Fin de cycle1

Avril 2012

Réalisé par :

KINSOU Alihodé Olia

Sous la direction de :

CLEDJO Alvin

Maryse

Vanessa

Maître de stage :

Maître de mémoire :

M. Marion Vern V. AYINON

Ingénieur des Services

Techniques des travaux

publics à la CCMP

& M. Benjamin AVAMASSE

Chef Cellule de Contrôle des

MP au MEF

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION ET DE MAGISTRATURE

REPUBLIQUE DU BENIN

MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

UNIVERSITE D’ABOMEY CALAVI (UAC)

MEMOIRE DE FIN DE FORMATION POUR L’OBTENTION DU

DIPLOME DE CYCLE I

ANNEE ACADEMIQUE : 2010-2011

ADMINISTRATION DES FINANCES OPTION :

: GESTION DES MARCHES PUBLICS (GMP) FILIERE

i

Contribution à l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au MEF

Réalisée par KINSOU Alihodé Olia

Président(e) :

Vice-président(e) :

Membre :

IDENTIFICATION DU JURY

ii



DECLARATION D’ENGAGEMENT

L’ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION ET DE

MAGISTRATURE N’ENTEND DONNER AUCUNE

APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS

EMISES DANS CE MEMOIRE. CES OPINIONS

DOIVENT ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES

A LEUR AUTEUR.

iii



A vous mon père KINSOU Enagnon Marc pour votre amour, vos

efforts, et votre patience. Ce travail est le signe de votre

récompense.

A vous, ma mère Germaine DOSSA pour votre dévouement

maternel. Recevez ici l’expression de ma profonde gratitude.

A vous, M. Désiré KINSOU et à votre femme Ester KOUTON

pour tous vos soutiens au cours de ma scolarité.

A vous, mes frères et sœurs. Ce travail est un signe de

reconnaissance, de sympathie et des instants partagés.

A vous mes proches amis et sympathisants .Ce chef d’œuvre est

le fruit de vos apports aussi bien matériels que moraux.

Alihodé Olia KINSOU

DEDICACES

iv



Nos remerciements vont { l’endroit de :

Monsieur AVAMASSE Benjamin pour avoir accepté diriger

dans la patience et la rigueur, malgré ses multiples occupations les

travaux de nos recherches.

Monsieur AYINON Marion Vern Vinagbon, pour sa disponibilité

et sa collaboration permanente.

Messieurs GNANSSOUNOU Simon et NOUATIN Nestor pour les

soins à nul autre pareil que vous avez apportez à notre formation.

Monsieur Horace ADOUKONOU qui a montré sans retenue un

fort esprit de solidarité, sans oublier tout le personnel de la CCMP.

MEDENOU Baudouin, GNANVI Luc, YAPKE Albert, Alvin

CLEDJOC, KOUTCHIKA Dagbegnon pour les précieux conseils et les

soutiens matériels.

REMERCIEMENTS LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS

Alihodé Olia KINSOU

v



AC: Autorité Contractante

AOF : Attribution, Organisation et Fonctionnement

ARMP : Autorité de Régulation des Marchés Publics

BP: Budget Programme

CCAP : Cahier de Clause Administrative Particulière

CCAG : Cahier de Clause Administrative Général

CCMP : Cellule de Contrôle des Marchés Publics

CF : Contrôle Financier

CPMP : Cellule de Passation des Marchés Publics

CPMP : Commission de Passation des Marchés Publics

DAO : Dossier d’Appel d’Offre

DGB : Direction Générale du Budget

DGR : Direction Générale des Ressources

DNCMP : Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics

DPP : Direction de la Programmation et Prospective

ENAM : Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature

JMP : Journal des Marchés Publics

MEF : Ministère de l’Economie et des Finances

vi



PCC : Plan de Consommation de Crédit

PPMP : Plan de passation des marchés publics

PRMP : Personne Responsable des Marchés Publics

PTA : Plan de Travail Annuel

PTF : Partenaire Technique Financière

UEMOA : Union Monétaire Ouest Africain

vii



Tableau N° 1 : regroupement des problèmes spécifiques ..................... 33

Tableau N° 2 : Tableau de bord de l’étude ........................................... 45

Tableau N° 3 : Répartition des données de l’enquête par rapport au

problème spécifique n°1 ...................................................................................... 68

Tableau N° 4 : analyse des données liées au retard dans la définition

des besoins ........................................................................................................... 69

Tableau N° 5 : analyse des données relative au déphasage dans

l’élaboration du plan de passation et le plan de travail annuel ........................... 70

Tableau N° 6 : Tableau de synthèse de l’étude ..................................... 78

LISTE DES TABLEAUX

viii



Annexe N° 1 ........................................................................................... 79

Annexe N° 2 ........................................................................................... 79

Annexe N° 3 ........................................................................................... 79

Annexe N° 4 ........................................................................................... 79

LISTE DES ANNEXES

ix



Appel Offre : C’est un mode de passation des marchés publics par

lequel l’administration choisit librement son cocontractant après une mise en

concurrence préalable des candidats.

Marché : c’est le contrat conclu entre le maître d’ouvrage et

l’entrepreneur pour exécuter les travaux, livrer des fournitures et réaliser les

prestations

Plan de passation des marchés publics : c’est un document qui donne

le planning de tous les marchés à passer dans le cadre de l’exécution des

différents travaux et acquisition des biens et service inscrits au titre de l’année

budgétaire. Il permet d’avoir une vision globale de l’ensemble des marchés à

passer par l’Autorité Contractante

Plan de travail annuel : C’est un document qui rend plus opérationnelle

la tranche annuelle correspondante à l’exercice de base ; il est une déclinaison

des activités de la première année de budget-programme en sous activité pour

faciliter sa mise en œuvre. Le PTA est assorti des ressources, des périodes

d’exécution, des structures responsables, des activités, sous-activités et tâches

programmées pour l’année de base.

Plan de consommation de crédit : C’est un document qui présente le

bilan financier réel de l’exécution des activités par rapport au plan prévisionnel

des consommations de crédit. Il donne le plan de décaissement ou d’engagement

financier à effectuer sur chaque projet/programme par période de l’année.

GLOSSAIRE DE L’ETUDE

x



Les marchés publics constituent les moyens les plus efficaces par lequel

l’Etat atteint ses objectifs d’acquisition de biens, service et la réalisation des

travaux. Une planification de ces marchés garantit une sécurisation des budgets

alloués à ses marchés. Cependant, la Cellule de Contrôle des Marchés Publics

nous a servi de cadre à notre stage de fin de formation du cycle 1à l’Ecole

Nationale d’Administration et de Magistrature. Au cours dudit stage, nous nous

sommes intéressés à l’élaboration du plan de passation des marchés au MEF. De

nos observations de stage, il est ressorti le problème général de l’élaboration

tardive du plan de passation au MEF. Ce problème se manifeste par trois

problèmes spécifiques que sont :

- le déphasage dans l’élaboration du plan de travail annuel et le plan de

passation des marchés publics ;

- le retard dans la définition des besoins ;

- la non-maîtrise des ressources financières allouées aux marchés.

- Pour contribuer à la résolution de ces problèmes, nous nous sommes

fixés des objectifs. L’objectif général de notre étude est de contribuer à

l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics au

MEF. Les objectifs spécifiques qui en découlent sont :

- envisager les moyens pour une élaboration cohérente du plan de

passation des marchés publics et du plan de travail annuel.

- suggérer des stratégies pour une définition à temps des besoins ;

- proposer des mesures efficaces pour une prévision réaliste du budget

des marchés lors de l’élaboration du PPMP.

RESUME

xi



Dans le but d’atteindre efficacement ces objectifs, nous avons réalisé une

enquête à partir d’un questionnaire que nous avons adressé au personnel de la

DNCMP, de la CCMP, et de la DPP. Mais avant, nous avons formulé des

hypothèses :

- l’insuffisance des textes dans la fixation de la période d’élaboration du

plan de travail annuel explique le déphasage dans l’élaboration du plan

de passation et du plan de travail annuel ;

- l’absence de guide de définition des besoins explique le retard dans la

définition des besoins ;

- l’obligation du respect du principe de l’autorisation budgétaire

explique la non maitrise des ressources allouées aux marchés.

Les réponses de nos enquêtes ont confirmé toutes nos hypothèses de

recherche. Nous avons, pour finir, proposé des mesures d’éradication des causes

qui sont à la base des différents problèmes spécifiques.

xii



INTRODUCTION ______________________________________________________ 1

CHAPITRE PRELIMINAIRE : _____________________________________________ 4

CADRE INSTITUTIONNEL DE L’ETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE DE LA

PROBLEMATIQUE. ___________________________________________________________ 4

Section 1 / Le cadre de l’étude ______________________________________ 5

Section 2 / Ciblage de la problématique _____________________________ 31

CHAPITRE PREMIER : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE RETENU POUR

L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU

MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES. ___________________________________ 39

Section 1 / Cadre théorique et méthodologie de recherche pour l’élaboration

du plan de passation des marchés publics du MEF. _______________________________ 40

Section 2 / Revue de littérature et méthodologie de recherche adoptée. ___ 47

CHAPITRE DEUXIEME : _______________________________________________ 65

COLLECTES DES DONNEES, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN

ŒUVRE POUR L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES

PUBLICS AU MEF. __________________________________________________________ 65

Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT DU DIAGNOSTIC __ 66

Section 2 / SYNTHESE DE L’ETUDE, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS

DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS ___________________________________________ 74

CONCLUSION _______________________________________________________ 79

BILBIOGRAPHIE _____________________________________________________ 79

ANNEXES __________________________________________________________ 79

SOMMAIRE

INTRODUCTION

2



Dans le cadre de la satisfaction des besoins d’intérêt général et de

l’exécution de sa mission, l’administration se procure des biens et services et

réalise des travaux. Pour ce faire, les pouvoirs publics disposent ou utilisent les

procédures de passation de marchés publics. Régis par la loi n°2009-20 du 07

août 2009 portant code des marchés publics et des délégations de services

publics, les marchés publics occupent une part importante dans le budget de

l’Etat. La transparence dans la gestion des Finances Publique étant une condition

sine qua none de la gouvernance l’application et le respect des règles relatives à

la passation des marchés publics et aux délégations de services publics sont

devenus un impératif catégorique. Ainsi, la planification des marchés publics

constitue un maillon essentiel de gestion des Finances Publiques. De même,

l’outil pratique qui permet de planifier lesdits marchés est le plan de passation

des marchés publics. Plus qu’un instrument de gestion, le plan de passation des

marchés publics est un outil de dialogue entre la demande provenant des

administrations publiques et les offres faites par le secteur privé de production

de biens, et services. Il en est de même pour la réalisation des travaux qui

représente un carnet de route sur le chemin des activités de passation et de suivi

de l’exécution des marchés publics.

En dépit de son utilité, le processus d’élaboration du plan de passation

des marchés publics est jalonné de dysfonctionnement. A quoi est dû ce

dysfonctionnement ? Procède-t-il d’une volonté des acteurs de ne pas se

conformer aux règles édictées ? Sont-ce les mécanismes du système qui

présentent de défaillance ? le cas échéant, à quel niveau ? Ces interrogations

poignantes qui constituent la source première de nos propres questionnements

sur l’élaboration du plan de passation des marchés publics par les Autorité

Contractantes.

3



Dans la voie de recherche de réponse à toutes ces interrogations, nous

avons été conduits à établir un diagnostic sur l’état des lieux des activités de

passation des marchés publics. Ledit diagnostic nous a permis de mettre en

exergue les problèmes spécifiques ci-après :

le déphasage dans l’élaboration du plan de passation des marchés

publics et du plan de travail annuel ;

le retard dans la définition des besoins ;

la non-maîtrise des ressources financières allouées au marché.

Ces trois problèmes spécifiques constituent les manifestations d’un

problème plus général qui est " l’élaboration tardive du plan de passation des

marchés publics". Pour satisfaire aux obligations académiques induites par

l’ENAM, nous avons choisi de réfléchir sur le thème " contribution à


MEF" pour proposer des solutions à ces problèmes. Au vu de l’importance du

plan de passation des marchés publics, l’objectif général visé est d’apporter

notre modeste contribution pour l’élaboration à bonne date du plan de passation

des marchés publics.

Dans cette optique, nous proposerons des approches de solution pour la

résolution des problèmes spécifiques identifiés (deuxième chapitre). Mais avant,

il nous a fallu fixer les objectifs, les hypothèses et faire la revue de littérature

ainsi que la présentation de la méthodologie de recherche (premier chapitre).

Bien entendu, tout ceci sera chapeauté par un chapitre préliminaire relatif au

cadre institutionnel de l’étude, aux observations de stage et au ciblage de la

problématique.

CHAPITRE PRELIMINAIRE :

CADRE INSTITUTIONNEL DE L’ETUDE,

OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE

DE LA PROBLEMATIQUE.

5



Dans ce chapitre, il s’agit d’une part, de présenter de façon générale le

Ministère de L’Economie des Finances et plus particulièrement la Personne

Responsable des Marchés Publics (PRMP), la Cellule de Contrôle des Marchés

Publics (CCMP), la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics

(DNCMP), et décrire nos observations de stage d’autre part.

Section 1 / Le cadre de l’étude

§ I/ Présentation du Ministère de l’Economie et des

Finances (MEF), de la Personne Responsable des Marchés

Publics (PRMP), la Cellule de Contrôle des Marchés publics

(CCMP), de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés

Publics(DNCMP).

I/ Présentation du Ministère de l’Economie des Finances.

A/ Missions du Ministère de l’Economie des Finances

Conformément aux dispositions du décret n°2008-111 du 12 Mars

2008 portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de

l’économie et des Finances, le Ministère de l’Economie et des Finances a pour

mission de proposer et de mettre en œuvre la politique économique et financière

du gouvernement et de l’Etat. A ce titre, il est chargé notamment de la

préparation du Budget Général de l’Etat, de l’élaboration des projets de loi des

Finances, du suivi de l’exécution des dépenses en capital et de la gestion des

domaines publics et privés de l’Etat.

6



B/ Organisation du Ministère de l’Economie des Finances

Le Ministère de l’Economie et des Finances est composé du Cabinet du

ministre, des structures directement rattachées au ministre, du Secrétariat

Général du Ministère, des Directions Centrales et des Organismes sous tutelle.

Dans le cadre de cette étude, nous nous intéressons au MEF dans le rôle qu’il

joue dans la procédure de passation des marchés publics

II/ Présentation de l’organe de passation et de l’organe de contrôle des

marchés publics du MEF.

A/ Présentation des organes de passation des marchés publics

(1) Présentation de la Personne Responsable des Marchés

Publics

Nous allons présenter dans cette partie la mission de la Personne

Responsable des Marchés Publics et son mode de fonctionnement.

7



(a) Mission de la Personne Responsable des Marchés

Publics

Conformément au décret n°2010-496 du 26 novembre 2010 portant

attributions, organisation et fonctionnement de la Personne Responsable des

Marchés Publics, des Commissions de Passation et des Cellules de Contrôle des

Marchés Publics, la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) est

chargée au titre du mandat qui lui est donné, de conduire la procédure de

passation, depuis le choix de cette dernière jusqu’à la désignation de

l’attributaire et l’approbation définitive du marché ou de délégation de service

public. Elle est habilitée, sous délégation de l’Autorité Contractante, à signer le

marché ou la convention de délégation de service public au nom et sous le

contrôle de ce dernier.

A ce titre, elle est chargée entre autres de :

- la planification des marchés publics et des délégations de service

public ;

- l’élaboration des Dossiers d’Appel d’Offres et de consultation en

collaboration avec les services techniques compétents ;

- le lancement des appels à la concurrence ;

- la détermination de la procédure et du type de marché.

8



(b) Mode de fonctionnement

La Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) est assistée

par la Commission de Passation des Marchés Publics (CPMP), la Cellule de

Contrôle des Marchés Publics (CCMP) et travaille en collaboration avec les

directions techniques dans le cadre de :

- la planification et la programmation des marchés ;

- la préparation des Dossiers d’Appel d’Offres et le lancement de la

procédure de passation ;

- le suivi de l’exécution des marchés et des délégations ;

- la réception des ouvrages, fournitures et des services.

La PRMP dispose d’un secrétariat composé de cadres dont un juriste

ou spécialiste des marchés publics (Article 10 du décret n°2010 -496 du 26

novembre 2010 portant attributions, organisation et fonctionnement de la

Personne Responsable des Marchés Publics.

(2) Présentation des commissions de passation des marchés

publics

Ces commissions ne ferons pas objet de présentation puisqu’au cours de

notre stage nous avons remarqué que les commissions de passation des marchés

publics et même les commissions spécialisées ne sont pas encore installées.

9



(3) Présentation de la Cellule de Contrôle des Marchés Public

Elle a été créée par arrêté 2011-N°2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP

portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la cellule de

contrôle des marchés publics du ministère de l’Economie et des Finances.

Les opérations de passation de marchés sont soumises au contrôle à priori

de cette cellule de contrôle des marchés publics (CCMP) pour les marchés d’un

montant inférieur au seuil fixé comme suit :

Marchés de travaux : soixante millions (60.000.000) de francs CFA.

Marchés de fournitures ou de services : vingt millions

(20.000.000) de francs CFA.

Marchés de prestations intellectuelles : dix millions (10.000.000)

francs CFA.

Conformément à l’article 31 du décret n°2010-496 du 26 novembre

2010, La cellule de contrôle des marchés publics(CCMP) est composée de :

- un chef cellule ;

- un juriste ou spécialiste des marchés publics ;

- un ingénieur des travaux publics ;

- deux cadres de catégorie A1 ;

- toute personne dont la compétence serait jugée nécessaire.

10



La cellule de contrôle des marchés publics (CCMP) est chargée de :

- procéder à la validation du plan de passation des marchés publics

(PPMP) de l’autorité contractante et des Dossiers d’Appel d’Offres (DAO) avant

le lancement de l’appel à la concurrence ;

- accorder les autorisations et dérogations nécessaires à la demande

de l’autorité contractante ;

- assister aux opérations d’ouverture de plis ;

- procéder à la validation provisoire du rapport d’analyse

comparative des propositions et du procès-verbal d’attribution provisoire du

marché approuvé par la cellule de passation des marchés ;

- procéder à un examen juridique et technique du dossier du marché

avant son approbation et au besoin, adresser à l’autorité contractante toute

demande d’éclaircissement et de modification ; de nature à garantir la

conformité du marché avec le DAO et la règlementation en vigueur ;

- procéder, en cas de besoin, à un appui technique à l’autorité

contractante ;

- établir à l’attention de l’autorité contractante un rapport annuel

d’activité (art.30 du décret n° 2010-496) portant attributions, organisation et

fonctionnement de la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP) , des

Commissions de Passation et des Cellules de Contrôle des Marchés Publics.

11



(4) La Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics

(DNCMP)

Nous présenterons la Direction Nationale de Contrôle des Marchés

Publics sur la base du décret n°2010-495 du 26 novembre 2011 portant

attributions, organisation, et fonctionnement de la Direction Nationale de

Contrôle des Marchés publics (DNCMP) .Elle a une organisation et des missions

bien définies.

La Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics est l’organe

central de contrôle des marchés publics et des délégations de service public. Elle

est placée sous l’autorité directe du ministre en charge des finances. La

Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics est composée de :

- un Secrétariat Particulier ;

- une Direction de la Gestion des Ressources et des Archives.

- une Direction de la Règlementation et de la Formation ;

- une Direction du Suivi de l’Exécution des Marchés ;

- une Direction de l’Information, de l’Assistance et des Statistiques ;

- les Délégations Départementales.

La DNCMP a pour mission d’ effectuer un contrôle à priori sur la

procédure de passation des marchés publics d’un montant supérieur ou égal au

seuil marquant la limite de compétence des cellules de contrôle des marchés

publics fixé par décret comme suit :

12



Pour les administrations publiques et Organismes publics :

- (200.000.000) deux cent millions de Francs CFA pour les marchés de

travaux ;

- (80.000.000) quatre-vingt millions de Francs CFA pour les marchés de

fournitures et services ;

- (60.000.000) soixante millions de Francs CFA pour les marchés de

prestations confiées à des bureaux de consultants ;

- (40.000.000) quarante millions de Francs CFA pour les prestations

intellectuelles confiées à des consultants individuels.

Elle exerce aussi un contrôle à postériori sur les procédures de passation

des marchés en dessous desdits seuil ainsi que les modalités d’exécution des

marchés et délégation de service public.

A ce titre elle est chargée entre autre :

- d’émettre un avis de non objection sur les Dossiers d’Appel

d’Offres et avis d’appel d’offres, avant tout appel à la concurrence et la

publication correspondante ainsi que sur leurs modifications éventuelles ;

- d’accorder, à la demande des autorités contractantes, les

autorisations et dérogations nécessaires, prévues par le code des marchés

publics ;

- d’émettre un avis de non objection sur le rapport d’analyse

comparative des offres et le procès-verbal d’attribution provisoire du marché,

élaborés par la commission de passation du marché.

13



§ II/ Observations de stage sur les opérations de

passation des marchés publics.

Nous essaierons ici, de restituer l’état des lieux sur les activités de la

passation des marchés publics en rapport avec les normes, de dégager les atouts

(forces et opportunités) et les problèmes (faiblesses et menaces).

La passation des marchés publics suit un processus que nous résumons

à travers ce schéma :

ETAPE 4 : Publication des

DAO après avis de la

DNCMP

ETAPE 5 : Réception et

ouverture des offres

ETAPE 8 : signature

et approbation

ETAPE 7 :

Attribution et

notification de

l’attribution

ETAPE 6 :

Dépouillement et

analyse des offres

ETAPE 3 : Elaboration

des Dossiers d’Appel

d’Offres

ETAPE 10 :

Exécution du marché

ETAPE 9 : notification

du marché

ETAPE 1 : Définition des

besoins

ETAPE N°2 : élaboration

du plan de passation des

marchés publics

14



I/ Etat des lieux sur l’élaboration du plan de

passation des marchés publics et sa publication au

Ministère de l’Economie et des Finances

A/ Etat des lieux sur l’élaboration du PPMP

Avant la modification de l’ordonnance de 1996 par la loi 2004-018 du 27

août 2004, le Ministère de l’Economie et des Finances ne se dotait pas pour

chaque exercice budgétaire d’un plan de passation des marchés publics. Même

après l’intervention de cette loi, le MEF n’arrivais pas toujours à se doter dans la

pratique un plan de passation malgré les dispositions du décret n°2004-564 du

1er octobre 2004 portant attributions, organisation et fonctionnement des

cellules de passation des marchés publics. Ainsi, pour passer les marchés, les

structures bénéficiaires sous tutelle de l’Autorité Contractante exprimaient leurs

besoins. Une fois les besoins exprimés, elles se rapprochaient de la cellule de

passation des marchés publics qui prenait en compte les spécifications

techniques en vue de rédiger le DAO. En collaboration avec l’autorité

contractante, la Direction Générale du Budget (DGB) procède à l’identification

de l’imputation budgétaire, à la réservation de crédit et au lancement de l’avis

d’appel d’offres. Ce procédé ne garantissait pas une transparence dans

l’acquisition des biens et services et l’utilisation judicieuse des deniers

publics.

15



Le décret n°2011-480 du 08 juillet 2011 portant procédures

d’élaboration des plans de passation de marchés a apporté des changements

notables à l’ancienne pratique. Ainsi, l’article 4 de ce décret dispose : "Après la

définition des objectifs globaux et spécifiques, l’élaboration du programme

d’activité de l’autorité contractante, le plan prévisionnel de passation des

marchés publics de l’année n, est établi en année n-1, au plus tard, au premier

mois suivant le premier trimestre de l’année". En d’autres termes, les

dispositions de cet article exigent que les Autorités Contractantes élaborent leur

plan de passation au plus tard au cours mois d’Avril. Il faut désormais

constater que la nouvelle législation a conféré au PPMP un caractère

d’outil de gestion des marchés publics. Mais force est de constater qu’au sein

du MEF, la date d’échéance de l’élaboration n’est pas respectée par conséquent

on note un retard dans l’élaboration du plan de passation, ce qui prive la

gestion des MP d’un instrument prévisionnel.

Le fait que le plan de passation des marchés publics n’est pas prêt avant

l’élaboration du budget général de l’Etat est un obstacle à la prise en compte

des besoins réels de ce ministère. Normalement, ce plan prévisionnel est

transmis aux autorités en charge de l’élaboration du budget général de l’Etat

après arbitrage et consolidation. C’est par le biais du budget que les

administrations connaissent leurs autorisations de dépense afin de pouvoir

réserver les ressources financières à un projet de plan de passation de marchés.

De façon légale, le budget doit être voté après l’élaboration du PPMP, ce qui

pose le problème de la maîtrise des ressources disponibles à affecter au marché

retenu après la définition des besoins.

16



Il est vrai que le décret n°2011- 480 du 08 juillet 2011 portant procédure

d’élaboration du plan de passation des marchés publics a retenu que le plan

pourra être réaménagé après le vote du budget. Mais le problème de la non-

maitrise des ressources financières à allouer avant l’élaboration du plan de

passation demeure une difficulté à résoudre.

L’élaboration du plan de passation des marchés publics se fait en plusieurs

étapes et se résume comme suit :

Etape n°1 : la définition des besoins

Au regard de l’article 22 de la loi n°2009-02 du 07 Août 2009 portant

code des marchés publics et des délégations de service publics en République du

Bénin, « la nature et l’étendue des besoins doivent être déterminées avec

précision par l’autorité contractante avant tout appel à la concurrence ou toute

procédure de négociation par entente directe. Le marché public ou la délégation

de service public conclu par l’autorité contractante doit avoir pour objet exclusif

de répondre à ces besoins ».

La définition des besoins est la première étape dans la chaine des

opérations de passation des marchés publics.

Avec la mise en place progressive du nouveau cadre institutionnel au

MEF, la PRMP assistée par la cellule de contrôle des marchés publics a

demandé à plusieurs reprises aux directions techniques et centrales l’expression

de leurs besoins en vue de l’élaboration du plan de passation annuel.

17



Il a été constaté que c’est seulement quelques directions qui ont répondu

à la requête de la Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP). Certains

besoins ne sont-ils pas accompagnés du chapitre d’imputation budgétaire ou du

montant prévisionnel de l’acquisition. Dans ces conditions, il était difficile à la

CCMP d’élaborer le plan de passation annuel. Les lettres de relance envoyées

par la CCMP sont restées sans suite.

En fait, l’expression des besoins se fait sur la base du plan de travail de

chaque structure, à partir duquel se dégagent les acquisitions de biens et services

nécessaires à l’atteinte des objectifs. En outre, des directions, notamment les

Directions de Gestion de Ressources (DGR) auprès de chaque direction générale

font l’inventaire de stock et l’inventaire physique afin de déterminer les

quantités manquantes et qui pourraient faire objet de marché. De façon générale,

l’inventaire de stock démarre à partir du mois de juillet et permet aux structures

de tenir leur comptabilité matière.

En début de gestion, il doit être établi un Plan de Travail Annuel (PTA)

suivi d’un Plan de Consommation de Crédit (PCC) en ce qui concerne

l’exécution des dépenses sur crédits de subventions et de transferts. Après la

signature du gestionnaire de crédit et de l’ordonnateur délégué, le PTA doit être

transmis au délégué du Contrôleur Financier pour visa et suivi. (Lettre de

notification de crédit : gestion 2012).Notons que le PTA est un document de

programmation des activités à mener sur une année. Il renferme des activités et

des actions, chaque activité et chaque action est assortie du coût et de la période

de leur exécution, de la structure responsable de la mise en œuvre de leur

exécution, et du mode d’exécution de chaque activité.

18



Le PTA est souvent disponible au MEF dans le mois de Janvier. Avant

l’élaboration du Plan de Travail de l’année n+1, la Direction de la

Programmation et de la Prospective adresse en novembre de l’année n une

demande de projet de plan de travail à toutes les structures sous tutelle. Ces

projets de plans sont centralisés par la Cellule de Suivi-Evaluation de la DPP qui

vérifie la conformité par rapport au budget programme avant d’élaborer le plan

de travail annuel (PTA). Le budget programme du MEF couvre la période 2012

à 2015 (03 ans). C’est normalement après la finalisation du PTA que les

structures prennent connaissance de leurs besoins d’achat de biens et services

retenus et crédités par le budget national. Les besoins pour les plans de passation

de l’année sont alors exprimés sur la base du PTA. Mais, dans la pratique, nous

constatons que le plan de passation qui devait s’inspirer du plan de travail

annuel est élaboré antérieurement au PTA soit au mois d’Avril alors que le PTA

n’est finalisé qu’en janvier n+1. Dans ces conditions, l’ordre chronologique

d’élaboration des deux plans n’est plus respecté conformément à l’article 4 du

décret portant procédure d’élaboration du plan de passation. On note à ce

niveau un déphasage dans l’élaboration des deux plans. Après l’expression

des besoins, la cellule de contrôle des marchés (CCMP) procède à la

centralisation des besoins exprimés par les structures, puis organise en son sein

des groupes de travail pour l’analyse et le regroupement de ces besoins par

types de marchés.

De même, au cours de notre stage, nous avons remarqué que pour la

définition des besoins, la CCMP a adressé une lettre à toutes les structures pour

définir leurs besoins pour élaborer le PPMP. Mais forces est de constater que

les structures n’ont pas vite envoyé leurs besoins. Nous notons ainsi un retard

dans la définition des besoins.

19



La définition des besoins est suivie par la détermination du montant

prévisionnel qui, entre autres critères, conditionne le mode de passation à

choisir.

Etape : 2 Etablissement du montant prévisionnel

L’estimation du montant prévisionnel des marchés par les structures

bénéficiaires est obtenue, entre autres, à partir du répertoire des prix. Le montant

contenu dans le répertoire des prix est donc obtenu de la manière suivante : le

répertoire des prix est élaboré pour une période d’un an par le contrôle financier

(CF) en collaboration avec l’INSAE qui, pour l’élaboration, envoie sur le

marché ses agents qui prennent contact avec trois (03) prestataires pour

collecter le prix le plus bas des différents articles . Ce sont les prix obtenus après

ce travail qui sont reportés dans le répertoire des prix et utilisés par les

acheteurs publics. Il est également important de noter que les prix contenus dans

ce répertoire ne sont que des prix indicatifs.

Etapes n° 3 : choix du mode de passation des marchés (Articles 28 à

51)

Après l’analyse des besoins et l’établissement du budget prévisionnel,

vient le choix du mode de passation des marchés pour l’acquisition des biens et

services et la réalisation des travaux. Avec l’ordonnance de 1996, l’appel

d’offre, l’adjudication publique et le gré à gré étaient les modes de passation

utilisés pour l’acquisition des biens, et services et la réalisation des travaux.

L’innovation du nouveau code nous a permis d’identifier plusieurs modes de

passation.

20



Au nombre de ces modes, nous avons : l’appel d’offres ouvert, l’appel

d’offres restreint, l’appel d’offres en deux étapes, demande de cotation, le

marché à commandes, marché de clientèle, marchés de prestation intellectuelles,

l’appel d’offres avec pré qualification, le gré à gré.

Etape n°3 : Identification de la source de financement

Elle consiste à identifier le moyen par lequel les marchés seront financés

c’est-à-dire que les marchés peuvent être passés sur financement du budget

national, du budget autonome, financement extérieur ou sur financement mixte.

Etape n°4 : Regroupement les besoins par chapitre d’imputation

budgétaire

Etape n°5 : Prévision de la période d’élaboration, de transmission et de

lancement de l’Avis d’Appel d’Offres. Cette opération être conforme à la lettre

de notification de crédits alloués au ministère. Notons que toutes ces étapes

seront résumées dans un tableau selon un modèle type de plan de passation des

marchés publics.

Après son élaboration, le plan de passation des marchés publics est

envoyé à la Cellule de Contrôle de Marchés Publics créée par arrêté

n°2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP du 08 novembre 2011 pour la validation.

Cependant, au cours de notre stage nous avons remarqué que la CCMP s’occupe

non seulement de la validation du plan de passation mais aussi de son

élaboration. Dans ces conditions, il serait difficile à la CCMP de mener son

action de contrôle sur les différentes opérations de passation.

21



Par conséquent nous notons comme insuffisance un cas d’incompatibilité

de fonction aux termes de l’article 14 du code des marchés qui dispose : « la

fonction de membres des organes de contrôle des marchés publics, est

incompatible avec la fonction de membres des structures de passation des

marchés publics ». La CCMP joue dans ce cas le rôle de juge et parti.

A l’issue du contrôle du PPMP, le plan de passation est transmis à la

DNCMP pour la publication.

B/La publication du plan de passation

Il est fait obligation aux autorités contractantes d’envoyer leurs plans de

passation appuyés de l’extrait des crédits ouverts au titre du budget de l’année N

à la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics au plus tard le 31

Janvier de l’année N. Le dossier validé est finalement transmis à la DNCMP

sous la forme de plan annuel de passation pour publication. La DNCMP est donc

tenu de publier le plan au moyen d’un avis général de passation des marchés

inséré dans le JMP indiquant les caractéristiques essentielles des marchés de

travaux, de fournitures et de services qu’une autorité contractante entend passer

et dont les montants sont égaux ou supérieurs au seuil de passation des marchés

publics en début d’année budgétaire. Ceci devrait permettre une pré-information

des candidats et donc d’accroître la concurrence (un des objectifs importants des

PTF). Toute personne intéressée peut donc déjà, en achetant ce journal, avoir

une idée des achats publics à effectuer au cours de l’année. Mais

malheureusement, depuis longtemps, aucun PPMP n’a été élaboré au sein du

MEF voire publié au JMP. On note alors l’absence de publication des PPMP.

22



Le schéma ci- après résume le parcours du plan de passation des marchés

publics.

II/ L’élaboration des Dossiers d’Appel { Concurrence et

la publication de l’avis d’appel d’offres

Suite à l’élaboration du plan de passation, l’Autorité Contractante

procède à la rédaction du Dossier d’Appel d’Offres.

Le Dossier d’Appel d’Offres est un document comprenant les

renseignements nécessaires pour l’élaboration de la soumission, l’attribution du

marché et son exécution. Elle comprend les éléments ci Ŕaprès :

l’avis d’appel d’offres ;

les Cahiers de Clauses Administratives Générales (CCAG) ;

les Cahiers de Clauses Administratives Particulières (CCAP) ;

le Règlement Particulier de l’Appel d’Offres(RPAO) ;

les cahiers de Clauses Techniques Particulières (CCTP) ;

les Cahiers de Clauses Techniques Générales (CCTG) ;

les cahiers de clauses environnementales (CCE) ;

les Termes de Références (TDR) ou le Descriptif de fourniture ;

DEFINITION

DES

BESOINS PPMP

CONTROLE ET

VALIDATION DU

PLAN DE

PASSATION

PUBLICATION

DU PLAN DE

PASSATION PTA

DPP DIRECTIONS PRMP

CCMP DNCMP

23



le cadre du bordereau des prix unitaires ;

le cadre du détail estimatif comprenant les Quantités à exécuter

(QDE) ;

le cadre du sous-détail des prix ;

les formulaires types relatifs notamment à la soumission et aux

cautions

Après l’élaboration du projet de Dossier d’Appel d’Offres par la

Personne Responsable des Marchés Publics en collaboration avec les directions

techniques et les directions centrales, il est transmis à l’organe de contrôle

compétent (la CCMP pour les marchés inférieurs aux limites de compétence et

la DNCMP pour les montants supérieurs ou égaux) qui doit procéder à la

validation des Dossiers d’Appel d’Offres avant le lancement de l’appel à

concurrence. Elle procède à l’étude du DAO en vérifiant conformité du DAO

par rapport aux textes en vigueur pour éviter que le DAO ne viole les principes

de transparence. En cas d’observations, le DAO est retourné à la PRMP. La

personne responsable des marchés publics procède à la publication. Cependant,

il a été remarqué que l’Autorité Contractante procède à la publication des avis

d’appel d’offres dans d’autres organes de presse autres que le journal des

marchés publics. Le journal des marchés publics paraît alors tardivement

pendant que les autres organes de presse ont déjà publiés l’avis d’appel d’offres.

Il est ainsi remarqué qu’il y a une parution différée des Avis d’Appel

d’Offres publiés dans le JMP

24



L’article 52 alinéa 2 de la loi N°2009-02 du 07 Août portant code des

marchés publics et des délégations de service publics en République du Bénin

dispose : « les marchés publics sont passés sur la base des DAO-types élaborés

par l’Autorité de Régulation des Marchés Publics ».Durant notre stage, les

DAO types n’étaient pas encore disponibles.

III/ La réception des offres { l’ouverture des plis.

Selon les dispositions du décret N°2004-564 du 1er

octobre 2004 portant

attributions, organisation et fonctionnement des cellules de passation des

Marchés Publics « l’ouverture, le dépouillement, l’analyse et le jugement des

offres sont assurés par la Cellule de Passation des Marchés Publics ». Elle est

aussi chargée de la rédaction des procèsŔverbaux d’ouverture, d’analyse, de

dépouillement et de jugement des offres.

Avec l’innovation de la nouvelle loi, nous avons remarqué une

dissolution de la Cellule de Passation des Marchés Publics et une mise en place

de la Cellule de Contrôle des Marchés Publics pour des rôles de contrôle et non

de passation. La Personne Responsable des Marchés Publics mandatée par

l’Autorité Contractante est chargé de mener les opérations de passation .La

Cellule de Contrôle des Marchés Publics , après le lancement de l’appel à

concurrence, réceptionne par secrétariat de la réception des offres des

soumissionnaires qu’elle consigne dans l’ordre d’arrivée dans un registre

mentionnant le numéro d’ordre, l’objet du dossier, la date et l’heure de dépôt, les

noms et prénoms du déposant, la signature et les observations du déposant. Ce

qui est n’est pas compatible avec la norme.

A l’heure limite du dépôt des offres, le secrétariat de la CCMP arrête la

réception des offres conformément à la prescription du DAO.

25



L’ouverture des plis a lieu à l’heure et à la date indiquée dans le Dossier

d’Appel d’Offres en présence des candidats ou de leurs représentants.

Avant de passer à l’ouverture des plis, le président de la séance procède

à la lecture des différentes dispositions qui régissent l’ouverture des plis, vérifie

la présence des soumissionnaires ou de leurs représentants, s’assure que si le

quorum est atteint pour que les décisions de la cellule soient validées, vérifie

l’intégrité physique des plis, l’anonymat de l’enveloppe extérieure, fait établir

une liste de présence. Les plis reçus sont ouverts par ordre chronologique

d’arrivée.

L’ouverture des plis a lieu en séance publique et consiste à ouvrir

premièrement l’enveloppe extérieure qui contient une enveloppe intérieure

renfermant l’offre financière et technique. Une fois l’enveloppe ouverte, il est

donné lecture de l’identité des soumissionnaires, des différentes pièces qui

constituent chaque offre et du montant de la soumission. Il est lu à haute voix le

montant de caution de soumission et le nom de la banque qui l’a délivrée. A

L’issue de l’ouverture des plis, il est pris note des éventuelles déclarations des

soumissionnaires ou de leurs représentants présents à la séance. On note une

transparence dans l’ouverture des plis. Pour les marchés de prestations

intellectuelles, l’offre technique est contenue dans une enveloppe et l’offre

financière aussi dans une autre enveloppe. Les deux sont contenues dans une

troisième enveloppe. A la fin de l’ouverture des plis le président de la séance

invite les soumissionnaires ou leurs représentants à se retirer pour permettre aux

membres de la commission de poursuivre ses travaux.

26



La séance d’ouverture des plis est sanctionnée par un procès- verbal

d’ouverture des plis dans lequel sont mentionnées toutes les informations liées

au déroulement de la séance par exemple la liste des soumissionnaires dont les

pièces sont au complet et la liste de ceux qui ont été éliminés pour n’avoir pas

fourni les pièces à caractère éliminatoire.

Conformément à l’article 76 de la loi n°2009-02 du 07 Août 2009

« l’ouverture des plis a lieu à la date et à l’heure fixées dans le dossier d’appel

d’offres en présence des candidats ou de leurs représentants qui souhaitent être

présents ainsi qu’en présence d’un observateur indépendant » ce qui n’est pas

respecté lors de la séance d’ouverture des plis. On peut noter à ce niveau

l’absence d’observateur indépendant.

IV/ L’analyse des offres et l’attribution définitive du

marché

Après l’ouverture des offres, la commission de passation des marchés

publics établit une sous-commission des marchés compte tenu de la spécificité

du marché pour poursuivre le processus de passation.

L’article 59 de la directive n°04/2005/CM/UEMOA portant procédures

de passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et des délégations

de service public dans l’UEMOA dispose que : « la commission d’évaluation

des offres procède, de manière strictement confidentielle et dans le délai

compatible avec le délai de validité des offres, à une analyse technique et

financière et à un classement des offres suivant les critères édictés dans le

dossier d’appel d’offres ».

27



Les dispositions de cet article ont été reprises par La loi n°2009-02 du 07

Août 2009 portant code des marchés publics et des délégations du service public

en République du Bénin en son article 78 qui dispose : " les copies des offres

reçues sont confiées à une sous-commission d’analyse désignée par le président

de la commission de passation des marchés, compétente pour l’évaluation et le

classement ".

L’absence d’installation des commissions a fait que l’on a confié sa

mission à la Cellule de Contrôle des Marchés Publics. Ainsi, cette dernière

forme une commission composée du Chef de la Cellule de contrôle des Marchés

Publics(le président de ladite commission) de ses collaborateurs et des

représentants d’autre structures telle que la Direction Générale du Budget , du

contrôle Financier (CF) de la Direction Générale du Matériel et de la Logistique

de Direction Générale des Impôt et des Domaines, la de Direction Générale du

Domaine et des Droits Indirectes la Direction de la Programmation et de

Prospection et d’autres directions techniques , le cas échéant. La commission

d’évaluation des offres procède à l’analyse de celles-ci selon les prescriptions et

le mode de jugement précisé dans le DAO. Elle vérifie la présence et contrôle

la conformité des pièces. Les offres qui ne contiennent pas les pièces à

caractère éliminatoire sont rejetées et par conséquent le soumissionnaire

concerné est éliminé. Puis, elle vérifie les spécifications techniques à base des

prescriptions du DAO et ceux qui répondent à l’essentiel de ces spécifications

sont retenus. Après l’évaluation des offres techniques, les soumissionnaires dont

les offres sont jugées conformes sont retenues pour l’analyse des offres

financières. L’analyse des offres financières consiste à :

28



vérifier la conformité entre les prix en lettres et ceux en chiffres du

bordereau des prix unitaires. En cas de contradiction, les prix en lettres

font foi ;

vérifier la concordance entre les prix unitaires du bordereau des prix

unitaires et les prix unitaires appliqués dans le devis quantitatif et

estimatif.

En cas de contradiction, les prix du bordereau des prix unitaires font foi ;

vérifier les calculs horizontaux et verticaux du devis quantitatif et

estimatif.

A cette étape, conformément au DAO, l’offre économiquement la plus

avantageuse obtient la totalité des points attribués à l’offre financière en

général lorsqu’il s’agit de la méthode de notation pour les marchés de

prestations intellectuelles. Mieux, au titre des attributions de la Cellule de

contrôle, il revient encore à la même commission d’effectuer l’étude et la

vérification, en vue de choisir l’attributaire définitif lorsque l’on est en dessous

de la limite de compétence. Au vu de tout ce qui précède, la cellule joue le

rôle de juge et partie. Cette remarque n’est que théorique. En réalité la CCMP,

même dans ses compétences de contrôle a priori, soumet les résultats du

jugement des offres à la DNCMP pour avis afin d’éviter de jouer le rôle de

cellule de passation et de contrôle à la fois. Notons qu’étant dans la limite de

compétence, tous les dossiers de jugement provisoire sont envoyés à la

DNCMP pour le choix définitif de l’attributaire. Cette dernière effectue une

étude et donne son avis. Pour ce faire, les cadres chargés du traitement des

dossiers ont pour tâche de vérifier l’exactitude, la conformité et l’authenticité

des résultats conformément au DAO.

29



A la suite de la tenue de la séance de validation, les résultats de jugement

provisoire sont :

soit confirmés, auquel cas le dossier est retourné à l’Autorité

Contractante pour conclure la procédure de passation ;

soit la rejeté. Dans ce cas, le dossier peut être retourné à l’Autorité

Contractante pour la prise en compte des observations et si possible la

reprise de l’évaluation. La DNCMP peut également demander une

annulation pure et simple de la procédure de jugement provisoire et la

reprise de l’appel à concurrence si les crédits sont toujours disponibles.

V/ L ‘approbation et la notification du contrat.

Après la notification d’attribution au soumissionnaire retenu, la CCMP

dispose d’un délai minimum de quinze (15) jours pour permettre d’éventuels

recours avant de procéder à la signature du marché et de le soumettre à

l’approbation de l’autorité compétente.

L’approbation d’un marché est la reconnaissance de sa légalité par

l’autorité compétente qui est ici le Ministre de l’Economie et des Finances pour

les marchés du MEF financés sur le budget national. Elle intervient après le visa

de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Public, si le marché est sur

financement du Budget Autonome, par la Caisse Autonome d’Amortissement, si

le marché est sur financement extérieur, par le Contrôle Financier si le marché

est sur financement du Budget National.

Il convient de signaler que l’approbation de marché doit intervenir

pendant le délai de validité des offres dont la durée ne peut excéder quatre-

vingt-dix (90) jours à compter de la date de dépôt des soumissions. Le marché

approuvé est notifié au titulaire du marché par l’Autorité Contractante.

30



Le délai de notification est de trois (03) jours calendaires suivant la date

de son approbation par l’autorité compétente (article 92 al.2 la loi n°2009-02 du

07 Août 2009 portant code des marchés publics et des délégations du service

public en République du Bénin). Mais force est de constater que le délai prévu

pour l’approbation du marché n’est pas respecté. On note une lenteur dans le

processus d’approbation des marchés publics.

Le marché, après son approbation, est envoyé à la DNCMP pour

authentification au niveau de la Direction de l’Information de l’Assistance et des

Statistiques (DIAS). Le reste des exemplaires du marché est retourné à

l’Autorité Contractante qui procède à la « Notification du Marché » au titulaire.

Le titulaire du marché, après avoir reçu le marché approuvé, procède à

son enregistrement à la DGID.

En dehors des activités relatives à la passation des marchés publics, il est

très important de mettre un accent particulier sur l’organisation de la Cellule de

Contrôle des Marchés Publics. Elle est confrontée à plusieurs insuffisances dans

l’exercice de ses attributions. Cependant, nous pouvons noter : l’insuffisance

quantitative et qualitative de ressources humaines, de ressources financières

pouvant couvrir les besoins de la CCMP et l’insuffisance de ressources

matérielles.

31



Section 2 / Ciblage de la problématique

A travers cette section, nous présentons la liste des forces et des

faiblesses relevées au cours de notre stage. Nous procéderons d’abord au

regroupement par centre d’intérêt, des problèmes identifiés en vue d’avoir des

problématiques. Ensuite, nous choisirons celle qui est la plus indiquée. Enfin,

nous annoncerons la démarche méthodologique à adopter pour résoudre les

divers problèmes mentionnés.

§ I/ Choix de la problématique et justification du sujet.

Le développement de cette partie consistera à faire l’inventaire des

forces et faiblesses et à procéder au regroupement des problèmes par centre

d’intérêt (I), à choisir la problématique la plus indiquée (II).

I/ Inventaire des forces et faiblesses et Regroupement

par centre d’intérêt des problématiques.

A/ Inventaires des forces et faiblesses sur les éléments de l’état

des lieux

(1) Inventaire des forces.

L’état des lieux nous a permis de relever les forces ci-après :

- la transparence dans l’ouverture des offres ;

- l’instauration du plan de passation des marchés comme un outil de

gestion des marchés publics ;

32



(2) Inventaire des faiblesses

Au nombre des faiblesses constatées, nous retiendrons :

- le déphasage dans l’élaboration du plan de passation des marchés

publics et le plan de travail annuel ;

- la non-maitrise des ressources financières allouées aux marchés

- l’insuffisance quantitative et qualitative de ressources humaines ;

- l’insuffisance de ressources financières et matérielles ;


- l’absence de DAO-type

- la lenteur dans le processus d’approbation des marchés publics ;

- l’absence d’observateur indépendant ;

- la parution différée des Avis d’Appel d’Offres publiés dans le journal

des marchés publics ;

- le rôle de la cellule de contrôle en tant que juge et partie pour les

activités de contrôle et de passation.

33



Tableau N° 1 : regroupement des problèmes spécifiques

N°

Centre d’intérêt Problèmes

Spécifiques

Problème

Général

Libellé de la

Problématique

1 Elaboration du

plan de

passation des

marchés

publics

- l’absence de publication

du plan de passation ;

- élaboration déphasé du

plan de travail annuel et

du plan de passation des

marchés publics ;

- le retard dans la définition

des besoins ;

- non maitrise des

ressources financières

allouées à chaque objet de

marché.

Elaboration tardive du

plan de passation des

marchés publics

Problématique

de l’élaboration

à bonne date du

plan de

passation des

marchés publics

2 Organisation

de la Cellule de

Contrôle de

passation des

Marchés

Publics

- insuffisance quantitative

et qualitative de

ressources humaines;

- insuffisance de ressources

financières ;

- insuffisance de ressources

matérielles.

Défaillance dans

l’organisation de la

CCMP

Problématique

d’une meilleure

organisation de

la cellule de

contrôle des

marchés publics

34



Source : synthèse des éléments de l’état des lieux.

3 Respect des

dispositions

légales

- absence de DAO type ;

- la parution différée des

avis d’appel d’offres

publié dans la passation


- la lenteur dans le

processus d’approbation

du contrat ;

- absence d’observateur

indépendant ;

- le rôle de la cellule en tant

que juge et partie pour les

activités de contrôle et de

passation;

Non-respect des

dispositions légales

Problématique

liée au respect

des dispositions

légales

35



II/ Choix de la problématique.

Les dysfonctionnements énumérés ci-dessus représentent des problèmes

spécifiques regroupés en trois problématiques que sont :

- Problématique liée à l’élaboration à bonne date du plan de passation

des marchés publics au Ministère de l’Economie des Finances ;

- Problématique d’une meilleure organisation de la cellule de contrôle


- Problématique liée au respect des dispositions légales ;

Ces différentes problématiques sont toutes importantes et méritent d’être

traitées minutieusement afin de trouver des solutions aux problèmes liés à la

procédure de passation des marchés publics.

Ainsi, la problématique d’une meilleure organisation de la Cellule de

Contrôle des Marchés Publics nous paraît importante parce que l’organisation

est le maillon indispensable à tout système de gestion. Mieux, l’efficacité du

fonctionnement, du point de vue organisationnel, est reconnue comme modèle

de compétitivité des organisations. Mais sa résolution relève des spécialistes

ayant des compétences en organisation. Nous ne traiterons pas cette

problématique parce qu’elle nécessite des compétences en gestion des

organisations.

36



Quant à la problématique relative au respect des dispositions légales, elle

concerne plusieurs acteurs de la chaîne de passation. Elle ne relève pas

totalement de la défaillance de la CCMP. Etant donné que notre étude ne peut

que se baser sur une seule problématique et que notre objectif est de proposer

des moyens pour le respect de l’échéance de l’élaboration du plan de passation

des marchés publics ( PPMP) conformément aux dispositions légales, nous

avons jugé utile d’axer notre réflexion sur la problématique de l’élaboration à

bonne date du plan de passation des marchés publics au Ministère de

l’Economie des Finances. Les problèmes spécifiques suivants sont retenus :

L’absence de publication du plan de passation ;

le déphasage dans l’élaboration du plan de passation des marchés publics

et le plan de travail annuel ;

la non-maitrise des ressources financières allouées à chaque objet de

marché ;

Le retard dans la définition des besoins ;

Le rôle de la cellule en tant que juge et partie pour les activités de contrôle

et de passation.

37



§ II/ Spécification et séquences de résolution de la

problématique d’étude.

I/ Spécification de la problématique de l’étude.

La résolution de ces problèmes spécifiques nous permettra de doter le

MEF d’un outil de gestion efficace en vue de la planification des marchés

publics et de la bonne utilisation des deniers publics. Il alors de bon sens que

tous les problèmes spécifiques sont tous pertinents. Cependant nous nous

contenterons d’en sélectionner les plus significatifs qui feront l’objet de notre

étude.

Le problème relatif au rôle de la CCMP en tant que juge et partie pour

les activités de contrôle et de passation peut trouver sa résolution lorsque les

commissions de passation seront installées au sein de l’Autorité Contractante.

Quant à celui Le problème relatif à l’absence de publication, il sera résolu une

fois que les plans de passation seront élaborés à temps. Donc, une attention

particulière sera portée sur les problèmes spécifiques retenus ci-après:

- retard dans la définition des besoins ;

- le déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du plan de

travail ;

- la non-maitrise des ressources financières à affecter pour chaque objet

de marché.

L’intérêt de cette étude est de proposer au MEF, des leviers d’action

pour amener les différents acteurs qui interviennent dans l’élaboration du plan

annuel prévisionnel de passation des marchés publics à se conformer au délai

d’établissement du PPMP.

38



II/ Séquence de résolution de la problématique

spécifiée.

Cette problématique peut être résolue à travers douze étapes à savoir :

- l’Objectif de l’étude ;

- l’Identification des causes supposées être à la base des différents

problèmes en résolution ;

- la formulation des hypothèses ;

- la Construction de tableau de bord d’étude ;

- la Revue de littérature ;

- le Choix de l’outil de mobilisation des données ;

- la Collecte et traitement des données ;

- l’établissement du diagnostic ;

- l’Approche de solutions ;

- les recommandations ;

- la construction du tableau de synthèse de l’étude : TSE.

CHAPITRE PREMIER : CADRE

THEORIQUE ET

METHODOLOGIQUE RETENU

POUR L’ELABORATION A BONNE

DATE DU PLAN DE PASSATION

40



Dans ce chapitre, nous aborderons d’abord le cadre théorique et la

méthodologie de recherche adoptée pour l’élaboration à bonne date du plan de

passation des marchés publics au MEF(I) et ensuite, les modes de la collecte et

d’analyse des données relatives à l’élaboration à bonne date du plan de

passation des marchés publics au Ministère de l’Economie et des Finances.

Section 1 / Cadre théorique et méthodologie de recherche

pour l’élaboration du plan de passation des marchés publics du

MEF.

Dans cette section nous tenterons dans un premier paragraphe de

présenter les objectifs, les la hypothèses et revue de littérature pour

l’élaboration à bonne date du plan de passation des marchés publics et, dans un

deuxième paragraphe, nous traiterons de la méthode empirique et des approches

théoriques.

§ I/ Objectifs, hypothèses, et revue de littérature.

I/ Objectifs de l’étude

A/ Objectif général

L’objectif général de cette étude est de contribuer à l’élaboration à

bonne date du plan de passation des marchés publics au Ministère de

l’Economie et des Finances.

41



B/ Objectifs spécifiques

De façon spécifique, le travail poursuit les objectifs suivants :

- proposer des mesures efficaces pour une prévision réaliste du

budget des marchés publics, au moment de l’élaboration du PPMP

- suggérer des stratégies pour une définition à temps des besoins

- envisager les moyens pour une élaboration cohérente du PPMP et

du PTA

Pour atteindre ces objectifs il est important de cerner les causes relatives

aux problèmes spécifiques.

II/ Hypothèses

Pour conduire de façon rationnelle le travail, nous partirons des causes et

hypothèses suivants :

Causes et hypothèses liées à la non-maitrise des ressources

financières allouées à chaque objet de marché.

Les causes ci-après expliquent la non maitrise des ressources financières

allouées à chaque objet de marchés avant l’élaboration du plan de passation :

- le vote du budget après l’élaboration du plan de passation

- l’obligation du respect de la règle du principe d’autorisation

préalable de dépenses

42



- le retard dans la signature des accords de financement qui ne

permet pas de connaître le crédit alloué aux marchés financés sur

ressources extérieurs.

Le vote du budget après l’élaboration du plan de passation pourrait

justifier la non maîtrise des ressources financières allouées à chaque objet de

marché. Le budget permet à chaque administration de connaître la dotation

réelle qui lui est octroyée dans le cadre de ces dépenses annuelles. Son vote

après l’élaboration du plan de passation ne garantit pas une dotation réelle des

dépenses. Néanmoins, elle ne sera pas retenue comme étant la cause réelle.

Celui relatif au retard dans la signature des accords de financement qui

ne permet pas de connaître le crédit alloué aux marchés financés sur ressources

extérieurs ne saurait expliquer à fond le problème de la non-maitrise des

ressources allouées car dans un premier temps, le nombre de marché sur

financement extérieur ne serait aussi important que les marchés sur financement

du budget de l’Etat. Même si le marché est sur financement extérieur, lorsque

les bailleurs de fond décaissent les fonds il faut que les administrations

obtiennent une autorisation des dépenses. Mais elle ne pourra pas être retenue

comme une cause réelle.

Quant à la cause relative à l’obligation du respect de la règle du principe

d’autorisation budgétaire préalable des dépenses, elle est la plus importante des

causes puisque lorsque le budget est voté il faut une autorisation budgétaire.

Alors le plan de passation des marchés publics doit attendre cette autorisation

avant d’être réaménagé ce qui contribue toujours au retard dans l’élaboration du

plan de passation des marchés publics.

43



Par conséquent, elle est retenue comme la cause la plus plausible. Notre

hypothèse sera formulée de la manière suivante : l’obligation du respect du

principe d’autorisation préalable des dépenses explique la non maitrise des

ressources allouées à chaque objet du marché

Causes et hypothèses liées au retard dans la définition des

besoins

Les causes ci-après expliquent le retard dans la définition des besoins

- la non-maitrise de la définition des besoins ;

- absence de guide de procédure de définition des besoins ;

- la lenteur administrative ;

La lenteur administrative ne saurait expliquer à fond le problème de

retard, en ce sens que si les structures reçoivent l’autorisation de définir leurs

besoins et n’ont aucune idée de cela faut mettre, ce qui veut dire que la cause

n’est pas soutenue. Cette cause ne peut être retenue.

La dernière cause quant à elle, nous semble la plus indiquée. Une bonne

définition des besoins permet une bonne élaboration du plan de passation. Pour

définir avec efficacité et si possible dans le temps il faut un document pratique

dans lequel nous aurons toutes les activités préalables à faire pour définir les

besoins, dans quelles conditions et les mesures à prendre pour y arriver dans le

temps. Il est donc souhaitable d’avoir un guide de procédure de définition des

besoins. A défaut l’acheteur mettra trop de temps pour y arriver.

44



Par conséquent, l’absence de guide de procédure de définition des

besoins constitue ici la cause la plus plausible. Notre hypothèse sera formulée de

cette manière : l’absence de guide de procédure de définition des besoins

explique le retard dans la définition des besoins.

Causes et hypothèses liées au déphasage dans l’élaboration du

plan de passation et du plan de travail annuel

Nous avons identifié également trois causes pouvant être à la base des

problèmes spécifiques liés au non-respect de la période règlementaire de

l’élaboration du plan de passation :

- l’insuffisance des textes dans la fixation de la période

d’élaboration du plan de travail annuel

- l’absence de collaboration entre les structures chargées de

l’élaboration des deux plans.

L’absence de collaboration entre les deux structures ne saurait expliquer

à fond ce problème spécifique. Notre hypothèse sera formulée de cette

manière : l’insuffisance des textes dans la fixation de la date d’élaboration

du plan de travail explique le déphasage dans l’élaboration du plan de

passation des marchés publics et dans celle du plan de travail annuel.

45



§ II/ Tableau de bord de l’élaboration à bonne date du

plan de passation des marchés publics au Ministère de

l’Economie et des Finance

Tableau N° 2 : Tableau de bord de l’étude

Problématique Objectifs Causes

supposées

Hypothèses

Générale Problème général :

Elaboration tardive du

PPMP

Objectif générale

Contribuer à

l’élaboration à bonne

date du plan de

passation des marchés

publics au Ministère

de l’Economie et des

Finance

Cause générale

Hypothèse

Spécifiques 1 Problème

spécifique n°1 :

Non-maitrise des

ressources

financières

allouées à chaque

objet de marchés

Objectif spécifique

n°1 : proposer des

mesures efficaces pour

une prévision réaliste

du budget des marchés

publics au moment de

l’élaboration du plan

de passation des

marchés publics.

Cause

spécifique n°1 :

L’obligation du

respect du

principe de

l’autorisation

préalable des

dépenses

L’obligation du

respect du

principe de

l’autorisation

des dépenses

explique la non

maitrise des

ressources

financières

allouées à

chaque objet de

marché

46



2 Problème

spécifique n°2 :

Le retard dans la

définition des

besoins

Objectif spécifique

n°2 :

Suggérer des stratégies

pour la définition des

besoins

Cause

spécifique n°2 :

Le non maitrise

de la définition

des besoins

La non maitrise

de la définition

des besoins

explique le

retard dans la

définition des

besoins

3 Problème

spécifique n°3 :

Le déphasage dans

l’élaboration du

PPMP et le PTA

Objectif spécifique n°3

Envisager les moyens

pour une élaboration

cohérente du plan de

travail annuel et du

pan de passation des

marchés publics.

Cause

spécifique n°3 :

Insuffisance

des textes dans

la fixation de la

période

d’élaboration

du plan de

travail annuel

Insuffisance

dans la fixation

de la période

d’élaboration

du plan de

travail annuel

explique le

déphasage dans

l’élaboration

du plan de

travail annuel

et le plan de

passation des

marchés

Source : Résultats de nos investigations

47



Section 2 / Revue de littérature et méthodologie de

recherche adoptée.

§ I/ Revue de littérature

Il s’agira pour nous dans cette rubrique de nous interroger sur l’état des

connaissances acquises sur les problèmes identifiés. Ainsi, nous exposerons le

point des connaissances sous deux angles à savoir :

les problèmes liés au retard dans l’exécution des marchés publics ;

les problèmes liés à certaines formes de dysfonctionnement dans

lesdits marchés

I/ Les problèmes liés au retard dans l’exécution des

marchés publics

A/ Contributions antérieures au problème général relatif à

l’élaboration tardive du plan de passation des marchés publics au MEF

Quel que soit leur montant, les marchés publics respectent les principes

de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats

et de transparence des procédures. Ces principes permettent d’assurer

l’efficience de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics.

Ils exigent une définition préalable des besoins de l’acheteur public, une

planification rigoureuse des opérations de mise en concurrence et le choix de

l’offre évaluée la moins disante ou la proposition évaluée la plus avantageuse.

48



Ces principes généraux sont mis en œuvre conformément aux règles

fixées par le présent code (code des marchés publics Malgache ; article 4 :

principes généraux régissant les marchés publics).Ce code exige de

l’acheteur public une certaine qualité en mettant l’accent sur les principes

relatifs aux marchés publics. La conséquence de ces principes amène l’acheteur

public à faire un planning des marchés publics quel que soit leur montant après

avoir défini leurs besoins.

Pour Youssouf DIARRA, le plan de passation des marchés publics est

en effet, un instrument précieux. Il permet aux différents ministères d’avoir une

vue sur leurs dépenses de l’année. Il établit un lien avec le budget et la trésorerie

et constitue un instrument de budgétisation sûr. A ce titre, il fait éviter les pertes

de crédits et assure une gestion rationnelle des achats publics.

Le plus souvent, vers la fin de l’année, les services techniques chargés de

la passation des marchés publics, notamment les directions administratives et

financières des départements ministériels et les services d’approvisionnement

des établissements publics, sont confrontés à des risques de perte de crédits

budgétaires non encore utilisés. Cette situation les amène à recourir à toutes

sortes de solutions palliatives de dernière minute qui ne sont pas souvent en

harmonie avec l’orthodoxie budgétaire et les règles de la comptabilité publique.

En effet, la plupart du temps, l’urgence évoquée découle d’une absence de

planification des marchés publics et d’une mauvaise organisation du travail de la

part des services techniques chargés de la passation des marchés. Par ailleurs ,

les directions administratives et financières ne font pas régulièrement élaborer,

au début de l’année, un plan de passation des marchés. Dans le meilleur cas, ces

plans ne font pas objet d’un suivi régulier.

49



Il y a alors un "pilotage à vue" qui a parfois pour conséquence la non

utilisation d’une bonne partie des crédits budgétaires qui leur sont alloués par le

budget d’Etat.

De même, dans le cadre des projets financés sur ressources extérieures,

l’absence de planification fait souvent que certains projets arrivent à terme alors

que l’ensemble des ressources qui y sont affectées n’ont pas été utilisées. Cette

situation entraîne des retards importants dans l’atteinte des objectifs de

développement. Il convient de rappeler qu’en raison du principe de l’annualité

budgétaire, sauf dans quelques cas exceptionnels prévus par la règlementation,

les marchés doivent être conclus, exécutés et payés sur le budget d’une seule

année. Le respect de ce principe exige une planification rigoureuse à temps des

différents marchés qui doivent passer au cours de l’année. L’outil de travail qui

permet d’aboutir à cet objectif est le plan de passation des marchés qui n’est rien

d’autre qu’un tableau synoptique de l’ensemble des marchés que se propose de

passer un acheteur public, au cours d’un année en tenant compte, d’une part, du

montant des crédits qui lui sont alloués par le budget d’Etat et , des besoins de

ses services à satisfaire d’autre part .

Cet auteur a abordé la question de l’élaboration du plan de passation des

marchés publics. Dans son exposé, il a fait remarquer effectivement que les

directions n’élaboraient pas du tout ou à temps le plan de passation des marchés

publics, mais n’a pas proposé une méthode itérative d’élaboration à bonne date

du plan de passation.

50



La planification des marchés publics et des dépenses correspondantes est

essentielle pour traduire une vision stratégique à long terme des besoins des

bénéficiaires. Aussi dans le cadre du projet, le document d’évaluation du projet

et la manuel des procédures administratives rendent-ils obligatoire la

planification de la passation des marchés, l’établissement du budget et le

contrôle budgétaire sur une base annuelle. Il faut noter que le budget est établi

pour toutes les activités des composantes, avec des détails suffisants pour

constituer un instrument fiable permettant par la suite de surveiller la

performance. Il faut noter que le budget constitue la traduction chiffrée du plan

de travail annuel des agences de mise en œuvre technique. Il en est de même du

plan de passation des marchés qui constitue la programmation des activités

d’acquisition des biens et services nécessaires pour la réalisation du projet. Les

projets de plan de passation des marchés et du budget sont d’abord transmis

pour avis de non objection de la banque mondiale avant leur validation par le

comité de pilotage du projet. Dans la pratique, l’on constate que les projets de

plan de passation des marchés et du budget sont transmis avec beaucoup de

retard pour leur approbation par le bailleur de fond. Cela peut se traduire au

niveau budgétaire par des dépenses s’intensifiant vers la fin de l’année

budgétaire et, aura pour conséquence des retards dans les paiements des factures

faute des ressources disponibles. M. Haoussia TCHAOUSSALA, Mai 2009,

RAPPORT N°1 DU CONTROLE DE LA BONNE GOUVERNANCE.

51



B/Contributions antérieures au retard dans la définition des besoins

L’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers

publics sont garanties par la définition préalable des besoins et la mise en œuvre

de la procédure appropriée. C’est pourquoi, la personne publique qui organise la

consultation a d’abord l’obligation de déterminer avec précision la nature et

l’étendue des besoins qu’elle a à satisfaire avant l’allotissement le cas échéant.

En d’autres termes, il est nécessaire de déterminer avec précision la nature et

l’étendue des besoins avant d’enclencher toute procédure d’acquisition. Les

auteurs comme Cyrille Emery et Christophe LAJOY et les règlements français,

sénégalais accordent une importance particulière à cette opération. Au Sénégal,

avant tout appel à concurrence ,toute consultation ou négociation, l’Autorité

Contractante est tenue de déterminer aussi exactement que possible la nature et

l’étendue des besoins à satisfaire. Les fournitures, services ou travaux qui font

l’objet des marchés doivent répondre exclusivement à ces besoins. Mieux, les

documents constitutifs des projets de marchés sont préparés par les services

compétents de l’autorité contractante, sous la responsabilité de la personne

responsable du marché. Pour la réalisation des études préalables et

l’établissement des projets de marchés, il peut être fait appel à la collaboration

de services techniques dépendant d’autres administrations ou d’hommes de l’art.

Selon Cyrille EMERY, la détermination des besoins doit être préalable à

l’engagement de la procédure de passation et elle doit être aussi précise que

possible. L’article 1er du code des marchés publics rappelle que les principes de

liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement et de

transparence « exigent une définition préalable des besoins ».

52



L’absence de définition préalable des besoins est susceptible de

constituer une irrégularité au regard des règles budgétaires, en ne permettant pas

de rattacher les dépenses engagées au titre du marché à l’autorisation accordée

par l’assemblée délibérante lors du vote du budget. La loi sénégalaise et le

concept de EMERY se rejoignent en ce qu’ils ont mis l’accent sur l’obligation

de définition des besoins mais la question d’une amélioration dans la définition

des besoins est restée pendante.

Mais la loi Française nous édifie sur l’efficacité de l’expression des

besoins en nous proposant des considérations principales. Une bonne définition

des besoins n’est pas simplement une exigence juridique mais d’abord une

condition impérative pour que l’achat soit réalisé dans les meilleures conditions

économiques. Le pouvoir adjudicateur détermine le niveau auquel les besoins

sont évalués. Ce choix ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchés aux

règles qui leur sont applicables en vertu du présent code. Pour être efficace,

l’expression des besoins fait appel à quatre considérations principales :

- L’analyse des besoins fonctionnels des services sur la base, par exemple

d’état de consommation ;

- La connaissance aussi approfondie que possible des marchés fournisseurs,

participation à des salons professionnels, documentation technique ;

- La distinction, y compris au sein d’une même catégorie de biens ou

d’équipement, entre achats standards et achats spécifiques ;

- Et enfin, lorsqu’elle est possible, l’adoption d’une démarche en coût global

prenant en compte non seulement le prix à l’achat, mais aussi les coûts de

fonctionnement et de maintenance qui seront associés à l’usage du bien ou de

l’équipement acheté.

53



Il peut y arriver que l’acheteur ait des difficultés à déterminer son besoin.

Lorsque l’incertitude porte à la fois sur les objectifs à atteindre et sur les moyens

d’y parvenir, l’acheteur peut recourir soit à la procédure des marchés de

définition, soit à la procédure de dialogue compétitif ;

- Lorsque l’incertitude porte sur la quantité ou l’étendue des besoins à

satisfaire, et qu’afin de planifier ceux-ci dans le temps les besoins à satisfaire

ou d’étaler l’achat dans le même esprit, l’acheteur peut faire usage du marché

à bons de commande, ou du marché à tranches.

Christophe LAJOYE met un accent particulier sur les spécifications

techniques, une définition précise des besoins à satisfaire, comprenant une

évaluation de leur montant, est essentielle et doit précéder le commencement de

la procédure. L’évaluation financière des besoins doit être sincère et réaliste

c’est-à-dire qu’elle doit se fonder sur des niveaux de prix habituellement

pratiqués dans le secteur économique concerné par la prestation projetée. Ainsi

l’article 5.1 dispose : « la nature et l’étendue des besoins à satisfaire sont

déterminées avec précision avant tout appel à concurrence ou toute négociation

non précédée d’un appel à concurrence en prenant en compte des objectifs de

développement durable ».

Certes, les besoins doivent être précisément analysés et dégagés par les

services utilisateurs. La détermination des besoins est fondamentale, elle

conditionne le choix de la procédure et sa réussite ainsi que la bonne utilisation

des deniers publics. Cette bonne appréciation des besoins de la personne

publique acheteuse est non seulement une nécessité économique mais aussi une

obligation juridique.

54



Ces besoins constituent l’objet de l’obligation. A cet égard, une

détermination trop vague de l’objet du marché dans l’avis d’appel à la

concurrence peut entraîner une nullité du marché public.

La définition des besoins à satisfaire qui font l’objet du marché est

déterminée dans les documents de consultation, en vertu de l’article 6 du

nouveau code des marchés publics, en ayant recours à des spécifications

techniques. Ces dernières permettent au pouvoir adjudicateur de préciser les

caractéristiques de la prestation ou du bien qu’il considère comme indispensable

pour répondre à ses besoins. Ces spécifications techniques sont formulées de la

manière suivante :

- Soit par référence à des normes ou à d’autres documents équivalents

accessibles aux candidats. Ces documents de référence sont préétablis par

des organes reconnus en particulier par des instances professionnelles en

concertation avec les autorités publiques nationales ou les organes

communautaires compétents ;

- Soit en terme de performance ou d’exigence fonctionnelle suffisamment

précise pour permettre aux candidats de bien connaître l’objet du marché

et au pouvoir adjudicateur ou à l’entité adjudicatrice d’attribuer le marché

à la meilleure offre ;

- Soit en combinant les deux précédents procédés.

55



Catherine RIBOT va encore plus loin dans son développement. Elle

dit : « le code des marchés publics donne en 2002, 2004 et en, 2006, accorde

une grande importance à l’obligation de définition préalable des besoins. Celle-

ci devient un véritable principe fondamental de l’achat public.

Il en résulte une tendance, à terme pour la quasi-totalité des collectivités

locales et des établissements publics, à créer de véritables « services d’achats »

capables de définir préalablement les besoins et de motiver les choix opérés.

En effet, des besoins mal définis peuvent conduire à la conclusion d’un

marché ne répondant que de manière insatisfaisante à ses objectifs. Cela peut

obliger l’acheteur public à des modifications du cahier de charges en cours de

consultation, avec de possibles atteintes aux conditions de mise en concurrence

et de prolongation des délais. En outre, le risque est d’aboutir à l’adoption

d’avenants ou à la passation des marchés complémentaires dans des conditions

de régularité parfois douteuses.

La détermination préalable des besoins est indispensable et réaffirmée

par l’article 5 du code des marchés publics : « la nature et l’étendue des besoins

à satisfaire sont déterminées avec précision avant tout appel à concurrence ou

toute négociation non précédée d’un appel à concurrence. Les marchés ou les

accords-cadres conclus par le pouvoir adjudicateur doivent avoir pour objet

exclusif de répondre à ces besoin » .Sur ce point, l’article 272, alinéa 1 et 2 du

code des marchés publics de 1964 prévoyait déjà que « les prestations qui font

l’objet du marchés doivent répondre exclusivement à la nature et à l’étendue

des besoins à satisfaire. La collectivité ou l’établissement est tenu de déterminer

aussi exactement que possible les spécifications et la consistance de ces

prestations avant tout appel à la concurrence ou à la négociation.

56



Entre les deux rédactions, il est possible de noter une plus grande

fermeté du pouvoir adjudicataire qui apparait à travers la substitution de

l’expression avec précision par aussi exactement que possible Le choix de la

procédure de passation à mettre en œuvre dépend largement du montant et des

caractéristiques du montant à réaliser. La définition des besoins doit être donc

un préalable indispensable qui conditionne le bon déroulement ultérieur de la

procédure et la bonne exécution de marché, dans le respect de la bonne

utilisation des deniers. Les besoins sont en premier lieu liés au bon

fonctionnement propre de la personne publique. Il en résulte des activités

d’intérêt général du service public. La circulaire du 7 janvier 2004, portant

manuel d’application du code des MP, Précisait que l’expression des besoins fait

appel à quatre considérations :

- l’analyse des besoins fonctionnels des services sur la base, par exemple,

d’état de consommation ;

- la connaissance aussi approfondie que possible des marchés et des

fournisseurs, par la participation à des salons professionnels ou par la

documentation technique, par exemple ;

- la distinction, y compris au sein d’une même catégorie d’équipement,

entre achats standard et spécifiques ;

- lorsque cela est possible, l’adoption d’un démarche en coût global,

prenant en compte non seulement le prix d’achat mais aussi les coûts de

fonctionnement et de maintenance qui seront associés à l’usage du bien ou

de l’équipement acheté.

57



- il est admis que la définition précise et préalable des besoins puisse être

source de difficultés pour l’acheteur public. Elle peut alors recourir, soit à

la procédure des marchés de définition, soit à la procédure de dialogue

compétitif, à moins qu’elle ne confie les études nécessaires à un maître

d’œuvre. (la passation des marchés publics de RIBOT Catherine) ;

- les problèmes liés à certaines formes de dysfonctionnement dans lesdits

marchés

II/ les problèmes liés à certaines formes de

dysfonctionnement dans l’exécution des marchés

publics

A/ Contributions antérieurs à la non-maitrise des ressources

financières allouées à chaque objet de marché.

Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et

les dépenses des organismes publics.

L’Economiste HOUETOHOSSOU Samson K. dans son rapport final sur

le diagnostic du processus de planification-budgétisation au niveau

sectoriel précise que le processus de programmation débute au niveau du

MDGAAT, au cours du mois de juin par la revue des programmes et projets du

Ministère et le compte rendu de l’exécution du budget au cours des cinq (05)

premiers mois de l’année en cours. C’est bien après cette phase que le MEF

transmet au Ministère la lettre de cadrage. Par exemple pour l’année 2007, la

lettre de cadrage est parvenue en Août. Dans ces conditions, les directions

transmettent leurs besoins au DPP et au DRFM sans avoir une idée claire des

ressources disponible pour le Ministère.

58



On assiste souvent à une première mouture de Budget Programme ou les

besoins sont surestimés par rapport aux ressources. La méthode d’évaluation des

coûts corrobore cette situation. L’historique des prix devient parfois caduc

compte tenu de l’évolution de la conjoncture économique.

De même, le référentiel des prix édité par le MEF ne couvre pas la

totalité des articles ou services recommandés par le ministère et ne fait pas objet

d’évaluation. D’où des difficultés surviennent lors de l’exécution de certaines

activités.

L’auteur nous fait comprendre que le retard d’envoi de la lettre de

cadrage par le ministère de le MEF amène les structures à ne pas avoir une idée

claire de leurs ressources. JOËL MEKHANTAR, nous propose les dimensions

de la mise en œuvre du budget. Elle se fait dans l’espace et dans le temps.

Ainsi, la mise en œuvre des crédits dans l’espace consiste à ventiler les

crédits horizontalement entre les ministères, de les répartir verticalement, au

sein de chaque ministère entre l’ensemble des services de l’administration dans

les différents points du territoire.la ventilation des crédits consiste à ce que les

crédits au ministère soient mis à la disposition des ministres par programme par

le décret de répartition en distinguant les autorisations d’engagement nécessaires

pour couvrir les engagements juridiques de l’Etat et les crédits de paiement pour

assurer le paiement effectif des dépenses. En ce qui concerne la mise en œuvre

de l’autorisation budgétaire dans le temps, elle peut donner lieu non seulement à

des modifications de la ventilation de l’autorisation budgétaire en cours

d’exercice mais aussi à des modifications du montant de cette autorisation.

"Page 105 et 118 " de " JOËL MEKHANTAR".

59



B/Contributions antérieures au problème lié au déphasage dans

l’élaboration du plan de passation des marchés et du plan de travail

annuel

La planification des activités est une chose primordiale pour

l’élaboration d’un plan de travail annuel et la préparation du budget y afférent.

Elle doit être participative et débuter suffisamment tôt pour permettre

l’élaboration du budget consolidé avant le début d’exécution de la période. En

effet, pour la planification des activités, chaque agence de mise en œuvre du

projet prépare un plan de travail annuel individuel prenant en compte les

principaux résultats qu’elle est censée atteindre et ses activités y relatives.

Il apparaît dans ce plan de travail individuel les échéances telles que

l’établissement de rapports périodiques et les préalables pour la réalisation

desdits activités. Pour l’exercice 2008, il faut noter que le choix des activités par

composante et le budget y relatif pour leur exécution sont très optimistes.

En outre, le manuel des procédures du projet précise que sur instructions

du coordonnateur du projet, les responsables en charge de la gestion des agences

de mise en œuvre technique élaborent, sur une base annuelle, leur plan de travail

annuel et le projet du budget détaillé y relatif. Sur convocation du

coordonnateur, le projet de budget détaillé, et ce, pour chaque agence de mise en

œuvre technique, est soumis à l’arbitrage budgétaire avant leur consolidation

par le responsable financier et, leur transmission pour approbation par la banque

mondiale.

60



Le projet de plan de passation des marchés, est une traduction de la

programmation des activités d’acquisition de biens et services, qui suivent les

mêmes procédures de validation et d’approbation que celui du budget « PAR M.

Haoussia TCHAOUSSALA : Evaluateur Indépendant. Mai 2009 ».

§ II/ Méthodologie de recherche adoptée

La méthodologie de recherche a pour finalité l’obtention des réponses

fiables aux questions précédemment posées. Elément crucial de tout travail

scientifique, elle apparaît comme un outil dont se sert le chercheur pour mieux

identifier l’outil d’analyse des données et produire des informations utiles à des

analyses subséquentes.

La méthodologie de recherche que nous avons adoptée comporte deux

approches à savoir : l’approche empirique et l’approche théorique.

I/ Approche empirique choisie

L’approche empirique constitue un outil qui facilite la mise en relief de

la méthode d’investigation envisagée et qui se fonde sur l’expérience. Elle

s’articulera autour de plusieurs étapes qui sont :

- la détermination des objectifs de la collecte des données ;

- le Cadre de l’enquête et l’identification de la population mère;

- la détermination de l’outil de la collecte des données ;

- la présentation des techniques de dépouillement des données ;

- la présenter des conditions de réalisation de l’enquête.

61



A/ Objectifs de collecte des données, Cadre de l’enquête et

identification de la population mère

(1) Les Objectifs de collecte des données

L’objectif de cette partie est de réunir les éléments nécessaires à la

vérification des différentes hypothèses formulées. Ainsi, les données recueillies

nous permettront de savoir si :

- l’absence de guide de procédure de définition des besoins explique le

retard dans la définition des besoins ;

- l’insuffisance dans la fixation de la période d’élaboration du plan de

travail annuel explique le déphasage dans l’élaboration du PPMP et du

PTA.

- L’obligation du respect du principe d’autorisation préalable des dépenses

explique la non-maîtrise des crédits alloués aux marchés

(2) Cadre de l’enquête et identification de la population mère

Le ministère de l’Economie et des Finances a été choisi comme cadre de

réalisation de nos enquêtes. En ce qui concerne la population-mère elle est

composée de la Cellule de Contrôle des Marchés Publics, de la Direction

Nationale des Marchés Publics et la Direction de la Programmation et de la

prospective. Somme toute, la population mère se chiffre à un nombre très

important d’individus soit 95.

62



B/De l’échantillonnage aux outils de présentation des données

Echantillonnage

L’échantillonnage étant une portion de la population mère, notre enquête

sera réalisée sur une partie de cette importante population. Nous avons alors

ciblé comme échantillon 35 personnes ressources sur 95 réparties comme suit :

La DNCMP : il s’agit de 12personnes, les Directeurs techniques(02), les

chefs services (10) et deux agents ;

La CCMP : le chef Cellule de Contrôle et ses collaborateurs soient 12

personnes

La DPP : 11 membres de la Direction de la Programmation et de

Prospective

Centre d’intérêt du questionnaire

Au cours de notre enquête, nous avons eu à adresser un questionnaire à

cet échantillon dans le but de recueillir des informations pour mieux identifier

les causes réelles des différents problèmes énumérés.

Technique de dépouillement des données

Les données recueillies par questionnaire auprès de notre échantillon

sera traitées seront traités manuellement.

63



Outils statistiques de présentation des données

Les données collectées seront restituées par catégorisation en fonction

des problèmes spécifiques et notre appréciation des réponses obtenues au cours

des entretiens.

II/ Approches théoriques retenues

Il s’agira pour nous de présenter les théories et règles disponible relatives

à chaque problème spécifique et leur seuil de décision.

A/ Choix théorique lié aux problèmes spécifiques n°1 et n°2

(1) Problème spécifique n°1

(a) Choix théorique retenu

La théorie retenue elle celle de JOËL MEKHANTAR" qui nous

propose des moyens pour une bonne structuration de l’autorisation budgétaire.

Pour avoir une bonne idée de des ressources il faut fait la mise en œuvre dans le

temps et dans l’espace.

(b) Seuil de décision

La méthode que nous proposons est la majorité absolue qui consiste à

retenir la cause qui aura réuni un pourcentage d’au moins 50%.

64



(2) Problème spécifique n°2

(a) Présentation de la théorie retenue

L’approche retenue à ce niveau est celle de Catherine RIBOT qui met

l’accent sur les quatre considérations dont il faut tenir compte pour la définition

des besoins.


Les données qui permettront de vérifier l’hypothèse liée au retard dans la

définition des besoins seront mobilisées à partir du questionnaire figurant en

annexe .Toute cause qui aurait réuni au moins 50% des avis émis par les

enquêtes retiendra notre attention.

B/Choix théorique lié au problème de déphasage entre l’élaboration

du plan de passation et le plan de travail

(a) Théorie retenue

La théorie retenue ici est celle de M. Haoussia TCHAOUSSALA qui dans ces

propos nous fait connaître que le projet de plan de passation est une traduction

du plan de travail annuel


La cause qui sera retenue est celle qui aura été identifiée comme représentant au

moins 50% de l’échantillon interrogé sur ce problème.

CHAPITRE DEUXIEME :

COLLECTES DES DONNEES,

APPROCHE DE SOLUTIONS ET

CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE

POUR L’ELABORATION A BONNE

DATE DU PLAN DE PASSATION DES

MARCHES PUBLICS AU MEF.

66



Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT

DU DIAGNOSTIC

Cette section est focalisée d’une part sur la présentation et la réalisation

des enquêtes, les difficultés rencontrées et sur la présentation et l’analyse des

données obtenues d’autres parts.

§ I/ Collecte et analyse des données

Pour faciliter l’analyse, la vérification des hypothèses spécifiées et

l’établissement du diagnostic de la problématique choisie, nous avons trouvé

nécessaire une enquête afin de réaliser des données dont l’analyse et le résultat

sont présentés dans la suite.

I/ Réalisation de l’enquête

Nous parlerons de la préparation d’une part et de la réalisation

proprement dite d’autre part

A/ Préparation de l’enquête

Cet exercice fait suite à celui que nous avons effectué au niveau de

l’approche empirique. De ce fait, afin d’assurer une facilité dans le traitement

des informations, la collecte des données s’est faite sur la base d’un

questionnaire adressé aux acteurs intervenant dans le processus d’élaboration du

Plan de Passation des Marchés Publics.

67



B/Réalisation proprement dite de l’enquête

Dans le but d’obtenir la fiabilité des résultats de l’enquête, nous avons

jugé bon d’adresser aux cadres des différentes directions intervenant dans la

passation des marchés plus précisément dans l’élaboration du Plan de Passation

des Marchés Publics, un questionnaire devant nous permettre de recueillir les

avis de ces derniers sur les préoccupations qui sont les nôtres. Suite à la

réalisation de cette enquête, nous avons rencontré des difficultés qui ont

constitué des handicapes pour le bon déroulement de ce travail. Les difficultés

rencontrées expliquent la limite de ces informations.

II/ Présentation et analyse des données

A/ Présentation et analyse des données relatives à la non-

maitrise des ressources financières allouées à chaque objet de marché

Nous avons recueilli des données y relatives en tenant compte des

réponses aux questions à base du questionnaire. Le tableau suivant fait ressortir

les résultats issus de ces questions.

68



Tableau N° 3 : Répartition des données de l’enquête par rapport au problème

spécifique n°1

Modalités

Effectifs Fréquences en %

Le vote du budget après

l’élaboration du plan de

passation

8 22,9

L’obligation du respect du

principe d’autorisation des

dépenses

20 57,1

Le retard dans la signature

des accords de

financement

7 20

TOTAL 35 100

Ce tableau montre que 22,9% des enquêtés pensent que le vote du budget

après l’élaboration du Plan de Passation des Marchés justifie le retard dans

l’élaboration du Plan de Passation des Marchés Publics pendant que 57,1%

estiment que l’obligation du respect du principe d’autorisation budgétaire

justifie ce problème et enfin 20% pensent que le retard dans la signature justifie

le retard dans la définition des besoins.

69



B/Présentation et analyse des données relatives à certaines formes de

dysfonctionnement dans l’exécution des marchés publics

(1) Présentation et analyse des données liées au retard dans

la définition des besoins

Tableau N° 4 : analyse des données liées au retard dans la définition des besoins

Ce tableau montre que 25,7% pensent que la lenteur administrative

justifie le retard dans la définition des besoins, 65,7% estiment que l’absence de

guide procédure de définition des besoins justifie le retard dans leur définition

8,6% pensent que la non maitrise de la définition des besoins explique le retard

dans la définition de ces derniers.

Modalités Effectifs Fréquences en %

La lenteur

administrative

9 25,7

L’absence de guide

de procédure de

définition des

besoins

23 65,7

Le non maitrise de

la définition des

besoins

3 8,6

TOTAL 35 100

70



(2) Présentation et analyse des données relative au

déphasage dans l’élaboration du plan de passation et le plan de

travail annuel

Tableau N° 5 : analyse des données relative au déphasage dans l’élaboration du

plan de passation et le plan de travail annuel

Modalités Effectifs Fréquence%

Insuffisance des textes dans la fixation de la

période d’élaboration des deux plans

24 68,6

L’absence de collaboration entre les deux

structures chargées de l’élaboration des deux plans

11 31,4

Total 35 100

Ce tableau montre que 68,6% pensent que l’insuffisance des textes sur la

fixation de la période d’élaboration du PTA justifie le déphasage dans

l’élaboration, 31,4% justifient que l’absence collaboration entre les structures en

charge de l’élaboration du PTA est à la base du déphasage dans l’élaboration

des deux plans.

71



§ II/ Vérification des hypothèses

Dans cette partie, nous allons procéder successivement à la vérification

des hypothèses à base des seuils de décision fixée et à la réalisation de la

synthèse du diagnostic relatif à chaque problème spécifique

Degré de vérification de l’hypothèse liée à la non -maîtrise des

ressources financière allouées aux marchés

Le seuil retenu nous permettant d’identifier la cause réelle de ce

problème est la majorité absolue c'est-à-dire celle qui a un pourcentage au

moins égale à 50%

Nous avons obtenu les résultats suivants :

57,1% pour l’obligation de respect de l’autorisation de crédit

22,9% pour le vote du budget après l’élaboration du PPMP

20% pour le retard dans la signature de l’accord de financement pour les

marchés financés sur les ressources extérieurs

Ceci nous amène à conclure que l’hypothèse selon laquelle l’obligation

du respect de l’autorisation de crédit est à la base de la non-maitrise des

ressources financière allouées au marché est totalement confirmée.

72



Nous en tirons le diagnostic suivant : l’obligation du respect du principe

de l’autorisation des dépenses est à la base de la non-maîtrise des ressources

financières allouées à chaque marché.

Degré de vérification de l’hypothèse liée à la mauvaise définition

des besoins

L’analyse des données d’enquête fait ressortir par rapport à ce problème

les résultats suivants :

- 25,7% non-maitrise dans la définition des besoins

- 65,7% pour la non-existence de guide de définition des besoins

- 8,60% la lenteur administrative

On en déduit que l’hypothèse selon laquelle l’absence de guide de

définition de procédure explique le retard dans la définition des besoins est

justifié

On en déduit le diagnostic suivant : l’absence de guide de procédure de

définition des besoins, explique le retard dans la définition est justifié.

73



Degré de vérification de l’hypothèse liée au déphasage dans

l’élaboration du PPMP et du PTA

D’après le seuil de vérification des hypothèses liées à ce problème, les

causes à retenir seront celles qui auront ramassé au moins 50% des avis des

enquêtés. Nous avons eu les résultats suivants :

- 68,6 % pour l’insuffisance des textes dans la fixation de la période

d’élaboration du PTA

- 31,4 % pour l’absence de collaboration entre les structures

chargées de leur élaboration.

On en déduit donc que l’hypothèse selon laquelle l’insuffisance des

textes dans la fixation de la période d’élaboration des deux plans est à la base du

déphasage dans l’élaboration du PPMP et du PTA. On n’en déduit donc que le

diagnostic suivant est établi : l’insuffisance des textes dans la fixation de la

période d’élaboration du plan est à la base de l’anachronisme dans l’élaboration

du PPMP et du PTA.

74



Section 2 / SYNTHESE DE L’ETUDE, APPROCHE DE

SOLUTIONS ET CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS

Le travail à ce niveau consistera à faire la synthèse des éléments de

diagnostic et, à avancer les solutions relatives à chaque problème spécifique

ainsi que leurs conditions de mise en œuvre.

§ I/ Synthèse du diagnostic

La vérification des hypothèses nous a permis d’identifier les causes

réelles de nos problèmes spécifiques et ainsi d’établir les diagnostics suivants :

Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°1

Nous retenons l’élément de diagnostic suivant à partir de la vérification

de l’hypothèse n°1 : l’obligation du respect du principe de l’autorisation des

dépenses est à la base de la non maitrise des ressources financières allouées à

chaque objet de marché.


L’élément de diagnostic suivant est retenu à partir de la vérification de

l’hypothèse n°2 : l’absence de guide de définition des besoins est à la base du

retard dans la définition des besoins.

75




L’élément de diagnostic suivant est retenu à partir de la vérification de

l’hypothèse n°3 : l’insuffisance des textes dans la fixation de la période

d’élaboration des deux plans est à la base du déphasage dans l’élaboration du

PPMP et du PTA.

§ II/ Approches de solution et conditions de mise en

œuvre

Nous ne pouvons pas proposer des solutions à un problème sans passer

par les conditions d’éradication des causes réelles se trouvant à la base de ce

problème tout en tenant compte des objectifs fixés préalablement.

I/ Approches de solution

Approches de solution relative au retard dans la définition

des besoins

Pour éradiquer la cause relative à l’absence de guide de définition des

besoins.il faut que l’Autorité de régulation des Marchés Publics prenne une

décision pour l’élaboration d’un guide définition des besoins.

76



Approche de solution liée au problème spécifique 2

En ce qui concerne l’obligation du respect du principe d’autorisation des

dépenses, elle constitue l’un des plus grands principes du budget de l’Etat.

Cependant, l’éradication de cette cause consisterait à faire en sorte que le budget

prévisionnel des marchés soit consolidé par le législateur lors de l’autorisation

préalable des dépenses.

Approche de solution liée au problème spécifique n°3

L’insuffisance des textes dans la fixation de la période d’élaboration du

plan du travail annuel est la cause réelle de l’élaboration déphasée du plan de

travail annuel et du plan de passation des marchés publics. Nous proposons que

le législateur fixe clairement la période de l’élaboration du PTA de façon à ce

que cela soit en phase avec l’élaboration du PPMP.

II/ Conditions de mise en œuvre des solutions

proposées

L’efficacité des différentes solutions proposées ne pourra être atteinte

qu’après la mise en place de certaines conditions favorables à leur mise en

œuvre. Ainsi, les recommandations ci-après sont formulées à l’endroit des

acteurs de la chaîne de passation des marchés publics.

77



Condition de mise en œuvre des solutions liées au retard

dans la définition des besoins

Recommandations à l’endroit de l’ARMP.

- Il doit recruter un cabinet sur appel à candidature qui sera chargé

de la mise en œuvre de l’élaboration du guide de définition des besoins. Le

cabinet se chargera de définir les besoins en formation de prendre un décret pour

instituer l’utilisation du guide ;

- l’ARMP doit pouvoir rédiger les termes de référence appropriés

avant de commanditer la mission d’élaboration du guide.

Conditions de mise en œuvre des solutions liées à la non-

maitrise des ressources financières allouées à chaque objet de marchés

L’administration doit initier des projets de loi pour la prise en compte de

la consolidation du budget prévisionnel lors de l’autorisation préalable des

dépenses.

Conditions de mise en œuvre des solutions liées au

déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du plan

de travail annuel

Les pouvoirs publics doivent prendre un décret pour fixer clairement la

période d’élaboration du plan de travail annuel.

Tableau N° 6 : Tableau de synthèse de l’étude

Niveaux

d'analyse Problématique Objectifs Causes Diagnostic Approches de solutions

Général

Problème Général Objectif Général Cause Générale Elément de diagnostic Général Solution Générale

Elaboration tardive du plan

de passation des marchés

publics

Contribuer à l’élaboration à

bonne date du plan de


publics au MEF

---- ----

----

79



Sp

éc

ifiq

ue

s

1

Problème Spécifique n°1 Objectif Spécifique n°1 Cause Spécifique n°1 Elément de diagnostic n°1 Solution n°1

Déphasage dans


travail annuel et du plan de


publics

Envisager les moyens pour

une maitrise des ressources

financières allouées à chaque

objet de marchés

Insuffisance des textes dans la

fixation de la période d’élaboration

du plan de travail annuel

Insuffisances des textes dans la

fixation de la période d’élaboration

du plan de travail annuel expliquent

le déphasage dans l’élaboration du

plan de travail annuel

Elaboration d’un guide de

procédure de définition des

besoins par l’Autorité Contractante

2

Problème Spécifique n°2 Objectif Spécifique n°2 Cause Spécifique n°2 Elément de diagnostic n°2 Solution n°2

Retard dans la définition

des besoins

Suggérer les stratégies pour

une définition à temps des

besoins

Absence de guide de procédure

de définition des besoins

L’absence de guide de procédure de

définition des besoins explique le

retard dans la définition des besoins

Faire recours aux règles

d’élaboration du budget pour

l’éradication du cause relative au

respect du principe de l’autorisation

des dépenses

3 Problème Spécifique n°3 Objectif Spécifique n°3 Cause Spécifique n°3 Elément de diagnostic n°3 Solution n°3

80



Non maitrise des

ressources financières

allouées à chaque objet de

marchés

Proposer des mesures pour

éviter le déphasage dans


passation des marchés et du

plan de travail annuel

L’obligation du respect du principe

de l’autorisation budgétaire

L’obligation du respect du principe

de l’autorisation des dépenses

explique la non maitrise des

ressources financières allouées à

chaque objet de marchés

Nous proposons que le législateur

fixe claire la période d’élaboration

du plan annuel de travail pour que

cela sert à l’élaboration du plan de


CONCLUSION

82



La planification des marchés publics constitue un maillon essentiel de

gestion des Finances Publique. L’outil pratique qui permet de planifier les dits

marchés est le plan de passation des marchés publics. L’importance de cet outil

n’est plus à démontrer. Car, au regard de l’alinéa dernier de l’article 20 du code

des Marchés Publics et des Délégations de service publics, « les marchés passé

par les Autorités Contractantes doivent avoir été inscrits dans le plan

prévisionnel de passation des marchés ou révisés sous peine de nullité ».

Cependant, les difficultés liées à l’élaboration du plan de passation des marchés

publics dont notre étude fait objet empêchent pratiquement ces Autorités

Contractantes d’en disposer préalablement avant de passer leur marché. Ainsi, la

plupart des Autorités Contractantes se réalisent sans les plans prévisionnels ou

révisé des marchés, ce qui entame la validité juridique de ces marchés et

entrainerait par conséquent l’irrégularité de tous les paiements qui seraient

effectués par tout comptable public au profit des titulaires de ces marchés. Ces

conséquences dramatiques sur les Finances Publiques peuvent être, entre autres

diminués par la résolution des problèmes spécifiques que nous avons identifiés

et traités.

Dans cette optique, nous avons identifié, trois problèmes spécifiques :


- le déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du plan de

travail annuel ;

- la non-maîtrise des ressources financières allouées aux marchés.

Face auxquelles nous avons les objectifs

83



Objectifs spécifique n°1 : proposer des mesures efficaces pour une

prévision réaliste du budget des marchés lors de l’élaboration du PPMP

Objectif spécifique n°2 : Suggérer les stratégies pour une définition à

temps des besoins

Objectif spécifique n°3 : envisager les moyens pour une élaboration

cohérente du plan du PTA et du PPMP.

Lors de notre stage, afin d’affirmer nos hypothèses, nous avons effectué

des enquêtes grâce auxquelles nous avons identifiées des causes réelles qui sont

à la base de ces problèmes. Le diagnostic ayant été ainsi posé, nous avons alors

suggéré une thérapie pour résoudre ces problèmes, ce qui nous a conduits à

proposer des solutions pour une élaboration à bonne date du plan de passation.

Nous n’avons pas dans notre démarche occultée les conditions de mise en

œuvre. Notre conviction est que les recommandations suggérées dans le présent

document constituerait à n’en point douter une avancée remarquable dans la

chaîne de passation des marchés publics grâce à l’élaboration à bonne date du

plan de passation des marchés publics, condition indispensable pour une bonne

planification des acquisitions et constructions d’ouvrage d’une part, et le respect

des dispositions de l’article 4 du code des marchés publics et des délégations de

service publics

Nous n’avons pas la prétention d’avoir épuisé tous les aspects et cerner

tous les contours de l’élaboration à bonne date du plan de passation au MEF.

Néanmoins, notre chef d’œuvre constitue un point de départ dans la

réflexion et le combat pour les achats publics de qualité hors de critique.

84



I. OUVRAGES

1. GUEDEGBE S.I.B (2007) << Gouvernance en République du

Bénin : Droit et Pratique des marchés publics de l’Etat >>, HORIS PRESS ;

2. Cyril Emery << Passer un marché public >>

3. Christophe Lajoye << le droit des marchés publics >>

4. JOËL MEKHANTAR

II. MEMOIRES

1. Pélagie T.ADADJA (2007) <<Contribution à la Modernisation du

système de passation des marchés publics au Bénin >> ENAM, Cycle

II, AFT

2. Maixent P.N.AGUEGUE (2007) « Contribution à une gestion

performante des marchés publics au Bénin » ENAM, Cycle II, AFT

3. Abdel-AZIZ CHABY (2010) Contribution à l’amélioration du suivi

de l’exécution des marchés de travaux » ENAM, Cycle I, GMP.

4. Oladé Sylvie Rosine DONTE(2010) « Contribution à l’application

de la GAR au cycle de gestion des marchés publics à la CPMP du MEF

ENAM Cycle I, GMP.

BILBIOGRAPHIE

85



5. Melaine LALY <<Contribution à la Planification de la passation

des marchés publics en République du Bénin>> ENAM, Cycle I, AFT.

III. TEXTES LEGISLATIVES ET REGLEMENTAIRES

1. Arrêté n°2816/MEF/DC/SGM/CPMP/SP portant création, attributions,

organisation et fonctionnement de la cellule de contrôle des marchés

publics du Ministère de l’Economie et des Finances.

2. Arrêté n°2815/MEF/DC/SGM/CPMP/SP portant délégation de

compétences du Ministre au Secrétariat Général du Ministère en qualité de

Personne Responsable des Marchés Publics et des Délégation de service public.

3. Décret n°2008-111 du 12 mars 2008 portant attributions,

organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie et des Finances.

4. Décret N°2011-480 du 08 juillet 2011 portant procédure

d’élaboration des plans de passation de marchés.

5. Décret N°2011-479 du 08 juillet 2011 fixant les seuils de passation,

de contrôle et d’approbation des marchés publics.

6. Décret N°2010-479 du 26 novembre 2010 portant attributions,

organisation et fonctionnement de la Direction Nationale de Contrôle des

Marchés Publics.

7. Directive N°04/2005/CM/UEMOA portant procédure de passation,

d’exécution et de règlement de marchés publics et des délégations de service

public dans l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.

86



8. Lettre de notification de crédit : gestion 2012

9. Décret N°2004-564 du 1er octobre 2004 portant attributions,

organisation et fonctionnement des cellules de passation des marchés publics.

10. Loi N°2009-02 du 07 Août 2009 portant code des marchés publics

et des délégations de service public en République du Bénin.

IV. AUTRES DOCUMENTS SUPPORTS

1. Fatima MAÏGA (2012) << Exposé sur les marchés publics : les

plans de passation son essentiels >>www.essor.ml

2. Youssouf CAMARA :<< Préparation des plans de passation des

marchés publics : la DGMP et les responsables veulent déceler les insuffisances

pour la crédibilité des marchés >>

3. DIARRA Youssouf, sous-directeur de la législation et du contrôle

des services. << Exposé sur le plan de passation des marchés, un outil de gestion

très pratique >>.www.dgmp.gov.ml

4. Code des marchés publics malgache

5. Code des marchés publics Français version consolidée 2011

6. Code des marchés publics sénégalais.

http://www.essor.ml/

http://www.dgmp.gov.ml/

87



ANNEXES

88



Annexe N° 1 : Questionnaire

89



Monsieur/Madame ;

Dans le cadre de notre étude sur l’élaboration à bonne date du plan de

passation des marchés publics, nous vous prions de répondre aux questions ci-

après afin de nous aider à identifier les causes réelles se trouvant à la base du

retard de l’élaboration du plan de passation des marchés publics.

Nom et Prénoms de l’enquêté .

Qualification de l’enquêté .

1- A votre avis qu’est-ce qui est à la base du non maitrise des ressources

financières allouées à chaque objet de marchés

- Le vote du budget après le vote du budget ;

- L’obligation du respect du principe de l’autorisation des dépenses ;

- Le retard dans la signature de l’accord de financement pour les marchés

financés sur ressources extérieurs.

2- Selon vous qu’est-ce qui est à la base du retard dans la définition des

besoins ?

- La non existence de guide de procédure de définition des besoins ;

- la non maitrise de la définiiton des besoins ;

- La lenteur administrative.

90



- Autres………………………………………………………………………

3- D’après vous qu’est-ce qui est à la base du déphasage dans l’élaboration

du plan de passation et du plan de travail annuel ?

- l’élaboration du plan de travail après la date prévue pour le plan de

passation des marchés publics ;

- l’inexistence de textes prévoyant la date d’élaboration du plan de travail

annuel ;

- l’absence de collaboration entre les structures chargées de l’élaboration

des deux plans

- Autres……………………………………………………………………

91



Annexe N° 2 : Guide d’entretien

92



GUIDE D’ENTRETIEN

Madame, Monsieur ;

Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation au

cycle I de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM), nous

avons choisi d’orienter nos recherches sur le thème « Contribution à


MEF». Dans ce cadre, nous sollicitons votre contribution en vue de parfaire la

réalisation de cette étude en répondant aux différentes questions ci-dessous

posées. Merci de nous consacrer une partie de votre précieux temps pour cet

entretien.

1- Comment est élaboré le plan de travail annuel ?

2- Quelles sont les structures qui sont en charge de son élaboration ?

3- Quelles sont les difficultés rencontrées au cours de l’élaboration du plan

de travail annuel?

4- Selon vous quelle sont les étapes de l’élaboration du plan de passation des

marchés publics?

5- Quelle est la relation entre le plan de passation, la définition des besoins

des marchés publics, et le plan de travail annuel ?

6- Quelles sont les insuffisances relevées lors de l’élaboration du plan de

passation des marchés publics ?

7- Quelles solutions proposées pour les améliorer ?

8- Est-ce que dans les années antérieures le MEF élaborait de plan de

passation?

9- Selon vous est-ce que le plan de passation des marchés publics est

élaboré à temps ?

93



12- 10- Si, oui quelles en sont les causes et les conséquences ?

13- Si on vous demandait de proposer des solutions à ce problème, que

préconiseriez-vous ?

Merci pour votre collaboration

94



Annexe N° 3 : Canevas type du plan de passation

96



Annexe N° 4 : Modèle cadre de définition des besoins

97



IDENTIFICATION DU JURY______________________________________________ i

DECLARATION D’ENGAGEMENT ________________________________________ ii

DEDICACES ________________________________________________________ iii

REMERCIEMENTS ___________________________________________________ iv

LISTE DES SIGLES ET ABREVIATIONS ____________________________________ iv

LISTE DES TABLEAUX ________________________________________________ vii

LISTE DES ANNEXES ________________________________________________ viii

GLOSSAIRE DE L’ETUDE ______________________________________________ ix

RESUME ____________________________________________________________ x

SOMMAIRE ________________________________________________________ xii

INTRODUCTION______________________________________________________ 1

CHAPITRE PRELIMINAIRE : _____________________________________________ 4

CADRE INSTITUTIONNEL DE L’ETUDE, OBSERVATIONS DE STAGE, ET CIBLAGE DE LA

PROBLEMATIQUE. ___________________________________________________________ 4

Section 1 / Le cadre de l’étude ______________________________________ 5

§ I/ Présentation du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), de la

Personne Responsable des Marchés Publics (PRMP), la Cellule de Contrôle des Marchés publics

(CCMP), de la Direction Nationale de Contrôle des Marchés Publics(DNCMP). ______________ 5

I/ Présentation du Ministère de l’Economie des Finances. _________________________ 5

II/ Présentation de l’organe de passation et de l’organe de contrôle des marchés publics

du MEF. 6

A/ Présentation des organes de passation des marchés publics _____________________ 6

TABLES DES MATIERES

98



§ II/ Observations de stage sur les opérations de passation des marchés publics. 13

I/ Etat des lieux sur l’élaboration du plan de passation des marchés publics et sa

publication au Ministère de l’Economie et des Finances _______________________________ 14

A/ Etat des lieux sur l’élaboration du PPMP ____________________________________ 14

B/ La publication du plan de passation ________________________________________ 21

II/ L’élaboration des Dossiers d’Appel à Concurrence et la publication de l’avis

d’appel d’offres _______________________________________________________________ 22

III/ La réception des offres à l’ouverture des plis. _______________________ 24

IV/ L’analyse des offres et l’attribution définitive du marché ______________ 26

V/ L ‘approbation et la notification du contrat. ____________________________ 29

Section 2 / Ciblage de la problématique _____________________________ 31

§ I/ Choix de la problématique et justification du sujet. ___________________ 31

I/ Inventaire des forces et faiblesses et Regroupement par centre d’intérêt des

problématiques. ______________________________________________________________ 31

A/ Inventaires des forces et faiblesses sur les éléments de l’état des lieux ____________ 31

II/ Choix de la problématique. _________________________________________ 35

§ II/ Spécification et séquences de résolution de la problématique d’étude. ___ 37

I/ Spécification de la problématique de l’étude. __________________________ 37

II/ Séquence de résolution de la problématique spécifiée. __________________ 38

CHAPITRE PREMIER : CADRE THEORIQUE ET METHODOLOGIQUE RETENU POUR

L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU

MINISTERE DE L’ECONOMIE ET DES FINANCES. ___________________________________ 39

Section 1 / Cadre théorique et méthodologie de recherche pour l’élaboration

du plan de passation des marchés publics du MEF. _______________________________ 40

§ I/ Objectifs, hypothèses, et revue de littérature. _______________________ 40

I/ Objectifs de l’étude _______________________________________________ 40

A/ Objectif général ________________________________________________________ 40

B/ Objectifs spécifiques ____________________________________________________ 41

99



II/ Hypothèses ______________________________________________________ 41

Causes et hypothèses liées à la non-maitrise des ressources financières allouées à

chaque objet de marché. _______________________________________________________________ 41

Causes et hypothèses liées au retard dans la définition des besoins ______________ 43

Causes et hypothèses liées au déphasage dans l’élaboration du plan de passation et du

plan de travail annuel __________________________________________________________________ 44

§ II/ Tableau de bord de l’élaboration à bonne date du plan de passation des

marchés publics au Ministère de l’Economie et des Finance ___________________________ 45

Section 2 / Revue de littérature et méthodologie de recherche adoptée. ___ 47

§ I/ Revue de littérature ____________________________________________ 47

I/ Les problèmes liés au retard dans l’exécution des marchés publics _________ 47

A/ Contributions antérieures au problème général relatif à l’élaboration tardive du plan de

passation des marchés publics au MEF ____________________________________________________ 47

B/ Contributions antérieures au retard dans la définition des besoins _______________ 51

II/ les problèmes liés à certaines formes de dysfonctionnement dans l’exécution

des marchés publics____________________________________________________________ 57

A/ Contributions antérieurs à la non-maitrise des ressources financières allouées à chaque

objet de marché. 57

B/ Contributions antérieures au problème lié au déphasage dans l’élaboration du plan de

passation des marchés et du plan de travail annuel __________________________________________ 59

§ II/ Méthodologie de recherche adoptée _______________________________ 60

I/ Approche empirique choisie ________________________________________ 60

A/ Objectifs de collecte des données, Cadre de l’enquête et identification de la population

mère 61

B/ De l’échantillonnage aux outils de présentation des données ___________________ 62

II/ Approches théoriques retenues _____________________________________ 63

A/ Choix théorique lié aux problèmes spécifiques n°1 et n°2 _______________________ 63

B/ Choix théorique lié au problème de déphasage entre l’élaboration du plan de passation

et le plan de travail ____________________________________________________________________ 64

100



CHAPITRE DEUXIEME : COLLECTES DES DONNEES, APPROCHE DE SOLUTIONS ET

CONDITIONS DE MISE EN ŒUVRE POUR L’ELABORATION A BONNE DATE DU PLAN DE

PASSATION DES MARCHES PUBLICS AU MEF. ____________________________________ 65

Section 1 / COLLECTE DES DONNEES ET ETABLISSEMENT DU DIAGNOSTIC __ 66

§ I/ Collecte et analyse des données __________________________________ 66

I/ Réalisation de l’enquête ___________________________________________ 66

A/ Préparation de l’enquête ________________________________________________ 66

B/ Réalisation proprement dite de l’enquête ___________________________________ 67

II/ Présentation et analyse des données _________________________________ 67

A/ Présentation et analyse des données relatives à la non-maitrise des ressources

financières allouées à chaque objet de marché _____________________________________________ 67

B/ Présentation et analyse des données relatives à certaines formes de

dysfonctionnement dans l’exécution des marchés publics ____________________________________ 69

§ II/ Vérification des hypothèses ______________________________________ 71

Degré de vérification de l’hypothèse liée à la non -maîtrise des ressources financière

allouées aux marchés __________________________________________________________________ 71

Degré de vérification de l’hypothèse liée à la mauvaise définition des besoins ______ 72

Degré de vérification de l’hypothèse liée au déphasage dans l’élaboration du PPMP et

du PTA 73

Section 2 / SYNTHESE DE L’ETUDE, APPROCHE DE SOLUTIONS ET CONDITIONS

DE MISE EN ŒUVRE DES SOLUTIONS ___________________________________________ 74

§ I/ Synthèse du diagnostic __________________________________________ 74

Elément de diagnostic lié au problème spécifique n°1 _________________________ 74



§ II/ Approches de solution et conditions de mise en œuvre ________________ 75

I/ Approches de solution _____________________________________________ 75

Approches de solution relative au retard dans la définition des besoins ___________ 75

Approche de solution liée au problème spécifique 2 ___________________________ 76

Approche de solution liée au problème spécifique n°3 _________________________ 76

II/ Conditions de mise en œuvre des solutions proposées ___________________ 76

101



Condition de mise en œuvre des solutions liées au retard dans la définition des besoins

77

Conditions de mise en œuvre des solutions liées au déphasage dans l’élaboration du

plan de passation et du plan de travail annuel _____________________________________________ 77

CONCLUSION _______________________________________________________ 79

BILBIOGRAPHIE _____________________________________________________ 79

ANNEXES __________________________________________________________ 79

Fin de cycle1

Documents

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