comptabilité fin

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REPUBLIQUE TUNISIENNEPREMIER MINISTEREECOLE NATIONALE DADMINISTRATION

CONCOURS DENTREE AU CY CLE SUPERIEUR

Supports destins la prparation de lpreuve crite despcialit par les titulaires du diplme nationaldingnieur

DROIT

Axe 3: Finances publiques

Module prparpar Mme CHIKHAOUI Lela

Matre de Confrences en Droit Public

[email protected]

Septembre 2007


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SOMMAIRE

3.1. LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT BUDGETAIRE.................4

Introduction ..................................................................................................................4CHAPITRE I : LE PRINCIPE DE LANNUALITE BUDGETAIRE.................... 8

Section I : Identification du principe de lannualit budgtaire ......................... 8

Section II : Mise en uvre du principe de lannualit budgtaire ................... 12

CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LUNITE BUDGETAIRE............................ 29Section I : Identification du principe de lunit budgtaire.............................. 30

Section II : Mise en uvre du principe de lunit budgtaire .......................... 34

CHAPITRE III : LE PRINCIPE DE LUNIVERSALITE BUDGETAIRE ........ 57Section I : Identification du principe de luniversalit budgtaire ...................57

Section II : Mise en uvre du principe de luniversalit budgtaire ............... 61

CHAPITRE IV : LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE BUDGETAIRE ............ 63Section I : Identification du principe de la spcialit budgtaire .....................64

Section II : Mise en uvre du principe du principe de la spcialit budgtaire

.......................................................................................................................... 76

CHAPITRE V : LE PRINCIPE DE LEQUILIBRE BUDGETAIRE.................. 86Section I : Identification du principe de lquilibre budgtaire ....................... 86

Section II : Mise en uvre du principe de lquilibre budgtaire....................91

CONCLUSION......................................................................................................... 105

3.2. LA LOI DE FINANCES ET LE BUDGET DE LETAT..................... 106

INTRODUCTION.................................................................................................... 106

CHAPITRE I : LA LOI DE FINANCES............................................................... 106Section I : Loi de finances et budget de l'Etat ................................................107

Section II : Les diffrents types de lois de finances....................................... 111

CHAPITRE II : LE BUDGET................................................................................ 119Section I : Les fondements du budget ............................................................ 119

Section II : La structure du budget de lEtat .................................................. 122

3.3. LELABORATION ET LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU

BUDGET ..........................................................................................................126

INTRODUCTION.................................................................................................... 126CHAPITRE I - LA PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES ETDE BUDGET ............................................................................................................127

Section I - Fixation des objectifs de la politique budgtaire .......................... 129

Section II : Tractations budgtaires................................................................ 138

Section III : Etablissement de la loi de finances et du budget de l'Etat.......... 140

CHAPITRE II : LE VOTE DE LA LOI DE FINANCES ET DU BUDGET..... 141Section I : Lexamen des projets de lois de finances ..................................... 142

Section II : L'exercice du droit d'amendement...............................................144

Section III : Le vote de la loi de finances et du budget.................................. 148

CONCLUSION......................................................................................................... 157

BIBLIOGRAPHIE :........................................................................................ 158


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3.1. LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT BUDGETAIRE

Introduction

Le prsent module a pour objet de prsenter les principes gnraux du droit budgtaire qui

commandent llaboration et la prsentation du budget de lEtat, savoir :

le principe de lannualit, qui limite une anne (limitation temporelle) lautorisation deperception des ressources et de ralisation des dpenses ;

le principe de lunit, qui consiste prsenter dans un document unique lensemble desrecettes et des dpenses ;

le principe de luniversalit, qui vise inscrire pour leur montant global et sans aucunecompensation entre elles, ni affectation des unes aux autres, lensemble des recettes et

lensemble des dpenses de lEtat;

le principe de la spcialit, qui se traduit par un vote dtaill et spar des recettes et desdpenses, afin de faciliter le contrle parlementaire en le fractionnant ;

et le principe de lquilibre, qui signifie que les charges et les ressources publiquesdoivent tre quivalentes (sur un plan macro-conomique).

Lorigine historique de ces principes est lie lun des fondements les plus importants du

droit financier public, savoir le principe du consentement du peuple limpt, proclam

pour la 1re

fois en 1215 en Grande-Bretagne dans un document appel Magna Carta (ou

Grande Charte), puis en France en 1789 au sein de la Dclaration des Droits de lHomme

et du Citoyen ; et inscrit larticle 34 de la Constitution tunisienne du 1er

juin 1959.

En fait, le principe du consentement du peuple limpt, qui se manifeste notamment

travers la comptence reconnue par la Constitution au lgislateur - en tant que reprsentant du

peuple - de voter les textes relatifs lassiette, aux taux et aux procdures de recouvrement

des impts (art. 34, al. 7) ; constitue lui-mme lune des manifestations concrtes dun autre

principe fondamental, savoir : le principe de la scurit des deniers publics, qui ne sera pas

voqu dans le cadre du prsent module, sauf titre de rfrence.


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Il suffit de dire de manire simple que le principe de la scurit des deniers publics tient

surtout lide dune ncessaire honntet dans toutes les oprations lies aux deniers

publics, qui doivent seffectuer dans le respect des rgles tablies cet effet par le droit

budgtaire, le droit fiscal et la comptabilit publique, dans toute la mesure o ces deniers

proviennent en majeure partie des sommes obligatoirement prleves sur les contribuables.

En ralit, tous les principes budgtaires sont une consquence de ce premier principe et ont

pour objet dorganiser le meilleur usage possible des deniers publics surtout en termes de

lgalit, mais de plus en plus en termes dopportunit et de rentabilit ainsi quune bonne

gouvernance financire.

Depuis leur conscration dans les textes de droit positif ; ils nont pas cess dorienter lestapes de llaboration, du vote et de lexcution du budget et de la loi de finances.

Certains de ces principes ont pour fondement la Constitution elle-mme (notamment

lannualit et la lgalit) mais la plupart dentre eux sont inscrits dans la loi Organique du

Budget (LOB), texte lui-mme prvu par larticle 36, al.2 de la Constitution, selon lequel :

La loi autorise les recettes et les dpenses de lEtat dans les conditions prvues par la loi

organique du budget.

Bref Rappel Historique

En Tunisie, lapparition des finances publiques date de la fin du XIXme sicle environ car elle

a t introduite en mme temps que le Protectorat.

En effet, avant cette date, aucun budget rgulier ntait tabli, et les fonds provenant de la

collecte des impts taient utiliss sur le champ pour rpondre des besoins ponctuels et des

dpenses somptuaires.

En outre, le but de certains notables dirigeants ntait pas de percevoir des recettes en vue de

couvrir des dpenses dintrt gnral, mais de senrichir travers les caisses de lEtat.

Dailleurs, la fuite du trsorier de la rgence avec le produit de lensemble des recettes fiscales

dune anne entire (Mustapha Khaznadar), illustre le dsordre qui rgnait ce moment-l dans

les finances de lEtat tunisien.


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De ce fait, les autorits tunisiennes indpendantes ont hrit dune situation financire

relativement saine, ainsi que dune administration publique, et dun corps de rgles

budgtaires, fiscales et comptables calques sur le modle franais.

Ces rgles ont t maintenues et mme consolides, non seulement travers ladoption de la

Constitution du 1er

juin 1959 qui contient une srie de principes financiers de base, mais

encore avec la promulgation :

Dune part de la premire loi organique du budget (LOB) n 60-1 du 12 mars 1960,remplace par la seconde et toujours actuelle LOB, n 67-53 du 8 dcembre 1967, telle

que modifie ultrieurement diverses reprises - et notamment de manire

substantielle par les lois organiques n 96-103 du 25 novembre 1996 et n 2004-42 du13 mai 2004 - qui dtermine les rgles dlaboration, de prsentation et dexcution du

budget de lEtat1;

et dautre part de la loi n 73-81 du 31 dcembre 1973 portant code de la comptabilitpublique (CCP), lui aussi modifi plusieurs fois, notamment par les lois de finances

successives, ainsi que par diverses lois particulires, telles que la loi n 96-86 du 6

11.1996 amendant 30 articles ; la loi n 99-29 du 5 avril 1999 introduisant une

prfrence nationale provisoire en matire de marchs publics ; ou encore la loi n

2003-43 du 9 juin 2003, harmonisant les dispositions du CCP avec la nouvelle

rglementation sur les marchs publics adopte quelques mois auparavant par le dcret

n 2002-3158 du 17 dcembre 2002 (JORT n 103 du 20 dcembre 2002, p 3036

3056)2.

Les principes budgtaires figurant dans ces textes et plus particulirement dans la LOB -

sont dtaills dans les dveloppements qui suivent.

1 La loi organique n 96-103 du 25.11.1996 a modifi la LOB de 1967 dans le sens dune tentative de simplification

globale de la prsentation du document budgtaire de lEtat (JORT n 96, 29.11.1996, p 2391), tandis que la loi

organique n 2004-42 du 13 mai 2004, a abrog et remplac 19 articles, supprim le chapitre relatif aux budgets

annexes (chap. II du Titre I comportant les articles 17, 18 et 19) ainsi que larticle 28 relatif aux services vots,

renomm le Titre II et ses deux chapitres, reclass les chapitres 3, 4 et 5 du Titre I, ainsi que 33 articles de la

LOB en fonction des modifications apportes, transformant de manire fondamentale non seulement la lettre

mais lesprit mme du texte (JORT n 40 du 18 mai 2004 ; p 1292 1295).

2 Etant prcis que ce texte, qui est paru au (JORT n 103 du 20 dcembre 2002, p 3036 3056) a t complt par

le dcret n 2003-1638 du 4 aot 2003 (JORT n 63 du 8 aot 2003, p. 2429 2433) ainsi que par le dcret n 2004-2551 du 2 novembre 2004 (JORT n 90 du 9 novembre 2004, p 3227) et par le dcret n 2006-2167 du 10 aot

2006 (JORT n 65 du 15 aot 2006, p 2110) (JORT n 43 du 17 juin 2003, p 1976).


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CHAPITRE I : LE PRINCIPE DE LANNUALITE BUDGETAIRE

Le principe de lannualit signifie que lautorisation de percevoir les ressources et de raliser les

dpenses, donne par la loi de finances, nest valable que pour une anne.

Larticle 1er

de la loi n 67-53 du 8.12.1967 portant LOB dispose que :

La loi de finances prvoit et autorise pour chaque anne lensemble des charges et des

ressources de lEtat.

Et larticle 2 du mme texte ajoute que :

Lanne budgtaire commence le 1er

janvier et se termine le 31 dcembre.

Cette limitation temporelle est classique en droit budgtaire, et on la retrouve dans la plupart

des lgislations contemporaines.

Il convient de prsenter brivement ce principe en indiquant lensemble des raisons qui le

justifient (Section I) ; avant de passer lanalyse de sa mise en uvre (Section II)

Section I : Identification du principe de lannualit budgtaire

Le principe de lannualit veut dire que les autorisations contenues dans la loi de finances -

aussi bien au niveau des recettes que des dpenses - sont valables pour une anne, mais

seulement pour une anne (fondement et limite).

En effet, pass ce dlai, et si aucune nouvelle loi de finances nest adopte, lEtat ne peut ni

percevoir des recettes, ni engager de nouvelles dpenses.

Cest dailleurs pour cette raison que le budget doit tre vot avant le dbut de chaque annebudgtaire, quil nest valable que pour une anne, et quil doit tre excut au cours de cette

mme anne.


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Dans certains pays, cependant, lautorisation budgtaire a parfois t donne pour une priode

plus longue quune anne, mais il sagit de cas exceptionnels, qui nont pas dur3..

En effet, dans la plupart des Etats, lanne budgtaire concide avec lanne civile, mais il

existe certaines exceptions : ainsi, en Grande-Bretagne, lanne budgtaire dbute le 1er avril,

aux Etats-Unis, elle commence le 1er

octobre, tandis quen Sude elle tait fixe au 1er

juillet

jusqu lexercice 1996.

Dans la plupart des autres Etats, le point de dpart de lanne budgtaire est fix au 1er

janvier, et son chance au 31 dcembre, comme cest le cas en Tunisie.

La rgle de lannualit a t choisie pour des motifs politiques lis lvolution historique des

dmocraties occidentales (1) ; et elle sest maintenue la fois pour des raisons techniques de

commodit du contrle parlementaire (2), et des arguments conomiques relatifs la

concidence entre le cycle conomique des activits prives et le cycle budgtaire (3).

1 : Justification politique

La rgle de lannualit budgtaire est considre comme bien adapte au contrle politique

exerc par le pouvoir lgislatif sur lexcutif dans toute la mesure o le cadre annuel est la fois

suffisamment court pour permettre un contrle prcis, et suffisamment long pour ne pas

paralyser laction gouvernementale.

Ceci signifie que chaque anne, les reprsentants du peuple vont contrler, valuer et discuter

les prvisions budgtaires du gouvernement en matire de recettes et de dpenses ; avec la

possibilit ventuelle de peser sur la prise de dcision finale.

3 Par exemple, la loi fondamentale allemande (article 110, et article 12 du rglement fdral budgtaire du 19

aot 1969) autorisait ltablissement du plan budgtaire pour une priode de 2 ans, mais sparment par

anne, ce qui impliquait llaboration distincte dun budget pour chaque exercice, et par consquent

simplement lapprobation par une mme loi de deux budgets annuels conscutifs. En Uruguay, la constitution de

1952 prvoyait des budgets quadriennaux en vue de faire correspondre la priode budgtaire avec la dure des

mandats parlementaire et prsidentiel, mais ceci fut ensuite abandonn car, dune part, une priode aussi longue

ne permettait pas des prvisions suffisamment exactes, tant au niveau des recettes que des dpenses ; et dautrepart, une autorisation donne pour une priode aussi longue au gouvernement ne permettait pas un contrle

politique efficace.


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Dailleurs, lorigine, lannualit a t choisie pour des raisons politiques, car lefficacit du

contrle parlementaire sur la gestion financire du gouvernement ne pouvait tre relle qu la

condition que les autorisations de recettes et de dpenses ne soient pas donnes pour une

priode trop longue.

En Tunisie, cette rgle a t prvue pour la 1re

fois dans la constitution de 1861, mais na

connu une application effective que sous le Protectorat.

Des raisons techniques sajoutent galement aux motifs politiques justifiant le choix de la

rgle de lannualit.

2 : Justification technique

La rgle de lannualit budgtaire sest maintenue et perfectionne pour des raisons de

technique financire, car il nest pas possible de faire des prvisions exactes sur une priode

beaucoup plus longue (ou linverse trop courte).

En effet, si le budget tait tabli pour une priode suprieure une anne, cela rendrait les

prvisions de recettes et de dpenses plus vagues et moins prcises.

Il est en effet difficile de prvoir ce que lEtat va percevoir comme recettes ou raliser comme

dpenses 2 ou 3 ans lavance.

De plus, lvolution de la situation conomique est parfois si rapide quun budget tabli pour

une priode suprieure une anne aurait toutes les chances dtre rectifi en cours

dexcution.

Dailleurs, mme en cours danne budgtaire, il arrive que les prvisions inscrites dans la loi

de finances initiale, soient rvises en cours danne par une ou plusieurs lois de finances

rectificatives ou complmentaires.

On peut alors se demander pourquoi ne pas tablir un budget tous les semestres, voire tous les

trimestres, afin de tenir compte de lvolution rapide de la conjoncture conomique ?


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Mais il faut savoir que la prparation dun budget est un travail long et minutieux, qui fait

intervenir tous les ministres, donnant lieu des runions frquentes, des discussions au sein

de chaque dpartement, puis entre les reprsentants de chaque ministre et le ministre des

finances ou le premier ministre en cas de conflit.

Ensuite, le projet de budget est soumis lorgane lgislatif, qui effectue des rapports au sein de

commissions spcialises, pose des questions au gouvernement, et discute lensemble du projet

avant le vote proprement dit.

Si lon devait tablir un budget tous les semestres ou tous les trimestres, on aurait certes des

prvisions plus prcises, mais cela risquerait de paralyser la fois le gouvernement (charg de

la prparation du projet) et le parlement (charg de lexamen et du vote du projet de budget).

Cest pourquoi le cadre annuel du budget apparat appropri, convenable et juste, car il combine

lefficacit technique la rgularit du contrle politique.

Des arguments dordre conomique le justifient galement.

3 : Justification conomique

La priode dune anne permet de faire correspondre le cycle du budget de lEtat avec le

circuit des activits conomiques.

Par exemple, pour ce qui est de lagriculture, il y a en principe une rcolte par an.

Sur le plan commercial, les entreprises tablissent leur bilan comptable une fois par an, cest

dire leurs rsultats et leurs revenus.

Or, ce bilan des activits prives a une influence sur le budget. En effet, cest du rsultat des

revenus privs que dpendront les recettes fiscales de lEtat au titre de limpt sur les revenus

des personnes physiques et de limpt sur les socits.

Cest pourquoi il est important de faire concider le cycle du budget de lEtat avec le cycle

conomique des activits prives, car cela permet dtablir une prvision et une valuation

plus prcise des recettes.

Cet ensemble de raisons justifie donc le maintien de la rgle de l'annualit budgtaire.


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Toutefois, il existe un certain nombre de limites l'application stricte de ce principe, ce qui a

conduit certaines adaptations contemporaines de la rgle, notamment au niveau de sa mise en

uvre.

Section II : Mise en uvre du principe de lannualit budgtaire

Dans la pratique, la mise en uvre du principe de lannualit budgtaire se manifeste par un

ensemble de consquences logiques. Ainsi, lannualit budgtaire signifie tout dabord qu'il

doit y avoir, chaque anne, un vote parlementaire autorisant le gouvernement percevoir les

recettes et raliser les dpenses prvues (1).

Par ailleurs, lannualit budgtaire signifie aussi que l'autorisation parlementaire en matire de

recettes et de dpenses est en principe valable pour une seule anne (2).

Enfin, lexcution du budget doit s'effectuer, en principe, dans le cadre d'une anne. (3).

Ce sont ces trois consquences pratiques de la rgle de l'annualit budgtaire qu'il va s'agir

d'analyser, et nous verrons qu'elles comportent toutes une srie d'amnagements et

d'assouplissements, destines en adapter la rigueur aux besoins des finances publiques

contemporaines 4.

1 : Le vote annuel du budget

Conformment au principe de l'annualit, il est ncessaire que le Lgislatif renouvelle chaque

anne son autorisation au gouvernement, en ce qui concerne la perception des recettes et la

ralisation des dpenses.

Cette autorisation prend imprativement la forme dune loi, en vertu de larticle 36, alina 2,

de la Constitution, selon lequel :

La loi autorise les recettes et les dpenses de lEtat dans les conditions prvues par la LOB

4 En effet, une annualit budgtaire trop stricte a t considre comme ne permettant pas une action publique

rellement efficace de nos jours, non seulement en Tunisie, mais dans bien dautres Etats. Par exemple au

Maroc, sans remise en cause du cadre budgtaire annuel, une nouvelle approche budgtaire a t mise en place,

impliquant la pluri-annualit (3 ans) du Cadre de Dpenses Moyen Terme (CDMT) en tant que un cadre deprogrammation indicatif ayant pour vocation de donner un meilleur clairage sur le budget afin de faciliter la

programmation et les arbitrages budgtaires lors de la prparation de la Loi de Finances.


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Parmi ces conditions figure notamment lannualit budgtaire, cest--dire le renouvellement

annuel de lautorisation lgislative ; dfaut, le gouvernement se trouverait bloqu au matin

du 1er

janvier.

Pour viter une telle situation (souvent purement thorique), la plupart des lgislations

prvoient des solutions de remplacement, afin dassurer la continuit de lEtat.

En effet, prvoyant une telle attitude, qui ne s'est pourtant jamais ralise dans la pratique, la

Constitution autorise le Prsident de la Rpublique - en cas d'absence de vote du Lgislatif au

31 dcembre - mettre en uvre le budget par dcret, par tranches trimestrielles.

L'autorisation prsidentielle est envisage par trimestre, dans l'espoir que le Lgislatif se

prononce quand mme dans l'intervalle, et que le principe du consentement du peuple

l'impt soit respect.

Dans certains cas exceptionnels, le budget de l'Etat peut ainsi se passer du vote des dputs et

devenir excutoire par dcret, par tranches trimestrielles.

Cette possibilit tait dj prvue par l'article 28 alina 9 (ancien) de la Constitution du 1er

juin 1959, qui disposait que :

"Le budget doit tre vot au plus tard le 31 dcembre. Si pass ce dlai, la chambre

des dputs ne s'est pas prononce, les dispositions des projets de loi de finances

peuvent tre mises en vigueur par dcret, par tranches trimestrielles renouvelables".

Une telle ventualit a pour objectif d'assurer la continuit de l'Etat et du fonctionnement des

services publics en cas d'inertie et de blocage volontaire des lus, mais elle n'a, pour l'instant,

jamais t applique.

De manire plus prcise, le dlai dans la limite duquel doit intervenir le vote de la loi de

finances est rgl par la 2me

phrase de l'alina 10 de larticle 28 (nouveau) de la Constitution,

et par lalina 11 du mme article, selon lesquels :


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[La Chambre des Dputs et la Chambre des Conseillers adoptent les projets de lois de

finances et de rglement du budget, dans les conditions prvues par la loi organique du

budget.] Si la date du 31 dcembre, la chambre des conseillers nadopte pas les projets

de lois de finances, tandis que la Chambre des Dputs les a adopts, ils sont soumis au

Prsident de la Rpublique pour promulgation.

Le budget doit tre adopt au plus tard le 31 dcembre. Si pass ce dlai, les deux

Chambres ne se sont pas prononces, les dispositions des projets de lois de finances

peuvent tre mises en uvre par dcret, par tranches trimestrielles renouvelables.

Il sagissait en effet de tirer les consquences du bicamralisme de lorgane lgislatif introduit

la suite de la rvision de la constitution par le rfrendum du 26 mai 2002, tel quentrin

par la loi constitutionnelle n 51-2002 du 1er juin 2002.

2 : Le cadre annuel des autorisations de recettes et de dpenses

La loi de finances est un acte d'autorisation, mais il s'agit d'une autorisation limite dans le

temps, puisque sa validit ne dpasse pas le cadre annuel.

Cela signifie en principe que les autorisations sont donnes pour une seule anne, et que si

ladministration nencaisse pas les recettes et ne ralise pas les dpenses autorises par le

Lgislatif la fin de lanne, ces autorisations se trouvent annules, conformment larticle

45 de la LOB.

Or, si la mise en uvre de la rgle apparat relativement simple, son application s'avre un

peu plus dlicate et plusieurs problmes apparaissent :

En effet, la validit seulement annuelle de la perception des recettes et de la ralisation des

dpenses se heurte un autre principe tout aussi fondamental, celui de la continuit des

services publics ; et il convient de savoir comment il est possible de rsoudre cette quation

(A).

Par ailleurs, la validit seulement annuelle de lautorisation parlementaire est particulirement

problmatique en matire de dpenses de dveloppement pour lesquelles il a fallu amnager

lannualit afin de ladapter la nature spcifique de ces dpenses (B).


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A - Annualit et continuit des services publics

Excuter un budget signifie encaisser des recettes et raliser des dpenses. Or, en matire de

deniers publics, ces oprations dapparence simple sont parfois longues parce que de

nombreuses prcautions entourent leur manipulation, retardant ainsi laccomplissement des

diffrentes oprations dans le temps.

En effet, la perception des recettes et la ralisation des dpenses passent par une srie de phases

avant dtre accomplies (on parle de circuit de la recette publique et de circuit de la dpenses

publique) et sont matriellement excutes par deux catgories diffrentes dagents publics

financiers : les ordonnateurs et les comptables publics qui obissent un principe de sparation

organique et fonctionnel, motiv par le souci de la scurit des deniers publics.

Ces deux catgories dagents publics interviennent dans les diffrentes tapes des oprations

de recettes et de dpenses, qui sont chacune au nombre de quatre.

En effet, avant dentrer dans les caisses du Trsor :

- (1) les recettes doivent dabord tre tablies [tablissement ou constatation de la crance] ;

- (2) ensuite liquides [cest dire calcules : liquidation de limpt] ;

- (3) puis mises en recouvrement [lordre de recouvrement est donn par lordonnateur] ;

- (4) et enfin encaisses [lencaissement est de la comptence du comptable public].

Quant aux dpenses, elles doivent tre successivement (1) engages, (2) liquides, (3)

ordonnances par lordonnateur, puis payes par le comptable public (4).

Il y a par consquent 4 phases pour chaque cas, et si parfois ces phases sont rapides (certains

impts dont la constatation, la liquidation, lordonnancement et le paiement interviennent en

mme temps, comme par ex les droits de douane) dans dautres cas, elles peuvent tre assez

lentes (paiement dans les 90 jours, vrification du service fait, etc.).


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Il peut donc arriver que, dans le cadre de lactivit administrative courante, cette lenteur

perturbe le fonctionnement des services de lEtat : ainsi, par exemple, un service peut engager

une dpense au cours de lanne budgtaire, mais cause de la lenteur du circuit de la

dpense publique, celle-ci nest rellement paye que lanne suivante.

Normalement, si lon respectait strictement le principe de lannualit budgtaire, cette

dpense devrait tre annule.

Mais une telle svrit, une telle rigueur, mettent en danger lapplication dun autre principe

fondamental de laction publique, celui de la continuit de lEtat, et plus prcisment celui de

la continuit des services publics - selon lequel les services publics doivent fonctionner sans

interruption et de faon continue - avec lequel il se met en contradiction vidente.

Par exemple, un dispensaire doit continuer fournir le mme service mdical dune anne sur

lautre sans aucune interruption ; et il doit pour cela pouvoir disposer de fournitures de

premire ncessit toute lanne. Or, il peut se trouver en fin danne dans lobligation de

commander des mdicaments qui ne seront livrs et pays quau dbut de lanne suivante :

Dans ce cas, la dpense sera ralise sur deux annes et non sur une seule comme lexige le

principe de lannualit.

La question qui se pose alors est de savoir quel budget rattacher une telle dpense :

celui de lanne au cours de laquelle la commande a t lance ? ou celui au cours de laquelle la commande a t effectivement paye ?La rponse cette question varie selon les diffrents systmes dexcution du budget et des

solutions pratiques sont trouves, afin de raliser un compromis entre le respect du principe de

lannualit budgtaire et la ncessit de poursuivre continuellement laction de lEtat (voir le

paragraphe suivant : lexcution annuelle du budget).

Le problme de la conciliation entre le principe de lannualit budgtaire et la ncessaire

continuit de laction publique se pose galement au niveau des dpenses de dveloppement.

B Annualit et dpenses de dveloppement


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Les dpenses de dveloppement sont, contrairement aux dpenses de gestion des dpenses qui

ne prsentent pas un caractre de rgularit et de rptition, et qui sont ralises une fois de

temps en temps, dans le cadre de la mise en uvre dun projet ou dun programme.

Il sagit donc de dpenses dinvestissement quil est difficile denfermer de manire stricte

dans le cadre de lannualit budgtaire.

Cest la raison pour laquelle la LOB distingue parmi les dpenses de dveloppement

autorises par la loi de finances trois catgories diffrentes, dont deux [les crdits de paiement

et les crdits de programme] respectent entirement la rgle de l'annualit, tandis que la

troisime catgorie [les crdits d'engagement] est pluriannuelle.

Il s'agit des catgories suivantes prvues par l'article 13 de la LOB, qui opre au niveau des

dpenses de dveloppement une distinction entre :

les crdits de paiement (1) qui reprsentent lunique catgorie de crdits sortanteffectivement des caisses de lEtat au cours de lanne budgtaire o ils sont prvus;

les crdits d'engagement (2); et (les crdits) de programme (3), qui ne sortent pasphysiquement des caisses de l'Etat, mais donnent une vision globale des dpenses de

dveloppement.

Lexistence de ces 3 catgories de crdits au niveau des dpenses de dveloppement illustre

en fait un amnagement de la rgle de lannualit, justifi par la ncessit dune

programmation chelonne (et par consquent pluriannuelle) des dpenses de dveloppement

ainsi que par lexigence dune bonne articulation entre le Plan de dveloppement conomique

et social (en gnral quinquennal) et le budget qui devient ainsi un instrument de ralisation

des objectifs prcdemment planifis .

1/ - Les crdits de paiement

Les CP correspondent aux sommes qui sortent effectivement des caisses de lEtat au cours

dun exercice budgtaire, au titre dune dpense de dveloppement globale fixe dans le cadre

dune autre catgorie de crdits, savoir les crdits dengagement, qui constituent eux-mmes

la concrtisation dun ou de plusieurs projets dinvestissement dont le financement a t

auparavant autoris grce au vote dun ou de plusieurs crdits de programme inscrits dans laLF de lanne ou dans une loi de finances prcdente (antrieure).


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Ainsi, selon l'article 13 de la LOB, les crdits de paiement :

"sont destins l'ordonnancement des sommes mises la charge de l'Etat dans le cadre

des crdits d'engagement correspondants"

Dans certains cas (ex : construction d'une cole), il convient de prciser quil peut y avoir une

adquation parfaite entre les 3 types de crdits de dveloppement, par exemple lorsque le

lancement d'un programme de 100 millions de dinars est autoris pour l'anne X au titre des

crdits de programme, que le montant des crdits d'engagement au titre de cette mme anne

et pour ce mme programme est de 100 MD, et que le plafond des crdits de paiement

toujours au titre de la mme anne X et pour le mme programme, est de 100 MD.

En fait, l'annualit s'applique de manire stricte aux crdits de paiement en matire de

dpenses de dveloppement, ce qui signifie quen cas de non utilisation la clture de

l'exercice, les crdits de paiement obissent la rgle de l'annulation, avec la possibilit de

donner lieu une nouvelle ouverture de crdits au titre de l'anne suivante (article 14 LOB).

En ralit, les crdits sans emploi ne disparaissent pas, mais (dans le cadre du projet de LRB)

sont transfrs au compte permanent des dcouverts du Trsor (aprs dduction des sommes

restes disponibles sur les ressources affectation spciale) conformment larticle 45 de laLOB relatif au contenu du projet de LRB qui a pour objet de constater le montant dfinitif des

encaissements de recettes et des ordonnancements de recettes effectus au cours dune mme

gestion.

En revanche, les CE chappent lapplication stricte de lannualit,

2/ - Les crdits d'engagement

Les crdits d'engagement reprsentent des sommes qui permettent d'engager l'Etat

concurrence des montants autoriss, mais sans sortir rellement des caisses de l'Etat au cours

de lanne budgtaire au cours de laquelle ils sont prvus.

En effet, les crdits dengagement reprsentent, selon l'article 13 de la LOB :

les sommes mises la disposition d'un ordonnateur pour lui permettre d'engager les

dpenses ncessaires l'excution des investissements prvus par la LF


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Il ny a pas de paiement effectif en matire de CE, car ces sommes ne sortent pas physiquement

des caisses de lEtat, et il sagit simplement dune possibilit pour lEtat de sengager payer

ces sommes au cours de lanne budgtaire X.

En fait, les CP prvus au titre dune anne X peuvent trs bien tre quivalents aux CE

inscrits dans le mme budget et cela signifie alors que lensemble des CE sera puis au cours

de lanne X.

Cependant, de manire gnrale, les montants inscrits au titre des CE dune anne X sont

souvent suprieurs aux montants prvus au titre des CP, ce qui signifie que seule une partie

des CE sera paye au cours de la mme anne sous forme de CP, le reliquat (le reste)

demeurant d au titre des annes X+1, X+2 et suivantes, jusqu' ce que toutes les sommessoient payes.

En effet, les CE sont une catgorie particulire de dpenses de dveloppement qui prsentent

des spcificits importantes :

dune part, ils sont valables sans limitation de dure, puisquils sont reportables d'anne enanne jusqu' puisement ; ce qui constitue un amnagement, voire une remise en cause pure

et simple de la rgle de l'annualit budgtaire [do une limitation des pouvoirs budgtaires

de l'organe lgislatif en ce qui concerne la prvision et l'excution budgtaire du fait du

report automatique de certaines sommes sans discussion possible partir du moment o un

projet est mis excution (mais cette remise en cause est justifie par des arguments dordre

technique et conomique darticulation Plan-Budget, et de plus le contrle politique

seffectue a priori au moment du choix initial du projet, et donc de la programmation au

niveau du Plan puis au niveau du budget dans le cadre des crdits de programme)];

et dautre part, ils constituent la base ou le fondement des 2 autres catgories de crdits quiexistent en matire de dpenses de dveloppement cd les CP comme nous lavons vu plus

haut qui reprsentent le paiement effectif au cours dun exercice budgtaire dune partie des

crdits dengagement ; mais aussi les crdits de programme qui correspondent aux montants

prvus pour la ralisation de lensemble dun projet, lanc au cours dune anne X et

ncessitant pour sa ralisation la prvision de crdits sous forme de CE sur les annes X,

X+1, X+2, etc. Ce sont les CE qui confrent une effectivit relle aux crdits de programme,

car ces derniers nont pas deffectivit propre et ne pourraient pas se concrtiser autrement


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Les CE sont donc une catgorie de crdits qui chappent entirement la rgle de l'annualit,

ce qui les rapproche d'une technique du droit budgtaire franais, celle des autorisations de

programme, qui s'appelaient d'ailleurs l'origine crdits d'engagement.

Les crdits d'engagement tunisiens empruntent en effet aux autorisations de programme

franaises 2 caractristiques essentielles : la pluriannualit et l'effectivit, caractristiques qui

font notamment dfaut aux crdits de programme.

3/ - Les crdits de programme

Les crdits de programmes sont des sommes globales prvues pour la ralisation dun projet

dtermin lanc au cours dune anne budgtaire.

Ils ne sont pas effectifs par eux-mmes et ne correspondent pas une sortie dargent des

caisses de lEtat, ni mme un engagement de lEtat.

Ils ont besoin des CE puis des CP pour se concrtiser.

Du fait de leur insertion dans la LF, les crdits de programme se trouvent soumis la rgle de

l'annualit.

En effet, l'article 13 de la LOB dispose que les crdits de programme dterminent :

"les programmes ou projets que l'Etat peut lancer au cours d'une anne et en fixent le cotglobal" ;

par ailleurs, les crdits de programme ne peuvent engager l'Etat "que dans les limites descrdits d'engagement ouverts par la LF" ;

enfin, les crdits de programme doivent permettre d'engager les dpenses relatives "l'excution intgrale d'un projet ou d'une partie cohrente d'un projet de nature tre mise

en service sans adjonction".

En fait, cette obligation de cohrence est parfois difficile respecter, voire dtourne de son

objectif lorsqu'un programme est artificiellement dcoup en tranches annuelles pour pouvoir

justifier l'attribution de crdits.


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d'une part, le Lgislatif ne peut pas voter directement les crdits d'engagement affrents un programme donn sans avoir au pralable vot les crdits de programme y relatifs ; ce

qui rsulte expressment de la formulation de l'article 13 selon laquelle les crdits de

programme constituent l'une des 3 catgories des dpenses en capital ; cest dire que la

dcision de lancer un programme (ventuellement pluriannuel) ne peut tre prise qu'en la

forme d'un "crdit de programme" qui seul justifie le vote des crdits d'engagement

ultrieurs ;

d'autre part, le Lgislatif ne peut pas voter un crdit de programme sans le faire suivred'effet budgtaire, dans la mesure o ce crdit de programme doit justement permettre

d'engager les dpenses y affrentes, conformment l'article 13 de la LOB ; ce qui

implique mme, en cas de besoin, la rvaluation la hausse (ou la baisse) du

programme initial.

De ce fait, le crdit de programme n'apparat plus comme une simple dclaration d'intention,

mais devient "une vritable dcision excutoire du Parlement"qui consiste faire passer la

prvision pluriannuelle indicative du Plan la prvision imprative du budget dont le

Lgislatif assure lui-mme l'effectivit travers le vote des crdits d'engagement

correspondants, qui constitue en tout tat de cause une obligation, partir du moment o un

crdit de programme a t pralablement vot, et quelles que soient les rvaluations

ventuelles dont il peut faire l'objet.

Cette interprtation permet de considrer les crdits de programme comme une sorte

d'adaptation de la notion de services vots aux dpenses en capital, dans la mesure o le vote

par le Lgislatif d'un crdit de programme ouvre au profit du gouvernement le droit de se faire

voter les crdits d'engagement correspondants, tout comme le vote par le Lgislatif des services

vots en matire de dpenses de gestion (ou de fonctionnement), ouvre au profit du

gouvernement un droit de reconduction de ces crdits au titre de l'anne suivante.

La temporalit budgtaire, qui est ainsi variable au niveau de la prvision, lest galement

celui de l'excution du budget.

3 : Lexcution annuelle du budget


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Les crdits mis la disposition du gouvernement par la LF doivent normalement tre grs dans

le temps conformment la rgle de l'annualit, qui est valable non seulement pour ce qui est de

la prvision budgtaire, mais galement en ce qui concerne l'excution du budget dun point de

vue comptable. Ainsi, conformment au principe de l'annualit, le budget doit en principe tre

excut au cours de l'anne civile, mais cette excution est souvent amnage de manire

tenir compte de certaines exigences d'ordre pratique, et notamment de la ncessit de

combiner lannualit budgtaire avec le principe de la continuit des services publics.

Il existe sur le plan vue thorique deux systmes permettant de rattacher l'excution du budget

l'anne civile (systme de l'exercice ou de la gestion) ; mais le droit budgtaire positif adopte

un systme intermdiaire, dit de gestion amnage qui tente de cumuler les avantages des

deux systmes en vitant leurs inconvnients ; toujours en sinsrant dans le cadre annuel 5.

En effet, comme en France, le systme de la gestion a t adopt avec certains

assouplissements et amnagements qui permettent de tenir compte de ses dfauts pour en

amliorer lapplication contemporaine.

Ainsi, larticle 44 de la LOB (anc. 43) dispose que :

Lexcution des oprations financires de lEtat ... (des budgets annexes, des tablissements

publics dots dun budget rattach pour ordre au budget gnral et des fonds du trsor) ...

seffectue dans le cadre du systme de la gestion.

Dans le mme sens, l'article 3 du code de la comptabilit publique apporte des explications

quant au fonctionnement du systme de la gestion, puisquil prcise que :

5 Le systme de l'exercice consiste rattacher les oprations de recettes et de dpenses la LF qui les a

initialement prvues et autorises, et ce, quelle que soit la date de leur recouvrement ou de leur dcaissementeffectif. Toutefois, en dpit de sa simplicit et de son caractre cohrent, ce systme n'est plus appliqu car il

prsente le grave dfaut d'empcher une reddition rapide des comptes. En revanche, le systme de la gestion

(aussi appel systme de caisse) est un systme d'imputation des oprations financires de l'Etat dans lequel

on considre comme recettes et dpenses d'une anne les recettes rellement encaisses par un comptable public

et les dpenses effectivement payes, c'est dire celles dont les ordonnances ou les mandats ont t viss par les

comptables assignataires au cours de cette anne sans considration de la date d'origine des crances et des

dettes. En effet, dans le cadre du systme de la gestion, le critre de rattachement des oprations de recettes et de

dpenses, est - contrairement au systme de l'exercice - constitu par la date de l'encaissement ou du

dcaissement effectif, indpendamment de l'acte ayant donn naissance la crance ou la dette. A la diffrence

du systme de l'exercice, quand survient le dernier jour de l'anne, aucune opration ne peut plus tre impute

ladite anne. Le systme de la gestion ne permet pas d'avoir une vue d'ensemble de l'excution d'un budget par

rapport l'autorisation initialement donne par le Lgislatif, puisquil faut parfois lire plusieurs budgets pour

suivre le droulement dune seule opration. Le dfaut de ce systme rside dans le fait que les ordonnateursrisquent de diffrer le rglement de certaines dpenses pour qu'elles s'imputent sur le budget ultrieur afin de

dissimuler un dficit, ce qui ncessite gnralement la mise en place dune priode complmentaire.
http://www.univ-brest.fr/CRA/ordo.htmlhttp://www.univ-brest.fr/CRA/ordo.html


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Les oprations financires de lEtat ... (des tablissements publics, des collectivits publiques

locales et organismes assimils) ... sont excutes dans le cadre du systme de la gestion. Sont

seules considres comme appartenant la gestion et au budget correspondant, les recettes

encaisses et les dpenses ordonnances dans les douze (12) mois de lanne budgtaire .

Larticle 89 du CCP confirme ce choix, puisquil prcise que :

Les engagements de dpenses simputent sur les crdits du budget de lanne en cours .... et

que ... lexcution des dpenses courantes doit se faire au plus tard le 31 dcembre de la

mme anne

Enfin, larticle 92 du CCP prvoit que :

Les engagements dont lexcution prvue pour le 31 dcembre au plus tard na pu intervenir

cette date, ou dont lordonnancement na pu tre effectu avant la clture de la gestion,

sont annuls. Les dpenses correspondantes peuvent faire lobjet dun nouvel engagement sur

les crdits ouverts pour les mmes services au budget de lanne suivante.

Daprs toutes ces dispositions, il rsulte que le systme applicable est celui de la gestion, qui

signifie que :

les oprations financires de lEtat doivent tre ralises entre le 1er janvier et le 31dcembre ;

les crdits non utiliss sont annuls le 31 dcembre. ; les dpenses dj engages mais non acheves au 31 dcembre, ne peuvent pas tre

ralises et sont annules ( charge du vote de nouveaux crdits pour lanne suivante).

En ralit, ce systme nest pas appliqu dans toute sa rigueur, et les textes eux-mmes [cest

dire ceux-l mmes qui consacrent le systme de la gestion] prvoient des adaptations et des

amnagements

En matire dadaptation du systme de la gestion aux ncessits de laction administrative au

quotidien, lassouplissement est nettement plus marqu en ce qui concerne les dpenses de

dveloppement encore qualifies de dpenses d'investissement ou en capital - ou encore pour

certaines dpenses spciales - que pour ce qui est des dpenses courantes, dites de

fonctionnement ou de gestion.


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Cependant, mme pour cette catgorie de dpenses ordinaires, des assouplissements existent.

Ainsi, en ce qui concerne les dpenses de gestion larticle 3 alina 3 du CCP, prvoit que :

Lordonnancement ou le mandatement des dpenses se rapportant aux droits constats

au cours dune gestion, peut avoir lieu jusquau 20 janvier de lanne suivante. Les

ordonnances ou mandats mis durant cette priode complmentaire, sont pris en compte

au titre de cette mme gestion.

De ce fait, des oprations de dpenses peuvent tre rgles jusqu'au 20 janvier de l'anne

suivante, tout en tant matriellement rattaches la gestion prcdente, condition

cependant qu'il s'agisse de "l'ordonnancement ou ... mandatement des dpenses se rapportant

aux droits constats" au cours de cette gestion prcdente.

Cela signifie que le lgislateur donne un dlai supplmentaire ladministration pour que des

oprations puissent tre termines.

De cette manire, lanne budgtaire se trouve rallonge de 20 jours pour certaines dpenses,

et les oprations engages avant le 31 dcembre [ou plus prcisment avant le 15 dcembre,

voir Infra] mais ralises jusquau 20 janvier de lanne suivante, sont rattachs la gestion

de lanne prcdente.

Le principe de lannualit est ainsi respect, car, jusqu' cette date du 20 janvier, on estime

quil sagit toujours du prolongement de lanne budgtaire prcdente ; et dun autre ct,

ladministration nest pas gne dans son fonctionnement, puisquelle dispose de 20 jours

supplmentaires pour rgulariser ses oprations financires.

En contrepartie de cet assouplissement, cependant, le lgislateur exige que les ordonnateurs

cessent dengager des dpenses nouvelles compter du 15 dcembre.

Cest en effet ce qui ressort de la lecture de larticle 90, alina 1er

du CCP, qui dispose que :

Sauf le cas de ncessits dment justifies, la priode dengagement des dpenses

courantes est close le 15 dcembre.


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Du 1er

novembre au 31 dcembre de lanne N = possibilit dengager des dpenses courantes

- sauf les dpenses de personnel - au titre de lanne N+1, dans la limite de 25% des crdits

allous au cours de lanne N.

A partir du 1er janvier et tout au long de lanne N+1 = paiement des dpenses engages entre

le 1er

novembre et le 31 dcembre de lanne N en matire de dpenses courantes - sauf les

dpenses de personnel - et dans le cadre du quart des crdits allous au titre de lanne N.

TABLEAU : Rsum du systme de la gestion amnage

Engagement des

dpenses courantes

de toute nature au

titre de lanne N.

Engagement des

dpenses

courantes autres

que de personnel

au titre de

lanne N+1

dans la limite de

25% des crdits

allous au titre

de lanne N.

Paiement des

dpenses

courantes de

toute nature

engages au

cours de lanne

N au titre de

lanne N avant

le 15 dcembre.

Paiement des

dpenses

courantes autres

que de personnel

engages au cours

de lanne N au

titre de lanne

N+1 dans la limite

de 25% des crdits

allous au titre de

lanne N.

Jusquau 15

dcembre de

lanne N.

Du 1er

novembre

au 31 dcembre

de lanne N.

Du 1er

au 20

janvier de

lanne N+1.

A partir du 1er

janvier de lanne

N.

Toutefois, il ne sagit pas dune remise en cause ou dune violation de la rgle de lannualit,

car on raisonne toujours dans un cadre annuel.

Les vritables exceptions concernent lexcution des oprations financires dans le cadre

dune priode suprieure une anne.

Ainsi, les dpenses des fonds du trsor (FC + FST) sont reportables d'anne en anne, mme

si elles n'ont pas t ralises au 31 dcembre de l'anne o elles ont t autorises, alors que

les dpenses de gestion doivent tre annules si elles n'ont pas t engages au plus tard au 15

dcembre, quitte tre de nouveau autorises par la suite.


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Enfin l'article 92, alina 3 du CCP rappelle l'amnagement important en ce qui concerne les

dpenses en capital (actuelles dpenses de dveloppement), pour lesquels "les engagements

restent valables jusqu' puisement", confirmant ainsi la nature pluriannuelle des crdits

d'engagement.

Ainsi, au niveau pratique, lannualit apparat globalement respecte, mais connat galement

un ensemble damnagements et dadaptations destins la rendre capable de rpondre aux

besoins de laction administrative quotidienne, ce qui lui confre une certaine lasticit.

La mme logique commande la mise en uvre des autres principes budgtaires.

En rsum, le principe de lannualit permet dassurer un contrle rgulier des recettes et des

dpenses de lEtat, et cest la raison pour laquelle il se maintient au fil du temps, avec des

amnagements permettant de ladapter certaines exigences contemporaines.

Cependant, la rgularit du contrle politique quant lusage des deniers publics, ne suffit pas

elle seule assurer la scurit de ces deniers. En effet, il convient encore que ce contrle

soit efficace, et il faut pour cela que les dputs aient la possibilit de comprendre rellement

le budget qui est soumis leur examen afin de donner une autorisation fonde et justifie.

Cest pourquoi les prvisions de recettes et de dpenses de lEtat doivent tre prsentes de la

manire la plus claire possible, afin que les dputs puissent comprendre dans le dtail et la

globalit les recettes et les dpenses qui vont tre ralises. Le principe de lunit budgtaire a

justement pour but de garantir un tablissement et une prsentation claire des prvisions de

recettes et de dpenses de lEtat.


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CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LUNITE BUDGETAIRE

Le principe de lunit budgtaire dcoule du principe de l'unit de l'Etat et se prolonge sur le

plan comptable par le principe de l'unit de la trsorerie publique ou unit de caisse.

Sur le plan budgtaire, la rgle de l'unit signifie que lautorisation de percevoir les recettes et

de raliser les dpenses, doit tre donne au gouvernement par le Parlement dans un document

unique, regroupant lensemble des charges et des ressources de lEtat.

Le principe de lunit est consacr par larticle 1er

de la loi organique n 67-53 du 8 dcembre

1967 portant LOB, selon lequel :

La loi de finances prvoit et autorise lensemble des charges et des ressources de

lEtat.

Il se manifeste concrtement par une exigence fondamentale, qui est de faire figurer dans un

document budgtaire unique la totalit des charges et des ressources de lEtat afin de faciliter

sa lecture, et par consquent simplifier le contrle parlementaire.

C'est par ailleurs un principe qui a une double signification formelle et matrielle.

Sur le plan formel, la rgle de l'unit signifie que toutes les charges et les ressources de l'Etat

doivent figurer dans un document unique. Sur le plan matriel, la rgle de l'unit implique que

la loi contenant le budget de l'Etat, savoir la loi de finances ne contienne pas des

dispositions autres que celles relatives aux flux financiers de l'Etat, et que l'ensemble de ces

flux figure dans la loi de finances annuelle, ce qui suppose l'absence de "cavaliers

budgtaires"6.

6 La pratique de la cavalerie budgtaire consiste glisser dans la loi de finances annuelle certaines dispositions

qui n'ont rien voir avec l'quilibre conomique et financier des comptes de l'Etat en profitant du battage

mdiatique qui entoure le vote de ce texte particulier, car elles ont ainsi davantage de chances d'tre acceptes etde ne pas susciter de ractions ngatives de la part des citoyens auxquelles elles s'adressent. Par exemple, en

Tunisie, pendant longtemps, des articles relatifs aux rapports entre locataires et propritaires, et notamment au

maintien des locataires dans les lieux, figuraient souvent dans la loi de finances annuelles. Mais cette pratique a

quasiment disparu, surtout depuis la rvision de la LOB de 1967 par la loi organique du 25 novembre 1996, qui a

modifi l'article 29 relatif au contenu obligatoire des lois de finances et de ce qu'elles peuvent (et a contrario, ce

qu'elles ne peuvent pas) contenir. A ce propos, la rvision de la LOB par la loi organique n 2004-42 du 13 mai

2004 na pas apport de modification substantielle larticle 29 ; sauf en ce qui concerne sa numrotation qui

change - il devient larticle 26 - car son contenu ne stoffe que dun seul alina 4 (nouveau) relatif la cration /suppression des nouveaux fonds spciaux - rserve au lgislateur financier - en plus de la cration /

suppression des fonds spciaux du trsor qui tait dj de sa comptence auparavant.


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Les deux significations - formelle et matrielle - du principe de l'unit budgtaire se

compltent, mme si l'aspect formel semble parfois l'emporter, car il est apparemment plus

simple saisir ; et il va dabord s'agir de sintresser la signification et la justification du

principe de lunit budgtaire (Section I) puis de se pencher sur sa mise en uvre (Section II).

Section I : Identification du principe de lunit budgtaire

La rgle de l'unit budgtaire permet de donner une vue d'ensemble immdiate de la situation

financire globale de l'Etat, ce qui prsente un grand avantage de simplicit. Elle se manifeste

par deux exigences fondamentales :

d'une part l'intgration de l'ensemble de toutes les prvisions de recettes et de dpensesdans le document prsent au contrle parlementaire, qui correspond l'exigence de la

totalit (1) ;

et d'autre part l'intgration de toutes les recettes et de toutes les dpenses dans un documentunique, qui constitue l'exigence du document unique (2).

Des raisons diverses permettent de justifier ces deux exigences (3).

1 : Intgration dans le budget de la totalit des prvisions budgtaires

Daprs la rgle de l'unit, le budget doit contenir la totalit des dpenses et la totalit des

recettes que le gouvernement prvoit de raliser au cours d'une anne. Ceci veut dire que le

gouvernement ne peut pas recouvrer une recette, ni engager une dpense, si elles ne figurent

pas dans le document budgtaire. C'est d'ailleurs pourquoi on trouve normalement dans le

budget toutes les recettes et toutes les dpenses, mme les plus minimes.

Cette exigence de totalit - lie l'unit - qui oblige le gouvernement faire apparatre dans le

budget toutes les recettes et toutes les dpenses, peut sembler svre, mais elle obit la

logique de la scurit des deniers publics.

En effet, la loi de finances tant un acte de prvision et d'autorisation, il est important

qu'aucune ressource ni aucune charge envisages par le gouvernement, n'chappent au

contrle politique de lorgane lgislatif, puisque ce contrle exprime le consentement du

peuple l'impt, et par consquent l'accord des citoyens en ce qui concerne les recettes qui

seront prleves auprs d'eux au cours de l'anne, ainsi que l'usage qui en sera fait.


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La rgle de l'unit permet ainsi d'assurer la transparence financire, en vitant l'existence de

ressources ou de dpenses occultes.

La rgle de l'unit budgtaire concerne les recettes et dpenses de l'Etat personne publique,

qui doivent en principe figurer en totalit dans un document budgtaire unique.

2 : Intgration des prvisions budgtaires dans un document unique

La rgle du document unique est simple : il convient que toutes les recettes et toutes les

dpenses apparaissent dans un seul document.

Cette exigence de document unique se retrouve dans l'article 1er

de la loi organique du budget

ainsi que dans l'article 28 de la constitution, qui voque le budget de l'Etat au singulier.

Il faut cependant savoir que de nos jours, la multiplicit des missions publiques, et la

technicit des oprations financires, rendent difficile de regrouper tous les comptes de l'Etat

dans un document unique.

L'exigence du document unique n'a donc plus une signification absolue, mais demeure

toujours un idal vers lequel tend la prsentation budgtaire.

C'est d'ailleurs dans ce sens qu'a t adopte en Tunisie la rforme de la loi organique n 67-

53 du 8 dcembre 1967 portant Loi Organique du Budget par la loi organique n 96-103 du 25

novembre 1996.

En effet, la loi du 25 novembre 1996 a intgr au compte du budget "gnral" de l'Etat (cd

celui des administrations publiques non individualises, tant prcis que l'expression

"gnral" n'est plus utilise actuellement) deux sries d'oprations qui faisaient auparavant

l'objet d'une prsentation distincte : les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects

et les oprations des fonds spciaux du trsor ; rduisant dsormais 3 au lieu de 5 le nombre

des comptes budgtaires figurant dans la LF, c'est dire :


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il permet en premier lieu de voir facilement si le budget est en quilibre. En effet, grce la prsentation de toutes les recettes et de toutes les dpenses dans un document unique, il

n'est pas ncessaire d'examiner des documents multiples pour procder une telle

vrification, et il suffit de comparer le total des recettes et le total des dpenses inscrites

dans un seul document. Il est vrai que de nos jours, la vrification de l'quilibre est plutt

formelle, car ce qui compte, c'est l'quilibre macro-conomique global et pas uniquement

l'quivalence entre les recettes et les dpenses publiques [thorie de Keynes] ; mais la rgle

de l'unit a toujours pour objectif de faciliter le contrle parlementaire.

En second lieu, la rgle de l'unit permet d'viter ou de rduire l'existence de comptes hors-budget, qui, souvent, ne sont pas publis, et qui parfois chappent l'autorisation du

Parlement, comme c'tait le cas pendant longtemps en France des comptes spciaux du

Trsor.

En troisime lieu, la rgle de l'unit budgtaire vite des conomies apparentes par simplejeu d'critures et transfert de dpenses du budget de l'Etat au budget d'une ou de plusieurs

autres personnes juridiques par le biais d'oprations de dbudgtisation ; et donne ainsi

plus de clart et de sincrit aux documents budgtaires. La rgle de l'unit budgtaire tend

par consquent combattre les quilibres artificiels raliss par la technique de la

dbudgtisation.

En quatrime lieu, la rgle de l'unit budgtaire met en valeur le volume des dpenses del'Etat, ce qui est important lorsqu'on veut les comparer par rapport au montant du PIB

(produit intrieur brut) ou par rapport aux dpenses publiques des Etats trangers, ce qui

facilite les recherches financires et les comparaisons internationales.

Enfin, la rgle de l'unit budgtaire permet l'autorit lgislative d'apprcier l'utilit etl'urgence relatives des diffrentes dpenses, et d'effectuer ainsi de manire rationnelle les

choix en la matire.

Ce sont donc toutes ces raisons runies qui justifient le maintien de la rgle de l'unit

budgtaire, mais sa mise en uvre concrte n'est pas toujours vidente

En effet, malgr ses multiples avantages, la rgle de lunit budgtaire a parfois du mal

s'imposer dans les situations de crise conomique ou de difficults socio-politiques.


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Ainsi, on a pu constater dans la pratique que l'application du principe de l'unit budgtaire

tait souvent plus simple dans les priodes de calme et de prosprit, que dans les priodes de

crise conomique ou de difficults politiques.

En effet, dans les priodes de croissance conomique et de paix - comme par exemple au

milieu du XIXme

sicle, qui a constitu l'poque du grand boom conomique occidental - il

est relativement ais d'obtenir des ressources suffisantes pour couvrir les charges de l'Etat, et

de faire figurer dans un document unique l'ensemble de ces comptes de manire quilibre.

Mais ds qu'un trouble surgit en cours d'anne, de type politique (ex : une guerre) conomique

(ex : inflation, mauvaise rcolte, catastrophes naturelles de type incendies ou inondations,

flambe du prix de l'nergie, etc.) ou social (grves, chmage) les prvisions tablies l'origine

pour une anne ne correspondent plus la situation nouvelle. Pour y faire face, il est alors

ncessaire d'laborer un ou plusieurs budgets supplmentaires, qui sont certes soumis

l'approbation du Lgislatif, mais de manire fractionne et non plus dans un document unique,

ce qui porte atteinte la rgle de l'unit budgtaire.

C'est d'ailleurs pour y faire face qu'a t institu l'intrieur du budget le chapitre des dpenses

imprvues, destin les couvrir lorsqu'elles se prsentent.

La rgle de l'unit demeure cependant toujours un idal vers lequel tend la pratique financire

des Etats, dans le cadre de l'enjeu fondamental des finances publiques, savoir le principe de

la scurit des deniers publics, afin de ne pas faire chapper au contrle de lorgane lgislatif

une partie des oprations financires de l'Etat.

Les ncessits de l'action publique moderne ont toutefois conduit son amnagement, dans le

cadre de la mise en uvre actuelle de ce principe.

Section II : Mise en uvre du principe de lunit budgtaire

Dans la pratique, la mise en uvre de lunit budgtaire signifie le regroupement de la

majeure partie des comptes de lEtat (et quelquefois dautres personnes publiques8) dans un

document unique.

8 Par exemple, au XIXme sicle en France, entre 1862 et 1892, les recettes et les dpenses des collectivits

dcentralises taient intgres dans les budgets annuels et soumises au vote des assembles parlementaires. EnTunisie, les tablissements publics caractre administratif (EPA) ont un budget rattach pour ordre (BRPO)

celui de lEtat.


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Toutefois, une telle prsentation budgtaire constitue davantage un idal vers lequel il faut

tendre quune rgle absolue, et ce quil faut surtout retenir, c'est que le principe de lunit

budgtaire interdit sur le plan formel (prsentation et structure du budget) aux personnes

publiques une trop grande dispersion de leurs comptes, tout en saccommodant, dans le cadre du

mme document budgtaire (et notamment dans le cadre du budget de lEtat), dune multiplicit

de tableaux et autres documents chiffrs.

Par ailleurs, en ce qui concerne le contenu du budget c'est dire son aspect matriel, il est rare

que l'ensemble des actes relatifs la gestion financire de l'Etat au cours d'une anne, figure

dans un document unique.

En effet, le principe de lunit budgtaire - au sens strict - avait un sens une poque o la viefinancire de lEtat se dployait dans des proportions modestes. Il a ensuite subi de srieuses

altrations, notamment avec les multiples oprations de dbudgtisations faisant sortir du

budget de l'Etat la plupart des oprations financires des entreprises publiques et sa porte est

dsormais relative : il signifie que le budget de lEtat doit englober toutes les activits

financires que lEtat ne choisit pas deffectuer par le biais de gestions autonome

On constate donc dans les faits un amnagement de l'unit formelle au niveau de la

prsentation des comptes de l'Etat (1), ainsi qu'une adaptation de l'unit matrielle en ce qui

concerne le contenu du budget qui s'accompagne d'une pluralit d'actes budgtaires autres que

la loi de finances initiale (2).

En outre, lunit budgtaire ne signifie pas non plus que tous les flux financiers publics

figurent dans le document soumis annuellement au contrle politique du Lgislatif, car de

nombreux comptes appartenant pourtant des personnes publiques en tant que

dmembrements de lEtat, ne figurent pas dans le budget, ce qui illustre la multiplicit desflux financiers publics et la remise en cause de lexigence de totalit (3).

1 : La structure pluraliste du budget de lEtat

La structure dsigne la manire dont les diffrentes parties d'un ensemble sont disposes entre

elles et sont solidaires, ne prenant un sens que par rapport l'ensemble qu'elles composent.


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Dans cette perspective, la structure actuelle du budget de l'Etat reprsente un effort vers une

telle vision d'ensemble, surtout depuis la rforme de la LOB de 1967 par la loi organique du

25 novembre 1996.

De ce fait, la mise en uvre de lunit budgtaire implique toujours le regroupement de la

plupart des comptes de lEtat dans un document unique, mais galement lamnagement de

cette unit formelle travers certaines techniques permettant de concilier sur le plan formel

les exigences de lunit au sens strict avec les besoins des finances publiques modernes.

C'est ainsi que le budget de lEtat a pu comporter un moment donn cinq parties diffrentes,

avant de prendre partir de 1996 une forme tripartite contenant, ct des comptes de l'Etat,

ceux des services de l'Etat grs en rgie et dots dans ce but d'un budget annexe dont lescomptes taient individualiss, ainsi que ceux des tablissements publics dont le budget tait

rattach pour ordre celui de l'Etat9.

Toutefois, la catgorie des budgets annexes a physiquement disparu ds la loi de finances

pour 1999 qui a supprim le dernier budget annexe, et la loi organique n 2004-42 du 13 mai

2004 modifiant la LOB du 8 dcembre 1967 a confirm cette disparition en abrogeant les

articles les concernant au sein de la LOB, ainsi que toute rfrence qui y tait faite.

Par consquent, on se retrouve avec une prsentation budgtaire bipartite retraant dune part

lensemble des comptes de lEtat (A) et dautre part les comptes des tablissements publics

dont le budget est rattach pour ordre celui de lEtat (B).

A) - Les comptes de l'Etat

Le budget de l'Etat comporte obligatoirement les comptes de l'Etat personne publique.

Or, ces comptes de lEtat personne publique se composent de plusieurs lments : en effet, les

comptes de lEtat ne se limitent pas aux comptes des diffrents ministres non dots dune

personnalit juridique distincte de celle de lEtat, et qui reprsentent le budget de l'Etat

proprement dit (encore parfois appel Budget Gnral de l'Etat) ; mais comportent galement

des comptes dans lesquels sont retraces certaines oprations particulires ralises par les

services non individualiss de lEtat, laide de ressources affectes.

9 Auparavant c'tait une prsentation en 5 parties : budget gnral, budgets annexes, BRPO, FST, et oprations

en capital sur emprunts extrieurs affects.


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Cest le cas des oprations inscrites dans la rubrique des Fonds du Trsor (fonds de concours

ou FC et fonds spciaux du trsor ou FST), des oprations prvues au titre des fonds spciaux

(nouvelle catgorie apparue en 2004) ; et des oprations en capital sur emprunts extrieurs

affects.

Ces oprations sont retraces dans des tableaux spars, mais toujours dans le cadre du

document soumis annuellement au vote des dputs, parce quil sagit doprations ralises

par lEtat lui-mme.

Il s'agit par consquent d'examiner en dtail les fonds du trsor (1), les fonds spciaux (2),

et les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects (3).

1) - Les Fonds du Trsor

Les FT sont une catgorie budgtaire rgie par les articles 19 21 de la LOB du 8 dcembre

1967 (anciens articles 22 24) qui regroupe les fonds spciaux du trsor ou FST (a) et les

fonds de concours ou FC (b).

a ) - Les Fonds Spciaux du Trsor (FST)

L'intgration des FST dans les comptes de l'Etat date de 1996, car ils figuraient auparavant

dans le document budgtaire global, mais en marge des oprations financires des ministres

en tant qu'administrations non individualises.

En effet, les FST constituent une exception la plupart des principes budgtaires, puisque

contrairement au principe de non affectation des recettes aux dpenses - l'un des deux

lments du principe d'universalit - ils permettent l'affectation de recettes particulires

certaines dpenses spcifiques ; et contrairement au principe de l'annualit, les crdits nonconsomms au terme de l'anne budgtaire par les FST ne sont pas annuls et sont reportables

de manire illimite sauf disposition contraire de la LF ou de la LRB, conformment

larticle 21, 3 de la LOB (anc. art. 24).


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La possibilit de remettre en cause le report des crdits des FST est logique dans le cadre dun

contrle parlementaire a priori. En revanche, la possibilit de remettre en cause le report des

crdits des FST par la LRB a t rajoute en 2004, et semble moins pertinente, dans la mesure

o elle implique une sorte de validation a posteriori de modifications apports au cours

dun exercice budgtaire dj achev.

Par ailleurs, contrairement la rgle gnrale qui prvaut pour les crdits allous aux

dpartements ministriels et qui prsentent, sauf exception, un caractre limitatif

[conformment au principe de spcialit] ceux des FST - au mme titre que ceux des EP dont

les budgets sont rattachs pour ordre celui de l'Etat - peuvent tre majors en cours d'anne

par simple arrt ministriel, mais uniquement (comme pour les EP dont les budgets sont

rattachs pour ordre celui de l'Etat) dans la limite de l'excdent de recettes ventuellement

enregistr.

Mme si ce procd remet en cause la plupart des principes budgtaires, ceci est conforme

la nature de ces fonds, justement prvus dans le but d'affecter des ressources prcises un

objectif particulier ; et il est donc logique de rserver ces fonds la ralisation de cet objectif

particulier en cas d'excdent enregistr en fin de priode.

Dsormais, les FST ont t intgrs dans les comptes de l'Etat peut-tre parce que chaque FST

est gr par un ministre, mais continuent figurer dans des tableaux spars, ce qui facilite

quand mme la lecture des tableaux les concernant.

Les FST sont crs et supprims par la LF annuelle, c'est dire que le nombre et la nature des

fonds qui figurent chaque anne dans les tableaux budgtaires, peuvent varier au gr de la

conjoncture et des priorits publiques.

b ) - les fonds de concours

Les fonds de concours constituent "des sommes verses par des personnes morales ou

physiques (tunisiennes ou trangres) pour contribuer(avec l'Etat) au financement de

certaines dpenses d'intrt public".

Ils sont crs et supprims par simple arrt du ministre des finances et la loi de finances

comporte en ce qui les concerne une autorisation globale, qui est ensuite rgularise au niveau

de la LRB.


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Pralablement la rvision de la LOB en 2004, cette rgularisation qui avait lieu dans la

pratique, ntait cependant pas lgalise puisque larticle 46 (ancien) de la LOB relatif aux

oprations dtailles dans le cadre du projet de loi de rglement du budget de lEtat ny faisait

pas une rfrence explicite.

En revanche, la nouvelle formulation de larticle 47 de la LOB (anc. art. 46) comporte deux

paragraphes supplmentaires qui imposent dune part la prsentation des oprations de

recettes et de dpenses des fonds de concours, et dautre part la prsentation des ralisations

en recettes et dpenses des nouveaux fonds spciaux institus en 2004 ; dans le cadre des

tableaux dveloppant les oprations ralises grce au budget et accompagnant le projet de loi

de rglement du budget de lEtat.

En fait, existe de nombreuses similitudes entre la technique des FC et celle des FST, car les

deux procds permettent une affectation de ressources certaines oprations prcises, sans

limitation de dure.

Mais il y a aussi de grandes diffrences entre les deux catgories de fonds du trsor.

La plus importante de ces diffrences consiste en la cration et la suppression des FST par la

LF de l'anne, tandis que les FC sont ouverts et supprims par arrt du ministre des finances

conformment l'article 19 de la LOB (anc. art. 22).

De ce fait, le vritable contrle sur ces comptes a lieu a posteriori, cest--dire au moment du

vote de la loi de rglement du budget de lEtat.

Par ailleurs, les FST sont en gnral financs par des ressources caractre obligatoire, tandis

que les FC font surtout appel aux dons provenant du public ou de l'tranger, et leur cration

dpend donc de la bonne volont des donateurs 10.

A ct de la formule des FT en ses deux lments (FST + FC) qui a t maintenue avec peu

de modifications (notamment possibilit de remise en cause du report illimit des crdits non

seulement par la LF annuelle mais encore par la LRB) ; une nouvelle technique budgtaire

daffectation de recettes spcifiques des dpenses particulires a t mise en place en 2004,

savoir la formule des fonds spciaux prvus au nouvel article 22 de la LOB.

10 Par exemple, il existe un fonds de concours pour les btiments civils au sein du ministre de l'quipement, qui

permet de faire participer la population la construction d'un btiment civil (ex : une cole).


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2 ) - Les fonds spciaux (FS)

La modification apporte la LOB du 8 dcembre 1967 par la loi organique n 2004-42 du 13

mai 2004 a supprim les budgets annexes du droit budgtaire tunisien, mais a ajout une

nouvelle catgorie appele fonds spciaux figurant dans le cadre dun article 22 (anc. art.

24 bis) lintrieur dun chapitre IV.

Larticle 16 (nouveau) - qui conserve la mme numrotation en 2004 - y fait galement

rfrence, puisque tout en posant le principe de luniversalit - non compensation entre les

recettes et les dpenses, et non affectation des recettes aux dpenses - il autorise une

exception cette rgle aussi bien au titre des fonds du trsor prcdemment examins en leurs

deux modalits (FC + FST) que des nouveaux fonds spciaux.

A linstar des FST (et contrairement aux FC) il sagit de fonds crs et supprims par la loi de

finances annuelle, conformment larticle 22 (anc. art. 24 bis) et au nouvel alina 4 de

larticle 26 de la LOB (anc. art. 29) qui fait rfrence la cration des fonds spciaux du

trsor (FST) et des fonds spciaux, ainsi qu leur modification ou leur suppression, parmi

les dispositions figurant obligatoirement dans le projet de loi de finances.

Dans le mme ordre dides, larticle 46 de la LOB (anc. art. 47) impose la prsentation desralisations des FS au niveau des recettes et des dpenses parmi les oprations soumises au

vote des dputs dans le cadre du projet de loi de rglement du budget de lEtat.

Concrtement, il sagit selon le nouvel article 22 de la LOB (art. 24 bis ancien) de fonds qui

peuvent tre crs par la loi de finances annuelle pour financer des interventions dans

certains secteurs ; et qui peuvent tre grs par des tablissements ou autres organismes

moyennant des conventions signes avec le ministre des finances.

En ce qui concerne leur financement, les FS peuvent bnficier de subventions provenant du

budget de lEtat, mais galement dautres montants qui peuvent tre recouverts (lire

recouvrs) ou encore de montants qui leur seront affects.

Enfin, les montants inscrits au titre des fonds spciaux servent la mise en oeuvre

doprations dintrt gnral ralises selon des programmes tablis conformment la

lgislation et la rglementation en vigueur.


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3 ) - Les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects

Les oprations en capital sur emprunts extrieurs affects reprsentent, comme leur noml'indique, des oprations ralises par l'Etat l'aide de ressources provenant d'emprunts

externes, affectes des projets bien prcis, dans le cadre d'une aide conditionnelle.

Avant 1990, ces oprations ne figuraient pas du tout dans le budget de l'Etat, et c'est une

rvision de la LOB de 1967 par la loi organique n 89-112 du 26 dcembre 1989, qui les a

introduites dans le document budgtaire global, mais en marge des comptes de l'Etat.

Leur intgration ces comptes rsulte de la rvision de la LOB de 1967 par la loi organique

du 25 novembre 1996.

Elles reprsentent une exception la rgle de non-affectation.

Ces ressources tires de lemprunt extrieur sont en effet affectes un objectif prcis.

Depuis lindpendance, la Tunisie a fait appel lemprunt extrieur pour financer son

dveloppement conomique ; et la politique des bailleurs de fonds depuis la fin des annes 1970

sest oriente vers le financement de projets prcis plutt que vers le financement indiffrenci

et global du dveloppement.

Laffectation des emprunts - mme si elle est en apparente contradiction avec lorthodoxie

financire classique constitue ce niveau un point positif, car elle rassure en mme temps

les cranciers qui sont certains que leurs fonds ne vont pas servir nimporte quel objectif, et

les dputs qui vont savoir quoi cet argent va servir, ce qui vite les risques de gaspillage.

Concrtement, la rpartition des crdits dengagement correspondant des ressources issues

demprunts extrieurs destins une affectation prcise seffectue - suite leur vote par la loi

de finances annuelle - par un dcret de rpartition qui en dtermine la destination exacte

conformment aux dispositions prcdentes de la loi de finances.

Il faut dailleurs prciser que les dputs sont amens avoir connaissance des crdits

provenant demprunts externes deux moments diffrents :


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La formulation des articles 17 et 18 de la LOB signifie qu'en l'absence de dispositions

lgislatives contraires, les budgets de tous les tablissements publics, [quelle que soit leur

dnomination ou leur nature] sont rattachs pour ordre au budget de l'Etat, ce qui rejoint la

logique de l'unit budgtaire, et plus encore, celle de l'unit de l'Etat, au-del des

dmembrements de type technique.

Par consquent, on peut distinguer deux grandes catgories d'EP :

les EP dont le budget est rattach pour ordre au budget de l'Etat, qui exercent enprincipe une mission de service public administratif (SPA) et sont gnralement

qualifis d'EPA par les textes les concernant, mais sans que cela soit systmatique,

puisqu'ils peuvent aussi tre qualifis autrement, ou non qualifis du tout, par lestextes constitutifs qui dcident le rattachement pour ordre de leurs budgets celui de

l'Etat ;

et les EP dont le budget n'est pas rattach pour ordre au budget de l'Etat dont lesmissions, ainsi que les appellations et le rgime juridique sont d'une extrme varit,

puisqu'ils font partie dune catgorie trs htroclite, celle des EPNA dans laquelle

on trouve aussi bien des entreprises publiques qualifies ou non d'EPIC, ainsi que des

EPIC non ports sur la liste des entreprises publiques et ainsi qualifis par les textes

les concernant, ou encore des EP non qualifis du tout, mais rputs commerants

dans leurs relations avec les tiers, d'o l'absence de rattachement pour ordre au

budget de l'Etat et la non soumission au rgime de la comptabilit publique.

On peut donc mettre lhypothse suivante, selon laquelle : en ce qui concerneles EP, le

rattachement pour ordre au budget de l'Etat constitue la rgle de base, en l'absence

de disposition lgislative contraire, et le non rattachement l'exception, qui doit tre

prcise par:

"les lois affrentes ces tablissements"

conformment ce que prvoit l'article 20 (nouveau) de la loi organique du budget, qui na

pas subi de modification en 2004, part son changement de numrotation en article 17.

Ceci veut dire quen-dehors du cas des EP dont le budget est rattach pour ordre celui de

l'Etat, les recettes et dpenses des autres tablissements publics ne figurent pas dans lebudget de l'Etat et sont par consquent dbudgtises.


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Or, en dpit des critiques que l'on peut adresser la technique du RPO en ce qui concerne

lautonomie des EP, elle ne semble pas incompatible avec le bon fonctionnement des

tablissements concerns, dans toute la mesure o cette autonomie est de toute faon dj

fortement limite par le principe de spcialit qui s'applique tous les EP.

De plus, que leur budget soit ou non rattach pour ordre au budget de l'Etat, ces

tablissements obissent en tout tat de cause aux rgles et principes du droit budgtaire

public et la comptabilit publique.

Par consquent, le rattachement pour ordre n'est pas une entrave au bon fonctionnement des

EP, et permet au contraire un contrle politique de ces tablissements, souvent financs sur le

budget de l'Etat travers de nombreuses subventions.

Dailleurs, la technique budgtaire du rattachement pour ordre prsente suffisamment de

spcificits par rapport aux rgles qui commandent les autres comptes figurant dans le budget

de lEtat, pour permettre une relative souplesse de fonctionnement aux EP et ne pas entraver

leur bon fonctionnement.

En effet, par rapport aux comptes des ministres, ceux des EP dont les budgets sont rattachs

pour ordre au budget de l'Etat bnficient d'une certaine souplesse.

Ainsi, alors que les dpenses de l'Etat sont en principe caractre limitatif, celles des BRPO

ont un caractre valuatif, c'est dire qu'elles peuvent tre modifies en cours d'anne par

simple arrt ministriel, mais uniquement dans la limite des recettes effectivement

recouvres au profit de chaque tablissement public, et ce, conformment aux dispositions de

larticle 18 de la LOB (anc. art. 21) 13.

Par ailleurs, les excdents constats la clture de la gestion des EP dont les budgets sont

rattachs pour ordre, sont reports au budget de l'anne suivante, conformment larticle 18,

6 de la LOB (anc. art. 21) tandis que les crdits de l'Etat non utiliss la fin de l'exercice

sont en principe annuls et doivent faire l'objet d'une nouvelle autorisation parlementaire.

13 La rvision de cet article opre en 2004 a modifi le paragraphe 5, dans le sens dune plus grande prcision.

En effet, alors que dans la formule prcdente, il ntait pas fait rfrence aux subventions servies aux EP, la

nouvelle rdaction en tient compte expressment puisque ce paragraphe est dsormais rdig comme suit : Le

budget dun EP a un caractre valuatif. Toutefois, les dpenses ordonnances doivent tre limites au montant

des recettes effectivement recouvres au profit de chaque EP. Le budget de lEP, bnficiant dune subventiondu budget de lEtat, peut tre modifi lintrieur de chaque titre au cours de lanne en recettes et en dpenses

par arrt de lautorit de tutelle.


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Les excdents en question doivent tre utiliss - non plus selon une rpartition fixe par

arrt du ministre de tutelle, comme prcdemment (avant 2004)mais - selon les mmes

procdures relatives la rpartition du budget de ltablissement, qui maintiennent les

comptences prcdentes du MF et des autorits de tutelle en matire de dpenses de gestion

et de dveloppement des EP, tout en reconnaissant de nouvelles comptences aux directeurs

dEP. Tous ces points sont prciss dans le cadre dun article 33 de la LOB (anc. art. 34).

Ainsi, la rpartition des crdits ouverts par la LF au titre des dpenses de gestion des EP

demeure de la comptence des autorits de tutelle qui leffectuent selon le cas, au niveau des

articles ou au niveau des articles et paragraphes, et surtout compte tenu du t

comptabilité fin

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