Conseil exécutif 201 EX/21.INF.2 PARIS, le 7 avril 2017...

Conseil exécutif

Point 21 de l'ordre du jour provisoire

NOUVEAUX AUDITS DU COMMISSAIRE AUX COMPTES

RAPPORT D’AUDIT DU BUREAU DE L’UNESCO A BANGKOK

201 EX/21.INF.2 PARIS, le 7 avril 2017 Anglais et français seulement

Résumé

Conformément à l’article 12.4 du règlement financier, le Commissaire aux comptes présente son rapport d’audit du bureau de l’UNESCO à Bangkok. La synthèse de ce rapport et le commentaire de la Directrice générale sont présentés dans le document 201 EX/21 Partie II.

Deux cent-unième session

AUDIT EXTERNE DE L’ORGANISATION DES

NATIONS UNIES POUR L'ÉDUCATION, LA SCIENCE ET

LA CULTURE

RAPPORT D’AUDIT DU BUREAU REGIONAL

DE L’UNESCO DE BANGKOK (THAILANDE)

Référence Cour des comptes : UNESCO-2016-8

(i)

Table des matières

I. OBJECTIF ET CHAMP DE L’AUDIT ........................................................................... 1

II. CONTEXTE ................................................................................................................. 1

III. RESUME DES RECOMMANDATIONS ....................................................................... 3

IV. OBSERVATIONS D’AUDIT ......................................................................................... 5

1. CADRE D’ACTION DU BUREAU ................................................................................ 5

2. GESTION DU BUREAU ............................................................................................. 12

3. MOYENS DU BUREAU ............................................................................................. 18

4. L’ANTENNE AU MYANMAR ...................................................................................... 42

5. LA GESTION DES PROJETS PAR LE BUREAU ...................................................... 47

V. REMERCIEMENTS ................................................................................................... 57

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OBJECTIF ET CHAMP DE L’AUDIT

1. Une équipe de deux auditeurs s’est rendue auprès du bureau régional de Bangkok du 12 au 23 septembre 2016. L’audit a porté principalement sur la gestion et les activités du bureau au cours du biennium 2014-2015 et du biennium en cours. Les deux unités rattachées au bureau (UIS1-AIMS2 et IOS3) n’ont pas fait l’objet d’un examen spécifique.

2. L’audit a été conduit selon les normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI), arrêtées par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle (INTOSAI) et en application des textes en vigueur, notamment l’article 12 du règlement financier de l’UNESCO (Financial regulations) et l’annexe relative au mandat additionnel du commissaire aux comptes.

3. Chaque observation ou recommandation a été discutée avec les responsables du bureau. La réunion de fin de mission (exit meeting) a eu lieu sur place avec le directeur du bureau et son équipe le 23 septembre 2016. Le directeur a apporté ses premières remarques sur les projets de recommandations.

4. Les commentaires et précisions apportées par le bureau de Bangkok le 15 octobre 2016 ont été pris en compte lorsque cela était approprié. La présente version définitive du rapport a été établie après réception des commentaires de la direction générale et des bureaux du Siège le 15 décembre 2016.

5. Douze des quatorze recommandations qui suivent ont été agréées par la direction générale. L’auditeur externe a cru devoir maintenir les deux autres recommandations (n°6 et n°14) en les modifiant afin que le Conseil exécutif puisse se prononcer en pleine connaissance de cause sur des questions de principe concernant la gestion d’un bureau de terrain et le rôle de l’auditeur externe.

CONTEXTE

6. Le bureau de Bangkok a été établi par l’UNESCO en 1961. Il constitue en 2016 l’un des 13 bureaux régionaux (regional bureaux) de l’Organisation, et, avec celui de Jakarta, l’un des deux bureaux régionaux de la région Asie-Pacifique. Il cumule les responsabilités d’un bureau régional thématique pour l’Education, d’un bureau multipays (cluster office) pour six des pays du Sud-Est asiatique et d’un bureau national (national office) pour la Thaïlande.

7. Le bureau conduit des activités et projets dans tous les secteurs (communication et information (CI), culture (CLT), éducation (ED), sciences naturelles (SC), sciences humaines et sociales (SHS) ) de l’Organisation. Il a disposé d’un budget de 3 646 000 USD4 au titre du programme ordinaire (RP, Additional appropriations incluses) et de 17 199 000 USD au titre du budget extraordinaire (EXB) pour le biennium 2014-2015. Son personnel présent à Bangkok comptait, à la date de l’audit et toutes catégories comprises, 102 agents dont 22 agents de statut international, auxquels s’ajoutent les trois agents permanents présents à Yangon.

8. Le bureau a fait l’objet d’un audit interne du Service d’évaluation et d’audit en juin 2009 (IOS/AUD/2009/12), qui avait relevé plusieurs points d’amélioration nécessaires :

- la nécessité de mieux définir le rôle joué par le bureau dans les domaines autres que 1 Institut de statistiques de l’UNESCO- UNESCO Institute for Statistics. 2 Assessment, Information Systems, Monitoring and Statistics Unit. 3 Service d’évaluation et d’audit- Internal Oversight Service. 4 Dollar des Etats-Unis.

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l’Education (Culture et Sciences humaines et sociales -SHS) ;

- la qualité globale de la gestion administrative et financière, malgré un problème relevé de fraude potentielle dans la gestion de l’affranchissement du courrier du fait d’un défaut de ségrégation des tâches ;

- la nécessité de compenser la baisse des contributions extrabudgétaires ;

- le niveau élevé des effectifs administratifs ; - la nécessité de renforcer les processus administratifs et les contrôles budgétaires.

9. Douze recommandations avaient été émises sur la base de ces constats, qui toutes avaient été mises en œuvre à la date du présent audit.

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RESUME DES RECOMMANDATIONS

Recommandation n°1. L’auditeur externe recommande d’étudier la transformation du bureau régional pour l’éducation de Bangkok en bureau régional multisectoriel (multi sectoral office), en explorant les diverses options possibles (Siège). Recommandation n°2. L’auditeur externe recommande d’adapter les accords avec le gouvernement thaïlandais régissant la présence de l’UNESCO en Thaïlande, notamment dans leurs clauses relatives aux contributions financières du gouvernement à l’Organisation (Siège et bureau). Recommandation n°3. L’auditeur externe recommande de mettre en place rapidement un nouvel instrument de programmation des actions de l’Organisation dans les pays où elle intervient, et l’appliquer aux trois pays (Thaïlande, Laos, Myanmar) placés sous la responsabilité directe du bureau (Siège et bureau). Recommandation n°4. L’auditeur externe recommande de mettre en place un système de compte-rendu (accountability), sous la forme d’un rapport ou d’une réunion de bilan annuel, avec la Commission nationale de l’UNESCO pour la Thaïlande (bureau). Recommandation n°5. L’auditeur externe recommande d’élaborer un rapport d’activité périodique sur l’action de l’Organisation en Asie-Pacifique afin d’améliorer sa visibilité et sa redevabilité dans la région (bureau). Recommandation n°6. L’auditeur externe recommande de mettre en place un organigramme fonctionnel adapté du bureau en restaurant un poste d’adjoint/responsable du bureau exécutif, en créant un poste de responsable du secteur de l’éducation et en plaçant les postes de responsables des secteurs des Sciences exactes et naturelles (SC), Sciences sociales et humaines (SHS) et Communication et information (CI) sous une même autorité. Recommandation n°7. L’auditeur externe recommande de mettre en œuvre un plan d’action visant à réduire les défauts relevés en matière de contrôle interne des procédures-clés (bureau). Recommandation n°8. L’auditeur externe recommande de mettre en place une stratégie régionale de mobilisation de ressources, notamment auprès des partenaires privés et d’en faire un objectif quantifié pour le prochain directeur (bureau). Recommandation n°9. L’auditeur externe recommande d’appliquer la procédure prévue par le manuel des ressources humaines en cas de séjour d’un personnel international supérieur à la durée standard prévue (Siège et bureau). Recommandation n°10. L’auditeur externe recommande d’améliorer la tenue des dossiers de personnel sur la base des recommandations émises par le bureau de la gestion financière (BFM) (bureau). Recommandation n°11. L’auditeur externe recommande de préciser les règles d’autorisation exceptionnelle de service d’un personnel international en dehors de son pays d’affectation (Siège). Recommandation n°12. L’auditeur externe recommande d’étudier la transformation de l’antenne de Yangon en bureau national pour le Myanmar et de présenter les résultats de cette étude au Conseil exécutif (Siège).

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Recommandation n°13. L’auditeur externe recommande de mettre en place un groupe de travail interne pour améliorer la performance globale du bureau en matière de conduite des projets (bureau). Recommandation n°14. L’auditeur externe recommande de requérir sans exception l’accord préalable de l’auditeur externe lors de la conclusion d’accords de projets visant à lui imposer des obligations et de tenir un registre de ces engagements (Siège).

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OBSERVATIONS D’AUDIT

1. CADRE D’ACTION DU BUREAU

1.1. Cadre géographique d’intervention du bureau

10. L’UNESCO dispose d’une présence importante et ancienne dans la région Asie-Pacifique (Cf. annexe 1).

11. Le bureau a depuis 2002 une double capacité dans le cadre de l’approche globale à trois niveaux (three-tier approach) qui inspire, depuis 2009, la structure du réseau de l’Organisation : (en dehors le l’Afrique)

a) En tant que bureau régional thématique pour l’éducation de la région Asie-Pacifique5, il coordonne la programmation des ressources budgétaires et des programmes de travail (work plans) et apporte son expertise aux 48 Etats membres67 et aux 14 bureaux (dont six bureaux multi-pays) de l’Organisation situés dans la région.

Responsabilités d’un bureau régional

« Les bureaux régionaux (Regional Bureaux) (ou conseillers régionaux (Regional Advisers)) font profiter les États membres de la région de leur expertise et apportent un soutien aux bureaux nationaux et multipays, fournissant des connaissances approfondies et une assistance technique aux programmes. Ils sont également chargés des programmes régionaux dans leur domaine de compétence. Ces programmes sont mis en œuvre par l’intermédiaire des bureaux multipays et des bureaux nationaux et élaborés au moyen de consultations régionales. Les bureaux régionaux sont presque toujours situés dans un bureau multipays et bénéficient donc de la présence de spécialistes de diverses disciplines, même s’ils disposent souvent d’effectifs supplémentaires dans leur secteur particulier. Il arrive que le bureau régional fonctionne comme un réseau en s’appuyant sur des spécialistes de programme travaillant dans plusieurs bureaux multipays de la région. Les fonctionnaires qui assument des responsabilités régionales et sont affectés dans des bureaux autres que les bureaux régionaux exercent avant tout les fonctions de spécialistes du programme et relèvent du directeur/chef de bureau concerné. Les bureaux régionaux n’ont pas d’autorité hiérarchique sur les bureaux multipays ou les bureaux nationaux ». Source : Manuel administratif 1.7 Bureaux hors Siège.

b) En tant que bureau multipays (cluster office), le bureau de Bangkok met en œuvre les programmes de l’Organisation dans les six pays de la région du Mékong : Thaïlande, Myanmar, Laos, Singapour, Vietnam et Cambodge, ces deux derniers pays disposant d’un bureau national de l’Organisation.

Responsabilités des bureaux multipays

« Les bureaux multipays (cluster offices) constituent les principales plateformes d’exécution des activités de l’UNESCO et sont de nature pluridisciplinaire, chaque secteur y étant en principe représenté. Chaque directeur de bureau multipays est habilité à représenter l’Organisation dans un groupe d’États membres, sauf dans les États membres qui disposent d’un bureau national (dans ce cas, le directeur/chef du bureau national assure la fonction de représentation). Le directeur de bureau multipays, souvent spécialisé dans un des domaines de l’UNESCO, joue essentiellement un rôle de direction, exécutant le programme par le biais de spécialistes du programme chargés des différents secteurs. Ce programme est le fruit de consultations avec chaque Gouvernement, Commission nationale et autres partenaires. Les bureaux nationaux créés au sein du groupe de pays participent à l’élaboration du programme par le biais d’une démarche collégiale entre chefs de bureau ».

Source : Manuel administratif 1.7 Bureaux hors Siège.

5 Le bureau régional de Jakarta détient le même mandat pour les sciences. 6 Dont deux Etats membres associés : Macao et Tokelau.

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12. Sur ces bases, le bureau de Bangkok constitue le plus important poste de dépense de l’Organisation dans la région Asie-Pacifique et constitue son deuxième plus important bureau de terrain après celui de Brasilia :

Figure 1 : Budget comparé du bureau de Bangkok au cours du biennium 2014-2015

Source : 199 EX/5 Partie II Viabilité du réseau – 4 mars 2016.

13. A la demande de l’auditeur externe, le bureau a fourni une estimation détaillée de la répartition de ses activités pour chacun des pays de la région Asie-Pacifique, en fonction des principales modalités d’action de l’Organisation8. Cet intéressant travail fait clairement apparaître que, si le bureau exerce une ou plusieurs de ces modalités d’action dans chacun des pays de la région dans le domaine de l’éducation, l’ensemble des secteurs représentés au sein du bureau y sont également actifs en raison de mandats ou de fonctions particuliers :

le secteur Culture intervient dans tous les pays pour promouvoir certaines normes (par exemple, la convention de 2005) et dans certains d’entre eux (Mongolie, Corée du Sud, Ouzbékistan, Fidji) pour des activités de développement de capacités ; la responsable du secteur Communication et information dispose d’un mandat régional pour le programme Mémoire du monde (Memory of the World) qu’elle met en œuvre dans la région à travers le Comité mémoire du monde en Asie-Pacifique (MOWCAP) et en consultation avec les bureaux multipays et nationaux ; la responsable du secteur Sciences humaines et sociales, qui porte le titre de « conseiller régional », déploie des activités en matière de normes et standards, de développement de capacités, de laboratoire d’idées et de travail analytique dans tous les pays de la région Asie-Pacifique ; le secteur Sciences, dont l’activité est la plus modeste en termes de couverture géographique, compte tenu notamment de l’existence du bureau régional spécialisé de Jakarta, déclare une activité en Corée du Sud.

14. S’agissant de la seule sous-région (cluster) dont il est responsable, l’activité du bureau

8 Fixation de normes et standards, développement de capacités, plaidoyer et partage de connaissances, laboratoire d’idées, travail analytique et de connaissance, mise en œuvre de projets.

Graphique 5 – Asie-Pacifique (financement)

Dépenses extrabudgétaires totales

Contributions en nature (loyers, entretien et charges)

Budget ordinaire total

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est concentrée sur le Myanmar et, secondairement, sur la Thaïlande ainsi que sur le Laos. Conformément aux règles de l’Organisation, les deux bureaux du Cambodge et du Vietnam conduisent des activités indépendantes. Parallèlement, le bureau régional pilote et finance certaines activités s’appliquant dans ces deux pays (ex : Histoires partagées, Liberté d’information…) mais il n’existe pas pour autant de document présentant une vision consolidée des activités sectorielles de l’Organisation dans chacun de ces pays. Or, cela pourrait présenter un avantage, notamment du point de vue de la visibilité fournie aux donateurs sur les activités de l’Organisation au Cambodge et au Vietnam ou au niveau de la sous-région (cluster).

15. La répartition régionale dans les documents prévisionnels d’activité présentés à la Conférence générale était la suivante :

Tableau 1 : Ventilation des activités de l’UNESCO Bangkok dans le cluster du Mékong pour le biennium 2014/2015 (en dollars des Etats-Unis)

Pays Activités Budget ordinaire

Projets extra-budgétaires

Ressources extra-budgétaires

Total Budget

Asie du sud-est 6 135 298 3 1 382 000 1 517 298 Cluster de Bangkok 3 65 000 3 56 450 121 450

Laos 1 15 000 4 564 220 579 220 Myanmar - - 28 12 500 737 12 500 737 Singapour - - - - Thaïlande 1 38 980 9 2 158 208 2 197 188 (via les bureaux nationaux)

Cambodge - - 1 15 000 15 000 Vietnam - - 1 13 000 13 000 Total 11 254 278 49 16 689 615 16 943 893

Source : SISTER pour 37 C/5 en date du 13 septembre 2016.

Tableau 2 : Ventilation des activités de l’UNESCO Bangkok dans le cluster du Mékong pour le biennium 2016/2017 (en dollars des Etats-Unis)

Pays Activités Budget ordinaire

Projets extra-budgétaires

Ressources extra-budgétaires

Total Budget

Asie du sud-est 4 98 300 4 1 517 800 1 616 100 Cluster de Bangkok 5 130 000 1 18 325 148 325

Laos 2 32 000 3 1 290 176 1 322 176 Myanmar 1 13 000 23 13 386 083 13 399 083 Singapour - - - - - Thaïlande 3 74 290 4 696 418 770 708 (via les bureaux nationaux) -

Cambodge - - 2 27 635 27 635 Vietnam - - 2 23 000 23 000 Total 15 347 590 39 16 959 437 17 307 027

Source : SISTER pour 38 C/5 en date du 13 septembre 2016

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16. Bien que la Conférence générale ait approuvé lors de sa 36ème session d’octobre 2011 une réforme du réseau de terrain, qui visait trois objectifs9 et, sans méconnaître, ni la part importante des activités du bureau relatives à l’éducation, ni le principe de subsidiarité adopté dans les relations entre les bureaux régionaux, les bureaux multipays et les bureaux nationaux, il apparaît que la complexité de la couverture géographique et du mandat fonctionnel du bureau nuit à la clarté de la perception de son action et à l’efficience de ses actions. Dans la perspective de l’examen de la réforme du réseau de terrain par le Conseil exécutif au printemps 2017 (210ème session), il est ainsi recommandé d’étudier la transformation du bureau régional en bureau multisectoriel (multi sectoral office) sur la région Asie-Pacifique.

17. Une telle étude devrait se prononcer sur les questions suivantes :

- la première question est de savoir si le bureau doit conserver ou non la même couverture régionale : la concentration des financements et des projets en Asie est manifeste et l’unité d’action sur ce continent présente des avantages. Cependant, l’Organisation doit prendre en compte l’existence d’un bureau régional à Jakarta10 couvrant la zone Asie-Pacifique dans le domaine des sciences, ce qui pose la question de la répartition entre ces deux bureaux régionaux des activités des trois autres secteurs ; - la deuxième question porte sur le maintien ou non de l’identité entre le bureau régional et le bureau national pour la Thaïlande : même si d’autres organisations (UNICEF par exemple) ont retenu des solutions de séparation, il n’apparaît pas utile de procéder à une telle scission tant du point de vue de l’économie des moyens que de la relation avec le Gouvernement thaïlandais ; - la troisième question porte sur la relation entre le bureau régional et les autres bureaux nationaux ou multisectoriels dans la région : l’auditeur externe estime que la question ne doit pas être posée seulement en termes de principe (subsidiarité) mais qu’au-delà de l’exigence minimale visant à disposer d’une image globale (consolidated picture) de l’action de l’Organisation dans la région, le raisonnement doit être fait en fonction des modes d’intervention appliqués. En effet, si la mise en œuvre de projets requiert une relation de proximité, par exemple au Myanmar, d’autres modes d’action (plaidoyer, expertise, etc.) ne requièrent pas la même autonomie de l’échelon local et peuvent même être envisagés depuis le siège. Ceci peut appeler une réflexion sur la couverture de l’Organisation à l’échelle de la région (cf. la recommandation n°1 du rapport de l’auditeur externe réalisé sur le bureau de Hanoï, daté du 21 octobre 2015).

Recommandation n°1. L’auditeur externe recommande d’étudier la transformation du bureau régional pour l’éducation de Bangkok en bureau régional multisectoriel (multi sectoral office), en explorant les diverses options possibles.

1.2. Conditions de la présence de l’UNESCO en Thaïlande

18. Le bureau régional de Bangkok (Bangkok Regional Bureau) a été établi en 1961 sur la base de deux textes :

9 i) améliorer la qualité et l’efficience du service apporté aux Etats membres ; ii) assurer une présence plus flexible et plus visible aux niveaux nationaux et régionaux ; iii) contribuer à une plus grande cohérence au niveau du système des Nations unies. Cette réforme a été expérimentée en Afrique. 10 L’audit des activités du bureau régional pour les sciences de Jakarta dépasse le champ du présent audit.

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- l’accord d’assistance technique conclu entre le gouvernement de Thaïlande et plusieurs agences des Nations unies (dont l’UNESCO) le 4 juin 1960, qui a prévu la prise en charge par le gouvernement des frais d’implantation de ces agences (personnels locaux, locaux et équipements produits localement, fluides, frais de transports intérieurs, indemnités quotidiennes (DSA) des experts présents dans le pays (à hauteur de 50 %)) et accordait aux activités de ces organisations dans le pays les privilèges et immunités diplomatiques ; - l’accord conclu entre l’UNESCO et le gouvernement thaïlandais le 6 septembre 1961, initialement réservé à la fonction éducative du bureau, qui a octroyé la gratuité temporaire des locaux et la prise en charge des travaux de réparation(s) majeure(s) par le gouvernement local ainsi que les privilèges et immunités diplomatiques. Cet accord a été complété par un échange de lettres entre l’UNESCO et le gouvernement de Thaïlande en date du 26 février 1962, qui a prévu la prise en charge par le gouvernement hôte des coûts de fonctionnement de l’immeuble du bureau ainsi que du coût de « certains employés locaux »11.

19. Or, si le gouvernement thaïlandais apporte bien à l’Organisation une contribution significative à travers la mise à disposition de locaux et la prise en charge des travaux de réparation majeure, les autres contributions prévues à l’origine sont :

− soit devenues symboliques, faute de réévaluation, pour la contribution en espèces de 184 600 THB12 par an13 et la subvention pour charges d’électricité de 25 000 THB par an, dont les montants ont été fixés dans un accord passé en 1966 entre le bureau et le gouvernement de Thaïlande, jamais réactualisés depuis, ce qui porte le total de ces deux contributions à 6 447 USD en 2014, 6 475 USD en 2015 et 5 866 USD en 2016 ;

− soit actuellement inexistantes, s’agissant de la prise en charge des coûts de

personnels locaux ou de séjours des experts en mission sur le territoire thaïlandais.

20. Il appartient à l’Organisation de décider si les contributions prévues par les accords doivent être exigées ou si celles-ci, devenues symboliques pour les contributions financières, peuvent être supprimées. Mais, en tout état de cause, les engagements bilatéraux et les pratiques doivent être mis en accord.

21. Par ailleurs, les conventions bilatérales avec le gouvernement de Thaïlande de 1960, 1961 et 1962 mentionnées ci-dessus ne couvrent que la mission éducative de l’UNESCO. Elles mériteraient donc d’être actualisées pour couvrir les autres missions sectorielles du bureau14.

Recommandation n°2. L’auditeur externe recommande d’adapter les accords avec le gouvernement thaïlandais régissant la présence de l’UNESCO en Thaïlande, notamment dans leurs clauses relatives aux contributions financières du gouvernement à l’Organisation.

11 “to help defray the costs of certain local staff at rates already agreed upon (…) : one driver (450 THB), one junior documentation clerk (450 THB), two typists (1 200 THB), (…), two janitors paid by the ministry.” 12 Baht thaïlandais 13 Le montant de 184 600 THB se décompose théoriquement entre 37 000 THB destinés à couvrir les frais du chef de mission, et 147 600 THB pour ceux du bureau régional. 14 Le ministère de l’Education thaïlandais est de fait, via la Commission nationale pour l’UNESCO qu’il abrite, le responsable de la coordination des autres thématiques couvertes par le bureau dans le pays.

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1.3. Cadre stratégique pour le bureau

22. Le bureau n’a pas établi de document de stratégie globale à l’échelle de la région, compte tenu de la nature de son mandat. Il a en revanche élaboré de manière opportune un document intitulé « Stratégie de soutien pour l’éducation 2014-2021 » (UNESCO Asia and Pacific Regional Bureau’s Education Support Strategy 2014-2021), succédant à un document comparable portant sur la période 2010-2013 et signé en 2010. Ce document, limité au secteur de l’éducation, décline les trois objectifs stratégiques (strategic objectives) du secteur15 énoncés dans le document 37 C/4 de stratégie à moyen terme 2014-2021, approuvé en 2014 par la Conférence générale, en fonction de quatre priorités thématiques assorties chacune d’un résultat attendu (expected outcome) et les applique à la région. Il ne contient cependant pas d’objectifs chiffrés ou mesurables.

23. Aucune analyse de la mise en œuvre de cette stratégie n’a été effectuée depuis deux ans. Une revue à mi-parcours (mid-term review) de la stratégie de soutien pour l'éducation (ESS) est prévue en 2017, ce qui peut paraître insuffisant pour assurer le « monitoring régulier » évoqué par le directeur du bureau dans sa réponse au questionnaire d’auto-évaluation du contrôle interne de 2014.

24. Comme l’indique l’UNESCO sur son site officiel16, l’action sur le terrain de l’Organisation est généralement décrite dans des « documents-pays » qui permettent :

i) de présenter les principales activités de l’Organisation dans le pays concerné ;

ii) de donner une perspective sur les projets à moyen terme ;

iii) de favoriser les coopérations avec des partenaires (autres agences des Nations unies, donateurs publics ou privés) ;

iv) d’améliorer la visibilité des activités de l’Organisation auprès du public.

25. A ce titre, l’action du bureau est censée s’appuyer sur un certain nombre de documents de programmation pays (UCPD).

Tableau 3 : UCPD établis dans le périmètre du bureau multipays (cluster office)

Pays Période Date Approbation Thaïlande 2013-2015 2013 Myanmar 2013-2015 2013 Laos 2012-2015 2012 Singapour - - Vietnam 2013-2016 2013 Cambodge 2009-2010 2009

Nota : les UCPD pour le Vietnam et le Cambodge relèvent de la responsabilité des bureaux nationaux de l’UNESCO dans ces pays. Source : auditeur externe d’après bureau et documents publics.

26. Le bureau a eu la responsabilité directe de l’élaboration des UCPD pour la Thaïlande, le Laos et le Myanmar. Le document 2013-2015 pour la Thaïlande donne l’exemple d’un travail approfondi, comprenant pour les quatre secteurs principaux d’intervention un total de huit objectifs (outcomes) assortis de résultats escomptés (expected results) et de 37 15 1. Soutenir les États membres pour le développement de systèmes éducatifs qui favorisent un apprentissage pour tous tout au long de la vie, à la fois inclusif et de grande qualité ; 2. Donner aux apprenants les moyens d’être des citoyens du monde créatifs et responsables ; 3. Faire avancer l’Éducation pour tous (EPT) et concevoir le futur agenda international de l’éducation. 16 Page Country Programming de BSP, accédée le 19/09/2016 : http://www.unesco.org/new/en/bureau-of-strategic-planning/themes/country-programming-ucpd/.

http://www.unesco.org/new/en/bureau-of-strategic-planning/themes/country-programming-ucpd/

http://www.unesco.org/new/en/bureau-of-strategic-planning/themes/country-programming-ucpd/

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indicateurs de performance mesurables. Malgré son caractère central, ce document n’a pas fait l’objet d’une évaluation particulière par le bureau et ne paraissait pas clairement identifié par la commission nationale pour l’UNESCO rencontrée par les auditeurs.

27. Selon l’un des objectifs fixés au directeur pour le biennium précédent (overall performance report), celui-ci était censé « préparer et mettre à jour les UCPD » (5. UCPD Prepared and updated). Or, les trois documents UCPD relevant directement du bureau n’ont pas été mis à jour, malgré leur expiration en 2015. La demande effectuée par le directeur lors de la réunion interne (SSM) du 11 février 2015 visant à les mettre à jour est ainsi restée sans suite. Le bureau indiquait dans son questionnaire d’auto-évaluation du contrôle interne (ICSAQ17) de janvier 2016 que « la préparation de nouveaux UCPD est en cours de discussion » (under discussion) et fait valoir que la réflexion en cours conduite par le Bureau de la planification stratégique (BSP) depuis février 2016 sur ces documents justifie le statu quo.

28. A l’issue de cette réflexion sur le statut de ces documents de programmation-pays, qui a notamment déjà conduit le Siège (Division de l’appui et de la coordination hors Siège -FSC) à recueillir les points de vue des bureaux de terrain, cette mise à jour ne doit plus être différée. Il convient en effet que les bureaux-pays disposent d’une orientation claire et qu’un cadre de programmation adapté soit restauré, quitte à ce qu’il soit simplifié.

Recommandation n°3. L’auditeur externe recommande de mettre en place rapidement un nouvel instrument de programmation des actions de l’Organisation dans les pays où elle intervient, et l’appliquer aux trois pays (Thaïlande, Laos, Myanmar) placés sous la responsabilité directe du bureau.

1.4. Relations avec les Commissions nationales de l’UNESCO

29. Les Commissions nationales de Thaïlande, du Laos et du Myanmar, pays dans lesquels il conduit des activités permanentes, sont consultées sur leurs priorités dans le cadre de la préparation du biennium. En revanche, le bureau n’établit aucun rapport annuel à leur intention.

30. Au cours de la période, six de ces commissions ont bénéficié de financements du bureau pour des montants inférieurs à 35 000 USD18, sauf la Commission nationale du Laos qui a reçu un total de 162 502 USD. Ces montants correspondent à des prestations identifiées. Plus de la moitié (51 %) des décaissements ont été réalisés par le secteur Sciences au profit d’un panel diversifié d’organismes, dans le cadre de contrats, notamment avec la Thaï Business Incubators and Science Parks Association (9 571 USD). Le secteur SHS a quant à lui réglé 20 000 USD sous la forme de deux versements effectués en 2014 et en 2015 au profit de la Commission nationale pour l’UNESCO pour la Nouvelle-Zélande (ministère de l’éducation).

31. La commission nationale de l’UNESCO pour la Thaïlande, abritée au sein du ministère de l’Education a été rencontrée par les auditeurs. Traduisant un engagement réel de ce pays au service de l’Organisation, elle coordonne les travaux des diverses administrations concernées par les activités de l’UNESCO. Malgré l’étroitesse des relations entre cette commission et le bureau de Bangkok, aucun bilan général annuel n’est fait à l’occasion d’une réunion de constat et de programmation.

17 Internal Control Self-Assessment Questionnaire 18 8 000 USD pour le Pakistan, 10 000 USD pour la Chine, 20 000 USD pour les Philippines, 25 000 USD pour la Nouvelle-Zélande, 34 700 USD pour le Kirghizistan.

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Recommandation n°4. L’auditeur externe recommande de mettre en place un système de compte-rendu (accountability), sous la forme d’un rapport ou d’une réunion de bilan annuel, avec la Commission nationale de l’UNESCO pour la Thaïlande.

1.5. Cohérence de l’action avec les agences de l’Organisation des Nations unies

32. Le bureau de Bangkok assure une présence assez régulière, mais non constante, aux réunions quasi-mensuelles de l’équipe-pays des Nations unies (UNCT) en Thaïlande, où il est représenté alternativement par des membres de son personnel international, mais rarement par son directeur.

33. Dans ce pays, les Nations unies appuient leur action sur un document dénommé cadre de partenariat des Nations unies (UN Partnership Framework Thailand-UNPAF) 2012-2016, qui a été signé en avril 2011, mais dont la mise en œuvre (UNPAF management plan) a été rendue difficile par l’implication inégale des groupes de travail (joint teams) constitués à cet effet. Ce document fait l’objet depuis deux ans de réflexions de l’UNCT en vue de l’élaboration d’un nouveau bilan commun de pays des Nations unies (CCA) et d’un nouveau UNPAF pour la période 2017-2012. Ce dernier document, initialement prévu pour être adopté au printemps 2016, ne l’était toujours pas à la date de l’audit.

34. Le bureau participe par ailleurs activement, par l’intermédiaire de son responsable de l’unité Administration, à l’équipe de gestion des opérations (Operations Management Team, OMT), dont il a assuré la vice-présidence de 2012 à 2015. Cette structure, qui tient régulièrement des réunions, permet d’aborder des sujets qui ne concernent que la Thaïlande (privilèges diplomatiques, grille des salaires locaux, situation sécuritaire, etc.).

2. GESTION DU BUREAU

2.1. Gestion sous la responsabilité du directeur du bureau

35. Le bureau est placé depuis janvier 2009 sous la responsabilité de M. KIM Gwang-Jo, de grade D2, qui porte le titre, selon sa fiche de poste, de « directeur du bureau régional pour l’éducation et représentant de l’UNESCO en Thaïlande, au Myanmar et au Laos »19, ce qui ne recouvre pas exactement la réalité de ses responsabilités puisqu’il est également représentant de l’Organisation à Singapour.

36. Ayant exercé d’importantes fonctions dans le système éducatif de son pays d’origine mais n’ayant auparavant occupé aucun emploi au sein de l’UNESCO, M. KIM exerce ses fonctions depuis sept ans et huit mois à la date de l’audit. Il est appelé à prendre sa retraite le 31 août 2017 et est susceptible de quitter ses fonctions à Bangkok dès le début de l’année 2017, en raison de ses droits à congés.

37. Comme cela a déjà été observé dans d’autres cas similaires de ce bureau (cf. § 3.6.4 du présent rapport), la durée des fonctions exercées par ce directeur excède largement celle prévue par l’Organisation (standard duration of assignment) pour la Thaïlande, qui est de cinq ans pour un pays appartenant à la catégorie « A ». Selon le manuel des ressources humaines20, le maintien en poste au-delà de la durée (deferment of assignment) de cinq ans requiert une décision de la directrice générale prise via le directeur des ressources humaines (DIR/HRM), qui doit être motivée explicitement et ne peut dépasser une durée supplémentaire de deux ans.

19 Lettre de recrutement (letter of appointment) du Bureau de la gestion des ressources humaines (HRM) du 12 novembre 2008 et décision DG/Note/08/45 du 10 décembre 2008, prise sur la base d’une description de l’emploi (Job Description) datant du 03 décembre 2007. 20 Partie 2 (5.11 Mobilité géographique F.Mise en oeuvre).

201 EX/21 INF.2 – page 13

38. M. KIM a fait l’objet d’une évaluation personnelle pour le biennium précédent (overall performance report) de la part de M. QIAN Tang, ADG/ED, en date du 27 juin 2016, mais n’a pas bénéficié d’un deuxième niveau d’évaluation qui permettrait notamment de refléter la diversité de son mandat.

39. Selon ce document, le directeur est censé répartir son temps entre plusieurs activités :

Tableau 4 : Répartition de l’activité du directeur du bureau de Bangkok

Activité Part Gestion du bureau régional pour l’Education 35 % Gestion des programmes du secteur Education en Asie-Pacifique 20 % Gestion des programmes des autres secteurs que l’Education 5 % Participation à l’UNCT dans les trois pays (Thaïlande, Myanmar, Laos) 10 % Représentation de l’UNESCO en Thaïlande, au Myanmar et au Laos 10 % Gestion du bureau 20 % Autres activités confiées par le DG 5 % Total 105 %

Nota : Total équivalant à 105% dans la fiche. Source : Fiche de poste du directeur du bureau du 03 décembre 2007.

40. Sur cette base, le directeur est censé consacrer plus de la moitié de son temps (55 %) à l’activité éducative en Asie-Pacifique, mais seulement respectivement 5 % et 20 % de son temps aux programmes des autres secteurs et à la gestion interne du bureau.

41. Malgré l’importance de ses activités et une politique de communication active sur son site internet, le bureau n’établit ni de rapport général d’activité annuel - à la différence des bureaux nationaux de Hanoï et Phnom-Penh21 -, ni de rapport sur son activité dans le domaine de l’éducation. Selon son directeur, « toutes les activités mises en œuvre par le bureau peuvent être trouvées sur le site officiel du bureau de l’UNESCO à Bangkok (UNESCO Bangkok). En outre, le bureau produit des publications ». Cette pratique, dont l’intérêt a pourtant été évoqué par le directeur en interne22, tranche avec la bonne pratique observée dans d’autres bureaux de terrain. Elle devrait être encouragée pour améliorer la visibilité l’action du bureau auprès des Etats membres et des donateurs actuels et potentiels.

42. La perspective, évoquée par le directeur lors de la réunion des responsables de bureaux de terrain au siège en mars 2016, d’une expérimentation d’un rapport consolidé pour la région Asie-Pacifique apparaît ainsi particulièrement bienvenue. Selon le bureau, le premier rapport pourrait couvrir le biennium 2016-2017 et être publié début 2018.

Recommandation n°5. L’auditeur externe recommande d’élaborer un rapport d’activité périodique sur l’action de l’Organisation en Asie-Pacifique afin d’améliorer sa visibilité et sa redevabilité dans la région.

2.2. Structure du bureau

43. Le bureau dispose depuis sa dernière réorganisation en janvier 201623 d’une structure reposant sur sept entités principales :

21 Report on the Implementation of the MOU between Viet Nam and UNESCO for 2010 to 2016 (2016), Report 2014-2015 Phnom Penh Office (2015). 22 Réunion SSM du 04 septembre 2015. 23 Note DIR GJK/012 du 18 décembre 2015.

201 EX/21 INF.2 – page 14

− un bureau exécutif (Executive Office), établi en janvier 2016, qui recouvre des tâches hétérogènes, dont une partie était précédemment exercée par le bureau du directeur (director’s office) : coordination des programmes sur l’éducation dans la région Asie-Pacifique, partenariats et relations externes, soutien des activités de la sous-région (cluster), gestion des publications et du site du bureau (IKM24) et gestion de l’informatique locale (IT) ; − cinq entités sectorielles (ED, CLT, SHS, SC, CI) dont la principale est l’Education, divisée depuis janvier 2016 en deux sections (Educational Innovation and Skills Development EISD et Inclusive Quality Education IQE), couvrant chacune une série de domaines spécialisés du secteur ; − un secteur Administration et Finance.

44. Sont également rattachées au bureau et placés sous l’autorité de son directeur :

− une unité de l'évaluation, des systèmes d'information, du suivi et des statistiques (AIMS25) relevant directement de l’ISU/UIS de Montréal, composée de cinq personnes, dont un responsable détaché depuis 2013 sur la base de contrats annuels et une secrétaire à temps plein ; − une entité IOC/WESTPAC, relevant de la Commission océanographique intergouvernementale (COI), qui compte également cinq personnes payées par l’Organisation (dont le responsable) et dispose de locaux propres au sein du ministère des ressources naturelles.

45. Il est à noter que si l’unité AIMS a établi son propre rapport d’activité26, il n’en va pas de même pour l’autre unité rattachée au bureau, IOC/WESTPAC.

46. Le bureau dispose enfin d’une antenne à Yangon (Myanmar) et s’est appuyé, jusqu’en mai 2014, sur une antenne à Vientiane (Laos), dont il assumait la charge.

47. Cette organisation, bien qu’ayant été simplifiée, demeure complexe et ne permet pas entièrement d’atteindre une efficacité optimale :

- elle ne prévoit plus, depuis la suppression du poste, intervenue en 2013, de directeur adjoint27 ; alors que le directeur est appelé, par la nature même de ses fonctions, à être fréquemment absent de Bangkok ; - elle mélange au sein du bureau exécutif des fonctions sectorielles dans le domaine de l’éducation et des fonctions transversales à l’ensemble des activités du bureau ; - elle maintient une dualité et une répartition artificielle des activités au sein du secteur de l’éducation ; - elle préserve des entités de taille modeste comme celles traitant des domaines CI, SC et SHS, ce qui réduit la possibilité de synergies dans le soutien direct des projets.

48. Aussi apparait-il souhaitable et possible de viser une organisation qui, à budget constant, offre une meilleure cohérence pour l’action du bureau. Celle-ci prévoirait :

24 Gestion de l’information et des connaissances 25 Assessment, Information Systems, Monitoring and Statistics (AIMS) 26 UIS AIMS Regional Activities Report 2014-2015. 27 Ce directeur adjoint était spécialement chargé du suivi des activités du cluster.

201 EX/21 INF.2 – page 15

- la création d’un poste de directeur adjoint ou de chef du bureau exécutif par transformation d’un poste de P5 (nécessaire pour garantir la cohérence quotidienne des activités du bureau, notamment lors de l’absence de son directeur) et le transfert du rattachement de celui-ci du secteur éducation à BSP ; - la création d’une fonction de responsable du secteur Education (P5) par fusion des deux sections (et non par addition d’un niveau supplémentaire)28, pour garantir la cohérence des activités des unités élémentaires oeuvrant dans ce domaine ; - le regroupement des entités de taille modeste traitant des questions relatives aux secteurs SC, SHS et CI sous une même responsabilité, compte tenu du volume de leurs activités et de leurs ressources extrabudgétaires et afin de rassembler leurs ressources administratives29.

49. L’auditeur externe prend note des réticences du Siège à procéder à la refonte de l’organigramme du bureau de Bangkok au motif qu’« un directeur adjoint qui relèverait du secteur Education ne pourrait avoir autorité sur les autres secteurs ». Il estime cependant que l’affectation des postes aux secteurs ne doit pas avoir pour conséquence de réduire la capacité de pilotage d’un bureau de terrain et invite la direction générale à trouver une solution pragmatique.

Figure 2 : Proposition de simplification de l’organigramme du bureau

Source : auditeur externe.

28 Le nombre de professionnels affectés au secteur éducation du bureau dépendra de l’orientation générale (sectorielle ou multi-sectorielle) donnée au bureau et de l’estimation du futur volume d’activités de ce secteur. 29 Une telle option pourrait être reconsidérée en cas d’augmentation significative de l’activité de ces trois secteurs dans la région ou d’une modification des relations entre le bureau régional et les bureaux de terrain de la région.

Organigramme proposé

Directeur

(D2)

Directeur adjoint ou Bureau exécutif-

(P5)

ADM

(P4)

CLT

(P4)

EDU

(P5)

SHS/SC/CI

(P4)

IOC/

WESTPAC

UIS-AIMS

Antenne ou Bureau national

Yangon

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Recommandation n°6. L’auditeur externe recommande de mettre en place un organigramme fonctionnel adapté du bureau en restaurant un poste d’adjoint/responsable du bureau exécutif, en créant un poste de responsable du secteur de l’éducation et en plaçant les postes de responsables des secteurs des Sciences exactes et naturelles (SC), Sciences sociales et humaines (SHS) et Communication et information (CI) sous une même autorité.

2.3. Gestion du bureau

50. Le directeur réunit à des fréquences assez régulières l’équipe de direction, composée des chefs d’entités et de sa secrétaire. Ces réunions (senior staff meetings) donnent lieu à des comptes rendus précis et détaillés. Huit réunions ont eu lieu en 2014, huit en 2015, et, à la date de l’audit, quatre en 2016.

51. Une intéressante matrice des responsabilités du personnel (matrix of staff responsibilities) a été établie en 201530 afin de préciser l’activité de chaque membre permanent du bureau. Elle a été mise à jour par le bureau à l’occasion de l’audit.

52. Le dernier séminaire du bureau (staff retreat) a été organisé en août 2013. Il apparait que les réunions avec l’ensemble du personnel sont relativement épisodiques. Selon la responsable de l’administration, elles ont lieu seulement trimestriellement, voire semestriellement quand cela n’est pas possible (ce qui fut le cas lors du déménagement) et ne donnent pas lieu à compte rendu formel. Ainsi, une réunion générale (general staff meeting) a été organisée en février 2016, sans que le compte-rendu de la réunion n’ait été établie.

2.4. Délégation des responsabilités

53. Les responsabilités administratives et financières font l’objet de délégations de la part du directeur qui sont conformes aux normes, régulièrement mises à jour et préservent la séparation des tâches (segregation of duty). Les agents ordonnateurs (approving officers) étaient au nombre de six au 23 juin 2016 ; les agents certificateurs (certifying officers) au nombre de sept (dont deux personnels de BFM) à la même date ; les superviseurs (supervisors) au nombre de 14.

54. Le directeur veille scrupuleusement à déléguer ses fonctions à un membre de l’équipe de direction du bureau lors de ses fréquents déplacements à l’étranger31.

2.5. Contrôle interne

55. Bien que l’un des objectifs assignés au directeur porte sur la maîtrise des risques32, le bureau indique ne pas avoir établi de cadre de contrôle interne propre, de principes ou de règles spécifiques dans ce domaine33. En revanche, conformément aux principes du contrôle interne posés par le manuel administratif34, le bureau a répondu en 2014 et en 2015 aux questionnaires d’auto-évaluation (self-assessment questionnaire) et son directeur a signé, respectivement, en janvier 2015 et en janvier 2016 l’attestation annuelle sur le contrôle interne prévue par l’article 8.2 du règlement financier (Financial Rules) ainsi que les déclarations 30 SSM du 10 juillet 2015 31 111 jours d’absence en mission en 2015, soit un jour ouvrable sur deux. 32 Principal résultat escompté 1 : Assurer la direction et la gestion dans les domaines relevant du programme ; 8. Gestion des risques appliquée et inventaire des risques élaboré pour le bureau (examen d’ensemble des performances 01/01/2014-31/12/2015). 33 Le bureau indique cependant avoir commencé à établir des répertoires de risques (risk registers) au niveau de certaines de ses unités élémentaires et intégré depuis septembre 2016 une analyse de risques dans ses propositions de nouveaux projets. 34 Chapitre 3.4 Cadre directeur du contrôle interne.

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(summary) indiquant que les sept processus principaux sont « globalement sous contrôle » (globally under control).

56. Le questionnaire détaillé fait cependant apparaître que, si la majorité des objectifs sont pleinement atteints (cotation « 1 »), certains d’entre eux ne sont satisfaits que « la plupart du temps » (cotation « 2 ») :

Tableau 5 : Objectifs classés « 2 » dans le questionnaire d’auto-évaluation du contrôle interne

Réf. 2014 2015

1.3. Suivi des progrès - Mécanisme mondial de suivi et d’établissement de rapports

2.7 Suivi et évaluation Évaluation sélective des projets extrabudgétaires

Évaluation sélective des projets extrabudgétaires

- Établissement de rapports axés sur les résultats à améliorer

Établissement de rapports axés sur les résultats à améliorer

4.1 Processus de planification Planification des achats Planification des achats

_

Planification concernant les services des consultants / contractants / partenaires d’exécution

Planification concernant les services des consultants / contractants / partenaires d’exécution

4.2 Procédure de sélection des fournisseurs - Renonciation à l’appel à la

concurrence

- - Justification de la sélection auprès d’une seule source pour les achats

4.3 Renonciation à l’appel à la concurrence pour les achats -

Consignation du processus de renonciation à la procédure d’appel à la concurrence

-

Évaluation du caractère raisonnable des coûts des contrats avec renonciation

4.7 Acceptation des produits livrés

Acceptation des produits livrés par des spécialistes du programme

Acceptation des produits livrés par des spécialistes du programme

6.1 Processus de planification des voyages

Réservation des billets à l’avance -

Source : questionnaire d’auto-évaluation du système de contrôle interne 2014 et 2015.

57. A l’exception d’un « inventaire des risques » (risk inventory) établi en août 2016 et ne portant que sur la question des réservations de billets d’avion et sur la programmation des achats, aucun plan d’action global visant à remédier aux lacunes identifiées n’a été adopté et mis en œuvre par le bureau.

Recommandation n°7. L’auditeur externe recommande de mettre en œuvre un plan d’action visant à réduire les défauts relevés en matière de contrôle interne des procédures-clés.

2.6. Qualité du soutien administratif et financier

58. Le secteur Administration et Finances est dirigé depuis 2012 par Mme Suzanne

201 EX/21 INF.2 – page 18

BUTTKUS, de grade P435, ayant déjà exercé des fonctions comparables au bureau régional de Nairobi. Cette entité, pour laquelle il n’existe pas de note d’organisation, a bénéficié d’un séminaire (staff retreat) en juillet 2012 pour préciser ses perspectives. L’équipe permanente se compose d’une dizaine de personnes (dont 1 L6, 2 L5, 1 L436), pour gérer un budget de 37 MUSD (ressources budgétaires et extra-budgétaires), dont environ 11 MUSD pour l’antenne du Myanmar. Après trois suppressions de postes (deux L6 et un L1) au cours du biennium 36 C/5, elle a connu depuis le début 2014 quatre suppressions compensées par le transfert d’un poste (L5)37 et a dû s’appuyer sur des personnels temporaires, moins stables par définition.

59. Avec l’appui du directeur, ce secteur exerce une autorité réelle, notamment sur les équipes de projets, pour garantir la conformité des pratiques aux procédures prévues par les normes. Il a entrepris récemment de bâtir des procédures-type (standard operational procedures), en commençant par deux processus : recrutement des détachés (secondments) et missions des experts (experts on missions), ce qui est à encourager. Il est en train d’automatiser plusieurs procédures administratives (check-out process, issuance of air tickets for participants, cost recovery), qui devraient être mises en œuvre avant la fin de l’année 2016 et qui apparaissent comme des bonnes pratiques à répandre.

3. MOYENS DU BUREAU

3.1. Installation du bureau

60. Le bureau de Bangkok est installé depuis 1991 au 920, Sukhumvit Road, dans un immeuble de 4 500 m² répartis sur cinq étages, situé au sein d’un parc. Cet immeuble est partagé pour une modeste part avec l’Organisation régionale des ministères de l’éducation pour l’ASEAN38 (SEAMEO) qui occupe le quatrième étage de l’immeuble. L’immeuble appartient au gouvernement de Thaïlande, qui en a transféré l’usage à titre gracieux à l’UNESCO, conformément aux accords signés en 1961 et 1962. La valeur estimée par le bureau de cette location est de 2 138 092 USD par an, soit moins de 40 USD/mois le m².

61. Compte tenu de l’usure du bâtiment (fuites dans le toit notamment), l’UNESCO a approché en 2013 le propriétaire pour procéder à sa rénovation. Une telle opération a été acceptée par le gouvernement thaïlandais pour un montant de 70 MTHB (soit 2,3 MUSD), entièrement financé par celui-ci. Elle a notamment porté sur la restauration de l’étanchéité, la rénovation des systèmes électriques, la mise en place de dispositifs anti-sismiques. L’opération, réalisée directement par le gouvernement thaïlandais, s’est déroulée d’août 2014 (début des travaux) à novembre 2015 (retour dans l’immeuble). Les devis et les délais ont été tenus. Les prestations sont de qualité et aucune réclamation n’a été émise. Le bureau est donc hébergé aujourd’hui dans un bâtiment fonctionnel et dispose de locaux spacieux et adaptés.

62. Le coût de l’opération pour le bureau a donc porté principalement sur le transfert provisoire de son personnel (déménagement, location de 25 containers de stockage …) dans plusieurs étages du Science Center for Education, un immeuble proche du Siège du bureau et appartenant au gouvernement thaïlandais. Il a été initialement estimé à 60 000 USD (SSM du 24 avril 2014) puis à 140 000 USD (SSM du 10/07/2015) mais a en fin de compte coûté 348 800 USD, montant pris sur le budget de fonctionnement (running costs) et le compte relatif aux frais généraux des fonds-en-dépôt (FITOCA) du bureau, après que celui-ci a reçu du siège

35 P- Professional 36 Les postes L sont des postes hors budget régulier. 37 Soit une suppression nette de trois postes : L5 Administrative Assistant, L3 Mail and Administrative Clerk et L2 Driver. 38 Association des nations de l'Asie du Sud-Est

201 EX/21 INF.2 – page 19

une dotation exceptionnelle de 50 000 USD.

3.2. Budgets

3.2.1. Ressources du bureau

63. Les ressources totales budgétées au profit du bureau régional de Bangkok ont représenté 20,8 MUSD pour le biennium 2014-2015. A la date de l’audit, elles sont estimées à 18,7 MUSD pour le biennium 2016-2017, sur la base des 4,7 MUSD de ressources extrabudgétaires déjà validées et confirmées par le bureau pour l’année 2017. Ce chiffre correspond donc à l’hypothèse basse des ressources extrabudgétaires. Celles-ci devraient naturellement être amenées à progresser jusqu’en 2017, sur la base des projets qui sont, à ce jour encore, potentiels, en cours de négociation ou d’instruction. Une estimation raisonnable réalisée par le bureau de ces projets potentiels (projects pipeline) représente environ 9 MUSD. Elle correspond à l’allocation globale pluriannuelle des projets concernés. Un délai pouvant être de l’ordre de trois ans s’écoulant entre les premiers contacts avec un donateur et l’achèvement complet du projet financé, le surcroît de budget susceptible d’être alloué sur l’année 2017 peut être estimé à 3 MUSD, ce qui correspond à une hypothèse haute de 7,7 MUSD. L’audit se déroulant à la mi-septembre 2016, il a été retenu, afin de comparer les deux bienniums, une estimation moyenne des ressources extrabudgétaires pour 2017, correspondant à la moyenne de ces deux hypothèses, soit 6,2 MUSD.

201 EX/21 INF.2 – page 20

Tableau 6 :Budget du bureau régional de Bangkok (en milliers de dollars des Etats-Unis)

Biennium 2014-15 Détail 2014-2015 Biennium

2016-17 Détail 2016-2017 ∆ budget

Budget *

Dépenses**

Budget 2014

*

Dépenses 2014

Budget 2015

*

Dépenses 2015

Budget ***

Budget 2016

* Dépenses 30/06/16**

Budget 2017

**

2016-17 / 2014-15

Ressources globales 20 845 13 332 8 318 4 855 12 527 8 477 18 733 11 522 5 540 7 211 -10%

1. Budget ordinaire 3 646 3 646 1 331 1 331 2 315 2 315 2 707 1 696 804 1 011 -26%

part relative 17% 27% 16% 27% 18% 27% 14% 15% 15% 14%

dont additional appropriations 1 218 1 218 527 527 691 691 416 184

p.i. : salaires internationaux 8 253 7 523 4 040 3 830 4 213 3 692 4 004 1 798

2. Ressources extrabudget.

17 199 9 686 6 987 3 524 10 212 6 162 16 026 9 826 4 736 6 200 -7%

part relative 83% 73% 84% 73% 82% 73% 86% 85% 85% 86%

p.i. : pour information, salaires pris en charge par le siège ( « Budgets » : calculés sur la base des coûts standards des personnels. « Dépenses » : correspondent aux salaires effectivement engagés, conformément à la masse salariale (payroll) gérée par BFM. *budget : allotment current year” (fund center Bangkok, excluding global projects) **dépenses : expenditures current year + unliquidated obligations current year + unliquidated obligations of the previous year (excl. PSC) ***estimations au 16/09/16 : allotments for year 2017 not yet fully issued (RP) or validated (EXB)

Source : Bureau de Bangkok.

64. Sur la base de cette estimation partagée avec le bureau et jugée réaliste par lui, le budget apparaît en baisse de 10 % d’un biennium sur l’autre : la baisse du budget ordinaire (-26 %) étant atténuée par la moindre décrue attendue des ressources extrabudgétaires (-7 %). Celles-ci tiennent au demeurant beaucoup à l’activité prévisionnelle de l’antenne du Myanmar, dont les projets en cours (REL) représentent à eux seuls 32 % de l’ensemble des allocations budgétaires du portefeuille de projets en cours du bureau de Bangkok.

65. En 2016, les ressources extrabudgétaires apportent 85 % des financements du bureau de Bangkok, contre 83 % pour le biennium 2014-2015. Afin d’avoir une approche réaliste du coût de l’opération, il convient naturellement d’ajouter à ce budget apparent la contribution annuelle en nature du gouvernement thaïlandais de 2,1 MUSD par an pour l’immeuble du bureau. Ainsi, peut-on estimer ce coût complet à un peu plus de 23 MUSD pour l’actuel biennium.

66. Le budget ordinaire (regular programme including additional appropriations) alloué aux dépenses de fonctionnement demeure stable à 805 kUSD (cf. infra). La baisse du budget ordinaire ne s’explique que par la réduction, dans le cadre des difficultés financières générales de l’Organisation, de la part de ce budget destinée au financement de programmes. Si le budget de fonctionnement apparaît inférieur de 57 000 USD au biennium précédent, c’est essentiellement du fait d’un abondement additionnel de 50 000 USD lors du biennium 37 C/5 pour boucler le financement du déménagement du bureau.

67. Animateur unique de la mission régionale du bureau de Bangkok, le secteur Education absorbe 65 % de ses ressources globales pour l’actuel biennium. Il est particulièrement impacté par la réduction des ressources ordinaires du bureau, connaissant un recul de 48 % de son propre budget (-968 kUSD). La nouvelle section EISD39 de ce secteur a globalement bénéficié du maintien du budget ordinaire qui était attribué au programme 39 Section innovation éducative et développement des compétences

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d'innovation éducative en vue du développement (APEID) dans le cadre du biennium 2014-2015. En revanche, la nouvelle section IQE ne s’est vue doter pour 2016-2017 que de 366 000 USD, soit 960 000 USD de moins que les budgets des programmes d'éducation de base pour tous (APPEAL) et EPR40 inscrits au biennium précédent.

68. Le bureau de Bangkok bénéficie de modestes ressources monétaires additionnelles (contributions volontaires de sociétés, de fondations, etc.) : en 2014-2015, elles représentaient 5 % de ses ressources totales et 9 % de ses dépenses.

69. A la date de l’audit, au total, le niveau des ressources extrabudgétaires estimées pour le présent biennium apparaît en recul de 1,1 MUSD par rapport au précédent. Les deux baisses principales concernent les secteurs Education et Culture, pour un montant respectivement de 1,1 MUSD et 1,2 MUSD.

Figure 3 : Evolution des ressources financières totales (budget ordinaire et ressources extra-budgétaires) par secteur (en milliers de dollars des Etats-Unis)

Estimations 2017 à la date du 16 septembre 2016. Source : Bureau de Bangkok.

70. A l’inverse, le secteur Communication et Information voit ses ressources extrabudgétaires tripler à hauteur de 1,6 M USD, preuve de son dynamisme. Le secteur Sciences humaines et sociales (SHS) n’a recueilli que peu de financements extrabudgétaires depuis 2014. Il gère néanmoins deux projets bénéficiant de financements du MFIT41, en partenariat avec le secteur Education et avec le bureau de Jakarta, pour un montant total de 174 000 USD. Il finance l’essentiel de son activité sur son budget ordinaire, qui a progressé de 9 % (+24 000 USD) par rapport au biennium précédent.

40 Depuis 2005, trois sections ont fusionné et APPEAL et EPR n’existent plus séparément. EPR- Education Policy and Reform 41 Malaysia Funds-in-trust

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Tableau 7 : Ressources et dépenses (budget ordinaire (RB) et ressources extrabudgétaires (EXB)) par secteur (projets globaux exclus)

(en milliers de dollars des Etats-Unis)

Biennium 2014-15 Détail 2014-2015 Biennium

2016-17 Détail 2016-2017 ∆ budget

Budget

Dépenses

Budget 2014

Dépenses 2014

Budget 2015

Dépenses 2015

Budget **

Budget 2016

Dépenses 30/06/16

Budget 2017**

2016-17 /

2014-15

Total 20 845 13 332 8 318 4 855 12 527 8 477 18 733 11 522 5 540 7 211 -10%

Coûts de fonctionnement 862 862 346 346 516 516 805 392 248 413 -7%

- part relative 4% 6% 4% 7% 4% 6% 4% 3% 4% 6%

ED 14 223 8 623 5 786 2 907 8 437 5 716 12 155 7 468 3 902 4 687 -15%

- part relative 68% 65% 70% 60% 67% 67% 65% 65% 70% 65%

- dont RB 2 031 2 031 752 752 1 279 1 279 1 063 751 321 312 -48%

- dont EXB 12 192 6 592 5 034 2 155 7 158 4 437 11 092 6 717 3 581 4 375 -9%

CLT 4 335 2 841 1 711 1 242 2 624 1 599 3 017 2 007 1 059 1 010 -30%

- part relative 21% 21% 21% 26% 21% 19% 16% 17% 19% 14%

- dont RB 225 225 86 86 139 139 186 169 81 17 -17%

- dont EXB 4 110 2 616 1 625 1 156 2 485 1 460 2 831 1 838 978 993 -31%

SC 501 330 287 214 214 116 653 371 30 282 30%

- part relative 2% 2% 3% 4% 2% 1% 3% 3% 1% 4%

- dont RB 142 142 36 36 106 106 190 95 27 95 34%

- dont EXB 359 188 251 178 108 10 463 276 3 187 29%

CI 661 413 135 93 526 320 1 817 1 095 237 722 175%

- part relative 3% 3% 2% 2% 4% 4% 10% 10% 4% 10%

- dont RB 122 122 58 58 64 64 176 100 63 76 44%

- dont EXB 539 291 77 35 462 256 1 641 995 174 646 204%

SHS 263 263 53 53 210 210 287 189 64 98 9%

- part relative 1% 2% 1% 1% 2% 2% 2% 2% 1% 1%

- dont RB 263 263 53 53 210 210 287 189 64 98 9%

- dont EXB*** 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

* Dépenses : expenditures current year + unliquidated obligations current year + unliquidated obligations of the previous year (excl. PSC) ** Budget 2017 : Estimations au 16/09/16 *** Hors projets MFIT sous-traités (cf. ci-dessus) Source : Bureau de Bangkok.

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Figure 4 : Répartition des ressources (budget ordinaire et ressources extrabudgtaires)

par secteur pour le biennium 2014-2015


71. En 2016, les ressources extrabudgétaires représentent 85 % des dépenses du bureau, contre 73 % au cours des deux années du biennium précédent. La combinaison de cette prépondérance et de la baisse des financements attendue pour le présent biennium font de la collecte de ressources extrabudgétaires nouvelles et alternatives, un enjeu stratégique pour le bureau de Bangkok afin d’assurer un financement pérenne de ses activités.

3.2.2. Dépenses du bureau

72. Les dépenses du bureau se répartissent principalement entre les secteurs Education et Culture, qui concentrent 89 % de l’ensemble (respectivement 70 % et 19 %). Les coûts de fonctionnement (administration et sécurité) ont représenté 6 % des dépenses du biennium 2014-2015.

73. Le budget destiné à financer les frais de fonctionnement (running costs hors frais de sécurité et de soutien administratif au personnel de l’ISU/UIS) pour le biennium 2014/2015 était de 637 109 USD et de 575 360 USD pour le biennium 2016/2017. La différence entre ces deux dotations est essentiellement constituée du complément de 50 000 USD qui a été versé pour couvrir les frais de déménagement du bureau lors de la rénovation complète du bâtiment qu’il occupe. Ces travaux ont été intégralement assumés par le gouvernement thaïlandais, pour un montant de 2,3 MUSD, le budget de fonctionnement du bureau a supporté tous les autres frais : déménagement, stockage temporaire, renouvellement du mobilier, maintenance et sécurité. Le coût final de l’opération pour le bureau s’est élevé à 348 800 USD, pour une estimation initiale de 60 000 USD en 2014. Les postes principaux de dépenses ont été l’ameublement du bâtiment rénové (193 224 USD) et l’opération de relocalisation temporaire au sein des locaux du Science Center for Education, voisin de l’UNESCO (108 441 USD).

74. Les sommes placées sur le compte des frais généraux des fonds-en-dépôt (FITOCA) dont bénéficie le bureau ont représenté 559 142 USD sur la période 2014-2016. L’antenne du Myanmar constitue la source principale de ces financements (37 % du total), ce qui amène son chef à réclamer que les fonds générés par son activité puissent lui revenir (« juste retour »), pour contribuer au financement du fonctionnement de l’antenne. Le bureau utilise environ 80 % de ces fonds pour rémunérer des contrats temporaires (service contracts) en appui de ses programmes. Il y a également recouru en 2014, à hauteur de 18 826 USD, pour financer certains frais de construction, liés à la rénovation des locaux, ainsi que des frais de maintenance.

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Tableau 8 : Utilisation du FITOCA par le bureau de Bangkok (en milliers de dollars des Etats-Unis)

FITOCA 2014 2015 au 31/08/2016

Ressources 179 164 216

Dépenses 179 164 133

Service contracts (salaires et ch. sociales) 70 % 86 % 88 %

Coûts de construction et réparation 10 %

Achats d'équipements 15 % 6 % 2 %

Consultants pour secrétariat et EM 5 % 3 % 3 %

Divers (frais de déplacement, DSA, petits matériels…) 0 % 5 % 7 % Source : audit externe à partir des données du bureau de Bangkok.

75. Les taux d’exécution annuels de ces ressources complémentaires sont systématiquement de 100 %.

3.3. Gestion des actifs et des achats du bureau

76. L’inventaire des matériels du bureau de Bangkok est bien tenu et mis à jour. Le fichier comporte à la fois les numéros de série des appareils et leur correspondance avec des références d’inventaire internes. La présence et la localisation des actifs ont été contrôlées à partir de nombreuses références. Tous les matériels ont été rapidement localisés et identifiés. Un contrôle aléatoire inverse, réalisé à partir de différents équipements disponibles dans les locaux, a également été effectué avec succès.

77. En revanche, il est apparu à plusieurs reprises que des matériels ne comportaient pas d’étiquette indiquant le numéro d’inventaire interne au bureau. Si leur identification n’a fait aucun doute grâce à leur numéro de série, celui-ci est souvent très long et peut-être source de confusion lorsque plusieurs matériels identiques sont concernés (exemple : téléviseurs à écran plat), compliquant potentiellement leur identification. Il conviendra de reprendre la totalité de l’inventaire pour vérifier et actualiser autant que de besoin l’étiquetage des numéros spécifiques d’inventaire.

78. Sur la période contrôlée, seule la vente de l’un des véhicules du bureau (Mercedes C 200 achetée en 2009) a nécessité, en février 2015, une procédure particulière sous forme de mise aux enchères publiques, réalisée en conformité avec la procédure. Le gouvernement thaïlandais autorisant les agences des Nations unies à importer les biens hors taxes, certains biens, tels que les véhicules de marques BMW ou Mercedes, peuvent être revendus après cinq ans à un prix très proche de leur valeur d’achat hors taxes. Le bureau a donc intérêt à renouveler ce type de véhicules au bout de cinq ans pour garantir une dépréciation minimale de leur valeur vénale.

3.3.1. Gestion des achats

79. Les procédures d’achat sont connues et respectées par les agents. Une planification spécifique est établie par le secteur Administration et Finances pour chaque biennium, en concertation avec le responsable de l’unité des Technologies de l’Information (IT). Sur les deux biennium sous revue, ces plans d’investissement avaient une valeur moyenne de 71 850 USD. Le principal poste de dépenses est l’investissement ou le renouvellement de matériels informatiques pour un montant moyen de 24 000 USD par biennium.

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80. Cette planification ne concerne toutefois que les coûts de fonctionnement gérés par le secteur Administration et n’est pas étendue à l’ensemble du bureau de Bangkok. Celui-ci le reconnaît lui-même au paragraphe 4.1. du questionnaire d’auto-évaluation du contrôle interne qu’il a rempli en 2014 et en 2015, en indiquant qu’il n’existe pas de plan intégré d’achats d’équipements au sein du bureau, le secteur Administration disposant de son propre plan alors que les responsables de projets font leurs achats en ordre dispersé.

81. Depuis janvier 2014, aucun contrat de services n’a nécessité, du fait de son montant, une consultation du comité d’appel d’offres du siège ou la décision de celui-ci.

82. Au cours de cette période, le bureau a passé trois contrats dépassant le seuil de 50 000 USD (pour un montant total de 420 333 USD) et nécessitant à ce titre, conformément aux règles du manuel administratif (article 100.5.2), le recours à une procédure concurrentielle (competitive bidding) relevant de l’autorité du directeur du bureau (chapitre 10.2 para. 4 du manuel). Ces trois contrats concernent tous des prestations intellectuelles pour des projets d’éducation au Myanmar. Ils ont été préparés par le responsable de l’antenne du Myanmar, vérifiés par le secteur Administration et approuvés par le directeur du bureau.

Tableau 9 : Contrats passés après appel à la concurrence par le bureau entre 2014 et 2016 (en dollars des Etats-Unis)


83. L’analyse des pièces de ces contrats fait apparaitre les éléments suivants :

a) Contrat ICT for Education : Mobile Broadband in Myanmar attribué en janvier 2016 à CHUNGDAHM LEARNING pour 149 280 USD

Un appel à candidatures pour ce projet d’assistance éducative au Myanmar a été lancé par l’antenne de Yangon, qui a suscité quatre offres. L’équilibre des critères techniques et financiers exigé par l’UNESCO repose sur un barème de 1 000 points composé de 700 points pour les critères techniques et de 300 points pour les critères financiers (ce qui par ailleurs peut être jugé déséquilibré dans la mesure où cela réduit l’importance accordée au facteur coût dans l’évaluation globale des offres). Comme le fait apparaître l’analyse des offres (Evaluation Grid du 25 janvier 2016), l’offre jugée la plus intéressante du point de vue technique a été celle de la société CHUNGDAHM LEARNING, avec un score de 581 points sur 700. Les trois autres offres n’ont pas été retenues faute de satisfaire les délais maximum autorisés de mise en œuvre imposés par l’UNESCO. A 149 280 USD, le montant de l’offre de CHUNGDAHM a manifestement été fixé pour respecter le seuil de 150 000 USD et éviter d’avoir à réunir le comité des achats (contract commitee). Dans ce contexte particulier d’une seule offre disponible, il est regrettable qu’au moins une négociation directe n’ait pas été entreprise avec la société pour tenter de faire baisser son prix.

b) Contrat Strengthening of Pre-Service Teacher Education in Myanmar (STEM) attribué en novembre 2014 à MOTT MAC DONALD LTD pour 143 093 USD

Ce projet éducatif a donné lieu à un appel à candidatures. Dix sociétés ont répondu. Comme l’a relevé à juste titre la responsable de l’unité Administration et comme l’a confirmé BFM

Contrats d'une valeur supérieure ou égale à 50 000 USD (appel d'offre officiel). Période : 1er janvier 2014 - 30 juin 2016

USD THB

1 4500295829 327810 15/02/2016 31/03/2016 149 280,00 Demande de proposition (Request for Proposal )



N°Montant

Méthode de consultation (Solicitation method )Date de fin de

contratDate de début de

contratFournisseurN°SAP

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(courriel du 10 novembre 2014), la procédure prévue par les règles (AM 10.2 Procurement Guide) de lancement d’une consultation formelle (Request for Proposal) n’a pas été respectée, ce qui aurait dû conduire à la renouveler. Au vu de l’urgence du projet et des attentes du financeur australien, le directeur a néanmoins attribué le contrat à la société MOTT MAC DONALD, jugée techniquement la plus compétente.

c) Contrat Empowering Women and Girls through Mobile Technology in Myanmar attribué en janvier 2016 à WORLD MOSAIC pour 127 950 USD

Cet autre projet d’éducation au Myanmar a donné lieu à un appel à candidatures mais une seule offre a été reçue, de la part de la société WORLD MOSAIC, à laquelle le contrat a été attribué pour une durée de deux mois. Le rapport d’évaluation (Summary Evaluation Report) co-signé par la commission locale composée de trois personnes (dont le responsable de l’antenne) le 25 janvier 2016 (Evaluation Grid Financial Proposal), ne montre pas qu’une négociation soit intervenue avec l’unique candidat, pour tenter d’obtenir une réduction de son prix, à défaut d’offres alternatives.

84. Par ailleurs, quatre contrats d’un montant supérieur à 50 000 USD ont fait l’objet d’une dérogation à la procédure normale d’appel d’offres (waivers), avec des justifications correspondant aux conditions prévues dans le manuel administratif et financier, qui ont été validées par le bureau. Trois d’entre eux concernent également la Birmanie :

− UNIVERSITAT FÜR BODENKULTUR (projet Safeguarding Natural Heritage in Myanmar within the World heritage framework - Phase II) pour un montant de 80 835 USD :

L’argument d’une « absence de sources d’approvisionnement concurrentielles pour la prestation » a été invoqué dans la mesure où l’University of natural resources and life sciences de Vienne possède une ressource unique au monde en la personne de ses scientifiques spécialisés dans la biodiversité animale et végétale des forêts du Nord de la Birmanie, qui fait l’objet de ce projet. Cette dérogation (waiver) demandée par l’antenne de Yangon a été approuvée par le directeur du bureau.

− DANTA DA LUN MANAGEMENT & CONSULTING SERVICES (projet Communication for sustained livelihood and food security) pour un montant de 58 332 USD :

Ce marché a fait l’objet d’une demande (Request For Proposal) conforme à la procédure. Deux sociétés y ont répondu. Une dérogation a finalement été demandée au mois de juillet 2015 et accordée par le directeur au mois d’août, pour motif de « situation d’urgence » (en vertu de l’item 10.2- 5.3 du manuel administratif). En effet, bien que l’offre ait été lancée dans les temps, le donateur avait déjà versé ses financements et la première phase d’évaluation du projet aurait dû débuter dès le mois d’avril pour que l’ensemble du projet puisse respecter les délais prévus. La dérogation a par ailleurs été validée par BFM par courriel du 9 août 2015. L’offre retenue était à la fois la moins coûteuse et décrite comme la plus pertinente.

− TOYOTA TSUSHO ASIA PACIFIC PTE (projet Capacity building for safeguarding cultural heritage in Myanmar (Phase II)) pour un montant de 56 768 USD :

201 EX/21 INF.2 – page 27

Il s’agit de l’achat de deux véhicules pour le bureau du Myanmar. Une « situation d’urgence » a également été invoquée dans la mesure où le fournisseur retenu (TOYOTA TSUSHO ASIA PACIFIC PTE) était le seul des trois concessionnaires autorisés à vendre des véhicules hors taxes, à disposer immédiatement des véhicules recherchés sans avoir besoin de les importer. Sans la dérogation (waiver), il aurait été nécessaire de déposer une demande de licence d’importation, dont la durée de traitement aurait compromis la réalisation du projet. Par ailleurs, l’étude des deux offres concurrentes montre que la différence de prix était de 1 800 USD (après exemption de TVA).

− IMPACT EXHIBITION MANAGEMENT CO (salon d’exposition et de

congrès à Bangkok) contracté dans le cadre de l’Asia summit on flexible learning strategies for out-of-school children (500 participants, accueillis du 24 au 26 février 2016) pour un montant de 68 396 USD :

Le motif suivant, prévu dans le manuel administratif, selon lequel « des offres pour des besoins identiques ont déjà été obtenues au cours des 12 mois précédents dans le cadre d’un appel à la concurrence conforme », a été invoqué pour justifier la dérogation (waiver). En effet, au regard de la taille de l’événement, seuls trois centres de conventions sont adaptés à Bangkok. Or, la proposition d’IMPACT EXHIBITION était la plus satisfaisante en termes de dates disponibles, de taille de salles et de coût global. Elle était la deuxième moins-disante, mais la mieux-disante ne proposait pas tous les prestations demandées par l’Organisation. Enfin, le bureau avait déjà eu l’occasion de solliciter ce centre de convention dans des appels d’offres antérieurs.

85. Le bureau recourt fréquemment aux dérogations (waivers) pour des achats qui auraient pu justifier un appel à la concurrence : 110 dérogations ont ainsi été autorisées au cours de la période (dont 29 pour des contrats avec des entreprises commerciales), pour des achats qui sont loin de ne concerner que le Myanmar, pays à statut particulier (PCPD). Il est bien conscient du risque associé (procurement risk) comme en témoigne sa prise en compte dans l’inventaire des risques datant du 8 août 2016, qui visait à développer la sensibilisation et la formation sur ces points. Il n’en demeure pas moins que sa vigilance est appelée pour limiter au minimum cette facilité qui doit aussi rester exceptionnelle que possible.

Tableau 10 : Dérogations aux appels à la concurrence pour contrats du bureau de Bangkok 2014-2016 (en dollars des Etats-Unis)

Couverture Nombre de dérogations % Montant % Myanmar 29 26,4 135 935 66,35 Autres pays du bureau 81 73,6 68 937 33,65 Total 110 100,0 204 872 100,0


86. En résumé, la conformité (compliance) des passations de marchés est assurée par le bureau de Bangkok et les contrats passés apparaissent conformes aux règlements et procédures en vigueur. Il convient de noter que la responsable du secteur Administration et Finances organise environ tous les deux mois des formations thématiques pour les personnels de son équipe.

87. Deux contrats de bail ont été signés depuis le 1er janvier 2014. Ils concernent respectivement :

− un coffee shop situé à l’intérieur du bâtiment et loué pour l’année 2016 à un prestataire extérieur proposant un service de snacks et boissons en échange d’un très modeste loyer de 1 750 THB par mois ;

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− une cantine située dans les jardins de l’UNESCO pour un loyer mensuel de 3500 THB dans le cadre d’un bail qui a expiré le 31 janvier 2014 et n’a pas été renouvelé après la rénovation du bâtiment, le local prévu à cet effet dans la cour de l’emprise demeurant aujourd’hui inutilisé. Un appel d’offres a néanmoins été préparé et doit prochainement être publié sur le site internet du bureau de Bangkok. La signature d’un contrat avec un nouveau prestataire est attendu pour novembre 2016.

88. En date du 31 mai 2014, le bureau de Bangkok a mis un terme à sa participation aux frais de location d’un complexe à Vientiane, que le PNUD met à la disposition de différentes agences de l’ONU, par un contrat datant du 19 décembre 2008. La dernière facture payée au PNUD s’est élevée à 4 547 USD pour les cinq premiers mois de l’année 2014. Depuis, l’UNESCO est hébergée par le gouvernement laotien, au sein du ministère de l’Education et du ministère de la Culture.

3.3.2. Gestion des fournisseurs

89. L’échantillon d’une quinzaine de dossiers de fournisseurs ayant fait l’objet d’un contrôle fait apparaître que ceux-ci sont correctement renseignés, documentés et actualisés, quelle que soit la nature de leurs activités. Les pièces justificatives requises ont pu être consultées, notamment en matière de contrats, d’accords de long terme (LTA42) ou de processus de validation des demandes de mise en paiement (service entry sheet) émis par les responsables des contrats (contract owners).

90. L’étude des 20 règlements les plus importants effectués chaque année depuis 2014, au profit de personnes morales (non-individual vendors) par le bureau, indique que la majorité d’entre eux concerne des entités fournissant des prestations intellectuelles ou des services, contractés dans le cadre de la mise en œuvre de leurs projets sectoriels (universités, instituts de recherche, fondations…). La part de ce type de prestataires est croissante, passant de 51 % à 65 % des principales dépenses du bureau entre 2014 et le 30 juin 2016.

Tableau 11 : Nature des 20 principales dépenses annuelles du bureau (en dollars des Etats-Unis)

20 principales dépenses fournisseurs 2014 2015 2016

Total 544 054 817 454 617 666

- Universités, fondations, instituts de recherche… contractés pour des projets 51% 63% 65%

- Agence de voyages GBT, hôtels, salles de conventions 45% 28% 29%

- Achats (véhicules, matériel informatique…) 4% 5% 6%

- Location de locaux au PNUD (Myanmar) 4%


91. Parallèlement, la part des fournisseurs de services matériels liés aux activités du bureau (location de salles, prestations hôtelières, organisation de déplacements…) recule proportionnellement. Il s’agit d’un indicateur nécessairement partiel mais qui traduit une évolution a priori positive, dans le sens d’une utilisation des ressources du bureau davantage centrée sur son cœur de métier. Il conviendrait de mener une analyse approfondie pour déterminer si cette évolution est synonyme d’une gestion de plus en plus performante des appels d’offres signés avec les sociétés commerciales, au profit du « contenu » des projets du bureau.

42 Long-term agreement

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3.3.3. Gestion des consultants

92. Le bureau recourt de manière importante à des consultants de courte ou longue durée, notamment afin de compenser les insuffisances du personnel, comme à l’antenne de Yangon où ils sont nombreux (14 à la date de l’audit) et dont le nombre a fortement progressé depuis 2014. Ces consultants sont majoritairement employés dans les secteurs de l’Education (57 en 2014, 83 en 2015, 33 depuis le début de l’année 2016) et de la Culture (23 en 2014, 27 en 2015, 38 depuis le début de l’année 2016). Le secteur Administration a eu recours à un consultant en 2014 et en 2015 pour conseiller le déménagement du bureau.

Tableau 12 : Emploi des consultants par le bureau 2014 2015 2016

Nombre 102 148 101 Nationalités 14 41 32

Nota : données 2016 au 01 juillet 2016. Source : Bureau de Bangkok.

93. Le bureau ne tient pas à son niveau de registre particulier (roster) des consultants potentiels ayant fait part de leur volonté de collaborer avec le bureau, mais seulement une liste des consultants ayant effectivement déjà travaillé à son profit. Il bénéficie en principe de celui du siège, en pratique peu utilisé par les responsables de projets, et estime que le partage des informations sur ceux-ci au niveau local ne requiert pas de mise en commun formelle.

94. La quinzaine de dossiers de consultants contrôlés étaient bien tenus et complets. Les CV comparés requis par la procédure de recrutement ont pu être consultés, de même que les contrats et les états financiers. En revanche, pour des raisons techniques, le bureau ne dispose pas de suivi statistique des offres (calls for consultancy) qu’il a publiées pour recruter des consultants.

95. Certains consultants perçoivent de fortes rémunérations s’inscrivant dans le cadre de projets particulièrement importants. Ainsi, depuis 2014, parmi la centaine de consultants recrutés chaque année (148 en 2015, cf. supra), les 20 d’entre eux les plus rémunérés depuis 2014 représentent une part substantielle de la totalité des rémunérations versées annuellement :

Tableau 13 : Rémunération annuelle des consultants du bureau* (en dollars des Etats-Unis)

Consultants 2014 2015 2016

Total des rémunérations de consultants (frais de déplacement inclus) 771 593 1 579 306 889 781

Les 20 consultants les plus rémunérés : 285 064 359 626 385 702

Rémunérations > 40 000 USD 1 3 1

20 000 < Rémunérations < 40 000 USD 3 2 6

10 000 < Rémunérations < 20 000 USD 6 8 10

Rémunérations < 10 000 USD 10 7 3

Part relative du Top 20 37% 23% 43% * Frais de déplacements inclus. Source : Bureau de Bangkok

96. Cette observation est concordante avec la tendance constatée précédemment, de la part croissante des dépenses effectuées au profit d’entités dont la majorité est à but non lucratif (universités, instituts, fondations…) engagées dans le cadre des projets du bureau. Au-delà du dynamisme du bureau, la conjonction de cette double tendance, observable sur trois ans, justifie une vigilance sur les années à venir, dans une perspective de contrôle de la dépense.

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97. La part des consultants travaillant ou ayant travaillé sur les nombreux projets du bureau liés au Myanmar est importante. Si sur les 20 premières rémunérations du bureau, dix sont versées à des spécialistes de ce pays, elles représentent huit des dix premières. Ce poids relatif peut donc être interprété comme un possible effet des conditions financières octroyées aux consultants œuvrant sur ou dans ce pays. Toutefois, l’absence fréquente de conditions normales de concurrence sur ce marché particulier explique aussi en partie ce phénomène. Il convient d’être vigilant sur cette dimension de l’activité du bureau.

3.3.4. Dépenses diverses de fonctionnement

98. Les coûts relatifs à l’occupation et à la maintenance des locaux sont faibles du fait de l’importance de la contribution en nature que représente la mise à disposition du bâtiment par l’Etat thaïlandais. En l’absence de loyer, ces frais de fonctionnement ne représentent que 2,6 % des dépenses totales du biennium 2014-2015 et 1,7 % des dépenses au 30 juin 2016, pour un total estimé sur l’année à 202 771 USD.

Tableau 14 Coûts d’occupation du bâtiment (en dollars des Etats-Unis)

Occupation du bâtiment 2014 2015 Projection 2016

Electricité 31 041 8 880 40 211 Eau 1 744 453 3 737 Télécommunications 19 040 17 292 15 938 Maintenance 4 157 7 739 3 747 Société de sécurité GUTS 16 184 22 031 16 968 Salaires personnel d'entretien 119 340 110 000 122 170

Total 191 506 166 395 202 771 Source : Bureau de Bangkok

99. La forte baisse des frais d’électricité en 2015 correspond à la période de relocalisation des personnels du bureau durant les travaux de rénovation du bâtiment. Le gouvernement thaïlandais verse une contribution de 25 000 THB par an (soit 772 USD en 2016), pour participer aux dépenses d’électricité. Ce montant a été fixé dans un accord passé en 1967 entre le ministère thaïlandais de l’Education et l’UNESCO, prévoyant le paiement des factures d’électricité du bureau à hauteur de 25 000 THB par an. Elle vient s’ajouter à la contribution annuelle du pays hôte, laquelle a été fixée en 1966 à 184 600 THB (soit 5 678 USD en 2016). Si l’on tient compte du montant de ces contributions, le coût complet de fonctionnement du bureau s’élève à 173 385 USD, soit 2 % de l’ensemble de ses dépenses. Si l’UNESCO devait assumer entièrement le coût de sa présence, il lui faudrait donc y consacrer environ 2,7 MUSD (hors personnel) par an en tenant compte des locaux mis à disposition gratuitement.

100. Le bureau de Bangkok dispose d’un parc de cinq véhicules : deux BMW dont l’une est utilisée par le directeur (qui dispose de son propre chauffeur), une Mercedes, un minibus Toyota pour le transport collectif et une motocyclette servant aux déplacements des agents techniques et coursiers du bureau. Le registre de ces différents véhicules est correctement tenu et conforme aux relevés kilométriques constatés. Les dépenses de carburant sont conformes aux kilométrages, lesquels sont eux-mêmes cohérents avec les déplacements urbains dans Bangkok. Les consommations moyennes sont de 14 litres par 100 km pour la voiture du directeur, de 12 litres pour la Mercedes et de 14 litres pour le minibus.

101. Le bureau organise régulièrement des manifestations (ateliers, conférences…) en Thaïlande ou à l’étranger, auxquelles il invite des participants locaux et étrangers. A ce titre, il est appelé à prendre en charge leurs frais de transport et d’hébergement éventuels. Il verse à ce titre des indemnités journalières ou per diem (Daily Subsistence Allowances, DSA) à

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ces tiers financés par les budgets de projets. La pratique qui s’est établie est d’utiliser les comptes bancaires personnels des agents du bureau pour transférer les montants de ces indemnités, à charge pour eux de les verser en espèces aux participants effectivement présents aux manifestations. Une telle pratique, qui conduit à faire prendre un risque supplémentaire à l’Organisation et aux agents concernés, a été critiquée lors d’audits précédents. Le bureau a pris l’initiative d’organiser un groupe de travail pour explorer les solutions possibles. Celles-ci (prise en charge directe des coûts de séjour, transferts bancaires directs aux intéressés, paiements via le PNUD) ont été examinées lors de la réunion de direction (SSM) du 04 juin 2015, sans convaincre pleinement. A la demande du directeur, la responsable de l’administration a recherché et présenté une autre solution lors de la réunion de direction (SSM) du 10 juillet 2015, consistant à utiliser, au moins pour la Thaïlande, les services contractuels de la société de transports de fonds G4S. Aucune solution n’a cependant été formellement retenue depuis l’automne 2015, jusqu’à ce que le directeur demande, lors de la mission d’audit, de mettre un terme à la pratique antérieure.

102. Les frais de déplacements effectués sur le budget ordinaire et les ressources extrabudgétaires du bureau représentaient, en 2015, 6 % de ses dépenses globales. Bien qu’ils aient progressé en valeur absolue, leur part relative est en réduction par rapport au niveau de dépenses du bureau.

Tableau 15 : Frais de déplacement du bureau 2014-2016 (en milliers de dollars des Etats-Unis)

2014 201

5 au 30 juin 2016

Frais de déplacement 427 530 283

% des dépenses globales (budget ordinaire et ressources extrabudgétaires) 9 % 6 % 5 % Source : bureau de Bangkok

3.4. Gestion financière

103. La pratique observée montre que la responsable du secteur administratif et financier s’assure que des contrôles financiers internes appropriés sont en place et valides, comme le préconise le manuel administratif et financier. Le bureau déclare qu’aucune situation ou suspicion de fraude n’a été constatée au cours de la période.

3.4.1. Gestion de la trésorerie

104. Le bureau dispose d’une caisse en THB (pour un encours maximal de 500 USD), qui a été vérifiée et dont le solde de 8 748 THB (250 USD) était conforme aux écritures (test effectué le 15 septembre 2016). Les signatures constatées sur les échantillons de dépenses examinés sont conformes aux règles de fonctionnement. Ce moyen de paiement est peu utilisé et sert essentiellement au remboursement de frais de déplacement locaux de valeur très limitée. Les dépenses effectuées respectent l’objet et la limite du montant unitaire de 50 USD par paiement.

105. Le bureau dispose de deux comptes bancaires auprès de la Standard Chartered Bank, l’un en USD, l’autre en monnaie locale (THB). Il ne détient pas de carte de crédit mais dispose d’un chéquier sur le compte en THB. Ce moyen de paiement est très peu utilisé, la quasi-totalité des règlements effectués par le bureau se faisant par virements bancaires : il sert uniquement à régler les factures des fournisseurs nationaux (eau, électricité, télécommunications, poste…). La liste des signataires bancaires autorisés à engager des fonds et les seuils d’autorisation sont conformes aux dispositions réglementaires. Les comptes bancaires sont correctement tenus (relevés bancaires et rapprochements effectués dans les délais requis par le manuel administratif).

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106. Le bureau veille à respecter la consigne du Siège (BFM/TRS) de conserver le minimum de liquidités sur ses comptes. Ses prévisions de trésorerie (cashflow planning) lui permettent d’ajuster au mieux le niveau de liquidités à ses besoins. Si des liquidités plus importantes sont nécessaires, une demande spécifique (special request) est adressée au Siège (BFM) avec les justifications correspondantes, pour abonder le compte en dollars des Etats-Unis. Les fonds sont ensuite transférés par le bureau sur le compte en monnaie locale. Utilisé pour toutes ses opérations courantes, ce compte connaît d’importantes variations de solde (en 2016, son solde moyen était de 2 663 850 THB, soit l’équivalent de 75 000 USD).

3.4.2. Paiements effectués

107. Les paiements sont mis en œuvre en conformité avec les dispositions générales de l’Organisation. L’échantillon de paiements examinés n’a pas révélé d’anomalies. Les signataires et les seuils de paiement autorisés sont respectés.

108. Depuis le 1er janvier 2014, les 20 paiements les plus importants de l’année ont représenté un montant total de 1 372 820 USD. Ces opérations sont principalement composées de frais d’agences de voyage, d’hébergement hôtelier et de location de salles. Les prestations intellectuelles (consultants) ne représentent que 15 % de ces principales dépenses. Les autres dépenses sont liées aux opérations de déménagement et de rénovation du bureau.

Figure 5 : Les 60 principales opérations de paiement du bureau pour 2014-2016


3.5. Mobilisation des ressources externes par le bureau

3.5.1. Importance relative des ressources externes

109. La part des ressources extrabudgétaires devient de plus en plus importante pour le maintien des opérations du bureau dans la région. Leur montant s’est élevé à 6 987 kUSD en 2014, 10 212 kUSD en 2015 et, à la date du 30 juin, s’élève à 9 826 kUSD pour 2016. Comme le fait valoir le bureau, dans sa propre auto-évaluation du contrôle interne de janvier 2016, cette progression est due à son effort en matière de développement de contributions externes sous forme financière (additional appropriations, special accounts et FIT43) et en nature (détachements de personnes, prêts non remboursables, volontaires).

110. Selon le bilan établi en juillet 2016 par le bureau, le profil des donateurs pour la période 2014-2016 était le suivant :

43 Funds-in-Trust

50%

27%

15%

5%2% 2% Agences de voyages

Hôtels et location desallesPrestations intellectuelles

Aménagement, bureaux

Sté. de déménagement

Fourniture de tablettespour projet édu.

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Tableau 16 : Tableau des 20 principaux donateurs du bureau pour 2014-2016 (en millions de dollars des Etats-Unis)

Nom Profil Pays Montant promis Secteur Zone

MoE G Corée du sud 4,50 ED/CLT Régional

Education above All P - 2,65 ED Régional UNAIDS OI - 2,66 ED Régional MoFAT44 G Australie 2,50 ED Myanmar HNA Group P - 2,50 ED Régional MEXT45 G Japon 2,17 ED/SC Régional MoE G Malaisie 2,09 ED Régional MoFA G Italie 1,83 CLT Myanmar UNOPS OI - 1,50 CI Myanmar ERICSSON P Norvège 1,41 ED Myanmar Norvège G Norvège 1,29 CLT Myanmar MoFA G Japon 1,20 CLT Régional/Myanmar PEPSICO P Etats-Unis 0,90 ED Myanmar Banque mondiale OI - 0,88 ED Régional UNICEF OI - 0,78 ED Régional NFUAJ46 P - 0,75 CLT Myanmar Malaisie G Malaisie 0,57 ED/SHS/CI Régional Chine Shenzhen G Chine 0,50 ED Régional MICROSOFT P Etats-Unis 0,50 ED Régional UE OI - 0,28 CI Myanmar Total 31,5

Source : Bureau, retraité par l’auditeur externe.

111. Les 20 principaux donateurs, avec un montant total promis de 31,5 MUSD entre 2014 et 2016, représentent 95 % du total des 43 donateurs identifiés pour un montant total de 33,2 MUSD au cours de la période. Ces donateurs sont majoritairement des gouvernements (51 %) et, secondairement, des entreprises privées (29 %) et des organisations internationales (20 %).

112. Le montant moyen des projets est de 420 000 USD, avec une double concentration : l’éducation qui concentre la grande majorité des financements (76 %) et le Myanmar, seul pays bénéficiant de financements directement affectés, qui a reçu plus de 10,7 MUSD de concours, soit 37 % du total. Plus généralement, les flux d’origine et d’affectation des financements montrent une diagonale partant de l’Asie orientale (Corée du Sud, Japon, Chine) au profit des pays de l’ASEAN, au premier rang desquels le Myanmar.

44 Ministry of Foreign Affairs and Trade (Ministère des affaires étrangères et du commerce) 45 Ministry of Education, Culture, Sports, Science And Technology (Ministère de l’éducation, de la culture, des sports, de la science et de la technologie) 46 National Federation of UNESCO Associations in Japan (Fédération nationale des associations UNESCO du Japon – FNAUJ)

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3.5.2. Pilotage de la mobilisation des ressources

113. L’un des objectifs assignés au directeur du bureau est de développer les ressources extrabudgétaires47, responsabilité qu’il partageait avec le directeur adjoint, jusqu’à son départ en 2013. Depuis lors, l’Executive Office du bureau est chargé des partenariats et des relations externes. Aucun objectif quantitatif global ou ventilé par secteur n’a cependant été fixé pour le bureau.

114. Le bureau indique avoir développé en 2015 un cadre de suivi et d’évaluation (M&E Framework) pour la mobilisation des ressources (Cf. Internal control self-assessment questionnaire 2014 et 2015), qui devait être révisé à la suite de la réorganisation du secteur Education. Aucune trace de ce document, ni d’une quelconque stratégie régionale, n’existe cependant.

115. Le nombre de partenaires officiels du bureau, suivi dans une base de données (partnerships database), est passé de 55 en 2014 à 101 en 2016 (même source que ci-dessus) puis 113 à la date de l’audit. Le directeur fait notamment valoir qu’il a développé les financements en provenance du JFIT, KFIT et MFIT48, et que la Corée du Sud et Singapour ont accepté de détacher (secondment) chacun une personne auprès du bureau.

116. Le bureau a participé aux exercices pilotés par le Siège (BSP et désormais FSC) en matière de mobilisation de ressources : il a contribué à l’exercice de cartographie des donateurs (donors mapping exercise) engagé en mars 2016 lors de la réunion au Siège des directeurs des bureaux de terrain. Il vient d’établir en juillet une carte des donateurs (donors map), consolidée pour la région Asie-Pacifique à partir des contributions de la plupart des bureaux de la région. Cet exercice met en évidence l’existence de plus de 250 propositions de financement approuvées ou en cours d’étude émanant de 80 entités différentes (80 % de gouvernements, 20 % d’organisations internationales et 13 % seulement d’entreprises privées). Il a par ailleurs organisé des formations sur la question, au profit de certains de ses personnels, tel le séminaire de sensibilisation et de mobilisation de ses cadres organisé sur ce thème en décembre 2012, et prévoit un séminaire en novembre 2016 à l’intention des bureaux de la région sur la mobilisation des financements de l’Union européenne.

117. Cette base apparaît comme très utile pour préparer l’adoption d’une véritable stratégie régionale visant à développer la mobilisation des ressources. Les possibilités suivantes pourraient être considérées par le bureau :

- mieux valoriser le « catalogue » des savoir-faire (expertise indépendante, capacité à conduire des projets…) dans les domaines de l’Organisation que le bureau peut avancer auprès de tiers ; - mieux identifier la nature des correspondants actifs dont il dispose auprès des Etats membres de la région ; - identifier de manière précise la liste des donateurs potentiels intéressés par une contribution aux missions de l’Organisation dans la région (grandes fondations internationales, sièges régionaux d’entreprises actives dans la région).

118. Plus précisément, le bureau devrait tirer parti de sa couverture régionale et de son accès officiel aux centres régionaux de décisions des potentiels partenaires privés pour développer une approche proactive à leur égard. Les perspectives régionales de 47 Rapport global sur les performances 01/01/2014-31/12/2015 ; Résultat escompté 3 Mobiliser des ressources extrabudgétaires ; 1. Aptitude à mobiliser des ressources extrabudgétaires auprès de partenaires publics/privés. 48 Japan funds-in-trust (Fonds-en-dépôt japonais), Korea funds-in-trust (Fonds-en-dépôt coréen) et Malaysia funds-in-trust (Fonds-en-dépôt malaisien)

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développement économique et l’essor de la responsabilité sociale des entreprises laissent penser que des financements potentiels existent dans le champ de responsabilité de l’Organisation et qu’ils peuvent être mieux mobilisés à l’échelle régionale qu’à celle du Siège ou de bureaux nationaux. Le recrutement d’un consultant temporaire (financé par le FITOCA) pour proposer un plan d’action auprès des organisations et entreprises privées susceptibles de contribuer au financement des projets de l’Organisation dans la région pourrait contribuer au succès de cette initiative.

Recommandation n°8. L’auditeur externe recommande de mettre en place une stratégie régionale de mobilisation de ressources, notamment auprès des partenaires privés et d’en faire un objectif quantifié pour le prochain directeur.

3.6. Gestion des effectifs

3.6.1. Adéquation des moyens humains

119. L’effectif du bureau évolue dans le sens d’une réduction progressive des personnels les plus coûteux (essentiellement sous contrat à durée déterminée (fixed term-FT) local et dans une moindre mesure, les personnels internationaux), au profit du recrutement de personnel local sous contrat temporaire (service contract). Celui-ci représente aujourd’hui 63 % du personnel contre 58 % en 2014, tandis que la part des contrats à durée déterminée a baissé de près de quatre points en deux ans.

Tableau 17 : Evolution de la composition des effectifs (hors antenne de Yangon)

Effectifs 2014 2015 2016 International 22,9% 21,6% 21,6%

FT 19,3% 17,1% 15,7% SC 57,8% 61,3% 62,7%


120. En décembre 2013, à l’occasion de la préparation du tableau des effectifs (staffing table) du biennium 2014-2015, le bureau a été tardivement enjoint de réduire ses effectifs financés par le budget ordinaire à hauteur de sept postes locaux. Après échanges avec le Siège (BSP et HRM), le bureau est parvenu à en préserver certains, n’en supprimant que quatre : un poste de niveau L1 (coursier), un de niveau L2 (chauffeur), un de niveau L3 (assistant administratif) et un de niveau L5 (assistant de bureau). Deux postes internationaux (P4) étaient temporairement vacants à la date de l’audit en raison de la réaffectation ou du transfert de personnels.

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Tableau 18 : Evolution de la masse salariale du bureau pour 2014-2016 (en milliers de dollars des Etats-Unis)

Catégories

Au 01/01/14 Au 01/01/15 Au 01/01/16 incl. projection annuelle

Affectés Payés

Coût salarial annuel (kUSD)

Affectés Payés

Coût salarial annuel (kUSD)

Affectés Payés

Coût salarial

1er semestre (kUSD)

Coût salarial

projection sur année

(kUSD)

Par statut FT/International 25 25 3 830 24 24 3 692 22 22 1 798 3 232 FT / Local 21 19 1 011 19 18 876 16 16 414 836 SC / Temporaires 63 63 1 423 67 65 1 415 64 64 740 1 538

Total 109 107 6 264 110 107 5 983 102 102 2 952 5 606

Par affectation Direction 1 1 1 1 1 1 DO + EO 9 9 13 13 12 12 Administration 33 33 27 24 25 25 Projets : 66 64 69 69 64 64 . ED 41 39 45 45 42 42 . CLT 11 11 11 11 10 10 . SC 1 1 1 1 1 1 . SHS 3 3 3 3 3 3 . CI 3 3 2 2 2 2 . IOC 3 3 3 3 3 3 . UIS 4 4 4 4 3 3

Total 109 107 110 107 102 102 Nota : hors antenne de Yangon. Source : Bureau de Bangkok.

3.6.2. Charge salariale

121. En intégrant les salaires versés aux agents payés par le Siège, la masse salariale complète du bureau de Bangkok représentait 12 246 kUSD pour le biennium 2014-2015, soit 58 % des ressources totales consacrées par l’Organisation à ce bureau.

122. Le personnel international du bureau a la possibilité de percevoir en monnaie locale une partie, voire la totalité de son salaire. La clef de répartition est laissée au libre choix de l’intéressé dont la demande individuelle est soumise à l’approbation du Siège (BFM), conformément au règlement du personnel (staff rule) 103.21. BFM adresse alors un ordre de paiement au bureau pour verser les sommes correspondantes aux intéressés.

3.6.3. Pratique et coût des heures supplémentaires

123. Les dépenses d’heures supplémentaires (overtime) ont représenté 887 520 THB (25 486 USD) du 1er janvier 2014 au 30 juin 2016, pour un total de 84 règlements (42 en 2014, 31 en 2015 et 11 au premier semestre 2016), soit une moyenne de 10 565 THB (292 USD) par opération.

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124. Le chauffeur du directeur est le principal consommateur d’heures supplémentaires sur la période étudiée (en moyenne 37,7 heures par mois pour un maximum autorisé de 40). M. Thawat VOTHAVE a ainsi perçu 624 482 THB (18 000 USD) du 1er janvier 2014 au 31 mai 2016. En 2015, la rémunération perçue au titre des heures supplémentaires a représenté l’équivalent de 27 % de son salaire théorique annuel (30 247 USD, position de fixed term). Les heures supplémentaires pratiquées sont justifiées et les paiements conformes au temps de travail déclaré.

3.6.4. Durée de séjour des personnels internationaux du bureau

125. A la date de l’audit, le bureau comptait 24 personnels internationaux (dont deux à l’antenne de Yangon). Six d’entre eux49, soit un quart, ont dépassé la durée standard de cinq ans fixée par l’Organisation (HR Appendix 4 C UNESCO Field duty stations) sans que la procédure prévue par le manuel des ressources humaines (deferment of assignment) pour favoriser la mobilité géographique soit mise en œuvre.

126. Une attention plus forte du bureau et du Siège (HRM50) s’impose pour l’application des règles prévues car, même si elle n’est pas sans incidence financière, elle est la condition d’une véritable politique de mobilité entre le Siège et les bureaux de terrain et entre ces bureaux eux-mêmes.

Recommandation n°9. L’auditeur externe recommande d’appliquer la procédure prévue par le manuel des ressources humaines en cas de séjour d’un personnel international supérieur à la durée standard prévue.

3.6.5. Tenue des dossiers

127. Bien que le directeur du bureau ait reconnu la nécessité de mettre à jour les fiches de poste (Job Descriptions) (Cf. SSM du 03 juin 2014), plusieurs fiches sont anciennes, voire obsolètes51.

128. Les dossiers des personnels du bureau sont tenus par l’unité Administration et Finances. Sur la base d’une vingtaine de dossiers passés en revue, il apparait que la tenue générale des dossiers est correcte, malgré quelques doublons et lacunes (job descriptions non signées52, lettres d’acceptation des conditions de recrutement non signées53). Il manque cependant un plan de classement de ces dossiers qui permette de s’assurer que les pièces essentielles sont bien en possession du bureau. Celles-ci devraient être au minimum, en fonction du profil de l’agent (personnel international ou local) :

49 ZHU Wenxi (depuis 2009), Gwang-Jo KIM (depuis janvier 2009), Sardar Umar ALAM (depuis 2009), Satoko YANO (depuis novembre 2009), Ichiro MIYAZAWA (depuis juillet 2010), Jongwi PARK (depuis 2011). 50 Bureau des ressources humaines 51 Fiches de poste de Mami UMAYAHARA (datée du 05 octobre 2007), WANG Libing (datée du 11 février 2011 et correspondant à l’appellation de coordonnateur APEID), Jayakumar RAMASAMY (datée du 07 juin 2013) et Susan VIZE (datée du 02 mars 2013). 52 Pour Susan VIZE, Maki KATSUNO-HAYASHIKAWA. 53 Pour Susan VIZE, Jayakumar RAMASAMY, Mayuree VIRATYAPORN.

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Tableau 19 : Pièces minimum pour un dossier de personnel Personnel international Personnel local 1. Données personnelles : CV, copie des pièces d’identité, UN Card, copie des diplômes, contacts d’urgence, coordonnées bancaires, certificats médicaux

X X

2. Fiche de poste (Job Description) signée X X

3. Acte d’engagement : contrat, extensions, lettre éventuelle de démission, note de transmission (handover)

Pièce de mutation Contrat

4. Processus de recrutement : vacance de poste, comparaison des candidats, liste des candidats, note de sélection

- Annonce, candidatures, PV de sélection

5. Personnes dépendantes, augmentations de salaire X X

6. Missions (Travel) X X 7. Autres dépenses prises en charge (Home Leaves, Entitlements, …)

X X

8. Correspondance officielle diverse X X

9. Evaluation (Performance Assessment) X X

129. Comme déjà relevé par l’auditeur externe, il est cependant nécessaire d’homogénéiser la tenue des dossiers, notamment de personnel. Ainsi, le bureau est invité à mettre en œuvre sans délai la note Memo BFM/2016/460 de BFM du 19 juillet 2016 relative à la gestion des fichiers (records management).

130. L’auditeur externe relève qu’en décembre 2016 des premières mesures visant à clarifier la tenue des dossiers avaient fait l’objet d’un échange entre le bureau et HRM.

Recommandation n°10. L’auditeur externe recommande d’améliorer la tenue des dossiers de personnel sur la base des recommandations émises par le bureau de la gestion financière (BFM).

131. Si les agents peuvent avoir accès à des formations en ligne, les activités collectives de formation sont très limitées. Cette situation tient autant à la situation de déménagement qu’a connu le bureau entre 2014 à 2015, qu’aux contraintes budgétaires qui ont réduit à néant son budget de formation (aujourd’hui financé uniquement sur ressources FITOCA). En effet, depuis 2014, le bureau n’a reçu aucun budget de formation financé sur le budget ordinaire.

3.6.6. Situation d’un personnel international accomplissant son service en dehors du lieu d’affectation

132. Mme Mami UMAYAHARA, P4, responsable depuis janvier 2016 de l’Executive Office, a bénéficié d’un congé (home leave) du 5 au 20 avril 2016. A son retour, elle a envisagé de solliciter un congé parental sans solde (parental leave, cf. chapitre 6.12 du manuel des ressources humaines) pour rejoindre son mari et son enfant en bas âge à Hong-Kong. Un tel congé ne pouvant être accordé, selon les règles, dans un délai de six mois suivant un congé à domicile (home leave), sans avoir à rembourser ce dernier, elle a dû différer sa demande. Le congé parental lui a été accordé pour un an, du 19 octobre 2016 au 19 octobre 2017. Mme UMAYAHARA, qui bénéficie d’une excellente notation (performance review) a reçu une

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augmentation de salaire à compter du 1er octobre 2016 sur avis favorable du directeur (courriel du 25 juin 2016). Elle a par ailleurs vu son contrat, qui arrivait à terme le 15 septembre 2017, étendu jusqu’au 19 octobre 2017 pour coïncider avec la date de fin de son congé parental.

133. Par décision du directeur du bureau, Mme UMAYAHARA a été autorisée, bien qu’ayant déjà engagé les formalités de fin de fonctions (check-out) à travailler pour le bureau jusqu’à son départ en congé sans solde, soit une durée de près de deux mois, depuis Hong-Kong où elle réside désormais. Cette décision a été prise dans l’urgence et sans consultation du Siège (HRM). Il n’est pas certain, à la différence des aménagements d’horaires par exemple, qu’autoriser un membre du personnel à accomplir son service en dehors de son pays de résidence (duty station) soit de la compétence du directeur du bureau. En tout état de cause, cette décision parait difficile à justifier compte tenu des fonctions importantes de coordination confiées à l’intéressée et est susceptible d’engager la responsabilité de l’Organisation en cas d’accident.

134. Postérieurement au présent audit, le Siège (HRM) a défini sa politique relative au télétravail (telework policy) dans la circulaire AC/HR/52 publiée le 27 septembre 2016. Celle-ci ne prévoit pas le cas d’un personnel international effectuant son travail dans un autre pays que dans son pays d’affectation. Il est en conséquence nécessaire que cette situation, qui n’est pas neutre sur le plan financier, soit précisée.

Recommandation n°11. L’auditeur externe recommande de préciser les règles d’autorisation exceptionnelle de service d’un personnel international en dehors de son pays d’affectation.

3.7. Gestion de la sécurité du bureau

135. L’immeuble de l’UNESCO à Bangkok est un point de rassemblement pour les personnels de l’ONU en cas d’éventuelle crise majeure dans cette ville. Lors de sa rénovation en 2015, le bâtiment a été équipé d’un dispositif pour résister aux séismes et le dispositif de contrôle d’accès a été renforcé. Les normes minimales de sécurité opérationnelle (Minimum Operation Security Standards, MOSS) établies par le Département de la sûreté et de la sécurité des Nations unies (UNDSS54) et récemment révisées (02 avril 2015) sont en vigueur pour les organismes des Nations unies implantés à Bangkok. Les locaux et les biens du bureau sont bien assurés.

136. L’UNDSS a inspecté le bureau de l’UNESCO le 16 février 2016. Le rapport d’inspection avait formulé neuf recommandations non requises par le MOSS et une, urgente et requise par le MOSS, relative à une issue de secours. Toutes ces recommandations ont été mises en œuvre à la suite de l’inspection. Le 9 mars 2016, l’UNESCO a par ailleurs réalisé une auto-évaluation (self assessment survey) de sa sécurité. Au terme de cette évaluation, le bureau de l’UNESCO satisfait à 95 % les prescriptions du MOSS (MOSS compliant).

137. Le bureau recourt à une équipe de sécurité composée de six contrats temporaires (service contracts), de deux employés de la société de sécurité locale GUTS et d’un superviseur (L3). Le coût de cette équipe (hors GUTS) est de 64 678 USD en 2016 (security costs) auquel il convient d’ajouter le coût de 16 967 USD pour la société GUTS, soit un coût total de 81 645 USD en 2016.

138. Le partage des coûts (cost-sharing) interagences des Nations unies prévoit une quote-part sécurité applicable à l’UNESCO de 1,86 %. Celle-ci a représenté des montants de

54 United Nations Department of Safety and Security

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1 224 USD en 2014 et de 899 USD pour 2015.

3.8. La gestion des publications

139. La section de l’information et de la gestion des connaissances (Information and knowledge management , IKM), rattachée à l’Executive Office, est en charge de la mise en œuvre des activités de publication des secteurs et du suivi du site internet du bureau régional. Elle est dirigée par une spécialiste assistante de l’information du public (P2) supervisant une équipe de trois personnes.

140. Le bureau de Bangkok a la réputation d’être particulièrement dynamique en matière de publications. Selon son directeur, il est « le plus productif » du réseau55. Le bureau a produit 21 publications en 2015 pour un coût total de 171 250 USD. 93 % de ces dépenses concernaient le secteur Education. La part de ce secteur dans les prévisions de dépenses relatives aux projets de publications du présent biennium est de 80 %.

141. Le directeur participe ès qualités aux réunions mensuelles du Conseil des publications (Publications Board) du Siège depuis février 2014, ce qui contribue progressivement à la meilleure adaptation de la politique de publication du bureau de Bangkok aux recommandations du siège. Ce dernier attend notamment une proportion accrue de publications de catégorie II, dans le but d’attirer un public plus large, moins sensible aux publications techniques de catégorie III, et de développer la visibilité de l’UNESCO. A la date de l’audit, 36 publications sont planifiées pour le biennium 2016-2017, dont sept de catégorie II (le biennium précédent ne comptait aucune publication dans cette catégorie).

142. Les bureaux UNESCO de la région Asie-Pacifique sont, depuis fin 2015, autonomes par rapport à celui de Bangkok pour leurs travaux de publication, lesquels sont comparativement très limités (hormis le bureau d’Apia qui a été assisté par IKM pour deux publications en 2016).

143. Les publications thématiques sont financées à partir des budgets respectifs des secteurs. Pour les publications d’initiative d’IKM, les ressources FITOCA sont utilisées. Les coûts de fonctionnement de la section IKM se sont élevés à 7 414 USD pour l’année 2016. Les publications sont distribuées gratuitement et n’engendrent donc pas de recettes particulières.

144. La distribution des publications relevant de chacun des secteurs du bureau, il n’existe aucune connaissance du stock éventuel de ces publications.

145. La réalisation des publications, de la conception à la distribution des ouvrages, peut s’étaler sur plusieurs années. Les estimations de dépenses pour le biennium 2016-2017 correspondent donc à la somme des projets envisagés à date, mais dont la réalisation, éventuelle, s’échelonnera sur plusieurs bienniums. A la date de l’audit, cette estimation s’élevait à 661 224 USD pour 34 publications (dont 10 numériques) correspondant à un total de 17 850 exemplaires.

146. La section IKM impose à ses fournisseurs (designers, éditeurs, imprimeurs) des prix selon le type de prestations demandées (édition simple de pages Word, infographie, photographie, livret, édition de CD…). Ces tarifs sont jugés très bas par les fournisseurs contactés. Les coûts d’impression constituent l’essentiel des frais de publication.

147. La section IKM recourt à des fournisseurs différents quasiment à chaque nouvelle publication. Cela induit un important et systématique travail de redéfinition des besoins et de

55 SSM du 04 septembre 2015.

201 EX/21 INF.2 – page 41

négociation. L’un des assistants y consacre l’essentiel de son temps de travail, au détriment de ses autres missions de conception informatique.

148. Au regard du volume d’activité de la section IKM, il pourrait être intéressant de comparer les coûts et le temps de travail induits par le mode actuel de relations avec les fournisseurs, avec les conditions qui pourraient être négociées dans le cadre d’un appel d’offres de prestation globale d’édition. En effet si, commande par commande, le montant des travaux confiés par IKM à un imprimeur est systématiquement inférieur au seuil minimum requis pour négocier un accord de long terme (Long Term Agreement, LTA), la somme des dépenses annuelles dépasse largement ce seuil. Une étude pourrait donc être utilement lancée, sur la base de ce volume global d’affaires, pour déterminer s’il ne serait pas plus intéressant de ne traiter qu’avec un seul fournisseur, auquel serait confié l’essentiel des travaux d’impression de la section. Au-delà du possible intérêt économique d’une telle alternative, celle-ci aurait également l’avantage de réduire la charge de travail de l’équipe et de lui permettre de se concentrer davantage sur ses missions de conception.

149. Le site Internet du bureau joue un rôle essentiel dans la communication et la visibilité du bureau de Bangkok. Avec 80 000 connexions mensuelles, il est de loin le site le plus consulté des bureaux UNESCO de la région Asie-Pacifique (6 000 à New-Delhi, 5 000 à Katmandou, etc.).

201 EX/21 INF.2 – page 42

4. L’ANTENNE AU MYANMAR

4.1. Profil de l’antenne

150. Selon le manuel administratif 1.7 Bureaux hors Siège, « les antennes (antennas) sont créées dans les pays où la présence de l’Organisation est jugée essentielle et où il n’existe pas de structure en place afin de mettre en œuvre des projets extrabudgétaires spécifiques, d’entretenir des contacts avec l'équipe de pays des Nations unies et les autorités nationales, et d'assurer le suivi de l'exécution des activités de l’Organisation. Les antennes de l’UNESCO n’exercent pas de fonctions de représentation ».

151. Il n’existe ainsi pas d’accord-cadre (host country agreement) entre l’UNESCO et ce pays pour cette implantation, qui demeure considérée comme un bureau de projet délocalisé. Mais une lettre du ministre de l’Education du Myanmar au directeur du bureau de Bangkok du 8 mai 2013 confirme que l’accord conclu entre les agences des Nations unies (dont l’UNESCO) et le Myanmar le 20 avril 1954 s’applique bien et accorde aux personnels et biens de l’Organisation les privilèges et immunités diplomatiques.

152. L’antenne de Yangon est dirigée depuis 2009 par Sardar Umar ALAM (de grade P4), spécialiste de projet de l’éducation. Son maintien en fonctions au-delà d’une durée de cinq ans aurait dû être autorisé par la directrice générale. Tout récemment promu au niveau P5, M. ALAM est cependant appelé à quitter rapidement ses fonctions, venant d’être nommé responsable du bureau de Juba (Sud-Soudan) de l’UNESCO.

4.2. Activité de l’antenne

153. La part de l’activité de l’antenne est croissante au sein du bureau. Sur le plan des contrats passés, elle représentait 37 % en 2014 (155 contrats sur un total de 420) et 50 % en 2015 (463 sur un total de 935).

154. Le portefeuille actuel comprend 25 projets (hors projets globaux), financés notamment par des gouvernements étrangers ou des entreprises privées, qui couvrent de manière assez équilibrée les secteurs de l’Education, de la Culture et de la Communication et de l’Information.

Tableau 20 : Portefeuille de projets de l’antenne de Yangon

Titre Secteur Code(s) budgétaire(s)

Début de

validité Fin de validité

Allocation extrabudg

étaire totale

Dépenses

Dépenses extra-

budgétaires / Allocation

(%)

Donateur

Renforcement des compétences professionnelles pour l’emploi des jeunes

ED 597MYA1000 12/03/13 31/12/15 500 000 456 561 91,31 Pepsi Co

Renforcement des compétences professionnelles pour l’emploi des jeunes - Phase II

ED 597MYA1001 29/06/15 31/05/17 400 000 55 038 13,76 Pepsi Co

Renforcement des capacités pour la réforme des politiques relatives à l’enseignement supérieur

ED 570MYA1000 21/06/13 05/12/15 150 000 112 431 74,95 Open

Society Institute

Renforcement de la formation initiale des enseignants

ED 529MYA1000 01/01/14 31/03/17 2500 000 689 779 27,59

Australie – Ministère

des affaires

étrangères

201 EX/21 INF.2 – page 43

et du commerce

Autonomisation des femmes et des filles grâce à la technologie mobile

ED 570MYA1001 06/11/14 31/03/17 1408 466 268 082 19,03 Ericsson

Éducation pour la paix et le développement dans le nord de l’État de Rakhine

ED 517MYA1000 08/08/13 31/12/16 196 238 53 906 27,47

Belgique – Gouvernement des Flandres

Renforcement des écoles pour l’éducation en vue du développement durable

ED 570MYA1002 18/11/15 17/11/17 250 000 1 440 0,58 Panasonic

MYA – Autonomisation des jeunes pour la prévention du VIH et la lutte dans ce domaine

ED 257RAS1011.7 01/01/14 31/03/16 74 480 74 467 99,98 ONUSIDA

Développement des capacités des jeunes, notamment des jeunes jouant un rôle clé dans la lutte contre le VIH

ED 207MYA1000 01/05/13 01/01/15 30 000 22 485 74,95 ONUSIDA

Renforcement de la prevention du VIH chez les jeunes, notamment les jeunes les plus touchés

ED 247MYA1000 01/01/12 14/11/14 104 780 104 431 99,67 ONUSIDA

Projet de conservation et de remise en état du Lac Inle

SC MYA0080560 30/05/12 31/07/16 200 000 145 454 72,73 PNUD

Développement des capacités institutionnelles pour la gestion de Bagan dans le cadre du patrimoine mondial

CLT 501MYA4000 15/01/13 31/12/15 108 378 107 967 99,62

Suisse – Ministère

des affaires

étrangères

Sauvegarde du patrimoine naturel dans le cadre du patrimoine mondial

CLT 504MYA4000 26/02/13 31/12/15 215 166 214 992 99,92

Norvège – Fondation nordique

du patrimoine

mondial Assistance technique pour la conservation du patrimoine bâti de Bagan

CLT 536MYA4000 26/02/14 25/02/16 300 000 281 778 93,93 Japon

Renforcement des capacités pour la sauvegarde du patrimoine culturel (Phase II)

CLT 534MYA4001 18/12/13 31/12/15 1358 700 1348 859 99,28

Italie – Ministère

des affaires

étrangères Sauvegarde du patrimoine naturel dans le cadre du patrimoine mondial (Phase II)

CLT 504MYA4001 01/12/14 30/11/17 1294 343 201 229 15,55 Norvège

Sauvegarde de Bagan dans le CLT 570MYA4000 01/07/15 30/06/17 750 000 123 544 16,47 Fédération

nationale

201 EX/21 INF.2 – page 44

cadre du patrimoine mondial

des associatio

ns UNESCO du Japon

Renforcement des capacités pour la sauvegarde du patrimoine culturel (Phase III)

CLT En attente 471 381 0 0,00

Italie – Ministère

des affaires

étrangères PIDC : développement des capacités des jeunes journalistes dans le secteur de la presse

CI 354MYA5011 30/04/12 15/12/14 16 500 14 374 87,12

Compte spécial

multidonateur

PIDC : développement des capacités du département du journalisme à l’Université de Yangon

CI 354GLO5001.37 01/01/14 31/12/14 18 000 18 000 100,00

PIDC : Les médias en ligne pour la paix : promotion du dialogue interculturel entre les groupes de medias ethniques

CI 354GLO5002.48 01/01/14 31/12/15 27 000 25 200 93,33

Appui au développement des médias dans le contexte des réformes démocratiques et des initiatives de consolidation de la paix

CI 549MYA5000 27/11/14 31/12/16 253 891 58 592 23,08 Union

européenne

PIDC : Favoriser la paix par les médias : surveillance et analyse du discours haineux

CI 354GLO5003.35 01/07/15 31/12/15 9 000 9 000 100,00

Développement des capacités des institutions médiatiques à l’appui de l’édification de la paix et du développement local dans les États de Mon et Kayin

CI 235MYA5000 23/04/14 31/12/15 100 000 98 436 98,44 ONU

Communication au service de moyens de subistance durables et de la sécurité alimentaire

CI 216MYA5000 01/12/14 30/1116 1500 000 129 072 8,60 UNOPS

Source : Bureau de Bangkok à la date du mois de juillet 2016.

4.3. Conditions de fonctionnement de l’antenne

155. L’antenne est hébergée dans les bureaux du PNUD et dispose en outre depuis 2014 de locaux propres. Le bureau a versé à ce titre au PNUD des montants de de 8 550 USD en

201 EX/21 INF.2 – page 45

2014, de 26 627 USD en 2015 et de 26 654 USD en 2016. La charge locative de l’autre emprise s’élève à 32 641 USD en 2015 et à 33 658 USD en 2016.

156. Selon le responsable de l’antenne, celle-ci dispose à la date de l’audit d’un effectif de près de 30 personnes : trois personnels internationaux (outre le responsable de l’antenne, un responsable de projet de niveau P3 et un assistant de programme de niveau P1, ces deux derniers financés sur projets), 13 contrats temporaires (dont six administrateurs nationaux, NPO56), neuf consultants installés dans les locaux et trois stagiaires ou volontaires.

157. Les actifs de l’antenne, qui font l’objet d’un inventaire, comprennent principalement un véhicule 4x4 de marque TOYOTA PRADO acheté fin 2013 et d’une valeur de 25 000 USD. Le responsable de l’antenne a souligné en août 2016 la nécessité d’acquérir deux véhicules 4x4 supplémentaires pour faire face aux nécessités de transport de l’équipe de projet.

158. Comme pour les autres organisations internationales présentes au Myanmar, les conditions de travail de l’antenne sont particulièrement difficiles : absence de système bancaire, ce qui empêche les règlements directs locaux ; infrastructures de télécommunication et internet de qualité médiocre, manque de personnel local qualifié.

4.4. Perspective de transformation de l’antenne en bureau national

159. L’antenne du Myanmar est présentée comme la plus importante des antennes de l’UNESCO. Le développement de ses activités et les perspectives d’un renforcement de la coopération entre l’Organisation et ce pays posent la question de sa transformation en bureau national (national office).

160. Une telle transformation présenterait des avantages manifestes : amélioration de la capacité locale de représentation de l’UNESCO auprès des autorités nationales, gestion plus réactive des opérations liées aux programmes, allègement de la charge administrative de soutien pesant sur le bureau de Bangkok, visibilité accrue de l’Organisation dans le pays et auprès des donateurs et de la communauté internationale.

161. Il est également évident que la création d’un bureau national aurait un coût supplémentaire pour l’Organisation, qui pourrait toutefois être réduit par d’éventuels transferts de postes ou par l’utilisation des ressources additionnelles de FITOCA que de nouveaux projets engendreraient. Sur la base des estimations sommaires faites par l’auditeur externe, le coût d’un bureau national au Myanmar serait de l’ordre de 1 260 000 USD par an et se décomposerait comme suit sur la base d’une équipe permanente composée de six postes permanents (durée déterminée) : trois internationaux (un P5 et deux P3) et trois recrutés locaux (un L6, un L4, un L3 et un L2). De ce coût devrait être déduit le coût actuel de la structure et notamment celui de la rémunération du responsable d’antenne actuel (395 000 USD pour un P4).

Tableau 21 : Estimation du coût d’un bureau national au Myanmar (biennium) (en dollars des Etats-Unis)

Poste Cout Commentaires Personnel dont : 1 171 000 - personnel international 1 073 000 Coûts de personnel standard 2016 - personnel local 98 000 Coûts locaux UN d’octobre 2015 Locaux 65 000 Coût 2016 + 5 000 USD Frais de mission 5 000 Estimation de l’antenne Caisse 6 000 Estimation de l’antenne Participation UNCT 10 000 Estimation de l’antenne Fonds de réserve de précaution 10 000 Estimation de l’antenne corrigée

56 National Professional Officer (administrateur national)

201 EX/21 INF.2 – page 46

Total 1 267 000 Source : auditeur externe d’après bureau de Bangkok (personnel international) et antenne de Yangon (autres coûts).

162. Dans ces conditions, il apparait que la Directrice générale devrait saisir le moment (momentum) pour étudier la transformation de l’antenne en bureau national et, le cas échéant, faire cette proposition au Conseil exécutif au printemps 2017.

Recommandation n°12. L’auditeur externe recommande d’étudier la transformation de l’antenne de Yangon en bureau national pour le Myanmar et de présenter les résultats de cette étude au Conseil exécutif.

201 EX/21 INF.2 – page 47

5. LA GESTION DES PROJETS PAR LE BUREAU

5.1. Vision globale du portefeuille des projets du bureau

163. Au cours des dernières années, le bureau est parvenu à gérer sans retard majeur son portefeuille de projets alors que la Thaïlande connaissait une situation politique troublée57, que le bureau faisait face à sa délocalisation du fait des travaux conduits sur l’immeuble qui l’abrite et qu’il était confronté à une réduction de ses effectifs.

164. Le portefeuille de projets extrabudgétaires en cours a progressé de 20 % entre la fin 2014 et la fin 2015 et devrait connaître une progression significative d’ici la fin 2016. Le taux d’engagement (assigned/allocation) demeure maîtrisé.

Tableau 22 : Exécution du portefeuille de projets extrabudgétaires en cours (REL) – 2014-2016 (en dollars des Etats-Unis)

Allocation globale

(allocation)

Montant engagé

(assigned)

Taux d'engagement (assigned/allocation)

Dotation de l'année (allotment)

Dépenses de l'année

(expenditure*)

Taux d'exécution (expenditure/allotment)

2014 28 721 227 11 125 198 39 % 6 986 806 3 524 007 50 %

2015 34 516 035 15 076 775 44 % 10 212 244 6 161 565 60 %

2016 28 431 707 13 924 759 49 % 9 826 519 4 735 464 48 %

Nota : données au 30/06/2016 (hors projets globaux) *Expenditures : expenditures current year + unliquidated obligations current year + unliquidated obligations of the previous year (excl. PSC) Source : Bureau de Bangkok.

165. Le taux d’exécution (implementation rate) moyen du portefeuille (expenditure/allotment) est également convenable. Il pourrait sans doute être amélioré par une gestion plus fluide des opérations.

166. Le bureau ne gère aucun projet en participation et très peu de projets cofinancés (activities financing contracts), dont le montant modeste a atteint 94 145 USD au cours de la période.

Tableau 23 : Contrats cofinancés du bureau 2014-2016 (en dollars des Etats-Unis)

Nombre de contrats Engagements Dépenses Obligations non liquidées

2014 4 45 500 40 105 0

2015 4 29 095 25 469 0

2016 2 19 550 13 000 6 550

Total 10 94 145 78 574 6 550 Source : Bureau de Bangkok.

57 Malgré le rapport sur l’exécution du programme (PIR) présenté par la directrice générale à la Conférence générale le 3 mars 2016, selon lequel « en Thaïlande, la situation politique a provoqué un délai majeur dans la mise en œuvre, l’activité principale n’ayant repris que depuis la mi-2015 », aucune difficulté majeure ou durable n’a été portée à la connaissance de l’auditeur externe par le bureau.

201 EX/21 INF.2 – page 48

5.2. Management des projets par le bureau

5.2.1. Mise en œuvre des projets

167. L’auditeur externe a organisé un atelier et des échanges avec plusieurs professionnels du bureau chargés de la conduite des projets dans les secteurs de l’Education, de la Culture et de la Communication et de l’Information. Cet exercice avait pour but de faire ressortir les difficultés principales de conduite des projets et les pistes pour y remédier.

Tableau 24 : Principales difficultés rencontrées dans la conduite des projets et pistes de solution

Difficulté rencontrée (Obstacle) Pistes de solution (Mitigation) 1. Absence de capacité de suivi après l’achèvement des projets

- Identification de financement pour la post-production - Recherche de la capitalisation des investissements représentés par les projets - Appui sur des évaluations systématiques des projets

2. Difficulté d’interprétation et hétérogénéité de l’application du Manuel administratif et financier

- Recours à des notices d’explication (standard operating procedures) pour les procédures-clés : recrutement des consultants, recrutement d’employés, achats, voyages, organisation de réunions, … - Recherche et partage des meilleures pratiques (best practices) dans et entre les bureaux de terrain - Formation du personnel local administratif sur la vue d’ensemble des projets et procédures pour leur faire partager la vision globale de l’UNESCO

3. Complexité de la couverture régionale du bureau

- Simplification du mandat du bureau (articulation avec les bureaux nationaux, les bureaux multipays et le bureau régional de Jakarta) dans la perspective d’une approche régionale multipays - Construction d’un référentiel commun (common picture) de l’action de l’UNESCO pour tous les secteurs en Asie-Pacifique

4. Difficulté de mesure de l’impact des projets - Construction de modèles théoriques nationaux de fonctionnement des systèmes (Education, Culture, …) - Mise en place d’une capacité de mesure de l’impact des projets au siège (BSP), - Développement d’un nouveau modèle de diffusion de l’impact social des actions de l’organisation (mise en place de standards, plaidoyer, développement de capacités…)

5. Difficulté d’identification des partenaires locaux pour certains secteurs

- Mise en place d’un répertoire unique des partenaires au sein du bureau - Mise en place d’un système d’appréciation qualitative des partenaires - Formation des assistants de programme au sein de chaque unité à la tenue et à la mise à jour de ce répertoire

6. Difficulté de contact et de coordination avec le Siège, notamment avec ses services transversaux (ERI, LA)

- Appui sur la division FSC (entry point) - Identification régulière des questions restées sans réponse de la part du siège - Mise en place d’une gestion locale commune par le bureau exécutif (EO) des questions de principe posées au siège

7. Insuffisance du personnel de projet et de soutien administratif

- Recherche de la mutualisation de la charge de travail entre les responsables de projets et les sections du bureau - Identification des priorités de travail critiques - Recherche de simplification des procédures administratives

8. Complexité des travaux de reporting (chaînes distinctes entre Sister et donateurs, changements fréquent des exigences)

- Mise en place par le bureau exécutif (EO) d’un tableau général des exigences de reporting communes aux projets - Recherche de critères de convergence de redevabilité vis-à-vis des de l’Organisation (SISTER reporting) et des partenaires externes (donors reporting)

9. Retard dans l’information par le Siège des responsables de projets

- Mise en place au siège d’une organisation et d’une procédure adaptées visant à améliorer la rapidité d’information des responsables de projets sur les dossiers les concernant (pays, thématiques, partenaires)

10. Poids des contraintes administratives (exigences pour les consultants, …)

- Mise en place d’une réunion régulière (mensuelle) entre les responsables de projet du bureau et l’unité Administration pour traiter des affaires pendantes - Recherche auprès des organisations internationales présentes à Bangkok des meilleures pratiques en matière administrative, sous réserve de leur compatibilité avec les normes de l’UNESCO

Source : auditeur externe.

201 EX/21 INF.2 – page 49

168. L’identification de ces difficultés, dont la solution repose au moins en partie sur la mise en place d’actions de formation et de formalisation au sein du bureau, justifie la mise en place par le bureau d’un groupe de travail, qui devrait obtenir des progrès rapides, avec l’appui des entités concernées du Siège.

Recommandation n°13. L’auditeur externe recommande de mettre en place un groupe de travail interne pour améliorer la performance globale du bureau en matière de conduite des projets.

5.2.2. Recours à l’évaluation des projets

169. Les normes de l’Organisation prescrivent la réalisation d’une évaluation externe pour tout projet de montant supérieur à 500 000 USD. Or, le bureau n’a réalisé au cours de la période que six évaluations externes de projets :

Tableau 25 : Evaluations externes des projets du bureau réalisées au cours de la période 2014-2016

Titre du projet Durée du projet

Période d’évaluation

Titre du rapport d’évaluation

Date du rapport

final Évaluateur

(Dans le cadre de l’évaluation du CapEPT gérée par le Secteur de l’éducation au Siège) Le CapEPT/CapED en Rép. démocratique populaire lao et au Myanmar

s.o. 2003–2015

Évaluation du Programme de renforcement des capacités en faveur de l'EPT (CapEPT) de l’UNESCO

Févr 2016

ICON-INSTITUTE GmbH & Co. KG Consulting Gruppe

Renforcement des capacités en faveur de l’Éducation pour tous (CapEPT) en Rép. démocratique populaire lao : aide au développement des capacités en matière de formation des enseignants en Rép. démocratique populaire lao

2012-2016 2012-2015

Rapport national de la Rép. démocratique populaire lao : Évaluation du Programme de renforcement des capacités en faveur de l'EPT (CapEPT)

Juin 2015

M. Bert-Jan Buiskool ICON-INSTITUTE GmbH & Co. KG Consulting Gruppe

Renforcement des capacités en faveur de la sauvegarde du patrimoine culturel au Myanmar

Phase 1 : fév. 2012

à janv. 2014

Phase 2 : déc. 2013

à janv. 2015

Tout au long des 2 phases

Évaluation du renforcement des capacités en faveur de la sauvegarde du patrimoine culturel au Myanmar

Janv 2016

Robert Travers et Pyiet Phyo Kyaw

Sensibilisation aux modifications de l'environnement côtier marin et à leur impact (PACMEC)

2010-2014 2010-2013

Rapport final de l’évaluation du Fonds-en-dépôt japonais/UNESCO (avec le soutien du Ministère japonais de l’éducation, de la culture, de la science et de la technologie/MEXT) Coopération dans le domaine des sciences au service du développement durable

Sept 2014

Olivia Castillo

1. Projet de développement des capacités dans le domaine des TIC au service de l’éducation

2006-2009

11/2006-4/2013

Évaluation des projets concernant les TIC dans le domaine de l’éducation financés par le JIFT-TIC

Août 2014

Alexander Flor

201 EX/21 INF.2 – page 50

2. Pratique innovante dans le domaine des TIC au service de l’éducation

2006-2009

2006-2013, Rapport d’évaluation final

3. Projet la « prochaine génération d’enseignants »

2007-2008

4. Développement du projet la « prochaine génération d’enseignants »

2009-2011

5. Les TIC au service d’un enseignement supérieur accessible, efficace et efficient

2009-2011

6. Colloque régional d’Asie centrale sur les TIC dans l’éducation (CASIE)

2012-2013

Élaboration et exécution par l’intermédiaire de centres d’apprentissage communautaire (CLC) de programmes communautaires d’équivalence pour les enfants, les jeunes et les adultes défavorisés dans le but d’accélérer la réalisation des objectifs de l’EPT et de favoriser une vision durable (Phase I)

6/2010-6/2012

6/2010-4/2014

Évaluation du projet UNESCO-JFIT « Programme d’équivalence et apprentissage tout au long de la vie par l’intermédiaire de CLC pour atteindre les exclus »

Août 2014

Anne Bernard

Programme d’équivalence et apprentissage tout au long de la vie par l’intermédiaire de CLC pour atteindre les exclus (Phase II)

1/2012-4/2013

Programme d’équivalence et apprentissage tout au long de la vie par l’intermédiaire de CLC pour atteindre les exclus (Phase III)

11/2012-4/2014


170. Ce nombre ne correspond qu’à une partie seulement des projets extrabudgétaires d’un montant supérieur à 500 000 USD clôturés (CLSD) ou techniquement et financièrement achevés (TECO) au cours de la période, qui sont au nombre de huit sur la période.

Tableau 26 : Projets du bureau clôturés depuis 2014 ou en voie de l’être (en dollars des Etats-Unis)

TECO 534MYA4001 1 358 700,00 1 348 794,22 9 905,78 18-Dec-13 31-Jan-16 ITALY CLSD 553RAS4005 1 020 484,00 992 785,08 27 698,92 28-Nov-11 2-Oct-15 JAPAN CLSD 526RAS1010 1 000 000,00 898 659,04 101 340,96 1-Oct-09 1-Jan-14 KOREA TECO 570CPR4003 986 651,00 984 272,57 2 378,43 14-Jun-10 1-Jan-16 PRIVATE FUND CLSD 557RAS1033 668 483,43 663 978,72 4 504,71 29-Oct-12 24-Jul-15 JAPAN CLSD 247RAS1010 558 140,84 554 994,03 3 146,81 1-Jan-12 14-Nov-14 UNAIDS CLSD 585RAS1003 553 196,57 553 196,57 0,00 1-Jan-12 1-Jan-14 JAPAN CLSD 534MYA4000 533 332,00 524 686,08 8 645,92 1-Feb-12 1-Jan-14 ITALY CLSD 585THA1000 500 000,00 495 808,87 4 191,13 21-Jun-12 1-Jan-15 JAPAN CLSD 202THA6000 455 820,00 453 072,87 2 747,13 1-Oct-09 24-Oct-14 UNTFHS CLSD 585RAS1004 422 757,00 410 206,92 12 550,08 27-Dec-12 18-Sep-15 JAPAN CLSD 506RAS1015 407 356,00 344 141,08 63 214,92 11-Jun-09 31-Dec-14 JAPAN

201 EX/21 INF.2 – page 51

CLSD 802RAS1002 402 844,96 381 799,36 21 045,60 1-Sep-10 22-Dec-15 FINLAND CLSD 585RAS1005 389 329,00 336 438,75 52 890,25 22-Jan-13 18-Sep-15 JAPAN CLSD 585RAS1001 376 892,75 262 747,02 114 145,73 28-Sep-11 18-Jul-14 JAPAN CLSD 529LAO1000 357 546,00 357 295,60 250,40 6-May-10 16-Apr-15 AUSTRALIA CLSD 506RAS1016 343 923,98 273 160,91 70 763,07 1-May-11 1-Jan-15 JAPAN CLSD 585RAS1006 300 000,00 284 583,32 15 416,68 22-Jan-13 18-Sep-15 JAPAN CLSD 802RAS1001 299 605,39 299 361,22 244,17 1-Jan-08 1-Jan-14 FINLAND CLSD 526THA1000 271 108,00 270 910,43 197,57 19-Apr-10 1-Jan-14 KOREA. CLSD 526RAS1011 258 000,00 255 305,12 2 694,88 1-Jan-11 20-Feb-16 KOREA. CLSD 585RAS1007 246 340,00 232 511,81 13 828,19 1-Jan-13 1-Jan-15 JAPAN CLSD 585RAS1002 243 260,00 230 366,60 12 893,40 28-Sep-11 1-Jan-14 JAPAN TECO 504MYA4000 215 165,72 214 992,16 173,56 26-Feb-13 1-Jan-16 NORWAY CLSD 585RAS1000 205 863,40 205 347,81 515,59 24-Aug-11 1-Jan-14 JAPAN EDU TECO 526RAS4007 200 000,00 185 614,47 14 385,53 4-Nov-11 1-Jan-16 KOREA. TECO 526RAS1017 186 144,00 154 322,03 31 821,97 15-Aug-14 31-Oct-16 KOREA CLSD 247RAS4001 172 000,00 171 389,29 610,71 1-Jan-08 31-Jan-14 UNAIDS CLSD 557RAS1032 167 330,00 158 993,76 8 336,24 21-Sep-12 14-Apr-14 JAPAN TECO 585RAS1011 155 567,00 144 034,25 11 532,75 1-Jul-14 30-Apr-16 JAPAN TECO 585RAS1008 150 000,00 137 945,48 12 054,52 6-Aug-13 1-Jan-16 JAPAN TECO 585RAS1010 150 000,00 116 007,63 33 992,37 1-Jan-14 1-Jan-16 JAPAN EDU CLSD 570MYA1000 150 000,00 112 430,72 37 569,28 21-Jun-13 1-Jan-16 PRIVATE FUND TECO 526RAS2010 140 000,22 127 870,27 12 129,95 14-Mar-13 1-Jan-16 KOREA TECO 941THA4000 138 078,09 137 376,28 701,81 13-Mar-14 1-Jan-16 THAILAND CLSD 247THA1000 115 182,43 113 541,67 1 640,76 1-Jan-12 14-Nov-14 UNAIDS TECO 501MYA4000 108 378,24 107 967,12 411,12 15-Jan-13 1-Jan-16 SWITZERLAND.

Source : Bureau de Bangkok corrigé par l’auditeur externe.

171. La plupart des projets du bureau achevés sur les plans opérationnel, administratif et financier ont été clôturés par le Siège. A la date de l’audit, subsistaient cependant huit projets achevés depuis le 1er janvier 2016 et non clôturés (cf. tableau ci-dessus) ainsi qu’un projet (506RAS1016) achevé le 1er janvier 2015 et qui n’a été clôturé par BFM qu’à la suite de l’intervention de l’auditeur externe.

172. Le bureau prélève une part de coûts pour le soutien des programmes (PSC) sur les projets qu’il gère. Les taux applicables observés, varient, selon la nature des donateurs et conformément aux règles, de 0 % à 13 % et n’appellent pas de commentaires particuliers.

Tableau 27 : Montant des PSC prélevés sur les projets du bureau (en milliers de dollars des Etats-Unis)

2014 2015 2016

Ressources PSC 411 680 261 Source : Bureau de Bangkok.

5.2.3. Evaluation qualitative du portefeuille de projets du bureau

173. Il n’est ni dans le mandat, ni dans la compétence de l’auditeur externe de procéder à une évaluation qualitative des projets gérés par le bureau. Néanmoins, il a paru utile de suggérer aux responsables de ces projets à procéder à leur propre appréciation de la qualité de ce portefeuille. Ceux-ci ont ainsi été invités par l’Auditeur externe, lors de la mission sur

201 EX/21 INF.2 – page 52

place, à donner une note quantitative, de 1 à 5 par ordre décroissant58, à chacun des projets dont ils avaient la charge.

Tableau 28 : Analyse qualitative du portefeuille de projets du bureau (en dollars des Etats-Unis) Code

budgétaire Allocation Début de validité Fin de validité Phase Secteur Responsable Note

201RAS1002 50 000 15/08/2015 12/02/2016 TECO ED SASS JUSTINE 1

201RAS1003 63 000 11/08/2015 31/12/2016 REL ED TCHATCHOUA BERTRAND 1

201RAS1004 32 100 05/10/2015 31/03/2016 TECO ED BISTA MIN 1

216MYA5000 1 500 000 01/12/2014 30/11/2016 REL CI ALAM SARDAR 1

235MYA5000 100 000 23/04/2014 29/04/2016 TECO CI GONZALEZ ROSA MARIA 1

258RAS1000 15 000 29/08/2014 01/01/2016 TECO ED SASS JUSTINE 1

258RAS5000 30 000 15/01/2014 01/01/2016 TECO CI GONZALEZ ROSA MARIA 1

526RAS1018 1 000 000 06/05/2015 05/05/2019 REL ED WANG YIBING 1

526RAS4016 67 790 08/09/2015 30/06/2016 REL CLT CURTIS TIMOTHY J 1

529MYA1000 2 500 000 01/01/2014 31/03/2017 REL ED ALAM SARDAR 1

536MYA4000 300 000 26/02/2014 03/05/2016 REL CLT CURTIS TIMOTHY 1

549MYA5000 253 891 27/11/2014 31/12/2016 REL CI ALAM SARDAR 1

570MYA1001 1 408 466 06/11/2014 31/03/2017 REL ED ALAM SARDAR 1

570MYA1002 250 000 18/11/2015 17/11/2017 REL ED ALAM SARDAR 1

570RAS1002 2 500 000 02/06/2015 01/06/2020 REL ED WANG LIBING 1

585RAS1012 177 000 01/01/2015 31/08/2016 REL ED UMAYAHARA MAMI 1

597MYA1001 400 000 29/06/2015 31/05/2017 REL ED ALAM SARDAR 1

201RAS1001 139 447 20/07/2015 31/05/2016 REL ED YANO SATOKO 2


216RAS1000 141 376 18/12/2014 24/11/2017 REL ED SASS JUSTINE 2

257RAS1011 2 165 521 01/01/2014 30/06/2016 REL ED SASS JUSTINE 2

504MYA4001 1 294 343 01/12/2014 30/11/2017 REL CLT CURTIS TIMOTHY 2

526RAS1019 1 000 000 06/05/2015 06/05/2019 REL ED WANG LIBING 2


526RAS4015 1 000 000 06/05/2015 06/05/2019 REL CLT CURTIS TIMOTHY J 2

553RAS4006 899 835 10/04/2015 09/04/2017 REL CLT CURTIS TIMOTHY 2

554RAS1016 15 255 13/05/2014 01/01/2015 CLSD ED PARK JONGHWI 2

555RAS2017 330 000 29/03/2016 28/03/2019 REL SC ZHU WENXI 2

570MYA4000 750 000 01/07/2015 30/06/2017 REL CLT CURTIS TIMOTHY J 2

585RAS1010 150 000 01/01/2014 01/01/2016 TECO ED TAN LAY CHENG 2

594RAS1000 300 000 01/07/2014 31/12/2016 REL ED YANO SATOKO 2

594RAS1006 120 000 05/05/2015 31/08/2016 REL ED SUE VIZE 2

58 1. EXCEPTIONNEL (ne pourrait pas être mieux en termes d’activités, de produits ou de résultats) ; 2. TRÈS SATISFAISANT (des améliorations auraient été possibles) ; 3. MAÎTRISÉ (certaines activités, certains produits ou résultats n’ont pas été ou ne seront pas réalisés) ; 4. INSATISFAISANT (des activités ou produits importants n’ont pas été ou ne seront pas réalisés); 5. MANQUÉ OU AVORTÉ (le projet n’a pas été ou ne sera pas mené à son terme).

201 EX/21 INF.2 – page 53

727RAS1000 882 300 30/04/2014 31/12/2016 REL ED VIVEKANANDAN RAMYA 2


571RAS1000 2 654 059 08/09/2014 31/12/2017 REL ED MIYAZAWA ICHIRO 2

585RAS1013 150 000 16/12/2014 15/11/2016 REL ED MIAYAZAWA ICHIRO 2

585RAS1014 62 150 16/12/2014 15/11/2016 REL ED MIYAZAWA ICHIRO 2

588THA1000 500 000 12/06/2014 31/05/2017 REL ED MIYAZAWA ICHIRO 2

557RAS1034 87 277 11/08/2014 31/10/2016 REL ED BISTA MIN 2 ou 3

506RAS2019 69 229 29/03/2016 28/04/2017 REL SC ZHU WENXI 3


201RAS1006 64 200 25/04/2016 30/06/2017 REL ED KATSUNO HAYASHIKAWA MAKI N/A

526RAS1017 186 144 15/08/2014 31/10/2016 TECO ED KIM GWANG JO N/A

585RAS1011 155 567 01/07/2014 30/04/2016 TECO ED MIURA USHIO N/A

594RAS1001 242 950 01/07/2014 31/12/2016 REL ED CHANG GWANG CHOL N/A

594RAS1004 470 000 20/01/2015 31/01/2017 REL ED KIM CHEOL HEE N/A

941THA4000 138 078 13/03/2014 01/01/2016 TECO CLT CURTIS TIMOTHY N/A

526RAS2013 128 547 25/01/2016 24/01/2018 REL SC ZHU WENXI N/A

526RAS1021 35 258 17/09/2015 16/06/2016 REL ED SHIN MYOUNGSUK N/A

49 projets 25 172 769 - - - - -

Nota : REL : en cours ; TECO : en cours de clôture, CLSD : clôturés. Source : auditeur externe d’après auto-évaluation du bureau.

174. L’auto-évaluation fait apparaître qu’une majorité de projets sont cotés en catégorie 1 (35 %) et 2 (43 %), ce qui traduit en première approche le sentiment qu’ont les responsables d’une bonne maîtrise du processus de programmation et de conduite de ces projets.

Figure 7 : Approche qualitative du portefeuille de projets du bureau

Source : auditeur externe d’après auto-évaluation du bureau.

5.3. Analyse de deux projets du bureau

175. L’auditeur externe a analysé de manière plus approfondie deux des projets du bureau correspondant à des montants (allocations et dépenses) significatifs et relevant délibérément de secteurs (Education et Culture) et de champs (régional et national pour le Myanmar) différents.

35%

43%

6%

0%

16%

1

2

3

4

N/A

201 EX/21 INF.2 – page 54

5.3.1. Projet 571RAS1000 ED Strengthening Education System for Out of School Children

176. Le projet 571 RAS 1000 est celui du portefeuille du bureau qui a reçu le montant le plus élevé de fonds depuis janvier 2014. Lancé en septembre 2014 et censé s’achever fin 2017 - soit une durée de 36 mois - il dispose d’une allocation de 2 654 059 USD dont 962 572 USD avaient été affectés (assigned) à la date du 06 juillet 2016. L’UNESCO est censée apporter une contribution de même montant en nature (ressources humaines, autres projets…).

177. Ce projet est financé par la fondation qatarie Education Above All, créée en 2012 par la Princesse Cheikha Moza BINT NASSER, qui a retenu la proposition faite par le bureau en 2013. Un accord (project agreement) a été signé le 9 septembre 2014 entre l’UNESCO (ADG/BSP) et le secrétaire général de la Fondation. Le projet vise à aider à la rescolarisation des enfants ayant quitté l’école primaire dans la région. Dans le document de projet (project document, PRODOC), neuf pays de l’ASEAN sont expressément visés, dont la population concernée représenterait trois millions d’enfants (voire 3,2 millions selon la dernière estimation, dont 1,9 millions en Indonésie).

178. Il est suivi au bureau par le responsable de l’équipe Education non formelle et illettrisme (Non-Formal Education and Literacy), spécialiste de programme (program specialist) de catégorie P3 en poste depuis 2010. Comme prévu dans le PRODOC, celui-ci est assisté pour ce projet de deux responsables de projet (project officers), d’un assistant de programme, de deux assistants administratifs et mobilise depuis son lancement un à deux consultants de long terme.

179. Le projet a été décomposé en quatre composantes : 1-Etudes (studies), 2-Plaidoyer (advocacy), 3-Développement régional de capacités (regional capacity development) et 4-Mise en place des stratégies de réponse flexible (flexible response strategies) :

− La composante 1 a permis de réaliser des études mais, à la date de l’audit (dernier reporting SISTER C/38 au 30/06/2016), seulement deux des neuf études prévues avaient été réalisées et une seule publiée en tant que rapport régional. − La composante 2 a favorisé l’émission d’une déclaration sur le sujet des ministres de l’ASEAN en mai 2016 et d’une déclaration des chefs d’Etat et de gouvernement réunis lors du récent sommet de l’ASEAN de Vientiane (6 septembre 2016). − La composante 3 a permis notamment la mise en place d’un réseau de responsables et spécialistes concernés (édition d’un bulletin régulier pour 2 600 experts, tenue d’un page sur Facebook visitée par 43 000 personnes) et l’organisation d’une réunion (Asia Education Summit on Flexible Learning Strategies for Out-of-School Children) de 600 spécialistes des élèves non scolarisés à Bangkok en février 2016. − La composante 4 s’est concentrée sur trois pays seulement (Laos, Myanmar et Thaïlande) au lieu des neuf prévus pour élaborer avec le gouvernement, des autorités locales et des ONG des programmes (curriculum) destinés aux élèves déscolarisés. A la date de l’audit (dernier reporting SISTER C/38 au 30 juin 2016 et semi-annual technical report de juillet 2016), soit à mi-parcours du projet, seulement 5 366 enfants59 avaient pu être engagés dans des programmes scolaires dits de « Stratégies flexibles d’éducation », ce qui demeure loin de l’objectif quantitatif de 50 000 enfants visé au terme du projet.

59 825 au Myanmar, 3 101 au Laos et 1 640 en Thaïlande.

201 EX/21 INF.2 – page 55

180. Le projet a démarré en pratique début 2015 quand les financements ont été reçus. L’équipe de projet indique ne pas avoir recours à l’antenne de Yangon pour mener à bien la partie du projet concernant le Myanmar.

181. Le budget du projet comprend des coûts de personnel (consultants inclus) pour 37,6 % du total, des formations externes et des subventions pour 27,7 %, des services externes pour 21,5 % du total, des PSC au taux de 13 % de ses coûts directs (soit 305 334 USD), bien que, selon l’équipe, le Siège n’ait pas apporté de contribution significative à la conduite du projet. Le budget du projet comprend bien un budget (40 000 USD) pour la réalisation d’une évaluation externe, qui devrait être engagée en 2017.

182. La dépense réalisée à la date de l’audit (dernier reporting SISTER du C38/5 au 30/06/2016) fait apparaître une dépense de 1 104 304 USD (dont 33 % de coûts de personnel), soit un taux de décaissement de seulement 42 % à la moitié de la vie prévue du projet60.

183. Le projet est jugé « en bonne voie » (on track) dans le reporting SISTER bien que l’objectif quantitatif du projet soit très loin d’être atteint. La revue à mi-parcours (mid-term review) prévue par le PRODOC au 18ème mois du projet n’a pas été réalisée et devrait l’être, selon le bureau, au début de 2017.

184. L’accord de projet du 8 septembre 2014 contient une clause relative à l’auditeur externe. L’article 7.4 indique : « à l’achèvement du projet, l’UNESCO devra soumettre à l’EAC61 un rapport de son auditeur externe, relatif à ses ressources et à ses dépenses. L’audit externe devra être conduit par l’auditeur externe de l’UNESCO, qui a été désigné par la Conférence générale et est le seul officiel externe à conduire des audits sur les rapports et déclarations financières de l’UNESCO. Le but de l’audit est notamment de certifier que les déclarations et rapports financiers présentés à l’EAC sont conformes avec les clauses financières du présent accord et représentent une vision complète et sincère »62.

185. Le règlement financier (Financial Rules) de l’Organisation insiste sur l’indépendance de l’auditeur externe (article 12.5). Seuls la Conférence générale, et, accessoirement le Conseil exécutif peuvent lui demander un audit sur un thème particulier (article 12.6). Par accord formel entre l’auditeur externe et BFM de juillet 2013 portant sur l’audit des projets particuliers63, celui-ci a cependant accepté d’être mentionné dans certains projets d’accord de projets au nom du « principe de l’audit unique ». Mais, comme le rappelle le guide diffusé par le Siège (HRM) (Guidelines on Specific Project Audits or Verifications involving a third party auditor), son intervention doit demeurer exceptionnelle, réservée à des projets de montant important et ne peut se faire qu’avec son accord formel.

186. Il n’apparait pas qu’en l’espèce cet accord de l’auditeur externe ait été sollicité. Le Siège (BFM) est en conséquence invité à respecter cet engagement et à ouvrir un registre des engagements d’audit impliquant l’auditeur externe, qui devrait être partagé avec ce dernier.

60 Le semi-annual financial report de juillet 2016, prévu par l’accord de projet, n’a pas pu être produit lors de la mission auprès du bureau. 61 Educate A Child 62 7.4 Upon completion of the project, UNESCO shall submit to EAC a report by its External Auditor, in relation to the income and expenditure. The external audit shall be carried out by UNESCO's external auditor, who has been appointed by the General Conference of UNESCO and is the only external official who is authorised to carry out audits of UNESCO's Financial Statements/Reports. The purpose of the audit is notably to certify that the Financial Statements/Reports submitted to EAC by UNESCO complies fully with the financial provisions of the Agreement and represent a true and fair view. 63 Mémo BFM 2013/91 du 04 juillet 2013.

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Recommandation n°14. L’auditeur externe recommande de requérir sans exception l’accord préalable de l’auditeur externe lors de la conclusion d’accords de projets visant à lui imposer des obligations et de tenir un registre de ces engagements.

5.3.2. Projet 504MYA4001 Safeguarding Natural Heritage in Myanmar within the World Heritage Framework (Phase II)

187. La phase II de ce projet est conduite avec le financement du ministère norvégien des Affaires étrangères, avec lequel l’UNESCO a signé un contrat le 03/12/2014 par l’intermédiaire du chef de l’antenne de Yangon et de l’ambassadeur de Norvège au Myanmar. Elle a pour objet le développement des capacités du Gouvernement du Myanmar à préserver et gérer des sites naturels ayant le potentiel d’être inscrits sur les listes du Patrimoine Mondial, ainsi que plus précisément l’inscription au Patrimoine mondial et le développement d’un plan de gestion d’un complexe forestier unique situé dans les montagnes du Nord, afin de permettre au Myanmar d’assurer la préservation et la mise en valeur de cet écosystème.

188. Le budget alloué à ce projet est de 1 294 343 USD. Mis à disposition le 01/12/2014, le budget est disponible jusqu’au 30/11/2017. Le projet est suivi depuis Bangkok par une responsable de projet (programme officer) du secteur Culture. Elle est assistée d’un assistant de projet (programme assistant), qui a quitté ses fonctions au 1er octobre 2016, et d’une assistante administrative. A Yangon, l’équipe impliquée dans le suivi du projet est composée d’un NPO (recruté en août 2016) et d’un assistant administratif. Une équipe de consultants techniques spécialisés (de nationalité Myanmar et internationaux) est également intégrée au projet pour un coût total de 290 942 USD, soit 22,4 % de l’enveloppe totale. En particulier, un consultant externe spécialisé en gestion des sites naturels est impliqué de manière régulière dans les activités du projet. La coordination avec l’équipe de Yangon ne pose pas de problème particulier.

189. Le projet est conçu autour de trois objectifs, conduits en parallèle, et dont le degré d’avancement est cohérent avec le planning initial : 1. Sélection d’un site prioritaire parmi la liste des sites nationaux candidats à une inscription au patrimoine mondial ; 2. Renforcement des systèmes de management pour le site sélectionné, incluant la gestion et la supervision d’un tourisme durable ; 3. Développement d’une capacité technique et institutionnelle renforcée en matière de gestion du patrimoine naturel dans le cadre du Patrimoine mondial.

190. Le budget du projet comprend les coûts suivants : personnels (et missions) pour 23 %, consultants pour 22 %, sous-traitance, formations, équipements pour 42 % et PSC pour 13 %. Le contrat prévoit également une évaluation à l’issue du projet, dont le coût prévisionnel a bien été intégré le budget initial. Ce projet a démarré dès la réception des fonds. A ce jour, 61 % du budget a été engagé et 78 % des fonds engagés ont été décaissés (source SISTER). Le projet est rendu complexe par la très grande difficulté d’accès physique au site lui-même, ainsi que par la situation politique complexe au Myanmar, le projet impliquant le Gouvernement d’Union Nationale, le gouvernement de l’Etat Kachin, ainsi que de multiples partenaires académiques et non gouvernementaux. Les lourdeurs administratives évoquées concernent la saisie des données du projet sur SISTER, la difficulté d’établir des contrats avec les intervenants gouvernementaux au Myanmar, ainsi que la nécessité d’obtenir des autorisations officielles pour chaque mission et activité.

191. Un des problèmes essentiels auquel le projet est confronté est la réduction de son budget effectivement disponible, induite par l’évolution du taux de change entre la Couronne norvégienne et le dollar des Etats-Unis, qui a eu pour effet de réduire de 220 000 USD l’enveloppe effectivement disponible en dollar des Etats-Unis. A ce stade, les conséquences

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éventuelles sur le déroulement du projet n’ont pas encore été clairement identifiées et mesurées. A la date de l’audit, cette difficulté potentielle n’avait pas encore été évoquée avec le donateur.

REMERCIEMENTS

192. L’auditeur externe adresse ses vifs remerciements à la direction et aux agents du bureau de Bangkok pour l’accueil et l’attention manifestés ainsi que pour la qualité de l’information fournie aux auditeurs lors de leur mission et lors de leurs commentaires sur le rapport provisoire.

193. Il étend ses remerciements aux services du Siège qui ont permis la consolidation du présent rapport dans un délai permettant la bonne information des membres du Conseil exécutif.

Fin des observations d’audit.

Ce document est imprimé sur du papier recyclé.

Conseil exécutif 201 EX/21.INF.2 PARIS, le 7 avril 2017...

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