EVALUATION DES PERFORMANCES DU RECOUVREMENT DES RECETTES FISCALES AU BURKINA FASO · 2015-12-04 ·...

MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE

ET DES FINANCES

-------

SECRETARIAT GENERAL

-------

DIRECTION DES ETUDES ET

DE LA PLANIFICATION

BURKINA FASO

Unité - Progrès - Justice

EVALUATION DES PERFORMANCES DU

RECOUVREMENT DES RECETTES FISCALES AU

BURKINA FASO

RAPPORT FINAL

Mars 2014

_______________________________________________________________

CAPES 172, Rue 15.989, 01 BP 1919 Ouagadougou 01 Burkina Faso

Tél. : (226) 50 37 43 55 / 78 / 79 Fax : (226) 50 37 43 97

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ii

TABLE DES MATIERES Table des matières ............................................................................................................................................................... ii

Liste des tableaux .............................................................................................................................................................. vii

Liste des graphiques ........................................................................................................................................................... ix

Listes des encadres .............................................................................................................................................................. x

Sigles et abréviations ......................................................................................................................................................... xi

Résumé analytique ........................................................................................................................................................... xiii

CHAPITRE 1: INTRODUCTION GENERALE ....................................................................................................... 1

CHAPITRE 2 : METHODOLOGIE GLOBALE DE L'ETUDE .......................................................................... 3

1. Méthode d’investigation ................................................................................................................................... 3

1.1. Revue documentaire ..................................................................................................................................... 3

1.2. Collecte des données institutionnelles .................................................................................................... 3

1.3. Voyages d’étude ............................................................................................................................................ 3

1.4. Entretiens ......................................................................................................................................................... 4

2. Méthode d’analyse ........................................................................................................................................... 4

CHAPITRE 3: EVALUATION DU POTENTIEL DE RECOUVREMENT DES

RECETTES FISCALES 5

Introduction ............................................................................................................................................................. 5

I. Modèle économétrique d’estimation du taux de pression fiscale optimal ................................... 6

II. Données et résultats des estimations du taux de pression fiscale optimal .............................. 7

2.1 Description des données .................................................................................................... 7

2.2 Résultats des estimations économétriques ....................................................................... 8

III. Coûts de la politique fiscale actuelle .................................................................................................... 10

3.1 Perte de produit intérieur ..................................................................................................... 10

3.2 Perte de recettes fiscales ........................................................................................................ 11

3.3 Projections du PIB réel et des recettes fiscales ................................................................... 11

Conclusion ............................................................................................................................................................ 12

CHAPITRE 4: ETAT DES LIEUX DU RECOUVREMENT DES RECETTES .............................. 14

iii

FISCALES AU BURKINA FASO ........................................................................................................................... 14

Introduction .......................................................................................................................................................... 14

I- Evolution de quelques indicateurs de performance du système fiscal burkinabè ................ 14

1.1 Evolution des indices globaux du rendement fiscal ............................................................ 14

1.1.1. Evolution des recettes fiscales .................................................................................................... 14

1.1.1.1. Recettes fiscales totales ............................................................................................................ 14

1.1.1.2. Recettes fiscales recouvrées par la DGI ............................................................................. 15

1.1.1.3. Recettes fiscales recouvrées par la DGD ........................................................................... 16

1.1.1.4. Recettes fiscales recouvrées par la DGTCP ...................................................................... 17

1.1.1.5. Taux de pression fiscale ........................................................................................................... 18

1.1.1.6. Composition et évolution des grandes catégories de recettes ...................................... 19

1.1.1.7. Lien entre la composition des recettes et le rendement fiscal ...................................... 23

1.2 Analyse de l’efficacité interne du système fiscal burkinabè .............................................. 23

1.2.1 Indicateurs de suivi de l’assiette ............................................................................................. 24

1.2.2 Indice de concentration .............................................................................................................. 24

1.2.3 Indice de dispersion ..................................................................................................................... 25

1.2.4 Productivité de quelques impôts et taxes ............................................................................ 26

1.2.5 Productivité de la TVA ............................................................................................................... 26

1.2.5.1 Indice d’érosion de l’assiette ............................................................................................... 27

1.2.5.2 Indice d’érosion du droit de douane ................................................................................ 28

1.2.5.3 Indice de dépendance aux grandes entreprises ........................................................... 29

1.2.5.4 Efficience de l’administration fiscale dans la collecte de l’impôt ........................ 30

1.3 Quelques contraintes affectant les performances de recouvrement des recettes fiscales 31

1.3.1 Les origines des importations .................................................................................................. 31

1.3.2 Les dépenses fiscales .................................................................................................................... 32

1.3.3 La fraude fiscale ............................................................................................................................ 33

II- Evaluation de l’élasticité du système fiscal ....................................................................................... 33

2.1- Elasticités automatiques du système ................................................................................... 33

iv

2.2- Ecarts entre les élasticités globales et les élasticités automatiques: les effets des réformes

de la politique fiscale et de l’administration fiscale .................................................................. 40

Conclusion et synthèse des principaux constats: défis de la politique fiscale et de

l’administration fiscale ..................................................................................................................................... 41

CHAPITRE 5: REFORMES DU SYSTEME FISCAL .................................................................................. 43

Introduction .......................................................................................................................................................... 43

I- Réformes de la fiscalité intérieure ............................................................................................................. 43

1.1- Mesures de soutien à l’économie et au secteur privé .................................................... 43

1.2- Mesures directes d’amélioration du rendement fiscal ................................................. 44

1.3- Mesures d’allègement des procédures et de rationalisation des incitations fiscales .. 45

1.4- Mesures à caractère social .............................................................................................. 45

II- Réformes de la fiscalité de porte ........................................................................................................... 46

2.1- Adoption du tarif extérieur commun ................................................................................. 46

2.2- Modernisation de l’administration douanière ................................................................... 46

Conclusion et synthèse des principales réformes ..................................................................................... 48

CHAPITRE 6: ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION FISCALE .......................................... 49

Introduction .......................................................................................................................................................... 49

I- Direction générale des impôts ..................................................................................................................... 49

1.1 Organisation de la répartition des contribuables ............................................................................... 50

1.2 Organisation de la prise en charge des contribuables ..................................................................... 51

1.3 La qualité du service rendu par la DGI aux contribuables et piste d’amélioration ......... 56

II- Direction générale des douanes ............................................................................................................. 57

III- Direction générale du trésor et de la comptabilité publique ..................................................... 57

IV- Coordination nationale de lutte contre la fraude........................................................................... 57

V- Coordination et échanges entre régies de recettes ......................................................................... 58

Conclusion et recommandations .................................................................................................................... 59

CHAPITRE 7: ANALYSE CRITIQUE DES INSTRUMENTS DU SYSTEME FISCAL DU

BURKINA FASO ............................................................................................................................................................ 60

Introduction .......................................................................................................................................................... 60

I- Impôts directs .................................................................................................................................................... 60

v

1.1- Impôt sur les bénéfices industriels, commerciaux et agricoles (IBICA) ..................... 61

1.2- Impôt sur les sociétés (IS) ............................................................................................... 61

1.3- Impôt sur les bénéfices non commerciaux (BNC) ......................................................... 62

1.4- Prélèvements à la source ................................................................................................. 64

1.5- Impôt unique sur les traitements et salaires (IUTS)..................................................... 65

1.6- Retenue à la source .......................................................................................................... 67

1.7- Taxe patronale d’apprentissage (TPA).......................................................................... 68

1.8- Impôt sur le revenu des créances, dépôts et cautionnements (IRC) ........................... 68

1.9- Impôt sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM) .................................................... 69

1.10- Impôt sur le revenu foncier (IRF) .............................................................................. 70

1.11- Taxe sur la plus-value immobilière (TPVI) ............................................................... 72

1.12- Taxe spécifique sur les revenus de transaction des titres miniers ........................... 72

1.13- Contribution des patentes ........................................................................................... 72

1.14- Taxe des biens de mainmorte (TBM) ......................................................................... 73

1.15- Taxe de résidence (TR) ............................................................................................... 73

II- Impôts indirects et les régimes de fiscalité globale ........................................................................ 73

2.1 Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ........................................................................................ 74

2.2 Taxe sur les assurances (TA) .......................................................................................... 76

2.3 Droits d’accises et péages sur la marchandise à l’importation ........................................ 76

2.4- Licences de débits de boissons à consommer sur place .................................................... 79

2.5 Régimes de fiscalité globale .................................................................................................. 79

III- Impact des ajustements et de la création de quelques instruments fiscaux ........................ 82

CHAPITRE 8: EVALUATION DE L’APPROCHE UNITE DE RECOUVREMENT (AUR) .... 85

Introduction .......................................................................................................................................................... 85

I- Analyse de l’efficacité et de l’efficience de l’AUR .................................................................................. 86

1.1 Analyse de l’efficacité de l’AUR au regard des objectifs ................................................... 86

1.2 Analyse de l’efficacité d’exécution du budget de l’Approche Unité de Recouvrement... 87

1.3 Analyse de l’efficience de l’approche ................................................................................... 93

IV- Analyse du cadre institutionnel et du pilotage de l’AUR ........................................................... 94

2.1 Cadre logique d’intervention des régies de recette et sa cohérence avec le cadre

d’intervention ordinaire .............................................................................................................. 94

2.2 Analyse du cadre institutionnel et du pilotage de l’AUR ................................................... 95

vi

Conclusion ............................................................................................................................................................ 98

CHAPITRE 9: PLAN D’ACTION DE LA MISE EN ŒUVRE DES RECOMMANDATIONS

DE L’ETUDE ................................................................................................................................................................... 99

CHAPITRE 10 : CONCLUSION GENERALE ............................................................................................. 103

Glossaire des termes techniques ............................................................................................................................ 105

Bibliographie ................................................................................................................................................................. 106

Annexe 1 : Liste des personnes rencontrees ..................................................................................................... 107

Annexe 2 : Tableaux de sorties des questionnaires sur les UR ................................................................. 110

vii

LISTE DES TABLEAUX Tableau 1 : Estimations des modèles ............................................................................................................................. 9

Tableau 2 : Grandes composantes des recettes fiscales au Burkina Faso en pourcentage du PIB de

2000-2012 ............................................................................................................................................................................ 22

Tableau 3: Comparaison de la pression fiscale en % du PIB de certains pays africains 2000-2008 ...... 23

Tableau 4: Evolution du nombre de contribuables de la DGI et de la DGD .................................................. 24

Tableau 5: Concentration des impôts et des taxes (en milliards de FCFA) en 2000, 2008 et 2012 ....... 25

Tableau 6: Dispersion des impôts et taxes d’Etat (en milliers de F CFA et en pourcentage) ................... 26

Tableau 7: Productivité de la TVA .............................................................................................................................. 27

Tableau 8: Erosion de la TVA (en milliers de F CFA et en pourcentage) ...................................................... 28

Tableau 9: Erosion du droit de douane (en milliers de FCFA et en pourcentage) ....................................... 29

Tableau 10: Indice de dépendance aux grandes entreprises ................................................................................ 30

Tableau 11:Coûts, recettes et efficience de l’administration fiscale ................................................................. 31

Tableau 12: Les dix principaux pays de provenance des importations du Burkina Faso, en millions de

FCFA. ................................................................................................................................................................................... 32

Tableau 13: Montants annuels des exonérations fiscales consenties par la DGD en milliards F.CFA . 32

Tableau 14 : Exonérations TVA, droits d’enregistrement et droits de douanes ............................................ 33

Tableau 15 : Evolution du nombre d’amendes et confiscations par année ..................................................... 33

Tableau 16: Elasticités automatiques des impôts et taxes par rapport au PIB et décomposition, 1995-

2011 ....................................................................................................................................................................................... 38

Tableau 17: Elasticités globales et automatiques des impôts et taxes par rapport au PIB 1995-2011 ... 41

Tableau 18 : Recouvrement IBICA sur la période 2010-2012 .......................................................................... 61

Tableau 19 : Recouvrement de l’Impôt sur les Sociétés sur la période 2010-2012 ..................................... 62

Tableau 20 : Recouvrement du BNC sur la période 2010-2012 ........................................................................ 63

Tableau 21: Recouvrement de l’IUTS sur la période 2010-2012 ...................................................................... 67

Tableau 22 : Recouvrement de la TPA sur la période 2010-2012 ..................................................................... 68

Tableau 23 : Recouvrement de l’IRC sur la période 2010-2012 ....................................................................... 69

Tableau 24: Recouvrement de l’IRVM sur la période 2010-2012 .................................................................... 70

viii

Tableau 25 : Recouvrement de l’IRF sur la période 2010-2012 ........................................................................ 71

Tableau 26 : Recouvrement de la TVA sur la période 2010-2012 .................................................................... 75

Tableau 27: Comparaison des taux des droits d’accises en vigueur au Burkina Faso avec les

fourchettes de taux prescrites par la directive de l’UEMOA .............................................................................. 77

Tableau 28: Péage sur les marchandises à l’importation ...................................................................................... 78

Tableau 29: Quotité des prélèvements au titre de la CSE .................................................................................... 82

Tableau 30 : Impact du changement du taux des Impôts sur les bénéfices (IS, BIC et BNC) en

milliards F.CFA ................................................................................................................................................................. 83

Tableau 31 : Estimation des recettes supplémentaires des droits d’accises et péage en douane ............ 84

Tableau 32: Recouvrement de recettes fiscales et des recettes de service (milliards F.CFA) .................. 86

Tableau 33 : Productivité par agent (professionnel) de la DGI .......................................................................... 87

Tableau 34: Acquisition de matériels roulants PAP 2009.................................................................................... 88

Tableau 35 : Récapitulatif des dotations PAP 2009 (en millions de FCFA) .................................................. 88

Tableau 36 : Acquisition de matériels roulants PAP 2010 (début)................................................................ 89


Tableau 38 : Acquisition de matériels roulants PAP 2011 .................................................................................. 90


Tableau 40: Acquisition de matériels roulants PAP 2012.................................................................................... 92

Tableau 41: Récapitulatif des dotations PAP 2012 (en millions de FCFA) ................................................... 93

Tableau 42 : Efficience du recouvrement de recette des contrats de performance de l’AUR en milliards

de FCFA ............................................................................................................................................................................... 94

ix

LISTE DES GRAPHIQUES

Graphique 1: Taux de croissance du PIB réel et taux de pression fiscale .......................................................... 8

Graphique 2 : Evolution comparée du PIB observé et du PIB optimal, 1995-2012 .................................... 10

Graphique 3 : Projection du PIB réel et du PIB réel optimal (en milliards de FCFA) ................................ 11

Graphique 4 : Projection des recettes fiscales (en milliards de FCFA) ........................................................... 12

Graphique 5: Evolution des recettes fiscales au Burkina Faso de 2000 à 2012 ............................................ 15

Graphique 6 : Evolution des recettes fiscales recouvrées par la DGI, sur la période 2000-2012 (en

milliards FCFA) ................................................................................................................................................................ 16

Graphique 7 : Evolution des recettes fiscales recouvrées par la DGD, sur la période 2000-2012 (en

milliards F.CFA) ............................................................................................................................................................... 17

Graphique 8 : Evolution des recettes fiscales recouvrées par la DGTCP, sur la période 2000-2012 (en

milliards F.CFA) ............................................................................................................................................................... 17

Graphique 9 : Evolution du taux de pression fiscale en % du PIB sur la période 1995-2012 .................. 18

x

LISTES DES ENCADRES Encadré 1: Les régimes de fiscalité globale : les niches fiscales ....................................................................... 81

Encadré 2:Résultats statistiques de l’enquête qualitative sur la mise en œuvre de l’AUR ........................ 97

xi

SIGLES ET ABREVIATIONS AN : Assemblée Nationale

ASEF : Annuaire Statistique de l’Economie et des Finances

ASEF : Annuaire Statistique de l’Economie et des Finances

AUR : Approche Unités de Recouvrement

BCEAO : Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest

BCEAO : Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest

BIC : Bénéfices Industriels et Commerciaux

BICA : Bénéfices Industriels, Commerciaux et Agricoles

BNC : Bénéfices Non Commerciaux

CASPF : Cellule d’Analyse et de Suivi de la Politique Fiscale

CEDEAO : Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest

CNPE : Comité National de Politique Economique

CP : Contribution des Patentes

CSA : Contribution du Secteur Agricole

CSI : Contribution du Secteur Informel

DAF : Direction de l’Administration et de Fiances

DCI : Direction du Centre des Impôts

DEP : Direction des Etudes et de la Planification

DGD : Direction Générale des Douanes

DGE : Direction des Grandes Entreprises

DGEP : Direction Générale de l’Economie et de la Planification

DGI : Direction Générale des Impôts

DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

DME : Direction des Moyennes Entreprises

DPI : Direction Provinciale des Impôts

DRI : Direction Régionale des Impôts

DSOFE : Direction du Suivi des Opérations Financières de l’Etat

FCFA : Franc de la Communauté Financière Africaine

FMI : Fonds Monétaire International

IAP : Instrument Automatisé de Prévision

IF : Impôts Forfaitaire

IRC : Impôt sur le Revenu des Créances

IRF : Impôt sur le Revenu Foncier

IRVM : Impôt sur le Revenu des Valeurs Mobilières

IS : Impôt sur les Sociétés

ITSI : Inspection Technique des Services des Impôts

IUTS : Impôt Unique sur les Traitements et Salaires

MEF : Ministère de l’Economie et des Finances

NDD : Nombre de Déclarant en Douane

ONG : Organisation Non Gouvernementale

PAP : Plan d’Actions Prioritaires

xii

PCC : Prélèvement Compensatoire Communautaire

PCS : Prélèvement Communautaire de Solidarité

PIB : Produit Intérieur Brut

PIB : Produit Intérieur Brut

RNI : Régime Réel Normal d’Imposition

RSTA : Redevance Statistique

SA : Société Anonyme

SARL : Société à Responsabilité Limitée

TBM : Taxe des Biens de Mainmorte

TCA : Taxe sur le Chiffre d’Affaires

TCI : Taxe Conjoncturelle à l’Importation

TDP : Taxe Dégressive de Protection

TEC : Tarif Extérieur Commun

TPA : Taxe Patronale et d'Apprentissage

TPVI : Taxe sur la Plus-Value Immobilière

TRE : Tableau des Ressources et des Emplois

TVA : Taxe sur la Valeur Ajoutée

UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

UR : Unité de Recouvrement

xiii

RESUME ANALYTIQUE

1. Malgré une amélioration notable enregistrée à partir de 2011, le système fiscal burkinabè

demeure caractérisé par la faiblesse de son rendement. S’il devait être apprécié à l’aune

du seuil minimum de pression fiscale fixé à 20% du PIB par la CEDEAO (Communauté

Economique des Etats d’Afrique de l’Ouest), environ 7 unités de pourcentage du PIB le

séparerait de cette cible de prélèvement fiscal. Afin d’identifier les facteurs explicatifs de

cette faiblesse, l’étude a d’abord évalué le potentiel de prélèvement fiscal compatible avec

l’objectif d’accélération de la croissance économique. Ce potentiel ayant été trouvé

important, l’étude a passé en revue les facteurs explicatifs de la faiblesse du prélèvement

fiscal au Burkina Faso, qu’il s’agisse de facteurs structurels, organisationnels ou de

causes liées à la politique et aux procédures fiscales en vigueur. Sur la base des analyses

ainsi menées, l’étude a ensuite proposé de mettre en œuvre des mesures et actions

destinées à améliorer le rendement et l’efficience du système fiscal.

2. Du point de vue du potentiel fiscal, estimé par le taux de pression fiscale compatible avec

l’objectif d’accélération de la croissance économique, l’administration fiscale burkinabè

a la latitude de recouvrer des recettes fiscales dont le montant en pourcentage du PIB

fluctuerait entre 25,9% et 29,1%. En effet, le modèle de détermination de taux de pression

fiscale optimale, estimé alternativement sur les périodes allant de 1970 à 2008 et de 1970,

à 2012 a situé le taux de prélèvement fiscal optimal à 25,9% respectivement 29,1% du

PIB. En retenant le taux optimal le plus élevé, l’accroissement de la richesse, apprécié

par le taux de croissance annualisé du PIB réel serait alors de 4,7% contre un taux de

croissance du PIB annualisé de 3,0% par an enregistré actuellement. Au taux de pression

fiscale de 29%, les recettes recouvrées en 2012 auraient atteint la somme de 1346,9

milliards de F.CFA. Ce montant des recettes permettrait de dégager un excédent

budgétaire global d’environ 1,2 fois le déficit budgétaire globale (hors dons) enregistré

en 2012 (454 milliards F.CFA).

3. Le potentiel fiscal burkinabè étant ainsi sous exploité, l’étude s’est dans une seconde

partie intéressée aux causes de cette sous exploitation. Plusieurs facteurs explicatifs ont

de ce fait été explorés et analysés. Il s’agit notamment, des facteurs liés à la structure de

l’économie du Burkina Faso, à l’organisation de l’administration fiscale, à la

configuration actuelle de la politique fiscale et des procédures fiscales.

4. D’un point de vue structurel, malgré la métamorphose importante de l’économie

nationale, occasionnée par le boum minier qui a hissé ce secteur au rang du premier

secteur d’exportation de biens du pays (77,3% en 2012), un tiers de la richesse nationale

continue d’être générée par le secteur agricole qui occupe plus de 80% de la population

active, constituée presqu’exclusivement de petits exploitants familiaux pratiquant

l’agriculture de subsistance. En attendant que les agropoles en cours de construction

entrent en production, les recettes fiscales tirées de ce secteur sont marginales du fait de

la difficulté technique de les recouvrer, des exemptions fiscales et des imprécisions du

code des impôts concernant la mesure du bénéfice agricole. Outre le secteur agricole qui

génère des revenus ruraux difficiles à taxer, les revenus qui se forment dans l’immense

secteur informel qui occupe plus de 75% des actifs résidants dans les villes, contribuent

xiv

également faiblement aux recettes fiscales. Ensemble, ces deux facteurs expliquent pour

une part importante la modeste contribution des impôts sur les revenus ou des impôts

directs au montant total des recettes fiscal du pays (4,9% du PIB en 2012).

5. En outre, au plan structurel, du fait de l’origine majoritairement communautaire des

importations du Burkina Faso, les recettes de porte sont relativement faibles. En effet, le

premier pays partenaire commercial du pays en termes de volume des importations

originaires demeure la Côte d’Ivoire, tandis que le Togo, le Bénin, le Mali, le Ghana, le

Nigeria qui bénéficient à l’image de la Côte d’Ivoire d’une taxation préférentielle suite au

schéma de libéralisation des échanges intra-communautaires, figurent parmi les dix

premiers pays d’origine des importations du pays. En conséquence, les recettes fiscales

tirées du commerce international sont faibles, si elles devaient être comparées à celles

que d’autres pays tirent du commerce transfrontalier.

6. Enfin au plan structurel, du fait de la lenteur et/ou de la qualité des transformations

structurelles qui se sont opérées, les bases de nombre de prélèvements fiscaux (impôts et

taxes) se sont relativement peu élargies, comparativement à la variation du revenu. Cela

a été le cas des recettes des impôts directs et de certains impôts et taxes indirects (la TVA

et les droits d’accises). Cette rigidité à la croissance ou à l’élargissement des bases ou

assiettes fiscales a eu comme conséquence, le faible accroissement du rendement fiscal à

mesure que le PIB réel augmentait.

7. En plus des facteurs structurels, l’organisation de l’administration fiscale et les

contraintes des capacités de celle-ci ont pu limiter le rendement fiscal. D’un point de vue

de l’organisation administrative, l’absence de cadre réglementaire formel régissant

l’obligation d’échanges d’informations entre structures et la fréquence des échanges

apparaît comme étant un état de fait entrainant une sous-exploitation de la matière

fiscale. Il va s’en dire que la fusion des régies de recettes pour créer une seule et même

administration de recouvrement de recettes fiscales éliminerait les lacunes probables liées

à l’insuffisante coordination entre structures de l’administration fiscale. Par ailleurs,

l’administration fiscale apparaît comme pouvant davantage se spécialiser, car elle se

répartit la matière fiscale selon la taille ou la catégorie des contribuables, en accordant

peu d’importance au secteur ou à la branche d’activité de ceux-ci. Ensuite, elle pourrait

améliorer le rendement d’impôts particuliers si elle était davantage déconcentrée : la taxe

de résidence, la patente, etc. Au plan organisationnel et institutionnel toujours, mais au

chapitre du pilotage des structures de l’administration fiscale, la désignation des

premiers responsables s’est faite pendant longtemps par voie administrative et ce n’est

qu’à partir de 2009 que des contrats de performance annuels ont commencé à être utilisés

dans la gestion des administrations fiscales.

8. Du point de vue des capacités des administrations fiscales, en dépit du renforcement des

effectifs opéré, suite aux recrutements annuels d’agents réalisés depuis près de deux (02)

décennies, la capacité de l’administration fiscale demeure améliorable, en raison du fait

que le recours aux applications informatiques dans la gestion des actes fiscaux n’est pas

encore une réalité à tout temps de la journée de travail et dans tous les postes de service.

En plus, la non interconnexion des applications et logiciels de gestion de la fiscalité

contribue à limiter la productivité du système. Outre, les marges de progrès à faire dans

le sens de l’informatisation de la gestion des actes, l’administration fiscale burkinabè

demeure peu équipée de matériel roulant, si l’on considère par exemple, le ratio nombre

de personnel technique par véhicule 4 roues, ou à à deux roues. Une parcimonie dans

xv

l’engagement de dépenses de collecte des impôts qui si elle contribue à expliquer

l’efficience globale de l’administration fiscale - en baisse d’ailleurs – pourrait contrarier

son efficacité.

9. Ce n’est pas que l’administration fiscale ait été entièrement inactive en termes de

politique fiscale et d’organisation face aux difficultés ci-dessus énumérées. En effet,

relativement à la politique fiscale, un certain nombre de mises à jour du code des impôts

ont été opérées, en vue d’améliorer la productivité du système, en visant la diversification

des sources de prélèvements fiscaux, soit le changement de taux d’imposition, soit

l’allègement des procédures et la rationalisation des incitations fiscales. Des mesures

fiscales à caractère social, donc non directement orientées vers le rendement ont aussi été

adoptées. Les réformes administratives engagées depuis 2000 ont quant à elles,

essentiellement porté sur la restructuration de la direction générale des impôts afin de

mieux traiter de la matière fiscale. C’est ainsi que la DGE, la DME et les DRI, DPI et

DCI ont été créées pour se répartir la gestion des contribuables. Les réformes

administratives ont également été marquées par le recours accru à l’informatisation et le

renforcement de la déconcentration de la direction générale. Au niveau de la direction

générale des douanes, le trait majeur de la réforme administrative est également constitué

de l’informatisation et d’une plus grande déconcentration de la direction.

10. Concernant les ajustements de la politique fiscale (code des impôts et des douanes et les

livres de procédures), la diversification des sourcesde prélèvements fiscaux s’est traduite

par l’introduction de la TVA en remplacement de la taxe sur le chiffre d’affaires,

l’introduction de l’impôt sur les sociétés en remplacement de l’impôt sur les bénéfices

réalisées par des personnes morales, l’introduction de la taxe de développement de

l’électricité, etc. Les bases et les taux de certains instruments ont été ajustés, en vue de

renforcer leur rendement ou d’améliorer la compétitivité économique ou encore, pour

répondre à la demande sociale. Le taux de la TVA a été progressivement relevé en vue

d’améliorer le rendement de cette taxe. Le taux des impôts sur les bénéfices a été

graduellement réduit afin d’alléger la charge fiscale des entreprises, tandis que la base et

le taux d’imposition de l’impôt sur les traitements et salaires ont été à maintes reprises

revus afin de réduire la charge que constitue cet impôt sur les rémunérations des salariés.

L’allègement des procédures à effets significatifs sur le rendement concerne sans nul

doute, la simplification de la procédure de mutation des droits réels immobiliers et la

simplification des formalités d’enregistrement des actes constitutifs ou modificatifs des

sociétés. Les ajustements de la politique fiscale ont aussi visé la rationalisation des

incitations fiscales contenues soit dans le code des investissements, soit dans le code

minier, même si ces instruments continuent d’accorder une grande générosité fiscale aux

investisseurs.

11. La politique fiscale a donc été active et cet activisme s’est matérialisé par de nombreuses

réformes ayant eu une incidence sur le rendement fiscal. En conséquence, l’élasticité

globale des recettes du système fiscal par rapport à l’accroissement du revenu (PIB) a été

plus importante que l’élasticité automatique de ces recettes. Etant plus élevée que

l’élasticité automatique des recettes, c’est-à-dire l’accroissement des recettes induite par

la croissance du revenu si les effets des réformes fiscales et administratives sur les

recettes ne sont pas comptés, cela signifie que la politique a été quelque peu efficace et

traduit un message d’espoir quant à l’opportunité et l’attrait d’un recours plus accru aux

xvi

réformes pour accroître le rendement. Que ce soit les recettes fiscales totales ou les

recettes fiscales particulières, elles sont apparues globalement élastiques.

12. Si ce résultat donne de l’espoir quant aux effets possibles de la politique fiscale, il signifie

également qu’en dépit des modifications que les politiques fiscales et l’administration

fiscale burkinabè aient connues, de nombreux points d’amélioration subsistent pour, par

exemple, fixer les bases et les taux de certaines sources de prélèvements à l’optimum,

pour ne pas perdre des recettes par excès de générosité fiscale, pour adapter les

procédures et les outils de gestion des actes fiscaux aux besoins du contexte. A titre

d’exemple, entre 1995 et 2011, la mesure de l’élasticité automatique du montant total des

recettes fiscales du Burkina Faso n’est que de 1,08 ; une mesure proche de l’unité qui

montre que sans les effets des réformes fiscales, les recettes du système rapportées au PIB

ne varieraient pas, en dépit de la croissance économique observée (>5% par an).

L’élasticité automatique est encore plus faible, si elle est calculée sur les recettes des

impôts directs (1,06) et en particulier, sur l’impôt sur les traitements et salaires (0 ,97).

Parmi les impôts indirects, ce sont les droits d’accises qui apparaissent peu élastique

(0,98).

13. La décomposition des élasticités automatiques entre élasticités des bases par rapport à

l’accroissement du revenu et élasticité des recettes par rapport aux variations des bases,

a montré que la faiblesse des élasticités automatiques de l’impôt sur les salaires et des

droits d’accises était en partie liée à la rigidité à la hausse des recettes de ces impôts et

taxes, même lorsque leurs bases s’élargissaient. Ceci met en cause, soit la faiblesse des

taux de prélèvement de ces impôts et taxes, soit l’inadaptation des procédures mises en

œuvre dans leur recouvrement ; un ensemble de faiblesses que des réformes adéquates

pourraient réduire. Pour ne prendre que l’exemple des taux des droits d’accises en

vigueur au Burkina Faso, ceux-ci figurent à gauche des fourchettes de taux indiquées par

la directive de l’UEMOA en la matière pour les produits que sont les huiles et corps gras,

les armes et munitions, les produits de parfumerie et des cosmétiques, les lingots et

pierres précieuses, les véhicules de tourisme, etc. Dans le cas de l’impôt sur les

traitements et salaires, nonobstant le fait que cet impôt ait à maintes reprises, servi

d’instrument à répondre à la demande sociale, l’étude a identifié comme étant une

lacune, la quasi-absence d’états de rapprochement entre les données des services des

impôts et celles de la sécurité sociale sur les salaires déclarés.

14. Afin d’identifier en détail, les faiblesses de la politique et des procédures fiscales, l’étude

a aussi accordé une large place à l’analyse des prélèvements fiscaux, pris

individuellement. Ainsi, au chapitre des impôts directs, l’étude estime que des marges de

progrès existent pour améliorer l’identification des assujettis aux impôts sur les bénéfices

et pour mieux définir la base d’imposition des bénéfices agricoles. De même, concernant

l’impôt sur le revenu foncier, l’étude estime que son rendement est affecté par une

multiplicité d’exonérations et la faiblesse du cadastre fiscal. Quant à la taxe de résidence,

son rendement demeure fortement érodé par l’obsolescence de ses tarifs en forte rupture

avec les transformations que subissent les agglomérations et les quartiers des villes.

L’exemple patent est celui de la zone de Ouaga 2000 qui demeure répertoriée parmi les

quartiers faiblement équipés de la ville de Ouagadougou.

15. Concernant les impôts et taxes indirects, ils ont également fait l’objet d’une analyse

détaillée. Ainsi, que ce soit les droits d’accises, la TVA et les droits de douanes, leurs

xvii

productivités ont été trouvés faibles du fait de la multiplicité des exonérations mais aussi,

de la faible couverture des contrôles fiscaux. Outre ces deux ou trois lignes de recettes

dont la productivité pourrait s’accroitre, les régimes de fiscalité globale qu’il s’agisse de

la Contribution du Secteur Informel (CSI), du Secteur Boisson (CSB) ou encore de la

Contribution du Secteur Elevage (CSE), continuent de constituer des refuges pour de

nombreux contributeur, pour éviter une imposition plus élevée. L’étude a repéré des

ajustements possibles et impératifs au niveau des taux de ces contributions. Du reste, pour

la CSI, il demeure pertinent d’assujettir les redevables au système minimum de trésorerie

.

16. L’étude a en outre, évalué l’Approche Unités de Recouvrement (AUR) dans le sens

d’apprécier son efficacité, son efficience, sa cohérence avec les cadres institutionnel et

programmatique existants, son pilotage et les incitations qu’elle a mis en place.

17. Du point de vue de l’efficacité et de l’efficience, l’évaluation a mis en exergue l’efficacité

de l’approche en matière d’accroissement du rendement fiscal. En effet, que les recettes

fiscales tirées de l’embellie de la production et du cours de l’or soient prises en compte ou

pas, la mise en application de l’AUR a été suivie d’un accroissement considérable en

termes de recettes fiscales. De même, la productivité par travailleur (personnel

technique) s’est accrue, suite à l’application de l’approche. Du point de vue de

l’efficience, dépendant des années, l’analyse montre que des marges de progrès sont

possibles. En effet, entre 2010 et 2012, l’efficience dans la collecte des cibles de recettes

visées dans le cadre de l’approche a fluctué entre 0 ,64 et 0,94.

18. Au plan institutionnel et organisationnel, l’AUR a constitué un cadre incitatif important

pour l’accroissement du rendement fiscal, de l’amélioration de la productivité et de la

satisfaction morale des agents chargés du recouvrement. Le dispositif institutionnel et

incitatif peut toutefois, être amélioré en certains points. Font partie de ces points, le

pilotage et la coordination, l’implication de l’ensemble des services des UR et

l’articulation entre le dispositif AUR et celui du cadre ou des cadres programmatique(s)

existant(s). Concernant précisément, les incitations pécuniaires des unités de

recouvrement performantes, telles que définies, elles apparaissent être quelque peu

disproportionnées au poids des unités dans le recouvrement des recettes et peu à même de

valoriser les efforts des services de coordination et de réflexion stratégique.

19. Compte tenu des analyses et constats effectués, l’étude a proposé un ensemble de

recommandations priorisées selon cinq (5) critères à savoir, la pertinence de l’axe ou

de l’action, son impact social, son impact sur le rendement fiscal, sur le climat des

affaires et sa cohérence avec les engagements du gouvernement. Cet exercice de

priorisation a permis de retenir le renforcement du cadre institutionnel et de gestion de la

politique fiscale comme Axe1, l’amélioration de la gestion des instruments de la fiscalité

comme Axe 2 et le relèvement des taux et quotités de certaines sources de prélèvements

fiscaux comme Axe 3.

20. Les axes d’intervention ainsi déclinés comptent chacun des mesures et actions

constitutives également priorisées selon les mêmes critères puis amendés à l’issue de la

réunion du comité technique de suivi tenu le 13 mars 2014. Ainsi, 9 actions ont retenues

au titre de l’Axe 1, 12 actions au titre de l’Axe 2 et enfin 5 pour l’Axe 3 (voir Chapitre 8

pour détails).

1

CHAPITRE 1: INTRODUCTION GENERALE La fiscalité occupe une place centrale dans le développement économique et social d’un pays.

Selon Musgrave (1959), la fiscalité remplit trois (03) fonctions essentielles à savoir; la

mobilisation des ressources budgétaires nécessaires au financement des dépenses publiques

(fonction financière) , l'allocation des ressources en orientant les investissements vers certains

secteurs économiques (fonction économique) , la répartition des revenus en modulant la

charge fiscale supportée par les contribuables (fonction sociale).

Aussi, tenant compte de l’importance des ressources fiscales et de la fiscalité dans la conduite

des politiques financières, économiques et sociales des Etats, la Communauté Economique

des Etats d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a retenu parmi les critères de convergence,

l’objectif de mobiliser un montant total de recettes fiscales équivalant au minimum à 20% du

PIB nominal. Ce niveau minimum de prélèvement fiscal, en principe compatible avec les

potentialités de recouvrement des recettes fiscales des pays de la Communauté, est censé

réduire la dépendance vis-à-vis des financements extérieurs, irréguliers par nature et inadaptés

à la planification du développement.

Depuis la fixation du seuil minimum de mobilisation des recettes fiscales à 20% par la

CEDEAO ou à 17% par l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA), la

plupart des pays de la Communauté dont le Burkina Faso, éprouvent des difficultés à le

satisfaire. En ce qui concerne le Burkina Faso, malgré la mise en œuvre, à partir des années

1990, de nombreuses réformes fiscales émanant des programmes convenus, notamment avec

le Fonds Monétaire International (FMI) ou de programmes, stratégies et politiques élaborés et

conduits dans les secteurs de l’économie et des finances publiques, le taux de pression fiscale

qui était de 12,7% du PIB en 1995, ne s’est élevé qu’à 14,5%, puis à 16,4% du PIB,

respectivement en 2011 et 2012, soit un écart absolu par rapport à la cible CEDEAO, respectif

de 5,4% et de 0,6% ,si la cible UEMOA est pris comme cible. L’explication de cette

contreperformance de la fiscalité burkinabè par rapport à l’objectif communautaire de

mobilisation des recettes fiscales, réside soit dans la faiblesse du potentiel de recouvrement,

soit dans la situation du système fiscal burkinabè qui regorgerait de potentialités de

mobilisation de recettes fiscales non ou peu exploitées et dont le rendement et l’efficience

demeureraient largement améliorables.

Afin d’élucider ce double questionnement, la présente étude a combiné à la fois des outils

d’analyse qualitative et quantitative pour d’une part, appréhender le potentiel de mobilisation

des recettes fiscales au Burkina Faso et d’autre part, évaluer à cet égard, l’efficacité et

l’efficience du système fiscal du pays. Cette étude évalue également la nouvelle organisation

des services de collecte des recettes fiscales mise en place à partir de 2009 et dénommée

Approche Unités de Recouvrement (AUR).

La suite du rapport comprend les 9 chapitres suivants. Le chapitre 2 se consacre à la

présentation de la méthodologie globale de travail. Quant au chapitre 3, il fournit une

évaluation quantitative du potentiel de mobilisation de recettes fiscales à travers l’estimation

2

du taux de pression fiscale optimale. Le chapitre 4 est consacré à l’état des lieux du

recouvrement des recettes fiscales. Le chapitre 5 fournit un synopsis des réformes de

l’administration fiscale et de la politique fiscale opérée entre 1992 et 2012. Le chapitre 6

décrit l’organisation de l’administration fiscale burkinabè, tandis que le chapitre 7 procède à

une analyse critique et détaillée des principaux instruments fiscaux. Le chapitre 8 est consacré

à l’évaluation de l’AUR. Les chapitres 9 et 10 contiennent respectivement, le plan d’action

issu des recommandations de l’étude et la conclusion générale.

3

CHAPITRE 2 : METHODOLOGIE GLOBALE DE L'ETUDE

Elle est présentée en deux (02) parties, à savoir la méthode d’investigation et la méthode

d’analyse.

1. Méthode d’investigation

Des méthodes d’investigation ont été développées selon les principales étapes suivantes : (1)

la revue documentaire, (2) la collecte des données institutionnelles, (3) les voyages d’étude et

les entretiens.

1.1. Revue documentaire

La revue documentaire a couvert toute la documentation théorique, stratégique et empirique

nécessaire à l’analyse, notamment (i) les publications scientifiques sur la pression fiscale et

la fiscalité optimale au Burkina Faso, en Afrique et ailleurs dans le monde, (ii) les codes

fiscaux et les lois de finances, (iii) les lois de règlements en matière de fiscalité, (iv) les autres

textes juridiques et réglementaires, (v) les rapports des institutions spécialisées ou en charge

de la fiscalité, (vi) les documents de politiques fiscales ou financières, ainsi que leurs rapports

de suivi et d’évaluation, (vii) les documents de diagnostics et/ou d’audits institutionnels,

organisationnels ou financières des structures des régies des recettes, (viii) les données

publiées sur divers supports, (ix) les rapports collectés lors des voyages d’étude.

L’exploitation de tous ces documents a permis de mieux cerner le niveau du prélèvement et

les déterminants effectifs ou potentiels de la pression fiscale ainsi que les solutions ou

mesures de politiques dans le domaine de la fiscalité.

1.2. Collecte des données institutionnelles

Elle a été faite auprès notamment, des régies financières (Trésor, Douanes, Direction

Générale des Impôts), de la DEP/MEF, de la DGEP, du CNPE, de l’UEMOA, de la BCEAO

et de la Banque Mondiale.

Les principales données collectées concernent le niveau potentiel et le niveau effectivement

recouvré pour les années de disponibilité des impôts et taxes ainsi que les textes relatifs à la

fiscalité.

1.3. Voyages d’étude

Deux (02) voyages d’étude ont été effectués ; un au Sénégal (Dakar), du 19 au 24 novembre

2012 et l’autre, au Mali (Bamako), du 25 novembre au 1er

décembre 2012. Ces deux (2) pays,

à structure économique comparable à celle du Burkina Faso, réalisent pourtant un meilleur

niveau de pression fiscale. L’objectif de ces missions était de collecter les données

nécessaires à dresser le profil fiscal du pays visité, afin de le comparer à celui du Burkina

Faso. Les entretiens conduits lors de ces voyages ont permis d’établir les similitudes et les

différences en matière de politiques et de performances fiscales ; une analyse comparative

approfondie devra permettre de comprendre les gaps et les possibilités d’amélioration des

performances fiscales du Burkina Faso.

4

1.4. Entretiens

Les entretiens ont été conduits dans le but de dresser le bilan de l’ « Approche Unité de

Recouvrement» (AUR) sur la période allant de 2009 à 2012. La mission s’est donc entretenue

avec des responsables des régies de recettes et des agents d’Unités de Recouvrement de

Ouagadougou et de Bobo-Dioulasso (voir liste en Annexe). Les entretiens visaient à cerner le

niveau d’application de l’AUR par les services, les effets de l’approche sur les résultats du

service, la facilitation de la fourniture du service, les incitations suscitées par l’approche, la

qualité du suivi-évaluation du nouveau mécanisme, les contraintes de mise en œuvre de

l’approche et les suggestions pour l’amélioration de l’approche, etc.

Quelques personnes ressources ont également été interviewées pour recueillir leurs avis,

appréciations et suggestions relativement à l’AUR.

Deux (02) outils de collecte de données ont été élaborés : l’un sous la forme d’un

questionnaire administré aux responsables des régies de recettes et l’autre, sous la forme d’un

guide d’entretien, pour interview semi-structurée (ISS) à l’adresse des agents et de quelques

personnes ressources.

2. Méthode d’analyse

La cadre conceptuel de cette analyse fait dépendre le rendement fiscal à la fois de la structure

de l’économie, de l’organisation de l’administration fiscale, de la qualité du code fiscal et des

procédures, des capacités techniques et de la gouvernance en général. Quant à la méthode

d’analyse utilisée, elle a conduit à combiner plusieurs instruments d’analyse. Il s’agit des

indicateurs d’appréciation de certains aspects et au besoin, de modèles économétriques et

l’analyse qualitative. Pour les modèles utilisés, la description est faite dans le chapitre

concerné.

Pour dresser le bilan de la mise en œuvre de l’AUR, il s’est agi d’analyser l’approche à la

fois, au plan des résultats atteints, de l’effectivité de l’application de la réforme, des

ressources engagées pour sa mise en œuvre et des facteurs ayant affecté la performance

observée. Les données recueillies ont permis de calculer et de comparer les indicateurs de

performance sur les périodes 2005-2008 et 2009-2012 (avant et après la réforme).

5

CHAPITRE 3: EVALUATION DU POTENTIEL DE RECOUVREMENT DES

RECETTES FISCALES Introduction

En dépit de la mise en œuvre de nombreuses réformes fiscales, le taux de pression fiscale est

resté longtemps bas, touchant pour la première fois, la barre des 16% en 2012. Or déjà en

2010, le Sénégal, pays membre de l’UEMOA et de la CEDEAO, recouvrait des recettes

équivalentes à 19% du PIB, tandis que la Namibie dans le Sud-ouest de l’Afrique, recouvrait

en moyenne 25,7% du PIB entre 2000 et 2008.

Pourtant, aux yeux de certains spécialistes et de nombre d’institutions, le Burkina Faso peut

accroître substantiellement, les recettes fiscales qu’il recouvre pour les aligner à leur niveau

potentiel. En effet, l’UEMOA a fixé une norme minimale de recouvrement de recettes

équivalentes à 17% du PIB et la CEDEAO, une norme minimale de 20% du PIB. De même,

les nombreuses missions d’assistance technique du Fonds Monétaire International (FMI) et de

sa représentation régionale (AFRITAC de l’Ouest) à l’administration fiscale burkinabè,

attestent de l’existence d’une marge d’amélioration du rendement fiscal du pays.

Considérées ensemble, avec les normes minimales de prélèvement fiscal fixées par les

commissions de coopération économique sous régionales, cela signifie que le système fiscal

burkinabè fonctionnerait en régime sous optimal du fait, d’un espace de ressources publiques

insuffisamment exploité. Du point de vue technique, cette supposition conduit à examiner

l‘optimalité du rendement fiscal du Burkina Faso. Le taux de pression fiscale est-il vraiment à

son maximum au point qu’il est impossible de l’augmenter au-delà de 16,4% atteint en 2012?

Ou, au contraire, le système fiscal burkinabè rencontrerait-t-il des difficultés à prélever des

recettes sur les ressources et les emplois que génère l’économie?

Pour répondre à cette question, le choix est fait de la reposer techniquement dans les termes

suivants: «quel est le taux de pression fiscale que l’économie du Burkina Faso permet

d’atteindre, tout en favorisant au mieux la croissance économique?». La question se pose en

ces termes car, d’un point de vue théorique, on conçoit qu’au-delà d’un certain seuil, l’impôt

puisse gêner le développement de l’activité économique. D’ailleurs, l’économiste anglais

Arthur Laffer le fit bien remarquer en disant que «trop d’impôt, tue l’impôt», dans ce sens que

des charges fiscales excessives incitent à l’incivisme et à la fraude. Laffer fut l’un des

pionniers à illustrer formellement l’idée d’une relation non linéaire entre le taux d‘imposition

et la croissance.

D’un point de vue contextuel, le cadre opératoire des politiques publiques du moment est

orienté par la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable (SCADD) qui

considère l’accélération de la croissance comme moyen d’impulser le développement. C’est

donc à l’aune des orientations de cette stratégie qu’il faut concevoir et analyser chaque

instrument de politique économique.

Le présent chapitre s’inscrit donc dans la lignée de l’identification du taux de pression fiscale

optimal compatible avec l’objectif d’accélérer la croissance économique dans un contexte de

mise en œuvre de la SCADD. Le chapitre évalue également, les coûts d’opportunités associés

6

à la sous optimalité du taux de pression fiscale actuel. Bien que l’analyse s’intéresse à la

relation avec la croissance, il importe de rappeler que la croissance n’est pas l’unique objectif

de la politique fiscale: les recettes recouvrées servent également les causes sociales.

La suite du chapitre est structurée de la façon suivante : La section I présente brièvement, le

modèle économétrique utilisé pour estimer le taux de pression fiscale optimal. La section II

décrit les données et analyse les résultats des estimations. La section III évalue les coûts

d’opportunités associés au taux de pression fiscale actuel, en termes de pertes de croissance

du PIB et de ressources budgétaires pour financer la dette et les services sociaux. La section

IV conclut et relance les interrogations sur les causes éventuelles de la sous optimalité du

rendement fiscal.

I. MODELE ECONOMETRIQUE D’ESTIMATION DU TAUX DE PRESSION FISCALE OPTIMAL

Afin de déterminer le niveau de prélèvement fiscal optimal, le recours a été fait à une variante

du modèle développé par Scully (1994) qu’il a fallu estimer. Ce modèle met en relation le

taux de pression fiscale et le taux de croissance de l’économie. Il a été préféré aux modèles

empiriques assumant la prévalence d’une relation quadratique entre la croissance économique

et le taux de pression fiscale. En outre, cette famille de modèle ne s’applique valablement que

lorsque les données du pays contiennent une tendance quadratique ; ce qui n’est pas le cas

concernant les courbes de la croissance et du taux de pression fiscale du Burkina Faso.

En revanche, le modèle de Scully bien que simple, a l’avantage théorique de proposer un

schéma, selon lequel la recette fiscale d’une année ( tt yg ) supposée égale à la dépense

publique, interagit avec le produit ( ty1 ) formé par la sphère privée de l’économie, pour

générer le produit global de l’année à venir.

En assumant ainsi le budget à l’équilibre, les biens publics et privés s’associent pour former le

produit global de l’économie, selon la fonction de production de type Cobb-Douglas :

ctt

b

tt

c

tt

b

tt yyaygay 1111111 11 (1)

où a, b, c, sont de paramètres tels que .1, cb

Sous forme logarithmique, l’équation (1) devient:

1111 )1(log)log()log()( ttttt ycybayLog (2)

On obtient le taux de pression fiscale accélérateur de la croissance du produit global ( y ) en

dérivant )log( y par rapport à :

1

)log( cby

On en déduit le taux de pression fiscale optimal ( ) :

cb

b

*

1

7

En définitive, l’équation qui a été estimée est la suivante :

tttttt ycybyLog 1111 )1(log)log()( (3)

où ty est le PIB nominal et le terme t supposé normalement distribué.

II. DONNEES ET RESULTATS DES ESTIMATIONS DU TAUX DE PRESSION FISCALE OPTIMAL

2.1 Description des données

Les données utilisées sont de fréquence annuelle et proviennent de la base de données EDEN

de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO). Elles couvrent la période

1960-2012, même si les séries ne sont représentées dans le graphique 1 que sur la période

1970-2012. Les données en question concernent le taux de croissance du PIB réel, du taux de

pression fiscale qui mesure les recettes fiscales totales en pourcentage du PIB nominal et le

PIB nominal.

Les évolutions au cours du temps, du taux de croissance du PIB réel et du taux de pression

fiscale figurent dans le graphique 1. Ce graphique met en évidence la faiblesse et la rigidité à

la hausse du taux de pression fiscale qui n’a jamais atteint 16% du PIB avant l’année 2012.

De ce fait, il est demeuré tendanciellement en dessous des taux minima de 17% et 20%,

recommandés respectivement par les Commissions de l’UEMOA et de la CEDEAO. Quant au

taux de croissance du PIB, bien qu’élevé en moyenne sur la période, il est longtemps demeuré

marqué par une instabilité dont l’amplitude a baissé au cours de la décennie 2002-2012.

Cette évolution du taux de pression fiscale atteste du fait que les recettes fiscales ont

augmenté moins vite que le PIB nominal. Ce qui signifie que les montants annuels de recettes

fiscales recouvrées se sont toujours situés en dessous des potentialités qu’offre la base fiscale.

En d’autres termes, il existerait un espace des ressources publiques inexploité, du fait

probablement de la conjugaison de facteurs affaiblissant le niveau du recouvrement. Font

parties entre autres de ces facteurs, les insuffisances de la politique (code des impôts et livre

de procédures fiscales, code des investissements et autres régimes particuliers de fiscalité) et

les lacunes de l’organisation administrative.

8

Graphique 1: Taux de croissance du PIB réel et taux de pression fiscale

Source : Construit sur la base des données de la BCEAO

2.2 Résultats des estimations économétriques

Les résultats des estimations de l’équation 3 sont reportés dans le tableau ci-dessous. Trois

(03) variantes du modèle ont été estimées pour tenir compte des cycles des politiques

économiques, des changements des instruments à l’usage dans la comptabilisation du PIB,

mais aussi pour contrôler la robustesse du paramètre estimé.

Ainsi, le premier modèle a permis d’estimer le paramètre sur toute la période 1970-2012, en

assumant qu’aucun choc significatif n’a affecté la tendance des variables du modèle1.

Dans la mesure où le taux de pression fiscale s’est rapidement accru à partir des années 2009

suite à l’entrée en production de grandes unités d’exploitation industrielle des mines et

l’adoption à partir de 2009 d’une réorganisation du recouvrement des recettes fiscales, connue

sous le nom «d’Approche Unités de Recouvrement», une variante du modèle est estimée entre

la période 1970 et 2008.

1 Un test de Show de détermination endogène des points de rupture (break) dans la tendance des séries a été

appliqué. Le test a détecté trois points de retournement vraisemblables. Les variables indicatrices

correspondantes à ces points de rupture ont été construites et injectées dans l’équation de régression. Aucune de

ces indicatrices n’ayant été trouvée significative, l’équation a définitivement été estimée sans variables

indicatrice.

9

La troisième variante du modèle est estimée sur la période allant de 1985 à 2012, soit sur la

période où le PIB du Burkina Faso est estimé par le biais de «l’Instrument Automatisé de

Prévision» (IAP) qui ventile les emplois et les ressources à partir d’un Tableau des

Ressources et des Emplois (TRE).

L’application des tests de normalité aux résidus des estimations qui permet d’accepter ou non

la spécification du modèle estimé, nous amène à accepter les modèles 1 et 2 pour lesquels, les

paramètres b et c des modèles de la forme réduite sont positifs, tout en étant inférieurs à 1.

Dans le tableau 1, les chiffres entre parenthèses, sous les valeurs des coefficients mesurent les

erreurs standards de ces paramètres. On remarque que ces variances sont plus élevées pour le

modèle 3 comparativement aux modèles 1 et 2. D’où l’acceptation des deux (02) premiers

modèles au détriment du troisième.

Ainsi, en considérant les deux (02) premiers modèles, le taux de pression fiscale optimal

calculé sur la base des coefficients des formes réduites de ces modèles s’établit

respectivement à 25,8% et 29,1% du PIB.

Tableau 1 : Estimations des modèles

(1) (2) (3)

[1970-2012] [1970-2008] [1985-2008]

VARIABLES log_pibn_bceao log_pibn_bceao log_pibn_bceao

B 0.296*** 0.255** -0.167

(0.0731) (0.105) (0.150)

C 0.701*** 0.731*** 1.221***

(0.0763) (0.102) (0.186)

Log(a) 0.849*** 0.836*** -0.576

(0.180) (0.219) (0.603)

Observations 51 37 22

R-squared 0.996 0.991 0.986

Test de Normalité

Skewness/Kurtosis

Rejet Rejet Echec du Rejet

Test du bruit blanc de

Portmanteau

Fail to reject Fail to reject Fail to reject

Taux de taxation

Optimal

.2910514 .2586207 .438671

Erreurs standards dans les parenthèses

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

10

En considérant la première variante estimée du modèle, pour lequel les variances des

paramètres estimées sont les moins élevées, on peut estimer les coûts d’opportunités liées à la

politique fiscale actuelle.

III. COUTS DE LA POLITIQUE FISCALE ACTUELLE

Les estimations faites précédemment, montrent que depuis de longues années, le Burkina

Faso enregistre une performance fiscale en dessous du niveau optimal. Cette situation affecte

la croissance économique et fait perdre au budget de l’Etat et des collectivités des recettes

fiscales importantes et indispensables au financement de la dépense publique.

L’objet de cette section est de quantifier les coûts d’opportunité associés au maintien du

rendement fiscal actuel ou, de façon équivalente, les gains potentiels que l’économie pourrait

tirer en alignant son taux de pression fiscale à son niveau optimal.

3.1 Perte de produit intérieur

Le coût des taux actuels de taxation peut être mesuré par l’écart de production, c’est-à-dire la

différence entre le PIB optimal et le PIB observé. Le graphique 2 présente l’évolution de ces

deux (02) agrégats (en échelle logarithmique). Ce graphique montre que la différence de

production s’est tout de même un peu rétrécie vers la fin de la période étudiée, indiquant que

la hausse constatée du taux de pression fiscale entraîne un certain gain de PIB.

Le PIB nominal cumulé sur la période 1995 à 2012 s’élève à 49 791,24 milliards de FCFA.

Cependant, au taux optimal de taxation de 29% du PIB, le PIB nominal cumulé aurait atteint

60 773,1 milliards de FCFA, soit une différence de 10 981,9 milliards de FCFA. Ainsi, la

perte de PIB non réalisé, due à une taxation en dessous du niveau optimal, est estimée à

18,12%.

Graphique 2 : Evolution comparée du PIB observé et du PIB optimal, 1995-2012

Source: Construit sur la base des informations de la base de données EDEN de la BCEAO

2 18,1%= (10 981,9/60 773,1) *100

11

3.2 Perte de recettes fiscales

Le coût de la taxation actuelle ou les gains potentiels de la taxation optimale peut aussi être

évalué, en termes de recettes fiscales. Les recettes fiscales totales recouvrées sur la période

1995-2012 est passé de 127,3 milliards de F.CFA en 1995 à 805,1 milliards de F.CFA en

2012, soit un taux de croissance moyen annualisé de 9,7% par an.

Si le taux de pression fiscale optimal avait été réalisé sur toute la période, les recettes fiscales

recouvrées passeraient de 127,3 milliards de F.CFA en 1995 à 1 346,9 milliards en 2012, soit

un taux de croissance moyen annualisé de recouvrement de 13,4%.

Ce qui signifie qu’en 2012, le pays aurait gagné un surplus de recettes fiscales de 541,8

milliards de F.CFA. Ce montant représente 3,1 fois le déficit base engagement (y compris

dons) qui équivaut à 176,5 milliards F.CFA. Si le déficit base engagement et hors dons (454,0

milliards) est pris comme base de comparaison, le surplus de recettes représenterait 1,2 fois le

déficit budgétaire.

En somme, si le taux de pression fiscale avait atteint 29% sur la période 1995-2012, cela ferait

gagner au budget de l’Etat des recettes cumulées de 15 223 milliards de F.CFA contre une

recette cumulée actuelle de 6 202,3 milliards de F.CFA, soit une différence (perte) de

9 320,70 milliards de F.CFA.

3.3 Projections du PIB réel et des recettes fiscales

Entre 1995 et 2012, le PIB réel du Burkina Faso est passé de 1405,23 milliards de F.CFA à

3795,9 milliards de F.CFA, représentant un taux de croissance annualisé moyen de 3,0%. Ce

taux relativement faible par rapport au taux de croissance annualisé moyen (4,7%) que

l’économie enregistrerait, si le recouvrement des recettes fiscales atteignait son niveau

optimal (29% du PIB).

Le graphique 3 projette les PIB réels sur les années 2015, 2018 et 2020 sous les hypothèses

d’un taux moyen de croissance annuelle de 3,0% et du taux moyen de croissance optimale du

PIB réel de 4,7%. Ces projections permettent de dégager en termes réels, les PIB suivants :

Graphique 3 : Projection du PIB réel et du PIB réel optimal (en milliards de FCFA)


En outre, au taux de prélèvement optimal, les recettes fiscales seraient supérieures à ce

qu’elles seraient sous l’hypothèse du taux de prélèvement moyen actuel de 12,1% sur la

12

période 1995-2011. En effet au taux de prélèvement optimal de 29% du PIB, le montant des

recettes fiscales recouvrées atteindrait 1 962,9 milliards de F.CFA en 2015 contre 1 063,9

milliards de F.CFA, si le rythme de croissance du prélèvement fiscal suit sa trajectoire

actuelle. En 2018, le montant des recettes fiscales serait de 2 860,6 milliards de F.CFA contre

1 405,9 milliards de F.CFA, si le taux de pression fiscale moyen actuel se maintenait.

Graphique 4 : Projection des recettes fiscales (en milliards de FCFA)


- En 2020, les recettes fiscales atteindraient 3 677,05 milliards de F.CFA contre 1 692,9

milliards de F.CFA, si le rythme actuel de croissance des recettes est maintenu. Cela

représente un coût d’opportunité équivalant à 1 984,1 milliards de FCFA.

Conclusion

Les recettes fiscales constituent pour de nombreux pays, le principal canal par lequel les

décideurs publics financent l’action publique. Dans ce chapitre, nous avons modélisé la

relation entre le niveau de pression fiscale et le taux de croissance du PIB et estimé à cet

égard, le taux de pression fiscale compatible avec l’objectif d’accélération de la croissance

économique, mesurée par la variation relative du PIB. Les résultats issus des estimations

faites sur la période 1970 et 2012, accréditent l’idée qu’au-delà du seuil de 29% du PIB, les

prélèvements fiscaux réduiraient la croissance du PIB au Burkina Faso. Le taux de pression

fiscale optimal se situe à 29% du PIB. Si la période d’estimation considérée va de 1970 à

2008, le taux de pression fiscale optimal sera de 25,9%.

13

Le taux de pression fiscale actuel est donc largement en dessous de son niveau optimal, ce qui

explique les contre-performances en termes d’écarts par rapport aux cibles de croissance

économique et de rendement fiscal. Les pertes de revenus et de recettes fiscales qui découlent

de cette situation sont importantes.

L’implication majeure des résultats des estimations économétriques effectuées est que le taux

de pression fiscale du Burkina peut être accru de 13 points de pourcentage sans dégrader la

croissance. Bien au contraire, cela permettra de porter le taux de croissance tendanciel

annualisé de son niveau actuel de 3,0% à 4,7%. La hausse du taux de pression fiscale jusqu’à

son niveau optimal permettrait en outre de financer plus de trois (03) fois, le montant actuel

du déficit budgétaire (y compris dons).

Les chapitres qui suivent, passeront en revue les facteurs qui pourraient entraver la bonne

exploitation du potentiel fiscal du Burkina Faso.

14

CHAPITRE 4: ETAT DES LIEUX DU RECOUVREMENT DES RECETTES

FISCALES AU BURKINA FASO

Introduction

L’objectif global de l’étude est d’évaluer dans un premier temps, les performances du

recouvrement des recettes au Burkina Faso pour ensuite, identifier les facteurs explicatifs de

la performance relativement modeste du rendement du système fiscal burkinabè et les

mesures de réforme adéquates pour l’optimisation de la mobilisation des recettes fiscales. De

ce fait, il sied de commencer cette étude par l’examen de la situation et de l’évolution de

certains indicateurs de performance du système fiscal burkinabè (section I). Pour ce faire,

plusieurs indicateurs d’analyse de performance sont calculés et suivis dans le temps (section

II). Ensuite, parce que la mesure des élasticités du système fiscal fait appel à des méthodes de

calcul quelque peu élaborées, le choix a été fait de consacrer une section entière à cette

gamme d’indicateurs de rendement/ de performance du système fiscal (section III). A la

lumière des analyses menées dans les 2ème

et 3ème

sections, un ensemble de défis de politique

fiscale est identifié et est consigné dans la section IV. La conclusion, quant à elle, vient

boucler ce chapitre.

I- Evolution de quelques indicateurs de performance du système fiscal

burkinabè

Deux (02) groupes d’indicateurs ont été utilisés pour analyser les performances du système

fiscal burkinabè. Il s’agit des indices globaux de mesure du rendement et des indices de

mesure de l’efficacité interne du système fiscal.

1.1 Evolution des indices globaux du rendement fiscal

Le diagnostic initial de la situation fiscale et économique du Burkina Faso, mentionné dans

les termes de référence de la présente étude, soulignait la faiblesse des recettes fiscales. En

conséquence, l’Etat n’arrivait pas à satisfaire convenablement, sur ses recettes propres, les

besoins de base de sa population et à financer les investissements pour booster le

développement économique du pays. On peut tenter d’examiner l’ampleur de ce constat en

calculant et en analysant la dynamique des indicateurs globaux du recouvrement fiscal.

1.1.1. Evolution des recettes fiscales3

1.1.1.1. Recettes fiscales totales

Le graphique 5 permet d’apprécier le niveau et l’évolution des recettes fiscales du Burkina

Faso, de 1995 à 2012. L’évolution de la courbe inscrite dans ledit graphique montre que les

recettes fiscales du pays ont connu une progression régulière depuis les années 1995, avec

tout de même une accélération de leur rythme, à partir de 2009. En effet, les recettes sont

passées de 127,9 milliards de F CFA en 1995 à 444,7 milliards de F CFA en 2008, soit un 3 Les données relatives aux recettes fiscales totales sont issues du TOFE et les données des régies (DGI, DGD et

DGTCP) sont des statistiques à leur niveau. Une sommation linéaire ne sied donc pas car le TOFE fait certains

retraitements des données provenant des régies de recettes.

15

accroissement en rythme moyen annuel de 10,6% sur la période 1995 à 2008. En revanche,

elles ont rapidement crû entre 2009 et 2012, passant de 494,58 milliards de FCFA à 890,78

milliards de FCFA, soit un taux de croissance moyen au cours de cette période de 19,2%.

Il est intéressant de porter une attention particulière à la croissance plus prononcée que

connaissent les recettes fiscales du pays, à partir de l’année 2009. En effet, il semblerait que la

forte augmentation des recettes enregistrée, à partir de ce moment, soit liée à une combinaison

de deux (02) facteurs à savoir : la mise en œuvre de l’Approche Unité de recouvrement

(AUR) et l’entrée en production de nombreuses mines d’or (zinc y compris) générant un

supplément de recettes fiscales au profit du budget de l’Etat. L’analyse d’impact de l’AUR est

faite plus loin dans un chapitre spécifique.

Graphique 5: Evolution des recettes fiscales au Burkina Faso de 2000 à 2012

Source : Construit sur la base des données du TOFE

1.1.1.2. Recettes fiscales recouvrées par la DGI

En considérant à présent, les recettes recouvrées par la DGI entre 2000 et 2012 et inscrites

dans le graphique 6, on distingue comme précédemment, les deux (02) phases d’évolution

des recettes. Il s’agit de la période allant de 2000 à 2008 où le rythme d’accroissement est

modeste avec des recettes qui passent de 99,82 milliards de FCFA en 2000 à 226,61 milliards

de FCFA en 2008, soit une progression moyenne de 10,9%. Puis, entre 2009 et 2012, les

recettes sont passées de 266,29 milliards de FCFA en 2009 à 464,56 milliards de FCFA,

correspondant à un taux d’accroissement moyen de 19,7% sur la période. En 2008, les recettes

représentaient 2,3 fois celles de 2000 et celles de 2012 équivalaient à 4,6 fois celles de 2000.

Les recettes fiscales de la DGI ont donc cru à un rythme supérieur à celui des recettes fiscales

totales.

16

Graphique 6 : Evolution des recettes fiscales recouvrées par la DGI, sur la période 2000-2012 (en milliards

FCFA)

Source : Construit sur la base des données de l’Annuaire Statistique de l’Economie et des Finances (ASEF)

2003-2012

Il est possible d’attribuer cette performance en partie aux réformes fiscales et administratives

mises en œuvre. Qu’en est-il de l’évolution des recettes fiscales recouvrées par la Direction

Générale des Douane?

1.1.1.3. Recettes fiscales recouvrées par la DGD

Les recettes fiscales recouvrées par la Direction Générale des Douanes (DGD) se sont, elles

aussi, accrues au cours de la période 2000-2012. En effet, elles ont connu une hausse sensible

et soutenue, sous la période d’étude, avec un taux d’accroissement moyen de 16,5%. Elles

sont passées de 72,27 milliards de FCFA en 2000 à 203,15 milliards de FCFA en 2008, soit

un taux d’accroissement moyen sur la période de 14,0% ; puis de 215,58 milliards de FCFA

en 2009 à 430,43 milliards de FCFA en 2012, correspondant à une progression annuelle

moyenne de 21,4%. Le rythme de recouvrement des recettes par la DGD est nettement

supérieur à la moyenne d’ensemble de mobilisation des recettes fiscales. En 2012, les recettes

recouvrées représentaient environ 6 fois celles de 2000, tandis que celles de 2008 atteignaient

à peine 2,8 fois les recettes de 2000.

17

Graphique 7 : Evolution des recettes fiscales recouvrées par la DGD, sur la période 2000-2012 (en milliards

F.CFA)

Source : Construit sur la base des données de l’ASEF 2003-2012

1.1.1.4. Recettes fiscales recouvrées par la DGTCP

Les recettes fiscales recouvrées par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité

Publique (DGTCP) ont connu une évolution en dents de scie, oscillant entre 1 et 6 milliards,

sur la période 2000-2012. En dépit d’un taux de croissance moyen élevé (+ 52,9%) sur la

période, expliqué par les niveaux assez importants enregistrés en 2003 (+ 6,9 milliards de

FCFA) et en 2005 (+4,9 milliards de FCFA), les recettes fiscales recouvrées par la DGTCP

représentent une part très faible des recettes fiscales, soit en moyenne 0,8% des recettes

fiscales totales.

Le recouvrement des recettes fiscales par la DGTCP sont passées de 1,05 milliards de francs

CFA en 2000 à 3,64 milliards de francs CFA en 2008, avec un taux de croissance moyen sur

la période de 78,0%. De 2009 à 2012, les recettes fiscales recouvrées ont connu une

progression en dents de scie passant de 2,63 milliards de FCFA en 2009 à 3,66 milliards de

FCFA en 2012. Le taux moyen d’accroissement sur cette période est de 2,6%.

Graphique 8 : Evolution des recettes fiscales recouvrées par la DGTCP, sur la période 2000-2012 (en milliards

F.CFA)

Source : Construit sur la base des données de l’ASEF 2003-2012

18

Dans l’ensemble, il apparaît que les valeurs nominales des recettes recouvrées par les

différentes régies de recettes sont en hausse. Qu’en est-il alors, de l’évolution de l’indice

global de rendement du système fiscal qu’est le taux de pression fiscale ?

1.1.1.5. Taux de pression fiscale4

Le taux de pression fiscale représente le poids de la fiscalité d’un pays par rapport à la taille

de son économie mesurée par le Produit Intérieur Brut (PIB). Plus cet indicateur est élevé,

plus l’Etat recouvre des recettes fiscales pour faire face aux dépenses de développement.

Le graphique n°9 montre que le taux de pression fiscale du Burkina Faso a stagné entre 1995

et 2008, oscillant entre 10% et 12% avant de connaître un accroissement net à partir de 2010.

En 2012, ce taux était proche de la cible minimale fixée par l’UEMOA comme critère de

convergence de second rang. En effet, à cette date, le taux de pression fiscale qui aurait dû

être de 17 %, s’est établi à 16,4 %.

Malgré donc la forte croissance des recettes enregistrée après l’année 2009, il reste que le

rendement fiscal global demeure en dessous du seuil minimum (17%) fixé par l’UEMOA,

critère de performance à satisfaire par les pays en matière de rendement fiscal.

L’administration fiscale du pays réalise à ce niveau une performance encore plus modeste, si

le seuil minimum de 20% de pression fiscale fixé par la CEDEAO est pris comme base

d’appréciation de son rendement.

Graphique 9 : Evolution du taux de pression fiscale en % du PIB sur la période 1995-2012

Source : Construit sur la base des données de la DGEP/MEF

4 Le taux de pression fiscale de l’année n = (recettes fiscales recouvrées au cours de l’année n / PIB nominal de

l’année n) x 100.

19

Bien qu’en hausse, le taux de pression fiscale se situe en-dessous du niveau souhaité. Dans

quelle mesure, la structure et l’évolution des recettes fiscales peuvent expliquer le rendement

fiscal?

1.1.1.6. Composition et évolution des grandes catégories de recettes

Les recettes fiscales mobilisées sur la période 2000-2012 ont été regroupées, selon la

nomenclature Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE). Elles se composent de

quatre (04) grandes catégories que sont les impôts directs, les impôts indirects, les recettes

douanières hors Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) et les autres recettes fiscales. L’analyse du

profil des recettes fiscales totales montre que la progression enregistrée par celles-ci est

imputable principalement, aux impôts indirects dominés par la Taxe sur la Valeur Ajoutée

(TVA), aux impôts directs avec une part dominante des impôts sur le revenu et les bénéfices

et les recettes douanières hors TVA avec une part importante des droits de douanes dans une

moindre mesure.

Les impôts indirects

Principale composante des recettes fiscales, les impôts indirects ont toujours occupé, sur la

période d’étude, un poids supérieur à 65% des recettes fiscales totales. Ils se composent des

« impôts et taxes intérieurs sur les biens et services » et des « impôts sur le commerce

extérieur (hors TVA au cordon douanier) » qui représentent en moyenne respectivement

75,2% et 24,8% de proportion sur la période d’étude.

Sur la période 2000-2008, les impôts indirects sont passés de 132,78 milliards de FCFA en

2000 à 325,60 milliards de FCFA en 2008, soit un taux de croissance moyen de 12,0%, sur la

période. Les recouvrements de ces impôts ont été multipliés par 2,5 entre 2000 et 2008.

Sur la période 2009-2012, ils sont passés de 372,70 milliards de FCFA en 2009 à 616,10

milliards de FCFA en 2012, soit un taux de croissance moyen de 17,5%. En 2012, ils

représentent 4,6 fois le montant de l’année 2000.

Les impôts et taxes intérieurs sur les biens et services composés de la TVA et des droits

d’accises ont enregistré une croissance continue, sur la période 2000-2012. En effet, ils sont

passés de 97,66 milliards de FCFA en 2000 à 467,50 milliards de FCFA en 2012, soit une

progression annuelle moyenne de 12,9%, sur la période.

S’agissant de la TVA collectée, elle a été plus importante au niveau du cordon douanier qu’au

niveau intérieur. Toutefois, la mobilisation de la TVA intérieure a connu une nette

amélioration ces dernières années. En effet, sur la période 2000-2012, la TVA du cordon

douanier a représenté en moyenne 2,7% du PIB contre 2,2% pour la TVA intérieure. En

pourcentage du PIB, la TVA intérieure est passée en moyenne de 1,8% à 2,6%,

respectivement sur les périodes 2000-2008 et 2009-2012, soit un gain de 0,8 point de

20

pourcentage. Quant à celle du cordon douanier, elle représentait 3,1% du PIB entre 2009 et

2012 contre 2,7%, sur la période 2000-2012, soit un gain de 0,4 point de pourcentage.

Quant aux droits d’accises, représentant en moyenne 1,4% du PIB sur la période, ils ont

évolué en dents de scie entre 2000 et 2008 avant de connaître un accroissement régulier sur la

période 2009-2012. Ils sont passés de 16,13 milliards de FCFA en 2000 à 38,80 milliards de

FCFA en 2008, soit une progression annuelle moyenne de 18,5%. En 2008, ils représentaient

2,4 fois la valeur de 2000. De 2009 à 2012, ils ont progressé en moyenne de 29,6%, passant

de 40,70 milliards de FCFA à 103,10 milliards de FCFA. La mobilisation de cette recette a été

multipliée par 6,4% en 2012 comparativement à son niveau de 2000. Cependant, la proportion

de cette recette dans le PIB est restée quasiment stable sur la période 2000-2012, en ressortant

à 1,4% en moyenne. Entre 2009 et 2012, elle a été identique à celle de la période d’analyse.

Les impôts sur le commerce extérieur (hors TVA au cordon douanier) ont connu une tendance

haussière au cours de la période 2000-2012. En effet, dominées par les droits et taxes à

l’importation (+80% en moyenne des impôts sur le commerce extérieur), ces recettes sont

passées de 24,94 milliards de FCFA en 2000 à 71,90 milliards de FCFA en 2008, (soit un

accroissement moyen de 14,2%) puis de 79,20 milliards de FCFA en 2009 à 130,4 milliards

de FCFA en 2012 (correspondant à 27,6% en moyenne).

En pourcentage du PIB, la proportion des impôts sur le commerce extérieur (hors TVA au

cordon douanier) représentait en moyenne 2,4% entre 2009 et 2012 contre 2,1% entre 2000 et

2008, pour une proportion moyenne de 2,2% sur la période 2000-2012.

Quant aux autres recettes fiscales, leur proportion a été la plus faible sur toute la période. En

effet, leur recouvrement a varié entre 2 et 7 milliards sur la période 2000-2012, représentant à

peine 0,1% du PIB.

La part moyenne des impôts indirects dans le PIB de la seconde période est largement

supérieure (+10,0% du PIB) à celle de la première période (+8,2% du PIB) pour une moyenne

d’ensemble de 8,8% du PIB entre 2000 et 2012, toute chose qui témoigne une fois de plus,

des effets positifs que les différentes réformes engagées ont permis d’engranger.

Les impôts directs

Seconde composante des recettes fiscales, les impôts sur revenus et bénéfices constituent plus

de 90% de cette composante. Les impôts sur les revenus et bénéfices reposent eux-mêmes sur

les impôts sur Bénéfices Industriels et Commerciaux (BIC) des sociétés qui occupent plus de

50% de part. Le recouvrement des impôts directs a connu une orientation similaire à celle des

impôts indirects.

Sur la période 2000-2008, les impôts directs sont passés de 65,03 milliards de FCFA à 111,70

milliards de FCFA en 2008, soit un taux de croissance moyen de la période de 3,8%. Sur cette

période, la proportion en pourcentage du PIB a été de 3,1%.

21

En revanche, ils sont passés de 116,40 milliards de FCFA en 2009 à 267,70 milliards de

FCFA en 2012, soit un taux de croissance moyen sur la période de 14,5%. Entre 2009 et 2012,

les impôts directs ont représenté 3,9% du PIB pour une moyenne de 3,3%, sur la période

2000-2012. On remarque donc que la progression est beaucoup plus forte sur la seconde

période que sur la première. Le tableau 2 suivant, donne la progression des impôts indirects et

de leur principale composante (les impôts sur les revenus et bénéfices).

22

Tableau 2 : Grandes composantes des recettes fiscales au Burkina Faso en pourcentage du PIB de 2000-2012

(Début)

Recettes fiscales en % du PIB 2000 2001 2002 2003 2004 2005

1. Impôts directs 3,5 2,9 2,9 3,0 3,2 3,0

1.1 Impôts sur les revenus, les bénéfices et gains en capital 3,3 2,7 2,8 2,7 2,8 2,8

dont impôts sur BIC sociétés 1,7 1,3 1,3 1,5 1,5 1,5

1.2 Impôts sur les salaires versés et autres rémunérations 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,2

1.3 Autres impôts directs - - - 0,1 0,2 0,1

2. Impôts indirects 7,1 7,3 7,7 7,8 9,2 8,6

2.1Impôts et taxes intérieurs sur les biens et services 5,2 5,4 5,8 6,0 6,9 6,4

2.1.1 Taxes sur la valeur ajoutée 3,8 4,1 4,0 4,4 4,9 4,6

dont TVA collectée au cordon douanier 1,8 2,3 2,5 2,5 2,7 2,5

dont TVA intérieur 1,9 1,8 1,6 1,9 2,2 2,1

2.1.2 Droits d'accises 0,9 0,6 1,1 1,6 2,0 1,9

2.2 Impôts sur le commerce extérieur (hors TVA au cordon

douanier) 1,9 1,9 1,9 1,8 2,2 2,1

2.2.1 Droits et taxes à l'importation 1,3 1,5 1,5 1,7 1,8 1,8

2.2.2 Droits et taxes à l'exportation 0,0 0,0 0,0 0,2 0,5 0,3

3. Autres recettes fiscales 0,3 0,1 0,1 0,3 0,1 0,1

Taux de pression fiscale 10,8 10,3 10,8 11,0 12,5 11,7

PIB nominal 1 874,4 2 077,6 2 234,3 2 444,3 2 556,1 2 881,4

(Fin)

Recettes fiscales en % du PIB 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

1. Impôts directs 3,0 3,3 3,0 3,0 3,2 4,4 4,9

1.1 Impôts sur les revenus, les bénéfices et gains en capital 2,8 3,0 2,9 2,8 3,1 4,2 4,7

dont impôts sur BIC sociétés 1,5 1,6 1,5 1,2 1,5 2,5 2,9

1.2 Impôts sur les salaires versés et autres rémunérations 0,2 0,2 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1

1.3 Autres impôts directs 0,1 - - - - 0,1 0,1

2. Impôts indirects 8,7 9,1 8,7 9,5 9,3 10,0 11,3

2.1Impôts et taxes intérieurs sur les biens et services 6,4 6,7 6,5 7,2 7,1 7,6 8,5

2.1.1 Taxes sur la valeur ajoutée 4,6 4,9 4,9 5,4 5,3 5,9 6,7

dont TVA collectée au cordon douanier 2,6 2,6 2,7 2,6 2,6 3,2 4,1

dont TVA intérieur 2,1 2,3 2,2 2,8 2,7 2,7 2,6

2.1.2 Droits d'accises 1,8 1,1 1,0 1,0 1,1 1,8 1,9

2.2 Impôts sur le commerce extérieur (hors TVA au cordon

douanier) 2,3 2,4 2,2 2,3 2,2 2,3 2,7

2.2.1 Droits et taxes à l'importation 1,9 2,0 1,9 2,0 1,9 1,2 2,4

2.2.2 Droits et taxes à l'exportation 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,0

3. Autres recettes fiscales 0,1 0,1 0,2 0,1 0,2 0,1 0,1

Taux de pression fiscale 11,9 12,5 11,9 12,5 12,9 14,5 16,4

PIB nominal 3 041,3 3 237,8 3 739,5 3 941,9 4 453,9 4 806,6 5 476,1

Source: Calcul auteur sur la base des données DGTCP/DSOFE, DGEP et ASEF 2003-2012

23

1.1.1.7. Lien entre la composition des recettes et le rendement fiscal

En comparant les rendements des systèmes fiscaux d’un échantillon de pays africains, le

Burkina Faso se classe parmi les pays à faible niveau de mobilisation fiscale (Tableau 3). Sur

la période 2000-2008, seul le Niger suivi, de Madagascar et de la Tanzanie, ont enregistré des

taux de pression fiscale moins élevés que le Burkina Faso. En considérant la zone UEMOA,

seul le Niger a été sur la période, le moins performant que le Burkina Faso. La structure des

recettes fiscales du Kenya, du Malawi, de la Namibie et du Sénégal est dominée par les

impôts intérieurs directs et indirects, avec un poids relativement élevé des impôts directs

basés sur les prélèvements sur les sources de revenu.

En ce qui concerne le Burkina Faso, le poids des impôts intérieurs comparativement à celui

des prélèvements de porte est également important. Certes, cela traduit la réussite du passage

d’une taxation fondée sur le commerce extérieur vers des prélèvements sur les revenus et les

transactions intérieurs. Toutefois, la prépondérance des impôts et taxes indirects par rapport

aux prélèvements directs, traduit la difficulté du système fiscal du pays à cerner les revenus et

actifs des agents économiques. Cette faible taxation des revenus qui, combinée à la faible

taxation du commerce extérieur depuis l’entame des politiques d’ouverture et de libéralisation

économique du milieu des années 1990 et l’entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun

(TEC) entre les pays membres de l’UEMOA, expliquerait en partie le faible rendement fiscal

du pays.

Tableau 3: Comparaison de la pression fiscale en % du PIB de certains pays africains 2000-2008

Pays Recettes fiscales Impôts directs Impôts indirects Impôts de porte

Bénin 15,08 3,84 3,24 8,01

Burkina Faso 11,39 2,85 6,14 2,40

Cameroun 16,32 3,08 5,57 7,67

Côte d’Ivoire 14,98 4,24 3,21 7,53

Kenya 19,14 6,69 8,55 3,89

Madagascar 10,53 2,22 2,87 5,44

Malawi 15,69 6,81 6,87 2,01

Mali 14,73 3,00 2,21 9,52

Namibie 25,68 9,71 5,90 10,07

Niger 10,00 2,56 1,92 5,53

Sénégal 17,61 4,18 9,52 3,90

Tanzanie 11,34 3,20 4,22 3,93

Tchad 12,71 2,71 0,93 9,07

Togo 12,12 3,79 1,26 7,07

Source: Perspectives Economiques en Afrique (2010) et Banque Mondiale (2010).

1.2 Analyse de l’efficacité interne du système fiscal burkinabè

Afin d’apprécier l’efficacité interne du système fiscal burkinabè, un ensemble d’indicateurs et

d’indices fiscaux ont été calculés. Pour certains d’entre eux, leur évolution dans le temps a été

suivie et évaluée. Il s’agit : (i) des indicateurs de suivi de l’assiette fiscale, (ii) de la

productivité des impôts (TVA, BICA et droit de douanes), (iii) de l’indice de concentration

des impôts, (iv) de l’indice de dispersion des impôts et, (v) de l’indice de dépendance aux

grandes entreprises.

24

1.2.1 Indicateurs de suivi de l’assiette

Une manière simple d’apprécier l’efficacité de l’administration fiscale dans la recherche de

nouveaux contribuables et de nouvelles opérations taxables consiste à évaluer l’évolution du

nombre de contribuables. En effet, dans le contexte d’une économie stable et prospère, une

évolution du nombre de contribuables traduit l’efficacité de l’administration dans la gestion et

l’élargissement de l’assiette. Ainsi, au Burkina Faso, le nombre total de contribuables gérés

par la DGI a évolué à la hausse entre 2008 et 2012 en passant de 163 963 à 203 534

contribuables. L’Impôt Synthétique et l’Impôt Forfaitaire (IS&IF) concentrent le plus grand

nombre de contribuables (Tableau 4). Les contribuables de ce type ont cru à un rythme plus

élevé que les autres postes de contribuables.

Tableau 4: Evolution du nombre de contribuables de la DGI et de la DGD

Année 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Direction Générale des Impôts (DGI)

Réel 8 678 10 294 12 101 12 439 13 567 13 849

IS&IF5 83 059 104 658 113 534 120 923 121 622 121 622

IUTS 72 226 76 502 66 087 67 953 68 345 67 521

Total DGI 163 963 191 454 191 722 201 315 203 534 202 992

Source : DGI .

En dépit de l’accroissement apparent du nombre de contribuables qu’il faut comparer à la

taille de l’économie et à la population active pour l’impôt sur les traitements et salaires, force

est de noter que le système fiscal est basé sur un bassin étroit de contribuables (FMI, 2007,

AFRITAC, 2009, 2013) et que la question de l’élargissement de l’assiette nécessite d’être

repensée.

1.2.2 Indice de concentration

Un «bon» système fiscal doit être en mesure de générer une large part de ses recettes à partir

d’un nombre réduit d’impôts et de taxes. Bien qu’il soit difficile de déterminer quel nombre

de recettes ce système fiscal doit comporter, il y a des avantages indéniables à ce qu’une large

part du prélèvement fiscal total ne provienne que de quelques impôts et taxes. En effet, avoir

un indice de concentration élevé renforce le système fiscal et facilite la gestion de

l’administration fiscale. L’indice de concentration de la fiscalité burkinabè a été calculé en

rangeant les recettes par ordre décroissant de leur part puis en prenant le nombre d’impôts et

taxes dont les recettes cumulées représentent au moins 90% du montant total des recettes

fiscales.

Le tableau 5 montre que les recettes fiscales générées étaient en 2000, suffisamment

concentrées sur un nombre limité d’impôts et taxes. L’analyse de ce tableau permet de

constater que la concentration était sur cinq (05) catégories d’impôts et taxes. En effet, ces

cinq (05) impôts et taxes les plus importants généraient environ 74,9% des recettes en 2000,

5 IS&IF = Impôts Synthétique et Impôts Forfaitaire ; NDD= Nombre de Déclarants en Douane

25

tandis qu’en 2008 et 2012, ils en produisent respectivement près de 83,6% et 85,9%. Il

apparaît donc que le système fiscal est assez concentré sur un nombre réduit d’impôts ; ce qui

est une bonne chose.

Tableau 5: Concentration des impôts et des taxes (en milliards de FCFA) en 2000, 2008 et 2012

(Début)

Recette de

l’impôt/taxe

2000 2008

Montant en

milliards de

FCFA

Proportion %

des recettes

fiscales

Cumulatif %

Montant en

milliards de

FCFA

Proportion %

des recettes

fiscales

Cumulatif %

TVA 62,57 30,9% 30,9% 181,72 40,9% 40,9%

BIC/IS 32,22 15,9% 46,8% 54,46 12,2% 53,1%

Droits et Taxes à

l'importation 25,35 12,5% 59,3% 71,94 16,2% 69,3%

IUTS 21,15 10,4% 69,7% 36,51 8,2% 77,5%

Taxe sur produits

pétroliers 10,52 5,2% 74,9% 27,06 6,1% 83,6%

Autres impôts

(etc.) 50,82 25,1% 100,0% 72,98 16,4% 100,0%

(Fin)

Recette de l’impôt/taxe

2012

Montant en milliards de

FCFA

Proportion % des

recettes fiscales Cumulatif %

TVA 364,39 40,9% 40,9%

BIC/IS 156,60 17,6% 58,5%

Droits et Taxes à

l'importation 130,41 14,6% 73,1%

IUTS 67,94 7,6% 80,7%

Taxe sur produits pétroliers 46,34 5,2% 85,9%

Autres impôts (etc.) 82,51 14,1% 100,0%

Source : Calcul auteur sur la base des données DGTCP/DSOFE

1.2.3 Indice de dispersion

Un «bon» système fiscal ne doit pas seulement avoir un indice de concentration élevé. Il doit

aussi comprendre un nombre restreint d’impôts et taxes de faible importance. Ainsi, un

système d’imposition peut recourir à plusieurs impôts et taxes, sans que ceux-ci aient une

importance considérable. Plus le nombre d’impôts et de taxes est élevé, et que la majorité de

ceux-ci ne génère pas de recettes fiscales substantielles, plus l’application de la politique

fiscale s’en trouve complexifiée.

L’indice de dispersion s’établit, en dénombrant les impôts et taxes rapportant chacun

individuellement moins de 1% du montant total des recettes fiscales dont il faut calculer le

poids des recettes cumulées sur le total des recettes fiscales. Ainsi, lorsqu’un nombre

significatif de sources d’imposition rapportant individuellement moins de 1 % de l’ensemble

des recettes, rapportent ensemble moins de 10 % du total des recettes fiscales, cela indique

une forte dispersion au sein du système fiscal.

26

Le tableau 6 montre qu’en 2000, les recettes fiscales générées par l’ensemble des impôts et

taxes étaient fortement dispersées au sein d’un nombre significatif de sources de faible

importance et qu’elles le sont toujours entre 2008 et 2012. En 2000, le nombre d’impôts et de

taxes qui généraient approximativement 14,9 % de l’ensemble des recettes fiscales s’élevait à

27. Ces mêmes sources d’imposition ont rapporté 10,5% et 9,5% des recettes, respectivement

en 2008 et 2012, signifiant une aggravation de la dispersion. Ainsi, malgré un bon indice de

concentration, on assiste à une aggravation de la dispersion des instruments fiscaux (sources

d’imposition).

Tableau 6: Dispersion des impôts et taxes d’Etat (en milliers de F CFA et en pourcentage)

Impôts et taxes Recettes générées % des recettes fiscales

totales

2008/2012

2012 : 27 impôts et taxes 82 510 630 9,3%

2008 : 27 impôts et taxes 46 660 705 10,5%

Total des recettes fiscales 2012 890 777 735 100%

Total des recettes fiscales 2008 444 671 069 100%

2000

Total des recettes fiscales de 27 impôts

et taxes 30 232 793 14,9%

Total des recettes fiscales 202 624 058 100%

Source : Calcul auteur sur la base des données DSOFE/DGTCP

1.2.4 Productivité de quelques impôts et taxes

Afin d’estimer l’efficacité de la gestion d’un instrument fiscal, un indicateur couramment

utilisé est le coefficient d’efficacité de l’instrument, encore appelé, productivité. Il s’obtient

en rapportant la recette tirée de la source d’imposition au produit pris entre le taux normal de

cet instrument fiscal et sa base de taxation approximée généralement pour la consommation

finale ou par le PIB nominal.

1.2.5 Productivité de la TVA

Afin d’apprécier l’efficacité de la gestion de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA), les recettes

générées par la TVA ont été rapportées au produit pris entre le PIB nominal et le taux

d’imposition normal de la TVA. Ce calcul a été fait sur les recettes des années 2007 et 2011 et

ce, pour le Burkina Faso et plusieurs autres pays de la CEDEAO. Les résultats de cette

évaluation, contenus dans le tableau 7, montrent que parmi les pays appliquant un taux de

TVA de 18%, c’est seulement la Côte d’Ivoire qui enregistre une plus faible productivité de la

TVA. Cela signifie que des marges de progrès significatifs existent pour améliorer le

rendement de cette taxe.

27

Tableau 7: Productivité de la TVA

Pays 2007 2011

Taux normal de la

TVA (%) en

vigueur en 2007

TVA

collectées

PIB

nominal

Productivité TVA

collectées

PIB

nominal

Productivité

Burkina

Faso

18% 159,0 2 811,6 0,31 282,5 4 806 56 0,33

Bénin 18% 193,3 2 638,9 0,41 233,3 3 443,5 0,38

RCI 18% 197,2 9 439,7 0,12 241,6 11 910,2 0,11

Ghana 19% 834,2 14 045,9 0,31 1268,4 19 076,1 0,35

Mali 18% 194,4 3 424,5 0,32 312,2 5 012,4 0,35

Niger 15% 52,9 2 053,0 0,17 0,0 3 004,4 -

Nigéria 15% 30 1709,6 20 874

172,4

0,10 42 1569,2 25 942

197,0

0,11

Sénégal 18% 436,7 5 408,3 0,45 518,9 6 766,8 0,43

Togo 13% 84,7 1 212,9 0,56 134,0 1 743,4 0,61 Source : Calcul auteur sur la base de données DSOFE/DGTCP, DGEP et CEDEAO

1.2.5.1 Indice d’érosion de l’assiette

L’indice d’érosion s’intéresse quant à lui, à l’assiette fiscale d’un pays. Il est possible qu’un

système d’imposition couvre largement et correctement les principales assiettes fiscales, mais

que certaines mesures viennent réduire la performance des recettes collectées, au regard de

son potentiel. Essentiellement, les crédits d’impôt, les exonérations, les suspensions

temporaires de taxation et les régimes particuliers d’incitation fiscale viennent créer une

érosion de l’assiette. Cela ne signifie pas que toutes les dispositions préférentielles précitées

soient mauvaises. Naturellement, l’évasion fiscale ne fait qu’amplifier ce phénomène

d’érosion.

La détermination des taux effectifs d’imposition permet de constater l’écart entre les taux

apparaissant dans les barèmes d’imposition et les taux effectivement payés sur la base de

l’imposition générale. L’écart entre les deux (02) montre l’ampleur de l’érosion fiscale.

Pour tenter de l’évaluer, certains auteurs procèdent à la comparaison du taux normal de la taxe

avec son taux effectif réel. L’écart entre l’application statutaire du taux de la TVA et son

application réelle à la base de consommation détermine l’érosion de l’assiette fiscale.

Quant au taux effectif de la TVA, il est déterminé en divisant les recettes fiscales de la taxe

par sa base d’imposition approximative, c’est-à-dire la consommation finale totale. Ainsi,

l’écart entre les deux (02) taux reflète l’utilisation des exemptions et la fraude fiscale. En

somme, plus l’écart est grand, moins la taxe est appliquée de manière uniforme et donc, plus il

y a érosion de l’assiette fiscale.

Basé sur la consommation finale, le taux effectif d’imposition de la TVA au Burkina Faso est

passé de 4,0% en 2000 à 5,3% en 2008 et de 6,0% en 2009 à 8,0% en 2012 pour un taux

normal de 18% en vigueur depuis 1997. Même si le taux effectif d’imposition est en constante

progression, l’écart entre ce dernier et le taux de TVA en vigueur demeure très important, ce

qui indique que la taxe n’est pas appliquée de manière uniforme. En effet, en 2012, l’écart

était de 10 points de pourcentage entre le taux effectif et le taux de TVA en vigueur.

28

Quant à l’indice d’érosion, il a enregistré une amélioration continue sur la période, toute

chose qui témoigne de la réduction progressive des déperditions de ressources. En effet, établi

à 78,0% en 2000, cet indice s’est situé à 55,8% en 2012. Il est passé de 78,0% en 2000 à

70,4% en 2008, puis de 66,6% en 2009 à 55,8% en 2012 (Tableau 8).

Tableau 8: Erosion de la TVA (en milliers de F CFA et en pourcentage)

Années Consommation

Finale (a)

TVA collectée

(b)

Taux normal en

% (c)

Taux effectif en

% (d)=b/a

Indice d’érosion en

% (e)= 1-d/c

2000 1 787 799 000 70 834 447 18% 4,0% 78,0%

2001 1 982 611 000 84 778 892 18% 4,3% 76,2%

2002 2 122 182 000 89 523 271 18% 4,2% 76,6%

2003 2 248 947 000 106 507 981 18% 4,7% 73,7%

2004 2 372 310 000 125 391 381 18% 5,3% 70,6%

2005 2 649 508 000 131 784 776 18% 5,0% 72,4%

2006 2 831 495 000 140 453 159 18% 5,0% 72,4%

2007 2 988 184 000 159 010 475 18% 5,3% 70,4%

2008 3 409 283 000 181 719 408 18% 5,3% 70,4%

2009 3 566 130 000 214 409 013 18% 6,0% 66,6%

2010 3 716 637 000 236 205 823 18% 6,4% 64,7%

2011 4 091 827 038 282 502 167 18% 6,9% 61,6%

2012 4 582 431 565 364 388 770 18% 8,0% 55,8%

Source : Calcul auteur sur la base des données DGEP et DSOFE/DGTCP

1.2.5.2 Indice d’érosion du droit de douane

Sous la période d’étude (2000-2012), l’indice d’érosion a fluctué à la baisse. De 2000 à 2008,

il est passé respectivement de 54,9% à 31,7% puis entre 2009 et 2012, il est passé de 17,3% à

36,8%. On note également, que les taux effectifs de taxation du droit de douane toutes

catégories de produits considérés qui devraient être de 13% (taux moyen obtenu en pondérant

les taux des différentes catégories de marchandises à leur volume respectif), a varié entre un

minimum de 5,9% en 2000 et un maximum de 10,7% en 2009 (Tableau 9).

29

Tableau 9: Erosion du droit de douane (en milliers de FCFA et en pourcentage)

Années Importation (a) Droits de Douane

collectés (b)

Taux normal en

% (c)

Taux effectif en

% (d)=b/a

Indice d’érosion en

% (e)= 1-d/c

2000 368 600 000 21 588 602 13% 5,9% 54,9%

2001 373 300 000 27 446 264 13% 7,4% 43,4%

2002 381 700 000 30 624 396 13% 8,0% 38,3%

2003 398 301 000 36 291 096 13% 9,1% 29,9%

2004 497 907 000 40 117 232 13% 8,1% 38,0%

2005 540 521 000 46 085 740 13% 8,5% 34,4%

2006 562 053 000 51 142 203 13% 9,1% 30,0%

2007 585 144 000 55 664 607 13% 9,5% 26,8%

2008 711 714 000 63 232 749 13% 8,9% 31,7%

2009 652 771 000 70 149 634 13% 10,7% 17,3%

2010 854 232 000 75 044 905 13% 8,8% 32,4%

2011 1 117 809 000 87 563 244 13% 7,8% 39,7%

2012 1 412 141 900 115 974 417 13% 8,2% 36,8%

Source : Calcul auteur sur la base des données DGEP et DSOFE/DGTCP

1.2.5.3 Indice de dépendance aux grandes entreprises

Cet indice permet de mesurer la dépendance d’un gouvernement relativement à la rentabilité

d’un nombre restreint d’entreprises, puisqu’il n’est pas souhaitable que les recettes de l’Etat

fluctuent en fonction des performances financières de celles-ci. L’indice démontre le niveau

de vulnérabilité du gouvernement par rapport à ces dernières.

Pour déterminer cet indice, il faut additionner l’impôt des sociétés et l’impôt sur les bénéfices

industriels et commerciaux payés, par exemple par les dix (10) plus grandes entreprises (en

termes de recettes).

L’analyse du tableau 10 montre que la part des recettes provenant des dix (10) plus grandes

entreprises a connu une hausse sur la période 2005-2012, passant de 29,2% en 2005 à 39,8%

en 2012 des recettes fiscales recouvrées par la DGI.

La tendance haussière de cette proportion représente un risque de dépendance vis-à-vis de la

santé financière desdites entreprises.

30

Tableau 10: Indice de dépendance aux grandes entreprises

Impôts et taxes 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Total des impôts payés

par les 10 plus grandes

entreprises (en milliards

de F CFA)

51,60 51,01 75,59 77,38 93,28 112,16 145,94 184,87

Total des recettes

recouvrées par la DGI

(en milliards de F CFA)

176,49 185,13 212,16 226,65 266,45 313,44 386,10 464,26

Part de l’impôt payé

par les 10 plus grandes

entreprises dans le

recouvrement de la

DGI

29,24% 27,55% 35,63% 34,14% 35,01% 35,78% 37,80% 39,82%

Source : Calcul auteur sur la base des données de la DGI

1.2.5.4 Efficience de l’administration fiscale dans la collecte de

l’impôt

En dépit de la modestie du rendement fiscal du pays, l’analyse du rapport entre les coûts de

collecte de l’impôt et la recette, révèle que l’administration fiscale burkinabè a été efficiente

au cours de la période allant de 2000 à 2012.

Le coefficient d’efficience de l’administration fiscale est obtenu, en prenant l’écart à l’unité

du rapport entre les charges de fonctionnement de l’administration fiscale et les recettes

fiscales recouvrées par celle-ci. Plus l’administration fiscale est efficience et plus ce

coefficient est proche de l’unité signifiant, que rapportées aux recettes fiscales, le coût de

collecte de l’impôt est presque nul. Pour la comptabilisation des charges, il a été tenu compte

des salaires versés aux agents de l’administration fiscale, des dépenses courantes de

fonctionnement, des primes de rendement et des autres incitations financières versées aux

agents de l’administration fiscale. Dans l’agrégation des charges courantes, les transferts

courants, lorsqu’ils ont été versés, ont également été comptabilisés. Seules les provisions pour

amortissement des équipements et investissements divers n’ont pas pu être comptabilisées

parmi les charges courantes, en raison de l’absence de données y relatives.

Le tableau 11 ci-dessous, montre que l’administration fiscale burkinabè est globalement très

efficiente. En effet, entre 2000 et 2008, le coefficient d’efficience de l’administration fiscale

(0,98) excède même légèrement ceux du Canada et de l’Australie qui se situent à 0,97.

L’efficience de l’administration fiscale burkinabè dans la collecte de l’impôt est aussi

meilleure que celle observée dans d’autres pays africains. A titre d’exemple le même

coefficient calculé au Cap Vert6 sur la période 2005-2012, se situe entre 0,97 et 0,98. Au

6 José Agnelo Sanches, Marinela Varela « Rendement et Efficacité du Système Fiscal du Cap Vert » (à paraitre)

dans Rendement et efficacité des systèmes fiscaux dans quelques pays de la CEDEAO, publié par l’Unité

d’Analyse de la Politique Economique de la CEDEAO.

31

Nigéria7, il se situait entre 0,78 et 0,87 au cours de la période 2007- 2012. Même si

l’efficience de l’administration fiscale s’est depuis 2009, inscrite dans une tendance baissière,

elle demeure néanmoins élevée avec 0,94 comme plus bas niveau enregistré en 2012. Il en

découle logiquement que la faiblesse du rendement fiscal observée au Burkina Faso n’est pas

liée à l’inefficience de l’administration fiscale du pays, mais plutôt à d’autres facteurs.

Tableau 11:Coûts, recettes et efficience de l’administration fiscale

Années Recettes fiscales de l’Etat

(Milliards F. CFA)

Coûts de collecte de recettes

fiscales (Milliards F.CFA)

Efficience de

l’administration fiscal

2000 202,94 4,28 0,98

2001 213,22 4,65 0,98

2002 240,88 5,67 0,98

2003 270,38 5,62 0,98

2004 381,68 5,86 0,98

2005 333,43 6,07 0,98

2006 362,32 7,84 0,98

2007 405,21 9,08 0,98

2008 444,67 9,67 0,98

2009 494,58 12,83 0,97

2010 565,73 16,40 0,97

2011 695,60 25,31 0,96

2012 890,78 53,43 0,94

Source: Calcul des auteurs sur la base des données des budgets de l’Etat et des comptes spéciaux du trésor pour

les coûts et des données de la DGEP pour les recettes fiscales.

1.3 Quelques contraintes affectant les performances de recouvrement des recettes

fiscales

En dépit des performances réalisées par les régies de recettes dans le recouvrement des

recettes fiscales, force est de reconnaître quelques facteurs d’ordre structurel entravant cette

dynamique.

1.3.1 Les origines des importations

Une part importante des importations du Burkina Faso provient des pays de l’Union

Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) et de la Communauté Economique des

Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) notamment la Côte d’Ivoire, le Togo et le Nigéria.

Cette part a représenté au total, 21% des importations en 2010 et 18% en 2011 (Tableau 12).

Ces importations bénéficient d’une taxation préférentielle, suite au schéma de libéralisation

des échanges intra-communautaires. De ce fait, pour les mêmes nature, quantité et valeur de

marchandises, les droits et taxes perçus lors de leurs importations seraient plus élevés si toutes

fois, ces marchandises proviennent d’un pays tiers.

7 Falokun, G. O. and Ogunwale, O. A « Tax System Yeild and Efficiency in Nigeria » (forthcoming) in Tax

Systems’ Yield and Efficiency in Selected ECOWAS Countries published by ECOWAS’ Economic Policy

Analysis Unit.

32

Tableau 12: Les dix principaux pays de provenance des importations du Burkina Faso, en millions de FCFA.

PARTENAIRE

2 010 2011

VALEUR Part VALEUR Part

France 116 832,30 10,90% 144 111,00 11,90%

Cote d'ivoire 163 048,80 15,30% 122 439,50 10,10%

Chine 99 850,20 9,40% 117 178,30 9,70%

Etats‐Unis d'Amerique 49 195,40 4,60% 58 174,50 4,80%

Allemagne 43 970,30 4,10% 52 905,80 4,40%

Royaume‐Uni 38 106,00 3,60% 51 971,30 4,30%

Pays‐Bas 44 449,70 4,20% 50 868,40 4,20%

Togo 46 013,40 4,30% 44 493,20 3,70%

Inde 27 798,60 2,60% 42 648,40 3,50%

Nigeria 13 088,50 1,20% 39 724,30 3,30%

TOTAL (10 pays) 642 353,00 60,20% 724 514,70 59,70%

MONDE 1 067 258,80 100,00% 1 214 026,00 100,00%

Source : INSD, DGCE : Ministère de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat (2012), « Balance

commerciale et commerce extérieur du Burkina Faso 2010-2011 Burkina Faso ».

1.3.2 Les dépenses fiscales

Au sens large, les dépenses fiscales sont des mesures prises par les gouvernements et qui ont

pour but d’accorder des allègements fiscaux à des groupes de particuliers ou d’entreprises ou

à l’égard de certaines activités. Elles ont pour effet de réduire voire d’affranchir ou de différer

les impôts et taxes payables par les contribuables.

Au sens strict, c’est une moins-value fiscale liée à des dispositions accordant un régime fiscal

dérogatoire à certaines activités ou à certains groupes de contribuables. C’est un dispositif

dérogatoire à la règle fiscale générale, mais qui poursuit un objectif de politique publique.

C’est donc un moyen pour l’Etat de soutenir, sans pour autant décaisser des fonds.

Le système fiscal douanier burkinabé compte à ce jour, vingt-six (26) lignes de dépenses

fiscales qui sont liées aux codes additionnels des régimes douaniers. Ces codes renfermant les

règles qui dictent au système, les droits et taxes à liquider ont conduit à dégager entre 2005 et

2011, les montants totaux d’exonérations inscrits dans le Tableau 13.

Tableau 13: Montants annuels des exonérations fiscales consenties par la DGD en milliards F.CFA

Code 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total %

Total 72,7 72,7 88,9 82,6 90,0 119,1 93,0 618,9 100

Source : Statistiques douanières

En outre, le rapport provisoire de l’étude de la Cellule d’Analyse et de Suivi de la Politique

Fiscale (CASPF) sur la dépense fiscale révèle qu’en 2010, sur les lignes de recettes

constituées par la TVA, les droits d’enregistrement et les droits de douanes, la dépense fiscale

représentait 54,3% de la recette de TVA, 46,6% de la recette des droits d’enregistrement et

9,1% de la recette des droits de douanes (Tableau 14).

33

Tableau 14 : Exonérations TVA, droits d’enregistrement et droits de douanes

Impôt Recettes Fiscales Dépenses Fiscales Part en %

TVA 231 834 186 712 125 946 122 119,52 54,32

Droits d'enregistrement 25 005 376 128 11 649 648 332,00 46,58

Droits de douanes 75 042 005 351 6 858 136 936,00 9,13

Total 331 881 568 191 144 453 907 387,52 43,52 Source : CASPF, Rapport d’étude « Evaluation des dépenses fiscales au titre de l’année 2010 »

1.3.3 La fraude fiscale

Les difficultés du prélèvement des droits et taxes de porte sont aussi inhérentes à l’évasion

fiscale, suite à des manœuvres frauduleuses effectuées par certains opérateurs économiques.

La fraude fiscale constitue donc, le véritable frein au recouvrement des droits et taxes de porte

et ainsi, affecte négativement les efforts de mobilisation des ressources intérieures propres

pour le compte du budget de l’Etat et des collectivités territoriales. Si par essence, il est

impossible de quantifier le phénomène, le nombre d’amendes et de confiscations qui chiffre le

nombre de cas de fraude et d’irrégularité découverts et sanctionnés par les services

compétents, se présente comme suit par année (Tableau 15). Ce tableau indique que le

nombre de cas de fraude et d’irrégularité est important et se situerait depuis 2006, à nettement

plus de 3000 cas détectés par an par la douane. Et que dire des cas de fraude non détectés ?

Tableau 15 : Evolution du nombre d’amendes et confiscations par année

Années Nombre d'affaires Montant amendes et confiscations

2006 3 104 2 271 349 646

2007 3 617 2 688 800 351

2008 3 409 3 667 760 383

2009 3 991 3 218 750 407

2010 3 219 4 535 501 245

2011 3 212 3 582 090 824

2012 3 432 4 882 362 935

TOTAL 23 984 24 846 616 246

Source : DGD

II- Evaluation de l’élasticité du système fiscal

2.1- Elasticités automatiques du système

Une manière d’apprécier la performance d’un système fiscal consiste à mesurer la capacité de

celui-ci à collecter des suppléments de recettes, lorsque l’assiette fiscale s’élargit avec ou sans

prise de mesures fiscales supplémentaires. La mesure de cette capacité se fait, en estimant

l’élasticité globale et l’élasticité automatique des recettes du système fiscal considéré.

L’élasticité globale d’une taxe mesure la variation relative de la recette de cette taxe en

réponse à une variation relative du revenu en présence de mesures fiscales discrétionnaires.

Un impôt est dit élastique, lorsque son élasticité est supérieure à un. Dans ce cas, toute

34

variation de sa base ou de revenu consécutive à une modification des conditions économiques

ou de la législation fiscale entraîne une variation des recettes fiscales dans une proportion plus

importante. Quant à l’élasticité automatique d’une taxe, elle mesure la variation relative de la

recette de ladite taxe engendrée par la variation relative du revenu sans modification de la

politique fiscale. L’avantage d’un système fiscal élastique réside dans le fait qu’il réduit le

besoin d’ajustement fréquent de la législation fiscale, aux fins d’accroître le niveau du

prélèvement fiscal.

L’élasticité d’une taxe s’obtient à l’issue de l’estimation d’une équation double logarithmique

(log-log) mettant en relation la recette de la taxe comme variable expliquée et le revenu

comme variable explicative. Cette équation est spécifiée comme suit:

ttt YTLog )log()( 10 (2)

où T est la recette fiscale, Y est le PIB, et un terme aléatoire centré.

L’élasticité d’une taxe par rapport au PIB peut être décomposée comme le produit de deux

(02) élasticités:

ttt BTLog 110 )log()( (3)

ttt YBLog 210 )log()( (4)

où B est la base et 1 et 2 des termes d’erreur aléatoires centrés. Les coefficients 1

et 1 fournissent respectivement l’élasticité de la taxe par rapport à la base et l’élasticité de la

base par rapport au PIB. Le PIB non agricole au prix courant est utilisé comme base pour les

impôts directs et la consommation privée finale au prix du marché comme base pour les taxes

indirectes. Les bases pour les droits et taxes à l’importation et à l’exportation sont

approximées respectivement par la valeur des importations et celle des exportations. La base

pour les recettes fiscales totales est le PIB courant au prix du marché.

Afin d’évaluer la portée des mesures fiscales discrétionnaires sur le rendement, il a été

nécessaire de calculer alternativement les élasticités globales et automatiques des recettes.

Sont considérées mesures ou politiques fiscales discrétionnaires, les modifications de taux, de

base, de méthode de collecte et d’autres ajustements de l’administration fiscale. Dans la

mesure où les ajustements de taux, de base et de l’administration fiscale visent en général, à

accroitre les recettes fiscales, on s’attend à ce que l’élasticité globale soit supérieure à

l’élasticité automatique.

Afin d’éliminer les effets des mesures fiscales discrétionnaires sur la variation d’une recette

fiscale, deux (02) approches sont généralement utilisées. L’une d’entre elles consiste d’abord,

à collecter les données statistiques concernant les recettes fiscales recouvrées, les valeurs des

bases et taux de taxation, suite aux mesures. Ensuite, les recettes fiscales nettes des mesures

35

discrétionnaires sont obtenues en divisant les séries de recettes par les indices de taux et de

base de taxation (Mansfield8 Charles Y.). L’approche qui suppose l’existence de données

statistiques sur les bases effectives et les taux des impôts et des taxes est difficile à appliquer

dans les pays sous-développés, où les statistiques sur les bases manquent et où les structures

de taxation sont souvent très complexes (multiplicité des taux de taxation par instrument

fiscal). Une seconde méthode utilisée par Prest9 Alan R. (1962) et reprise par Mansfield

Charles Y., consiste d’abord, à recueillir, puis à soustraire du montant de la recette fiscale de

la taxe considérée, le montant de la variation de la recette escomptée par l’administration

fiscale, suite à la prise d’une mesure de politique fiscale discrétionnaire. Ensuite, la série de

recettes fiscales ainsi ajustée est corrigée des effets rémanents (continus) de chaque mesure de

politique discrétionnaire en la multipliant par un indice dont la formule est donnée par Prest

(1962).

En l’absence d’un suivi effectif par l’administration fiscale burkinabè des montants estimés

des variations de recettes induites par les mesures de réforme fiscale, il eut été difficile

d’utiliser la formule de Prest. D’ailleurs, les méthodes administratives mises en œuvre dans

l’estimation des effets anticipés des réformes fiscales sur les recettes peuvent être entachées

de nombreux biais significatifs. Dans ces conditions, pour isoler les effets des réformes

fiscales sur la recette de la taxe k et estimer l’élasticité automatique de la recette de cette taxe,

l’équation (2) a été estimée en l’augmentant des variables indicatrices (Dik) correspondant

aux années d’application des réformes discrétionnaires de politique fiscale ayant affecté la

série de recettes :

tk

p

i

iktktk DYTLog 1

10 )log()( (4)

Entre 1995 et 2012, plusieurs mesures de politiques fiscales ayant eu une incidence sur des

recettes fiscales ont été mises en œuvre. Concernant les impôts directs, il s’agit d’abord, des

rabattements du taux d’imposition de l’impôt sur les bénéfices industriels, commerciaux et

agricoles qui passent de 40 à 35% en 2000, puis de 35 à 30% en 2008. En 2010, le taux

normal de cet impôt fut ramené à 27,5% au moment de l’introduction de l’impôt sur les

sociétés qui remplace au niveau des grandes entreprises, l’impôt sur les bénéfices industriels,

commerciaux et agricoles. L’impôt sur les bénéfices et l’impôt sur les sociétés constituant

l’essentiel du poste «impôts sur le revenu, les bénéficies et gains en capital», l’élasticité

automatique de ce poste d’impôts a été estimée en incluant dans la régression, les varaibles

indicatrices captant les ajustements de taux de l’impôt sur les bénéfices et l’introduction de

l’impôt sur les sociétés.

Ensuite, l’élasticité automatique de l’impôt unique sur les traitements et salaires a été

calculée, en incluant dans l’équation de la régression une indicatrice captant la mesure de

8 Staff Papers –International Monetary Fund

9 Prest Alan R. (1962), «The sensitivity of the Yield of Personal Income Tax in the United Kingdom», The

Economic Journal, Vol LXXII (1962), pp. 576-96.

36

réduction de la base de cet impôt mise en vigueur à partir de 2003. Pour l’ensemble des

impôts directs, l’estimation de l’élasticité a été faite, en incluant dans la régression une

indicatrice captant l’ajustement graduel du taux de l’impôt sur les bénéfices et de la base de

l’impôt sur les traitements et salaires. Les définitions précises de l’ensemble des variables

indicatrices utilisées dans les estimations des élasticités automatiques sont précisées dans

l’annexe 6.

En ce qui concerne les impôts indirects, l’élasticité automatique de la TVA a été estimée, en

tenant compte d’une indicatrice captant l’accroissement graduel du taux de la TVA entre 1996

et 1997 et l’institution après 2000, du prélèvement de la TVA sur les marchandises importées

au niveau du cordon douanier.

Quant à l’élasticité des recettes des droits d’accises, elle a été estimée avec deux (02)

indicatrices comprises dans l’équation de régression. L’une d’entre elles capte l’effet de

l’accroissement du taux des droits d’accises en 2000, apparu sur la recette de l’année 2001.

L’autre capte l’ajustement graduel du taux de ces droits entre 2000 et 2002 impulsé par les

ajustements de taux de 2000 et 2001.

Concernant les impôts sur le commerce international, c’est l’adoption du TEC entre les pays

membres de l’UEMOA en 2000 qui a globalement réduit les droits et taxes sur les

importations avec la suppression du droit fiscal à l’importation (20%) qui fusionne désormais

avec le droit de douane (5%). Le nouveau droit de douane est alors plafonné à 20% pour les

marchandises non originaires de l’UEMOA. Les élasticités des impôts sur les importations et

sur le commerce extérieur ont été estimées en incluant dans les équations de régression,

l’indicatrice captant ce rabattement de taux des droits de douane.

Afin d’estimer l’élasticité automatique de la recette des impôts indirects, il a été nécessaire

d’inclure dans l’équation de régression, une indicatrice captant l’ajustement graduel des taux

de la TVA et des droits d’accises et de douane.

Quant à l’élasticité des «autres recettes fiscales», elle a été obtenue, en incluant dans

l’estimation une indicatrice des mesures fiscales ayant affecté leur rendement à partir de 1999.

Enfin, l’élasticité de la série des recettes fiscales totales a été estimée en ne tenant compte que

des chocs de politiques fiscales significatifs, soit entre 2002 et 2007, l’introduction de

l’acompte de l’impôt sur les bénéfices et les ajustements de taux des droits d’accises et le

prélèvement de la TVA sur importations à partir du cordon douanier. Font partie de ces chocs,

la mise en œuvre à partir de 2009, de l’approche unité de recouvrement et l’introduction plus

tard en 2010, de l’impôt sur les sociétés.

Les élasticités automatiques des recettes des impôts du système fiscal burkinabè retenus, ainsi

que leur décomposition en élasticité de la recette par rapport à la base et de la base par rapport

au revenu (PIB) sont consignées dans le tableau 16. Mis à part les droits et taxes à

l’exportation dont le coefficient de détermination de l’équation d’estimation de l’élasticité est

faible, quel que soit l’impôt considéré, le coefficient de détermination résultant de son

37

estimation économétrique est élevé (entre 0,74 et 0,99), attestant de la qualité de l’ajustement

des données. De même, le profil des coefficients de détermination issus des équations

d’estimation des élasticités des recettes par rapport aux bases et des bases par rapport au

revenu sont eux aussi élevés attestant là aussi, de la qualité des ajustements de données.

38

Tableau 16: Elasticités automatiques des impôts et taxes par rapport au PIB et décomposition, 1995-2011

Type d’impôt Poids relatif de

l’impôt

Elasticité Elasticité base % PIB Elasticité

recette % base

(1995-2012) Coef. R2

Coef. R2

Coef. R2

Impôts directs 26,70

1,06

(4,47)

0,94

0,99

(50,39)

0,99 1,17

(11,79)

0,97

Impôts sur revenus, bénéfices et gains

en capital

25,06

1,12

(9,25)

0,96 0,99

(50,39)

0,99 1,16

(11,05)

0,97

Impôts sur salaires versés et autres

Rémunérations

1,64 0,97

(1,61)

0,73 0,99

(50,39)

0,99 ,07

(1,90)

0,98

Impôts indirects 71,98 1,14

(8,44)

0,97 0,93

(22,98)

0,97 1,06

(2,73)

0,90

Taxe sur la valeur ajoutée 36,25 1,38

(12,64)

0,97 0,93

(22,98)

0,97 1,66

(6,98)

0,94

Droits d'accises 8,59 0,98

(5,43)

0,92 0,93

(22,98)

0,97 0,97

(2,94)

0,86

Droits et taxes à l'importation 17,86 1,28

(8,78)

0,86 1,17

(15,23)

0,94 1,00

(10,40)

0,90

Droits et taxes à l'exportation

0,20 -,20

(-1,01)

0,06 1,54

(10,36)

0,88 -,10

(-4,06)

0,88

Autres recettes fiscales 1,32 0,92

(2,91)

0,74 0,93

(22,98)

0,97 1,11

(1,13)

0,72

Recettes fiscales totales 100 1,08

(12,69)

0,98 0,99

(50,39)

,99 1,00

(6,63)

0,98

Les nombres entre parenthèses sont les t-stat.

39

D’une manière générale, l’élasticité automatique des recettes du système fiscal burkinabè est

modeste (1,08), en raison de la rigidité à la hausse des bases de taxation dont l’évolution n’a

pas suivi celle du revenu (0,99). En revanche, avec une élasticité unitaire (1,00), l’évolution

de la recette a quant à elle, été proportionnelle à celle de la base.

En ce qui concerne les impôts directs, leur élasticité-revenu n’est que de 1,06. Cette relative

rigidité s’explique par les effets conjugués de l’inélasticité de la base de cet impôt qui évolue

plus lentement que la variation du PIB (0,99) et de la forte élasticité de sa recette par rapport

aux variations de la base (1,17). La stabilité de la base des impôts sur le revenu s’explique

sans doute, par la lente transformation de l’économie du pays, marquée par une faible création

d’entreprises formelles viables et d’emplois salariés productifs. En conséquence, n’eussent été

la sensibilité de la recette par rapport à la base (1,16), l’élasticité de la recette des impôts sur

les revenus, les bénéfices et les gains en capital qui s’élèvent à 1,12 seraient bien moindres.

Quant à l’élasticité revenu de la recette des impôts sur les salaires et traitements, il s’élève à

0,97 et résulterait du produit entre sa base faiblement élastique aux variations du revenu et sa

recette encore moins sensible à l’élargissement de sa base approximative. La faible sensibilité

de la recette aux variations de la base signifie, sans nul doute, que les créations d’emplois se

sont opérées dans des secteurs peu rentables sur un plan fiscal. Quant à la faible réactivité de

cette base à l’accroissement du revenu (PIB), elle traduit le fait que la croissance économique

enregistrée à partir de 1995, ne s’est pas traduite par une création équivalente d’emplois dont

les revenus sont taxables.

En ce qui concerne les impôts indirects, leur recette s’est révélée assez élastique (1,14) du fait

notamment de leur sensibilité aux variations de leur base (1,06) même si cette dernière s’est

révélée peu sensible aux évolutions du revenu (0,93). On serait tenté de justifier l’élasticité de

la recette des impôts indirects par les fortes élasticités des recettes de la TVA et de celle des

droits et taxes à l’importation qui s’établissent respectivement à 1,38 et 1,28. Ces deux

dernières élasticités contrastent avec la faible élasticité de la recette des droits d’accises (0,98)

et des droits sur les exportations (-0,20). Une fois de plus, mises à part les élasticités des bases

des recettes, des droits et taxes sur les importations et les exportations qui apparaissent élevés

(1,17 et 1,54), les niveaux des élasticités des recettes des impôts indirects, de la TVA et des

droits d’accises apparaissent contrastés par la nature inélastique de leur base respective. Les

élasticités recettes par rapport aux bases sont quant à elles élevées: 1,66 pour la TVA et 1,06

pour les impôts indirects.

Enfin, le poste «autres recettes fiscales» apparaît peu élastique (0,92) en raison notamment de

la faible sensibilité de sa base à la variation du revenu (0,93) combinée à une modeste

élasticité recette par rapport à la base (1,11).

En guise de synthèse, l’analyse des élasticités automatiques des recettes et de leurs

composantes a révélé que la modestie de l’élasticité du système fiscal burkinabè résulte en

premier lieu, de l’inélasticité des bases de taxation, en particulier des bases de taxation des

impôts directs. De même, les élasticités des bases par rapport au revenu des grands postes

d’impôts indirects tels que la TVA et les droits d’accises se sont également révélées faibles.

40

En revanche, les élasticités des recettes par rapport aux bases des impôts directs et indirects

sont élevées. De ce fait, afin d’améliorer le rendement, des actions structurelles allant au-delà

de la politique fiscale sont nécessaires et devraient être combinées à des réformes visant à

renforcer l’efficience des procédures de recouvrement ou à ajuster les taux de certains impôts

indirects. Les mesures à effet de levier sur l’élargissement des bases peuvent aller de la

facilitation de l’installation de grandes entreprises à la détection de nouvelles niches fiscales.

Tenant compte de l’inélasticité par rapport à leur base de l’impôt sur les salaires et des droits

d’accises, recommander d’ajuster les taux de ces instruments et d’améliorer leur procédure de

recouvrement pour améliorer leur rendement s’impose.

2.2- Ecarts entre les élasticités globales et les élasticités automatiques: les effets des

réformes de la politique fiscale et de l’administration fiscale

Afin d’estimer la portée sur le rendement des mesures de réformes fiscales opérées, les

élasticités globales des mêmes postes de recettes ont été calculées selon la méthode décrite en

amont, avant d’être comparées aux élasticités automatiques. La portée des mesures fiscales

sur les recettes des impôts qui s’obtient en prenant la différence entre élasticité globale et

élasticité automatique montre que c’est surtout, les droits d’accises et la TVA dont les

rendements se sont fortement accrus, suite aux mesures fiscales, notamment les ajustements

de taux opérés (tableau 17).

En effet, l’écart entre l’élasticité globale et l’élasticité automatique des recettes tirées des

droits d’accises est de 0,26 et de 0,21 pour les recettes de TVA. En ce qui concerne l’impôt

sur les revenus, bénéfices et gains en capital, cet écart n’est que de 0,15.

Il importe de signaler que les réformes fiscales ont eu des effets plutôt négatifs sur les recettes

des impôts sur les salaires et des droits et taxes à l’importation. Cela se comprend aisément si

l’on tient compte de la réduction de base de l’impôt sur les traitements et salaires consentis en

2002 et à d’autres occasions et des politiques d’ouverture économique engagées à partir des

années 1990 conduisant à l’adoption en 2000 du Tarif Extérieur Commun (TEC) de

l’UEMOA.

41

Tableau 17: Elasticités globales et automatiques des impôts et taxes par rapport au PIB 1995-2011

Type d’impôt Elasticité globale Elasticité automatique

Ecarta

Coef. R2

Coef. R2

Impôts directs 1,25

(16,15)

0,94 1,06

(4,47)

0,94 +19

Impôts sur revenu/bénéfice/ et gains

en capital

1,27

(15,62)

0,94 1,12

(9,25)

0,96 +15

Impôts sur salaires versés et autres

Rémunérations

0,82

(4,58)

0,58 0,97

(1,61)

0,73 -0,15

Impôts indirects 1,29

(19,62)

0,96 1,14

(8,44)

0,97 +15

Taxe sur la valeur ajoutée 1,67

(18,56)

0,96 1,38

(12,64)

0,97 +0,21

Droits d’accises 1,24

(10,59)

0,88 0,98

(5,43)

0,92 +0,26

Taxes à l’importation 0,83

(5,72)

0,68 1,28

(8,78)

0,86 -0,55

Taxes à l’exportation -,20

(-1,01)

0,06 -,20

(-1,01)

0,06 0

Autres impôts 1,39

(5,39)

0,66 0,92

(2,91)

0,74 +0,47

Recettes fiscales totales 1,28

(21,34)

0,97 1,08

(12,69)

0,98 +0,20

Note : Les nombres entre parenthèses sont les t-stat. (a) donne la différence entre les élasticités globale et automatique.

Conclusion et synthèse des principaux constats: défis de la politique fiscale et de

l’administration fiscale

A la lumière de l’analyse de la composition des recettes fiscales, des indicateurs globaux de

performance, des indicateurs d’efficacité interne et de l’élasticité du système fiscal, les

principaux constats sont les suivants :

- le rendement fiscal global est faible, comparativement au seuil minimum exigé dans le

cadre des critères de convergence de la CEDEAO et de l’UEMOA, communautés de

pays dont est membre le Burkina Faso ;

- toutefois, comparativement aux coûts de collecte des recettes recouvrées,

l’administration fiscale burkinabè apparaît être efficiente, dans ce sens où chaque unité

de recette coûte relativement peu. Il est toutefois, utile de signaler la tendance à la

baisse du coefficient d’efficience signifiant l’accroissement tendanciel des coûts de

collecte ;

- de même, le niveau de rendement atteint par le pays est en dessous de celui de

nombreux pays africains.

42

- ce niveau de productivité globale du système fiscal du pays résulte en partie d’une

contribution encore modeste des recettes d’imposition des revenus et des actifs ;

- le système fiscal se révèle être assez concentré sur quelques impôts principaux, sans

pour autant être parvenu à limiter la dispersion vers la queue des instruments fiscaux,

ce qui complexifie leur gestion ;

- les impôts principaux du système que sont la TVA et l’Impôt sur les bénéfices / impôts

sur les sociétés sont caractérisés par des productivités nettement inférieures à celles

d’autres pays de l’UEMOA ;

- les taux effectifs de taxation de ces impôts initialement bas, s’améliorent lentement;

réduisant de fait l’érosion des assiettes de ces sources d’imposition ;

- l’analyse des élasticités des recettes et de leur décomposition a mis en exergue le fait

que la faiblesse des rendements des impôts sur les traitements et salaires et des droits

d’accises se situait soit au niveau des procédures de recouvrement, soit au niveau de

l’insuffisance des taux de ces prélèvements ;

- enfin, la même analyse a mis en exergue le fait que des facteurs d’ordre structurel

affectaient le rendement fiscal. Il s’agit du faible élargissement de la base des impôts

directs et de certains impôts indirects (TVA et droits d’accises), malgré la croissance

économique enregistrée ces deux dernières décennies. Il s’agit aussi, de la faible

fiscalisation de l’agriculture et de l’industrie burkinabè posant de ce fait, la délicatesse

de l’élargissement de l’assiette fiscale à ces secteurs clés de l’économie.

De ces constats, les défis suivants peuvent être énumérés:

- le relèvement de la productivité des impôts principaux tels que la TVA et l’impôt sur

les bénéfices et l’impôt sur les sociétés ;

- la réduction de la dispersion vers la queue des instruments de prélèvement fiscaux ;

- la réduction de la dépendance du rendement fiscal aux grandes entreprises ;

- le relèvement de la productivité des autres impôts directs (impôts sur salaires et

traitements, impôts sur les biens actifs, etc.) ;

- l’élargissement de l’assiette fiscale (meilleure fiscalisation des revenus agricoles, du

secteur informel et de l’industrie) et la maîtrise des fichiers des contribuables ;

- l’amélioration des procédures de recouvrement et des taux des droits d’accises.

Quelles sont les réformes qui ont permis d’enregistrer le rendement fiscal actuel et

comment le cadre légal et le cadre administratif s’associent pour expliquer la prévalence

des défis identifiés?

43

CHAPITRE 5: REFORMES DU SYSTEME FISCAL

Introduction

A l’instar de nombreux pays d’Afrique de l’Ouest, le système fiscal burkinabè a subi de

nombreuses modifications qui se sont intensifiées à partir de 1990 avec la mise en place des

Programmes d’ajustement structurel et l’adoption des critères de convergence au sein de

l’UEMOA. Ces réformes ont touché pour certaines, la fiscalité intérieure, pour d’autres, la

fiscalité de porte.

I- Réformes de la fiscalité intérieure

Au cours de la période allant de 1990 à 2013, les réformes engagées au niveau de la fiscalité

intérieure ont visé des objectifs quelque peu contradictoires, à savoir l’amélioration du

rendement fiscal, le soutien à l’économie et au secteur privé et la réponse à des impératifs

sociaux. L’administration fiscale devrait également se moderniser, en simplifiant ses

procédures et en rationalisant les incitations fiscales, afin de répondre efficacement à ses

missions.

1.1- Mesures de soutien à l’économie et au secteur privé

Afin de renforcer la compétitivité des entreprises, le gouvernement a adopté une série de

mesures visant à alléger la charge globale de la fiscalité des entreprises. Il s’agit soit

d’ajustements ou de remplacements d’instruments fiscaux, soit de l’amélioration de

procédures et de celle de la transparence fiscale.

Ainsi, suivant la loi de finances 1992, la Taxe sur le Chiffre d’Affaires (TCA10

) a été

remplacée par la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA). Par rapport au système de la taxe unique

que constituait la TCA, la nouvelle taxe devrait comporter de nombreux avantages

économiques et financiers, parmi lesquels la baisse des prix en raison de la faiblesse de ces

taux (10 et 15%), comparativement aux taux de la TCA qui étaient de 7%, 18% et 25%. De

plus, en rendant possible pour les entreprises, de déduire la taxe sur leurs achats de biens et

services mais aussi sur leurs investissements, la TVA allège la charge fiscale des entreprises

et incite à l’investissement. Le principe de la TVA permet en outre, de réduire le risque de

non recouvrement grâce à la multiplicité de ses collecteurs qui se contrôlent mutuellement.

Exonérant les exportations, elle améliore le commerce extérieur. Puisque les recettes tirées de

la TVA représentent 30 à 37% des recettes de la fiscalité intérieure, le remplacement de la

TCA constitue sans nul doute, la mesure de soutien à l’économie qui a le plus impacté le

rendement fiscal du pays.

Le soutien à l’économie a aussi occasionné des réductions à la baisse au niveau des taux de

certains instruments. Il s’agit, d’abord, de l’impôt sur le bénéfice industriel et commercial

dont le taux est passé de 45 à 40% en 1990, puis, suivant les lois de finances 2000, 2008 et la

loi 008/2010/ du 29 janvier 2010, portant création d’un impôt sur les sociétés, ce taux a été

ramené à 35%, puis à 30% et à 27,5% respectivement.

A partir de la loi de finances, gestion 2003, la baisse des taux a aussi porté sur celui de

l’impôt sur les revenus des valeurs mobilières qui recule respectivement de 25% à 15% puis à

12,5%. Le taux de 6% s’applique aux intérêts sur les obligations.

10

La TCA ne s’appliquait aux actes de production et de prestations de services

44

Quant à la loi de finances gestion 2008, elle a fixé à 6% le taux de tous les produits des

obligations et a rabattu à 12,5%, le taux des autres produits. Enfin, dans l’optique de favoriser

les transactions immobilières, la loi de finances, gestion 2007 a revu à la baisse, le taux de la

taxe sur la plus-value immobilière qui passe de 15 à 10%.

Suivant toujours la loi de finances, gestion 2007, l’Etat a été conduit à rétrécir la base des

impôts sur les bénéfices. Il s’agit notamment, des admissions en déduction des primes

d’assurés versées aux compagnies d’assurances burkinabè pour la constitution d’indemnités

de fin de carrière et de décès. Pour ce qui est de la prime d’assurance pour contrat d’assurance

maladie au profit du personnel, la déduction maximale admise pour cette charge est de 5% de

la masse salariale. La loi de finances, gestion 2008 a quant à elle, admis en déduction de

l’impôt BIC, les provisions pour dépréciation des créances constituées par les banques.

1.2- Mesures directes d’amélioration du rendement fiscal

Il s’agit essentiellement, de mesures visant soit l’élargissement de l’assiette, soit

l’accroissement des taux d’instruments fiscaux, soit encore le renforcement des obligations et

des sanctions, soit enfin l’amélioration de l’organisation de l’administration fiscale. C’est

ainsi que le taux de la TVA qui était de 15 et 10% à son lancement en 1993, a été unifié

(15%) pour compter de la loi de finance, gestion 1996 et l’année d’après, ce taux fut porté à

18%.

Au titre de l’élargissement de la gamme des instruments fiscaux, il s’agit notamment du

relèvement des montants des cotisations pour les contribuables relevant du régime de la

Contribution du Secteur Informel (CSI) à partir de 2002, de l’introduction en 2007 d’une

retenue libératoire sur les sommes perçues par des personnes non immatriculées, à l’occasion

de l’exercice à titre accessoire d’une activité non commerciale. Les taxes de développement

de l’électrification en 2008 et la taxe sur l’interconnexion téléphonique internationale en 2010

font partie des nouveaux instruments institués, à l’image du droit de timbre spécial requis à

partir de 2008 aux demandeurs d’autorisation d’ouverture de jeu du hasard.

La poursuite de l’amélioration du rendement fiscal a également conduit le gouvernement à

durcir les obligations des contribuables et les sanctions, mais surtout, à opérer des ajustements

au niveau de l’organisation de la collecte des impôts intérieurs. Ainsi, les nouvelles

obligations concernent entre autres, l’utilisation de caisses enregistreuses par tout

contribuable assujetti à la TVA et se livrant à des ventes au comptant de marchandise (loi

n°050-1998/AN du 20 novembre 1998), la déclaration par les commissionnaires en douane de

l’identité de leurs clients (loi n°054-2004/AN du 16 décembre 2004). Les nouvelles sanctions

définissent quant à elles, des peines de prison à l’encontre de redevables de TVA, d’IUTS et

de retenues et qui ne les auraient pas reversés, de personnes qui auraient empêché

l’application des dispositions relatives à la retenue à la source ou encore à l’encontre de

l’usage de numéro fictif ou falsifié d’identifiant fiscal unique (loi n°037-2001/AN du 20

décembre 2001).

Quant aux ajustements de l’organisation administrative, ils se sont traduits en 2002 par un

nouveau découpage de la Direction Générale des Impôts pour lui permettre de mieux traiter la

matière fiscale en tenant compte notamment de la taille et des spécificités des contribuables.

Ainsi, la Direction des Grandes Entreprises puis la Direction des Moyennes Entreprises ont

été créées respectivement en 2004 et en 2011 au sein de la Direction Générale. Comme la

45

DGE et la DME, les Directions des Centres des Impôts ont également été créées dans les deux

grandes villes du pays, tandis que les Directions Provinciales des Impôts ont remplacé dans

les provinces, les Divisions Fiscales.

1.3- Mesures d’allègement des procédures et de rationalisation des

incitations fiscales

L’administration fiscale burkinabè a également engagé des efforts de simplification des

procédures et de rationalisation des incitations fiscales. La simplification des procédures a

touché particulièrement la fiscalité domaniale, avec à partir de la loi de finances, gestion

2008, l’allègement des formalités de mutation d’immeubles, conduisant à la création du

guichet unique du foncier. La loi de finances pour la gestion 2009, va quant à elle renforcer

l’allègement des procédures de mutation des droits réels immobiliers et la suppression de

l’obligation de retenue à la source de la TVA sur les achats de biens et services des sociétés

d’Etat et de certaines sociétés d’économie mixte. La même loi a simplifié les formalités

d’enregistrement des sociétés en soumettant à un droit fixe tous les actes portant formation,

fusion et autres actes de sociétés.

Concernant la rationalisation des incitations fiscales, le code des investissements de 1995,

modifié en 1997 et en 2000, qui accordait des exonérations excessives, tant décriées dans les

rapports d’assistance technique à la fiscalité burkinabè (FMI, 2007), a été révisé. Cette

révision a permis de reformuler les catégories de régimes privilégiés, en retenant quatre au

lieu de six précédemment. Elle a aussi permis de clarifier et de mieux circonscrire les notions

de «nouvelle entreprise» et «d’extension d’entreprise», dans le but de réduire les abus dus aux

larges interprétations que l’ancien code permettait de faire de ces notions. Le code révisé de

2012 ne prévoit pas d’incitations fiscales en distinguant la phase d’investissement de celle

d’exploitation.

Quant au code minier de 2003, en cours de révision, il continue d’accorder des exonérations

énormes aux entreprises minières dont les plus importantes sont: le rabattement du taux de

l’impôt sur les sociétés ex-impôts sur les bénéfices de 10 points, soit 17,5%, l’exonération de

7 ans de l’impôt minimum forfaitaire, de la contribution des patentes, de la taxe patronale et

d’apprentissage et de la taxe de biens de mainmorte. En plus, seulement un taux cumulé de

7,5% est dû en matière de droits et taxes à l’importation sur les équipements, matières et

carburants destinés à la production de l’énergie et au fonctionnement des véhicules et des

équipements. En outre, les revenus des dividendes servis bénéficient d’une réduction d’impôts

de 50%. Une générosité du code minier qui a longtemps expliqué la faible contribution du

secteur aux recettes fiscales.

1.4- Mesures à caractère social

Non sans effets sur le rendement, des mesures fiscales à caractère social ont caractérisé

l’activisme de la politique fiscale. A ce niveau, les mesures les plus significatives adoptées

ont trait à l’exonération de la TVA sur les importations et les ventes des produits alimentaires

non transformés, frais ou congelés destinés à la consommation (loi de finances, gestion 2003).

Suivant la même loi, le taux de la retenue libératoire sur les sommes versées aux enseignants

vacataires est passé de 10% à 2%. Tandis que l’ensemble de lois (loi 004/2010/AN du 28

janvier, loi 005/2010/AN du 29 janvier, loi 006/2010/AN du 28 janvier, loi 007/2010/AN du

29 janvier et loi 008/2010/AN du 29 janvier 2010) de 2010 va supprimer la limite de

déduction du salaire du conjoint que la loi de finances, gestion 1998 avait relevé de 200 000

46

F.CFA. D’autres mesures sociales ont été prises portant notamment, sur l’exonération d’impôt

sur les traitements et salaires de l’indemnité de départ à la retraite, la non-imposition des

revenus tirés par les salariés retraités et leurs conjoints survivants, du bail d’un au plus de

leurs immeubles acquis pendant la période d’activité sous réserve que le bail ou le cumul des

baux sur l’immeuble loué n’excède pas 1 million de F.CFA. Enfin, il est utile de signaler la

mise la mise en œuvre d’une part, du taux réduit de 3% du droit d’enregistrement des

immeubles en location-vente et d’autre part, l’exonération de la TVA sur les intérêts des prêts

consentis aux personnes physiques pour la construction ou l’acquisition de leur première

maison destiné à l’habitation. L’exonération de TVA dudit prêt est assortie d’un plafond, fixé

par le ministre chargé des finances.

II- Réformes de la fiscalité de porte

Les réformes majeures au titre de l’administration des douanes ont essentiellement consisté en

l’adoption du tarif extérieur commun et en la modernisation de l’administration douanière.

2.1- Adoption du tarif extérieur commun

A partir du 1er janvier 2000, la fiscalité de porte du Burkina Faso est encadrée par le Tarif

Extérieur Commun (TEC); un tarif douanier commun aux Etats membres de l'UEMOA. Il est

institué pour atteindre principalement, trois objectifs: i) la volonté d'ouverture de l'espace

UEMOA vers l'extérieur et son ancrage au processus de libéralisation et de mondialisation, ii)

la protection des produits originaires des Etats membres, et iii) la lutte contre le détournement

de trafic.

Le TEC est composé d’une nomenclature tarifaire et statistique détaillée à 10 chiffres et du

tableau des droits et taxes qui comprend les taux de droits de douane répartis en quatre

catégories (0%, 5%, 10% et 20%) et introduit en substitution à la fois de l’ancien droit fiscal

à l’importation et du droit de douane; le Prélèvement Communautaire de Solidarité (PCS) de

1%; le Prélèvement Compensatoire Communautaire (PCC) de 0,5%; la redevance statistique

(RSTA) de 1% et, le cas échéant, la Taxe Dégressive de Protection (TDP) et la Taxe

Conjoncturelle à l’Importation (TCI).

L’implication de l’adoption du TEC est en définitive, une réduction globale du taux cumulé

des droits et taxes à l’importation qui n’a pas manqué d’infléchir le rendement fiscal à

l’époque de son adoption.

2.2- Modernisation de l’administration douanière

En plus des réformes tarifaires, la Direction Générale des Douanes (DGD) s’est engagée dans

un processus de modernisation de son administration, avec notamment l’intensification du

recours à l’informatisation des actes de dédouanement et le remaniement du transit douanier

pour une meilleure maitrise des marchandises, l’amélioration de l’interaction avec les usagers.

- L’informatisation

Sur ce plan, l’administration des douanes poursuit l’amélioration de son système informatique

de gestion des actes douaniers. C’est ainsi qu’elle a migré en 2004, du système Sydonia 2.7 à

Sydonia++, en passant d’un stockage local sur des postes dits non intelligents au stockage des

données sur des ordinateurs complets dits intelligents. L’effort d’amélioration du Sydonia++

47

s’est poursuivi avec l’installation au sein de la direction de l’informatique et des statistiques,

d’un serveur unique qui facilite l’interconnexion des offices informatisés entre elles, le suivi

simultané de tous les utilisateurs du système en un même lieu.

Suite aux avancées enregistrées sur le front de l’informatisation de actes, dès 2005, le

traitement et la délivrance des exonérations ont été automatisé grâce au recours au Système de

Gestion des Exonérations (SYGEX). De même, en 2010, le système d’exploitation Sydonia

permet le suivi du transit (exportation et réexportation) entre les différents offices du Burkina

Faso. En plus, depuis 2007, se poursuit la connexion au Sydonia des Commissaires en

Douane Agréés (CDA). L’idée étant de faciliter le dédouanement, tout en sécurisant les

recettes douanières.

Toujours, au chapitre de l’informatisation, des mesures ont été prises dont l’application est

prévue pour 2014. Il s’agit :

de la mise en service d’un logiciel d’évaluation des véhicules automobiles

d’occasion, permettant la détermination de la valeur des véhicules automobiles

d’occasion importés ;

de l’informatisation du transit international ;

de l’interconnexion du système informatique des douanes avec ceux des pays

voisins que sont le Togo, le Mali, la Côte d’Ivoire et la Ghana. Les tests de

l’interconnexion avec le Togo ont été réalisés avec succès ;

l’installation de scanners de marchandises au niveau des deux grands poste de

douane de Ouaga-Gare et Ouaga-Aéroport, afin notamment de lutter contre la

fraude ;

la mise en place d’un système de suivi satellitaire des véhicules en transit.

- La mise en œuvre de la DDU

La Déclaration en Douane Unique (DDU) prévue par la CEDEAO en1999 est une réforme

majeure qui est entrée en vigueur en 2007 au Burkina Faso et qui vise une simplification des

procédures par l’utilisation d’un même imprimé en lieu et place des divers et nombreux

imprimés de différentes couleurs qui caractérisaient les régimes et procédures douaniers.

- La communication et l’interaction avec les contribuables

La DGD a aussi entrepris d’accorder une grande importance à la communication avec les

usagers et le grand public qu’elle mène, à travers : (i) des actions d’information et de

vulgarisation ; (ii) des opérations de relations publiques, au travers desquelles elle rencontre

soit les opérateurs économiques, soit la presse ; (iii) l’animation d’un site web qui fournit

l’information sur la fiscalité et qui répond aux questions des internautes ; (iv) la gestion de

boîtes à idées et (v) la modernisation des conditions d’accueil à travers l’aménagement d’aires

de réception et la mise en place de centres d’appels gratuits et de numéros verts.

48

Conclusion et synthèse des principales réformes

La période allant de 1990 à 2012 a été marquée par la mise en œuvre de plusieurs réformes

ayant touché soit la politique fiscale, soit l’administration fiscale. L’ensemble des réformes

accomplies au niveau administratif, mettent en exergue la nécessité de poursuivre l’effort de :

- modernisation de l’administration et des procédures fiscales à travers une meilleure

exploitation des instruments automatisés de gestion de l’impôt (informatisation) ;

- organisation de services de recouvrement pour mieux maîtriser la matière fiscale, par

la spécialisation et la déconcentration des services et par une meilleure segmentation

des contribuables ;

- rationalisation des incitations fiscales ;

- allègement des procédures ;

- amélioration du rendement fiscal, à travers l’élargissement de l’assiette, l’ajustement

des taux de certains instruments fiscaux, etc.

Quelle est la situation de l’administration fiscale et comment son organisation actuelle

pourrait expliquer la modestie du rendement fiscal?

49

CHAPITRE 6: ORGANISATION DE L’ADMINISTRATION FISCALE

Introduction

Au terme du décret n°2012-546/PRES/PM/MEF du 02/07/ 2012, portant organisation du

Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), la collecte des impôts, taxes et redevances

est assurée par la Direction Générale des Impôts (DGI), la Direction Générale des

Douanes(DGD) et la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP).

Accessoirement et en marge de ses attributions principales, la Coordination Nationale de

Lutte contre la Fraude (CNLF) recouvre une partie des recettes fiscales issues de contrôles

fiscaux.

I- Direction générale des impôts

La Direction générale des impôts a pour mission l’élaboration et l’application de la législation

de la fiscalité intérieure, domaniale, foncière et cadastrale. Selon l’arrêté n°2012-

476/MEF/SG/DGI du 31 décembre 2012 portant attributions, organisation et fonctionnement,

la DGI comprend des services rattachés, centraux, extérieurs et d’appui.

Les services d’appui veillent au bon fonctionnement de la Direction. Ce sont entre autres,

l’Inspection Technique des Services des Impôts, la Cellule d’Appui Technique, le Service des

Ressources Humaines, le Service Financier et du Matériel, le Service de la Communication et

des Relations Publiques et le Service des Archives et de la Documentation.

Les services centraux sont composés de Directions centrales qui exercent leur compétence sur

l’ensemble du territoire national dans un domaine donné. Il s’agit notamment de la Direction

des Affaires Domaniales et Foncières, de l’Informatique et des Prévisions, du Cadastre et, de

la Législation et du Contentieux. Font partie des services centraux, les Directions des

Vérifications et des Enquêtes, des Services Fiscaux et la Direction du Contrôle Fiscal.

Les services extérieurs sont chargés de l’animation, de la coordination, du suivi et du contrôle

de l’action des services placés sous leur autorité, en collaboration avec les Directions

Centrales. Ce sont entre autres, la Direction des Grandes Entreprises (DGE), les Directions

des Moyennes Entreprises (DME), les Directions du Guichet Unique du Foncier (DGUF), les

Directions Régionales des Impôts (DRI) et Directions Provinciales des Impôts (DPI) au

nombre de quarante-trois (43). Compte tenu de la taille économique des provinces abritant les

deux plus grandes villes du pays, les Directions Provinciales des Impôts y ont été subdivisées

en Directions des Centres des Impôts (DCI); soit six (06) DCI pour la province du Kadiogo et

trois (03) pour la province du Houet.

L’organisation générale de la DGI est caractérisée par la coexistence de structures à

compétence nationale, régionale et provinciale. Il s’ensuit que le périmètre communal

demeure imparfaitement couvert par l’administration fiscale. En outre, au niveau des services

d’appui, le rôle traditionnel d’examen de conformité des pratiques avec la règlementation en

vigueur dévolue à l’Inspection Technique des Services des Impôts, prive la DGI des moyens

50

d’auditer en permanence, les procédures, règles et pratiques de l’administration fiscale. Il

s’ensuit qu’une évolution du rôle de l’Inspection Générale des Impôts vers celui d’inspection

et d’audit des règles et procédures serait utile.

En ce qui concerne la gestion des contribuables, elle est dévolue aux services d’assiette, de

recouvrement et de vérification. En dehors de la Direction du Guichet Unique du Foncier

(DGUF), les services d’assiette et de recouvrement se répartissent les contribuables en

fonction des chiffres d’affaires de ceux-ci, de la nature de leur activité, de leur forme

juridique et de leur lieu d’exercice. La prise en charge des contribuables par les différentes

structures d’assiette et de recouvrement n’est pas sans rapport avec la répartition des

contribuables consacrée par les différents régimes d’imposition.

1.1 Organisation de la répartition des contribuables

Conformément aux articles 18 et 19 de la Directive n° 01/2008/CM/UEMOA portant

harmonisation des modalités de détermination du résultat imposable des personnes morales, le

législateur burkinabè a reparti les contribuables en trois (3) régimes, en fonction de leur

chiffre d’affaires, de la nature de leur activité et de leur forme juridique.

Les régimes d’imposition sont :

- le régime du Réel Normal d’Imposition (RNI) qui concerne d’une part, les

contribuables effectuant des livraisons de biens, des ventes à consommer sur place,

des fournitures de logement, des travaux immobiliers et travaux publics, les

exploitants agricoles, les planteurs, les éleveurs et les pêcheurs ayant un chiffre

d'affaires annuel hors taxe égal ou supérieur à cent millions (100 000 000) de francs

CFA et d’autre part, les contribuables réalisant des opérations autres que celles-ci-

avant citées dont la chiffre d'affaires annuel hors taxe est égal ou supérieur à cinquante

millions (50 000 000) de francs CFA ;

- le régime du Réel Simplifié d’Imposition (RSI) qui concerne d’une part, les personnes

morales remplissant pas les conditions pour relever du RNI et les personnes physiques

exclues de la Contribution du Secteur Informel (CSI) et ne remplissant pas les

conditions pour être admises au RNI et d’autre part, les personnes physiques qui

effectuent des livraisons de biens, des ventes à consommer sur place, des fournitures

de logement, des travaux immobiliers et travaux publics et les personnes physiques

agriculteurs, pêcheurs, planteurs et éleveurs, lorsque leur chiffre d'affaires annuel est

égal ou supérieur à trente millions (30.000.000) de francs CFA hors taxe et inférieur à

cent millions (100.000.000) de francs CFA hors taxe et les personnes physiques qui

réalisent des opérations autres que celles-ci avant citées, lorsque leur chiffre d'affaires

annuel, est égal ou supérieur à quinze millions (15.000.000) de francs CFA hors taxe

et inférieur à cinquante millions (50.000.000) de francs CFA hors taxe ;

- et le régime de la fiscalité globale qui est la Contribution du Secteur Boissons (CSB),

la Contribution du Secteur Elevage (CSE) et la Contribution du Secteur Informel

(CSI).

51

La portée de cette distinction est essentiellement liée aux obligations déclaratives et de la

tenue de la comptabilité. Elle marque ensuite, son empreinte sur la répartition et la prise en

charge des contribuables par l’administration fiscale.

1.2 Organisation de la prise en charge des contribuables

Les contribuables sont répartis entre la DGE, les DME, les DCI/DPI en fonction de leur

chiffre d’affaires, de la nature de leur activité, de leur forme juridique et de leur lieu

d’exercice.

1.2.2 Critères d’éligibilité à la DGE

C’est la note de service n°2004-1191/MFB/SG/DGI/DVE/SE du 13 août 2004 qui fixe les

conditions d’éligibilité à la DGE. Ainsi, relèvent de la DGE :

- les contribuables qui effectuent des achats/reventes, lorsque leur chiffre d’affaires est

supérieur ou égal à un milliard de F CFA ;

- les contribuables qui effectuent des prestations de services lorsque leur chiffre

d’affaires est supérieur ou égal à cent (100) millions de francs CFA ;

- les contribuables qui effectuent des activités mixtes, lorsque leur chiffre d’affaires est

supérieur ou égal à cent (100) millions de francs CFA.

- les gérants de stations service dont le chiffre d’affaires hors taxe est supérieur à un

milliard et demi de FCFA ;

- les travaux immobiliers (500 millions francs CFA).

1.2.3 Critères d’éligibilité à la DME

Relèvent de la DME, les personnes physiques ou morales soumises au régime du réel

d’imposition autres que celles relevant de la Direction des grandes entreprises.

Il existe deux (02) DME au Burkina Faso, une à Ouagadougou et une autre, à Bobo-

Dioulasso. Leur compétence est régionale. Il ressort donc que les contribuables relevant du

RNI non éligibles à la DGE relèvent de la compétence des DPI, s’ils ne sont pas

géographiquement localisés dans la région du Centre ni dans celle des Hauts bassins .

1.2.4 Critères d’éligibilité à la DCI/DPI

Sont éligibles à la Direction de Centre des Impôts (DCI)/ Direction Provinciale des Impôts

(DPI), les contribuables établis à Ouagadougou et à Bobo-Dioulasso soumis au régime du RSI

et de la CSI. Concernant la DPI, en plus des contribuables du RSI et de la CSI, sa compétence

s’étend aux contribuables au régime du RNI non éligibles à la DGE.

Les critères d’éligibilité sont rigides et ne prennent pas en compte certaines réalités sur le

terrain, certaines entreprises de groupe sont gérés par des directions différentes, en raison de

52

leur situation géographique ou de leur chiffre d’affaires ce qui ne permet pas une gestion

fiscale intégrée du groupe, afin d’appréhender toutes les transactions intra-groupes.

L’une des difficultés principales de la DGI est d’assurer le transfert conséquent des

contribuables ayant atteint le seuil d’éligibilité ou étant descendus en dessous du seuil

d’éligibilité. Les services font de la résistance à observer les règles, au regard des prévisions

qui leur sont assignées. La DGI n’a jamais réussi à tenir compte de l’impact des transferts de

contribuables pour réaménager les prévisions préalablement assignées aux Unités de

recouvrement.

1.2.5 Pistes d’amélioration de l’organisation des services de la DGI

Les insuffisances et les propositions de solutions seront examinées sous l’angle de

l’organisation des services, des compétences, des procédures et du mode de désignation des

premiers responsables.

Certaines attributions dévolues aux services des impôts ne sont pas prises en charge par un

service spécifique; il s’agit principalement, de la fiscalité internationale, des études et du

suivi, du contentieux et de l’activité de suivi des Centres de Gestion Agréées (CGA).

La création d’un service des relations internationales pour assurer le volet de la

fiscalité internationale. Plusieurs raisons militent en faveur de cette option :

- toutes les administrations fiscales des pays environnants disposent d’un tel

service ;

- au sein de l’UEMOA, il a été adopté un règlement qui tient lieu de convention

fiscale entre les huit (8) Etats de l’Union ; la mise en application de ladite

convention qui comporte de nombreux volets (assistance administrative,

ajustement corrélatif, etc.) nécessite une spécialisation ;

- la convention avec la France date des années 60 et est inadaptée au contexte

actuel ; de nombreux pays ont révisé la leur, il est important que le Burkina Faso

sollicite la révision de cette convention dans laquelle il perd des avantages

financiers ;

- la mondialisation et la montée en puissance de nombreux pays émergents qui

éclipsent de plus en plus les puissances économiques traditionnelles met à jour la

nécessité de conclure de nouveaux accords avec ces derniers ;

- le suivi des prix de transferts au plan international, requiert une masse critique de

spécialistes en fiscalité internationale pour la rédaction des requêtes ;

- etc.

La création d’un service des études pour la mise en œuvre conséquente de la bonne

règle qui veut que toute réforme législative fasse l’objet d’une étude d’impact ex ante

et ex post. Il est important que l’administration fiscale abandonne le sentier des

analyses sommaires et intuitives, lors des réformes fiscales. Un service des études est

bien à propos pour assurer des études poussées, afin de mieux orienter l’action fiscale

à moyen et long terme. Un pays comme le Sénégal applique rigoureusement cette

règle.

La création d’un service spécifique du contentieux pour traiter tous les recours

administratifs et suivre les recours judiciaires en relation avec l’Agent Judiciaire du

Trésor.

53

La mise en place d’une structure chargée du suivi des CGA ; il s’agit d’une

recommandation formulée dans le cadre du FAF/UEMOA ; cette structure devrait

favoriser la multiplication des CGA et partant, une meilleure organisation et

contribution du secteur informel.

La création d’une autre DME à Ouagadougou pour une meilleure prise en charge des

contribuables. En effet, la seule DME11

de Ouagadougou gère 2229 contribuables

actifs sur un total de 3346. Le ratio nombre de dossiers par agent est élevé,

comparativement à la DGE, même si la consistance des dossiers est moindre. Il y aussi

le fait qu’une bonne mise en œuvre du principe de transfert des contribuables ayant

atteint le seuil d’éligibilité à la DME, verra une affluence des nombreux contribuables

relevant de la DME qui se trouvent actuellement dans les DCI. Enfin, il ressort que

1117 contribuables immatriculés à la DME n’accomplissent pas de déclaration et sont

introuvables ; cette situation pourrait être jugulée par la création d’une seconde DME.

La réduction du portefeuille de contribuables va libérer sans doute, des énergies qui

seront consacrées en partie à la recherche des contribuables introuvables.

Du reste, d’une manière générale, la note de service n°2004-

1191/MFB/SG/DGI/DVE/SE du 13 août 2004 fixant les conditions d’éligibilité à la

DGE est surannée, au regard de la situation économique. En effet, la DGE, par

application de cette note, gère environ 640 contribuables, alors qu’elle était conçue

pour en gérer environ 400. Il ressort que certains sont des faux contribuables DGE, car

leur chiffre d’affaires n’est pas représentatif de l’importance de leurs activités, mais

aussi ceux-ci n’ont nullement besoin des services de la DGE ; il s’agit notamment, des

établissements d’enseignement, des débiteurs de cartes téléphoniques et même des

stations-services.

Le nombre pléthorique de contribuables amoindrit son efficacité et la qualité de ses

services. L’étude précitée a montré que 95% des recettes de la DGE proviennent de

50% de ses contribuables12

. Il faut donc tirer les enseignements suivants: (i) mettre

l’accent sur les contribuables les plus importants pour plus d’efficacité, (ii) dégraisser

la DGE.

Pour ce faire, il faut rehausser les seuils d’assujettissement à la DGE d’une part et

d’autre part, unifier la gestion de certains dossiers pour plus d’efficacité. Il y a lieu de

dégraisser la DGE en rehaussant les seuils d’assujettissement d’une part et d’autre part

en unifiant la gestion de certains dossiers pour plus d’efficacité.

11

Rapport Afritac de l’Ouest, Etude sur la mise en place d’une deuxième DME à Ouagadougou, avril 2013

12 Les 44 premiers contribuables dont les chiffres d’affaires sont supérieurs à 15 milliards (7,6% du fichier)

contribuent à hauteur de 75% aux performances de la DGE. En y adjoignant les 61 entreprises suivantes dont le

chiffre d’affaires se situe entre 5 et 15 milliards (10,5% du ficher), on aboutit à 85% des recettes de cette

direction. Cette performance culmine ensuite à 95% avec la moitié des contribuables.

A contrario, l’autre moitié des contribuables, soit 300 entreprises, contribue seulement pour 5% au rendement

global de la DGE. Soit une contribution de 2% pour les 79 grandes entreprises dont le chiffre d’affaires se situe

entre 500 millions et 1 milliard de F.CFA.

54

Les entreprises d’un même groupe ne doivent pas être gérées par des directions

différentes. Un critère d’éligibilité doit être ajouté afin de confier à la DGE la gestion

des entreprises liées afin de mieux suivre les transferts opérés entre elles. Ce type de

critère est utilisé au Mali.

La mise en place d’une direction de centre des impôts, chargée des professions à

ordre. L’expérience du Sénégal est enrichissante en effet, la création d’un service

spécial en charge des professions libérales a eu pour conséquence, l’amélioration de la

contribution de ces derniers. En effet, dans la plupart des pays de la sous-région, on

note la différence criante entre le train de vie des membres des professions libérales et

leur contribution fiscale.

Leur gestion par un service unique, quel que soit leur chiffre d’affaires, permet la

confrontation et la comparaison de leurs déclarations. En plus, cela permet une

spécialisation. En effet, il est arrivé à des agents de l’administration fiscale de refuser

le paiement effectué par un membre d’une société civile professionnelle,

régulièrement constituée au motif qu’ils ignorent la cédule d’impôt dont celui-ci

relève.

Le transfert efficace des contribuables. Le transfert des contribuables souffre d’un

manque d’efficacité hallucinante, pour les raisons suivantes principalement :

- la disposition légale commande le changement de régime d’imposition, dès que le

seuil d’éligibilité est atteint ; or, à la suite d’une opération ponctuelle (obtention

d’un marché), un contribuable peut doubler ou tripler son chiffre d’affaires ; cette

situation heureuse peut ne pas se répéter avant plusieurs années ; le contribuable se

retrouve ainsi embastillé dans un régime dont il n’a pas les moyens administratifs

d’en assurer les obligations ;

- la non prise en compte de l’impact financier des transferts sur les prévisions

assignées aux unités de recouvrement entraîne le manque de transparence des

unités de recouvrement ; chacune ayant le souci de s’attirer les retombées

financières et administratives13

;

- l’absence d’un service autonome pour assurer les transferts des contribuables en

toute indépendance, conjuguée au poids des prévisions non révisées, amènent les

services à ne pas opérer tous les transferts qu’ils doivent faire;

La meilleure maîtrise du fichier des contribuables. En effet, au niveau de la DRIC, à la

date du 31 décembre 2012, le fichier IFU de la DRIC comportait 27452 contribuables

répartis ainsi qu’il suit : RSI : 10 076, RNI : 278, CSI : 15 332, CSB : 8, ND : 1758.

Parmi ces contribuables, on relève au titre des inactifs, 2742 contribuables relevant du

RSI et 5 699 immatriculés à la CSI.

13

Le contrat d’objectif prévoit 40 millions à titre de motivation financière et une lettre de félicitation signée du

Premier Ministre ou du MEF

55

De façon globale, 2515 contribuables soit 55% des contribuables RSI de la DRIC ont

déclaré un résultat déficitaire. La tendance globale des déficits concernent quatre DCI

sur six. Seules Baskuy Sud (53%) et Sig-Noghin (52%) ont enregistré plus de 50% de

contribuables bénéficiaires. Dans les six DCI, 740 contribuables ont déclaré un chiffre

d’affaires « néant ».

Selon une analyse du comportement de la TVA en 2012, 1720 contribuables de DRIC

ont transmis des droits à déductions TVA, sans procéder à la moindre déclaration. Le

montant total des déductions transmises est de 4 673 687 451 francs CFA, soit un

chiffre d’affaires induit de 25 964 930 783 francs CFA.

Le fichier des importations de la DGD indique que 1219 contribuables de DRIC ont

importé pour une valeur CAF de 112 462 552 881 francs CFA. L’analyse combinée de

ce fichier et de celui des états financiers déposés en 2012, révèle que 712 importateurs,

soit 58%, n’ont pas déclaré un chiffre d’affaires bilan 2012. La valeur CAF de leurs

importations qui ont échappé au fisc serait donc de 79 940333 631 francs CFA.

Au niveau de la DME, il est ressorti du rapport de mission du FMI que le nombre des

entreprises inactives est de 1117 sur un total de 3346 contribuables, soit un taux de

33,38%. La situation est également préoccupante.

Pour une meilleure maîtrise du fichier des contribuables, les actions suivantes sont

préconisées :

(i) l’immatriculation des contribuables : la volonté de faciliter la création

d’entreprises a ouvert les vannes à la fraude fiscale. En effet, une bonne partie

des entreprises créées sont inactives au niveau des DCI et de la DME Ouaga.

D’autres ont été créées juste pour servir d’entreprises dites taxi, c'est-à-dire des

entreprises qui transmettent à d’autres un droit à déduction, au moyen de

factures portant sur des opérations fictives.

Dès lors, il convient de localiser préalablement, les contribuables sur le terrain

avant leur immatriculation ou alors de réserver la procédure accélérée du

CEFORE uniquement aux contribuables désirant bénéficier des avantages

particuliers de la loi. Dans ce dernier cas, l’administration fiscale conserve la

charge d’immatriculer les autres contribuables. Cette procédure est appliquée

au Mali.

(ii) l’instauration du recensement permanent au niveau des DCI et de la DME :

des équipes au sein des DCI et de la DME Ouaga devraient être constituées

uniquement pour effectuer le recensement fiscal comme par le passé. Celles-ci

devraient recenser toutes les matières imposables. L’expérience de l’opération

recensement-contrôle menée par la DRI-C sur l’IRF confirme cette nécessité.

Même sur les principaux axes au centre commercial de la ville, de nombreux

contrats de bail ne sont pas conclus, ni enregistrés et l’IRF n’est point

acquitté.

56

D’ailleurs, le nombre des contribuables non répertoriés14

dans les fichiers de l’administration

fiscale est actuellement estimé à 130 000 (sans tenir compte du secteur de l’agriculture).

1.3 La qualité du service rendu par la DGI aux contribuables et piste

d’amélioration

L’amélioration du service rendu aux contribuables constitue un enjeu important pour

l’amélioration de la performance. Or, l’analyse de la qualité des services rendus aux

contribuables et les rapports qui en résultent entre l’administration fiscale et ceux-ci montre

qu’il y a, en la matière, des marges de progrès substantiels.

En effet, les services d’assiette et de recouvrement font état des constats suivants, selon

lesquels la quasi-totalité des contribuables souscrivent leurs obligations déclaratives et de

paiement au cours des deux derniers jours avant l’échéance, entraînant les difficultés

objectives suivantes :

- lenteur ou blocage du Réseau inter-administratif (RESINA) en raison de la

surcharge des opérations enregistrées dans ce laps de temps et du nombre des

utilisateurs ;

- longue file d’attente devant les guichets des impôts, à l’exception de ceux de la

DGE, entraînant un sentiment de révolte de la part des contribuables;

- impossibilité pour les caissiers de vérifier la longue liste des contribuables ayant

déjà émis des chèques sans provision établie par la DGTCP dans l’optique de ne

pas accepter de nouveaux chèques de leur part ; cela a pour conséquence, une

accumulation des chèques impayés au niveau du Trésor.

- paiement de pénalités de retard, automatiquement infligées par le système

informatique à certains contribuables n’ayant pas pu payer à temps, en raison des

lenteurs, bien qu’ils se soient présentés avant l’échéance.

L’administration fiscale doit s’adapter aux besoins des contribuables, afin de leur offrir un

service dont la qualité s’améliore sans cesse. Afin de réduire la file d’attente et l’accumulation

des impayés, l’étude recommande :

- l’adoption de la télé-déclaration et le télépaiement qui pourraient être introduits

graduellement en commençant par les contribuables de la DGE, de la DME, puis

les contribuables du régime simplifié ;

- Appliquer rigoureusement, les dispositions de la réglementation sur le chèque, en

poursuivant et en sanctionnant effectivement, les émetteurs de chèques sans

provisions.

14

« Evaluation de l’administration fiscale et ddéveloppement d’une stratégie de modernisation», Rapport de

mission, 4 novembre 2013.

57

II- Direction générale des douanes

La Direction Générale des Douanes (DGD) a pour mission, l’élaboration et l’application de la

législation douanière et la perception des droits et taxes y afférents. Au terme de l’arrêté

n°2012-465/MEF/SG/DGD du 31 décembre 2012 portant attributions, organisation et

fonctionnement, la DGD est composée de structures d’appui, de structures centrales et

déconcentrées.

Parmi les structures d’appui, figurent l’inspection technique des douanes, le service financier

et du matériel, le service des ressources humaines, le service en charge de la communication

et des relations publiques, le service des archives et de la documentation, la cellule d’étude et

de planification. Au nombre des structures centrales, figurent la direction de la législation et

de la réglementation douanière, la direction de la comptabilité douanière, la direction des

enquêtes douanières et la direction de l’informatique et des statistiques. Au nombre de six, ce

sont les directions régionales qui sont surtout chargées du recouvrement des recettes

douanières liées aux marchandises rentrant sur le territoire national à partir de la région.

III- Direction générale du trésor et de la comptabilité publique

La Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) a pour mission de

contribuer à la gestion saine et transparente des finances de l’Etat et des collectivités

territoriales, ainsi qu’à la viabilité et à la stabilité du système financier national. Selon le

décret 2012/546 du 2 juillet 2012, dont elle tire sa mission, en matière de gestion des recettes

fiscales, la DGTCP est chargée d’exécuter les budgets de l’Etat et les budgets des

collectivités territoriales. En pratique, la DGTCP recouvre les recettes fiscales issues des

ressources forestières, fauniques et halieutiques, les taxes touristiques et les recettes fiscales

au profit des collectivités territoriales15

.

IV- Coordination nationale de lutte contre la fraude

La Coordination Nationale de Lutte contre la Fraude (CNLF) est régie dans son organisation,

ses attributions et son fonctionnent, par le Décret n°2012/483/PRES/PM/MEF/CNLF. Elle a

pour missions principales : (i) l’élaboration des stratégies de lutte contre la fraude et suivre

leur mise en œuvre, (ii) la coordination de l’animation des réflexions dans le domaine de la

lutte contre la fraude, (iii) la constatation des cas de fraude mis à jour à l’occasion de ses

contrôles et la poursuite du dénouement par la voie transactionnelle ou devant les juridictions,

(iv) la coordination des actions des diverses administrations intervenant dans la lutte contre la

fraude.

Elle ne constitue pas, en tant que telle, une structure de recouvrement de recettes fiscales.

Toutefois, dans l’exercice de sa mission de lutte contre la fraude économique, elle est amenée

à recouvrer des droits, pénalités et amendes, au titre de la fraude fiscale constatée. La

structure organisationnelle de la CNLF comprend la direction, les structures d’appui, les

structures techniques et la régie de recettes. Ce sont ces deux dernières structures qui sont

directement impliquées dans le recouvrement de recettes.

15

C’est en 2006 qu’est intervenue la communalisation intégrale du pays

58

Les structures techniques sont la Brigade d’Enquête et de Recherche (BER) et la Brigade de

Vérification (BV). La BER est chargée d’établir la preuve de l’infraction à la législation

fiscale, douanière, économique et environnementale, de mener des enquêtes à caractère fiscal,

douanier, économique et environnemental ; contrôler la circulation des marchandises et en

vérifier la conformité avec les documents qui les accompagnent, etc. La BV est chargée du

contrôle du respect des obligations fiscales, douanières, économiques et environnementales ;

elle a les mêmes attributions que les Brigade de vérification de la DGI, les brigades de

contrôle de la DGD, les services de contrôle du Ministère de l’environnement; mieux, elle

peut même contrôler à posteriori les redressements opérés par les brigades de la DGI et de la

douane. La régie de recette est chargée du recouvrement des produits des droits simples,

amendes et pénalités.

Vu que le décret n°2012/483/PRES/PM/MEF/CNLF attribue à la CNLF, la constatation des

cas de fraude mis à jour à l’occasion de ses contrôles et la poursuite du dénouement par la

voie transactionnelle ou devant les juridictions, alors que l’article 2 du livre de procédure

fiscale réserve le contrôle de l’impôt à la seule DGI, il y a manifestement, un conflit de

compétence à ce sujet entre les deux structures, voire entre la CNLF et la DGD en ce qui

concerne le contrôle de la fraude douanière.

Les personnes rencontrées, lors des entretiens confirment les difficultés de collaboration entre

la CNLF et les deux grandes régies de recettes que sont la DGI et la DGD.

Une solution à ce problème consisterait à revoir les attributions de la CNLF pour en faire une

structure de réflexion, d’impulsion et de coordination des structures de lutte contre la fraude

et à renforcer la lutte contre la fraude par la création d’une direction y consacrée, au sein de la

DGD.

V- Coordination et échanges entre régies de recettes

Etant constitués de plusieurs structures de collecte d’impôts, l’administration fiscale

burkinabè connait de ce fait, des difficultés de coordination et d’échange d’informations entre

services de collecte d’impôts. En effet au niveau légal, les arrêtés constitutifs des différentes

structures de l’administration fiscale n’organisent ni n’instituent d’obligations d’échanges

d’informations entre services d’assiette appartenant à différentes régies de recettes. Par

ailleurs, au plan technique, les différences entre les applications informatiques de gestion des

actes fiscaux et surtout, leur déconnexion constituent une difficulté supplémentaire de la

coordination des actions, toute chose qui affecte l’efficacité et le rendement du système fiscal.

En outre, entre autres choses qui complexifient les échanges automatiques d’informations

entre les services, la non certification des bases de données qui, de fait, n’offre pas de garantie

à la sincérité des données.

59

Conclusion et recommandations

La coordination des échanges entre les régies de recettes demeure limitée, réduisant de fait

l’efficacité de la collecte de l’impôt. Plusieurs raisons expliquent cette limitation. Certaines

sont d’ordre légal et administratif. D’autres sont de nature technique. A cet égard, les

recommandations suivantes, peuvent être formulées :

- instituer un cadre légal à l’échange d’informations entre régies qui précise les conditions,

la nature et les normes à respecter par chacune des régies pour la constitution des bases de

données, la collecte des informations qui soient utiles aux autres régies ;

- créer un référentiel pour toutes les administrations auquel toutes les régies doivent se

conformer pour la collecte, l’organisation, la constitution et la gestion des bases de

données, afin que celles-ci soient utiles et exploitables par l’ensemble des régies ;

- interfacer les logiciels de gestion des impôts des différentes régies de recettes, de manière

à permettre leur usage en temps réel par les unités de recettes ;

- créer un service des relations internationales au sein de la DGI, pour la gestion de la

fiscalité internationale ;

- créer au sein de la DGI, un service des études chargé d’instruire et d’évaluer les réformes

fiscales ;

- créer un service chargé de la gestion du contentieux fiscal pour un meilleur suivi des

recours administratifs et judiciaires, en concertation avec l’Agence Judiciaire du Trésor ;

- créer un service du suivi des CGA ;

- créer d’autres Directions des Moyennes Entreprises et d’une direction des impôts chargée

des professions à ordre dans la ville de Ouagadougou ;

- transférer efficacement les contribuables entre les structures de la DGI ;

- améliorer la gestion des fichiers des contribuables et l’identification de nouveaux

contribuables.

60

CHAPITRE 7: ANALYSE CRITIQUE DES INSTRUMENTS DU SYSTEME

FISCAL DU BURKINA FASO

Introduction

L’analyse des instruments de la fiscalité ci-dessous, présentée résulte d’une lecture croisée des

codes des impôts et des douanes du Burkina Faso avec les directives prescrites par l’UEMOA

et le cas échéant, par la CEDEAO en matière d’impôt et de douane. Ces analyses

comparatives de nature normative ont été renforcées par les avis d’experts, recueillis lors des

phases d’entretiens avec les acteurs, réalisées à Ouagadougou et à Bobo-Dioulasso au Burkina

Faso, à Bamako au Mali et à Dakar au Sénégal.

De manière synthétique, l’analyse détaillée des instruments fiscaux consiste à revisiter la

définition de leur base, les taux appliqués et la procédure de recouvrement, puis à proposer

des mesures d’amélioration, au regard des faiblesses éventuelles constatées.

Parmi les instruments de la fiscalité burkinabè, on distingue les impôts directs et indirects.

I- Impôts directs

Les impôts directs portent sur les revenus et salaires, y compris ceux liés à l’exercice d’une

activité. Il s’agit de :

- l’Impôt sur les Bénéfices Industriels, Commerciaux et Agricoles (IBICA) ;

- l’Impôt sur les Sociétés ;

- l’Impôt sur les Bénéfices Non Commerciaux (BNC)

- l’impôt Unique sur les Traitements et Salaires (IUTS) ;

- la Taxe Patronale et d'Apprentissage (TPA)

- l’impôt sur le Revenu des Créances, dépôts et cautionnements (IRC) ;

- l’impôt sur le Revenu des Valeurs Mobilières (IRVM) ;

- l’Impôt sur le Revenu Foncier (IRF) ;

- la Taxe sur la Plus-Value Immobilière (TPVI) ;

- la taxe spécifique sur les revenus de transaction des titres miniers ;

- la contribution des patentes

- la taxe des Biens de Mainmorte (TBM)

- la contribution des licences

- la taxe de résidence.

61

1.1- Impôt sur les bénéfices industriels, commerciaux et agricoles (IBICA)

Institué par les articles 1 à 40 de la loi n° 6-65/AN du 26/05/1965 portant création du code des

impôts directs et indirects et du monopole des tabacs, l’impôt sur les bénéfices industriels et

commerciaux s’appliquait indistinctement, aux personnes physiques et morales.

La loi n°006-2010/AN du 29 janvier 2010 a consacré la séparation entre l’impôt sur le

bénéfice des personnes physiques et celui applicable aux personnes morales; tout en

partageant certaines règles communes avec l’impôt sur les sociétés, l’IBICA s’appliquera

désormais, en principe, aux personnes physiques et assimilées.

Il est perçu annuellement sur les bénéfices nets des charges d'exploitation réalisés par les

personnes physiques exerçant des activités commerciales, industrielles, artisanales, minières

ou forestières, au terme d'un exercice comptable (Tableau 18).

L’impôt est obtenu après l’application d’un barème progressif par tranche; le taux marginal

est de 27,5%.

Les constats:

Les recouvrements de l’IBICA ont évolué de la manière suivante, entre 2010 et 2012:

- l’IBICA ne représente en gros que 0,9% des recettes totales;

- la contribution moyenne est de 2 600 000 par contribuable en 2012, ce qui représente

seulement le double de l’impôt minimum de 1 000 000 F CFA.

Tableau 18 : Recouvrement IBICA sur la période 2010-2012

Années IBICA recouvré % du total des recettes

2010 3 034 672 204 0,97

2011 3 103 121 801 0,78

2012 4 503 935 197 0,97

Source : construit par les auteurs à partir des statistiques de la DGI

Propositions d’action:

- Redynamiser les opérations de recensement, en vue de retrouver tous les

contribuables;

- Renforcer le contrôle, en vue d’une élévation du niveau moyen de contribution;

1.2- Impôt sur les sociétés (IS)

Institué par la loi n°008-2010/AN du 29 janvier 2010, l’impôt sur les sociétés est applicable

aux revenus réalisés par les entreprises de forme sociétaire et assimilées; sont notamment

passibles de l’IS:

- en raison de leur forme : les sociétés de capitaux ou assimilés, quel que soit leur

objet: SA ou SARL;

- en raison de leurs activités: les établissements publics, les organismes de l'Etat

ou des collectivités territoriales, se livrant à une activité à caractère industriel ou

commercial;

62

- sur option: les syndicats financiers et les sociétés civiles professionnelles.

L’impôt est obtenu après l’application d’un taux proportionnel de 27,5%, ce qui est conforme

aux prescriptions de la Directive n°08/2008/CM/UEMOA portant harmonisation des taux de

l’impôt assis sur les bénéfices des personnes morales dans les Etats membres de l’UEMOA

qui fixent une fourchette comprise entre 25 % et 30%.

Certaines sociétés et institutions sont exonérées du paiement de l’IS. Il s’agit principalement:

(i) des sociétés coopératives de consommation, (ii) des établissements publics de l’Etat ou des

collectivités territoriales n’ayant pas un caractère industriel ou commercial, (iii) des caisses de

crédit mutuel agricole, (iv) des institutions mutualistes ou coopératives d’épargne, (v) des

sociétés civiles professionnelles sous réserve de l’option prévue, (vi) des associations ou

organismes sans but lucratif sous réserve du respect strict de leur objet et enfin, (vii) des

sociétés d’investissements en valeurs mobilières.

Constats:

- l’IS représente entre 30 et 34% des recettes fiscales totales;

- la contribution moyenne est de 243 000 000 F.CFA par contribuable en 2012.

Les recouvrements de l’IS ont évolué de la manière suivante, entre 2010 et 2012(Tableau 19).

Tableau 19 : Recouvrement de l’Impôt sur les Sociétés sur la période 2010-2012

Années IS recouvré % du total des recettes

2011 121 751 210 162 30,44

2012 156 598 182 750 33,70 Source: construit par les auteurs à partir des statistiques de la DGI


- L’IS ne concerne que des contribuables constitués, sous forme de personnes morales

immatriculées, facilement identifiables et effectuant de grosses transactions; aussi, une

exploitation judicieuse des fichiers de la douane, du CEFORE, de la Chambre de

commerce devrait permettre un élargissement de l’assiette à ce niveau ;

- Redynamiser les opérations de recensement modernes, exploitation des registres du

commerce, en vue de retrouver tous les contribuables ;

- Renforcer le contrôle fiscal, notamment en ce qui concerne les prix de transfert ;

- Créer et renforcer les bases de données permettant une analyse de la structure des

recettes ;

- Porter à 30%, le taux marginal de l’IS ;

- Revoir l’exonération des entreprises de réassurances et de gestion de titres en bourse

pour limiter la durée de leur exonération de l’IS.

1.3- Impôt sur les bénéfices non commerciaux (BNC)

Au terme de l’article 40 de la loi n° 6-65/AN du 26/05/1965, portant création du code des

impôts directs et indirects et du monopole des tabacs, l’impôt sur les bénéfices non

commerciaux s’applique au bénéfice net de l'année précédente réalisé par les membres des

63

professions libérales. L’impôt s’applique aussi, aux revenus des titulaires des charges et

offices et à toute autre occupation, exploitations lucratives et source de profits, non soumises

à un impôt spécial sur le revenu.

La loi n°006-2010/AN du 29 janvier 2010 complète en son article 39 nouveau la liste des

redevables avec les membres des sociétés civiles professionnelles qui deviennent

individuellement imposables, en raison des revenus perçus par chacun.

Outre les revenus provenant directement d’une activité non commerciale, les revenus

imposables comprennent notamment:

- les produits des opérations de bourse effectuées par les particuliers ;

- les produits de droits d’auteur perçus par les artistes, les écrivains ou compositeurs ou

tout autre bénéficiaire et par leurs héritiers ou légataires;

- les revenus non salariaux des sportifs ;

- les produits perçus par les inventeurs, au titre soit de la concession de licences

d’exploitation de leurs brevets, soit de la cession ou concession de marques de

fabriques, procédés ou formules de fabrication ;

- les produits perçus par les organisateurs de spectacles;

- tout autre revenu provenant de l’exercice, à titre accessoire d’une activité non

commerciale par des personnes non immatriculées.

Les modalités de détermination du revenu imposable sont les mêmes que dans le cas de

l’IBICA, sauf qu’il y est appliqué le principe de la comptabilité de caisse.

L’impôt est obtenu par application d’un barème progressif par tranche dont la dernière est de

27,5%.

Constats:

La part de cet impôt dans les recettes fiscales intérieures est en chute libre (Tableau 20) : elle

est passée de 1,1% en 2008 à 0,65% en 2012. Aussi :

- le BNC représente en moyenne 0,75% des recettes fiscales totales ;

- l’existence de deux (02) régimes d’imposition, alors que les professions libérales sont

obligatoirement, des entreprises du formel ;

- les expressions «personne physique», «profession libérale», posent des problèmes

quant à l’imposition des établissements appartenant à des congrégations religieuses

qui sont des associations.

Tableau 20 : Recouvrement du BNC sur la période 2010-2012

Années BNC recouvré % du total des recettes

2010 2 403 848 715 0,77

2011 2 736 477 484 0,68

2012 3 002 677 633 0,65

Source : construit par les auteurs à partir des statistiques de la DGI

64

Propositions d’actions:

- Renforcer le contrôle fiscal, notamment par le recoupement avec les fichiers de la

CNSS, en vue d’avoir la liste des personnes assurées et le montant de la police qui doit

être en rapport avec ses déclarations;

- Revoir la déductibilité des déficits antérieurs en rapport avec la comptabilité de caisse

appliqué par les contribuables du BNC;

- Clarifier la définition des personnes assujetties à cet impôt.

1.4- Prélèvements à la source

Les prélèvements et retenues à la source institués par la loi de finances gestion 2000 et

modifiés par la loi n° 008-2010/AN/ du 29 janvier 2010 en son article 105. Cet article dispose

que «sont soumis au prélèvement à la source les importations de biens, les ventes effectuées

par tout importateur, fabricant ou commerçant à toute personne physique ou morale passible

de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur les bénéfices ou de la contribution du secteur

informel».

Le taux du prélèvement est fixé comme suit: (i) pour les importations, le taux est de 5%,

réduit à 1% pour les importations réalisées par les contribuables relevant du régime du réel

d’imposition, (ii) pour les ventes, le taux est de 2% réduit à 1% pour le ciment hydraulique, le

sucre, la farine de froment et la noix de cola, et 0,2% pour les hydrocarbures. La base du

prélèvement est constituée du montant de l’achat TTC, tandis que le montant du prélèvement

constitue quant à lui un acompte imputable sur l’IMF.

Sont exemptés du prélèvement de ces retenues à la source, les six (06) opérations et

transactions suivantes: (i) les importations de biens manifestés en transit, (ii) les importations

et les achats effectués par les entreprises bénéficiant d’une exonération partielle ou totale des

impôts sur les bénéfices, (iii) les importations effectuées par les entreprises de vente

d’hydrocarbures ou de production et de fourniture d’eau, d’électricité et télécommunications,

(iv) les importations et achats de produits pharmaceutiques, produits de la santé et de la

reproduction effectués par les centrales d’achat des médicaments essentiels génériques et des

consommables médicaux, (v) les opérations de ventes portant sur l’eau, l’électricité, les

télécommunications et les boissons de fabrication locale, (vi) les importations et les achats

effectués par les entreprises relevant de la direction des grandes entreprises.

Constats:

- les statistiques des prélèvements sont comptabilisées au niveau des impôts sur le

bénéfice et ne ressortent pas expressément, car considérés comme un minimum

d’imposition;

- les prélèvements font l’objet de la directive 07-2001/CM/UEMOA portant régime

harmonisé de l’acompte sur impôt assis sur le bénéfice au sein de l’UEMOA qui

précise que le taux du prélèvement ne doit pas dépasser 3% ; celui-ci peut être porté à

5% pour les entreprises non immatriculées;

- les taux en vigueur au Burkina Faso sont en deçà des taux indicatifs de la directive

UEMOA;

65

- le relèvement du taux pour les entreprises non immatriculées.


- effectuer des recoupements du fichier des impôts avec les statistiques douanières en

vue de rechercher et reclasser tous les contribuables du secteur informel effectuant des

importations dont le montant excède la limite du réel simplifié d’imposition; - envisager une réduction du taux portant sur les ventes de produits industriels produits

à l’intérieur pour tenir compte du faible taux de marge de certains grossistes.;

1.5- Impôt unique sur les traitements et salaires (IUTS)

Institué par les article 55 à 74 de la loi n° 6-65/AN du 26/05/1965 portant création du code

des impôts directs et indirects et du monopole des tabacs, l’impôt unique sur les traitements et

salaires est applicable à l’ensemble des traitements publics et privés, indemnités, émoluments

et salaires de toute nature, perçus au cours de la même année, y compris les avantages en

nature, à l’exception des avantages en nature supportés par l’Etat, les collectivités locales et

les établissements publics n’ayant pas un caractère industriel et commercial.

Ne sont pas imposables les avantages en nature supportés par l'Etat, les collectivités locales et

les établissements publics n'ayant pas un caractère industriel et commercial et les revenus

suivants: (i) - les allocations familiales, (ii) les pensions civiles et militaires, (iii) les

traitements attachés à une distinction honorifique à caractère civil ou militaire et les

indemnités parlementaires, (iv) les indemnités de licenciement, à l’exclusion des sommes

versées au titre de l’indemnité de préavis ou de congés payés, (v) les appointements des

consuls pour l’exercice de leurs fonctions consulaires, dans la mesure où les pays qu’ils

représentent accordent des avantages analogues aux agents diplomatiques et consulaires du

Burkina Faso, (vi) les indemnités de logement, de transport et de fonction, tant qu’elles

n’excèdent pas une certaine proportion.

L'impôt est calculé et retenu mensuellement, à l'aide d’un barème appliqué par l'employeur

pour le compte du Trésor. Les retenues portent sur le montant net du revenu imposable

déterminé après déduction des exonérations. Le taux marginal est de 27%.

Constats:

Troisième impôt par ordre de grandeur après la TVA et l’IS, les recouvrements de l’impôt sur

les sociétés ont évolué de la manière suivante entre 2010 et 2012 (Tableau 21) :

- l’IUTS représente en moyenne 15% des recettes fiscales totales ;

- le nombre de revenus exonérés est très élevé et obère la productivité de cet impôt ;

- l’observation de l’évolution laisse penser que beaucoup de contribuables échappent à

cet impôt. Elle peut également être la conséquence des rabattements du taux de cet

66

impôt, consentis dans le cadre des mesures sociales adoptées par le gouvernement et

dont la synthèse a été dans le chapitre consacré aux réformes.

67

Tableau 21: Recouvrement de l’IUTS sur la période 2010-2012

Années IUTS recouvré % du total des recettes

2010 50 808 569 445 16,20

2011 56 161 244 499 14,04

2012 67 941 016 103 14,62 Source : construit par les auteurs à partir des statistiques de la DGI


- renforcer le contrôle fiscal, notamment par le recoupement avec les fichiers de la

CNSS et de l’inspection du travail ;

- supprimer l’exonération de l’indemnité parlementaire ;

- diminuer le nombre de tranches du barème et revoir à la hausse la plus haute tranche ;

- diminuer le nombre de charges éligibles à l’abattement pour charges familiales de 7 à

4 pour être conforme aux autres pays ;

- étendre l’obligation de déclarer par eux-mêmes aux travailleurs des organisations

internationales et des missions diplomatiques régies par les contrats de travailleurs

nationaux.

1.6- Retenue à la source

La loi n° 008-2010/AN/ du 29 janvier 2010 traite en son article 114 de la retenue à la source

comme suit : « sont soumises à une retenue à la source, les sommes versées en rémunération

de prestations de toute nature fournies ou utilisées sur le territoire national, par des débiteurs

établis au Burkina Faso à des personnes qui y résident ». Par prestation de toute nature, on

entend toute opération de nature lucrative autre qu’une vente de biens ou une location

d’immeubles dont le montant est égal ou supérieur à cinquante mille (50 000) francs CFA,

toutes taxes comprises.

Sont exonérés les contribuables relevant de la Direction des grandes entreprises.

Les personnes imposables sont définies comme suit : (i) les personnes physiques et morales

relevant de l’impôt sur les sociétés, de l’impôt sur les bénéfices industriels, commerciaux et

agricoles ou de l’impôt sur les bénéfices des professions non commerciales, selon le régime

du réel d’imposition, (ii) l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics, les

projets sur financements extérieurs, (iii) les organisations non gouvernementales.

Le taux de la retenue est fixé à 5% du montant, toutes taxes comprises, des sommes versées,

réduit à 1% pour les travaux immobiliers et les travaux publics. La base de la retenue est le

chiffre d’affaires TTC, ce qui entraîne implicitement, une retenue de la TVA dont le montant

total est pourtant dû. Les retenues constituent un acompte imputable sur l’IMF.

Il faut préciser qu’une retenue à la source est opérée sur les sommes que les personnes

physiques et morales qui ne possèdent pas d’installation professionnelle au Burkina Faso

perçoivent en rémunération de prestations de toute nature fournies ou utilisées au Burkina

Faso. Le taux de cette retenue est de 20% du montant hors taxe de la prestation.

68

Constats:

- les statistiques des retenues sont comptabilisées au niveau des impôts sur le bénéfice et

ne ressortent pas expressément, car considérées comme un minimum d’imposition;

- contrairement aux prélèvements, les retenues ne font l’objet d’aucune directive de

l’UEMOA;

- le montant des prélèvements déclaré permet de vérifier le chiffre d’affaires des

contribuables y soumis;

- l’exclusion du champ d’application de la retenue des contribuables de la DGE.


- intensifier les recoupements, en vue de déterminer exactement les capacités

contributives des contribuables; - revoir la base de l’imposition pour ne considérer que le chiffre d’affaires hors TVA.

1.7- Taxe patronale d’apprentissage (TPA)

Institué par les articles 120 à 130 de la loi n° 6-65/AN du 26/05/1965 portant création du code

des impôts directs et indirects et du monopole des tabacs, la taxe patronale d’apprentissage est

à la charge des personnes physiques et morales, ainsi que des organismes qui paient des

rémunérations à titre de traitements, indemnités, émoluments et salaires et le cas échéant, qui

accordent des avantages en nature. La base imposable est constituée de l’ensemble des

rémunérations, y compris les avantages en nature et le taux applicable est de 3%.

Constats:

- la TPA représente en moyenne 1,50% des recettes fiscales totales ;

- le taux de la taxe a connu une baisse mais demeure encore assez élevé.

Les recouvrements de la TPA ont évolué de la manière suivante, entre 2010 et 2012 (Tableau

22) :

Tableau 22 : Recouvrement de la TPA sur la période 2010-2012

Années TPA recouvré % du total des recettes

2010 5 464 880 297 1,74

2011 4 968 425 967 1,24

2012 5 856 290 189 1,26 Source: construit par les auteurs à partir des statistiques de la DGI

Propositions d’action :

- renforcer le contrôle fiscal, notamment par le recoupement avec les fichiers de la

CNSS et de l’inspection du travail;

- réduire davantage le taux de la TPA.

1.8- Impôt sur le revenu des créances, dépôts et cautionnements (IRC)

Cet impôt s’applique aux revenus des créances, dépôts et cautionnements, les intérêts,

arrérages et tous autres produits visés par l’article 627 nouveau de la loi n°005-2010/AN du

29 janvier 2010. La liste des autres produits taxables à l'impôt sur le revenu des créances,

69

inclut: (i) les créances hypothécaires, privilégiées et chirographaires, à l'exclusion de toute

opération commerciale ne présentant pas le caractère juridique d'un prêt, (ii) les dépôts de

sommes d'argent à vue ou à échéance fixe, quel que soit le dépositaire et quelle que soit

l'affectation du dépôt, (iii) les cautionnements en numéraire, (iv) les comptes courants, (v) les

bons de caisse.

Le tarif de cet impôt est de 25%. Il est réduit de moitié pour les intérêts, arrérages et tous

autres produits des comptes de dépôt et des comptes courants.

L’IRC est assorti d’un certain nombre d’exonérations dont certaines apparaissent comme

étant trop généreuses: l’exonération des intérêts et produits des comptes courants figurant

dans les recettes provenant de l'exercice d’une profession industrielle et la réduction de moitié

des produits des comptes courants et de dépôts.

Constats:

- l’IRC représente en moyenne 0,70% des recettes fiscales totales;

- l’application de cet impôt est complexe, car greffé aux paiements d’intérêts à des

personnes extérieures à l’entreprise.

Les recouvrements de l’ IRC ont évolué de la manière suivante, entre 2010 et 2012 (Tableau

23) :

Tableau 23 : Recouvrement de l’IRC sur la période 2010-2012

Années IRC recouvré % du total des recettes

2010 1 622 353 047 0,52

2011 2 331 159 642 0,58



- supprimer les exonérations se rapportant aux intérêts des banques, de même que la

réduction du taux d’imposition pour les comptes courants bancaires;

- renforcer les capacités des agents d’assiette en matière de contrôle de cet impôt;

- renforcer la collaboration avec les administrations fiscales des autres pays; ce qui pourrait

entraîner un élargissement de l’assiette par l’appréhension des bénéficiaires d’intérêts

reçus de l’extérieur;

- prévoir une imposition des gains de bourse.

1.9- Impôt sur le revenu des valeurs mobilières (IRVM)

L'impôt frappe les revenus et les dividendes d’actions et d’obligations distribués par les

sociétés et personnes morales soumises à l’impôt sur les sociétés au Burkina Faso. La liste

exhaustive des revenus taxables à l’IRVM est définie par l’article 648 nouveau de la loi

n°005-2010/AN du 29 janvier 2010 qui définit les revenus assujettis à l’IRVM.

70

Le taux de l'impôt est fixé à: (i) 12,5% pour les produits des actions, ce taux est réduit de

moitié, en cas de distribution, au cours des trois premiers exercices, (ii) 6 % pour les intérêts,

arrérages et autres produits des obligations émises au Burkina Faso.

L’IRVM est assortie d’au moins sept (07) exonérations dont l’exonération des revenus des

emprunts ou les intérêts, arrérages et tous autres produits des rentes, obligations et autres

effets publics émis par l'Etat du Burkina Faso et les collectivités territoriales; une disposition

contraire à la directive de l’UEMOA relative à la fiscalité des valeurs mobilières.

En plus, cette disposition réduit l’attrait des produits financiers émis par des emprunteurs

privés.

Constats:

- l’IRVM représente en moyenne 3% des recettes fiscales totales ;

- l’IRVM dépend des décisions de l’assemblée générale ou du conseil d’administration;

- les grandes sociétés distributrices ont souvent des actionnaires étrangers.

Les recouvrements de l’IRVM ont évolué de la manière suivante, entre 2010 et 2012 (Tableau

24):

Tableau 24: Recouvrement de l’IRVM sur la période 2010-2012

Années IRVM recouvré % du total des recettes

2010 5 883 719 479 1,88

2011 11 416 517 728 2,85



- étendre la taxation à tout enrichissement des actionnaires: distribution sous forme

d’actions;

- prévoir une imposition même à taux réduits des emprunts d’Etat;

- prévoir une imposition des plus-values de valeurs mobilières pour tenir compte du

marché boursier en développement;

- renforcer le contrôle des bilans des sociétés, notamment unipersonnelles;

- renforcer la collaboration avec les administrations fiscales des autres pays;

- réajuster le taux pour tenir compte de la convention fiscale de l’UEMOA.

1.10- Impôt sur le revenu foncier (IRF)

Au terme de l’article 13 de la loi n°024-2010/AN du 18 mai 2010, l’IRF s’applique aux

revenus de la location des immeubles bâtis ou non bâtis, quel que soit leur usage, y compris

71

les revenus accessoires. Les revenus des sous-locations d'immeubles bâtis ou non bâtis et des

baux à construction sont aussi soumis.

La base imposable est constituée du montant du loyer auquel est appliqué un abattement de

50% pour tenir compte des frais et charges. Il est fait application d’un barème progressif par

tranche dont le taux le plus élevé est de 25%; il faut noter que le barème s’applique par

contrat de bail séparé.

L’IRF exonère six (06) groupes de revenu que sont: (i) les loyers de toute nature provenant de

la location d’immeubles appartenant à des personnes morales soumises à l’IS, (ii) les loyers

de toute nature provenant de la location d’immeubles appartenant à l’Etat, aux collectivités,

(iii) les loyers des chambres d’hôtel et établissements assimilés, (iv) les loyers de

constructions nouvelles, de reconstructions, addition de constructions et assimilés réalisés au

moyen d’un prêt contracté auprès d’une banque de la zone UEMOA pour une période de 5

ans à compter de la date d’achèvement des travaux dûment constatée par une autorité

compétente, (v) les personnes retraitées du secteur privé et public et les conjoints survivants

des retraités dans la limite d’un seul bail construit pendant la période d’activité, (vi) et les

entreprises privées ou publiques ayant pour objet la promotion de l’habitat social.

L’institution de ces exonérations n°4 et 5 ci-dessus, apparaît pour le moins superflue, car la

base imposable n’est constituée que de 50% du montant du loyer et qu’il est difficile de

réimposer les loyers exonérés après le décès du retraité.

Constats:

- l’IRF représente en moyenne entre 0,5 et 0,75% des recettes fiscales totales ;

- le montant de l’IRF est bien en deçà des potentialités du secteur; cela est dû à la

difficulté d’appréhension des locaux loués, liée à leur dispersion ;

- exonération des loyers de constructions nouvelles, de reconstructions, addition de

constructions et assimilés réalisés au moyen d’un prêt contracté auprès d’une banque

de la zone UEMOA pour une période de 5 ans, à compter de la date d’achèvement des

travaux dûment constatée par une autorité compétente ;

- exonération à vie de certaines catégories de revenus de l’IRF (retraités) ;

- imputation de l’IRF sur les charges des redevables de l’IBICA.

Les recouvrements de l’IRF ont évolué de la manière suivante, entre 2010 et 2012 (Tableau

25) :

Tableau 25 : Recouvrement de l’IRF sur la période 2010-2012

Années IRF recouvré % du total des recettes

2010 2 337 000 593 0,75

2011 2 293 426 254 0,57

2012 2 335 216 220 0,50 Source : Construit par les auteurs à partir des statistiques de la DGI

72


- annuler l’exonération des loyers de constructions nouvelles, car la base imposable n’est

constitué que de 50% du montant total du loyer ;

- annuler l’exonération des loyers des retraités et leur accorder plutôt un abattement

supplémentaire, car il serait difficile de réimposer les loyers exonérés après l’absence du

retraité bénéficiaire de l’exonération ;

- mettre en place un service dédié à l’impôt sur les loyers ;

- mettre en place un cadastre fiscal actualisé.

1.11- Taxe sur la plus-value immobilière (TPVI)

La taxe sur les plus-values réalisées par des personnes physiques ou morales, lors de la

cession à titre onéreux ou de l'expropriation des immeubles bâtis et non bâtis et des droits

immobiliers est due par le cédant des biens ci-avant définis. Il est fait application du taux de

10%.

1.12- Taxe spécifique sur les revenus de transaction des titres miniers

La taxe spécifique s’applique sur les plus-values de cessions de titres miniers et les revenus

liés aux autres formes de transaction portant sur lesdits titres dénommés «miniers». Elle est

due par les personnes physiques ou morales, lors de la cession ou à l’occasion de toutes autres

transactions à titre onéreux portant sur lesdits titres.

Les revenus ainsi taxés ne sont pas pris en compte dans la détermination du bénéfice

imposable à l’impôt sur les sociétés.

Le taux de la taxe est fixé à 20%; un taux inférieur au taux marginal du BIC et de l’IS

applicable au revenu qui était imposable à l’impôt sur le bénéfice.

Le paiement de cette taxe dispensant le cédant du paiement de l’IS sur ce revenu, il importe

donc de rehausser le taux de cette taxe au taux commun de l’impôt sur le bénéfice et de

l’impôt sur les sociétés.

1.13- Contribution des patentes

La patente est due par toutes les personnes physiques ou morales exerçant une activité

professionnelle non salariée. La patente se compose d’un droit fixe et d’un droit

proportionnel.


Dans l’optique de la simplification de l’impôt, on pourrait adopter le principe de la

soumission à un seul droit fixe et proportionnel au titre de tous les établissements possédés

dans une même collectivité territoriale.

73

1.14- Taxe des biens de mainmorte (TBM)

La taxe des biens de mainmorte (TBM) est un impôt réel assis sur la valeur des immeubles au

profit des budgets des collectivités dans lesquelles ils sont situés. Elle est annuelle et elle

représente les droits de mutation entre vifs et par décès. Pour la détermination de la taxe, il est

fait application sur la valeur locative obtenue après abattement, des taux de 10% pour les

bâtiments en dur et de 2,5% pour les bâtiments en banco ou en semi dur.

La définition des personnes imposables à cette taxe reste imprécise, de sorte que certains

services des impôts imposent les SARL, tandis que d’autres ne le font pas.


- Il est important que le législateur précise les personnes imposables concernées par le

paiement de cette taxe, en les citant in extenso ;

- En plus, l’exclusion des missions religieuses ne se justifie pas de nos jours ; elles doivent

payer l’impôt au même titre que les autres structures, au regard des activités menées

(établissements d’enseignement payants, radios, centres de santé etc. payants) et des

superficies occupées ;

- enfin, les sanctions doivent être renforcées par un rehaussement des amendes et pénalités.

Le montant de 1000 francs est très bas et n’est point dissuasif.

1.15- Taxe de résidence (TR)

La taxe de résidence frappe exclusivement, tout local affecté à l’habitation et situé dans une

zone urbaine aménagée. Les tarifs sont fonction de la localité, de la zone et du niveau

d’équipement.

Il faut une mise à jour des zones et des tarifs. En effet, la zone de Ouaga 2000 est répertoriée,

au titre des zones faiblement équipées.

II- Impôts indirects et les régimes de fiscalité globale

Ce sont des impôts qui pèsent sur les biens et services achetés et dont la charge effective

incombe au consommateur final. Le paiement de ces impôts est indolore, relativement aux

impôts directs. En effet, le consommateur n’a pas l’impression de payer des taxes, lorsqu’il

achète des biens et services. En revanche, ces taxes apparaissent plus inéquitables car ils

s’appliquent de manière uniforme, indépendamment du niveau de revenu des consommateurs.

Les taxes indirectes comprennent :

- la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) ;

- la Taxe sur les assurances ;

- les Droits d’Accises ;

- les licences des débits de boissons ;

74

Les régimes de fiscalité globale comprennent, la Contribution du Secteur Informel, la

Contribution du Secteur Elevage et la Contribution du Secteur Boisson.

2.1 Taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

La TVA actuellement régie par la loi n° 006-2010/AN du 29 décembre 2010 a été instituée

par la Loi n°04/92/ADP du 3 décembre 1992 et est entrée en vigueur le 1er janvier 1993. Elle

remplace la Taxe sur le Chiffre d’Affaires (TCA) instauré avant les indépendances par

délibération AT n°90/52 du 15 décembre 1952.

La TVA est une taxe sur la dépense, c’est-à-dire une taxe qui frappe les actes de

consommation. Les actes de consommation étant des opérations de transmission de biens ou

de services. L’article 320 nouveau définit les affaires imposables à la TVA comme suit :

les importations ;

les ventes ;

les travaux immobiliers. Par travaux immobiliers, il faut entendre les prestations de

services : locations, entretien, banque-assurance, hôtellerie, transport, professions

libérales.

Les principales exonérations portent sur environ 15 types d’opérations, à savoir :

les opérations effectuées par les contribuables relevant de la contribution du secteur

informel (contribuables ayant moins de 30 000 000 FCFA de chiffre d’affaires pour

l’achat-revente et 15 000 000 FCFA de chiffre d’affaires pour les prestataires de

services) ;

les ventes de produits non transformés de l’agriculture, l’élevage et de la pêche ;

les entrées en entrepôt à la suite d'un régime douanier suspensif ;

les transports terrestres pour la partie réalisée à l'étranger, lorsque les prestations sont

effectuées du Burkina Faso vers l'étranger ;

les services assimilés à des exportations tels que reconnus par la loi ;

les transports aériens internationaux et les déménagements internationaux par voie

aérienne ;

les dividendes, intérêts, arrérages, revenus et autres produits des actions de toute

nature et parts de fondateurs de sociétés ;

les importations et les ventes de produits alimentaires non transformés, frais ou

congelés destinés à la consommation, y compris la viande et le poisson ;

les produits pharmaceutiques ;

les intrants et machines agricoles ;

les recettes réalisées dans le cadre de l’éducation et de la santé ;

les achats effectués par le système des Nations unies, les organisations internationales

et interafricaines ;

les projets et programmes sur financements extérieurs.

75

L’exonération complète des certains produits ou transactions apparaît superflu. Il s’agit par

exemple, de l’importation des intrants agricoles. En effet, s’il est tenu compte du fait que ce

secteur n’est pas du tout taxé, autoriser une taxation à taux réduit de 5 à 10% des intrants

agricoles comme la directive n°02/98/CM/UEMOAdu 22 décembre 1998, modifiée par la

directive n°02/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant harmonisation des législations en

matière de TVA en a donné la possibilité aux pays, sera une manière d’amener le secteur

agricole à contribuer à la mobilisation des recettes fiscales.

Lors des échanges avec les services d’assiette et de recouvrement, l’importance de la fraude

sur la TVA à l’origine d’importants crédits de TVA dont le montant devrait représenter au

moins la moitié de recettes fiscales, prise ensemble avec le nombre des exonérations, serait à

l’origine de la faible productivité de cette taxe.

Constats :

la TVA représente de 30 à 35% des recettes fiscales totales ;

les praticiens de la fiscalité constatent une fraude manifeste au niveau de la TVA :

vente sans factures et sans TVA, factures de déduction fictive, difficulté de

vérification de la destination réelle de produits exonérés, faux crédits TVA ;

d’année en année, on constate un allongement de la liste des exonérations ;

l’exonération totale du secteur agricole: intrants et machines agricoles, produits non

transformés ;

un chiffre d’affaires d’assujettissement relativement modeste: 30 000 000 FCFA pour

l’achat-revente et 15 000 000 FCFA pour les prestataires de services ;

une pluralité d’exonérations accordées aux bénéficiaires d’agréments au code des

investissements ;

un certain nombre d’exonérations, accordés également au secteur minier ;

la mise en place de mécanismes d’accélération des remboursements de crédits TVA

surtout en ce qui concerne le secteur minier ;

le secteur bancaire reste soumis à la TVA, contrairement à la directive de l’UEMOA ;

les seuils d’assujettissement adoptés au Burkina Faso sont les montants planchers

définis par la directive de l’UEMOA ;

un assujettissement des opérations bancaires au droit commun comme la TVA sur les

intérêts, telle qu’appliquée au Burkina Faso.

Les recouvrements de la TVA ont évolué de la manière suivante, entre 2010 et 2012 (Tableau

26):

Tableau 26 : Recouvrement de la TVA sur la période 2010-2012

Années TVA recouvré % du total des recettes

2010 115 798 782 923 36,93

2011 126 832 700 432 31,71


76


résister à la tentation d’allonger la liste des exonérations ;

restructurer le régime de la TVA applicable aux intérêts bancaires ;

contrôler strictement l’activité d’importation des ONG ;

effectuer des recoupements du fichier des contribuables avec les statistiques

douanières, cela permettra de reclasser ceux qui ont dépassé les seuils ;

étudier la possibilité d’imposer le secteur agricole, ne serait-ce qu’en taxant certains de

leurs intrants (Prévu dans la stratégie globale de réforme du secteur agricole, et dans le

PAP) ;

analyser périodiquement, le niveau/la productivité de la taxe pour éviter tout

fléchissement ;

l’instauration de la facture normalisée comme moyen efficace de lutte contre la fraude

organisée autour de la TVA.

2.2 Taxe sur les assurances (TA)

La taxe sur les assurances est une taxe indirecte acquittée, à l’occasion de la souscription d’un

contrat d’assurance. La taxe payée en sus de la prime, est collectée par la société d’assurance

et reversée au service des impôts. Les taux d’imposition sont fonction de la nature de la police

d’assurance.

Constats :

Les assurances maladie et santé sont en expansion, or, leurs taux de taxation ne sont pas

expressément prévus dans le tableau des tarifs alors que les dispositions concernant les impôts

sur les sociétés, sur les Bénéfices Industriels et Commerciaux, ainsi que sur les Bénéfices Non

Commerciaux consacrent leur déductibilité.


Il convient dès lors, d’imposer les contrats y relatifs à un taux modique. Il y a également lieu

de rehausser les pénalités et amendes, afin de les rendre plus dissuasives.

2.3 Droits d’accises et péages sur la marchandise à l’importation

Les droits d'accises sont des taxes à la consommation de produits particuliers. Ils sont évalués

généralement par référence au poids, au volume ou au degré / à la qualité du produit en

question, mais rarement à sa valeur.

Les droits d’accises ont des objectifs multiples et multiformes :

- renflouer les caisses de l’Etat ;

- protéger la santé publique (tabacs, alcools) ;

- assurer la défense ou la sécurité (cartouches, armes) ;

- protéger l’environnement (emballages plastiques, pollution, etc.) ;

- orienter la structure de la consommation, en cas de produits dégageant des externalités

négatives.

L’UEMOA, par la Directive n°03/98/CM/UEMOA du 22 décembre 1998, modifiée par la

Directive n°03/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant harmonisation des législations

des Etats membres, a réglementé les droits d’accises et a défini le champ d’application, la

77

base d’imposition, ainsi que les taux minima et maxima constituant les fourchettes dans

lesquelles les Etats membres peuvent fixer les taux des droits d’accises.

Au Burkina Faso, les principaux droits d’accises sont :

- la taxe sur les boissons (i) ;

- la taxe intérieure sur les noix de cola (ii) ;

- la taxe sur le café et le thé (iii) ;

- la taxe sur les produits pétroliers (iv) ;

- la taxe spécifique sur les produits de la parfumerie et des cosmétiques (vi) ;

-

Le tableau 27 permet de comparer les taux des droits d’accises en vigueur au Burkina Faso

avec les fourchettes de taux prescrites par la directive de l’UEMOA.

Tableau 27: Comparaison des taux des droits d’accises en vigueur au Burkina Faso avec les fourchettes de taux

prescrites par la directive de l’UEMOA

Produits Imposables Taux UEMOA Taux Burkina

Faso

Taux

Proposés Min Max

1 Boissons

Non alcoolisées,

excepté l’eau 0 20

Alcoolisées 15 40

2 Tabacs 15 45

3 Café 1 12 10

4 Cola 10 30 10

5 Farine de blé 1 5 0

6 Huiles et corps gras 1 15 0

7 Thé 1 12 10

8 Armes et munitions 15 40 15

9 Produits de parfumerie et cosmétiques 5 15 5 10

10 Sachets en matière plastique 5 10 0 5

11 Marbres 5 15 0 5

12 Lingots 3 15 0 5

13 Pierres précieuses 3 15 0 5

14 Véhicules de tourisme dont la puissance

est supérieure ou égale à 13 chevaux 5 10 0 5

Source : auteur

Pour compléter ce tableau, il convient de préciser que la taxe sur les produits pétroliers

s’applique aux cessions de tous produits pétroliers effectuées à titre onéreux ou à titre gratuit

par les entreprises importatrices directes. Les prélèvements effectués par ces entreprises pour

leur propre besoin sont assimilés à des cessions.

Le nouveau tarif fixé par voie réglementaire est de 50 FCFA pour l’essence et 10 FCFA pour

le gasoil.

Concernant la taxe de péage sur les marchandises à l’importation, les taux en vigueur qui

s’appliquent, non pas à la valeur de la marchandise, mais sur le poids apparaissent à présent

non actuels. Le tableau 28 indique le niveau de ce taux par source de prélèvement et propose

de nouvelles quotités.

78

Tableau 28: Péage sur les marchandises à l’importation

N° Source de prélèvement Taux en

vigueur

Taux

Proposé

1 Riz, sucre, farine de froment, sel, le ciment, l’engrais 75F/T 100F/T

2 Métaux et les produits de la métallurgie (fer à béton, tôle…) 150F/T 250/T

3 Véhicules automobiles autres que les motos 3000F/U 3500F/U

4 Autres marchandises (café, thé, meubles, poisson, cycles,

motos, carreaux, vêtements, papiers,….) 500F/T 750F/T

Source : auteur

Constats :

- les eaux minérales naturelles et eaux gazéifiées non additionnées de sucre ou d’autres

édulcorants ou non aromatisées ne sont pas frappées des droits d’accises, au titre des

boissons ;

- le taux applicable aux boissons non alcoolisées est fixé à la limite inférieure. Il y a

donc une possibilité d’augmenter le taux de 25% jusqu’à 45% ;

- au titre de la taxe sur les produits pétroliers, le bio carburant ne figure pas encore sur la

liste des produits imposables à cette taxe ;

- le taux de la taxe sur le café et le thé étant de 10%, contre des limites de 1% et 12%

fixées par la Directive UEMOA. Il n’y a qu’une très faible marge d’augmentation de

ce taux ;

- les taux de taxation applicable aux tabacs, cigarettes et cigarillos en vigueur, depuis la

loi de finances gestion 2009, se présentent comme suit: 17% pour les produits classés

«bas de gamme», 25% pour les produits classés «standard» et 30% pour les produits

classés «de luxe». Etant donné que la fourchette des taux de taxation est de 10 à 40%,

il en résulte une importante marge d’augmentation du taux de cette taxe ;

- le taux en vigueur de la taxe sur la cola est de 10% pour une fourchette de taux allant

de 10 à 30% prescrite par la directive de l’UEMOA. N’eût été l’usage coutumier et

social de ce produit, la marge d’accroissement du taux serait importante ;

- de la même manière, il existe des marges substantielles d’accroissement des taux des

droits d’accises sur les produits tels que: (1) les huiles et corps gras, (2) les armes et

munitions, (3) les produits de parfumerie et cosmétiques, (4) les sachets en matière

plastique, (5) les marbres, (6) les lingots, (7) les pierres précieuses, (8) les véhicules de

tourisme dont la puissance est supérieure ou égale à 13 chevaux.

79


- ajuster la grille des taux des droits d’accises appliqués aux produits ci-dessus, cités;

- inclure parmi les boissons non alcoolisées les eaux minérales non additionnées de

sucre ou d’autres édulcorants ou non aromatisées.

2.4- Licences de débits de boissons à consommer sur place

Est assujettie à la contribution des licences, toute personne physique ou morale se livrant à la

vente en gros, demi gros ou en détail de boissons à consommer sur place. Les personnes qui

se livrent à la fabrication du dolo ou du bangui sont également redevables de la licence. Le

tarif est fonction du lieu d’établissement et de la catégorie de boisson vendue.

Constats :

Les opinions recueillies auprès d’agents des services d’assiette et de recouvrement indiquent

que la base de la licence a été fortement érodée par la CSB qui est une contribution

synthétique.


- pour élargir la base il convient de l’exclure des impôts et taxes synthétisés dans la

CSB. Cette mesure se justifie aussi longtemps qu’une réforme profonde n’interviendra

pas en matière de CSB ;

- le produit de l’impôt peut être rétrocédé au budget des collectivités territoriales comme

par le passé. L’avantage est que ces dernières sont des administrations de proximité et

à ce titre, peuvent exercer le contrôles prévus par la loi.

2.5 Régimes de fiscalité globale

Les régimes de fiscalité globale sont destinés à recueillir les contributions synthétiques

d’acteurs opérant dans des secteurs ou domaines particuliers de l’économie. Les principales

contributions relevant de ce régime sont analysées ci-après.

2.5.1- Contribution du Secteur Informel (CSI).

La CSI regroupe les contributions des personnes physiques qui réalisent un chiffre d’affaires

inférieur à 30 millions de F CFA, lorsqu’elles effectuent des livraisons de biens, des ventes à

consommer sur place, des fournitures de logement, des travaux immobiliers et travaux

publics, pour les planteurs, éleveurs et pêcheurs. S’il s’agit d’autres opérations, la CSI porte

sur des personnes physiques qui réalisent un chiffre d’affaires inférieur à 15 millions. Le

dépassement de ces limites en cours d’année entraîne une caducité systématique du régime de

la CSI. Tout contribuable relevant du régime de la CSI peut opter, avant le 1er février de

chaque année, pour le régime du réel simplifié.

La CSI a été instituée en 1992 et modifiée en 2001. Aux termes de la loi N°037-2001/AN du

20/12/2001, la Contribution du Secteur Informel est représentative des impôts et taxes ci-

après:

80

- l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux ;

- l’impôt minimum forfaitaire sur les professions industrielles et commerciales;

- la taxe patronale et d’apprentissage ;

- la contribution des patentes ;

- la taxe sur la valeur ajoutée ;

- la licence des débits de boissons.

La CSI ne s’applique pas:

- aux contribuables relevant de la Contribution du Secteur Boisson ;

- aux contribuables relevant de la Contribution du Secteur Elevage ;

- aux personnes physiques soumises à l’impôt sur les bénéfices non commerciaux ;

- aux personnes physiques qui effectuent des locations d’immeubles ;

- aux agences de voyage, courtiers, panificateurs industriels, commissionnaires en

douanes, loueurs de véhicules.

La CSI est assise et liquidée comme un forfait global représentatif de tous les impôts dus au

titre de l’année et pour l’ensemble des activités du secteur; les tarifs applicables sont

déterminés par zone, par classe et par profession.

Constats :

- le secteur informel concourt à la formation du PIB pour environ 30%, alors que sa

contribution ne dépasse guère 0,3% des recettes fiscales ;

- les textes législatifs ne permettent pas de vérifier sur place les comptes d’un

contribuable du secteur informel.


- revoir entièrement la CSI en concertation avec les acteurs du secteur. En effet, le

dernier barème prévu par la loi de finances de 2007 n’est pas mis en application en

raison du mécontentement qu’il a suscité. Depuis lors, c’est une note interne du DGI

qui sert de barème. Cette situation ne devrait pas perdurer ;

- effectuer des recoupements avec les statistiques douanières, afin de détecter et

reclasser tout contribuable de l’informel atteignant le seuil d’importation requis pour

être au réel simplifié ;

- mettre en place un service chargé annuellement d’effectuer et d’actualiser les

recensements en mettant l’accent sur l’information et le reclassement systématique ;

- la mise en place d’un cadastre fiscal pourrait être bénéfique à la localisation et la

fiscalisation des acteurs de l’informel ;

- simplifier le passage du secteur informel au réel simplifié. On peut pour cela,

s’inspirer des dispositions de l’article 30 de l’acte uniforme révisé qui prévoit le statut

de l’entreprenant et la réduction de la contribution des membres du secteur informel

qui sont affiliés aux CGA.

81

2.5.2- Contribution du Secteur Boisson (CSB)

Elle est un impôt synthétique représentatif de tous les impôts et taxes professionnels qui

s'appliquent aux personnes physiques et morales exerçant une activité de revente de boissons

de fabrication locale. En sont exclus, les fabricants eux-mêmes pour la cession de leurs

produits aux grossistes et demi-grossistes.

La CSB est assise sur le montant brut des achats, toutes taxes comprises, effectués auprès des

fabricants au prix de gros ou demi-gros. Le taux applicable est de 5 %.

La CSB constitue un minimum et un acompte déductible de l'impôt sur les bénéfices

industriels et commerciaux pour les entreprises qui vendent les boissons de fabrication locale

en marge de leurs activités principales.

Constats :

- la CSB est en fin de compte, une taxe indirecte que les gérants de débits de boissons et

autres maquis répercutent sur les consommateurs, puisque les débiteurs de boissons

sont exonérés du paiement de l’impôt sur les bénéfices qui peuvent parfois être

importants par bouteille de boisson. Les prix des boissons n’étant pas «administrés

mais conseillés», la taxe est plus que répercutée sur le consommateur. Le débitant in

fine, ne paie aucun impôt.


- revoir les dispositions de la CSB, afin de renforcer les impositions et de soumettre

certains gérants de débit de boisson à l’impôt sur le bénéfice ; notamment ceux qui

exercent des activités mixtes (cuisine, musique, bar climatisé, etc.) ;

- cela vaut en général, pour toutes les contributions du régime de fiscalité globale.

Encadré 1: Les régimes de fiscalité globale : les niches fiscales

- La Contribution du Secteur Informel (CSI), la Contribution du Secteur Boisson (CSB) et la

Contribution du Secteur Elevage (CSE) constituent les principaux régimes de fiscalité globale. Les

faiblesses de ces trois régimes sont notoires de sorte que leur révision constituait un des axes des

réformes entreprises en 2007 et ayant abouti à l’adoption de la série de lois fiscale en 2010. Cependant

pour certaines raisons ces régimes bien qu’ayant été l’objet de réflexion dans les groupes de travail qui

ont fait des propositions concrètes n’ont finalement pas été concernées.

- Le niveau d’imposition à la CSI est très faible et inéquitable de sorte qu’elle constitue un refuge pour

bon nombre de contribuables qui émiettent leurs affaires.

- La CSB consacre la défiscalisation du secteur des débits de boissons qui ne paient aucun impôt direct.

La floraison des débits de boissons et l’enrichissent rapide des tenanciers en sont une illustration.

- La CSE conçue à l’origine pour remplacer la taxe sur le bétail abrogée par le Conseil national de la

révolution, ne produit pas les résultats escomptés de sorte que le Ministère en charge des ressources

animales a lancé une étude en vue de réformer cet impôt.

- Ces trois régimes de fiscalité globale portent sur des secteurs d’activités qui mis ensemble représentent

une part importante et dynamique du PIB du pays. Il est apparait donc qu’une meilleure maîtrise de la

fiscalisation desdits secteurs va engendrer une progression insoupçonnée des recettes fiscales.

- En ce qui concerne la CSI, l’adoption du statut de l’entreprenant préconisé par l’acte uniforme relatif au

droit commercial révisé de l’OHADA est une bonne piste. Ainsi le secteur informel sera –t-il scindé en

deux groupes en fonction du chiffres d’affaires et du secteur d’activités. Le premier groupe sera astreint

82

à la tenue d’une comptabilité, le système minimum de trésorerie et sera imposé sur le bénéfice réalisé

avec un minimum de perception même en cas de déficit. Le second groupe sera imposé au forfait ou

paiera simplement les taxes municipales.

- S’agissant de la CSB et de la CSE elles doivent constituer juste un acompte ou un impôt minimum de

leur secteur d’activité. Ainsi, les exploitants de débits de boissons de même que les commerçants

d’animaux doivent-ils être soumis au droit commun. La CSB ou la CSE acquitté au titre de l’activité

spécifique constitue un acompte qui vient en déduction de l’impôt normalement dû sur le bénéfice. En

cas de déficit la CSB ou la CSE constituent un minimum.

2.5.3- Contribution du secteur élevage

La CSE est représentative des droits et taxes exigibles des marchands de bétail, de volaille et

de peaux brutes. Il est fait application de tarifs variant suivant le type d’animal.

Les quotités des prélèvements par source au titre de la CSE sont présentées dans le tableau 29.

Compte tenu du décalage entre ces tarifs et les réalités économiques actuelles (prix des

animaux et produits d’élevage), une amélioration du niveau du recouvrement des recettes de

la CSE serait possible, si les quotités des prélèvements étaient ajustées.

Tableau 29: Quotité des prélèvements au titre de la CSE

Produits imposables Nature prélèvement Taux actuel Taux proposé

Dindons, coqs, canards, CSE 50F/Tête 100F/Tête

Cuirs & Peaux CSE 100F/Tonne 150F/Tonne

Ovins, caprins, porcins CSE 250/Tête 400F/Tête

Bovins CSE 3000/Tête 5000/Tête

Produits de l’élevage

(viande, abats laits,

poissons….)

CSE 0 750/Tonne

Produits agricoles (mil,

sésame, anacarde…)

CSA 0 500/Tonne

Source : auteur

III- Impact des ajustements et de la création de quelques instruments fiscaux

Dans cette section, il est présenté un chiffrage des hausses de recette que produirait

l’ajustement des taux de certains instruments fiscaux. Il s’agit principalement, d’ajustement

de taux portant sur certains droits d’assisses et les impôts sur les bénéfices.

Concernant les impôts sur les bénéficies, l’estimation des effets sur les recettes est faite, en

assumant que le taux marginal de ces impôts passe de 27,5% à 30%. Ainsi, en prenant

comme base d’estimation, le total des 6576 contribuables ayant déposé des états financiers

au titre de l’exercice 2012 au niveau des Unités de recouvrement (UR) que sont la DRI

Centre, la DME-Centre et la DGE, les recettes que produisent les impôts sur les bénéfices

augmenteraient de 40 milliards et 80 millions de F.CFA (Tableau 30). A noter que pour

l’estimation des recettes induites par l’ajustement de ces impôts, a été pris en compte le

caractère progressif de ces instruments fiscaux. En conséquence, seuls les résultats

d’exploitation permettant une imposition au taux marginal ont été virtuellement frappés du

taux marginal ramené à 30%.

83

Ce tableau montre en outre, que malgré d’importants volumes d’affaires réalisés, le résultat

fiscal global - mesuré par le rapport des recettes fiscales sur le chiffre d’affaires global - est

faible (10,92%). Il serait acquis grâce au poids de la DGE, puisque la DRI-Centre est

globalement déficitaires et que la DME-Centre n’a qu’un taux bénéficiaire global de 3,50%.

Le tableau 30 indique aussi, que la profitabilité des affaires est faible car les rapports des

résultats bénéficiaires au CA HT sont respectivement de 5,20% pour la DRI-Centre, 5,62%

pour la DME-Centre et de 13,49% pour la DGE.

Ces constats interpellent sans doute la capacité de contrôle des déclarations par les différentes

UR.

Tableau 30 : Impact du changement du taux des Impôts sur les bénéfices (IS, BIC et BNC) en milliards F.CFA

UR/SOUS UR

Nbre

Contribuables CA HT

Résultats

Fiscaux

globaux

Bases

Imposables

Impôts

déclarés

Impôts à

30% Accroissement

DCI Baskuy Nord 1 009 31,81 -0,40 1,21 0,37 0,56 0,19

DCI Baskuy Sud 790 44,11 -0,39 2,00 0,60 0,71 0,10

DCI Bogodogo 1 412 55,11 -1,29 4,00 1,24 1,44 0,20

DCI Boulmiougou 612 19,98 -1,35 0,96 0,33 0,39 0,06

DCI Nongremassom 591 21,50 -2,75 1,06 0,38 0,42 0,04

DCI Signoghin 317 14,56 -1,37 0,49 0,16 0,19 0,03

DRIC Centre 4 731 187,06 -7,55 9,73 3,08 3,71 0,63

DME Centre 1 258 382,83 13,67 21,52 5,19 7,02 1,83

DGE 587 3 760,93 466,94 507,24 114,67 152,29 37,62

TOTAUX 6 576 4 330,83 473,06 538,49 122,94 163,02 40,08

Source : Etabli sur base des données des UR.

Concernant les droits d’accises, il est assumé un léger accroissement des quotités de certaines

de ces droits. De même, pour les taxes de péage sur les marchandises à l’importation et la

Contribution du Secteur de l’Elevage (CSE), il est assumé un ajustement des taux (Tableau

31). Enfin, prévu la création de nouvelles sous la forme d’une taxe de péage sur les

exportations de produits agricoles bruts, dénommée Contribution du Secteur Agricole, d’une

taxe sur les exportations des produits de l’élevage (viande, abats, laits, poissons….), qui

complètera la CSE.

Les taxes et ajustements de taux proposés n’affecterait pas fondamentalement la structure des

coûts de revient des marchandises. Elles sont donc, supportables par les contribuables. Le

tableau ci-dessous, fournit l’estimation des recettes qui seraient induites par ces mesures

nouvelles. Il est établi sur la base des données de la DGD.

84

Tableau 31 : Estimation des recettes supplémentaires des droits d’accises et péage en douane

N° SIGLES DENOMINATION TAUX

PROPOSES BASE INCIDENCES

1 TPC Taxes sur les Produits Cosmétiques 15% CAF 365 534 443

2 TSP Taxes sur les Sachets Plastiques 5% CAF 29 962 276

3 TVT Taxes sur les Véhicules de Tourisme 5% CAF 28 668 111

4 CAR Taxes sur les Armes et Munitions 15% CAF 203 348 430

5 PEAI Péage (Import) 750/tonne PB 575 143 156

6 CSE Contribution Secteur Elevage

19 321 118

7 CSA Contribution du Secteur Agricole 500/tonne PN 152 847 872

TOTAL 1 374 825 406

Source : Auteurs

85

CHAPITRE 8: EVALUATION DE L’APPROCHE UNITE DE RECOUVREMENT

(AUR)

Introduction

Le Ministre de l’Economie et des Finances a instruit ses services d’opérer un ajustement dans

l’organisation de la collecte de l’impôt et des recettes de service. Cette initiative ministérielle

a conduit en 2009, à une réorganisation des services de recouvrement, connue sous le nom

«Approche Unités de Recouvrement (AUR)».

L’objectif global du changement d’approche dans l’organisation de la collecte des recettes est

d’améliorer la mobilisation des recettes fiscales et de réduire ainsi, la dépendance du Burkina

Faso vis-à-vis de l’assistance financière extérieure. Le recours à l’approche est intervenu, au

moment où les pays donateurs du Burkina Faso étaient aux prises avec les difficultés internes

déclenchées par la crise économique et financière internationale de 2008.

L’AUR part du principe qu’une amélioration significative du rendement fiscal est possible, en

l’absence même de l’introduction de nouveaux impôts et taxes, par l’amélioration de

l’organisation administrative. Ainsi, au lieu de suivre la performance des services de

recouvrement de manière globale, à travers les performances des trois principales régies de

recettes, l’approche conduit à exercer ce suivi et contrôle sur les Unités de Recouvrement. Ces

Unités sont des services des régies de recettes qui deviennent dans leur mission de collecte de

l’impôt redevables au Ministre de l’Economie et des Fiances dans le cadre des revues

trimestrielles instituées.

Dans le cadre de cette approche, les dotations matérielles et financières à but incitatif sont

allouées directement aux unités de recouvrement, sans transiter par la tutelle administrative, la

direction générale de la régie de recettes. Le système global d’incitation des unités de

recouvrement s’appuie sur des contrats de performance signés entre les directeurs généraux

des régies de recettes et le ministre de l’économie et des finances. Ces contrats précisent les

objectifs quantitatifs de recouvrement de recettes fiscales et la matrice des actions et mesures

à accomplir au cours de l’année, ainsi que les moyens de mise en œuvre. C’est sur la base de

ces contrats que les régies assignent à présent aux Unités de recouvrement, les objectifs de

recouvrement. Ces contrats prescrivent également, les termes de motivation supplémentaire

des Unités de recouvrement en cas de réalisation des objectifs contractuels.

Ainsi, sont admissibles à cette formule de motivation, les UR qui auront réalisé 100% de leur

prévision de recouvrement de recettes, au titre de l’année en cours et 10% de taux de

progression, comparé aux performances de l’année écoulée. Quant aux options de

motivations, elles comprennent, la lettre de félicitation du Premier ministre, l’octroi d’un

quota de décoration pour les agents de l’unité et le bonus sur les appuis financiers et

matériels.

Suite à l’application de l’AUR, le recouvrement des recettes s’est amélioré, il est vrai, dans un

contexte également marqué par les retombées fiscales de la production minière. Aussi, après

quatre années de mise en œuvre, ce chapitre livre une évaluation de l’approche en

86

s’intéressant à la fois, à son efficacité, à son efficience et à l’adéquation de son cadre

institutionnel et de son système de motivation.

I- Analyse de l’efficacité et de l’efficience de l’AUR

1.1 Analyse de l’efficacité de l’AUR au regard des objectifs

Depuis l’entrée en vigueur de l’AUR à partir de 2009 comme mode d’organisation des

services de recouvrement des différentes régies de recettes, le recouvrement des recettes s’est

substantiellement accru, comme en atteste le tableau 32.

De même, le taux de pression fiscale qui était de 11,9% du PIB en 2008, a atteint 16,4% en

2012. Depuis l’entrée en vigueur de l’AUR, le rendement fiscal s’est inscrit dans une

tendance fortement haussière, passant de 12,5% du PIB en 2009, à 14,5% en 2011.

Tableau 32: Recouvrement de recettes fiscales et des recettes de service (milliards F.CFA)

Années 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

DGI 178,2 186,8 212,4 226,6 266,3 313,4 385,9 464,6

dont recettes minières 0,7 1,1 2,6 5,2 5,9 24,3 68,9 106,3

DGD 161,3 167,1 177,6 203,2 215,6 237,8 306,0 430,4


DGTCP 4,9 2,7 2,8 3,6 2,6 3,5 3,4 3,7


Taux de pression fiscale (% du

PIB) 11,7 11,9 12,5 11,9 12,5 12,9 14,5 16,4

Source : Régies de recettes et perception spécialisée des mines

En considérant la productivité moyenne des agents (professionnels) des régies de recettes,

comme indicateur d’efficacité de l’AUR, ce critère de performance s’est également inscrit

dans une tendance fortement haussière. En effet, pour ne considérer que le cas précis de la

productivité moyenne des agents de la DGI, qui mesure le montant de recettes recouvrés par

agent (professionnels), celle-ci est passée de 223,9 millions de F.CFA en 2008 à 360,7

millions en 2012.

En outre, le taux de croissance de la productivité moyenne par agent qui était au plus de 3,2%

par an, avant l’adoption de l’AUR, a rapidement progressé, passant de 7,5% en 2009 à 8,2%

en 2010, avant de progresser de 15,8% en 2011 à 19,6% en 2012 (Tableau 33).

Dans ces calculs de productivité moyenne et de taux de croissance de la productivité

moyenne, les bases des ratios sont constituées du nombre d’agents des impôts des catégories

C, B, A et assimilés. Les autres catégories n’ont pas été incluses (D et E et autres

contractuels).

Comme la mise en œuvre de l’approche AUR a coïncidé avec l’entrée en production de

nombreuses mines d’or et la hausse du cours de l’or sur le marché mondial, (l’or étant une

valeur refuge dans le contexte de la crise financière et économique internationale), les

mesures de l’efficacité de l’approche AUR ci-dessus présentées peuvent avoir attribué à tort la

performance à la mise en œuvre de l’approche. Ainsi, afin d’éliminer ce biais d’attribution de

87

l’embellie du secteur minier à la performance induite par l’AUR, les recettes fiscales et non

fiscales recouvrées par les régies de recettes auprès des sociétés minières ont été dans une

variante du calcul exclues des recettes recouvrées. Les productivités moyennes et les taux de

croissance de ces productivités calculés à partir des nouvelles séries de recettes conduisent au

même résultat d’une productivité moyenne - à niveau et en taux de croissance - plus

importante après l’adoption de l’AUR qu’avant.

En effet, la productivité moyenne par agent de la DGI, obtenu après exclusion des recettes

minières dans le recouvrement totale de la DGI, est passée de 218,8 millions de F.CFA en

2008 pour atteindre 240,8 millions en 2010 et 278,1 millions en 2012. Quant au taux de

croissance de cette productivité, elle est passée de -4% en 2008 à 7,6% en 2009 pour atteindre

ensuite, 12,2% en 2012.

On en déduit que l’AUR a permis d’améliorer la performance du recouvrement dans le sens

d’une plus grande efficacité des services de recouvrement.

Tableau 33 : Productivité par agent (professionnel) de la DGI

Année Productivité

Moyenne (PM)

Croissance

de PM

Productivité Moyenne

(PM) hors recettes des

mines

Croissance de PM

hors recettes des

mines

2005 218,4 217,564439

2006 223,4 2,3% 222,148328 2,1%

2007 230,6 3,2% 227,833481 2,6%

2008 223,9 -2,9% 218,828547 -4,0%

2009 240,8 7,5% 235,431567 7,6%

2010 260,5 8,2% 240,343753 2,1%

2011 301,7 15,8% 247,797356 3,1%

2012 360,7 19,6% 278,119649 12,2%

Source : calculé sur la base des données des régies de recettes et perception spécialisée des mines

1.2 Analyse de l’efficacité d’exécution du budget de l’Approche Unité de Recouvrement

Le succès des unités de recouvrements dans l’atteinte des objectifs de recouvrement repose en

partie sur les moyens dont elles disposent pour accomplir leur mission. L’efficacité dans la

mise à disposition des moyens requis pour le fonctionnement des Unités de recouvrement,

ou l’efficacité dans l’exécution du budget de l’AUR est évaluée ci-après.

Les moyens mis à disposition des unités de recouvrement et contenus à partir de 2010 dans le

Plan d’Actions Prioritaires, comprennent le matériel roulant (véhicules de 2 et 4 roues), le

matériel logistique et le mobilier, le carburant et les ressources financières.

88

Ainsi en 2009, année de lancement de l’approche, les régies de recettes ne disposant pas

encore de Plan d’Actions Prioritaires, les appuis se sont faits, de façon ponctuelle, en fonction

des orientations données par le ministre de l’économie et des finances.

Le montant total de l’accompagnement des régies de recettes dans le cadre de l’AUR a été de

l’ordre de 2,33 milliards de francs FCFA en 2009. Sur cette dotation totale, les parts de la

DGI, de la DGD et de la DGTCP ressortent respectivement, à 52,5%, 35,9% et 11,6%. Aussi,

le poste de dépense le plus doté a été celui des moyens financiers16

avec 29,8% de l’enveloppe

totale de la dotation 2009.

Il convient de noter que l’ensemble de ces moyens financiers et matériels a été débloqué au

profit des régies de recettes respectives. Le récapitulatif des moyens mis à disposition des

différentes unités de recouvrement des régies de recettes figure dans les tableaux 34 et 35.

Tableau 34: Acquisition de matériels roulants PAP 2009

Rubriques des moyens

matériels et financiers

Véhicules quatre

(04) roues

Véhicules quatre

(04) roues Carburant

Moyens Financiers

(Appuis exceptionnels)

DGI 21 81 103 540 000 440 555 000

DGD 29 109 102 900 000 83 717 710

DGTCP - 4 102 900 000 139 426 000

BMC 2 - - -

TOTAL 52 194 309 340 000 663 698 710

Source : Etabli à partir des données de la DAF/MEF (PAP/AUR)

Tableau 35 : Récapitulatif des dotations PAP 2009 (en millions de FCFA)

Véhicules Matériels

informatiques

et spécifiques

Carburant Moyens Financiers TOTAL quatre (04)

roues

deux (02)

roues

DGI 234,00 141,47 274,15 103,54 469,95 1 223,10

DGD 281,40 368,50 - 102,90 83,72 836,52

DGTCP - 6,58 20,88 102,90 139,43 269,79

TOTAL 515,40 516,55 295,03 309,34 693,09 2 329,41


A partir de 2010, en appui aux contrats d’objectifs, les différentes régies de recettes expriment

une demande de moyens pour la réalisation du Plan d’Actions Prioritaires qu’elles se sont

engagées à mettre en œuvre.

En 2010, le coût global du PAP/AUR des trois régies qui s’est établi à 2,72 milliards de

FCFA, a connu une hausse de 16,5%, comparativement à l’année 2009. Les plus importants

postes en termes de dotation, ont été les véhicules à quatre (04) roues (29,4%), suivis du

16

En 2009, les moyens financiers étaient composés des appuis au fonctionnement des services, du carburant, des

frais de recouvrement et du matériel informatique et spécifique.

89

carburant (23,2%). Sur l’enveloppe globale des dotations exécutées, les parts de la DGI, de la

DGD et de la DGTCP étaient respectivement de 33,9%, 42,3% et 23,7% (Tableau 36).

Le nombre de véhicules à deux (02) et quatre (04) roues a enregistré une hausse,

comparativement à l’année 2009. Hormis les onduleurs, tous les autres besoins matériels ont

été satisfaits.

Tableau 36 : Acquisition de matériels roulants PAP 2010 (début)

Véhicules quatre (04) roues Véhicules quatre (04) roues Matériels informatiques et

spécifiques

Dotation Exécution Taux

d’Exécution

(%)


d’Exécution

(%)


d’exécution

(%)

DGI 21 21 100 90 90 100 248 129 52,0

DGD 20 20 100 82 82 100 219 185 84,5

DGTCP 4 4 100 52 52 100 78 78 100

BMC - - 100 - - 100 - - 100

TOTAL 45 45 100 224 224 100 545 392 71,9

(Fin) Carburant Moyens Financiers


d’Exécution

(%)

Dotation Exécution Taux d’Exécution (%)

hors appuis exceptionnels

Taux d’Exécution

(%) y compris appuis

exceptionnels

DGI 227, 9 227, 9 100 99,69 130,69 100,0 131,1

DGD 238 ,145 238, 145 100 - 8,08 - -

DGTCP 164,388 164, 388 100 331,73 277,51 83,7 83,7

BMC - - 100 - 11,12 - -

TOTAL 630, 433 630, 433 100 431,42 427,40 87,4 99,1


Quant aux moyens financiers de la DGI, il convient de noter que sur la dotation initiale de

99,69 millions, les déblocages ont été de 130,69 millions de FCFA. Ce dépassement constaté

se justifie par le déblocage spécifique de trente et un millions (31 000 000) de FCFA au profit

de la DGI siège. Cet appui était destiné aux activités de coordination, de pilotage et de

communication.

Concernant la DGTCP, sur une dotation financière totale de 331,73 millions de francs CFA,

les déblocages ont été de 277,51 millions de FCFA, soit un taux de décaissement de 83,7%.

Au titre de la DGD, aucun moyen financier n’avait été prévu dans le PAP 2010. Cependant,

au titre de 2010, une autorisation expresse de 8,07 millions de FCFA fut accordée pour

prendre en charge les différents besoins pressants du siège (Tableau 37).

90

Tableau 37 : Récapitulatif des dotations PAP 2010 (en millions de FCFA)

Rubriques des

moyens matériels

et financiers


informatiques

et spécifiques

Carburant

Moyens

financiers

débloqués

Total

PAP

exécuté

Part PAP

par régie

en % quatre (04)

roues

deux (02)

roues

DGI 350,56 158,62 52,49 227,90 130,69 920,27 33,79

DGD 381,05 171,00 350,43 238,15 8,08 1 148,71 42,17

DGTCP 66,77 97,76 37,35 164,39 277,51 643,79 23,64

BMC

11,12 11,12 0,41

TOTAL 798,39 427,38 440,28 630,43 427,40 2 723,89 100,00

Part en % 29,31 15,69 16,16 23,14 15,69 100,00


En 2011, le budget global d’exécution du PAP/AUR a légèrement reculé pour s’établir à 2,52

milliards de FCFA contre 2,73 milliards de FCFA en 2010. En termes de dotation, le poste

carburant a reçu 29,4% du budget contre 25,1% pour les véhicules à quatre (04) roues et

17,8% pour les véhicules à deux (02) roues. Du point de vue de la répartition entre régies de

recette, la DGI a bénéficié de 26% du budget global exécuté contre 44,9% et 29,1% pour la

DGD et de la DGTCP, respectivement (Tableau 38).

Concernant les moyens, excepté les trois (03) véhicules Berline, tous les autres moyens

matériels ont été acquis et livrés.

Tableau 38 : Acquisition de matériels roulants PAP 2011

(Début)

Rubrique

des

moyens

matériels

et

financiers

Véhicules à quatre (04) roues Véhicules à deux (02) roues Matériels informatiques et

spécifiques


d’Exécution

(%)


d’Exécution

(%)


d’exécution

(%)

DGI 23 23 100,0 32 32 100,0 251 251 100,0

DGD 18 18 100,0 112 112 100,0 69 69 100,0

DGTCP 8 8 100,0 50 50 100,0 182 182 100,0

BMC 1 1 100,0 4 4 100,0 6 6 100,0

TOTAL 50 50 100,0 198 198 100,0 508 508 100,0


91

(Fin) Rubrique des

moyens

matériels et

financiers

Carburant Moyens Financiers


d’Exécution

(%)

Dotation Déblocage Taux

d'exécution

(%)

DGI 242 000 000 242 000 000 100,0 193,78 116,78 60,3

DGD 198 514 000 198 514 000 100,0 77,46 52,60 67,9

DGTCP 174 080 000 174 080 000 100,0 194,61 77,57 39,9

BMC 8 200 000 8 200 000 100,0 10,72 10,72 100,0

TOTAL 614 594 000 614 594 000 100,0 476,57 257,66 54,1


Quant aux moyens financiers (Tableau 39), sur une dotation de 465,85 millions de FCFA, les

déblocages se sont situés à 246,94 millions de FCFA, soit un taux d’absorption de 53% au

titre de l’année 2011. Par régie de recette, la situation des crédits et de leur consommation est

la suivante. Pour la DGI, sur une dotation de 193,77 millions, le montant débloqué a été de

116,78 millions de FCFA, soit un taux d’absorption de 60,3%. Pour la DGTCP, le taux

d’absorption n’a été que de 39,9%, car sur une dotation de 194,61 millions de francs,

seulement 77,57 millions de FCFA, ont pu être consommés. Le taux de consommation des

crédits a été relativement plus élevé au niveau de la DGD qui a pu dépenser 52,60 millions de

FCFA, sur une dotation de 77,46 millions de francs, soit un taux de décaissement de 67,9%.

Tableau 39 : Récapitulatif des dotations PAP 2011 (en millions de FCFA) Rubriques des

moyens

matériels et

financiers


informatiques

et spécifiques

Carburant

Moyens

financiers

débloqués

Total à

l'exécution

PAP 2011

Part

PAP

par

régie en

%

quatre

(04)

roues

deux

(02)

roues

DGI 428,40 56,79 85,99 242,00 116,78 929,95 36,9

DGD 335,79 228,94 122,25 198,51 52,60 938,10 37,2

DGTCP 147,12 86,70 123,77 174,08 77,57 609,24 24,1

BMC 18,39 6,44 1,74 8,20 10,72 45,49 1,8

TOTAL 929,70 378,87 333,75 622,79 257,66 2 522,78 100,00

Part en % 36,9 15,0 13,2 24,7 10,2 100,0


En 2012, l’enveloppe globale des dotations exécutées a connu une hausse de 74,0% pour

s’établir à 3, 64 milliards de F.CFA contre 2091,29 milliards de F.CFA en 2011.

Aussi, afin d’inciter les régies à intensifier leurs efforts de mobilisation des recettes, un appui

exceptionnel additionnel de 556,00 millions de FCFA leur a été accordé, portant l’enveloppe

globale exécutée en 2012 au titre du PAP/AUR, à 4,19 milliards de FCFA. Les parts de la

DGI, de la DGD et de la DGTCP dans l’enveloppe globale, évaluées hors appui exceptionnel,

ressortent respectivement à 26,0%, 44,9% et 29,1%.

92

Les postes les plus importants figurent en montant dans le tableau 39. Il s’agit des véhicules à

deux (02) roues (33,3%), à quatre (04) roues (25,1%) et du carburant (17,6%). La répartition

entre régies de recette des véhicules achetés est indiquée dans le tableau 40 ci-dessous :

Tableau 40: Acquisition de matériels roulants PAP 2012

(Début)

Rubriques des moyens

matériels et financiers

Véhicules à quatre (04) roues Véhicules à deux (04) roues


d’Exécution (%) Dotation Exécution Taux

d’Exécution

(%)

DGI 25 25 100,0 286 286 100,0

DGD 18 18 100,0 127 127 100,0

DGTCP 4 4 100,0 95 95 100,0

TOTAL 47 47 100,0 508 508 100,0

(Suite)

Rubriques des

moyens matériels et

financiers

Matériels informatiques et

spécifiques Carburant


d’Exécution

(%)


d’Exécution

(%)

DGI 250 250 100,0 250 000 000 250 000 000 100,0

DGD 107 107 100,0 200 000 000 200 000 000 100,0

DGTCP 200 200 100,0 192 120 000 192 120 000 100,0

TOTAL 557 557 100,0 642 120 000 642 120 000 100,0

(Fin)

Rubriques des

moyens

matériels et

financiers

Moyens Financiers

Dotation Déblocage Appuis

exceptionnels

débloqués

Taux

d'exécution hors

appuis

exceptionnels

Taux

d'exécution y

compris

appuis

exceptionnels

DGI 338 402 0000 227 765 333 160 000 000 67,3 114,6

DGD 279 833 334 190 666 667 240 000 000 68,1 153,9

DGTCP 269 545 004 188 991 668 156 000 000 70,1 128,0

TOTAL 887 780 338 607 423 668 556 000 000 68,4 131,0


En 2012, le taux d’exécution du poste matériel du budget du PAP/AUR a été exécuté à 100%

(Tableau 41). Quant aux moyens financiers, sur une dotation initiale de 607,42 millions de

FCFA, les déblocages se sont situés à 556 millions de FCFA, soit 68,4% de décaissement.

Au titre des moyens financiers de la DGI, il convient de noter que sur la dotation de 338,40

millions, les déblocages ont été de 227,77 millions de FCFA, soit un taux d’absorption de

67,3%.

93

Concernant la DGTCP, sur une dotation initiale de moyens financiers de 279,83 millions de

francs, les déblocages ont été de 190,67 millions de FCFA, soit un taux de décaissement de

68,1%.

Au titre de la DGD, sur une dotation initiale de moyens financiers de 269,55 millions de

francs, les déblocages ont été de 188,99 millions de FCFA, soit un taux de décaissement de

70,1%.

Tableau 41: Récapitulatif des dotations PAP 2012 (en millions de FCFA)

Rubriques des

moyens matériels

et financiers


informatiques

et spécifiques

Carburant Moyens

financiers

Total

d'exécution

PAP 2012

Part PAP

par régie

en %

quatre

(04)

roues

deux (02)

roues

DGI 486,75 683,16 84,17 250,00 387,77 1 891,85 45,1

DGD 350,46 303,36 111,04 200,00 430,67 1 395,53 33,3

DGTCP 77,88 226,92 65,50 192,12 344,99 907,42 21,6

TOTAL 915,09 1 213,45 260,72 642,12 1 163,42 4 194,80 100,0

Part en % 21,8 28,9 6,2 15,3 27,7 100,0


En somme, l’analyse de l’efficacité de l’AUR conduit à dire que le changement de méthode a

été efficace du point de vue de l’accroissement du recouvrement des recettes et de la

productivité des agents. Toutefois, l’analyse de l’absorption des budgets des PAP/AUR a mis

en évidence des difficultés d’absorption des crédits. En outre, le cadre budgétaire de l’AUR

exclut du champ des dépenses éligibles, une rubrique importante, telle que l’entretien du

matériel roulant et des équipements de bureau disponibilisés. De même, il ressort des

entretiens effectués que les dotations acquises au titre de l’AUR sont souvent parvenues aux

UR avec délai et qu’en outre, les règles qui régissent l’utilisation des dotations budgétaires

liées à l’AUR ont constitué une source de difficulté supplémentaire quant à la consommation

des crédits. Enfin, l’inadaptation de certains matériels et de certaines fournitures de bureau

acquis dans le cadre des appels d’offres groupés que réalise la DAF, contribue à réduire

l’utilité des moyens mis à disposition des UR. Qu’en est-il de l’efficience ?

1.3 Analyse de l’efficience de l’approche

Le tableau 42 établit l’efficience des UR dans la réalisation des objectifs de recouvrement à

elles assignés, dans le cadre de l’AUR. Les coefficients d’efficience sont déterminés comme

précédemment (chapitre 2), en prenant l’écart à l’unité du rapport entre le coût de collecte des

recettes et le montant des recettes collectées. Les recettes additionnelles recouvrées dans le

cadre de l’AUR ont été estimées à défaut, en prenant la différence entre les recettes inscrites

dans les lois de finances initiales et les recettes des lois de finances rectificatives. Ces écarts

ont étés calculés, en considérant soit uniquement les recettes fiscales, soit la somme des

recettes fiscales et non fiscales, les recettes en capital étant exclues.

94

En se référant aux recettes fiscales additionnelles recouvrées dans le cadre de l’AUR, le

tableau ci-dessous, montre qu’elles ont été recouvrées à un coût relativement élevé. En effet,

le coefficient d’efficience fluctue entre 0,64 et 0,95.

Tableau 42 : Efficience du recouvrement de recette des contrats de performance de l’AUR en milliards de FCFA

Année RF&R.SERV Coût Coef. Efficience

2009 2 2,33

2010 61,9 2,72 0,96

2011 11,1 2,09 0,81

2012 89,4 4,19 0,95

Année RF Coût Coef. Efficience

2009

2,33

2010

2,72

2011 5,8 2,09 0,64

2012 87,6 4,19 0,95

Source : Etabli sur base des budgets AUR (DAF/MEF) et des recettes additionnelles des lois de finances

rectificatives. Coût et Recettes (RF et RF&R.Serv) en milliards F.CFA.

IV- Analyse du cadre institutionnel et du pilotage de l’AUR

L’approche AUR est une démarche nouvelle d’organisation de la collecte des recettes du

budget de l’Etat. L’approche qui est en cours d’amélioration repose sur un cadre logique

d’intervention des régies de recette, sur un dispositif de suivi-évaluation de l’intervention des

régies qui ajuste l’organisation administrative de la mission de collecte de l’impôt.

2.1 Cadre logique d’intervention des régies de recette et sa cohérence avec le cadre

d’intervention ordinaire

Dans le cadre de l’AUR, la collecte des impôts par les régies de recette repose sur un cadre

programmatique, à travers lequel les Unités de Recouvrement (UR) qui composent les régies

de recettes, élaborent leur plan d’actions prioritaires. Ces plans d’actions prioritaires sont

ensuite, consolidés par les régies de recette pour constituer le plan d’actions adossé au contrat

de performance dont la régie conviendra avec le ministre de l’économie et des finances.

Le plan d’actions de la régie et/ou des UR décrit par mois, les objectifs quantitatifs de

recouvrement de recettes et les mesures et actions à accomplir pour améliorer le

recouvrement. Ces mesures et actions sont assorties d’indicateurs de suivi de la mise en

œuvre. Outre l’indicateur de suivi de la mise en œuvre des mesures et actions, la structure

responsable de l’accomplissement est identifiée.

Pour ainsi dire, l’AUR a renforcé le recours aux instruments modernes de management des

services de collecte des recettes. Ce qui est une avancée. Il semble toutefois, qu’au fil des

années, les objectifs de recouvrement assignés aux régies de recettes, puis déclinés en

objectifs par UR, soient assez différents de ceux de l’autorisation parlementaire et des

programmes de stabilité macroéconomique. Ce décalage pose d’abord, le problème juridique

de non-respect de l’autorisation parlementaire. Ensuite, il affaiblit la cohérence entre le cadre

programmatique de l’AUR et le cadre opératoire classique des régies de recettes

(POSEF/Programme de coopération avec le FMI).

95

2.2 Analyse du cadre institutionnel et du pilotage de l’AUR

Au plan institutionnel et du pilotage, l’architecture de l’AUR repose sur les structures et

instances suivantes : il y a d’abord, les UR qui constituent les unités élémentaires

d’opérationnalisation des objectifs de l’approche. Ces unités relèvent des régies de recettes et

disposent, dans le cadre de l’AUR, d’un espace d’échanges directs avec le premier

responsable du Ministère de l’économie et des finances, en plus de la relation traditionnelle de

subordination au directeur général de la régie de recettes dont elles relèvent.

Ainsi, l’AUR instaure au sein des régies, une réunion mensuelle de concertation sur l’état de

la mise en œuvre du contrat de performance convenu avec le MEF et décliné en objectif

mensuel pour la régie et pour les UR. En plus de cette réunion mensuelle intra-régie de

recettes, un comité de pilotage, présidé par le ministre de l’économie et des finances est mis

en place pour le suivi des performances des UR. Ce comité de pilotage se tient

trimestriellement et est destiné à analyser les performances des UR et à faire des

recommandations en vue de l’amélioration des performances.

La session du comité de pilotage de l’AUR qui tient lieu de session de revue trimestrielle des

performances des UR réunit outre, le ministre de l’économie et des finances, le ministre

délégué chargé du budget (MDCB), un conseiller technique, le directeur de la structure

responsable de la politique sectorielle du MEF et le directeur responsable de la mise en œuvre

de l’AUR qui assure le Secrétariat de la session, les directeurs des régies de recettes et des

UR.

Les acteurs rencontrés sur le terrain s’accordent sur le fait qu’en créant et en renforçant le

cadre de dialogue direct entre le MEF et les services en contact avec les contribuables (acteurs

directs du recouvrement), cela a accru la considération de ceux-ci, renforcé leur

responsabilité, toute chose qui a amélioré leur productivité et leur recouvrement.

Le principe de suivi mensuel de la performance par la hiérarchie au sein de la régie de recettes

et par le MEF, lors de la session trimestrielle du comité de pilotage de l’AUR, renforce la

rigueur dans le suivi des services de recouvrement et instaure l’obligation de rendre compte.

Par ailleurs, la plupart des acteurs ont estimé que le système de suivi-évaluation instaure un

cadre de partage d’expériences des bonnes pratiques et motive les agents de recouvrement à

plus d’efforts, notamment à cause du système de motivation pécuniaire et morale institué.

En effet, une motivation pécuniaire est allouée aux UR ayant réalisé 100% des objectifs de

recouvrement au titre de l’année en cours et 10% de taux de croissance de leur recouvrement,

comparativement à l’année écoulée. Les récompenses morales sont constituées de lettre de

félicitation, de décoration pour les UR ayant réalisé des performances satisfaisantes.

Concernant les UR ayant rencontré des contreperformances importantes, il leur est demandé

d’expliquer les raisons de celles-ci.

En dépit des apports significatifs de l’AUR, son dispositif institutionnel et de pilotage de et

les mécanismes d’incitation qui le caractérisent, comportent des marges d’amélioration. En

effet, en plus de l’absence d’un document de référence de l’approche, le pilotage de

96

l’instrument incombe au cabinet du MEF. Si le positionnement hiérarchique de cette structure

donne de la prestance au suivi de l’AUR, il n’en demeure pas moins que le nombre réduit de

personnes animant cette structure constitue une entrave à la pleine animation de l’instrument

AUR.

Relativement aux mécanismes d’incitation, il semble d’une part, que telles que conçues, les

récompenses pécuniaires des UR performantes ne soient pas proportionnées à la taille de

celles-ci, de sorte qu’une UR qui pèse des milliards de recettes et des dizaines d’agents reçoit

le même montant que celle animée par quelques agents et ne pesant, en termes de

recouvrement de recettes, que quelques millions de F.CFA.

D’autre part, il semble qu’en ne considérant que les services d’assiette et de recouvrement

dans la distribution des incitations, l’approche tendrait à réduire la solidarité et l’esprit

d’équipe entre les agents des différents services de l’administration fiscale.

En guise de synthèse, le dispositif institutionnel et organisationnel de l’AUR a constitué un

cadre incitatif important à l’accroissement du rendement fiscal, à l’amélioration de la

productivité et la satisfaction morale des agents chargés du recouvrement. Le dispositif

institutionnel et incitatif peut toutefois, être amélioré en certains points à savoir, le pilotage et

la coordination qui doivent être assurés par davantage de ressources humaines, une plus

grande implication de l’ensemble des services des régies de recettes et une meilleure

articulation entre le dispositif AUR et celui du cadre ou des cadres programmatique(s)

existant(s). La rédaction du document de référence de l’AUR constituerait une opportunité

pour combler les besoins d’amélioration du cadre institutionnel et de pilotage, tant du point de

vue de l’inclusion des différents services qu’au plan du pilotage de l’approche et de son

articulation avec les autres cadres programmatiques.

Du point de vue des incitations, le système de récompenses doit évoluer pour prendre en

compte la taille des UR et leur poids, en termes de recouvrement de recettes, voire les services

de conception et de l’administration générale des régies.

97

Encadré 2:Résultats statistiques de l’enquête qualitative sur la mise en œuvre de l’AUR

Le traitement des données quantitatives recueillies auprès de responsables d’Unité de

Recouvrement (UR), lors des interviews administrées sur les thématiques telles que les

objectifs et performance assignées aux UR, le personnel et l’organisation du travail, les

dotations reçues par les UR et le système de motivation fait apparaître les constats

suivants:

- Les objectifs et les performances des UR : les objectifs assignés aux UR restent

globalement élevés de l’avis des 80% des UR interviewées. Les 20% restants jugent le

niveau moyen, notamment dans le secteur des mines. Par contre, un consensus se

dégage quant aux performances, en termes de recouvrement, jugées appréciables. Au

niveau du taux de recouvrement, 80% pensent que le résultat est élevé et 20% trouvent

qu’il est moyen.

- Les effectifs des UR et l’organisation du travail : l’analyse des données recueillies fait

état de 80% de personnes interrogées qui jugent l’effectif au niveau des UR

satisfaisant et 60% pensent que le personnel est qualifié. Toutefois, il se poserait un

problème de renforcement de capacités dû au fait que 40% des UR trouvent

insuffisante la qualification de leur personnel. En outre, de la question de

l’organisation du travail ; il se dégage un satisfecit total, aussi bien en termes de

charge de travail (acceptable) qu’en termes d’organisation (bonne).

- Les dotations budgétaires perçues par les UR : 80% des personnes interrogées pensent

que la disponibilité est suffisante, l’utilité pertinente et l’utilisation relativement

bonne. Cependant, les questions de mise à disposition à temps, de l’adéquation et de la

simplification des procédures pour l’utilisation des dotations méritent d’être affinées

pour rendre plus opérationnelles les UR.

- Le système de motivation : la perception des UR est diversement appréciée en fonction

de ses composantes. En effet, il ressort que la quasi-totalité des services opérationnels

des UR que sont l’assiette et le recouvrement trouve la motivation actuelle bonne. Par

contre, l’accent n’est pas assez mis sur la motivation des services de soutien et de

conception que sont la vérification, la législation et les études. Ce système de

motivation exclusif, pourrait à terme, entraîner un désintéressement des personnels des

services de conception et de soutien au profit des structures opérationnelles.

98

Conclusion

L’AUR se présente comme l’amorce d’un nouveau mode d’organisation de la collecte des

recettes internes du budget de l’Etat (recettes fiscales et recettes de service) qui renforce la

responsabilité des différentes UR dont les performances sont évaluées par le MEF et non pas

exclusivement, par les directeurs des régies de recettes de rattachement.

Elle s’est traduite par le recours à des contrats de performance signés entre le MEF et les

responsables des régies de recettes qui s’engagent à accomplir des objectifs quantitatifs de

recettes et à mettre en œuvre des mesures et actions. Les objectifs quantitatifs de recettes des

régies sont ensuite, désagrégés en objectifs pour les UR qui reçoivent directement les moyens

nécessaires à la réalisation des objectifs contractuels, puis des récompenses pécuniaires ou

morales en cas d’atteinte des objectifs.

L’analyse d’efficacité réalisée dans ce chapitre a mis en exergue le fait que l’AUR a été

efficace, du point de vue de l’accroissement du recouvrement de recettes et de la productivité

des agents, que les recettes minières soient exclues ou non dans cette analyse. Toutefois, au

plan de l’efficacité dans l’exécution financière des budgets d’opérationnalisation de

l’approche, il ressort que l’absorption des crédits a été modeste. En plus, le cadre budgétaire

de l’AUR exclut du champ des dépenses éligibles, une rubrique importante telle que

l’entretien du matériel roulant et des équipements de bureau disponibilisés.

Au plan institutionnel et organisationnel, l’AUR a constitué un cadre incitatif important à

l’accroissement du rendement fiscal et à l’amélioration de la productivité et de la satisfaction

morale des agents chargés du recouvrement. Le dispositif institutionnel et incitatif peut

toutefois, être amélioré, en certains points. Font partie de ces points, le pilotage et la

coordination, l’implication de l’ensemble des services des UR et l’articulation entre le

dispositif AUR et celui du cadre ou des cadres programmatique(s) existant(s).

Ce chapitre recommande la rédaction du document de référence de l’AUR qui constituera

l’occasion pour répondre aux besoins d’amélioration du cadre institutionnel et de pilotage de

l’approche et pour proposer des mécanismes plus souples d’utilisation des crédits d’exécution

des plans d’action de la mise en œuvre de l’approche.

Ce document de référence servira également à la redéfinition du système des incitations pour

tenir compte de la taille des UR et de leur poids, en termes de recouvrement de recettes.

99

CHAPITRE 9: PLAN D’ACTION DE LA MISE EN ŒUVRE DES

RECOMMANDATIONS DE L’ETUDE

Ce chapitre, en une section, consiste en une synthèse des recommandations de l’étude. Cette

synthèse a consisté à identifier les recommandations les plus importantes, à les prioriser et à

inscrire dans le plan d’action ci-dessous. Pour prioriser les recommandations, ont été utilisés

cinq critères d’appréciation notés de manière ordinale sur une échelle allant de 1 à 5. Sur cette

échelle, la note 1 signifie que le critère est à sa plus faible valeur, tandis que la note cinq

implique que le critère a atteint son maximum.

Les critères d’appréciation utilisés concernent la pertinence de la recommandation qui a

compté pour 30 points, l’impact social (20 points), l’impact sur les recettes (15 points),

l’impact sur le climat des affaires (15 points) et la cohérence de la recommandation avec les

engagements du gouvernement vis-à-vis de ses divers partenaires (20 points). Ensuite, a été

retenue comme recommandation n°1, celle dont le score pondéré est le point élevé.

Les recommandations ayant alimenté le plan d’action ont aussi été regroupées dans en trois

(03) axes. Ce sont ces axes de recommandations qui ont d’abord, été soumis à l’exercice de

priorisation. Ainsi, l’axe relatif au Renforcement du Cadre Institutionnel est apparu être le

premier axe d’intervention, suivi de l’axe « Amélioration de la gestion des instruments de la

fiscalité ». Le troisième et dernier axe d’intervention porte sur le relèvement des taux de

certains impôts et taxes.

Au total, les axe 1 et 2 comportaient chacune 16 actions classées par ordre de priorité, tandis

que l’axe 3 contenait 5 actions (tableau ci-dessous du plan d’action). Suite à la réunion du

comité technique de suivi de l’étude tenue le 13 mars 2014 en vue d’examiner le niveau de

prise en compte de l’amendement de l’atelier de validation du 23 janvier 2014, le nombre de

mesures des axes 1 et 2 a été revu et réduit respectivement à neuf (09) et douze (12). L’axe 3

n’a pas subi de modification.

100

Plan d’action de mise en œuvre des recommandations de l’étude

N°1 Activités / Mesures Structures de

mise en œuvre

Axe 1: Renforcement du Cadre Institutionnel

1

Accélérer l’interfaçage des logiciels de gestion des recettes et des

dépenses (SINTAX, SYDONIA, CIR, CID, SIMP,…) des différentes

régies, de manière à permettre leur usage en temps réel par les unités de

recettes

DGI, DGD,

DGTCP et

DGSI

2

Accélérer la modernisation de l’administration fiscale à travers une

meilleure exploitation des instruments automatisés de gestion de l’impôt

(SINTAX)

DGI; DGSI

3 Mettre en place un cadastre fiscal actualisé DGI

4 Poursuivre l’approfondissement de l’étude sur la segmentation des

entreprises et procéder à la création de nouveaux services appropriés DGI

5 Transférer efficacement, les contribuables entre les structures de la DGI DGI

6

Accélérer la définition des dépenses éligibles et la procédure type

d'utilisation des moyens mis à la disposition des UR dans le cadre de

l'approche

CAB

7 Redéfinir les critères de récompenses financières des UR performantes CAB

8

Mettre en cohérence le PAP/UR, avec ceux des Plans Stratégiques des

Régies de recettes et le PAP /POSEF

MEF/DEP ;

CAB, DGI,

DGD, DGTCP

9 Rédiger le document de référence de l'AUR MEF/DEP ;

CAB

101


mise en œuvre

Axe2: Amélioration de la gestion des instruments de la fiscalité

1 Mettre permanemment à jour, les fichiers des contribuables DGI, DGD

2 Alléger la procédure pour s'acquitter de la Taxe de Résidence, en

introduisant la télé-déclaration et les paiements électroniques

3 Accélérer la réforme de la fiscalité globale (CSI, la CSB et la CSE) DGI, DGD

4 Renforcer le contrôle sur pièces et les contrôles ponctuels DGI

5 Stabiliser la liste des exonérations sur la TVA et mettre fin aux

exonérations exceptionnelles DGI

6 Rationaliser les incitations fiscales contenues dans les codes des

investissements, le code minier et les textes spécifiques DGI

7 Accélérer la réforme de l'IUTS

DGI

8 Annuler l'imputation de l'IRF sur les charges des redevables de l'IBICA et

leur accorder un crédit d'impôt, à l'instar des redevables de l'IS DGI

9 Contrôler strictement l'activité d'importation des ONG DGD

10

Etudier la possibilité d'imposer le secteur agricole, en taxant certains

intrants agricoles (engrais, semences pesticides, etc.) à la TVA et en

imposant les revenus des grandes exploitations.

DGI

11

Adopter le principe de la soumission à un seul droit fixe et proportionnel

au titre de tous les établissements détenus par le contribuable dans une

même localité pour la liquidation de la patente

DGI

12

Annuler l'exonération de l'IRF sur les loyers de constructions nouvelles, en

raison du relèvement de l’abattement à 50% du montant total du loyer

DGI

102


mise en œuvre

AXE3: Ajustement des taux d'impôts et taxes

1 Mettre à jour les tarifs de la Taxe de Résidence en fonction des

potentialités des différentes zones (expl: Ouaga 2000) DGI

2

Ramener le taux marginal des impôts sur les bénéfices et de l'impôt sur les

sociétés à 30% au lieu de 27,5% et supprimer le rabattement de 10 points

accordé aux sociétés minières

DSF

3

Ajuster les taux des droits d'accises suivants: armes et munitions, produits

de parfumerie et cosmétiques, marbres, lingots et pierres précieuses,

véhicules de tourismes

DGD/DGI

4 Rehausser le taux de la TPVI au taux commun de l'impôt sur le bénéfice et

de l'impôt sur les sociétés DGI

5

Ajuster les taux des droits de péage sur les importations des biens que

sont : riz, sucre, farine de froment, sel, ciment, engrais, métaux et produits

de la métallurgie, véhicules automobiles autres que les motos, autres

marchandises (café, thé, meubles, poissons, cycles, motos, carreaux,

vêtements, papier,….)

DGD/DGI

103

CHAPITRE 10 : CONCLUSION GENERALE

Depuis le début des années 1990, les finances publiques burkinabè se sont caractérisées par

un rendement fiscal relativement faible, eu égard au fait que le taux de pression fiscale qui

était de 9,1% du PIB en 1990 n’a culminé en 2011, qu’à 14,1 % du PIB. Ce niveau observé du

rendement fiscal se situe largement, en-dessous du seuil minimum de 20%, fixé par la

CEDEAO comme critère de convergence.

Cette relative contreperformance du Burkina Faso en matière de mobilisation de recettes

fiscales a eu lieu, malgré la mise en œuvre de réformes de l’administration et de la politique

fiscale et l’existence d’un grand potentiel de recouvrement de recettes fiscales.

En effet, l’estimation du niveau optimal de prélèvement fiscal qui accélérerait le mieux la

croissance économique du Burkina Faso a permis de situer le potentiel de pression fiscale

entre 25 et 29% du PIB.

Quant aux réformes de l’administration fiscale, elles ont conduit à la création au sein de la

Direction générale des impôts de structures spécialisées pour mieux prendre en charge les

contribuables, en considérant leur taille. La direction générale a également élargi son niveau

de déconcentration, en élevant au rang de directions provinciales des impôts, les directions

des centres des impôts qui avaient en charge la collecte des impôts des provinces autres que

celles abritant les deux premières villes du Burkina Faso. Quant aux réformes opérées au sein

de la Direction générale des douanes, elles ont conduit à un recentrage du transit douanier sur

quelques grands centres de dédouanement pour mieux maîtriser la marchandise. Qu’il s’agisse

de l’administration de la douane ou des impôts, elle a progressivement, intensifié le recours à

l’informatique pour la gestion des actes. Afin de renforcer la responsabilité des services

d’assiette et de recouvrement dans la collecte des recettes et d’améliorer le prélèvement fiscal,

un ajustement de l’organisation de la collecte des recettes budgétaires fut opéré en 2009. Il est

connu sous le nom d’Approche Unité de Recouvrement.

L’évaluation des quatre premières années de mise en œuvre de cette approche a montré que

celle-ci a permis d’améliorer le recouvrement des recettes et la productivité des agents. En

revanche, au plan budgétaire, les taux d’exécution des budgets d’opérationnalisation de l’approche ont été modestes. De même, le dispositif institutionnel de pilotage et de mise en

œuvre de l’approche apparaît comme pouvant être davantage aligné sur les cadres

programmatiques existants et le système d’incitation plus inclusif et mieux adapté aux

spécificités des Unités de Recouvrement.

Au niveau de la politique fiscale, les innovations introduites ont trait à l’adoption de

nouveaux instruments fiscaux pour agir directement, sur l’amélioration du rendement comme

la TVA, l’impôt sur les sociétés et la taxe de développement de l’électrification. Complètent

ces mesures, des ajustements à la hausse de taux et l’amélioration des procédures de

recouvrement d’impôts, les retenues et prélèvements à la source. La politique fiscale a aussi

apporté des réponses à des préoccupations sociales d’ouverture économique et de

compétitivité.

Outre la revue et l’analyse des réformes mises en œuvre, l’étude a aussi analysé l’efficience

de l’administration fiscale dans sa mission de collecte de l’impôt, les principaux instruments

fiscaux et évalué les élasticités des principales recettes du système fiscal. Ces évaluations ont

permis de cerner les raisons de la faible performance du système fiscal burkinabè et

d’identifier les défis auxquels il fait face. Les causes de cette faiblesse du rendement tiennent

104

d’une part aux raisons suivantes: la faible productivité fiscale des secteurs primaire et

secondaire et l’inélasticité des bases d’impôts importants par rapport aux variations du

revenu. D’autre part, elles s’expliquent par les faiblesses de l’organisation de l’administration

fiscale et les lacunes de la coordination entre les structures qui la composent. Son recours

encore limité à l’informatique pour la gestion des actes et la nécessité d’ajuster certains

instruments et procédures figurent parmi les raisons de la contre-performance du système

fiscal.

L’étude a formulé un ensemble de recommandations dont les plus importantes ont alimenté

un plan d’action structuré autour de trois axes classés par ordre d’importance, à savoir : (i) le

Renforcement du Cadre Institutionnel (Axe 1) , (ii) l’Amélioration de la gestion des

instruments de la fiscalité (Axe 2) , (iii) le relèvement des taux de certains impôts et taxes

(Axe 3).

105

GLOSSAIRE DES TERMES TECHNIQUES

Coefficient d’efficience de l’administration fiscale dans la collecte de l’impôt : mesure

l’écart à l’unité du rapport entre les charges de fonctionnement de l’administration fiscale et

les recettes fiscales recouvrées par celle-ci.

Coût d’opportunité ou coût de renoncement ou « coût de renonciation »[…]désigne la

perte des biens auxquels on renonce lorsqu'on procède à un choix, autrement dit lorsqu'on

affecte les ressources disponibles à un usage donné, au détriment d'autres choix. C'est le coût

d'une chose estimé en termes d'opportunités non-réalisées, ou encore la valeur de la meilleure

autre option non-réalisée.

Elasticité automatique d’une taxe : mesure la variation relative de la recette de ladite taxe

engendrée par la variation relative du revenu, sans modification de la politique fiscale.

Elasticité globale d’une taxe : mesure la variation relative de la recette de cette taxe en

réponse à une variation relative du revenu en présence des mesures fiscales discrétionnaires.

Indice de concentration : permet de générer une large part des recettes à partir d’un nombre

réduit d’impôts et de taxes. Il est calculé en rangeant les recettes par ordre décroissant de leur

part puis en prenant le nombre d’impôts et taxes dont les recettes cumulées représentent au

moins 90% du montant total des recettes fiscales.

Indice de dépendance : mesure la dépendance d’un gouvernement relativement à la

rentabilité d’un nombre restreint d’entreprises, puisqu’il n’est pas souhaitable que les recettes

de l’État fluctuent en fonction des performances financières de celles-ci. L’indice démontre le

niveau de vulnérabilité du gouvernement par rapport à ces dernières.

Indice de dispersion : établi en dénombrant les impôts et taxes rapportant chacun

individuellement moins de 1% du montant total des recettes fiscales dont il faut calculer le

poids des recettes cumulées sur le total des recettes fiscales.

Indice d’érosion de l’assiette : est l’écart entre les taux apparaissant dans les barèmes

d’imposition et les taux effectivement payés sur la base d’imposition générale.

Productivité ou rendement fiscal : indicateur pour estimer l’efficacité de la gestion d’un

instrument fiscal. Il s’obtient en rapportant la recette tirée de la source d’imposition au produit

pris entre le taux normal de cet instrument fiscal et sa base de taxation approximée

généralement pour la consommation finale ou par le PIB nominal.

Taux de pression fiscale : indicateur qui représente le poids de la fiscalité d’un pays par

rapport à la taille de son économie mesurée par le Produit Intérieur Brut (PIB).

106

BIBLIOGRAPHIE

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Systems’ Yield and Efficiency in Selected ECOWAS Countries published by ECOWAS’ Economic Policy

Analysis Unit.

José Agnelo Sanches et Marinela Varela, « Rendement et Efficacité du Système Fiscal du Cap Vert » (à

paraitre) dans Rendement et efficacité des systèmes fiscaux dans quelques pays de la CEDEAO, publié par

l’Unité d’Analyse de la Politique Economique de la CEDEAO.

Mansfield Charles Y., “Elasticity and Buoyancy of a Tax System: A Method Applied to Paraguay,” International

Monetary Fund Staff Paper.

Ministère de l’Economie et des Finances (Novembre 2013), « Evaluation de l’administration fiscale et

développement d’une stratégie de modernisation », Rapport de la mission EC Fiscal BluePrints.

Ministère de l’Economie et des Finances (Décembre 2013), « Rapport d’évaluation des dépenses fiscales au titre

de l’année 2010 » (Rapport provisoire), Cellule d’Analyse de la Politique Fiscale.

Ministère de l’Industrie, du Commerce et de l’Artisanat (2012), « Balance commerciale et commerce extérieur

du Burkina Faso 2010-2011».

Prest Alan R. (1962), «The sensitivity of the Yield of Personal Income Tax in the United Kingdom»,

The Economic Journal, Vol LXXII (1962), pp. 576-96.

Rapport Afritac de l’Ouest, Etude sur la mise en place d’une deuxième DME à Ouagadougou, avril 2013

Scully Gerald W. (1994), “What is the optimal size of the government in the United State of America?”, NCPA

Policy Report N°188, November 1994, ISBN# 1-56808-051-4.

Scully Gerald W. (1995), “The ‘Growth tax’ in the United States”, Public Choice, 5(1/2): 71-80.

107

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

NOM Prenom(s) Structures Fonction

1 Nikiéma Paul Direction générale des Impôts Directeur général

2 Sawadogo Adama Direction générale des douanes Inspecteur technique général

3 Béréwoudougou Boukary Direction générale des douanes

Directeur de la législation et de

la réglementation

4 Diarra MikaÏlou Direction générale des douanes

Directeur de la comptabilité

douanière

6 Dabiré

Direction de la comptabilité

douanière

5 Compaoré Lassané

Cabinet du Ministère de

l'économie et des finances Chef de cabinet

7 Nana Issa Direction générale des douanes

Chef de bureau de douane de

Ouaga-Route

8 Konditamde Antoine

Coordination nationale de lutte

contre la fraude Coordonnateur

9 Siri Abou

Coordination nationale de lutte

contre la fraude

10 Gandéma Daniel Direction générale des douanes

Secrétaire général du Syndicat

des douanes

11 Lougué Moumouni Direction générale des Impôts

Directeur régional des impôts

du centre

12 Sawadogo Casimir Direction générale des douanes

Directeur régional des douanes

du Centre

13 Ouédraogo Alidou Direction générale des douanes

Chef de bureau de douane de

Bobo-Inter

14 Moumwe

Moumouni

Guillaume Direction générale des douanes

Chef de la brigade mobile des

douanes de Bobo

15 Zoungrana Victorien Direction général des douanes

Directeur régional des Hauts

Bassins

16 Béré

Direction générale du trésor et

de la comptabilité publique

Directeur régional des Hauts

Bassins

17 Djigemdé

Pouraogo

Désiré


de la comptabilité publique Direction régionale

18 Miloungou M Olivier


de la comptabilité publique Percepteur spécialisé des mines

19 Direction générale des Impôts

Directeur des moyennes

entreprises de Bobo


Directeur du Guichet Unique

de Bobo


Directeur régional des impôts

des Hauts Bassins

22 Direction générale des douanes

Chef de la subdivision de

l'Ouest Bobo-Dioulasso

23 Kaboré Direction générale des douanes

Chef de la subdivision de

l'Ouest Bobo-Dioulasso

108

Annexe 1 (Suite)

NOMS Prenons Structures Fonction

24 Konaté Mathias DGI/Bamako

Sous-Directeur Législation

fiscale

25 Traoré Siaka DGI /Bamako

Sous-Directeur Organisation et

contrôle

26 DGE/Dgi/Bamako

Directeur des grandes

entreprises

27 Diarra Dionké DGI /Bamako DG adjoint

28 Kanté Boubou DGI /Bamako

Sous-directeur de

l’informatique

29 Soumaré Abdoulaye DGI /Bamako

Chef de service direction de

l’informatique

30 Konaté Ibrahima

DGI /Direction Impôt

District/Bamako

Directeur des Impôts de

District

31 Koné Ségou

DGI/sous direction recherche,

enquête et appui à vérification/

/Bamako Sous-directeur

32 Sogodogo Lamissa



Bamako

Chef de division enquête et

recherche

33 Coulibaly Mamadou



Bamako Adjoint chef de division

34 Samaké Mamadou



Bamako Vérificateur

35 Sow

Assanatou

Bouré



Bamako

Chef de division Organisation

et contrôle des services

36 Barry


enquête et appui à vérification /

Bamako

Adjoint chef de division

contrôle des services

37 Sidibé DGD/ Bamako

38 Diakité D. DGD/ Bamako

Chef du bureau des produits

pétroliers

39 Tangara Oumar DGD/ Bamako

Cadre au bureau des produits

pétroliers

40 Traoré Ibrahim Sidi DGTCP/ACCT/ Bamako 1er fondé de pouvoir de l’ACCT

41 Dembélé Soussourou

Conseiller Technique du MEF/

Bamako Conseiller Technique du MEF

42

Gueye Abdoulaye

Aziz

Direction Générale des

Impôts /Dakar

Inspecteur des Impôts

43

Ndiagne Hamar Direction de la Vérification

des Enquêtes Fiscales

/Dakar

Directeur

109

NOMS Prenons Structures Fonction

44

Diallo Brigades des enquêtes /

Dakar

Responsable

45

Diouf Sali Direction Générale des

Douanes / Dakar

Responsable Flotte Navale

46

Ampa Habib Direction Générale des

Douanes / Dakar

Responsable Contentieux

avec l’étranger

47

Doukaré Moctar

Keltani

Direction Générale des

Douanes / Dakar

Inspecteur des douanes

48

Ndiaye Papa Direction Générale des

Douanes / Dakar

Inspecteur des douanes

49

Thiam Samba Renseignement &

Documentation / Dakar

Chef de bureau

50

Agne Ramatoulay

e Gadio

Direction du Trésor / Dakar Inspecteur du Trésorier

51 Mme Sall Direction du Trésor / Dakar Inspecteur du Trésorier

110

ANNEXE 2 : TABLEAUX DE SORTIES DES QUESTIONNAIRES SUR LES UR

Question 1

Perception des différents des UR sur les performances

Modalités élevé moyen Bas

Perception des UR

prévision 80,0% 20,0% 0,0%

recouvrement 100,0% 0,0% 0,0%

taux de réalisation 80,0% 20,0% 0,0%

Question 2

Perception des UR sur le personnel et l’organisation de travail

Modalité suffisant insuffisant

Personnel Effectif 80% 20%

Qualification 60% 40%

Modalité Bonne/acceptable surcharge

Travail Poids de travail 100% 0%

Organisation 100% 0%

Question 3

Dotations reçues par UR

Dotations

Disponibilité en % suffisante 80%

insuffisante 20%

Utilité en% pertinentes 80%

pas pertinente 20%

Utilisation en % bonne 80%

mauvaise 20%

Question 4

Système de motivation

Service Très bon Bon Passable Mauvais

Système de motivation par

composantes d’UR

Assiette 60% 20% 0% 20%

Recouvrement 60% 40% 0% 0%

Vérification

0% 20% 0% 80%

Législation et études 0% 0% 0% 100%

EVALUATION DES PERFORMANCES DU RECOUVREMENT DES RECETTES FISCALES AU BURKINA FASO · 2015-12-04 ·...

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