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FédérationsLe fédéralisme de par le monde, quoi de neuf

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du fédéralisme, sous une forme ou sous une autre,dans deux régions de conflit : le Soudan et l’Irak.De plus, John McGarry brosse un tableau plusgénéral du moment, de la façon et descirconstances qui seraient les plus favorables ausuccès du fédéralisme.

Loin de nous l’idée de proposer ici quoi que cesoit qui ressemble à une panacée. Mais nousespérons à tout le moins que ces articles aideront

certains lecteurs à réfléchir plus clairement aux questionssoulevées.

Lorsque l’on sait que le fédéralisme existe depuis la fin du 18e

siècle et que plus de 40 pour cent de la population mondialehabite un pays fédéral, il est un peu surprenant que, jusqu’à toutrécemment, le fédéralisme n’ait pas fait plus souvent l’objetd’études dans le monde. On pourrait croire que ceux quipratiquaient le fédéralisme ne pouvaient l’envisager que parrapport à leur propre situation, et qu’il ne pouvait présenteraucun intérêt imaginable pour les autres.

Ces dernières années, nous avons noté un intérêt grandissant des« praticiens » du fédéralisme à apprendre les uns des autres.Nous commençons maintenant à être témoins d’une véritablesoif de connaissances et d’information sur la pratique dufédéralisme de la part de personnes provenant de pays aussidivers que le Sri Lanka, la Guyana, l’Italie, la Birmanie, et, biensûr, l’Irak et le Soudan. Tout ce que peut souhaiter ce numéro deFédérations, c’est d’offrir un premier aperçu et des idées quifaciliteront l’étude et la réflexion. Nous espérons qu’il inciteracertains lecteurs à aller plus loin.

Vous pourrez en apprendre davantage sur le fédéralisme et sesdéfis en visitant le site Internet du Forum, qui propose unebibliothèque virtuelle contenant des documents téléchargeables :

www.forumfed.org

Dans cette revue et sur notre site Internet, vous pourrez aussidécouvrir les autres publications et activités du Forum.

Nous lancerons bientôt deux nouveaux vidéos qui traitent, dedifférentes façons, du fédéralisme. Nous ferons aussi paraître denouvelles références utiles pour l’étude du fédéralisme tel quepratiqué : le Guide des pays fédéraux, 2005 et les deux premiersvolumes de la série du Dialogue mondial qui porteront sur lesconstitutions fédérales et la question du partage descompétences.

Comme d’habitude, nous vous invitons à nous faire part de voscommentaires, plaintes, arguments et critiques.

Vous pouvez communiquer avec nous par courriel [email protected], par télécopieur au +1(613) 244-3372,ou par la poste au 325, rue Dalhousie, bureau 700, Ottawa(Ontario), K1N 7G2, Canada.

-La rédaction

Fédéralisme et construction nationale (« nation building »)À la fin de 2001, après les événementsdu 11 septembre et le début desopérations militaires en Afghanistan,nous avons fait paraître un numérospécial de Fédérations qui étudiaitl’option du fédéralisme en Afghanistan.Certains articles présentaient lesavantages d’un Afghanistan fédéral,d’autres, les inconvénients, et d’autresencore ne prenaient pas position.

L’objectif n’était pas de soutenir une cause, mais d’analyser etd’informer. Nous croyions, peut-être un peuprésomptueusement, que le Forum, en tant que réseauinternational sur le fédéralisme au service du dialogue et dupartage des connaissances, était l’instrument idéal pour amorcerle dialogue sur le fédéralisme pour l’Afghanistan.

Aujourd’hui, plus de deux ans plus tard, l’Afghanistan, etmaintenant l’Irak, vivent encore sous les cendres – et parfois lesexplosions. Les conflits sont loin d’être réglés, politiquement oumilitairement. Nous sommes malgré tout convaincus que letemps est propice à étudier la pertinence du fédéralisme face auxsituations conflictuelles entre groupes religieux, ethniques etlinguistiques au sein d’un même État-nation.

C’est un exercice qui peut sembler visionnaire lorsqu’on pense àtoutes ces images de violence perpétuelle. On rapportaitaujourd’hui encore le massacre de Kurdes en Irak par deskamikazes – une toile de fond peu encourageante pour étudierun arrangement politique qui combinerait l’autorité partagée etl’autonomie interne des Kurdes, des Chiites et des Sunnites enIrak. Mais c’est exactement ce que nous nous proposons de faire!

Encore une fois, nous ne sommes pas là pour plaider en faveur dufédéralisme. Le Forum des fédérations ne défend pas une cause.D’autres groupes ont fait du fédéralisme leur raison d’être, leurcause. C’est leur droit. Ce n’est pas le mandat du Forum.

Loin de vouloir convertir et convaincre, le Forum des fédérationscherche plutôt à encourager un apprentissage partagé. S’il existeun principe auquel tient le Forum, c’est celui que le fédéralismene peut être une simple recette. Ceux qui désirent envisagerl’option fédérale dans le cadre d’un arrangement ou d’unesolution politique se doivent de prendre cette option au sérieux,et de l’étudier sous toutes ses coutures et dans toute sacomplexité.

Le paradigme fédéral parfait existe peut-être dans unequelconque caverne platonicienne, mais inutile de le chercherdans ces pages. Notre but est d’étudier la réalité de l’expériencefédérale, telle qu’elle est, ce qui nous amène au second postulatqui guide le travail du Forum : une excellente façon des’informer du fédéralisme, c’est d’apprendre les uns des autres.

Parmi les expériences sur lesquelles nous nous penchons dans cenuméro se trouvent les modèles de fédéralisme multiethniqueindien et éthiopien, l’échec de la Yougoslavie, et les possibilités

Dans ce numéro :• Fédéralisme et diversité• Le fédéralisme en Inde• L’Éthiopie redevient fédérale• L’échec de la Yougoslavie• Le Soudan s’achemine vers la paix• L’Irak demain – fédéral?

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FédérationsLe fédéralisme de par le monde, quoi de neuf

Sommaire

vol. 4, no 1 / mars 2004

Une publication du Forum des fédérations325, rue Dalhousie, bureau 700, Ottawa (Ontario) K1N 7G2 CanadaTél. : (613) 244-3360 • Téléc. : (613) 244-3372 • [email protected] • www.forumfed.orgRédaction : Rédacteur en chef : Karl Nerenberg; Rédacteurs adjoints : Carl Stieren, Mahalya Havard; Adjointe à l’administration et à la rédaction : Rita Champagne.Traduction (sauf les entretiens avec Johanne Poirier et Gil Rémillard) : Nicolas Schmitt, Pascal Bulliard et Joëlle Cousinou, de l’Institut du Fédéralisme de l’Universitéde Fribourg (Suisse); Mahalya Havard, du Forum des fédérations; et Richard Bastien.En couverture : D’anciens enfants-soldats se détournent des armes qu’ils portaient récemment encore, pendant une cérémonie de démobilisation qui s’est dérouléedans le Sud du Soudan, près de Rumbek, après l’évacuation par l’UNICEF d’une zone de combat dans une province voisine.Crédit photographique : Couverture – UNICEF/HQ01-0093/STEVIE MANN; conception graphique de la couverture par More in Typo; page 6 – photo de labénédiction hindoue par WHO/P. Virot; page 9 – photo ONU de Meles Zenawi par Eskinder Debebe; page 12 – photo du rassemblement en faveur de Tito par leNew York Times en 1950; page 15 – photo des invalides de guerre soudanais par le CICR - SD-N-00216-17.Fédérations paraît quatre fois par an sous les auspices du Forum des fédérations. L’abonnement annuel est de 20 $ CA au Canada et 20 $ US à l’étranger. Nousrecevons avec plaisir les contributions que vous nous soumettez. N’hésitez pas à communiquer avec la rédaction. Le Forum des fédérations se réserve le droit deconserver les manuscrits qu’il n’a pas sollicités.Paraît également en anglais (Federations – What’s new in federalism worldwide), en espagnol (Federaciones: Lo nuevo del federalismo en el mundo)et en russe ( )

Le fédéralisme peut-il contribuer à concilier la diversité ethnique et nationale? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

par John McGarryQue font les fédérations quand elles abritent plus d’un groupe linguistique ou ethnique?

L’Inde : mais comment fait-elle?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6par Ash Narain RoyL’Inde réussit à faire fonctionner son système depuis plus de cinq décennies.

Le retour de l’Éthiopie dans le giron du fédéralisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9par Tom PätzLe système fédéral de l’Éthiopie réunit 82 groupes ethniques différents.

Yougoslavie : les raisons d’un échec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12par Dejan GuzinaPourquoi une fédération autrefois prospère n’a-t-elle pas réussi à franchir le cap de l’an 2000?

La marche hésitante du Soudan vers la paix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15par Paul MortonUn traité de paix en 2004 contiendra-t-il de véritables dispositions relatives au partage du pouvoir?

Une nouvelle constitution pour l’Irak – fédérale peut-être, mais jusqu’à quel point? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

par Jim BeaulieuL’Irak va-t-il adopter le fédéralisme et un processus démocratique?

Les modèles suisse, belge et canadien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4, 7, 10Extraits d’entrevues

Actualités en bref . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Activités à venir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

PAR JOHN MCGARRY

Le fédéralisme peut-ilcontribuer à concilier ladiversité ethnique etnationale?

Dans une grande partie du monde, la réponse à cette questionest un « Non » catégorique. La plupart des États d’Afrique,d’Europe de l’Est et d’Asie sont résolument opposés à l’idée deréconcilier leurs communautés nationales et ethniques au moyend’institutions fédérales. Pour eux, le mot fédéralisme sonnecomme une insulte.

En Europe occidentale, les Français se montrent eux aussihostiles au fédéralisme. Même les Américains, qui viventpourtant sous le plus ancien régime fédéral du monde moderne,sont plutôt opposés à l’utilisation de ce système politique pouroctroyer un gouvernement autonome à des peuples distincts. Ilsont d’ailleurs soigneusement délimité les frontières intérieures deleur propre fédération pour éviter cet écueil. À l’heure actuelle,quand des experts américainsrecommandent le fédéralisme à d’autrespays, comme l’Irak, ils onthabituellement à l’esprit le modèleaméricain, donc une fédération danslaquelle les frontières intérieures nesuivent pas les frontières ethniques etnationales, mais au contraires’entrecroisent avec celles-ci.

Revers post-communistes

La vaste opposition au fédéralismemultinational (ou multiethnique) est liéeà l’idée que le système ne fonctionne toutsimplement pas. On craint que le fait deconcéder un gouvernement autonome àdes peuples distincts ne génère des forces centrifuges dont larésultante serait l’éclatement de la fédération, ou soneffondrement. Cette façon de voir les choses est largementpartagée parce que les faits semblent abonder en ce sens.

Les détracteurs du fédéralisme multinational stigmatisent enparticulier l’expérience de l’Europe de l’Est post-communiste.Alors que tous les États unitaires qui en faisaient partie ont étépréservés après 1989, ses trois fédérations multinationales(l’Union soviétique, la Yougoslavie et la Tchécoslovaquie) ont étédémembrées. Les fédérations ont également connu des processusde transition plus violents que les États unitaires.

Mais avant cela, les fédérations multinationales formées dans lesillage de la décolonisation ont connu des destins tout aussi

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catastrophiques. Qu’on pense seulement à la Fédération desIndes Occidentales dans les Caraïbes; la Fédération d’Afrique del’Est et l’Éthiopie, en Afrique orientale; la Rhodésie du Nord etdu Sud et le Nyassaland, en Afrique australe; et le Pakistan etl’Union malaise, en Asie. La fédération du Nigeria est certesparvenue à se maintenir, mais au prix d’une violente guerrecivile et de décennies de dictature militaire.

Face à une telle réalité, il paraît difficile de prétendre que lefédéralisme est la panacée pour les États multiethniques oumultinationaux. Il semble également clair que le fait d’octroyer àcertains groupes nationaux des entités fédérées propres leurfournit les moyens de lancer des mouvements sécessionnistes,pour peu qu’ils choisissent de le faire.

Mais cette évidence signifie-t-elle également,ainsi que le suggèrent certains critiques, qu’iln’y a aucune chance pour que le fédéralismemultinational puisse fonctionner?

La réponse est clairement négative.

Les opposants montrent du doigt des échecsévidents, mais il y a des succès tout aussimanifestes. Deux des plus anciens Étatsfédéraux, le Canada et la Suisse, accordenteffectivement un gouvernement autonome àleurs principales communautés ethniques,linguistiques ou nationales. Plus récemment,la Belgique s’est réorganisée sous forme defédération ethnique, et l’Espagne a elle aussiadopté plusieurs attributs relevant du

fédéralisme multiethnique. D’une manière plus remarquableencore, l’Inde, la démocratie la plus vaste et la plus efficace dumonde post-colonial, est également un État ethno-fédéral.

Pas vraiment fédéral, économiquement faible etnon démocratique

Chose étonnante, les détracteurs du fédéralisme multinationaloublient de préciser que les principaux échecs du fédéralisme, aunombre desquels l’Union soviétique, la Tchécoslovaquie, laYougoslavie et le Nigeria, concernent des pseudo-fédérations.Dans de nombreux cas, celles-ci étaient nées sous la contrainte.En pratique, il s’agissait souvent d’États fermement centralisés.Au surplus, elles se révélaient peu démocratiques. Ce dernierpoint signifie à lui tout seul que leurs gouvernements n’étaientpas représentatifs des populations concernées et qu’il n’y avaitpas de possibilité de dialogue ou de coopération entre leursdifférentes composantes nationales. Il n’est donc pas surprenantque les minorités aient choisi de se séparer dès que l’occasionleur en a été fournie.

Toutes les fédérations communistes et post-coloniales qui se sontdissoutes étaient économiquement faibles. À cause de la

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John McGarry est titulaire de la Chaire canadienne de recherche sur lenationalisme et la démocratie à l’université Queen’s (Canada). Cetarticle se base sur un travail entrepris conjointement avec BrendanO’Leary que l’on peut consulter sur le site Internet du Forum desfédérations (www.forumfed.org) en cliquant sur « Bibliothèque sur lefédéralisme », puis en utilisant les critères « Comparatif » pour larégion et « McGarry » pour le nom de l’auteur.

Les principaux échecsdu fédéralisme, aunombre desquels

l’Union soviétique, laTchécoslovaquie, la

Yougoslavie et le Nigeria,concernent des

pseudo-fédérations.


corruption ou des pénuries dues à une économieplanifiée, elles n’ont pas pu offrir à leurspopulations des conditions de vie décentes, oupermettant d’envisager une amélioration. Lesrégions de ces États qui avaient développé uncertain esprit d’entreprise, comme la Slovénie oules Républiques baltes, ont considéré qu’il étaitparticulièrement difficile de s’accommoder d’untel état de fait.

Les détracteurs du fédéralisme multiethniquepourraient avancer des arguments plus solidess’ils étaient en mesure de démontrer que, dans aumoins un cas, il aurait été possible de gouvernerde manière démocratique s’il s’était agi d’un Étatunitaire ou d’une fédération comme les États-Unis. Cependant, rares sont les témoignages quimilitent en faveur d’une telle hypothèse. MêmeLénine, qui était fermement opposé aufédéralisme multiethnique, avait reconnu quec’était le seul moyen de maintenir la cohésion del’Union soviétique. Pour la même raison, Tito aété obligé d’adopter à son corps défendant lefédéralisme pour la Yougoslavie.

Relever que seules les fédérations ont implosédans l’Europe de l’Est communiste, c’estdissimuler le fait incontestable qu’elles étaientégalement – et de loin – les États les plushétérogènes du point de vue des nationalités.Cela explique d’ailleurs qu’elles aient été dès ledépart des fédérations. Au bout du compte, il y aautant de raisons de prétendre que l’instabilité deces fédérations résultait de leur diversité que deleurs structures institutionnelles de type ethno-fédéral.

Un groupe majoritaire?

Autrement dit, il manquait à toutes lesfédérations qui ont fait long feu une communautéethnique dominante, rassemblant une largemajorité de la population, et qui aurait été capablede maintenir la fédération en cas de crise.

Le fait que les États-Unis se soient constituésautour d’un groupe dominant d’Anglo-Saxonsblancs et protestants explique qu’ils sont plusstables que le Nigeria, auquel un peuplemanifestement dominant fait défaut. La mêmecomparaison aide à expliquer la raison pourlaquelle la Fédération de Russie est plus stable etplus résistante à la sécession que la défunte Unionsoviétique. Les Russes détiennent une majorité de81,5 pour cent dans la Fédération de Russie, alorsqu’ils ne représentaient que 51 pour cent enURSS.

Ces considérations montrent que le fédéralismemultinational n’est pas condamné à échouer. Maisil y a quand même certaines conditions quirendent sa réussite plus prévisible.

Ainsi, une fédération aura plus de chances deréussir si elle possède une communauté ethniquedominante, parce qu’une telle majorité a la force

Suisse : tous les cantons sont différents

Propos de Arnold Koller recueillis par l’équipe du Forum

Sans un système fédéral, la Suisse n’existerait tout simplement pas. Lepeuple suisse a été convaincu jusqu’à présent que dans un si petit paysavec quatre langues, avec quatre cultures, nous ne pourrions pas vivreensemble paisiblement et avec succès, comme nous le faisons, si nousn’étions pas un État fédéral. Cela implique l’attribution d’une assez largeautonomie aux différents groupes nationaux qui constituent notre nation.

Il y a quatre groupes nationaux en Suisse : les germanophones, lesfrancophones, les italophones et le petit groupe parlant romanche. Nousavons en Suisse une partie essentiellement germanophone et nous avonsune partie francophone. Bien entendu, dans les régions périphériques ontrouve une certaine hétérogénéité. Nous avons trois cantons qui sontbilingues, un canton qui est trilingue et des villes comme Biel/Bienne oùtout le monde parle allemand et français.

La Constitution suisse délègue en principe autant d’autonomie quepossible à ces différents groupes. Cette autonomie est réellementrespectée par tout le monde : par la Confédération, par les cantons, parchaque citoyen suisse. Je dis toujours que le fédéralisme n’est passeulement une structure constitutionnelle, mais aussi une cultureprofondément enracinée. Vous devez apprendre le fédéralisme commeune attitude fondamentale de respect vis-à-vis de l’autre, donnant vie à ladiversité et à l’unité. Je pense que c’est vraiment ce que nous faisons dansmon pays.

Vous pourriez objecter que le fédéralisme est compliqué parce que[chaque système fédéral est] unique – un État très centralisé est plusfacile à gérer. Mais je ne suis pas d’accord de dire que le fédéralisme estcoûteux. Au contraire, il rapproche la politique du peuple. Les besoinsd’un canton rural comme le mien – Appenzell – sont très différents d’uncanton très urbanisé comme Genève. Et je pense qu’un État centralisé atoujours tendance à traiter tout le monde d’une manière identique, alorsque le fédéralisme nous donne la possibilité de trouver des solutionsréellement adaptées à chaque canton. Appenzell est le plus petit cantonde Suisse avec seulement 15 000 habitants. C’est encore très rural. Il y ade nombreuses fermes, et le tourisme représente la base de notreéconomie, mais c’est un canton très ancien avec de très vieilles traditions.

Notre première Constitution fédérale date de 1848. La Suisse, après lesÉtats-Unis, est la plus ancienne fédération au monde, et cette Constitutiona connu quelque 140 révisions partielles. Une personne l’a mêmequalifiée de « placard encombré ». Aujourd’hui, nous l’avons mise à jouret je pense que nous avons procédé à des changements importants pourmieux réglementer notre vie confédérale.

Lorsque notre fédération a été créée, il n’y avait que 22 cantons.Maintenant nous en avons 23, grâce au nouveau canton du Jura. [NDRL :si on compte les « demi-cantons », le total est de 26.] Celui-ci était à l’origineune partie francophone du canton germanophone de Berne. Pour formerun nouveau canton, les communes ont dû tout d’abord se prononcer surla question. Ensuite, les cantons concernés – le nouveau canton du Jura etle canton de Berne – ont dû voter. Enfin, la Suisse toute entière s’estexprimée et nous avons eu une majorité du peuple suisse en faveur dunouveau canton, de même que le canton lui-même. Je pense que c’étaitun bon exemple de tolérance. Et je pense que la tolérance est un principefondamental de chaque État fédéral.

Arnold Koller est un ancien président de la Confédération suisse. Il estégalement membre du conseil d’administration du Forum des fédérations.


nécessaire pour résister aux mouvements sécessionnistes. Ellepeut également se sentir suffisamment stable pour faire desconcessions aux autres groupes. Les fédérations multinationalesne disposant pas d’un groupe fort seront plus facilementinstables, parce que d’autres peuples s’imagineront qu’ilspeuvent dominer. Cela signifie qu’il est impossible d’extrapolerquant à l’avenir de la Russie en se basant sur l’expérience del’Union soviétique, parce que les Russes sont nettementprépondérants dans la première, alors qu’ils ne l’étaient pas dansla seconde.

Répartition du pouvoir au centre de l’État

Voici une autre condition essentielle à son succès : une fédérationaura plus de chances de durer si toutes ses composantes sontreprésentées au sein du gouvernement fédéral. Les thuriférairesdu fédéralisme multiethnique le préconisent généralementcomme une méthode permettant d’accorder une certaineautonomie à des peuples distincts.

On prétend parfois qu’un avantage du fédéralisme réside dans lefait que les groupes exclus du centre peuvent trouver unecompensation auprès des pouvoirs régionaux. Un telraisonnement ignore le fait que le fédéralisme engage autant lespouvoirs partagés que les pouvoirs propres, et que toutes lesfédérations confient des compétences considérables à leurgouvernement fédéral. Un groupe qui se sent exclu dugouvernement fédéral accordera moins d’importance à lafédération et sera encouragé à la sécession. Il est évident, si l’onconsidère toutes les fédérations qui ont réussi, que les pratiquesde partage du pouvoir au niveau fédéral se sont révéléesessentielles, et il est tout aussi évident, si l’on prend en compteles fédérations qui ont échoué, que le partage du pouvoir y étaitinexistant.

Démocratie, état de droit et liberté de choix

Les fédérations authentiquement démocratiques sont mieux àmême de survivre que les pseudo-fédérations. Elles permettentaux représentants de leurs communautés nationales de s’engagerdans un dialogue et des négociations touchant leurs intérêts,leurs doléances et leurs aspirations, conditions préalables audéveloppement de pratiques de coopération.

Une telle fédération repose aussi sur l’état de droit. Celaimplique que la répartition constitutionnelle du pouvoir, demême que les droits des minorités, soient respectés. Lesfédérations qui ont échoué étaient tout au plus engagées dans unprocessus de démocratisation. Il ne s’agissait en aucun cas dedémocraties établies. Cela ne signifie pas que les fédérationsdémocratiques seront toujours couronnées de succès; on ne peutcependant pas conclure que le Canada, la Belgique, l’Inde ou laSuisse suivront forcément la trace des fédérations défuntes.

Les fédérations qui se sont établies sur une base délibérée vontprobablement durer plus longtemps que celles dont l’existenceest due à la contrainte. Les fédérations volontaires, établies sur labase de négociations entre les représentants de leurs diversescomposantes, seront plus facilement considérées commelégitimes par leurs citoyens que celles qui ont été imposées. Ellessont également mieux à même d’entretenir une tradition deconciliation.

Les fédérations multinationales qui ont réussi, y compris leCanada et la Belgique, sont nées d’accords volontaires. Laplupart des fédérations qui ont échoué, de leur côté, ont été

formées sans le consentement de leurs communautés. Cetteconstatation ne laisse rien augurer de bon pour l’avenir de laBosnie-Herzégovine, dont l’origine remonte aux accords deDayton, qui ont été imposés par la communauté internationale.

Les fédérations multinationales prospères auront probablementun avenir plus radieux que celles qui se trouvent dans unesituation économique difficile. Il ne faut certes pas exagérerl’importance des facteurs économiques lorsque des questionsd’identité sont en jeu, mais la crise des fédérations communisteset post-coloniales, qui se sont disloquées, a été clairementexacerbée par leur incapacité à fournir un certain bien-êtrematériel à leurs citoyens.

Des leçons à tirer pour l’Irak et al.

Quels enseignements peut-on en retirer pour l’Irak, où unintense débat se déroule actuellement quant à la valeur dufédéralisme multiethnique?

Une promesse de prospérité, due à ses vastes réserves de pétrole,plaide en faveur de l’Irak. Il est toujours plus facile de partagerla richesse que la pauvreté. Mais cette richesse devra être géréeavec soin et partagée avec équité, à l’inverse de ce qui sepratique au Nigeria. Un programme de péréquation régionalejuste et équitable pour les différentes provinces du pays pourraitaider à y parvenir.

Un Irak fédéral pourrait se révéler stable si les Arabes, quireprésentent quelque 80 pour cent de sa population, en venaientà représenter une majorité nationale cohérente. Si, comme celasemble plus probable, ils devaient se diviser suivant des lignesde fracture entre les Chiites eux-mêmes, et entre ces derniers etles Sunnites, une fédération irakienne pourrait quand même êtreviable si elle développait une intense pratique de partage dupouvoir parmi les Kurdes et les groupes arabes au sein dugouvernement fédéral, y compris la justice, la bureaucratie,l’armée et la police. Les perspectives de succès seraientrenforcées si la fédération était issue à l’interne d’une négociationmenée entre les chefs de toutes ses composantes.

Pour ce faire, il serait bon que tous les négociateurs de lanouvelle constitution et les prochains dirigeants des nouvellesinstitutions fussent d’authentiques représentants de leurspartisans. Cela sous-entend que le processus constitutionnel soitaussi démocratique que possible, et qu’aucune force extérieurene harcèle les délégués, directement ou indirectement.

Deux des plus anciens Étatsfédéraux, le Canada et la

Suisse, accordenteffectivement un

gouvernement autonome àleurs principales

communautés ethniques,linguistiques ou nationales.


PAR ASH NARAIN ROY

L’Inde : mais comment fait-elle? Le système fédéral de l’Inde a su relever de nombreux défisdepuis plus de 50 ans.

Le fédéralisme indien, comme tous les autresfédéralismes, est loin de la perfection. Lesinformations relatant des émeutes entre casteset communautés différentes, des démolitionsde lieux de culte, des meurtres ethniquementciblés et les récentes campagnes dirigées contreles Biharis parlant hindi, dans les étatsd’Assam et du Maharashtra, sont autantd’exemples de problèmes majeurs que lesystème fédéral indien n’a pas encore résolus.

L’Inde est une nation dont la population estfière de ses multiples identités. À l’intérieur dela collectivité formellement représentée par lacitoyenneté nationale, l’appartenance à unecaste, une religion, une langue, une ethnie ouune région engendre d’autres identitéscollectives. Les problèmes commencent là où la« politique électorale » les exacerbe.

L’expérience indienne rappelle cependant quele fédéralisme offre une manière stable etdurable de faire coexister des identités et desloyautés multiples dans un seul et même pays.Il procure un cadre dans lequel les aspirationsdes divers groupes peuvent s’exprimer, et lesconflits et les tensions inhérents à une société multiple peuvent serésoudre.

Témoignage en faveur de la démocratie – etdu fédéralisme?

La réussite la plus remarquable de l’Inde indépendante estl’enracinement de la démocratie. Comme le dit l’écrivainbritannique Bernard Levin, l’Inde a « fait briller la flamme de ladémocratie malgré les ténèbres du monde alentour ». Levinsuggère même que « si la démocratie de l’Inde échoue, la fin de ladémocratie elle-même ne sera pas loin ». Des observations aussiflatteuses ne peuvent sans doute pas être portées au crédit dufédéralisme indien. Le système fédéral de l’Inde a souvent étédécrit comme « quasi-fédéral », « une fédération sansfédéralisme » et une « Union d’états inégaux ». Néanmoins, l’Indea fait flotter haut le drapeau du fédéralisme, au moment mêmeoù deux fédérations (peut-être factices) se désintégraient, l’Unionsoviétique et la Yougoslavie. Le fédéralisme indien a donné tortaux nombreux prophètes de mauvais augure qui, avec un certainmépris, qualifiaient l’Inde de « pays aux millions d’émeutes ».

L’Inde était au commencement une fédération très centralisée.Mais la naissance de partis régionaux et le succès de

gouvernements fédéraux de coalition ont donné au fédéralismeindien non seulement une nouvelle signification, mais aussi uneforce et une vigueur insoupçonnées.

L’Inde a su faire un succès de son système démocratique etfédéral, en grande partie grâce à ses états de servicedémocratiques enviables, ses forces institutionnelles, une sociétécivile forte et une culture politique passionnée. Le principefédéral a aidé l’Inde à vivre en paix avec ses différencesmarquées. John Kenneth Galbraith a déjà décrit la démocratieindienne comme une « anarchie qui fonctionne ». Dans le mêmeordre d’idées, le fédéralisme indien peut être décrit comme unfructueux chaos.

À l’heure où des peuples vivant dans différentes parties dumonde recherchent un modèle pour gérer des diversités parfoisincroyables – qu’elles soient religieuses, linguistiques ouculturelles – ils seraient bien inspirés de tourner leurs regardsvers l’Inde.

Violences communautaires : l’exception, pasla règle

Cela ne signifie pas que l’Inde n’ait pas son lot de problèmes. Enfait, la démolition de la mosquée Babri à Ayodhya en 1992, demême que les tragiques massacres dans l’état du Gujarat en 2002,sont encore présents dans toutes les mémoires en Inde. Lepogrom contre des musulmans au Gujarat cette année-là est unetache sur la laïcité indienne.

Ash Narain Roy est coordinateur des études internationales àl’Institut des Sciences sociales de New Delhi.

À Mumbai, un homme reçoit la « Puja », une bénédiction hindoue. Les conflitsreligieux représentent encore et toujours un problème pour le fédéralisme indien.


Ce dont le Gujarat a été le témoin, ce ne sontpas tant des émeutes communautaires de typebarbare qu’un effort systématique de viser lesmusulmans à travers leurs moyens d’existence.Non seulement le gouvernement du Gujarat,présidé par Narendra Modi, n’a pas fourni àtemps d’aide aux victimes des émeutes, maisde plus il a essayé d’entraver la bonne marchedes procès. La Cour suprême de l’Inde arécemment mis un terme aux procédures dansdix cas d’émeutes principales et a transféré lesprocès à l’extérieur du Gujarat.

La Cour suprême répondait ainsi à unepétition déposée par la Commission nationaledes droits de l’Homme, selon laquelle unprocès honnête n’était pas possible au Gujarat.Quelques fondamentalistes hindous tentent depolariser à nouveau la vie politique indienneen fonction des castes, dans un esprit« communautariste » dangereux. Ils ontenregistré quelques succès au Gujarat.

Mais, contre toute apparence, ils ont échouédans leur tentative de reproduire ailleurs

l’expérience du Gujarat. La laïcité est encoreintacte en Inde. Les institutions, l’appareiljudiciaire, la presse et la société civiledemeurent profondément laïcs. La neutralitéconfessionnelle semble être la destinée de cepays.

Certes, il y a encore de nombreux cas de luttesethniques.

La région du Nord-Est en est un exemple.Différentes parties de la population ont lesentiment d’avoir été laissées à l’écart duprocessus de développement, et ont manifestéleur perte de confiance en l’État indien enparticipant à des mouvements militants. Lesproblèmes dans le Nord-Est, et dans d’autresrégions comme le Jammu et le Cachemire, ontété trop longtemps négligés. Ce qui n’étaitinitialement qu’une révolte contre desservitudes d’un autre âge et une politique sansimagination, voire un désenchantement vis-à-vis d’un modèle de développement peu

Belgique : régions et communautés

Propos de Johanne Poirier recueillis par l’équipe du Forum

Ce qui est très particulier en Belgique, c’est qu’il y a deux catégoriesd’unités constituantes : les régions et les communautés. Lorsqu’on penseà une politique publique, on doit toujours se demander, non pas si ellerelève des autorités fédérales ou provinciales, comme au Canada, ou sielle relève des autorités nationales ou étatiques, comme aux États-Unisou en Australie, mais plutôt s’il s’agit d’une matière de compétencefédérale, régionale ou communautaire.

Les trois régions de la Belgique sont les Flandres, la Wallonie et la villede Bruxelles. Ces régions sont responsables de tout ce qui concerne leterritoire et la promotion du développement économique. […] C’est unfédéralisme territorial, relativement classique, comme on en trouveailleurs dans le monde.

Ce qui est propre à la Belgique, ce sont les communautés. Il y en a trois :la communauté flamande, la communauté francophone et lacommunauté germanophone. Les communautés sont responsables detout ce qui touche de près ou de loin aux personnes. On pense à laculture, à l’éducation, à l’aide sociale, aux personnes handicapées, auxpersonnes âgées, à la famille, etc.

La communauté germanophone a des institutions qui gèrent lesquestions de culture et d’éducation dans la partie de la Belgique où onparle l’allemand. Là, c’est relativement simple puisque la populationgermanophone est géographiquement concentrée. Pour les flamands etles francophones, les choses sont plus compliquées. En principe, lesystème des communautés pourrait signifier que chacune descommunautés offre des services à ses ressortissants s’importe où aupays, mais tel n’est pas le cas puisqu’on doit tenir compte desrestrictions territoriales.

Cela signifie, par exemple, que la communauté francophone a laresponsabilité du système d’éducation uniquement en Wallonie et àBruxelles. La communauté flamande, elle, exerce sa compétenceuniquement en Flandres et à Bruxelles. […]

Bruxelles a été la pomme de discorde en Belgique. C’est une villeimportante : il s’agit d’une capitale géographiquement enclavée enFlandres mais dont la population est en majorité francophone. Il fallaittrouver une solution, et on a réussi grâce à la magie du fédéralismebelge. Quand il y a un problème, on trouve une solution institutionnellepour le résoudre.

Johanne Poirier est avocate et spécialiste du droit constitutionnel au Centre dedroit public de l’Université Libre de Bruxelles. Elle s’intéresse notamment auxquestions de fédéralisme comparatif et aux affaires intergouvernementales.

L’expérience démontre quele fédéralisme en Inde n’est

pas aussi superficiel quecertains ont pu le

considérer. L’époque del’hégémonie du parti

unique, qui fut appelée« le système du Congrès »,

est révolue.

performant, a été aggravé par les hésitations du gouvernement etl’intervention de forces extérieures.

Le conflit du Cachemire, entre l’Inde et le Pakistan, peut être considérémoins comme une lutte territoriale que comme l’opposition de deuxmodèles de gouvernement diamétralement opposés, théocratique d’uncôté et laïc de l’autre. Les élections au Cachemire en 2002, certifiéeslibres et indépendantes par les observateurs étrangers, ont grandementcontribué à restaurer la confiance populaire dans le système politique.Mais il serait naïf d’imaginer que des élections vont à elles seulesdémêler l’imbroglio politique au Cachemire.

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L’harmonie linguistique

L’expérience de l’Inde dans la résolution de la questionlinguistique est plus positive et peut même se révéler profitable.Dans les années 1950 et 1960, cette problématique en vint àmenacer l’édifice national. L’Inde parut au seuil d’une guerrecivile à propos de la langue. C’est dans l’état du Tamil Nadu quenaquit le premier mouvement clairement sécessionniste, enréaction à ce qui fut perçu comme une tentative d’imposer l’hindi.L’État indien reconnut toutefois l’importance des languesrégionales et se montra sensible aux nationalismes linguistiques.Les états furent dès lors réorganisés sur une base linguistique,bien que d’aucuns craignissent que cela ne conduise à ladésintégration de l’Inde. De telles inquiétudes se sont révéléesvaines. Aujourd’hui, la langue n’est plus, de manière générale, unproblème épineux.

Le fédéralisme indien est certes encore mis à l’épreuve. Mais cen’est plus l’épreuve du feu.

L’expérience démontre que le fédéralisme en Inde n’est pas aussisuperficiel que certains ont pu le considérer. L’époque del’hégémonie du parti unique, qui fut appelée « le système duCongrès », est révolue. Le parti du Congrès, qui monopolisa lascène politique indienne et fut responsable de la centralisation dupouvoir, a perdu aujourd’hui une grande partie de sa basepolitique et de son attrait. Sa défaite, dans quatre des cinq étatsayant organisé des élections législatives en novembre 2003 –Mizoram, Delhi, Rajasthan, Madhya Pradesh et Chhattisgarh – aruiné l’espoir du parti du Congrès, vénérable parti de l’Inde, deprendre le pouvoir lors des élections législatives fédérales de2004.

Le passage d’un parti dominant à un système de partis multiplesa renforcé le fédéralisme. Les gouvernements de coalition vontmaintenant se maintenir. L’Alliance démocratique nationale(NDA), dirigée par le parti nationaliste hindou Bharatiya Janata(BJP), a passé avec succès l’épreuve des élections législatives,grâce à sa capacité de réunir une large coalition de 20 partisextrêmement disparates.

Le parti du Congrès a beaucoup souffert de ses tergiversationsvis-à-vis de l’idée d’un gouvernement de coalition et de sapréférence pour une politique solitaire. Mais l’Inde, un pays àl’échelle d’un continent, étant elle-même une coalition, lesgouvernements de coalition reflètent mieux la multiplicité desniveaux et la diversité des aspirations.

Durant ces dernières années, l’Inde a connu une révolutionsilencieuse (mais l’était-elle vraiment?). Les castes inférieures,aussi nommées « intouchables », les castes intermédiaires, lapaysannerie et les partis régionaux en sont les protagonistes. Tousces groupes se disputent désormais les faveurs de la nation. Lesdalits (qualifiés dans la Constitution de l’Inde de « castesrépertoriées ») et les groupes marginaux ont émergé commeautant de facteurs puissants et indépendants dans la politiqueindienne. Selon l’ex-premier ministre V.P. Singh, cela « représenteun changement dans la syntaxe de la politique indienne ».

Une nouvelle race de partis politiques

La nouvelle autorité des partis régionaux a complètementtransformé le fédéralisme indien. Jadis traités d’éléments dedésintégration, voire de curiosité, les partis régionaux ont assuméun nouveau rôle dans la gouvernance indienne. Les troisdernières élections législatives – 1996, 1998 et 1999 – ont modifiéla perception des partis régionaux, qui sont devenus les acteursprincipaux dans la formation de gouvernements de coalitionmultipartites à New Delhi.

Le gouvernement fédéral du Front uni (1996-1998) a donné le tonpour un changement radical dans les relations de pouvoir entre lafédération et les états. Il a favorisé un nouveau système degouvernance, basé sur le fédéralisme, la décentralisation, laresponsabilité, l’égalité et la justice sociale. Il a permis une plusgrande dévolution de l’autonomie et du pouvoir en faveur desétats.

La coalition de l’Alliance démocratique nationale à New Delhi n’aquant à elle peut-être pas fait avancer l’agenda fédéraliste, maisses succès ont incité les analystes et les praticiens du fédéralismeà parler d’« états forts avec une structure centrale souple », de« fédéralisme véritable », de « fédéralisme fiscal » et de« fédéralisme coopératif ». Ces termes, et d’autres identiques, ontgagné du crédit dans les discours politiques nationaux.

Un gouvernement fédéral fort existe encore, mais sa capacitéd’intervention est faible et son autorité en train de diminuer. Il estobligé maintenant de négocier là où auparavant il se seraitimposé. Quelques capitales d’états comme Bangalore, Hyderabadet Mumbai ont émergé comme des centres crédibles de pouvoirparallèle. Les chefs d’État en visite en Inde ne peuvent plus leséviter. Quant à des dirigeants comme le ministre en chefChandrababu Naidu, d’Andhra Pradesh, ils sont des hôtesincontournables du Forum économique mondial de Davos.

La puissance populaire

Le développement le plus significatif dans la pratique indiennedu fédéralisme a été l’émergence d’un troisième ordre degouvernement, les panchayats locaux. Cette institutionrelativement nouvelle a élargi et approfondi la base démocratiquedu pays d’une manière surprenante.

Aujourd’hui, plus de trois millions d’Indiens sont élus tous lescinq ans à des fonctions dans des panchayats. Un million de cessièges sont constitutionnellement réservés aux femmes. Unnombre important de groupes et de communautés, autrefoisexclus, font désormais partie des organes de décision. Chaqueétat a, d’une certaine manière, reçu une structure fédérale quicomprend trois ordres distincts : district, bloc et village.

Les organes locaux aux niveaux du village, du bloc et du districtsont encore loin d’avoir obtenu des institutions relevant d’unstatut de gouvernement autonome, mais ils ont modifié l’alchimiede la politique indienne. Leur plus grand impact concerne lagouvernance. L’arrivée du Panchayati Raj (terme hindi qui désigneles gouvernements locaux) l’a soustraite au contrôle unique desgouvernements du centre et des états pour l’établir au-delà deceux-ci. La gouvernance en Inde est aujourd’hui plus forte, pluslarge et plus interconnectée qu’elle ne l’a jamais été. Le systèmefédéral indien est de la sorte plus responsable, avec un nombretoujours plus grand de personnes qui y sont associées, et quitravaillent à sa gestion et à son amélioration.

Cette transformation, invisible au début, est devenue la source decraquements visibles avant de provoquer l’effondrement dusystème. Les panchayats ont commencé à supprimer quelques-unes des conséquences négatives, si ce n’est toutes encore, descontrôles de haut en bas qui caractérisaient les puissants étatsindiens.

Comme le cas indien le démontre, une structure fédéraledémocratique a les moyens de résister aux tensions et auxpressions qui découlent d’exigences aussi diverses quecontradictoires. À ce titre, l’Inde ne pourrait pas être ce qu’elle estsans fédéralisme.


PAR TOM PÄTZ

Le retour de l’Éthiopie dansle giron du fédéralismeLe renouvellement de la Chambre de la Fédération pourraitencourager les droits des minorités et les langues.

Les prochaines élections générales en Éthiopie sont prévues enmai 2005. Les observateurs espèrent qu’elles seront l’occasiond’une véritable compétition. Lors des dernières élections, en mai2000, les candidats du parti gouvernemental à la Chambre bassene rencontrèrent pas la moindre concurrence dans 50 pour centdes districts électoraux. Mais depuis lors, le premier ministreMeles Zenawi a participé à un débat télévisé avec deux chefs del’opposition, débat que d’autres partis de cette même oppositionavaient boycotté.

Sur le papier, l’Éthiopie dispose depuis 1994 d’une constitutionfédérale et démocratique. Cependant, jusqu’à une date récente, laréalité évoquait plutôt un régime autocratique centralisé, lepouvoir étant concentré dans le cabinet du premier ministre.

La Constitution de 1994 est le fruit d’une négociation nationale quifaisait suite à plus d’un quart de siècle de dictature et de guerrecivile violente et meurtrière. Ces pourparlers ont rassemblé tousles groupes ethniques et les régions dans un processus ouvert etrassembleur. Leur résultat concrétise le réel effort qu’ont fait lesparties pour intégrer pleinement dans la lettre de la Constitutionles 82 différents groupes ethniques qui forment le pays.

La Constitution prévoit des gouvernements régionaux forts et unsystème parlementaire fédéral bicaméral dont la Chambre haute,appelée Chambre de la Fédération, doit représenter les régionsface au pouvoir central (voir encadré « La Chambre de laFédération »). Cette Constitution garantit un droit à la sécession,ce qui peut paraître assez inhabituel. Pour ce faire, il faut obtenirla majorité qualifiée des deux tiers du conseil de l’état concerné etla majorité simple lors du référendum organisé par legouvernement fédéral.

Bien que cela se soit passé avant l’adoption de la Constitutionéthiopienne de 1994, ce fut la procédure suivie par l’Érythréelorsqu’elle devint indépendante en 1993.

Mais une grande différence subsiste entre les bonnes intentions dela Constitution et la pratique. Le Front populaire de libération duTigré, le parti majoritaire au sein de la coalition du Frontdémocratique révolutionnaire du peuple éthiopien, a de faitinstauré un système qui ressemble fortement à celui du partiunique.

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Une rupture et un changement de politique

En 2001, il y eut une rupture au sein du parti au pouvoir. Au coursd’un entretien accordé à la BBC, le premier ministre Zenawi ladécrivit en ces termes :

« Les divisions sont liées à [la question de savoir] si nous en avonssuffisamment fait ou pas, en matière d’institutionnalisation d’ungouvernement démocratique, mais aussi de promotion de lacroissance économique et des réformes dans notre pays. »

Ces désaccords s’étendaient également aux affaires étrangères etaux relations avec l’Érythrée.

Les vainqueurs de cette lutte de pouvoir, au sein même du partimajoritaire, ont donné plus de poids à la seconde Chambre duParlement éthiopien, la Chambre de la Fédération. Ils ont réduit lepouvoir du cabinet du premier ministre, engagé plus detechnocrates et moins d’anciens combattants dans legouvernement, autorisé de fréquents débats partisans internes etdonné aux états une plus grande marge de manœuvre pourprotéger leurs intérêts propres.

Un modus operandi plus intelligent de la part du gouvernementfédéral lui a permis de régler les conflits qui l’opposaient auxétats, mais aussi d’aplanir les tensions entre ces derniers. Le faitque les états aient retrouvé confiance et assurance a donné lieu àdes débats ouverts sur les conflits intergouvernementaux tels queles différends relatifs à la juridiction constitutionnelle et à la


La Chambre de la FédérationParce qu’il n’y a pas de tribunal constitutionnel, le pouvoird’interpréter la Constitution a été confié à la Chambre de laFédération. Celle-ci décide des questions relatives aux « droits àl’autodétermination des nations, nationalités et peuples ». Elle aaussi la responsabilité de « promouvoir et consolider leur unitésur une base de consentement mutuel ». La Chambre de laFédération est également chargée de trouver des solutions auxdifférends et autres mésententes qui pourraient survenir entreles états. Elle décide de la répartition des revenus de la taxeconjointe prélevée par la Fédération et les états, et elle calculeles subventions que le gouvernement fédéral distribue aux états.Finalement, elle a le pouvoir d’ordonner l’intervention fédérale« si un état, en violation de cette Constitution, met en dangerl’ordre constitutionnel. »

La composition de la Chambre de la Fédération est assezouverte. L’élection de ses membres peut être directe ou indirecte– la décision de nommer ou d’élire des représentants ethniquesest laissée aux conseils d’état, en accord avec les coutumeslocales. Ainsi, les conseils d’état peuvent décider s’ils endésignent eux-mêmes les membres ou si des élections doiventêtre organisées. Au surplus, chaque « nation ou nationalité » adroit à un représentant par million d’habitants. La Chambrecompte présentement 112 membres, dont 71 sont nommés parles états, alors que les 41 autres sièges sont attribués en fonctionde la population.

Tom Pätz a travaillé en Éthiopie en qualité de chargé de projet pourla « Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit », une agenceinternationale de développement du gouvernement allemand.

Le premier ministre éthiopienMeles Zenawi (àdroite) signe letraité de paix entre l’Éthiopie etl’Érythrée, le 12 décembre 2000,à Alger.

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répartition des revenus. D’autres discussions ontconcerné les politiques de développementrégional, les différences culturelles, linguistiques etreligieuses, et enfin le règlement des conflits dus àun manque de coordination intergouvernementale.Les membres de la Chambre de la Fédération ontmis en place des comités spéciaux, des groupes detravail et des mécanismes destinés à gérer « l’unitédans la diversité ».

Grâce à cette confiance retrouvée et à de nouvellesdémarches des états, la Chambre de la Fédérationa gagné une influence considérable. Par uneproclamation faite en juillet 2001, le gouvernementlui a donné les ressources financières et lesdispositions légales indispensables à son bonfonctionnement. La Chambre est en passe dedevenir une institution incontournable dans leprocessus de construction nationale de l’Éthiopie.

Un état copie une initiative nationale

L’engagement récent du gouvernement fédéral enfaveur du fédéralisme a trouvé des échos auniveau des états eux-mêmes. Un des neufs états,« l’état régional des nations, nationalités et peuplesdu Sud » a créé sa propre version de la Chambrede la Fédération. Il a amendé sa Constitution ennovembre 2001 pour créer un « Conseil desnationalités » formé d’au moins un représentant dechaque nation, nationalité et peuple de cet état. CeConseil a le pouvoir « d’interpréter laConstitution, d’organiser le Conseil en cas decontroverse constitutionnelle, et de se prononcersur [certaines] questions relatives aux nations,nationalités ou peuples. » Il a aussi reçu le mandatde « s’efforcer de trouver des solutions auxdisputes et mésententes. » D’autres états, quidénombrent sur leur territoire plus d’un groupeethnique, procèdent actuellement à une évaluationde cet arrangement institutionnel unique etnovateur.


Éthiopie - l’histoire récente

1935 – Les Italiens envahissent l’Éthiopie1941 – L’empereur Hailé Sélassié restaure la

monarchie1952 – L’Érythrée et l’Éthiopie forment une fédération

sous les auspices des Nations Unies1962 – Hailé Sélassié annexe l’Érythrée1974 – Hailé Sélassié est renversé par des

révolutionnaires marxistes1991 – Le Front démocratique révolutionnaire du

peuple éthiopien prend le pouvoir1993 – Les Érythréens proclament leur indépendance1994 – Un projet de nouvelle constitution pour un

État fédéral éthiopien est rédigé1999 – Guerre avec l’Érythrée2000 – Accord de paix avec l’Érythrée2002 – Accord sur les frontières avec l’Érythrée2003 – Les Italiens acceptent de rendre l’obélisque

d’Axum, vieux d’au moins 2000 ans.

Canada : deux langues officiellesprotègent les minorités

Propos de Gil Rémillard recueillis par l’équipe du Forum

Le Canada est un vaste pays, un vaste territoire, avec une faiblepopulation, et avec deux minorités nationales : les francophones, quisont majoritaires au Québec mais minoritaires dans le reste duCanada, et les anglophones, qui sont minoritaires ici au Québec etmajoritaires dans toutes les autres provinces canadiennes. C’est lasituation actuelle, et c’était la situation en 1867, lorsque les fondateursdu Canada – les « Pères de la Confédération » – ont décidé de formerce pays. Le défi consistait à établir un pays décentralisé où l’ontiendrait compte tant des intérêts des différentes communautés localesque des droits des minorités, afin que ces minorités puissent nonseulement survivre, mais aussi se développer dans une nouvellefédération.

Dans la Constitution de 1867, on a inclus certaines mesures pourprotéger les droits des minorités. À l’époque, le mot « minorité »désignait les minorités linguistiques, ainsi que les minoritésreligieuses. Les francophones étaient généralement catholiques (lesIrlandais sont venus au Canada après 1867) et les anglophones,protestants. La Constitution de 1867 comportait des dispositions ausujet de ces minorités, et ces dispositions accordaient des droits auxfrancophones du Québec et aux francophones hors Québec.

La Constitution de 1982 est venue compléter la Constitution de 1867 etcomporte des droits pour les minorités. Avec la Constitution de 1982,on a reconnu que le Canada était composé de deux minoritésnationales – francophones et anglophones. Cela s’est fait parl’établissement de deux langues officielles : l’anglais et le français. LaConstitution de 1982 a donc établi des droits, par exemple le droitpour les minorités de pouvoir s’adresser à des fonctionnaires fédérauxdans leur langue, un peu partout sur le territoire canadien, lorsque lenombre le justifie. Et surtout, la Constitution de 1982 a donné auxfrancophones le droit de recevoir un enseignement primaire etsecondaire en français partout au Canada lorsque leur nombre estsuffisamment important pour justifier des écoles françaises.

Le Québec compte sept millions d’habitants. Sur ces sept millions depersonnes, à peu près 80 pour cent ont le français comme languepremière. Viennent ensuite les anglophones, puis beaucoup decommunautés culturelles qui parlent différentes langues. Il y a unecommunauté italienne très importante, et une communauté arabedont la présence est également très visible.

Au Québec, où la langue dominante est le français, il y a une loi qu’onappelle la Charte de la langue française. Celle-ci stipule que le françaisest la langue officielle du Québec. Si on se promène aujourd’hui dansles rues de Montréal, on voit bien que le fait français est présentpartout. Montréal a un visage francophone. Montréal a aussi uncaractère international très développé, et celui-ci protège en quelquesorte la réalité francophone. Il s’agit là sans doute de l’une desgrandes réussites des trente dernières années.

Les provinces doivent souscrire au principe du partage, surtoutlorsqu’elles sont dans une situation privilégiée par rapport à d’autres.Mais parfois, pour des raisons économiques ou sociales (langue,

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L’Éthiopie : nourriture contre famine1984 – Une famine due à la sécheresse tue environ 1 million de personnes1985 – Les concerts « Live Aid » organisés par Bob Geldof collectent 60 millions

de dollars américains pour lutter contre la famine1999 – Première des trois années de récoltes exceptionnelles2000 – Les exportations de café atteignent les 250 millions de dollars américains2001 – L’UNPAN rapporte que le PNB a augmenté de 6 pour cent par an entre

1992 et 2001 2002 – Le revenu national brut est de 100 dollars américains par habitant; le PNB

par habitant est de 700 dollars américains2003 – L’Éthiopie organise son propre concert d’aide « Un birr pour un

compatriote », qui récolte 1 million de dollars américains2004 – Bonne prévision de récolte, mais la baisse du cours du café entraîne des

restrictions2004 – La croissance du PNB pour 2003 devrait se situer entre 0 et 1,5 pour cent

histoire, culture), une province peut ne pasêtre satisfaite du degré d’autonomie que luiconfère la Constitution fédérale. Certainspourraient dire : ce que nous voulons, c’estun État souverain maintenant. Et c’estquelque chose qu’on doit comprendre,surtout au niveau canadien.

Ceux qui croient au fédéralisme doiventdémontrer à ceux qui veulent se séparer quele fédéralisme est assez souple, parce qu’ilest un compromis, et assez fort aussi, parcequ’il crée un gouvernement central. Mais ilfaut aussi démontrer que le maintien du lienfédéral assurera un meilleur aveniréconomique et social que la création d’unnouveau pays, surtout lorsque l’on songe àtoutes les obligations qu’une telle créationcomporterait à l’échelle internationale.

Respecter cet équilibre entre le centre et lesrégions n’est pas facile. Nous, Canadiens, ensavons quelque chose. La recherche de cetéquilibre a exigé beaucoup d’efforts au coursdes dernières décennies. Il y a eu, bien sûr,les référendums québécois où s’est posée laquestion d’une sécession du Québec (1980 et1995), mais on ne doit pas oublier non plusles crises importantes dans le domaineéconomique, notamment en 1975 et en 1976,lorsqu’est apparue la crise du pétrole. Àcette occasion, l’Alberta a dû sacrifier unepart de ses intérêts particuliers pourfavoriser l’intérêt de l’ensemble de lafédération.

Mais qu’est-ce que la diversité culturelle?C’est le respect des cultures, c’est le respectque nous devons avoir, en tant que partied’un tout, pour le souci de ne pas s’assimilerà ce tout. Il y a une différence importanteentre assimilation et intégration, surtoutlorsqu’on parle de fédéralisme. Lefédéralisme intègre des populations. S’il lesassimile, il y a un problème fondamental.

Gil Rémillard, professeur à l’École nationaled’administration publique, à Montréal, a étéministre de la Justice et ministre responsable desAffaires intergouvernementales au sein dugouvernement québécois. Il est membre duconseil d’administration du Forum desfédérations.

Les défis institutionnels, légaux, techniques et logistiques associés à ceprocessus rapide de transformation sont légion. Les frontières séparant lesétats ne sont toujours pas clairement délimitées. Les conflits violents opposantdes groupes ethniques de différents états sont fréquents, bien que chaque étatdispose d’un Office des affaires frontalières chargé de leur trouver unesolution. Comparativement à ce qui existait auparavant, les conflits religieuxsont en augmentation. Des campagnes agressives conduites par les protestantset les wahhabites – un groupe musulman fondamentaliste – ont eu pourrésultat de violents affrontements. Toute tentative de développer le systèmepolitique de l’Éthiopie est affectée par le niveau de pauvreté et le taux demortalité élevé dû à l’épidémie de VIH/SIDA. Il y a encore beaucoup detravail à accomplir en-dehors du maintien d’un État uni.

Combler le déficit démocratique et les réserves de nourriture

Les pouvoirs donnés à la seconde Chambre et la démocratisation en courssuffiront-ils à amener une véritable démocratie? Si oui, sera-t-elle capable defaire face à la pauvreté des récoltes, à la sécheresse et à la menace de faminesemblables à celles de 1984 et 1985?

En janvier, le journaliste Michael Buerk, qui se trouvait sur place pendant lafamine de 1984, expliquait à un collègue de la BBC la raison pour laquelle unetelle catastrophe risquerait moins de se reproduire aujourd’hui :

« Premièrement, les guerres civiles qui, en 1984 et 1985, avaient isolé cespeuples et rendu si difficile l’acheminement de la nourriture, sont terminées.

« Deuxièmement, il y a maintenant un système bien au point d’alerte rapide,qui collecte les données sur les prix de la nourriture et sur ce qui se passe dansles villages.

« Et troisièmement, ils ont désormais un gouvernement plus tolérant que celuiqui était en place à l’époque. »

C’étaient les bonnes nouvelles. Mais il y en avait aussi des mauvaises. Buerkpoursuivait ainsi son explication :

« […] La situation se détériore, la population augmente, la capacité nourricièrede la terre s’épuise, ce qui contribue à créer, au fil des ans, des conditions devie difficiles. Tout cela pourrait avoir comme résultat que la nourriture n’arrivepas à temps. »

En 2004, l’Éthiopie dispose d’un véritable gouvernement fédéral et d’uneprocédure permettant de représenter ses 82 groupes ethniques. « Le moinsqu’on puisse dire », ajoutait Buerk, « c’est qu’il s’agit d’un gouvernementtolérant comparé au passé. » Mais si un fédéralisme démocratique etmultinational est sans doute une condition nécessaire au développement et àune distribution équitable des ressources, il ne peut garantir à lui tout seulqu’il y aura de la nourriture sur la table pour tout le monde en cas desécheresse ou de mauvaise récolte.

Canada : deux langues officiellesprotègent les minorités

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Un système fédéral différent aurait-il pu préserver laYougoslavie de l’implosion? Nous ne le saurons sans doutejamais, mais il est clair que la structure donnée par laConstitution yougoslave de 1974 contenait les germes de ladésunion et du séparatisme. Tito avait bien tentéd’institutionnaliser sa politique baptisée « fraternité et unité ».Mais après sa disparition, c’est exactement le contraire qui s’estproduit : les fondements constitutionnels de l’État yougoslaveont encouragé le clivage de la population en différents groupesethniques.

Pourquoi le système fédéral yougoslave n’a-t-il pas fonctionné?Son défaut principal a été sonincapacité à démêler les relationsimpossibles entre l’ethnicité et lesocialisme, les deux principesantinomiques qui régissaient l’Étatsocialiste multinational. LaConstitution yougoslave de 1974illustre parfaitement ce paradoxe.Elle a été dictée par une nouvelletentative de la vieille gardecommuniste, menée par Tito et sonplus fidèle idéologue EdvardKardelj, de résoudre les deuxproblèmes qui se sont conjugués audébut des années 1970 :• la résurgence du nationalisme

dans le pays, et• l’accroissement de la pression en

faveur de réformes politiques.

Cette pression réformatrice avait étéprovoquée par la modernisationrapide et l’augmentation des attentes de la nouvelle classemoyenne urbanisée, dans la Yougoslavie de l’après-guerre.

Deux projets qui ont échoué

À l’époque, Tito a pris deux mesures pour tenter de résoudrecette crise : une série de purges et la décentralisation del’économie par l’autogestion des travailleurs au niveau del’usine. Leurs conséquences seront désastreuses.

L’idée même de purification est assez malheureuse. La premièremesure prise par Tito a pourtant été une série de purgespolitiques visant dans tout le pays les réformateurs du parti.Elles ont commencé en 1971 avec l’écrasement de ce qui futappelé le « printemps croate », et se sont poursuivies une annéeplus tard avec l’éviction du chef du parti communiste serbeMarko Nikezic, puis de ses successeurs, qui étaient connus pourleur soutien à la libéralisation de l’économie et de l’État. Bien quepeu de choses aient été écrites à son sujet en Occident, le

journaliste croate Jelena Lovric, l’un des plus fins connaisseursdes affaires de l’ancienne Yougoslavie, a maintenu que cetteseconde purge fut probablement encore plus néfaste pour ledestin de la Yougoslavie que ne l’avait été la mise à l’écart des« libéraux nationaux » de Croatie.

En Serbie, après 1972, plus de 6000 personnes ont ainsi perduleur emploi dans la politique, l’économie, les médias et lesinstitutions culturelles. Leurs postes ont été rapidementrepourvus par des apparatchiks du parti, fidèles aux valeurs lesplus traditionnelles du communisme : le rôle révolutionnaire duparti, l’égalitarisme, l’union, l’unanimité, la rhétorique de la

fraternité et de l’unité, etc. Ce qui avaitdébuté comme une authentiquemodernisation visant le « socialisme àvisage humain » s’achevaitlamentablement comme une version serbede la Révolution culturelle chinoise, quien fin de compte a préparé le terrain pourle développement d’un fort courantantilibéral et populiste en Serbie dans lesannées 1980.

Vinrent ensuite les changementséconomiques. Le seconde mesure prisepar Tito fut la création d’une nouvellestructure économique de type fédéralpour la Yougoslavie. Son idée était lasuivante : alors qu’un systèmed’autogestion réformé permettrait desoutenir un taux de croissance élevé, ladécentralisation satisferait la demandegrandissante, tant pour une véritablelibéralisation du système que pour

l’octroi aux régions d’un plus grand poids dans le processusdécisionnel. Ce programme s’est révélé désastreux. Le parti acomplètement échoué dans sa tentative de préparer l’économie àune nouvelle étape qualitative de son développement pour lesannées 1980. Le nationalisme ethnique a continué de gagner duterrain, et le seul « succès » de ce programme a été d’empêcherdurablement l’émergence de mouvements sociauxdémocratiques qui auraient pu transcender les frontièresrégionales.

Pourquoi les réformes de Tito ont manqué leur but

En théorie, la nouvelle Constitution reposait sur la doublesouveraineté du peuple travailleur – le prolétariat – et desnations et nationalités. Le mot « nationalités » faisait référenceaux importantes minorités nationales comme les Hongrois et lesAlbanais vivant dans les provinces serbes de Voïvodine et duKosovo. Mais les moyens par lesquels les travailleurs pouvaientfaire valoir leurs droits étaient directement reliés aux républiqueset aux provinces. Il en est résulté que les autorités de cesdernières ont vu leur nombre doubler, au détriment desinstitutions fédérales qui sont devenues de plus en plus


PAR DEJAN GUZINA

Yougoslavie : les raisonsd’un échec

Dejan Guzina est professeur adjoint au Département de sciencespolitiques de l’université Wilfrid Laurier, à Waterloo, au Canada.

La figure de Tito domine l’édition 1950 du festival dePetrovec, à 65 km au nord-ouest de Belgrade.

marginales. Introduire l’autogestion directement dans lacommunauté des nations et nationalités – autrement dit dans lesrépubliques et les provinces – acomplètement perverti son rôle derevendication des droits des classeslaborieuses.

Cet aménagement constitutionnel aprocuré aux élites des républiquesyougoslaves à la fois le fond et laforme d’une existence nationale etd’un pouvoir politique. Leschangements qui en ont découléquant aux critères de réussite enYougoslavie ont radicalement sapé lesliens qui existaient entre lesrépubliques et la fédération. Enl’absence d’un système multipartite etde la force intégrative d’une économiede marché, les dirigeants régionaux n’avaient plus aucune raisonde rechercher de l’avancement dans l’appareil du gouvernementcentral. Au contraire, ils ont créé de nouvelles opportunités dansleurs républiques et leurs provinces, chacune dans son proprecontexte ethnique. En même temps, les affectations à des postesfédéraux ont été considérées de plus en plus souvent comme despostes « étrangers », dont le rôle était de favoriser les intérêts« diplomatiques » des républiques et provinces concernées.

La crise économique des années 1980

L’autorité de Tito et le statut international de la Yougoslavie,dans un monde divisé par la Guerre froide, ont tous deux permisde freiner les forces centrifuges qui se développaient dans lesrépubliques yougoslaves. Mais la disparition de Tito en 1980,suivie par une grave crise économique et un effondrement fiscall’année suivante, ont fini par déchaîner les tendancesdésintégratives du système constitutionnel yougoslave. On nesoulignera jamais assez le rôle joué par l’échec des politiques demodernisation. Les standards de vie élevés des années 1970 ontbrusquement pris fin en 1981, quand les Yougoslaves ontfinalement appris toute la vérité à propos de leur économie.

Entre 1974 et 1980, la Yougoslavie avait emprunté 16 433milliards de dollars américains au FMI, mais aussi à desgouvernements et à un grand nombre de banques commercialesen Occident. L’inflation avait atteint un taux annuel de 45 pourcent et le chômage touchait 800 000 personnes. Au-delà deschiffres relatifs à ce marasme, quelque deux millions detravailleurs sont devenus ce que l’on a appelé des « surplustechnologiques ». En 1984, les conditions de vie étaientretombées au niveau des années 1960. Dans de telles conditions,les dirigeants des républiques ont commencé à s’adresser desreproches mutuels sur les échecs de l’économie et de la politiquesociale en Yougoslavie. Ce faisant, ils ne pouvaient prendre pourcible que le cadre constitutionnel fédéral (en vérité confédéral),dans la mesure où, en pratique, leurs droits de veto individuelsleur permettaient de poursuivre leurs propres politiques, àl’encontre des intérêts des autres républiques et provinces, sansaucune crainte de représailles.

Il n’est pas surprenant que le veto ait été rapidement considérécomme un droit fondamental par chaque entité fédérée, quelleque soit la question dont il faisait l’objet. Cela eut desconséquences préjudiciables sur la légitimité du Conseil exécutiffédéral – le cabinet yougoslave – parce que ses pouvoirs sontdevenus totalement dépendants du processus de prise dedécision au niveau des républiques. À la fin des années 1980, cetaménagement centré sur le territoire avait privé le derniergouvernement fédéral pro-yougoslave, celui d’Ante Markovic, de

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toute capacité d’agir avec une quelconque légitimité. En dépit dela grande popularité dont il bénéficiait à l’époque en Bosnie-

Herzégovine, en Serbie et en Croatie, legouvernement Markovic devint rapidement lavictime de la campagne orchestrée par les élites desrépubliques de Serbie, de Croatie et de Slovénie,qui avait pour but de détruire le programmegouvernemental de réformes économiques etpolitiques. Ce fut d’ailleurs la dernière campagnedans laquelle la Serbie se retrouva aux côtés de laCroatie et de la Slovénie. Il est piquant de noter queleur démission simultanée du gouvernementyougoslave s’est effectuée en suivant les procéduresprévues par la Constitution elle-même. De la sorte,on peut affirmer que la Yougoslavie n’a pas étéassassinée, mais qu’elle s’est suicidée.

L’entrée en scène du nationalismeethnique

Au début des années 1990, le pays était déjà complètementdisloqué d’un point de vue territorial, économique et ethnique.Les puissants courants suscités dans l’opinion publique par lesmédias des républiques, spécialement les chaînes de télévision etles quotidiens locaux, ont « préparé » les citoyens yougoslaves àsouscrire à des slogans politiques tenant plutôt du graffiti quiminaient la légitimité de la Yougoslavie : « République duKosovo », « Slovénie, mon pays », « Esprit bosniaque », « Tousles Serbes sur une terre serbe », « Mille ans d’État croate » ou« Identité de Voïvodine ».

Ces slogans ont rapidement cédé la place à la rivalité entre troismodèles détaillés censés résoudre la crise constitutionnelle dansle pays. En réalité, ils trahissaient déjà les velléités à peinedéguisées de créer des États-nations indépendants et souverains.Les voici :• une confédération – proposition de la Slovénie et de la

Croatie;• une fédération – proposition de la Serbie et du Monténégro;

et• une structure hybride – proposition de la Macédoine et de la

Bosnie-Herzégovine.

Les représentants slovènes ont été les premiers à exposer leurvision d’une Yougoslavie confédérale. Leur proposition de« fédération asymétrique » est devenue un modèle « confédéral »dans la seconde moitié de 1990, après que les Croates eurentdécidé de le soutenir. Il rejetait le vote majoritaire en raison de laprédominance démographique des Serbes en Yougoslavie. À saplace, il défendait avec acharnement le principe du consensus etdes droits à l’autodétermination inscrits dans la Constitution de1974. Ce document se caractérisait par de nombreuses référencesà l’Europe et à la Communauté européenne, sans la moindremention de la Yougoslavie…

La prise de position des Serbes et des Monténégrins était baséesur l’idée que la moindre référence à une confédérationyougoslave conduirait à la désintégration complète du pays,réduisant plus de deux millions de Serbes qui vivaient en Croatieet en Bosnie-Herzégovine au statut incertain de minoriténationale. C’est la raison pour laquelle leur proposition deYougoslavie fédérale mettait l’accent sur les principes du votemajoritaire et sur les droits des citoyens plutôt que ceux desminorités. En dépit de sa phraséologie apparemmentdémocratique, la proposition des Serbes et des Monténégrins netenait aucun compte de la complexité culturelle ni des différenceshistoriques entre les républiques et les peuples yougoslaves. Sonbut principal était de préserver un État dans lequel tous lesSerbes pourraient continuer de vivre ensemble, mais son soutien


Le veto [a] étérapidement considéré

comme un droitfondamental par

chaque entité fédérée,quelle que soit la

question dont il faisaitl’objet.

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au principe majoritaire a fait que les non Serbes l’ont frappéed’anathème. Comme pour la proposition des Croates et desSlovènes, elle promouvait les intérêts spécifiques d’une nation audétriment de ceux des autres…

La « troisième voie » ne fait pas non plusl’unanimité

Les présidents de Bosnie et de Macédoine, Alija Izetbegovic etKiro Gligorov, ont présenté au « public yougoslave » leurspropositions en juin 1991, à la veille des guerres en Slovénie et enCroatie. Dans ces circonstances extrêmement tendues, il n’est pasétonnant qu’ils aient décrit leur programme comme une« troisième voie » médiane entre les concepts de Yougoslavieconfédérale et fédérale qui avaient déjà étéavancés. Leur « plate-forme relative àl’avenir de la communauté yougoslave »était donc basée sur le concept de doublesouveraineté – avec d’un côté lesrépubliques et de l’autre un centre fédéralqui aurait été doté de fonctions similaires àcelles qui avaient été définies dans laConstitution de 1974. Ces principesgarantissaient un marché unique de mêmeque les droits fondamentaux et ceux desminorités à travers toute la Yougoslavie, etils maintenaient une politique commune en matière de défense etde relations extérieures. En réalité, leur proposition serapprochait du modèle slovène et croate, en ce sens qu’ellelimitait expressément le droit à l’autodétermination nationale despeuples qui étaient déjà organisés dans les unités fédéréesexistantes. Ceux qui vivaient au-delà des frontières de leursrépubliques (majoritairement les Serbes en Croatie et les Serbo-Croates de Bosnie – voire à l’intérieur des républiques, commeles Albanais de Macédoine) devenaient des minorités nationales,comme dans le modèle confédéral conjoint slovène et croate.

C’est ainsi qu’à la fin de 1990 et en 1991, il devint évident que laYougoslavie était dans l’impasse. Tandis que la « troisième voie »et le modèle « confédéral » préfiguraient aux représentantsserbes la porte ouverte à la sécession, la Yougoslavie « fédérale »semblait également inacceptable à tous les autres en raison de lamenace que faisait peser son potentiel de centralisation. Ceblocage constitutionnel a finalement été dénoué par des moyensinconstitutionnels. Malheureusement, une transition relativementindolore vers la démocratie, accompagnée de la dissolutionpacifique d’une fédération multinationale, n’auraient étépossibles que là où l’autodétermination nationale coïncidait avecles frontières des républiques.

Dans le cas de l’ex-Yougoslavie, cette condition n’était rempliequ’en Slovénie, la république ethniquement la plus homogène dupays. Dans tous les autres cas, la dissolution de l’État à partiunique non seulement n’allait pas céder la place à unetransformation démocratique, mais devait en plus causer la finsanglante de la Yougoslavie elle-même. Son espace géographiqueallait se diviser en petits États-nations basant leur identité surune conception étroitement ethnique du nationalisme, quiconcevait la citoyenneté non pas comme un droit qui s’étend àtout individu membre d’une société donnée, mais comme le droitcollectif d’un groupe ethnique spécifique.

Des leçons pour l’avenir

La solution à la destruction de la fédération yougoslave et de laguerre en Bosnie-Herzégovine a été la création d’une autrefédération, celle de Bosnie-Herzégovine, ainsi que l’impositionpar la communauté internationale de certaines formes de partagedu pouvoir en Macédoine et au Kosovo. Pour beaucoup de

Yougoslaves, cela revenait à tenter d’éteindre un feu avec del’essence! Mais il est peut-être encore temps de sauver quelquechose dans ce brasier. La communauté internationale afinalement compris que le problème de la Yougoslavie ne résidaitpas dans son caractère fédéral ou sa diversité ethnique, maisplutôt dans ses structures politiques autoritaires et ses traditionsnon démocratiques. Donc, le remède aux maladies de l’ancienneYougoslavie a toujours été à portée de main – la libéralisation etla démocratisation du système politique fédéral. Pour elle, c’esttrop tard, mais on peut espérer qu’il reste une chance pour laBosnie-Herzégovine et la Macédoine.

Bien que le fédéralisme ait été utilisé comme un instrument degestion des conflits ethniques dans nombre d’États

multinationaux, la mesure dans laquelle desfédérations multinationales et d’autresformes de décentralisation territoriale etpolitique pourraient être appliquées dans larégion reste incertaine. En dépit du soutieninternational actuellement apporté à laBosnie-Herzégovine et à la Macédoine, surles principes du fédéralisme et ducompromis entre les diverses communautésethniques, le fédéralisme pourrait bien nepas avoir un grand avenir dans la région.L’une des conséquences les plus regrettables

de la guerre en ex-Yougoslavie a été le rejet catégorique par laplupart de ses habitants, non seulement du modèle libéral defédéralisme, mais également de formes nettement plus douces dedécentralisation territoriale et politique. Les récentes élections enCroatie, en Bosnie-Herzégovine et en Serbie semblent corroborercette constatation. Les partis nationalistes attirent toujours unfort pourcentage de la population et constituent de ce fait unpuissant contrepoids aux partis démocratiques dans la région.

Les nouvelles propositions fédérales ont-elles unechance de succès?

Cette problématique soulève une autre question : « Dans quellemesure les institutions créées en Bosnie-Herzégovine et ailleursdans la région sont-elles véritablement différentes de celles quiétaient pratiquées en son temps dans l’ex-Yougoslavie? » Lastructure fédérale de la Bosnie, telle qu’elle a été définie par lesaccords de Dayton (Ohio) du 21 novembre 1995, estdangereusement proche de celle de l’ancienne Yougoslavie avecune seule différence visible – la rhétorique met l’accent sur lesinstitutions formelles de la démocratie libérale plutôt que sur lesprincipes du socialisme. Si rien ne change, cette dernièretentative d’aménagement territorial en Bosnie-Herzégovine nefonctionnera tout simplement pas. De telles expériences fédéralespourraient bien ne pas marcher non plus dans d’autres Étatsethniquement divisés, comme la Macédoine, l’Afghanistan oul’Irak. La décentralisation actuelle en Bosnie-Herzégovine nedescend pas au-delà du niveau régional, ce qui fait quel’ethnicité demeure le seul attribut véritablement significatif pourl’identité du citoyen dans cet État. Sans une décentralisationapprofondie de ces régions, une attention spéciale étant portéeaux formes locales de gouvernement et au développement de lasociété civile, le résultat pourrait bien être à l’opposé de celui quiest recherché. Cette conséquence indésirable serait susceptibled’entraîner un empiètement supplémentaire de l’ethnicité sur lesinstitutions prétendument démocratiques d’États multinationauxen cours de démocratisation. Si cela devait se passer ainsi, laréputation du fédéralisme, à la fois comme un droit et comme unsimple instrument de gestion de la diversité dans des Étatsmultinationaux, serait irrémédiablement compromise auprès detous les peuples de ces pays.


Ce blocageconstitutionnel a

finalement été dénouépar des moyens

inconstitutionnels.

PAR PAUL MORTON

La marche hésitante duSoudan vers la paixUn traité de paix en 2004 contiendra-t-il de véritables dispositionsrelatives au partage du pouvoir?

L’année 2004 pourrait voir la fin de la plus ancienne guerre civiled’Afrique, celle qui mine le Soudan. Ce conflit, qui oppose depuisvingt-deux ans le gouvernement aux forces rebelles du Sud, a déjàcoûté la vie à plus de deux millions de personnes. Quelles qu’ensoient les modalités, un éventuel accord de paix devra instaurerplusieurs niveaux de gouvernement pour répartir le pouvoir entreles divers ordres de gouvernement et au sein des institutions. Lesdeux principaux acteurs de la guerre, le gouvernement du Soudanet le Mouvement/Armée de libération des peuples du Soudan(SPLM/A), tiennent des rencontres et ont déjà signé certainesconventions préliminaires.

L’accord relatif au partage desbiens, qui a été conclu au début dumois de janvier, instaure denouveaux mécanismes degouvernance. En schématisant, il yaura une division symétrique desrevenus. La banque centrale serascindée en deux divisions, l’uneappliquant le droit bancaireislamique au Nord et l’autrepratiquant le système occidental auSud. Deux monnaies serontconservées jusqu’au moment oùelles fusionneront en une seulemonnaie nationale. Ledéveloppement de ces structuresrequerra une intense volontépolitique de la part des Soudanais. Le pays devra créer descapacités nouvelles. Les Soudanais devront maintenir le hautdegré d’engagement nécessaire pour faire aboutir les négociationspendant toute la période de leur mise en application.

Deux nouveaux facteurs vont jouer un rôle clé pour la paix auSoudan : le pétrole et le Protocole de Machakos. Le pétrole y a étédécouvert depuis longtemps, mais a été extrait pour la premièrefois à Port-Soudan en 1999. Un accord bipartite permettant departager cette richesse fait de l’or noir un enjeu essentiel desnégociations. Le Protocole de Machakos, qui porte le nom de laville du Kenya dans laquelle il a été signé en juillet 2002, donneaux Soudanais du Sud leur propre gouvernement autonome etreconnaît leur droit à l’autodétermination. Bien que legouvernement soudanais ait fait machine arrière sur de récentsdocuments présentés à la fin de 2003, les espoirs sont grandsd’arriver à un accord global en 2004.

La communauté internationale devra également prolonger sonsoutien bien après la signature de l’accord. Garantir la sécurité parl’intermédiaire d’une force internationale n’est qu’un des élémentsdu soutien que l’on attend d’elle. Il lui incombera également defournir une assistance permettant de rendre les nouvellesstructures de gouvernement aussi efficaces et transparentes que

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possible : si les mécanismes sur lesquels les protagonistes se sontmis d’accord pour conclure la paix devaient se révéler inopérants,celle-ci ne serait alors certainement pas défendable.

Une percée décisive grâce au Protocole deMachakos

Les perspectives sont cependant encourageantes. Les parties sontaujourd’hui plus proches de la paix qu’elles ne l’ont jamais étédepuis 1983, date à laquelle les insurgés du SPLM/A ont pris lesarmes contre le gouvernement. Sous les auspices du Protocole de

Machakos de 2002, des accords ont ététrouvés en novembre et en décembre 2003dans les deux domaines hautementcontentieux de la sécurité et du partage desbiens. Ces récents développements, quirésultent non seulement de l’engagementdirect des principaux représentants dugouvernement et du SPLM/A, mais ausside l’impatience croissante de lacommunauté internationale, ont fait naîtrel’espoir d’un accord global pour le débutde l’année 2004.

En contrepartie à ces progrès dans lesnégociations, certains récits inquiétantsfont état de troubles dans la région duDarfour occidental, ainsi que d’unaccroissement des tensions dans l’Est. Ces

compte-rendus peuvent paraître contradictoires. La persistancedes tensions rappelle d’une part que des obstacles importantsdoivent encore être surmontés, et de l’autre qu’une paix durableexigera beaucoup plus qu’un accord de paix signé entre les deuxprincipaux protagonistes.

D’autres problèmes fondamentaux sont demeurés sur la table desnégociations, comme le partage du pouvoir et les décisionsrelatives au statut d’Abyei, du Nil Bleu du Sud et des montagnesNuba. Mais des progrès significatifs devront aussi être faits quantà la responsabilité de ces profondes dissensions, tant dans le Nordque dans le Sud, pour qu’un éventuel accord de paix soit durable.

Deux décennies de guerre sont-elles sur le point dese terminer?

Diverses tentatives ont été effectuées pour mettre fin à cettedernière phase du conflit, mais elles n’ont connu que peu desuccès jusqu’en 2002. Les négociations actuelles ont été entreprisessous les auspices de l’Autorité intergouvernementale dedéveloppement (IGAD), dont le gouvernement kenyan avait prisl’initiative en 1993, bien que les deux parties n’aient pasformellement accepté ses principes avant 1997. Conçu comme uninstrument de coopération régionale dans la Corne de l’Afrique,pour promouvoir des initiatives régionales en matière decommerce, de développement et de sécurité, l’IGAD préside


Paul Morton est gestionnaire de programme au Forum des fédérations.

Un centre orthopédique de la Croix-Rouge pour lesamputés de guerre à Lokichokio, dans la province deLopiding, au Soudan.

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également au processus de paix en Somalie. Les progrèsenregistrés au cours des années 1990 ont été faibles, dans lamesure où les acteurs régionaux ont commencé à se tourner versd’autres problèmes, notamment le conflit opposant l’Éthiopie àl’Érythrée, et celui qui se déroulait en République démocratiquedu Congo. Le mois de juillet 2002 a marqué un tournant pour leprocessus lancé par l’IGAD, grâce à la signature du Protocole deMachakos, qui délimitait un cadre à l’intérieur duquel pourraientse dérouler de futures négociations. Plusieurs facteurs ontcontribué à l’accélération du processus de paix au cours des18 derniers mois. Notons, parmi ces facteurs, les retombées desattaques terroristes de septembre 2001 aux États-Unis;l’engagement actif du médiateur en chef, le général kenyan LazaroSumbeiywo; une impulsion accrue de la part de la communautéinternationale; et une pression croissante d’une population lasséede la guerre à travers tout le pays.

Le Protocole de Machakos a jeté les principes fondamentaux quipeuvent servir de base à l’établissement d’un prochaingouvernement intérimaire. Il dispose que les Soudanais du Sud« ont le droit de contrôler et de diriger les affaires de leur régionet de participer d’une manière équitable au gouvernementnational », et qu’ils « ont le droit à l’autodétermination, inter aliapar un référendum destiné à déterminer leur futur statut ». Toutau long d’une période intérimaire, le Protocole engageprincipalement les parties à un système d’autonomie régionale etde partage du pouvoir dans un Soudan unifié. Cette acceptationde principe de la diversité, à laquelle se joint la nécessité d’uneautonomie et des ressources qui permettent de la réaliser, sont deséléments clés dans la recherche d’une solution permanente auconflit. De ce point de vue, le Protocole de Machakos représenteune percée fondamentale et a ouvert la voie aux progrès actuelsdans les négociations.

La première année de discussions qui a suivi la conclusion duProtocole de Machakos a régulièrement apporté son lot d’accordssectoriels, bien que peu de progrès – voire aucun – n’aient étéconcédés aux questions épineuses du partage du pouvoir et desressources, de la sécurité et du statut des trois zones contestées.Dans la seconde moitié de 2003, le processus s’est caractérisé parun certain nombre de revirements spectaculaires, qui ont débutépar la présentation au mois de juillet d’un acte qui sera connuultérieurement sous le nom de document de Nakuru. Celui-cireprésente un tournant essentiel dans la stratégie de médiation,qui est passée d’accords progressifs sur des questionsindividuelles à une approche globale intégrant toutes les questionsencore en suspens. Alors que le SPLM/A l’a accepté comme pointde départ, le gouvernement en a catégoriquement refusé lestermes, prétendant qu’ils contredisaient les principes deMachakos. La controverse entourant le document de Nakuru aimmédiatement suscité la polémique, et la vigueur des termesutilisés par les deux parties a fait craindre un enlisement duprocessus.

L’arrêt des pourparlers a cependant permis de relancer lesdiscussions bilatérales entre le vice-président soudanais Taha et ledirigeant du SPLM/A Garang – une réussite incontestable et unretournement spectaculaire en faveur de négociations directesentre les deux parties. Il s’en est suivi un arrangement, conclu àNaivasha, sur la délicate question des mesures de sécurité, ycompris sur l’engagement de forces intégrées dans des secteursclés. Les pourparlers se sont poursuivis pendant l’automne,l’optimisme atteignant son apogée en décembre quant àl’imminence d’un accord final. À ce moment-là, un consensus futtrouvé sur le partage des biens, alors que le partage du pouvoir etle statut des trois secteurs contestés devaient encore être réglés.Bien que la résolution de cette dernière question représente encoreun immense défi, il semble que l’impulsion qui a été donnée soitsuffisante pour conduire les deux parties à la signature d’un

accord. En fin de compte, c’est leur capacité à obtenir l’appuid’autres factions qui déterminera l’étendue du soutien dont celui-ci bénéficiera.

Une longue histoire de divisions

La récente guerre civile au Soudan a opposé un Nordmajoritairement arabe et musulman à un Sud principalementafricain, chrétien ou animiste. Cette fracture entre le Nord et leSud est l’aboutissement d’un processus séculaire d’« arabisation »et d’« islamisation » au Nord Soudan, et de résistance à cemécanisme dans le Sud. La conquête du pays en 1899, par lesforces conjointes anglo-égyptiennes, a perpétué ce clivage,puisqu’on décida de gouverner le pays séparément : le Nord s’estretrouvé sous l’influence active de l’Égypte tandis que le Sud étaitadministré par les Britanniques, aidés par une importanteprésence des missionnaires. La décision précipitée de réunir lesdeux régions juste avant l’indépendance en 1956 a fait entrer unpays profondément divisé dans la deuxième moitié du 20e siècle :la violence avait d’ailleurs éclaté avant même que sonindépendance ne soit formellement prononcée.

En 1958, un coup d’État a déclenché un programme d’islamisationforcée, ce qui a précipité la rébellion au Sud, entraînant laformation du premier mouvement dissident structuré du Soudan,appelé Anya Nya (poison de serpent). Cela a conduit à la premièreguerre civile, qui a commencé dès l’indépendance et qui a duréjusqu’en 1972. Comme dans le conflit suivant, qui s’est étendu auxannées 1980 et 1990, le conflit a été marqué par l’importance desinfluences extérieures, qu’il s’agisse de la dynamique de la Guerrefroide, du conflit israélo-arabe ou des tensions régionales. C’estseulement en 1972 que les parties ont réussi à signer l’accordd’Addis-Abeba, accordant au Sud une autonomie significative – leSoudan fraîchement indépendant ayant ainsi gagné une certainestabilité.

Le conflit actuel a débuté avec la création du Mouvement/Arméede libération des peuples du Soudan en 1983, qui faisait suite lamême année à un ordre de la République révoquant l’accordd’Addis-Abeba. Il en est résulté l’une des guerres civiles les plusirréductibles de l’Afrique, une crise humanitaire à grande échelleet une instabilité régionale manifeste.


Le Soudan : une chronologie

1955 Rébellion des Soudanais du Sud1956 Le Soudan unifié devient indépendant1963 Les rebelles du Sud s’unissent sous l’égide du mouvement

Anya Nya1972 L’accord de paix d’Addis-Abeba accorde l’autonomie au

Sud1983 Révocation de l’accord de paix d’Addis-Abeba1983 Début de la deuxième guerre civile, cette fois entre le

SPLM/A et le gouvernement1989 Un coup d’État donne le pouvoir au Front islamique

national de Omar Hassan al-Bashir1999 Le pétrole soudanais est amené par oléoduc pour la

première fois à Port-Soudan2002 Signature par les deux parties du Protocole de Machakos,

le 20 juillet, dans la ville homonyme du Kenya 2003 Décembre – le gouvernement et le SPLM/A se mettent

d’accord pour partager les revenus du pétrole2004 Janvier – le gouvernement et le SPLM/A se mettent

d’accord sur un partage des revenus non pétroliers

PAR J IM BEAULIEU

Une nouvelle constitutionpour l’Irak – fédérale peut-être, mais jusqu’à quel point?

Une constitution doit prévoir la répartition des pouvoirs et unedécentralisation fiscale structurée confiant les décisions régionales auxpoliticiens locaux. On ne défend pas très activement cette idée en Irak…pour l’instant.

Afin de remplir les engagements qu’elle avait pris devant leConseil de gouvernement irakien, l’Autorité provisoire de lacoalition a promis de transmettre le pouvoir aux Irakiens le 30 juin2004. Pour ce faire, des comités électoraux devraient se réunirdans les 18 provinces, le 31 mai au plus tard, pour élire lesmembres d’une Assemblée nationale transitoire. Celle-ci aura pourtâche de préparer la nouvelle constitution. En janvier, denombreux Irakiens avaient manifesté pour réclamer que cescomités électoraux soient remplacés par de véritables élections. Unrevirement de la politique menée par les États-Unis a incité leSecrétaire général des Nations Unies Kofi Annan à envoyer surplace une équipe d’experts, afin de déterminer s’il était possibled’organiser des élections d’ici à la fin du mois de mai.

Une fois que la question des élections aura été résolue, la nouvelleconstitution irakienne pourrait opter pour une solution de typefédéral. Mais l’Irak a vécu pendant plus de 30 ans sous un régimedictatorial, ce qui ne facilitera pas la transition vers la démocratie,ni vers le fédéralisme. Bien que les Irakiens eux-mêmes semblentvouloir un système démocratique, et qu’ils devront sans doutel’accepter, il n’est pas certain qu’ils connaissent tous les types defédéralisme, ni que leurs dirigeants soient capables de définir laforme de fédéralisme qui servirait au mieux le pays et luipermettrait de ne pas répéter les dérèglements politiques passés.

L’Irak est un pays de quelque 25 millions d’habitants, marqué pardes différences linguistiques, des groupes religieux, des loyautéstribales et une répartition inégale des richesses. La force et laterreur ont permis de maintenir la cohésion de cet ensemble. Lepouvoir politique, militaire et économique a été concentré entre lesmains d’une seule personne, Saddam Hussein, aidé par le partiBaas, ce qui a servi les intérêts d’un dictateur avide de pouvoirabsolu, plutôt que ceux du peuple irakien.

La diversité de la population a été acceptée, parfois mêmeexploitée, rarement reconnue. Mais dans l’action politique, ladiversité n’a jamais été acceptée et a toujours été puniesévèrement. Saddam Hussein a interdit tout partage du pouvoirpolitique, qu’il percevait comme une menace sur sa capacité decentralisation.

Un contrôle approfondi sur les richessesSaddam Hussein a exercé son pouvoir par les forces armées, maisaussi par la mainmise sur les richesses du pays. Ces dernièresannées, quelque 90 pour cent des dépenses publiques en Irak ontété financées par les revenus provenant de l’exploitation dupétrole. Ceux-ci ont été gérés par Bagdad avant d’être distribués

aux provinces (« gouvernorats ») par les ministères nationaux.C’était un système de répartition décentralisé, mais toutes lesdécisions étaient prises à Bagdad. Elles reflétaient laprépondérance de la capitale, sauf dans les cas où quelquedélégation provinciale parvenait à les influencer.

La concentration du pouvoir à Bagdad a ouvert la porte à unecorruption généralisée, accompagnée de la déresponsabilisationdes chefs provinciaux et des citoyens vivant dans ces provinces.

Lorsqu’ils songent à l’avenir de l’Irak, de nombreux observateursenvisagent un recours au fédéralisme comme méthodedémocratique permettant de partager le pouvoir et d’éviter leretour d’une dictature. Plus précisément, une constitution fédérale,qui permet les contrôles nécessaires et garantit les indispensableséquilibres entre les détenteurs du pouvoir, est perçue comme laréponse adéquate aux nécessités démocratiques de l’Irak. Lepartage du pouvoir et sa limitation, dans une constitution de typefédéral, devraient servir au mieux les intérêts du peuple. Parailleurs, il ne fait aucun doute qu’un système présidentiel fort serainévitable, comme ce fut le cas en Afghanistan.

La présidence : contrôles et contrepoids (« checksand balances »)?Le choix d’un système fédéral centralisé et présidentiel a sesmérites. L’Irak a besoin d’un gouvernement fort afin de restaurerl’ordre public, de gérer les revenus du pétrole, d’organiser lesservices publics comme la santé et les transports, et de maintenirla cohésion de l’État. Saddam Hussein avait poursuivi tous cesobjectifs nationaux, bien que les intérêts de son peuple n’aientjamais été sa priorité. Dans sa quête de projets d’envergurenationale, le dictateur n’était guidé que par son intérêt propre, etpas par celui du public.

La nouvelle constitution irakienne sera très certainement fondéesur les modèles de contrôles et d’équilibre applicables à l’exercicedes pouvoirs présidentiels que l’on trouve dans d’autres systèmesfédéraux de même type. Elle devra aussi confier un certain rôleaux 18 provinces actuelles. Puisque celles-ci n’ont que peu ou pasd’expérience en matière de taxation directe, et qu’au surplus ellesne disposent pas de l’administration fiscale nécessaire, les revenusdu pétrole distribués par Bagdad représenteront leur principalesource de revenus. C’est ainsi la capitale – et non la constitution –qui répartira les flux financiers dans les provinces.

Un tel système maintiendrait donc une des faiblesses de lagouvernance actuelle, à savoir la centralisation du pouvoir àBagdad par le biais du contrôle des finances. Cela risque dedesservir le peuple irakien. En effet, si un régime présidentiel detype fédéral, assorti de contrôles et de contrepoids adéquats, peutaméliorer l’ancien système, aucun progrès réel ne sera enregistréaussi longtemps que la constitution n’instaurera pas un partage dupouvoir financier avec les provinces, et par leur entremise avec lesmunicipalités.

Un fédéralisme efficace et décentralisé du point de vue fiscaldevrait notamment comprendre les éléments suivants :

F é d é r a t i o n s vol. 4, no 1, mars 2004 17

Jim Beaulieu a été sous-ministre chargé des questions urbaines de laprovince du Manitoba. Il est rentré récemment d’une mission de troismois dans la province de Nadjaf en Irak.

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• Un gouvernement national élu, disposant de responsabilitésdans les domaines de la santé, de la défense, de laproduction pétrolière, des transports, etc., doté demécanismes de régulation assurant l’autorité civile,spécialement sur les forces armées;

• Dix-huit gouvernements provinciaux démocratiquementélus, destinés à remplacer les gouvernorats que la dictaturede Saddam Hussein avait pu manipuler à son gré, grâce à lacentralisation du pouvoir, notamment en matière financière;

• Une constitution garantissant aux provinces, de manièreinconditionnelle, une partie des revenus du pétrole.

Les finances et l’autorité aux provincesLe partage du pouvoir, opéré par une constitution de type fédéral,permettra de répartir l’autorité dans une population hétérogène.Des personnalités locales existent déjà dans les groupes religieuxet les minorités ethniques. Mais pendant des décennies, la plupartde ces minorités, comme les populations qu’elles représentent, sesont vu refuser par Bagdad toute délégation de compétences ettoute aide financière, le pouvoir demeurant entièrement aux mainsde Saddam Hussein, des militaires et des membres de la minoritésunnite.

Un système fédéral décentralisé efficace exige que certainescompétences, notamment financières, soient transférées auxprovinces en vertu de la constitution elle-même, et passimplement comme l’aboutissement de négociations avec legouvernement de Bagdad. De la sorte, les provinces n’auraient passeulement le droit de légiférer dans leurs domaines decompétences, mais elles pourraient également dépenser leur partdes revenus pétroliers en fonction des priorités qu’elles ont fixéeselles-mêmes.

Des élections provinciales devraient transférer de largesresponsabilités quant à l’utilisation de la quote-part des revenuspétroliers. L’existence d’une responsabilité régionale augmente leschances pour que la première préoccupation, dans tous lesprogrammes provinciaux, soit de donner la priorité aux dépenseslocales. Celles-ci ne sauraient dépendre des caprices de Bagdad.

Le partage constitutionnel des revenus créerait 18 centres depouvoir en Irak qui, disposant de leurs propres juridictionsprovinciales, seraient soustraits au contrôle et à l’influence deBagdad et du parlement national. Ils représenteraient 18 entitéspolitiques incontestablement distinctes du pouvoir central, quiillustreraient la diversité ethnique du pays. Cela pourrait instaurerun contre-pouvoir aux abus dictatoriaux du passé, et permettraitégalement d’apaiser les craintes que ceux qui avaient été exclus dupouvoir par les cabales de la capitale ne soient desservis par lenouveau gouvernement.

Accepter les communautés ethniques et religieusesLes Kurdes du Nord du pays pourraient bénéficierd’administrations provinciales reflétant des valeurs kurdes, ce quileur permettrait d’être gouvernés par des dirigeants issus de leursrangs. Il en irait de même pour les Sunnites du Centre de l’Irak etpour les Chiites au Sud. Les frontières des 18 provinces ne sontpas encore parfaitement tracées, mais l’existence de gouverne-ments provinciaux forts, qui représentent les majorités ethniqueset religieuses régionales, contient la promesse de diminuer lestensions entre ces groupes dès lors qu’ils devront collaborer auniveau national pour résoudre des problèmes nationaux.

Actuellement en Irak, des coopérants rémunérés par l’Autoritéprovisoire de la coalition assistent les conseils provinciaux pourleur permettre d’acquérir les capacités gouvernementalesnécessaires à une administration régionale efficace. Cette aidetouche la formation, le financement des infrastructures, la créationd’emplois et l’établissement d’une base électorale pourl’instauration d’un gouvernement régional démocratique. Une

telle assistance est fournie sous le contrôle de cette Autoritéprovisoire, sans autre base légale ou constitutionnelle que lepouvoir des forces d’occupation.

Les conseils provinciaux ad interim ont été nommés par l’Autoritéprovisoire de la coalition et n’ont pas plus d’autorité législativeque de pouvoir fiscal ou financier. Ils sont essentiellement denature consultative et dépendent d’autres instances pour obtenirdes financements et des décisions qui leur sont favorables.

Les actions entreprises par l’Autorité provisoire de la coalition oupar les conseils ne sont soumises à aucune responsabilitédémocratique. Celle-ci devrait être instaurée après la tenue desélections en 2005.

Les expériences vécues par ces organes gouvernementaux,purement consultatifs, sont plus frustrantes qu’encourageantes. Defait, ces derniers sont implantés au niveau local, comme le sontégalement la plupart des problèmes qui surviennent dans la viequotidienne des citoyens, qui se plaignent des interruptionsquotidiennes dans l’approvisionnement en eau et en électricité, ouencore du manque d’emplois. Seul Bagdad peut décider de cesquestions.

Mais les citoyens s’habituent à l’idée d’exiger des améliorations auniveau régional.

Les « politiciens » provinciaux sont les otages de cesrevendications. Ils ont été nommés, ils veulent être efficaces – onattend d’ailleurs qu’ils le soient – mais ils ne disposent pas desinstruments leur permettant d’agir en qualité de représentantsd’une province dans un État fédéral. Une solution pour améliorerl’efficacité de ces « conseillers en puissance » serait de promettreexpressément que la décentralisation du pouvoir et le partage desressources, prévus par la constitution, iront de pair avec lesélections provinciales de 2005.

Manque de capacités provinciales et maintien d’uncontrôle central?Une des déclarations les plus alarmantes que l’on entendactuellement en Irak est l’affirmation selon laquelle les provincespourraient ne pas avoir la capacité d’assumer toutes leursresponsabilités dans un système fédéral décentralisé, et qu’ausurplus Bagdad devrait conserver le contrôle des finances pourpermettre une transition réussie. Ce genre d’argumentation peutengendrer de faux espoirs, dans la mesure où les ministèrescentraux et les agents du pouvoir peuvent l’utiliser pour résisterpendant des années à toute décentralisation véritable.

La seul espoir réside dans le fait que les élections de 2005, commela nouvelle constitution, reconnaissent l’importance de financesdécentralisées pour la gouvernance régionale. Les autoritésprovinciales pourraient certes commettre des erreurs, mais ellesseraient moins graves que si elles étaient commises à l’échellenationale, et il serait plus facile d’y remédier. Les éventuellesfaiblesses des capacités provinciales peuvent être corrigées grâceaux dispositions transitoires de la constitution et au soutienconstant des nations occidentales pour l’apprentissage desresponsabilités.

C’est le partage des ressources financières, accompagné d’unsystème électoral adéquat, tous deux étant garantis par uneconstitution fédérale décentralisée, qui pourra contribuer àl’instauration d’une culture démocratique, capable de reconnaîtrela diversité des communautés irakiennes tout en s’appuyant surelles. Cette répartition des pouvoirs et des finances diminuera lesrisques d’abus provoqués par un système national centralisé àBagdad.

Une telle solution se doit d’être présentée aux membres del’Assemblée nationale transitoire et, si elle était acceptée, aupeuple de l’Irak.



Actualités brefActualités brefenen

Changement de règlement sur l’environnement auxÉtats-Unis : les états obtiennent un sursis

Un tribunal d’appel américain a temporairement fait barrage à unnouveau règlement de l’Agence pour la protection del’environnement qui aurait permis à des centrales électriques deprocéder à des réparations ou des ajouts n’obéissant pas auxréglementations de la « loi sur la qualité de l’air » (Clean Air Act)(voir Fédérations, vol. 3, n° 4, nov. 2003, « Aux États-Unis, certainsétats poursuivent l’agence fédérale pour la protection del’environnement »). La nouvelle prescription, qui fait partie duprogramme « New Source Review » de l’agence, ne se serait pasappliquée aux réparations ou ajouts d’un coût inférieur à 20 pourcent de la valeur de remplacement de « l’unité de production ». Letribunal a par ailleurs réitéré son opposition à un sursis préalablesur une autre partie du programme afin de permettre desdispenses similaires à d’autres centrales comme les usines de pâteset papiers, ce qui représente une victoire partielle de l’industrie.

Le parti du premier ministre indien Vajpayee gagneles élections dans trois étatsEn novembre 2003, le parti Bharatiya Janata (BJP) a remporté lesélections dans trois de cinq états indiens – Chhattisgarh, MadhyaPradesh et Rajasthan – avec le slogan « Bijli, Sadak, Pani »(électricité, routes, eau). Au Mizoram, c’est un parti local, le Frontnational mizo, qui a évincé le parti du Congrès. Ce n’est que sur leterritoire national de la capitale de Delhi que le parti du Congrès apu s’emparer du contrôle de l’assemblée face au BJP.

Lula réorganise son cabinet au BrésilEn janvier, le président Luiz Inácio Lula da Silva a intégré dansson cabinet un parti clé du centre, le parti démocrate brésilien. Ceparti de centre-gauche compte 77 membres sur les 513 sièges duCongrès (Chambre basse) et dispose de la majorité au Sénat. Lula aégalement réorganisé son cabinet en créant deux nouveaux postesministériels et en déplaçant un tiers des ministres sans portefeuille.

Les provinces canadiennes se dirigent vers lareprésentation proportionnelleDans la province de l’Île-du-Prince-Édouard, le commissairechargé de la réforme électorale, Norman Carruthers, arecommandé en décembre que la province adopte un systèmeélectoral proportionnel de membres mixtes similaire à celui utiliséen Nouvelle-Zélande, avec 21 des 31 sièges en tant quecirconscriptions à membre unique et dix sièges à allouer selon leslistes de partis. En Colombie-Britannique, l’Assemblée des citoyenspour une réforme électorale s’est réunie deux fois en janvier,débutant ainsi un processus de 12 mois qui se terminera par unerecommandation sur le système électoral pour cette province envue d’un référendum en 2005. Le 19 janvier, en Ontario, MatthewMendelsohn est devenu le premier sous-ministre du Renouveaudémocratique. Il a écrit un article en juillet 2003 proposant lerecours à un forum de citoyens et à un processus de référendumpour instituer un nouveau système électoral au Canada.

Des votations suisses changent la « formulemagique » du gouvernementLorsqu’à l’automne dernier, l’Union Démocratique du Centre(UDC), parti de droite, gagna 11 sièges supplémentaires sur les 200de la Chambre basse du Parlement suisse, cela mit fin à uneméthode suisse vieille de 43 ans visant à établir desgouvernements de coalition. Cette formule qualifiée de« magique » a été modifiée pour donner à l’UDC deux sièges –soit un de plus qu’avant (au détriment du Parti DémocrateChrétien qui en perd un) – au sein d’un cabinet composé du PartiSocial Démocrate, du Parti Démocrate Chrétien, du Parti RadicalDémocratique et de l’UDC.

Une Commission va proposer des changements dusystème fédéral allemandLa Commission chargée de la modernisation du système fédéral,composée de 32 membres du Bundestag et du Bundesrat,présentera son rapport final et ses recommandations en décembre2004. Cette Commission, composée du même nombre de membresdes deux chambres du Parlement allemand, a été nommée par legouvernement fédéral en octobre 2003 et a commencé à se réuniren novembre. Elle doit examiner la division des pouvoirs entre legouvernement fédéral et les länder, le rôle des länder dansl’approbation de la législation fédérale, et les relations en matièrede finances entre les länder et le gouvernement fédéral. Le conflitentre le gouvernement fédéral et les länder a atteint des sommetsdurant l’été 2002, lorsqu’une législation fédérale sur l’immigrationest passée à un vote près au Bundestag dans un processusélectoral controversé qualifié d’illégal par les politiciens del’opposition.

Le Conseil canadien de la fédération Un point des « Actualités en bref », Fédérations, vol. 3, n° 4, stipule defaçon erronée que le Conseil de la fédération n’inclut pas deux provincescanadiennes. Les dix provinces ainsi que les trois territoires sont membresdu Conseil de la fédération, dont la première réunion a eu lieu enColombie-Britannique à la fin du mois de février.

Gordon DiGiacomoDans Fédérations, vol. 3, n° 4, nous avons omis la biographie de l’auteurde l’article intitulé « À qui confier la formation de la main-d’œuvrecanadienne? » en page 9. L’auteur, Gordon DiGiacomo, est consultant enressources humaines et relations du travail à Ottawa, en Ontario.

Droit de vote des étrangers dans les cantonssuisssesVictor Giordano, journaliste à Porrentruy, dans le canton du Jura, nous aécrit pour nous signaler que l’article intitulé « En Suisse, les cantonsaccordent le droit de vote aux étrangers » paru dans Fédérations, vol. 3,n° 4, aurait dû contenir la précision suivante : « Les étrangers ne disposentdes droits politiques dans ce canton [Jura] qu’après y avoir séjournédurant dix ans. […] Le Jura a refusé, en vote populaire, il y a deux ans,d’octroyer l’éligibilité sur le plan cantonal. »

E R R A T A

Activités à venirActivités à venir

20

25 et 26 mars 2004 Bâtir le fédéralisme de demain – Regina,Canada : La conférence étudiera commentgérer les relations intergouvernementalescanadiennes de façon à mieux tenircompte des différences entre les régions,les cultures politiques et les identités dansles politiques nationales, et à favoriser lacoopération fédérale-provinciale, grâceaux exemples tirés de l’expérienced’autres pays fédéraux. L’Institut depolitiques d’intérêt public de laSaskatchewan (SIPP), partenaire duForum, accueillera la conférence.

30 et 31 mars 2004 Défis de la gestion des régionsmétropolitaines au sein des fédérations– Brésil : Le Forum organise cette activitéà Brasília en collaboration avec leSecrétariat pour les Affaires fédérativesdu ministère pour la Coordinationpolitique du Brésil, le ministère des Villesdu Brésil, l’Institut de rechercheéconomique appliquée (IPEA), et laCommission du Congrès sur ledéveloppement urbain.

avril 2004 Voyage d’études au Canada : Le Forumcoordonne un voyage d’études dans lesprovinces canadiennes pour les ministresdes Finances des états du Nigeria, pourleur permettre de mettre en communleurs compétences en matière de gestionde la dette infranationale.

avril 2004 Table ronde nationale sur la gestion dela dette infranationale – Abuja, Nigeria :activité de deux jours à Abuja avec lesministres des Finances des états duNigeria

avril 2004 Réformes des soins de santé etgouvernance fédérale : atelier sur lasanté – Mexique

avril-mai 2004 Dialogue mondial – Tables rondes depays dans 12 pays sur le troisièmethème : « Gouvernance législative etexécutive dans les démocraties fédérales »

mai-juin 2004 Atelier sur les relationsintergouvernementales et la politique dutransport urbain durable – Ottawa,Canada : Le Forum des fédérations, enpartenariat avec Transports Canada,

organise une journée d’apprentissagepour étudier les expériencesinternationales en matière de coopérationintergouvernementale quant àl’élaboration et à la mise en œuvre deprogrammes de transport urbain durable.

août 2004 Dialogue mondial – Table rondeinternationale – Melbourne, Australie :étude du troisième thème :« Gouvernance législative et exécutivedans les démocraties fédérales »

août-sept. 2004 Session d’été jeunesse sur le fédéralisme2004 – Le Forum, en partenariat avecl’Institut du fédéralisme à Fribourg, enSuisse, organise son programme annueld’études comparées en Suisse et enBosnie-Herzégovine en 2004. Pendantdeux semaines, seize jeunesprofessionnels et chercheurs de par lemonde se réuniront pour étudier lagouvernance fédérale.

septembre 2004 Dialogues mondiaux sur la démocratieet la diversité – Barcelone, Espagne :Cette conférence internationale d’unejournée est organisée par le Forum et cinqinstitutions espagnoles dans le cadre duForum universel des cultures 2004.

sep. 2004-fév. 2005 Programme de stages internationauxpour les jeunes 2004-2005 (sujet àl’obtention de financement) : Le Forumcoordonne des stages à l’intention descitoyens et résidents permanents duCanada pour aller en Afrique du Sud, enAllemagne, en Belgique, au Brésil, auxÉtats-Unis d’Amérique, en Inde, auNigeria, aux Philippines, au Sri Lanka eten Suisse, par le biais des organismespartenaires du Forum dans ces pays.

février 2005 Conférence internationale sur lefédéralisme – Bruxelles, Belgique

QUI DEVRAIT PARTICIPER?Les personnes dont le travail quotidien se rapporte directementau thème de l’activité. Veuillez noter que la plupart desactivités du Forum n’accueillent qu’un nombre limité departicipants. Pour de plus amples renseignements sur uneactivité, visitez le site Internet du Forum au www.forumfed.orget communiquez avec la personne responsable.


Les activités suivantes sont organisées par le Forumdes fédérations, souvent en collaboration avec un ouplusieurs organismes partenaires.

(FR)Forum Fed v4/n1 ne · 2016. 3. 9. · toutes ces images de violence perpétuelle. On rapportait...

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