’insertion professionnelle, un changement de

paradigme 280

L’impératif d’efficacité semble ainsi se manifester à travers la priorité accordée à l’insertionprofessionnelle. Dans le département, 60 voire 70% du dispositif repose sur du socio-

professionnel ou du professionnel 281 . Certes, le retour à l’emploi est un objectif naturel

de tout dispositif d’insertion, cependant il peut être également à lier à cette logique

managériale 282 dans le sens où il permet au département d’économiser le versement del’allocation. La mise en place du RMI avait encouragé cette transformation en opérant un

changement de paradigme 283 du social vers l’emploi. Le rapport de 1992 notait ainsi quela compétence des travailleurs sociaux était davantage tournée vers l’enfance et la famille

278 FRIGOLI Gilles, « Lorsque gérer l'action sociale devient affaire d'action collective. Une contribution à l'analyse des partenariatsdans l'action sociale territorialisée. Le cas de la lutte contre l'exclusion », Revue française des affaires sociales, n° 4, octobre-décembre2004, p 90 < http://www.sante.gouv.fr/drees/rfas/rfas200404.htm >

279 L’autre tenant aux normes européennes qu’il fallait appliquer.280 Au sens de Peter HALL, « Policy paradigm, social learning and the state », Comparative politics, vol 25, 1993, n°3,281 Entretien de M. Rouvière, Directeur adjoint de l’Insertion au Conseil général du Rhône.282 LE BIHAN Blanche, MARTIN Claude, « la décentralisation du RMI : une pluralité de logiques d’action », Pouvoirs locaux, n°75IV/2007, p 65.283 Ce changement de paradigme peut également s’analyser comme une modification du « référentiel d’action public » au sens deBruno JOBERT et Pierre MULLER, L'Etat en action. Politiques publiques et corporatismes,Paris, PUF, 1987

http://www.sante.gouv.fr/drees/rfas/rfas200404.htm



que vers l’emploi. 284 . Le RMI a correspondu en effet à « un enjeu qualitatif, d’ordreculturel, celui du rapprochement du service social vers le domaine du développementéconomique local explorant de nouveaux liens entre l’insertion et le secteur de l’économie

marchande » 285 . Mais plus qu’un rapprochement, il semble que l’économique ait pris uneplace prépondérante.

Ainsi – comme souligné par Martine Long, maître de conférences en droit public,la logique d’insertion professionnelle est privilégiée. Elle note que cette réorientation desdispositifs d’insertion vers l’insertion professionnelle était déjà très largement présentedans la loi du 18 décembre 2003 malgré le relatif échec du CI-RMA, mais qu’avec la loiinstituant le RSA, on a franchit « un nouveau cap » symbolisé par une logique droits/devoirs. « Désormais, l’insertion sociale est appréhendée comme secondaire et temporaire,

l’insertion économique devant, dans tous les cas être recherchée » 286 . Cette logiqueprovient d’une volonté de la part notamment de Martin Hirsch de « décloisonner les

politiques d’insertion » 287 et de faire ainsi sortir une partie du public de la case « exclusion ».Ainsi le texte de loi met en avant deux profils de bénéficiaires, ceux suivis pour un retourà l’emploi et ceux qui – en raison de problématiques sociales, de santé ou autres – sontorientés vers un suivi social. Toutefois, il est prévu dans la loi que cette deuxième catégoriede public puisse se tourner vers l’insertion professionnelle dans un délai de 6 à 12 mois.

Dans le département du Rhône, bien que l’accent soit mis sur l’insertion professionnelle,

cette « vision binaire » 288 n’a pas été reprise et il est admis que toute personne ne peutaccéder à l’emploi. En effet, une des spécificités du Rhône réside dans cette troisième voie,le champ socio-professionnel. De même comme me l’ont confirmé les travailleurs sociauxde la MDR, il existe des personnes qui étaient au RMI, au RSA désormais, qui – enlisésdans le dispositif - ne pourront jamais en sortir par l’emploi, leurs problématiques socialesétant devenues trop importantes.

Mais le Conseil général s’est, cependant, « saisi de l’opportunité offerte par la loi » 289

qu’est l’orientation vers Pôle emploi droit commun. Cette nouvelle disposition témoigne ainside la priorité accordée à l’insertion professionnelle et « d’une volonté de concilier de manière

rénovée solidarité et travail » 290 , mais soulève aussi un certain nombre d’interrogations.Cette possibilité d’orientation vers le service public de l’emploi qui peut paraître commelogique voire naturelle pour un dispositif d’insertion, risque au vu des contraintes financièrespesant sur le département – de devenir la règle commune dont pourrait pâtir les bénéficiaires

284 VANLERENBERGHE , 1992, op. cit, p 346.285 WARIN Philippe, AVENEL Cyprien, « les conseils généraux dans la décentralisation du RMI », Pouvoirs locaux, n°75 IV/2007, p 59

286 LONG, op. cit, p 237.287 Idem288 Entretien de M. Rouvière, Directeur adjoint de l’Insertion au Conseil général du Rhône.289 Idem.290 DARMON Julien, 2009, op. cit., p 221.




les plus fragiles. En effet, les prestations fournies par Pôle emploi – dans le cadre du droit

commun -sont gratuites, le département n’a rien a déboursé 291 .Ainsi la priorité accordée à l’insertion professionnelle est certes un objectif noble dans le

cadre d’un dispositif tel le RSA, toutefois, avec cette disposition concernant Pôle emploi, lechemin du retour à l’emploi pourrait s’avérer forcé, et se révéler très difficile pour un certainnombre de bénéficiaires.

Les acteurs de terrain ressentent donc la prégnance de l’impératif d’efficacité dans lagestion du dispositif. D’une manière générale, pour certains, « trop de gestion » pourrait

tuer le social et un phénomène de « chalandisation » et de « privatisation » 292 traverseraittous les domaines du social. On pourrait ainsi conclure en citant Philippe Bezes :

« Le NPM constituerait le « référentiel » ou le « paradigme » des politiquescontemporaines de l’administration, c’est-à-dire une doctrine assemblant desdiagnostics, des problèmes, des images et des valeurs (impératif d’efficacité ;de transparence, de redevabilité etc.), des normes générales d’action (changerl’organisation, développer un gouvernement par la performance, réformerla procédure budgétaire, etc.) et des instruments (raisonnements micro-économiques, contractualisation, indicateurs de performance, enveloppe globale,standards de qualité pour les usagers, création d’agences, etc.) » 293 .

Toutefois, comme souligné par l’auteur précité, le NMP ne peut prétendre à l’universalité,

« les configurations politiques, institutionnelles et professionnelles sont primordiales » 294 ,elles génèrent effectivement « des modes de production et des types de management public

différent » 295 . Ainsi les conditions et représentations internes au Conseil général du Rhônefont que les préceptes de cette doctrine néo-managériale se trouvent contrebalancés parune dimension humaine indéniable qui existe au sein du département et de ses instancesreprésentatives.

Cette logique gestionnaire – imposée au et par le département en raison des contraintesbudgétaires – n’est donc pas la seule à peser, une logique plus humaine anime égalementle Conseil général, dont l’investissement et les efforts dans le domaine de l’insertion sontreconnus par tous.

2 : L’activation de ressources historiques, politiques et juridiques auservice des bénéficiaires

Ainsi à cette logique d’efficacité se combine également une dimension humaine, mettantl’accent sur le sort des bénéficiaires. Comme indiqué plus haut, l’influence des idéesnéomanagériales peut être nuancée par « les conditions [locales] de développement et

291 Contrairement aux prestations fournies dans le cadre de la convention, où le Conseil général finance des postes deconseillers RSA.

292 CHAUVIERE Michel. 2007, op. cit, p 15.293 BEZES Philippe, 2009, op. cit, p 37294 Ibidem, p 38295 Idem



d’appropriation.» 296 . Les paramètres historiques, politiques et institutionnels inhérentsau département du Rhône font ainsi que le Conseil général apparaît comme unterritoire particulier dans la gestion du dispositif. Ainsi le département réalise depuisl’origine des efforts particuliers visant le bon fonctionnement du dispositif. Il n’est doncpas instrumentalisé comme certains peuvent le penser. L’institution d’un champ socio-professionnel avec le financement de 80 associations est à cet égard significative. Le rôlede Michel Mercier est prépondérant dans l’organisation de cette politique d’insertion. Ainsi ils’est engagé pour assurer des marges de manœuvres plus importantes aux départements.A l’activation de ressources historiques et politiques s’ajoute également le développementde ce qu’on appelle « la magistrature sociale », terme utilisé notamment par Isabelle

Astier dans son étude sur le RMI 297 , à la suite des analyses de Pierre Rosanvallon

sur l’individualisation du social et « les nouvelles magistratures du sujet » 298 . Ainsiconseillers généraux et responsables insertion notamment jouent un rôle non négligeabledans l’interprétation du droit en faveur des bénéficiaires.

L’importance historique du tissu associatifDès 1988, les associations d’insertion ont joué un rôle prépondérant dans la mise en œuvredu dispositif RMI. Elles ont œuvré comme « forces de proposition » auprès du Conseilgénéral qui a, semble-t-il, saisi l’opportunité des initiatives associatives. « C’était du painbéni pour le Conseil général que les associations aient des idées, proposent des actions»comme nous l’expliquait la Directrice d’ADL. Cette configuration historique s’explique ainsi– comme l’a reconnu M. Rouvière – par la tradition militante des associations lyonnaises.En effet existe « à Lyon une tradition puissante d’engagement associatif, qui n’est pas

aussi dense ailleurs » 299 . C’est ainsi une des spécificités du département du Rhône qued’avoir intégrer au sein du dispositif RMI un nombre important de structures associativespour des références majoritairement socio-professionnelles. Dans d’autres départements,les bénéficiaires sont soit suivis dans un parcours social par l’intermédiaire d’assistantssociaux du département ou des CCAS ou soit dans un parcours professionnel par lebais de Pôle emploi. Ce tissu associatif fait donc la richesse du département dont lesbénéficiaires sont les premiers gagnants. Ce lien entre associations et Conseil généralrepose ainsi sur une histoire vieille de 20 ans que le département a décidé de ne pasinterrompre avec la mise en place du RSA. Le département continue de conventionneret donc financer plus de 80 associations sur tout le territoire. Ces référents associatifsapportent en effet une véritable plus-value en termes d’insertion. Les associations disposent

de ressources-clés telles que l’expertise et la connaissance du terrain 300 . Elles dispensentun accompagnement personnalisé tentant de prendre en compte tant les problématiquessociales que les paramètres d’insertion professionnelle. Ainsi en termes de résultats, lesassociations apparaissent comme des structures référentes de qualité.

296 Idem, adaptation de la citation du national au local.297 ASTIER Isabelle, 1997, op. cit. p 16.298 ROSOVALLON Pierre, la nouvelle question sociale. Repenser l’Etat providence, Paris, Seuil, 1995, p 211299 Entretien M. Lavernée, Vice-président chargé de l’Insertion au Conseil général du Rhône.300 FRIGOLI Gilles, 2004, op. cit, p 91. Pour illustration, les chargés d’insertion de Recherche et Formation sont formés aux conduitesadditives.



Ce maillage territorial est donc la preuve d’un effort, d’une « volonté politique claire »301 qui est celle de Michel Mercier depuis l’origine du dispositif, ou quand le politique semue en ressource…

Le politique comme ressource : le rapport Mercier /Etat ou l’importance de lafigure du notable local disposant d’une assise nationaleLe politique ne doit ainsi pas être vu seulement comme une contrainte mais égalementcomme une ressource, non négligeable dans un département où l’exécutif local exerce

également un mandat national de premier rang 302 . Ainsi face aux contraintes pesantsur le département, au travers desquelles on observe un retour du pouvoir étatique, ledépartement tend à dégager des marges de manœuvre. Il y ainsi toujours une volontéd’autonomisation qui se manifeste par la figure politique de Michel Mercier, toutefois ce rôledu politique peut également nous ramener au modèle centre/périphérie à la Grémion danslequel l’élu local joue un rôle prépondérant. Certains revendiquent la permanence - avec ladécentralisation - du pouvoir notabiliaire et voient dans les élus cumulant mandats locaux etnationaux « de grands notables (…) qui assurent le relais entre le centre et la périphérie »303 . Toutefois avec la décentralisation, l’élu intercesseur est aussi décideur. Ainsi le rôle duprésident du Conseil général du Rhône est d’autant plus intéressant et important que cedernier, figure de notable local dispose d’une part d’une assise nationale et d’autre part esttrès investi dans les politiques d’insertion.

Ainsi « situé à l’interface entre des mondes disjoints et irréductibles l’un à l’autre, celuide la rationalité des bureaux et des ministères d’une part et celui du monde vécu d’autre

part, il assure la jonction minimale entre des logiques nécessairement en tension » 304 .Le département, par la figure de Michel Mercier président du Conseil général mais aussisénateur hier et ministre aujourd’hui, a participé à la construction de la politique du RMIpuis du RSA. Les nombreux rapports cités en introduction, les amendements et propositionsde loi également illustrent cette intervention politique du département par le biais de sonPrésident. De même pour le RSA, Michel Mercier s’est investi dans la mise en place dudispositif. Le Conseil général du Rhône a participé à la rédaction du livre blanc et à l’écriturede la loi, et Michel Mercier fut l’auteur d’amendements, notamment concernant l’article 6.De plus, le président de l’exécutif local s’est chargé lui-même de la mise en place de laconvention liant le département à Pôle emploi avec le Directeur général, Christian Charpy,

s’étant auparavant engagé pour l’organisme demeure un établissement public 305 .Ainsi Michel Mercier joue de sa stature locale et nationale pour participer à l’élaboration

et la mise en œuvre du dispositif, et ainsi en garantir le bon fonctionnement et préserver les301 Idem : « on a une volonté politique claire exprimée par le président qui connaît bien les questions insertion, qui connaît les

questions du RMI en étant parlementaire, qui a participé avec le DGS à la définition d’une politique nationale »302 Mais aussi important dans un contexte de présidentialisation des institutions explicité in MABILEAU, 1995, op. cit, pp 109-115.303 Michel Mercier fait ainsi partie de ces élus qualifiés de « supernotables » qui « disposent de ressources politiques et administrativesindispensables à la mise en œuvre [de son action] », « débordent de leur assise électorale » et « ont accès au pouvoir central où ilsexercent – hier, aujourd’hui et demain –des responsabilités », in MABILEAU, 1995, op. cit , p 116.

304 A propos de la figure du notable local. LAFORE Robert, « les espaces locaux de la protection sociale. Rapport de Synthèse »,in AUBIN Gérard et GALITANO Bertrand (dir.), 2004 , op. cit,p 541.

305 Par le biais d’un amendement.



intérêts du département. C’est ce qu’explique Patrick Le Lidec à propos plus généralementde la réforme des institutions locales : « les choix réalisés aux plans constitutionnelcomme législatif sont, dans notre pays, fortement tributaires des préférences collectivement

exprimés par les élus locaux » 306 , cette influence des élus locaux reposant sur quatremécanismes, à savoir le regroupement dans des associations nationales généralistestype ADF, le cumul des mandats parlementaires et locaux, le pouvoir du Sénat et lacomposition « locale » du personnel gouvernemental. Ces paramètres structurants « limitent[ainsi] fortement les marges de manœuvre des gouvernants dans la fabrication des réformes

des institutions locales » 307 . Le poids de Michel Mercier dans l’élaboration et la mise enœuvre du dispositif RMI/RSA illustre parfaitement la configuration et les jeux d’influenceainsi explicités.

A la question de savoir si le président du Conseil général, considéré comme « figure

de proue du système local » 308 , profite de ses positions nationales pour obtenir desconcessions en faveur son territoire, je n’ai pu obtenir de réponse claire, mais il semblequ’elle soit plutôt positive. Le territoire est, en effet, une donnée fondamentale pour l’élu local

et pour la construction d’un leadership 309 . Il faut rappeler que Michel Mercier est à la têtedu département depuis plus de 20 ans, et que son action – du moins dans le domaine social– est reconnue par tous. Et c’est sans doute ce prestige local qui lui a permis d’accéder auministère de l’aménagement du territoire.

Il est effectivement décrit comme « viscéralement attaché au département » 310 .La conservation de son mandat local lors de sa nomination gouvernementale atteste decet attachement. Cette logique d’ancrage et de représentation territoriale peut trouverson origine dans la conception du mandat d’élu local qui est la sienne. « L’élu se voit

[alors] comme le représentant et le défenseur d’un territoire circonscrit » 311 qui apparaît,

en outre, « comme un espace de légitimité politique » 312 puisque lui fournissant uncertain nombre de ressources. Ainsi l’hypothèse faite que Michel Mercier intervient dansune logique d’intercession en faveur du département est probable. Toutefois, la clarté deson engagement en faveur des politiques locale est à nuancer aujourd’hui pour certainsobservateurs politiques locaux. Son changement de statut national, de Sénateur à Ministrede la République, serait ainsi à l’origine d’un détournement, de sa part, des intérêts

306 LE LIDEC Patrick, « la réforme des institutions locales », p 256, inBORRAZ Olivier, GUIRAUDON Virginie (dir.), Politiquespubliques. . 1. La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po « Académique », 2008, 368 p.

307 Ibidem, p 259.308 MABILEAU, 1995, op. cit , p 116.309 Pour le concept de leadership politique, cf. SMITH Andy, SORBETS Claude (dir.), Le leadership politique et le territoire, Les

cadres d’analyse en débat, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2003, 291 p. Jacques Lagroye définit le leadership commeune « configuration sociale spécifique » (p 54) où « se pose de façon cruciale la question des rapports entre un leader ou acteurprincipal et son entourage » (p 55). Nous ne développerons pas ce point ici, notre étude n’ayant pas permis de récolter le matérielnécessaire et suffisant à l’élaboration d’une réflexion.

310 Entretien Mme Vottero, conseillère générale PS du canton de Saint-Fons.311 DOUILLET, Anne-Cécile, 2007, op.cit, p 80.312 DOUILLET Anne-Cécile, « les élus ruraux face à la territorialisation de l’action publique », Revue française de science

politique , vol. 53, n° 4, août 2003, p. 599



départementaux. Cependant, il s’agit d’une hypothèse confirmée mais aussi infirmée pard’autres acteurs. Le temps permettra certainement de voir plus clair dans le nouveau rôlejoué par le président du Conseil général.

Toutefois, ce dernier symbolise l’activation de ressources politiques qui permettentau département de pouvoir jouer de quelques marges de manœuvres. Des ressourcesjuridiques sont également détenues par les acteurs impliqués dans le dispositif qui tententde développer une interprétation du droit particulière et adaptée aux situations locales. Onest donc loin d’une instrumentation étatique.

Le développement d’une « magistrature sociale 313 » ou l’interprétation du

droit au niveau localUne des marges de manœuvre du département réside ainsi dans l’interprétation etl’application des textes réglementaires et législatifs sur le terrain. Cette posture va ainsià l’encontre d’une définition des politiques publiques « comme un système de normes

formelles qui encadrent l’action des acteurs, publics ou non, des politiques publiques » 314 .Cette vision juridique impose en effet « l’image d’une administration agissant dans un mondevidé de ses acteurs, de leurs jeux et de leurs stratégies, mais entièrement fabriquée par desrègles et des principes conditionnés et finalisés par les exigences supérieures de l’intérêt

général » 315 Là se situe le problème pour un droit tel celui de l’aide et de l’action socialemettant aux prises un certain nombre d’acteurs et fondé sur une certaine subjectivité.

Le droit seul ne peut définir le cadre des politiques publiques. Au contraire les règles

normatives sont des ressources avec lesquelles les acteurs de terrain jouent 316 . Le cadre

réglementaire et législatif est certes fixé au niveau national, mais un travail très importantd’interprétation du droit se joue au niveau local pour des dispositifs décentralisés tels leRSA. Robert Lafore soulignait ainsi que « la dimension de proximité recouvre en réalité unecapacité requise pour adapter les normes centrales et leur conférer la plasticité nécessaire

pour que l’épaisseur des relations sociales réelles puisse être prise en compte » 317 . Eneffet les diverses instances locales décrites dans notre première partie et acteurs participentainsi à la redéfinition du contenu des normes, se dotant ainsi de «normes secondaire

d’exécution » 318 expression de Pierre Lascoumes qui affirme que « dès que l’on s’attacheaux conditions d’application, d’un texte de loi ou d’un règlement précis, le caractère unitaire

313 ASTIER Isabelle, 1997, op. cit,314 MASSARDIER Gilles, Politiques et actions publiques, Paris : Armand colin, 2003, p 23315 Ibidem p 24, in CAILLOSSE Jacques, « le droit comme méthode, réflexion depuis le cas français » in CAILLOSSE, DEBECHILLON, RENARD, L'analyse des politiques publiques aux prises avec le droit, Paris, LGDJ, 2000.

316 LASCOUMES Pierre, « Normes juridiques et mise en œuvre des politiques publiques », l’Année sociologique, 40, 1990, p 58.317 LAFORE Robert, « les espaces locaux de la protection sociale. Rapport de Synthèse », in AUBIN Gérard et GALITANO

Bertrand (dir.), 2004 , op. cit. p 541.318 Entendues comme des normes d’interprétation d’après la typologie de Lascoumes. A noter que la notion de règle secondaire

provient du théoricien anglais Hart, comme indicateur des systèmes de droit développés, inLASCOUMES Pierre, « Normes juridiqueset mise en œuvre des politiques publiques », l’Année sociologique, 40, 1990, pp. 62-63



du droit formel éclate à l’observation face à la multiplicité des situations particulières et des

réponses pragmatiques qui leur sont faites » 319 .Dans le cadre du dispositif étudié, ce travail d’adaptation aux situations, d’interprétation

du droit national se fait principalement par les conseillers généraux et les responsablesinsertion qui président chacun les différentes instances de décision relatives à l’attribution

du RSA. Il est ainsi possible que d’une CLI à l’autre 320 , les décisions puissent varier.

Nous pouvons ainsi reprendre l’expression de « magistrature sociale » 321 utilisée par

Isabelle Astier pour qualifier l’activité des CLI 322 dans lesquelles les différents acteurs en

présence délibèrent et ajustent l’attribution d’un droit, celui de l’insertion. La particularitéde la magistrature sociale est ainsi pour l’auteur « l’évaluation des situations des individusfragilisés ou en voie de l’être, tentant de concilier une logique générale de productiond’égalité et une logique de l’identité pour assurer plus d’autonomie et de sécurité aux

personnes concernées » 323 . Ainsi concernant notre terrain d’enquête, les présidents deCLI et des instances d’orientation, de médiation et techniques territoriales - à savoir lesconseillers généraux et responsables insertion des MDR - sont soucieux pour la plupart de

« différencier les situation individuelles » 324 et d’interpréter le droit dans un sens favorableaux bénéficiaires. Ceci n’est cependant pas le cas dans toutes les CLI, c’est ainsi que lesapplications législatives peuvent être différentes d’un territoire à l’autre. Cette liberté d’action

est selon Michel Borgetto à lier avec « la procéduralisation du droit » 325 - mais aussi avec lanature même du droit à l’aide sociale, un droit subjectif qui « n’étant non pas défini de façonuniverselle, mais apprécié aux cas par cas c’est-à-dire in concreto, le droit à l’aide socialelaisse bel et bien à ceux qui sont chargés de son application une latitude qui, pour n’être

pas illimitée, n’en est pas moins tout à fait conséquente » 326 .Ainsi l’orientation vers Pôle emploi droit commun qui doit se faire pour les bénéficiaires

de RSA « socle et activité » – selon la loi – est plus ou mois effective selon les territoires.Il en est de même pour l’application de la disposition législative prévoyant qu’un contrat« social » devait devenir professionnel au bout de 12 mois de suivi. Ainsi comme l’affirmeIsabelle Astier, quand «l’usage des normes n’arrive pas encore à se faire , il manque

319 Ibidem, p 45. Il insiste également sur l’importance « des régulations par le bas », ibidem, p 57.320 Compris au sens de découpage géographie donc de territoires.321 Expression utilisée par d’autres auteurs, tels WELLER Jean-Marc dans son article intitulé « une controverse au guichet :

vers une magistrature sociale ? », Droit et société, p 44.45 ou GARAPON Antoine, « le sujet de droit », Revue interdisciplinaired’études juridiques, 31, 1993. .

322 Compris en tant qu’instances.323 ASTIER Isabelle, « Dossier les magistrature sociales », [en ligne] Droit et Société, 44/45 -2000 ,p 86. [page consultée le

14.05.2009], < http://www.reds.msh-paris.fr/publications/revue/pdf/ds44-45/ds044045-00.pdf>324 ASTIER Isabelle, 1997, op. cit, p 43.325 BORGETTO Michel, in BORGETTO, CHAUVIERE (dir.), 2008, op. cit. p 19-20 : il observe depuis les années 80 dans le

champ de l’action sociale un passage d’une normativité substantielle (définition de droits à prestations) à une normativité procéduralecaractérisées par des procédures d’action collective, telles que l’établissement d’instances multipartenariales (commissions, conseils),d’instruments d’orientation (plan, programme etc.) et contractualisation entre acteurs.

326 Ibidem, p 24



de jurisprudence (…) [les] professionnels tentent de réduire l’écart entre la règle et les

pratiques, entre le droit et les faits » 327 . Cette capacité d’interprétation individualisée du droitn’est pas détenue par tous, mais semble être l’apanage des gens de terrain pour certains,des politiques pour d’autres par opposition aux gens de dossiers ou administratifs « ancrésdans la ligne ». Ainsi « le fait qu’il y ait [dans les instances RSA] un politique, même au-delà

de la couleur politique, évite que les gens soient traités de manière trop administrative » 328 .Toutefois il est aussi à souligner que cette latitude d’action peut se trouver strictement limitéepar des dispositions législatives et réglementaires qui s’avèrent incontournables dans leur

application, ce que regrettait Mme Burricand 329 , qui se félicite cependant d’avoir toujoursmis en œuvre le RSA « de façon très humaine » à Vénissieux.

Le Conseil général du Rhône met ainsi en œuvre un certain nombre de ressourcespour conserver quelques marges de manœuvre dans un contexte relativement contraint.Toutefois, elles ne suffisent pas à passer outre les limites pesant sur les décisions etactions départementales. Elles ne permettent pas d’atteindre une autonomisation totaledépartementale. « Faut-il aller [alors] plus loin encore et envisager que les collectivitésterritoriales acquièrent, pour partie au moins, une pleine autonomie dans la détermination

de leurs politiques sociales ?» 330 en étant associées à l’élaboration du cadre légal etréglementaire ? La question se pose.

Section 3 : Le Conseil général associé à l’élaborationdu cadre légal, la clé de l’autonomisationdépartementale ?

Le département est ainsi en quête de marges de manœuvre par l’activation de ressourceshistoriques, politiques et juridiques, mais cela ne suffit pas à diminuer le sentimentd’inquiétude qui anime les dirigeants des collectivités. Au contraire « croît progressivementle sentiment, pour nombre d’élus décideurs, que comme leurs agents, ils deviennent des

« « guichets » agissant pour le compte d’autrui, en l’occurrence l’Etat » 331 indiquait enouverture de son rapport Pierre Jamet, DGS au Conseil général du Rhône. Cette inquiétudeprovient majoritairement de la contrainte étatique sur le volet allocation puisque comme

327 ASTIER, 1997, op. cit, note de bas de page 7, p 16.328 Entretien Mme Burricand, conseillère générale PCF du canton de Vénissieux.329 Cf. Entretien : « Évidemment que la composition de l’instance et la couleur, pas seulement la couleur et le tempérament

du conseiller général etc. intervient », « mais enfin la loi nous contraint »330 PRETOT Xavier, « La garantie des droits sociaux est-elle compatible avec la décentralisation ? », Droit social, n°2, février

2003, p 192. Il souligne l’exemple des territoires d’outre mer où l’autonomie normative s’étend en particulier à la protection socialeà charge pour l’assemblée délibérante d’édicter les dispositions appropriées en matière de Sécurité sociale et d’aide sociale, enrespectant bien sur le principe d’égalité.331 JAMET, MOLEUX, PHILIPPOT, PONROY, avril 2010, op. cit , 86 p.



souligné dans le rapport Mercier 332 les deux déterminants quasi exclusifs de la dépense

sont fixés au niveau national, à savoir le niveau de la prestation et les conditions deson attribution. Ainsi pour nombre d’élus locaux, au premier rang desquels le Présidentdu Conseil général du Rhône, la clé d’un bon fonctionnement du dispositif et donc del’autonomisation du département réside dans la nécessité d’une autonomie accrue sur lesdépenses. Toutefois, le pouvoir légal départemental s’avère être pour certains observateursune solution risquée susceptible de remettre en cause le principe d’égalité, à la base denotre pacte républicain.

1 : La nécessité « d’une autonomie accrue sur les dépenses » 333

Les élus et fonctionnaires du Conseil général de premier plan, que ce soit Michel Mercier,Pierre Jamet ou encore Albéric De Lavernée, ils ont tous exprimé cette nécessité d’uneautonomie accrue sur les dépenses. Ils réclament un vrai pouvoir de décision sur la gestionet le montant du RMI. Pour Michel Mercier, certes le législateur doit fixer « les conditionssuffisantes pour prévenir la survenance de ruptures caractérisées d’égalité dans l’attributiondu Revenu Minimum d’Insertion, allocation d’aide sociale qui répond à une exigence de

solidarité nationale » 334 , mais ce principe doit être concilié avec celui de libre administrationdes collectivités. Ainsi pour le président du Conseil général, alors Sénateur, la prééminencedes autorités de l’Etat central et l’absence totale de possibilité de modulation de la prestationne sont pas des données incontournables. Il est possible et même nécessaire « d’inventerun processus de décision qui homogénéise les grandes lignes du régime du RMI au niveaunational, mais qui laisse aux responsables du RMI, à savoir les conseils généraux, une

place prééminente dans la définition de ce régime » 335 . Michel Mercier tout comme Pierre

Jamet dans son rapport plaide pour une association « étroite et déterminante » 336 dudépartement aux décisions concernant le niveau et les conditions d’attribution du RMIdevenu RSA. Le rapport de L’IGAS 2007/2008 rejoint cette idée, en pointant la nécessité« de mieux associer les collectivités locales à la fonction normative et la conception

des politiques publiques » 337 . Il souligne ainsi que « dans la mesure où législateurcontinue de définir des politiques nationales, même dans le champ des compétencesdécentralisées, il importe que son intervention soit réalisée de façon concertée en amontavec les collectivités locales ». A l’appui de ses préconisations, il met en avant l’audit de

modernisation de 2007 338 qui suggérait fortement cette participation à la fonction normativeétatique, notamment lorsque l’adoption d’un texte est susceptible de produire une incidencefinancière. À cet égard, il recommandait d’une part la mise au point d’une étude d’impact

332 MERCIER Michel, 2006, op. cit., p 37.333 Idem334 Idem335 Ibidem, p 38.336 Idem337 IGAS, décembre 2008, op. cit, p 97338 Idem



des projets de texte pour les collectivités locales ainsi que d’une fiche financière, et d’autrepart l’instauration d’un délai permettant la concertation entre la diffusion des projets de

textes et leur adoption. De même, le Rapport Lambert 339 plaide pour la création d’une

Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN) qui permettrait aux collectivitésde se prononcer sur la production réglementaire de l’Etat. De même – comme nous l’avionssouligné précédemment – l’impact des normes européennes sur l’activité des départementsest non négligeable. Le même rapport propose ainsi que cette CCEN soit également le lieudans lequel les collectivités délivrent leurs avis sur les textes communautaire ayant uneincidence technique et financière locale.

Concrètement le Président du Conseil général du Rhône pense que bien que réduitesdes marges de manœuvre quant à la fixation du niveau et des conditions d’attribution de laprestation seraient envisageables pour les départements. Selon lui, un bonus ou un maluspourrait être attribuée par le Conseil général en fonction des efforts d’insertion réalisés parles bénéficiaires d’une part et il préconise d’autre part que les Conseils généraux puissentplus librement apprécier la réalité des conditions d’attribution.

Cette collaboration du Conseil général à la fonction normative et corollairement saliberté d’appréciation et d’attribution de la prestation n’est pas du souhait de tous. En effet

les élus de l’opposition semblent plus que réticents face à cette approche 340 , qui - il estvrai - est une solution risquée pouvant conduire à une situation de différenciation et doncd’inégalités territoriales.

2 : Une solution risquée : vers la rupture du principe d’égalité ?Déjà la décentralisation avait suscité des craintes quant au maintien d’une égalité entrebénéficiaires résidant dans des départements différents. Ces inquiétudes se sont révéléeslégitimes, puisqu’il a été observé d’importantes disparités départementales tant au niveau

des dépenses des Conseils généraux que de leur mode d’organisation 341 . Ces inégalitésqui existaient, en réalité, déjà avant 2004 comme l’avaient mis en évidence à la fois laCommission d’évaluation du RMI de 1992 et la Cour des comptes dans son rapport annuel

de 2001 342 .Ainsi malgré les gardes-fou posés dans la loi du 18 décembre 2003 tendant à éviter

tout risque d’inégalité et considérés par le Conseil Constitutionnel comme des éléments

garantissant le principe d’égalité 343 , la décentralisation du RMI a engendré ou plutôtaccentué la différenciation des situations des bénéficiaires selon leur département derésidence. En effet d’après une étude de la Direction de la Recherche, des Etudes, del’Evaluation et des Statistiques (DREES), les dépenses départementales en matière d’aide

339 LAMBERT Alain, les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, novembre 2007, op. cit, p 12.340 Entretien Mme Vottero, conseillère générale PS du canton de Saint-Fons.

341 DREES, les modes d’organisation adoptés par les conseils généraux pour la gestion du RMI suite à la décentralisation, [En ligne],Etudes et résultats n°432, octobre 2005, 12 p . [page consultée le 07.02.2010] < http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/er432.pdf >342 COUR DES COMPTES, 2001, op. cit ,845 p.

343 A savoir l’impératif de solidarité nationale et la détermination par la loi des conditions d’attribution et du montant de l’allocationainsi que les modalités de suivi des contrats d’insertion, d’instruction des dossiers et d’intervention des décisions

http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/er432.pdf



sociale et du RMI en particulier varient d’un département à l’autre. Ainsi est souligné que

« l’effort consacré à l’insertion des allocataires du RMI reste très disparate » 344 . En effetd’une part, la répartition du nombre d’allocataires du RMI sur le territoire métropolitain esttrès inégale et demeure quasiment la même entre 1999-2001 et 2005 du fait du maintien desdisparités économiques entre départements. D’autre part, l’étude précise que les dépensesd’insertion sont variables selon les départements et que leur dispersion d’un départementà l’autre s’est accrue depuis la période 1999-2001.

Pour expliquer ces disparités sociales, et notamment concernant le RMI, un certainnombre de facteurs sont mis en évidence tels la richesse des départements en termes derevenu fiscal ou de part de foyers imposables, le taux d’urbanisation, ou la structure parâge de la population. Toutefois, l’ensemble de ces éléments ne suffit pas à eux seuls àexpliquer les différences entre les départements. C’est là que nous faisons l’hypothèse quela variable politique et donc la volonté politique d’investir dans l’insertion intervient. Outreune différenciation sur le volet dépense, les modes d’organisation départementales varientégalement, une typologie avait ainsi été dressée de six groupes homogènes de département

par une étude de la DRESS d’avril/juin 2006 345 . Il était ainsi démontré que les départementsn’avaient pas atteint le même niveau d’organisation et développé, de manière différenciée,les instruments et partenariats nécessaires à la mise en œuvre du RMI décentralisé. Le tauxde chômage, corrélé à celui du nombre d’allocataires, le degré de richesse de la collectivitéétaient autant de facteurs avancés dans l’étude pour expliquer ces disparités.

De plus, les départements souffrent d’un système de péréquation évalué commedéfaillant. La péréquation – soit « verticale », effectuée par l'État dans le cadre de la DotationGlobale de Fonctionnement, ou « horizontale », réalisée entre collectivités territoriales dela même catégorie – vise à corriger les inégalités de richesse entre territoires. Il s’agit

depuis 2003 d’un impératif constitutionnel 346 . Or de nombreux observateurs pointent de

nombreuses insuffisances dans son application 347 . Les départements en font ainsi lesfrais. La nécessité de réviser les systèmes dé péréquation, à l’aune notamment de laréforme fiscale locale, semble actée. Toutefois, il n’en demeure pas moins qu’aujourd’huides départements continuent à souffrir d’une péréquation insuffisante.

Ainsi malgré les dispositions de la loi de 2003 censées prévenir les inégalités entredépartements, il n’en reste pas moins que les disparités – observées dès la mise en place

344 DREES, les disparités départementales en matière d’aide sociale, [En ligne], Etudes et résultats n°602, octobre 2007, 8p[page consultée le 07.02.2010] < http://www.sante.gouv.fr/drees/etude-resultat/er602/er602.pdf >

345 DRESS, Dossier solidarité et santé, Etudes diverses, [En ligne], n°2, avril-juin 2006, 82 p. [page consultée le 07.02.2010]< http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/dossier200602.pdf >

346 Cf. Article 72 de la Constitution française de 1958.347 Christelle Branquart, professeur à l'université de Haute-Alsace participant le 4 décembre à un colloque consacré

à la péréquation des richesses entre collectivités locales, est formelle : « Que ce soit la péréquation verticale (de l'Etataux collectivités) ou horizontale (entre collectivités), les moyens mis en balance sont insuffisants et les critères déterminantla réaffectation de ces enveloppes ne révèlent pas la réalité. »: « L'article 72 de la Constitution a seulement une valeurdécorative », in VILLEDIEU Clémence, « cherche nouveaux traitements pour péréquation déficiente », [en ligne] Localtisinfo, 6 décembre 2007, [page consultée le 14.05.2009]<http://www.localtis.info/cs/ContentServer?c=artVeille&pagename=Localtis%2FartVeille%2FartVeille&cid=1196918829998.>

http://www.sante.gouv.fr/drees/etude-resultat/er602/er602.pdf

http://www.sante-sports.gouv.fr/IMG/pdf/dossier200602.pdf



du RMI en 1988 – existent toujours 348 . De fait, la participation du Conseil général à cettefonction normative et donc la possibilité de modulation départementale de l’allocation queréclame notamment le président Mercier aurait des conséquences extrêmement risquéesen termes de renforcement des inégalités, comme le pointe Mme Vottero.

Ce débat autour des marges de manœuvre départementales, notamment au niveaude la gestion de l’allocation ne peut cependant s’avérer pertinent que dans la mesure oùla collectivité conserve - si ce n’est son existence - du moins ses compétences. En effet,le projet de réforme des collectivités souhaitée par le Président Nicolas Sarkozy suscite uncertain nombre d’inquiétudes quant à l’avenir de l’institution départementale.

3 : Incertitudes quant à l’avenir de l’institution départementaleEn octobre 2008, un décret et lettre de mission présidentielle investissaient un comitécomposé de personnalités et présidé par Edouard Balladur, dont l’objet était de réfléchir

à « toutes les modifications d’ordre administratif, juridique ou fiscal » 349 nécessaires àl’évolution de l’organisation territoriale. Les conclusions de ce comité ainsi que les réflexionsmenées par une mission temporaire du Sénat présidée par le sénateur Claude Belot sontà l’origine de quatre projets de loi déposés devant le Sénat le 21 octobre dernier dont unrelatif à la réforme des collectivités territoriales. L’exposé des motifs du texte fait état de 4objectifs principaux :

« 1° Réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-région et un pôle communes-intercommunalité ; 2° Simplifier le paysageinstitutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire national,en élargissant le cadre des intercommunalités, en favorisant les regroupementsde collectivités sur une base volontaire et en supprimant les niveaux devenussuperflus ; 3° Créer des métropoles en offrant à nos grandes agglomérationsun nouveau cadre institutionnel plus adapté ; 4° Clarifier les compétences desdifférents niveaux de collectivités et encadrer la pratique des cofinancements. » 350 .

Ce projet de loi, associé à ceux relatifs à l’élection des conseillers territoriaux 351 – élusuniques remplaçant les conseillers régionaux et généraux siégeant ainsi dans les deuxassemblées – est considéré comme la deuxième étape de modernisation des institutionsaprès le lancement de la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP).

Toutefois, bien qu’un consensus existe sur la nécessité de faire évoluer l’organisationterritoriale française, des voix s’élèvent quant aux moyens et solutions préconisés, mais

348 Même si peuvent être différentes par leur niveau et objet349 Cf. SARKOZY NICOLAS, lettre de mission adressée au Premier Ministre [en ligne], 22 octobre 2008, [page consultée le20.04.2010] <http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/sa_mission/?mode=letter_mission&intId=2>350 MINISTERE DE L’INTERIEUR, Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, [en ligne] [page consultée le

20.04.2010]<http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/projets-loi/projets-loi/downloadFile/attachedFile/01_-

_Projet_de_loi_de_reforme_des_collectivites_territoriales.pdf?nocache=1262619549.45>351 Projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, Projet de loi permettantl'élection des conseillers territoriaux en mars 2014, Projet de loi organique à caractère technique.

http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/projets-loi/projets-loi/downloadFile/attachedFile_1/02_-_Projet_de_loi_-_relatif_a_l_election_des_conseillers_territoriaux_et_au_renforcement_de_la_democratie_locale.pdf?nocache=1262619607.25

http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/projets-loi/projets-loi/downloadFile/attachedFile_2/03_-_Projet_de_loi.pdf?nocache=1262619656.38

http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/projets-loi/projets-loi/downloadFile/attachedFile_2/03_-_Projet_de_loi.pdf?nocache=1262619656.38

http://www.interieur.gouv.fr/sections/reforme-collectivites/projets-loi/projets-loi/downloadFile/attachedFile_3/04_-_Projet_de_loi_organique.pdf?nocache=1262619656.38



aussi quant aux méthodes utilisées. L’Assemblée des Départements de France regrettait

ainsi « l’absence de concertation » 352 concernant l’adoption de l’article 1 du projet de loiportant création du conseiller territorial et concernant subséquemment le redécoupage desterritoires, mais déplorait aussi le fond de la réforme craignant notamment une réduction

considérable des marges de manœuvre et des capacités d’action des départements 353 .Il existe ainsi, si ce n’est une crainte, du moins une incertitude quant à l’avenir

de l’institution départementale. Certains redoutent sa disparition, comme l’avait pourtantpréconisé le Rapport Attali, mais les projets gouvernementaux ne sont pas explicites surle sujet. A l’heure actuelle, rien n’est encore décidé, le projet de loi voté par l’AssembléeNationale a été largement remanié et voté in extremis par le Sénat par 166 voix contre160 le 8 juillet dernier. La chambre haute a supprimé deux dispositions clés de ce texte, lemode d'élection du futur conseiller territorial et la nouvelle répartition des compétences entrecommunes, département et régions, renvoyée à un projet de loi ultérieur. Le texte doit ainsi

être examiné à la rentrée en deuxième lecture par l’Assemblée Nationale 354 . Quoi qu’il ensoit, un certain nombre d’éléments inhérents à cette réforme permettent de comprendre cesentiment d’inquiétude chez les élus départementaux : ainsi la fin du mandat de conseillergénéral - élu de proximité attaché à son canton - pour celui de conseiller territorial, laconstitution de métropole recouvrant les découpages départementales ou encore la finde la clause générale de compétences sont autant de dispositions remettant en cause lacollectivité départementale. Certains considèrent ainsi cette réforme non seulement commeune tentative de recentralisation mais également comme l’acte de décès du département

au profit d’un nouvel échelon, la région sous l’impulsion européenne 355 .Toutefois, cette réforme territoriale semble loin d’être adoptée, le processus législatif

étant encore loin d’être achevé. Le Sénat a ainsi largement modifié le texte adoptépar l’Assemblée Nationale en première lecture. L’explication réside certainement dans la

présence en nombre d’élus locaux, et notamment départementaux 356 dans la Haute-chambre. L’attachement des élus locaux à leur territoire est effectivement prouvé et

attesté 357 . La capacité du gouvernement à modifier l’organisation locale dépend ainsifortement de la position des élus locaux. Or « chaque niveau de collectivité s’estimeau moins aussi légitime que les autres et aucun chef d’exécutif local ne souhaite être

bridé » 358 . Une réforme d’ampleur ne pourrait ainsi avoir lieu sans une modificationdu système de production des normes, à savoir le Sénat et le cumul des mandats.

352 ADF, « redécoupage des territoires départementaux : l’ADF regrette l’absence de concertation », [en ligne] 27 mai 2010[page consultée le 03.06.2010] <http://www.departement.org/sites/default/files/2010-05-27-CP-ConseillerTerritorial.pdf>

353 ADF, « réforme territoriale : rien n’est fait », [en ligne] 9 juin 2010 [page consultée le 20.06.2010] <http://www.departement.org/sites/default/files/06-Adoption-de-la-reforme-territoriale.pdf>

354 « Sénat : réforme des collectivités adoptée », [en ligne] Le Figaro, 8 juillet 2010, [page consultée le 23.07.2010] <http://www.lefigaro.fr/flash-actu/2010/07/08/97001-20100708FILWWW00297-la-reforme-des-collectivites-adoptee.php>

355 VIDAL Pierre-Marie, « la fin du département, Acteurs publics », [en ligne] 25 mai 2010 [page consultée le 06.06.2010] <http://www.acteurspublics.com/article/25-05-10/la-fin-du-departement >

356 LE LIDEC, 2008, op. cit, p 264.357 DOUILLET, 2007, op. cit.358 LE LIDEC, 2008, op. cit, p 264.

http://www.acteurspublics.com/article/25-05-10/la-fin-du-departement



Les modifications entourant le département apparaissent comme d’autant plus difficilesà entériner et mettre en œuvre que le Conseil général constitue l’échelon privilégié des

transferts de compétences, selon un phénomène de « dépendance au sentier » 359 .Les Conseils généraux mieux préparés et organisés ainsi que la prépondérance des élusdépartementaux dans les assemblées notamment le Sénat sont en effet autant de facteursqui expliquent cette configuration historique.

L’avenir du département demeure incertain : assisterons-nous à une spécialisation de

la collectivité sur l’insertion et l’action sociale comme certains le préconisent 360 ; à une carte

territoriale à géométrie variable, la présence du département dans chaque région n’étant

pas obligatoire 361 ; à un partage du social entre Conseil général et métropole selon un

critère rural/urbain 362 ? Voilà autant de propositions qui demeurent en l’état de simplessuppositions.

Conclusion du chapitre 2Le Conseil général doit ainsi faire face à un certain nombre de contraintes, financière,réglementaires et politiques qui laissent apparaître en filigrane la permanence de rapportsverticaux et de la présence étatique. Le modèle centre-périphérie perdure. Le polycentrismeauquel nous avions conclu est en réalité quelque peu déséquilibré au profit de l’Etat et nonau profit du département. Toutefois, loin de conclure à un constat d’instrumentalisation dela collectivité départementale, celle-ci se montre volontaire en activant un certain nombrede ressources, mêlant à l’impératif d’efficacité une dimension d’humanité indéniable. Cesmoyens mis en œuvre semblent cependant insuffisants à l’obtention d’une pleine autonomiedépartementale.

Dans ce contexte, les élus et fonctionnaires de premier rang du Conseil généraldu Rhône préconisent une association du département à l’élaboration du cadre légal etréglementaire. Cette participation serait ainsi la clé de l’autonomisation départementale, lasolution pour une décentralisation totale et réussie. Toutefois, cette autonomisation accruene va pas sans poser de problèmes quant à l’égalité ou plutôt l’inégalité entre territoires.En effet, conférer des marges de manœuvre au département sur la fixation du montant etdes conditions d’attribution de la prestation semble pour certains constituer une atteinteau principe d’égalité, et un risque d’aggravation d’inégalités territoriales déjà existantes.Ce débat n’a toutefois d’importance et même de sens que si la collectivité départementalecontinue – si ce n’est d’exister – du moins à couvrir le même champ de compétences. Cequi est loin d’être décidé.

359 Idem360 LAMBERT Alain, , novembre 2007, op. cit , 42 p.361 PASQUIER Romain, « L’hypothèse de la rupture », Pouvoirs locaux, n°75, IV, 2007, p 126.362 Entretien M. Rouvière, Directeur adjoint du service Insertion au Conseil général du Rhône.

Conclusion


Conclusion

Un changement d’équilibre limitéAlbert Mabileau souhaitait ainsi - dans son ouvrage sur le système local français– déterminer « l’impact des réformes qui ont été successivement effectuées commeinstruments de codification et de rééquilibrage des relations centre-périphérie pour porter

en fin de compte un diagnostic sur le degré de l’autonomie locale au temps présent » 363 . Demême notre souhait était – à travers ce travail de recherche – de comprendre l’évolution desrelations département/Etat à travers la décentralisation et la création d’un nouveau dispositif,le RSA et ainsi d’évaluer le degré d’autonomisation acquis par le Conseil général.

On observe ainsi un « changement d’équilibre entre centre et périphérie » avec ladépartementalisation du RMI. « Le « gouvernement » de l’action publique se mue en

« gouvernance » (…) le partenariat se généralise » 364 . Le modèle centre-périphériequi prévalait en 1988, à la naissance du RMI, semble être dépassé. L’Etat n’est plusgestionnaire, le département est désormais le chef de file. Le RSA ne semble pas avoirmodifié cette configuration institutionnelle, conférant au Conseil général le statut de leader,mais un leader sachant travailler et coordonner l’action d’autres acteurs. Le départements’autonomise en effet de l’Etat par la mise en place d’une gouvernance locale autour d’uncertain nombre de partenaires, parmi lesquels l’acteur étatique. Ce dernier devient ainsi –à l’aune du processus décentralisateur – un simple partenaire départemental. On observedonc une horizontalisation des relations dans le cadre d’une configuration polycentrique.L’action publique est négociée, même si le Conseil général demeure, en dernier ressort,le responsable de la politique, l’action publique n’étant qu’un « dilemme entre autorité et

action » 365 . Le polycentrisme semble ainsi être déséquilibré au profit du département.Toutefois, à l’analyse, la situation apparaît comme plus complexe. « A y regarder de

plus près, les marges de manœuvre des départements semblent plus réduites qu’il n’y paraît

quant au pilotage politique » 366 du dispositif. En effet, le département se trouve enserrédans un ensemble de contraintes, qui font poindre le retour de l’acteur étatique. Le cadrefinancier, réglementaire et législatif fixé par l’Etat – sous initiative européenne pour certains-, mais également les rapports de force locaux – qui nuancent le constat d’une gouvernancehorizontale - limitent grandement les leviers d’action départementaux. La coopération etla coordination ne semblent pas avoir effacé le modèle de séparation et de hiérarchie

363 MABILEAU, 1995, op cit, p 18.364 LAFORE Robert, op.cit, in AUBIN Gérard et GALINATO Bertrand (dir.), 2004 , op. cit, p 542-543.365 MASSARDIER, 2003, op. cit, p 85.366 AVENEL, WARIN, 2007, op. cit,p 61.



informelle 367 . Le polycentrisme auquel nous avions conclu est en réalité quelque peudéséquilibré non au profit du département mais au profit de l’Etat, des relations verticalessemblant réapparaître en filigrane. Le modèle-centre périphérie semble ainsi revivre sous lepoids des ressources étatiques supérieures et contraignantes. La figure du notable perdure.

Ce constat ne peut toutefois nous conduire à conclure à l’instrumentation dudépartement du Rhône. Certes limité dans ses décisions et orientations politiques, leConseil général se montre actif et volontaire à la recherche de marges de manœuvres. Leprésident du Conseil général représente certes la figure du notable local intercesseur maiss’avère également – à la faveur de la décentralisation – un élu pleinement décideur. Ledépartement active ainsi un certain nombre de ressources, qui malgré l’impératif d’efficacité,confère à la politique départementale une dimension humaine indéniable. Toutefois, cetteconfiguration politique, historique et institutionnelle particulière ne lui permet pas d’atteindrel’autonomisation souhaitée, elle n’agit que comme une tentative d’opposition à l’acteurcentral, l’Etat. Face à l’insuffisance de ces ressources dans l’activation de marges demanœuvre départementales, la clé de l’autonomisation totale serait ainsi ailleurs et d’unniveau plus complexe. Elle résiderait dans une maîtrise du cadre réglementaire et législatif.L’autonomisation départementale passerait ainsi par une adaptation locale de la politiquenationale mais également par un renforcement des inégalités territoriales. Conférer, en effet,un tel pouvoir normatif aux départements ouvrirait la voie à de possibles disparités.

Accepter la différenciation, comme « rançon de la libre administration » 368 et del’autonomisation, telle est donc la question qui se pose et qui mériterait sans aucun douteplus qu’une simple évocation parachevant une conclusion.

Toutefois, cette étude – comme tout travail universitaire – répond à des impératifs detemps et d’écriture. Il n’est pas possible d’aller plus en avant dans l’argumentation. Limitédans son expression, ce mémoire offre cependant un horizon d’ouvertures conséquent.

Des limites inhérentes à notre étude, un objet enpermanente évolution

Des limites sous-jacentes à ce mémoire existent donc. La difficulté principale tient, enréalité, dans la nouveauté du dispositif étudié. En effet, le RSA n’est mis en œuvre que

depuis le 1er juin 2009, c’est ainsi un objet en évolution permanente. Nous avons ainsi

dû faire face « au syndrome du terrain interminable » 369 , des analyses, informations oudonnées nouvelles apparaissant au fil des mois, ou même des jours. L’impression étaitcelle de ne jamais avoir vraiment pu clôturer la phase de recueil de données : en causel’évolution statistique et législative permanente. En effet, outre le volet principal de notreétude, l’allocation RSA, les versants connexes tels la réforme fiscale et des collectivitésterritoriales correspondaient à des objets au cœur de l’actualité. Il fut alors nécessaire de

367 Reprise de la citation de MENY et SUREL : « la coopération et la collaboration entre niveaux se substituent à la séparationet à la hiérarchie formelle », cité dans le chapeau du chapitre I.

368 RIHAL 2009, op. cit, p 205.369 BEAUD, WEBER, 2003, op cit.

Conclusion


prendre toute nouvelle information avec beaucoup de précaution. Travailler sur un sujeten train de se faire, voilà une des principales difficultés de ce mémoire dont résultentimmanquablement des pistes de recherches inexplorées. Malgré une volonté de produireun travail le plus actualisé possible, des informations trop récentes n’ont pu être analyséesdans le corps de cette étude. Elles trouveront ainsi place dans cette conclusion commehorizon d’ouvertures.

Un horizon d’ouverturesIl est, cependant, à noter que les dimensions non explorées de ce mémoire ne le sont passeulement pour des raisons de temps, mais également pour des raisons liées à des choixde recherche, des choix tenant à des impératifs de temps certes mais aussi à une volontéde clarté de la problématique exposée.

Ainsi, l’annonce le 6 juillet dernier de mesures relatives à la simplification et àl’amélioration du dispositif par Marc-Philippe Daubresse, nouveau ministre de la Jeunesse

et des Solidarités Actives 370 constitue un des éléments clés qui aurait du faire l’objet d’uneanalyse et incorporation au sein de ce travail. De même, la mise en œuvre du « RSA jeune371 » dès septembre 2010 pour des personnes de moins de 25 ans ayant travaillé au moinsdeux ans – soit l’équivalent de 3600 heures – sur une période de référence de trois ansaurait pu trouver sa place dans ce mémoire.

Par choix également, certains pans du sujet n’ont pas ou peu été évoqués dans cetravail. Ici est fait notamment référence à toute la « dimension bénéficiaires », qui necorrespond pas à l’angle d’enquête choisi, même si des aspects relevant de ce domaineont été abordés. Nous pensons aux relations bénéficiaires et administration analysées autravers du concept de « magistrature sociale ». Le RSA fut toutefois considéré – dans cetravail - comme un prisme, pour analyser les relations département/Etat, la configurationinstitutionnelle et non pas les rapports bénéficiaires/administration. Il serait ainsi possibled’analyser le RSA au travers de l’accès aux droits des bénéficiaires, de la problématique du

« non-recours » 372 , ou de celle de l’administration au quotidien 373 . Des entretiens avec desbénéficiaires constitueraient à cet égard un matériau très intéressant. La réalisation d’untravail en ce sens paraît aujourd’hui d’autant plus intéressante qu’un premier bilan quantitatifa été dressé et s’est révélé relativement décevant.

Un élargissement en termes d’acteurs mais également en termes géographiques auraitpu être pertinent. Il aurait en effet été intéressant de compléter notre travail par l’étude d’unautre département voire de plusieurs autres Conseils généraux. Cette analyse comparative

370 Le 22 mars 2010, le haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté et le haut commissariat à la jeunessedeviennent le ministère de la Jeunesse et des Solidarités actives , et Marc-Philippe Daubresse remplace Martin Hirsch.

371 Sur la nécessité d’un RSA pour les jeunes: ALFANDARI Eric, « Le revenu de solidarité active et les jeunes », Revue dedroit sanitaire et social, n°2, mars-avril 2009, pp 235-340.

372 DUVOUX, op. cit, 2010 et WARIN, op. cit, 2010.373 Cf. SIBLOT Yasmine, Faire valoir ses droits au quotidien. Les services publics dans les quartiers populaires, Presses de

Sciences Po, 2006. DUBOIS Vincent, La vie au guichet, Paris, Economica, 1999.

http://fr.wikipedia.org/wiki/Minist�re_de_la_Jeunesse_et_des_Solidarit�s_actives



aurait permis de renforcer la légitimité et scientificité de nos propos quant à la spécificitédu département du Rhône.

Ainsi ce mémoire – à la fois porteur d’analyses inédites mais également de limitesintrinsèques – laisse entrevoir un « horizon d’ouvertures »… à qui voudra le saisir…

Annexes


Annexes

PrécisionVous ne trouverez pas dans les annexes les textes législatifs et réglementaires

correspondant à notre sujet, les références sont précisées dans le cœur du mémoire etdans la bibliographie. Il ne m’est pas apparu comme pertinent de les publier ici au vu dela complexité et la longueur de ces documents. J’ai préféré utiliser des schémas et autressimplifications pour faire ressortir les dispositions législatives et réglementaires importantes.

Annexe 1 : Organigramme du Conseil général duRhône



Source : Site du Conseil général du Rhône.

Annexe 2: Evolution schématique de l’organisation duRMI/RSA dans le département du Rhône

RMI centralisé (1988-2003)

Annexes


RMI décentralisé (2004-2009)

RSA (2009-)



Annexe 3 : Typologie des référents

Annexes


Annexe 4 : Découpage territorial du Rhône en CLI



Source : Documentation interne au Conseil général

Annexe 5 : Etapes d’une demande RMI

Annexe 6 : Etapes d'une demande RSA/!\ A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques deLyon /!\

Annexes


Annexe 7 : Les instances RSA/!\ A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques deLyon /!\

Annexe 8 : Rapports relatifs aux ProgrammesDépartementaux d’Insertion 2010

RAPPORT AU CONSEIL GENERALDIRECTION GENERALE DES SERVICES DEPARTEMENTAUXDIRECTION DE L’INSERTIONProgrammation référents RSA de janvier à juin 2010Mesdames, Messieurs,Ce rapport a pour objectif de présenter la programmation référents RSA pour la période

de janvier en juin 2010.

La loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant lespolitiques d’insertion m’oblige à désigner, dès l’attribution de l’allocation RSA, un référentchargé de l’accompagnement individualisé du bénéficiaire soumis aux droits et devoirsdans son parcours d’insertion sociale et/ou professionnelle. Le dispositif que nous avonsmis en place depuis 2004 doit donc s’adapter au nouveau contexte réglementaire. J’aisouhaité que cette programmation se fasse sur six mois dans l’attente de la mise en placede Pôle emploi comme référent unique, du résultat de l’étude que j’ai demandée sur lesuivi des bénéficiaires par les référents et du résultat de l’étude menée par l’Observatoiredépartemental sur les coûts salariaux des référents.

En 2009, la programmation référents a fait l’objet de deux rapports :un premier en janvier 2009, qui a permis de mettre en place 11 944 places pour un total

de 2 814 782,47 € pour la période de janvier à mai 2009 ;un second en juin 2009, qui a permis de prolonger l’intervention de 83 organismes

référents socioprofessionnels représentant 9 093 places et un montant financier de3 062 195,72 €, et 42 organismes à caractère social représentant 2 821 places et un montantde 868 336 €.

Ce rapport intègre l’ensemble des demandes 2010 des organismes d’insertion sur labase des cahiers des charges qui leur ont été envoyés en novembre 2009. Elles ont étéexaminées par toutes les CLI et ont été validées par les PLIE. Elles ont été présentées àune réunion des présidents de CLI le 10 mars 2010.

À l’échéance de janvier 2010, le nombre de bénéficiaires du RSA du départementdu Rhône est de 25 015 RSA socle (23 283 en juin 2009), 4 582 RSA socle et activité(3 009 en juin 2009) et 9 787 RSA activité (5 404 en juin 2009). Il est probable que cetteaugmentation se poursuive dans les mois à venir compte-tenu du contexte économiqueactuel et de l’arrivée dans le dispositif RSA de nombreux demandeurs d’emploi en fin de



droit ASSEDIC. 29 013 personnes sont suivies par un référent : MDR (10 232), Pôle emploi- convention et organismes conventionnés (17 885) et Pôle emploi droit commun (896).

La loi du 1er décembre 2008 a modifié la place de Pôle emploi dans sa mission deservice public de l’emploi. Cet organisme peut maintenant devenir référent unique pour desbénéficiaires du RSA soumis aux droits et devoirs en recherche active d’emploi. À ce jour,16 983 bénéficiaires du RSA sont inscrits à Pôle emploi, dont 13 272 en catégorie A. Il seranécessaire de prendre en compte cette évolution dans le cadre de la programmation dudeuxième semestre 2010. Par ailleurs, le travail en cours avec l’Observatoire départementalnous permettra d’être au plus prêt de la charge réelle qu’implique, pour les organismesconventionnés, l’exercice de la mission de référents.

Je vous prie, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir délibérer sur ces propositions.Le PrésidentRAPPORT AU CONSEIL GENERALDIRECTION GENERALE DES SERVICES DEPARTEMENTAUXDIRECTION DE L’INSERTIONProgrammation référents RSA de janvier à juin 2010Mesdames, Messieurs,Ce rapport a pour objectif de présenter la programmation référents RSA pour la période

de juillet à décembre 2010.

La loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant lespolitiques d’insertion m’oblige à désigner, dès l’attribution de l’allocation RSA, un référentchargé de l’accompagnement individualisé du bénéficiaire soumis aux droits et devoirs dansson parcours d’insertion sociale et/ou professionnelle. Le dispositif que nous avons mis enplace depuis 2004 doit donc s’adapter au nouveau contexte réglementaire. J’ai souhaité quela programmation se fasse sur le premier semestre 2010 dans l’attente de la mise en placede Pôle emploi comme référent unique et du résultat de l’étude menée par l’Observatoiredépartemental sur les coûts salariaux des référents.

En ce qui concerne la désignation de Pôle emploi droit commun comme référent, lemouvement est maintenant engagé et, à ce jour, 2 848 bénéficiaires sont suivis dans cecadre en accompagnement individualisé et ont un projet personnalisé d’accès à l’emploiPPAE. Il devrait s’amplifier dans les mois prochains. Actuellement, 10 854 bénéficiairesdu RSA sont suivis par un référent MDR et 18 276, par des référents associatifs, lesCCAS et Pôle emploi dans le cadre de la convention 2010. Par ailleurs, l’étude faitepar l’Observatoire départemental a confirmé l’importance des frais de structure dansles associations d’insertion et les difficiles conditions salariales des chargés de suivi eninsertion. À ceci s’ajoute l’obligation qu’aura le Département de se mettre en conformitéavec la réglementation européenne dans ses relations avec les associations intervenantdans les politiques sociales. Toutes ces questions seront examinées lors d’une journée detravail prévue en septembre, qui permettra de clarifier les orientations 2011.

En 2009, la programmation référents a fait l’objet de deux rapports :un premier en janvier 2009, qui a permis de mettre en place 11 944 places pour un total

de 2 814 782,47 € pour la période de janvier à mai 2009 ;

Annexes


un second en juin 2009, qui a permis de prolonger l’intervention de 83 organismesréférents socioprofessionnels représentant 9 093 places et un montant financier de3 062 195,72 €, et 42 organismes à caractère social représentant 2 821 places et un montantde 868 336 €.

En 2010, pour le premier semestre ont été validées par l’assemblée du 26 mars 2010 :2 381 places de référent social pour un total de 626 717 € ;9 054 places de référent socioprofessionnel pour un total de 2 592 120,30 €.Ce rapport intègre l’ensemble des demandes 2010 des organismes d’insertion sur la

base des cahiers des charges qui leur ont été envoyés en novembre 2009. Elles ont étéexaminées par toutes les CLI et ont été validées par les PLIE. Elles ont été présentées à uneréunion des présidents de CLI le 10 mars 2010. Il est proposé une reconduction à l’identiquepour le deuxième semestre. Le nombre de places en moins est lié au retrait du CCAS deTarare. La variation financière est due à la prise en compte sur 6 mois de places qui l’avaientété sur 3 mois en mars 21010. La demande d’un nouvel organisme a été introduite sur laCLI 14 mais n’a pas fait l’objet d’un accord.

Le montant total des propositions du rapport s’élève à 3 241 119,10 € pour 11 405places.

Je vous prie, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir délibérer sur ces propositions.Le PrésidentSource : Site du Conseil général du Rhône

Annexe 9: Cahier des charges, référentssocioprofessionnels RSA/PDI 2010

/!\ A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques deLyon /!\

Annexe 10 : Note de cadrage 2010 RSA/PLIE/!\ A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques deLyon /!\

Annexe 11 : Cahier des charges PLIE«accompagnement renforcé personnalisé, référent deparcours »

Source : Site du PLIE UNI-EST



Annexe 12 : Liste des entretiens/!\ A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques deLyon /!\

Annexe 13 : Grilles d’entretien/!\ A consulter sur place au centre de documentation de l'Institut d'Etudes Politiques deLyon /!\

Sources


Sources

Sources écrites

Textes législatifs et réglementaires

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Liste des sigles et des abréviations

http://www.laviedesidees.fr/Le-RSA-et-la-lutte-contre-la.html

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ADF Assemblée des Départements de FranceADPA Allocation Départementale Personnalisée d’AutonomieAPA Allocation Personnalisée d’AutonomieAPI Allocation de Parent IsoléAPRE Aide personnalisée de retour à l’EmploiCAF Caisse d’Allocations FamilialesCARED Contrat d’Aide et de Retour à l’Emploi DurableCASF Code de l’Action Sociale et des FamillesCDI Conseil Départemental d’InsertionCET Contribution Economique TerritorialeCFE Cotisation Foncière des EntreprisesCI-RMA Contrat d’Insertion – Revenu Minimum d’ActivitéCLI Commission Locale d’InsertionCMU Couverture Maladie UniverselleCNAF Caisse Nationale d’Allocation FamilialeCNFPT Centre National de la Fonction Publique TerritorialeCUI Contrat Unique d’InsertionCVAE Cotisation sur la Valeur Ajoutée des EntreprisesDATAR Délégation Interministérielle à l’Aménagement du Territoire et à l’Attractivité

RégionaleDIRM Délégation Interministérielle au Revenu Minimum d’InsertionDREES Direction de la Recherche, des Etudes, de l’Evaluation et des StatistiquesFMDI Fonds de Mobilisation Départementale pour l’InsertionFNSA Fonds National des Solidarités ActivesFSE Fonds Social EuropéenHCSA Haut Commissariat aux Solidarités ActivesIGAS Inspection Générale des Affaires SocialesITT Instance Technique TerritorialeLFI Loi de Finances InitialeLFR Loi de Finances RectificativeMDR Maison du RhôneMSA Mutualité Sociale AgricolePCH Prestation de Compensation du HandicapPDG Président du Conseil généralPDI Programme Départemental d’InsertionPLI Programme Local d’InsertionPLIE Plan Intercommunal pour l’Insertion et l’EmploiRMA Revenu Minimum ActivitéRMI Revenu Minimum d’InsertionRSA Revenu de Solidarité ActiveTH Taxe d’HabitationTIPP Taxe Intérieure sur les Produits PétroliersTP Taxe ProfessionnelleUT Unité Territoriale

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