Cycle de conférences KSAP-ENA

La réforme budgétaire

Frank MORDACQMinistère du Budget, des Comptes publics

et de la Fonction publique - Paris

Varsovie, 11 décembre 2008

Conférence cofinancée par l'Union Européenne dans le cadre du Fond Social Européen

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La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ( LOLF) en France

Une nouvelle constitution financière pour l’Etat 

Une initiative parlementaire

Un accord politique trans-partisan

Un consensus avec le gouvernement

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La LOLF doit répondre aux attentes ….

des élus

Lisibilité budgétaire accrue et transparence dans l’exécution

Meilleure affectation des ressources aux politiques publiques

des fonctionnaires

Plus grande liberté et responsabilité accrue des acteurs de l’administration

Des objectifs clairs

Citoyens : meilleure compréhension de l’utilisation des impôts

Usagers : des services publics mieux adaptés aux besoins

Contribuables : meilleure utilisation des impôts

des citoyens

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Plusieurs réformes dans un texte solennel

Une nouvelle nomenclature budgétaire dans la discussion, le vote et l’exécution des lois de finances pour présenter les finalités de la dépense

Un budget orienté vers les résultats avec des objectifs et des indicateurs de performance pour une permettre une nouvelle gestion publique

Des comptes plus transparents et plus précis basés sur la comptabilité en droits constatés («accrual») et l'analyse des coûts, donnant aux gestionnaires de nouveaux outils pour gérer leurs dépenses

Un nouveau système de gouvernance budgétaire et de procédure budgétaire: une collégialité gouvernementale et un rôle plus actif du Parlement dans l’autorisation et le contrôle des dépenses

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1. La nouvelle architecture budgétaire

Mission

Programme Programme Programme

ActionAction ActionActionGestion

Discussion et vote au Parlement

AutorisationExécution

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La mission : l’expression des choix politiques

32 missions pour le budget général

L’identification de politiques publiques cohérentes : «Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie»

Elle est l'unité de vote du Parlement elle regroupe un ensemble de programmes, le Parlement peut réallouer les crédits entre programmes, au sein

d'une mission.

Elle peut être ministérielle ou interministérielle 8 missions interministérielles, exemple : la mission «Recherche» qui concerne 6 ministères

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EnseignementSupérieur etRecherche

• Formation supérieure et recherche universitaire• Vie étudiante• Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires• Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources• Recherche spatiale

• Recherche industrielleÉconomie,Industrie et

Emploi

• Recherche dans le domaine des risques et des pollutions• Recherche dans le domaine de l'énergie• Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat

Écologie,DéveloppementAménagement

durables

Défense• Recherche duale (civile et militaire)

• Enseignement supérieur et recherche agricole Agriculture

Culture• Recherche culturelle et culture scientifique

La mission « Recherche et enseignement supérieur »

12 programmes / 6 ministères

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Le programme : cadre d’autorisation et de gestion des politiques publiques

130 programmes pour le budget général

Le programme regroupe les crédits (quelle qu’en soit la nature) destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions (600)

Il relève d'un seul ministre

Unité de spécialité des crédits et de définition des objectifs et indicateurs de résultats

Pas de budgétisation analytique

Il nécessite un pilotage qui fait apparaître de nouvelles fonctions managériales

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Administration pénitentiaire

Conduite et pilotage de

la politique de la justice

et organismes rattachés

Justice judiciaire

Protection judiciaire de la jeunesse

Accès au droit et à la justice

La globalisation des créditsL’exemple de la mission «justice»

Avant : 30 chapitres160 articles de prévision

Titre III - Moyens des servicesPersonnel - rémunérations d'activitéPersonnel en retraite - pensions et allocationsPersonnel en activité et en retraite - charges socialesMatériel et fonctionnement des servicesSubventions de fonctionnementDépenses diverses

Titre IV - Interventions publiquesInterventions politiques et administrativesActions sociale - assistance et solidarité

Titre V - Investissements exécutés par l'ÉtatÉquipement administratifs et divers

Titre VI - Subventions d'investissement accordées par l'État

Équipement culturel et social

Après : 5 programmes

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2. Un échange entre liberté et responsabilité

Liberté accruedes acteurs

de l’administration

Globalisation des crédits par programme

Fongibilité des crédits par nature, mais avec un plafond de masse salariale

Liberté de redéploiement des effectifs dans un plafond d’emplois exprimé en équivalent temps plein

Plus grandeResponsabilité

des gestionnairesde programme

S’engager sur des objectifs et rendre compte des résultats

Rendre compte de l’utilisation des crédits par nature et par finalité de la dépense

Plus d’information dans l’exécution du budget en engagements et en paiements

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FONGIBILITÉ

La fongibilité au sein du programme

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3. Un budget orienté vers les résultats : la recherche de la PERFORMANCE

Des objectifs déterminés dans le cadre des moyens alloués (≠ budgétisation par objectif)

Des objectifs d’amélioration de l’efficacité de la dépense

S’engager sur les résultats : le projet annuel de performance (LFI)

Rendre compte des résultats : le rapport annuel de performance (LR)

Même présentation, même structure que le projet annuel de performance afin de faciliter la comparaison prévisions/réalisation

Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant l’examen du PLF n+1

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Le sens de la performance

Un guide méthodologique partagé entre leGouvernement, le Parlement, la Cour des Comptes et le CIAP

Une sélection d’objectifs et d’indicateurs de résultats représentative des priorités du programme Une stratégie pour expliquer la cohérence Des objectifs pour répondre aux attentes du citoyen,

de l’usager et du contribuable : un choix politique Des indicateurs pour mesurer la réalisation des objectifs

retenus

Des objectifs et indicateurs : Eclairent les politiques et sont présentés au Parlement dans

les PAP et dont il est rendu compte dans les RAP Utilisés et déclinés dans la gestion interne et donnant un

sens à l’activité de chaque agent

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Les dimensions de la performance

Trois dimensions de la performance : efficacité socio-économique (point de vue du citoyen) : les effets

attendus des politiques publiques qualité du service rendu (point de vue de l’usager) : la qualité

exigée efficacité de la gestion (point de vue du contribuable) :

l’optimisation des moyens

Des indicateurs de mesure des résultats pour chaque objectif en fixant des cibles (niveaux de performance obtenus et attendus)

Des objectifs de performance et non d’activité ou de moyens

Des objectifs imputables aux responsables

Un contrôle permanent exercé par un organisme public indépendant: le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP)

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Le pilotage par la performance

5 objectifs par programme, 2 indicateurs par objectif 500 objectifs – 1.000 indicateurs en 2009

Point de vue Axe d’analyseExemples d’objectif

Exemples d’indicateur

Citoyen

Usager

Contribuable

efficacité socio-économique

qualité du servicerendu

efficacité de la gestion

Accroître l’insertion professionnelle des jeunes diplômés

% de diplômés ayant un emploi 6 mois après l’obtention de leur diplôme

Accélérer les décisions judiciaires

Réduire le coût de gestion de l’impôt

Durée moyenne des décisions rendues ; Ancienneté moyenne des jugements en cours

Coût par redevable d’unimpôt

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4. La transparence des informations

Des dépenses de personnel en coût complet intégrant les cotisations patronales + l’ensemble des emplois rémunérées par l’Etat exprimés en « équivalents temps plein travaillés » ETPT

Une justification au premier euro des crédits (éléments physico-financiers)

Le renforcement du principe d’universalité budgétaire

La présentation des opérateurs (emplois et crédits)

La généralisation des Autorisations d’Engagements à toutes les dépenses

Une comptabilité d’analyse du coût des actions, répartissant les fonctions support et les services polyvalents

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5. La nouvelle comptabilitéLes outils de mesure de la situation financière de l’Etat

La comptabilité élevée au niveau d’une loi organique

A coté de la comptabilité budgétaire en caisse, introduction de la comptabilité d’exercice, en droits constatés pour assurer la transparence de la situation financière de l’Etat (bilan + hors-bilan)

Des comptes réguliers, sincères et donnant une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière

Une exigence de qualité comptable confiée aux comptables en lien avec les ordonnateurs

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Une nouvelle comptabilité à trois dimensions Une comptabilité budgétaire :

Fondée sur la comptabilisation des recettes et des dépenses budgétaires (encaissements/paiements)

Période complémentaire comptable de 20 jours Un double suivi AE/CP

Une comptabilité d’exercice fondée sur la constatation des droits et obligations, proche des règles de comptabilité des entreprises :

Les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement

Une analyse des coûts des actions au service du gestionnaire (cf. CAC)

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La mise en œuvre de la nouvelle comptabilité1. La définition du cadre conceptuel : les normes comptables

13 normes établis par le comité des normes (sur les états financiers, les charges, les immobilisations, les dettes, etc.)

21 mai 2004 : approbation par arrêté

2. La déclinaison des normes Le plan de comptes par nature (PCE) Le recueil des instructions comptables

3. La construction du bilan Le recensement et la valorisation du parc immobilier (coût du

marché) Les autres immobilisations corporelles et les stocks

4. Certification annuelle par la Cour des Comptes : les comptes 2006 et 2007 certifiés par la Cour des Comptes avec 13 puis 12 réserves (dont 2 générales sur les systèmes d’information et le contrôle interne)

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6. L’accroissement du rôle du Parlement

Un budget plus lisible La discussion et le vote par grandes politiques publiques (mission) La discussion des crédits au premier euro, des emplois par ministère Une information enrichie pour contrôler la dépense (PAP – annexes

– RAP)

Un débat potentiellement plus riche L’élargissement du droit d’amendement : redéploiements entre

programmes d’une même mission

En cours d’exécution, un accès renforcé à l’information pour les commissions des finances (actes réglementaires)

Des pouvoirs d’investigations et d’audition renforcés (recours à la Cour des Comptes)

L’importance nouvelle de la loi de règlement qui intègre les comptes et les rapports annuels de performance

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Jusqu'en 2005

94% des crédits sont reconduits quasi-automatiquement d'une année sur l'autre (services votés), sans remise en cause. L'essentiel des débats porte sur seulement 6% du budget général.

100% des crédits sont discutés au Parlement par missions.

Depuis le budget 2006

Mesures nouvelles par ministère : 97 votes en 2003Services

votés : 1 seul vote

47 missions, 47 votes

Un débat budgétaire enrichi et modernisé

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7. Un nouveau système de responsabilité

Le pilotage par le responsable de programmeAprès arbitrage mené par le directeur des affaires financières, il dispose des crédits et les répartit pour les besoins de la

gestion interne, il s’engage sur la performance devant le Parlement : le Projet

annuel de performance, il rend compte devant le Parlement : le Rapport annuel

de performance.

Des responsables de programme qui peuvent piloter plusieurs directions

Une responsabilité «managériale», une rémunération au mérite

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8. Une déconcentration de la gestion budgétaire

Les programmes nationaux se déclinent en budget opérationnel de programme (BOP) (sur un périmètre ou un territoire)

Un plan d’action avec des objectifs et indicateursde performance adaptés aux enjeux opérationnels des services déconcentrés

Un budget prévisionnel, détaillé par finalité et nature de dépenses

Un schéma d’organisation financière

En gestion : le responsable de budget opérationnel de programme Il dispose d’un budget opérationnel de programme. Il s’engage et rend compte dans le cadre du dialogue de gestion au

responsable de programme.

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9. L’allégement des contrôles du ministère des finances

Un contrôle budgétaire de soutenabilité (décret du 27/01/05)

Abandon du contrôle de régularité confié aux gestionnaires

Un visa amont sur la programmation budgétaire initiale

En cours de gestion : une modularité des contrôles avec un contrôle a priori en fonction des enjeux et des risques

Des comptes-rendus de gestion trimestriels par les gestionnaires

Un contrôle comptable du paiement de la dépense allégé : hiérarchisé ou partenarial

Mais un contrôle interne comptable renforcé pour garantir la «qualité comptable»

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Le développement des contrôles exercés par les ministères gestionnaires

Le développement du contrôle de gestion : «améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou bien avec les résultats obtenus»Un contrôle de gestion ministériel et par programme, et

au niveau local

Le renforcement du contrôle interne :Conséquence de la réorganisation des ministères et de

l’allégement des contrôles financiersMise en place d’un contrôle interne comptable

Le développement de l’audit interne :Activité externe menée par des équipes dédiées

(inspections)

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10. La mise en place de nouveaux systèmes d’informations

Un système provisoire dès 2006 mais peu satisfaisant

Un nouveau progiciel de gestion intégré (ERP) en construction (CHORUS) couvrant : L’ensemble des administrations centrales et déconcentrées L’ensemble des applications de dépenses, de recettes et toutes les

comptabilités Des infocentres de données permettant des restitutions

Un levier de modernisation et d’amélioration de la productivité, précédé d’une «réingénierie des processus financiers» (23.000 licences au lieu de 45.000)

Un déploiement progressif prévu entre 2009 et 2011

Un accompagnement indispensable dans le déploiement

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En conclusion: le temps long de la réforme Les principales étapes de la réforme budgétaire : 2001-2007

2001 2002 2003 2004 20062005

LOLFVote par leParlement

Création de la Direction de la

réforme budgétaire

1er projet de loi de finances en mode

LOLF

Objectifs de performance / indicateurs de

programme

Rapport Lambert/Migaud sur la mise en œuvre de

la LOLF

2006 : 1ère loi de finances en mode

LOLF & débat parlementaire

1ers rapports annuels de

performance

Certification des comptes par la

Cour des Comptes

2007

1ère étape :Construire les fondations

2ème étape : La préfiguration

3ème étape : La mise en œuvre

Nouvelle agence de gestion des systèmes d’information

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Le pilotage de la réforme

Un pilotage assuré par le ministère des finances

La création d’un structure dédiée: la direction de la réforme budgétaire, direction de projet créée pour une durée limitée: 50 cadres de haut niveau aidé par des consultants pour : définir les nouvelles règles budgétaires et comptables (en associant

les directions du budget et de la comptabilité publique) assurer le pilotage interministériel de la réforme (comité des

directeurs financiers des ministères, forum des responsables de programme, animation de comités locaux de la réforme…)

Une feuille de route, un calendrier, des jalons

Une consultation permanente des commissions de finances du Parlement

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Les enseignements de la mise en œuvre

La nécessité d’une implication au plus haut niveau (soutien politique)

La formation des managers publics à la culture de responsabilité

Une formation indispensable dans les ministères pour tous les agents quelque soit leur niveau (formation de formateurs)

Le recours a des expérimentations pour s’approprier la réforme

Une communication externe et et interne

La nécessité d’une mise sous tension par le calendrier

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Des premiers résultats encourageants

La France a respecté les dates limites fixées

1ère loi de finances voté en mode LOLF en 2006 Les 1ers comptes 2006 certifiés par la Cour des Comptes

La naissance d’une nouvelle forme de responsabilité, encourageant les ministères à redéfinir leurs objectifs

En déléguant les responsabilités, le nouveau système encourage l’amélioration de la qualité du service public et une meilleure utilisation des ressources publiques.

Un décloisonnement des services entre les opérationnels, les financiers et les ressources humaines.

Un enrichissement réel du dialogue de gestion mais une déclinaison de la performance à améliorer

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Malgré des débuts difficiles

Une phase d’apprentissage : nouveaux standards, nouveaux outils, nouveau calendrier…

Des marges de manœuvre encore faibles : des faibles redéploiements, des fléchages de crédits par les administrations centrales …

Une charge de travail plus complexe et plus grande (plus d'informations, de procédures d'engagement de dépense, etc.).

Des soucis concernant la disponibilité et l'exactitude de certains outils, notamment les systèmes intégrés de gestion. Un débat non tranché sur le partage des gains de productivité ( peu de contrats pluriannuels)

Le problème de l’application de la réforme en période de déficit budgétaire

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Les défis de plus long terme

Un défi politique : la réalité du rôle du Parlement

Un défi administratif : La cohérence entre les périmètres des programmes importants (100)

et les compétences des administrations centrales (200 directions) Les relations entre les administrations centrales et les services

déconcentrés Les relations entre les acteurs : ministère des finances/ ministères

gestionnaires ; responsables de programmes opérationnels /directions support

Incitations pour réaliser les résultats et améliorer la gestion des ressources humaines (carrière, salaires, bonifications, etc.).

Un défi culturel : le passage d’une culture de moyens et de régularité à une culture de résultats

Un défi technique : améliorer les systèmes d'information pour la qualité et la fiabilité des données.

Conférence cofinancée par l'Union Européenne dans le cadre du Fond Social Européen