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La protection sociale en Europe 2001

ISSN 1024-1876

20012001

OFFICE DES PUBLICATIONS OFFICIELLES DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

L-2985 Luxembourg


Sécurité sociale et insertion sociale

Commission européenneDirection générale de l’emploi et des affaires sociales

Unité E.2

Manuscrit terminé en mai 2002

Le contenu de la présente publication ne reflète pas nécessairement l’avis ou la position de la direction générale de l’emploi etdes affaires sociales de la Commission européenne.

Si vous souhaitez recevoir le bulletin d’information électronique «ESmail» de la direction générale de l’emploi et des affaires socia-les de la Commission européenne, envoyez un courrier électronique à l’adresse suivante: [email protected] — le bulletind’information paraît régulièrement en allemand, anglais et français.

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internetvia le serveur Europa (http://europa.eu.int).

Une fiche bibliographique figure à la fin de l’ouvrage.

Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes, 2002

ISBN 92-894-3893-2

© Communautés européennes, 2002Reproduction autorisée, moyennant mention de la source

Printed in Belgium

IMPRIMÉ SUR PAPIER BLANCHI SANS CHLORE

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Table des matières

La protection sociale en Europe 2001 — Synthèse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Partie I — Tendances des dépenses de protection sociale et de leur financement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

L'ampleur des dépenses sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Les dépenses nettes par rapport aux dépenses brutes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15La croissance des dépenses sociales, 1990-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Dépenses sociales par habitant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18La structure des dépenses sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18La croissance des dépenses sociales par fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20Les conditions de ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Prestations et bénéficiaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Prestations de vieillesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23L'indemnisation du chômage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Les prestations familiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26Allocations de maternité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Les sources de financement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Les recettes rapportées aux dépenses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

Partie II — Développements en matière de modernisation des systèmes de protection sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Promouvoir l'intégration sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32Mesures visant à aider les personnes socialement exclues à entrer dans le monde du travail . . . . . . . . . . . 34Autres mesures d'inclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35Le revenu minimal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Garantir des retraites sûres et des régimes de retraite viables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36La réforme des régimes de pension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38Relever l'âge effectif de la retraite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38Encourager le développement des pensions professionnelles et privées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40Faire correspondre les prestations et les cotisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41Aider les plus démunis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Garantir un niveau élevé et durable de protection de la santé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42Décentralisation des responsabilités en matière de services de santé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43Mesures visant à accroître la rentabilité et la qualité des traitements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Des mécanismes proches de ceux du marché . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Réduire les dépenses en médicaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Soins de longue durée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Rendre le travail plus avantageux et garantir un revenu sûr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48Mesures d'activation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Les prestations liées à l'emploi et les mesures fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50Réforme des systèmes d'indemnisation du chômage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Les régimes de pension de préretraite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52Les prestations d'invalidité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53Les allocations familiales et l'aide visant à mieux concilier vie professionnelle et familiale . . . . . . . . . . . 54

Table des matières

Notes et sources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Sespros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Standard de pouvoir d’achat (SPA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Notes par pays . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Table des matières

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Le présent rapport sur «la protection sociale enEurope» est le premier qui ait été adopté par le

comité de la protection sociale depuis le début officiel deses activités en décembre 2000. Conformément à ladécision du Conseil instituant le comité de la protectionsociale (1), il sert de forum d’échange concernant lesmesures prises pour atteindre les quatre objectifsapprouvés par le Conseil en vue de renforcer la coopé-ration dans le domaine de la protection sociale, à savoir:rendre le travail plus avantageux et garantir un revenusûr, garantir des retraites sûres et des régimes de retraiteviables, promouvoir l’intégration sociale et garantir unniveau élevé et durable de protection de la santé.

Depuis la création du comité, des mesures importantesont été prises pour renforcer la coopération, en recourantnotamment à la nouvelle méthode ouverte de coordina-tion. Toutefois, étant donné la manière dont celle-ci a étéappliquée et la série de mandats confiés par le Conseileuropéen, les progrès n’ont pas été accomplis au mêmedegré dans les différents domaines d’action. C’est dansle domaine de l’inclusion sociale qu’ils ont été les plusnets: les États membres ont soumis des plans d’actionnationaux en juin 2001 et un rapport conjoint de laCommission et du Conseil sur l’inclusion a été adoptéen décembre 2001. Des progrès similaires devront avoirété réalisés dans le domaine des retraites au début del’année 2003, des rapports sur les stratégies nationalesen la matière, établis en collaboration par le comité de laprotection sociale et le comité de politique économique,étant prévus pour septembre 2002. Une coopération sousforme d’échanges a été récemment engagée dans ledomaine des soins de santé et des soins de longue duréepour les personnes âgées. Jusqu’à ce qu’il soit possiblede traiter globalement des quatre domaines retenus pourune coopération politique renforcée, le rapport sur la

protection sociale gardera largement la même structureque les rapports sur La protection sociale en Europepubliés par la Commission européenne dans les an-nées 90. Il suit les développements des systèmes de pro-tection sociale des États membres en analysant l’évolu-tion des dépenses sociales au cours de ces années et endécrivant comparativement les réformes les plus mar-quantes mises en œuvre depuis 1999.

L’introduction de ce rapport explique les développe-ments rapides de la coopération au niveau européen dansle domaine de la protection sociale, et en particulier laméthode ouverte de coordination. La coopération poli-tique renforcée devrait aider les États membres à pour-suivre plus efficacement leurs réformes en exploitantl’expérience d’autres pays et en aidant à définir les chan-gements nécessaires en fonction de défis et objectifscommuns dans le contexte européen.

La première partie du rapport se concentre sur les gran-des tendances des dépenses de protection sociale.L’analyse couvre aussi les différents modes de finance-ment du budget social et les changements qui sont inter-venus au cours des années 90. Elle s’intéresse en parti-culier à la période de 1994 à 1999 au cours de laquelleles économies de l’UE ont connu une croissance relati-vement constante. Les observations sont basées princi-palement sur les dernières données disponibles du sys-tème européen des statistiques intégrées de la protectionsociale (Sespros), qui offre les statistiques comparablesles plus complètes sur les dépenses de protection socialedans l’UE.

La seconde partie décrit les développements des mesu-res de protection sociale dans les États membres. Lesobservations se fondent principalement sur des étudeseffectuées par des experts dans chaque État membre surles mesures qui ont été mises en œuvre ou proposéesdepuis 1999. Les membres du comité de protectionsociale ont révisé et complété les informations fourniespar les études.

La protection sociale en Europe en 2001 —Synthèse

La protection sociale en Europe 2001 — Synthèse

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(1) Décision du Conseil du 29 juin 2000 instituant un comité de laprotection sociale (2000/436/CE).

Le présent rapport sur l’évolution de la protection so-ciale est une source précieuse d’informations; il fournitdes données comparatives sur tous les États membres etdécrit des tendances à long terme. L’intention n’est tou-tefois pas d’évaluer l’efficacité des différents systèmesau sein de l’Union européenne. D’abord, on ne peut pasnécessairement déterminer avec certitude si certainsniveaux et tendances dans les dépenses doivent êtreconsidérés comme un développement positif ou négatif.Ensuite, on ne sait pas toujours précisément ce qui cons-titue la meilleure base pour présenter des informationscomparatives concernant différents systèmes, comme ilressort nettement de l’examen des niveaux de dépensesbruts et nets. Et enfin, il convient de souligner qu’uneaugmentation des dépenses n’améliore pas automatique-ment la qualité de la protection sociale. L’utilisation dedonnées relatives aux dépenses ne doit donc pas conduirede manière simpliste à des conclusions normatives.

Observations principales

Les observations du rapport La protection sociale enEurope 2001 apportent la preuve que les États mem-

bres ont tout fait pour atteindre le but fixé, qui était deparvenir à un haut niveau de protection sociale et à uneplus grande cohésion dans l’Union européenne au coursde la seconde moitié des années 90. En cette époquerécente de croissance réduite, il est important de se sou-venir qu’il faut poursuivre les réformes à moyen termesans complaisance. Elles font partie de la solution àapporter aux problèmes actuels et aident aussi à préparerle terrain pour une reprise de la croissance à l’avenir. Laréforme de la protection sociale n’est pas un processus àappliquer en période de vaches grasses et à négliger enpériode de vaches maigres. Une politique sociale sainevaut par tous les temps; elle contribue à améliorer la qua-lité de la main-d’œuvre, à augmenter la productivité et àsoutenir les mutations structurelles.

Le ralentissement considérable de la croissance écono-mique observé en 2001 et 2002 peut influer négative-ment sur la protection sociale, par contraste avec le cli-mat économique favorable des cinq dernières annéesdans lequel une croissance forte, associée à des réformesconstructives du marché du travail, a engendré la créa-tion de quelque 10 millions d’emplois supplémentairessur les marchés du travail de l’Union, faisant ainsi des-cendre le chômage en dessous de 8 % et monter le tauxd’emploi au-dessus de 63 % pour la première fois depuisplus de dix ans.

Comme cela a été le cas au début des années 90, le récentralentissement économique peut à nouveau entraîner uneaugmentation des dépenses sociales. Étant donné l’évo-lution favorable de la composante «emploi» de la crois-sance ces dernières années, il ne devrait s’agir que d’unphénomène temporaire tant que l’on continuera à contrô-ler la courbe de croissance sous-jacente des dépenses. Lemaintien des prestations peut s’avérer utile afin de sou-tenir l’activité économique et à prévenir un plus fortralentissement de la croissance. Il faut toutefois veiller àce qu’une hausse temporaire ne se transforme pas en untaux de croissance plus élevé à long terme des dépenses.D’autre part, une réduction des dépenses n’entraîne pasautomatiquement une plus grande viabilité des régimesde retraite. C’est pourquoi il est important de poursuivreles réformes structurelles, notamment en vue de garantirla viabilité à long terme et l’adéquation des systèmes depension et de santé face au vieillissement démogra-phique.

Les dépenses sociales ontcontinué à augmenter au cours

de la seconde moitié des années 90, mais moins

rapidement

Les dépenses de protection sociale dans l’Unioneuropéenne ont été caractérisées, de manière géné-

rale, par de faibles taux de croissance au cours de laseconde moitié des années 90. La croissance réelle estrestée positive, mais légèrement inférieure à celle duPIB. De ce fait, les dépenses brutes de protection socialeen pourcentage du PIB ont baissé et sont passées de29 %, sommet atteint en 1993, à 27½ % en 1999. Degrandes divergences subsistent d’un bout à l’autre del’Union, les dépenses variant de 33 % en Suède àquelque 15 % en Irlande.

Cependant, les chiffres bruts peuvent exagérer les dif-férences entre pays en termes d’ampleur et de coût dela protection sociale. Les différences sont moindres entreÉtats membres, si l’on tient compte des taxes et des char-ges sociales prélevées sur les prestations. Une «estima-tion nette» réduit considérablement les dépenses dans lespays qui dépensent le plus. Si l’on procède à un ajuste-ment pour les taxes et les cotisations sociales prélevéesainsi que pour les «dépenses» dites «fiscales» (c’est-à-dire les transferts effectués au moyen des abattements


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fiscaux), on obtient un tableau comparatif quelque peudifférent des dépenses de protection sociale dans l’en-semble de l’Union.

Deux facteurs ont contribué au ralentissement relatifde la croissance des dépenses au cours de la secondemoitié des années 90. Premièrement, comme le niveaude l’emploi a augmenté, la nécessité d’apporter un sou-tien aux chômeurs et à leurs familles a diminué. Mais lefreinage de la progression des dépenses ne se limite pasaux allocations de chômage, il s’étend aussi à d’autresdomaines. Cela s’explique par les efforts accomplis parles États membres pour consolider les financespubliques en tenant compte du traité de Maastricht.Malgré le fléchissement, les dépenses réelles ont aug-menté chaque année et les prestations sociales par habi-tant en prix constants ont progressé de 24 % de 1990 à1999.

Les pensions et les soins de santé restent les plus grospostes de dépense sociale dans l’Union, représentant àeux seuls près des deux tiers de la totalité des débours.Étant donné que la grande partie des dépenses de santéest consacrée aux personnes âgées, il s’ensuit que lamajeure partie des dépenses de protection sociale dansles États membres ont servi à soutenir ceux qui ont prisleur retraite et cessé toute activité économique. En 1999,les dépenses pour les allocations de chômage représen-taient 1,7 % du PIB dans l’UE, contre 12,1 % du PIBpour les pensions et 6 % du PIB pour la santé.

L’impact du vieillissement démographique sur lesdépenses de protection sociale est source d’inquiétude àmoyen et à long terme, mais les tendances récentes nereflètent pas encore cet impact. Au cours de la secondemoitié des années 90, les dépenses pour les pensions deretraite et les soins de santé dans l’UE ont augmentémoins vite que le PIB dans la plupart des pays, bien quele nombre de personnes ayant dépassé l’âge de la retraiteait continué à croître. Par contre, les dépenses pour lesallocations familiales et les prestations de garded’enfants ont augmenté plus vite et dépassé nettementla croissance du PIB. Tel est également le cas pour lesmesures de lutte contre l’exclusion sociale.

Il reste des différences marquées entre États membresen ce qui concerne le mode de financement de la pro-tection sociale. La protection sociale est toujours finan-cée principalement par les cotisations sociales (àconcurrence de 60½ % en moyenne), mais dans certainsÉtats membres, les recettes fiscales générales sont aussi

importantes, voire plus importantes. Le rôle dominantdes cotisations comme source de financement a connuun déclin constant dans les années 90. De manière géné-rale, ce déclin s’est concentré sur les cotisations patro-nales pendant la première moitié de la période et davan-tage sur celles des salariés pendant la seconde moitié.

Le montant des recettes servant à financer la protectionsociale continue à être légèrement supérieur à celuides dépenses générales, ce qui reflète l’objectif consis-tant à accumuler des réserves pour faire face à l’accrois-sement prévisible des coûts associé au vieillissement. En1999, les recettes générales perçues par les gouverne-ments dans l’ensemble de l’Union pour financer lesdépenses sociales se sont élevées à 28½ % du PIB del’UE, 1 % du PIB de plus que le total des dépenses. LaSuède est le pays ayant les recettes les plus élevées parrapport au PIB, suivi par les Pays-Bas.

Les efforts de réforme se sontpoursuivis tout en maintenant

de hauts niveaux de protectionsociale

Étant donné la progression relativement stable desdépenses de protection sociale, il semble que les

États membres trouvent les moyens de promouvoir unhaut niveau de protection sociale tout en tenant comptedes contraintes budgétaires. Des réformes visant à acti-ver les politiques de l’emploi, des ajustements des sys-tèmes de retraite pour parvenir à une juste répartition descharges, ainsi que la mise en place de politiques d’inté-gration sociale plus ambitieuses et de services de santéde qualité et abordables sont autant de mesures quicontribuent à consolider les systèmes de protectionsociale en Europe et à les préparer aux défis futurs. Ilsera vital de poursuivre et d’intensifier ces efforts.

Promouvoir l’intégration sociale

Comme l’indiquent les objectifs communs de l’UEdéfinis au Conseil européen de Nice en décembre

2000 et les plans d’action nationaux présentés par lesÉtats membres en juin 2001, l’exclusion sociale est àprésent perçue comme un problème pluridimen-sionnel, requérant une approche intégrée. Les systèmesde protection sociale ont bien sûr un rôle crucial à jouerpour réduire les niveaux de pauvreté et aider les gens à


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s’intégrer socialement. Toutefois, les politiques menéesdans d’autres domaines, tels que l’emploi, l’éducation,les soins de santé et le logement, sont en cours de révi-sion afin de mieux répondre aux besoins individuels etaux nouveaux risques conduisant à la pauvreté et àl’exclusion sociale (2).

Il est reconnu qu’un emploi stable fournissant unesource constante de revenus est un facteur clé pourprévenir l’exclusion sociale. C’est pourquoi on insiste deplus en plus dans l’Union sur la nécessité d’aider lesgens à trouver un emploi, en particulier les plus enmarge du marché du travail. Dans un certain nombred’États membres, les efforts visant à aider lespersonnes handicapées à trouver un emploi et àtravailler plus facilement se sont intensifiés, bien que lamoitié seulement des États membres aient fixé desobjectifs nationaux pour accroître l’emploi des per-sonnes handicapées. Les améliorations en matièred’assistance pour la garde d’enfants et de congé parentalsont des mesures d’intégration sociale importantes,surtout quand elles sont axées sur le groupe vulnérabledes familles monoparentales afin de faciliter le passagedélicat des allocations à l’emploi rémunéré. CertainsÉtats membres ont cherché à garantir un accès équitableà l’éducation et à la formation et quelques-uns à offrir demeilleures perspectives de travail aux immigrants et auxminorités ethniques.

Outre les efforts visant à améliorer la capacité d’emploi,les mesures destinées à promouvoir l’intégration englo-bent un meilleur accès à l’éducation, des logementsdécents, des services sociaux et des soins de santé debonne qualité. La période en considération a connud’importants développements et des améliorations signi-ficatives des régimes de revenu minimal garanti, en par-ticulier dans les États membres du Sud.

Garantir des retraites sûres etdes régimes de retraite viables

Le nombre de personnes de 65 ans et plus risqued’augmenter de 40 % entre 1990 et 2015, tandis que

le nombre de personnes en âge de travailler ne devraitaugmenter que très peu. Conscients de la nécessité des’adapter au vieillissement démographique, certains

gouvernements ont tâché d’alléger la pression finan-cière exercée sur les régimes de pension du fait dunombre croissant de retraités tout en préservant l’acces-sibilité des pensions futures. Dans la plupart des pays,les mesures prises pendant les années 90 ont tenté, entreautres, de relever l’âge effectif de la retraite etd’encourager les travailleurs à rester actifs plus long-temps, d’imposer des conditions plus strictes à laretraite anticipée, de limiter le montant de la pension àpayer et de favoriser le développement des pensions per-sonnelles et professionnelles.

Des changements ont récemment été apportés ou propo-sés dans un certain nombre de pays pour renforcer lesefforts accomplis en vue de réduire les engagementsfuturs en matière de pensions tout en offrant des garan-ties à ceux qui ne peuvent compter que sur une pen-sion très modeste. Certains États membres ont augmen-té le financement des pensions en utilisant le produit dela vente d’avoirs publics ou en augmentant la part dufinancement provenant des recettes générales. La plupartdes efforts consentis depuis 1999 sont demeurés modes-tes par rapport aux réformes antérieures, compte tenunotamment de la nécessité de respecter les droits acquisdans le cadre de régimes basés sur l’assurance dans les-quels des cotisations ont été versées pendant de nom-breuses années dans l’attente d’un certain niveau de pen-sion.

Garantir un niveau élevé et durable de protection

de la santé

Enrayer la montée des dépenses pour les soins desanté tout en maintenant ou en améliorant la

qualité et l’accessibilité des services représente un défimajeur. L’accroissement de la demande de soins de santéest en partie dû au développement économique et à lahausse des revenus réels, mais aussi à la progression desconnaissances médicales et à la demande croissanteimposée par une population vieillissante.

Les mesures prises dans l’ensemble de l’Union au coursde la période en considération ont essentiellement visé àaméliorer l’efficacité et la rentabilité des services. Ellescomportaient une décentralisation et une délégation deresponsabilités aux niveaux régional et local, une plusnette démarcation entre prestataires et consommateurs etorganismes acquéreurs ainsi que la collecte et la diffu-


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(2) Comme le montre le rapport conjoint sur l’inclusion sociale dedécembre 2001, doc. n° 15223/01 du Conseil.

sion d’un plus grand nombre d’informations sur la ren-tabilité des traitements. Des mécanismes proches deceux du marché ont été mis en place pour faire prendredavantage conscience des coûts, encourager la concur-rence entre prestataires et créer des incitations à réaliserdes économies. Dans la plupart des États membres,l’étendue de l’offre publique de soins de santé et lesrelations entre le secteur public et le secteur privé fontl’objet d’un débat continu qui s’étend au défi de plus enplus important des soins de longue durée à fournir auxpersonnes âgées.

Rendre le travail plus avantageux et garantir

un revenu sûr

L’activation est devenue le thème principal desréformes de la politique du marché du travail dans

les États membres. Les politiques des États membresreflètent de plus en plus les objectifs fixés dans leslignes directrices pour l’emploi définies dans le cadre dela stratégie européenne pour l’emploi depuis 1997. Cesdernières années, les mesures actives sur le marché del’emploi ont aussi modestement commencé à être éten-dues à des personnes sans emploi autres que celles offi-ciellement inscrites au chômage. Des efforts soutenusont été faits pour adapter le soutien offert aux individus.

Les nouveaux groupes cibles des politiques d’activa-tion sont les personnes approchant l’âge de la retraitequi se sont retirées prématurément de la population

active, les personnes handicapées et, dans certains pays,les mères célibataires ayant de jeunes enfants. Dans pra-tiquement tous les États membres, les demandeursd’emploi ont bénéficié d’une aide et de conseils pluspersonnalisés, souvent associés à des plans d’actionindividuels. Dans certains États membres, cettetendance est allée de pair avec une restructuration et unedécentralisation des services de l’emploi.

Les États membres ont tenté d’accroître les incitationsfinancières à travailler. Les mesures comprenaient lemaintien du versement (d’une partie) des prestationsaprès l’obtention d’un emploi, des réformes fiscalesvisant à augmenter la rémunération nette des travailleursà bas salaires et des subventions aux employeurs pouraméliorer les chances des personnes défavorisées sur lemarché du travail. Ces mesures sont allées de pair avecune pression accrue sur les allocataires pour qu’ils par-ticipent aux mesures actives sur le marché du travail,qu’ils intensifient leurs efforts pour trouver du travail etqu’ils acceptent les offres d’emploi quand elles leur sontproposées. Par ailleurs, les règles régissant le droit auxallocations ont eu tendance à devenir plus strictes.Pourtant, dans certains pays, les allocations de chômageont été augmentées ou étendues.

Dans de nombreuses parties de l’Union, les dispositionsrelatives aux prestations pour la garde d’enfants et aucongé parental ont été améliorées afin de permettre auxfemmes, notamment, de prendre un emploi rémunéré etde concilier leurs responsabilités familiales et leur car-rière professionnelle.


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Une nouvelle coopération européenne en matière

de politiques de protection sociale

Les conclusions des Conseils européens de Lisbonneet de Nice, qui insistent sur la nécessité de moder-

niser le modèle social européen, d’investir dans les per-sonnes et de combattre l’exclusion sociale, se font deplus en plus pressantes. L’objectif général de la moder-nisation est de renforcer le rôle de la protection socialeen en faisant un outil efficace pour gérer le changementdans l’UE tout en minimisant les conséquences socialesnégatives. Le changement est inévitable à cause duvieillissement de la population, de l’évolution des struc-tures familiales, de l’innovation technologique, de latransformation industrielle, de la mondialisation et del’élargissement imminent de l’Union européenne. Deplus petites cohortes dues à un taux de fécondité plus fai-ble succéderont à la génération vieillissante du baby-boom, et cette évolution constitue le plus grand défi àlong terme pour les systèmes de protection sociale. Ellerisque d’imposer des contraintes supplémentaires auxrégimes de pension et de santé à partir de 2010. Les Étatsmembres doivent s’y préparer rapidement en adoptantdes mesures destinées à garantir des pensions et dessoins de santé adéquats sans mettre en danger la stabili-té des finances publiques.

Le processus de modernisation de la protection sociale abien progressé, comme le montre le présent rapport.Mais le résultat laisse encore à désirer si l’on veut êtresûr que la protection sociale réponde à moyen et à longtermes au changement social et économique. Il convientde relever considérablement le taux d’emploi et d’élargirl’offre de main-d’œuvre, aussi bien en termes quantita-tifs que qualitatifs, pour atteindre les objectifs fixés parles Conseils européens de Lisbonne et de Stockholm.Des emplois plus nombreux et de meilleure qualité sont

essentiels pour garantir la viabilité de systèmes de pro-tection sociale de haute qualité et l’intégration sociale degroupes vulnérables.

Sur cette toile de fond, la décision de l’Union euro-péenne d’intensifier la coopération politique dans desdomaines cruciaux de la protection sociale est motivéepar diverses raisons:

• Malgré des approches politiques et des cadres institu-tionnels différents, les systèmes de protection socialedans tous les États membres sont confrontés à desdéfis similaires, à savoir la nécessité de s’adapter auvieillissement démographique et à l’évolution de l’em-ploi et des familles. Il peut être profitable pour lesÉtats membres d’analyser ensemble les problèmes etd’échanger de bonnes pratiques pour identifier dessolutions éventuelles.

• Le lancement de la monnaie unique et la stratégieeuropéenne pour l’emploi ont engendré des processusde coopération politique dans un certain nombre dedomaines qui ont des répercussions sur la protectionsociale. La coordination politique au niveau de l’UEdoit tenir compte des objectifs de protection socialepour garantir l’interaction positive des politiques éco-nomiques, sociales et de l’emploi.

• La modernisation du modèle social européen et l’in-vestissement dans les ressources humaines maintien-dront les valeurs sociales européennes de solidarité etde justice tout en améliorant la performance écono-mique. L’Union européenne peut soutenir les effortsnationaux pour atteindre les objectifs communs.

Le Conseil européen de Lisbonne des 23-24 mars 2000a instauré la méthode ouverte de coordination commeprincipal outil de coopération dans le domaine social eta reconnu au Conseil européen un rôle phare d’orienta-tion et de coordination pour assurer la cohérence géné-rale et un suivi effectif des progrès réalisés. Un proces-

Introduction

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Introduction

sus d’apprentissage mutuel et de dialogue entre tous lesacteurs concernés des États membres et au sein del’Union européenne a commencé à porter ses fruits dansle domaine de l’inclusion sociale et est à présent active-ment mis en œuvre dans le domaine des pensions. Desindicateurs communs sont en voie de mise au point afind’évaluer le chemin accompli face à des défis communs.Un des principaux objectifs est d’encourager et de faci-liter l’identification et l’échange de bonnes pratiques etd’approches innovantes qui présentent un même intérêtpour les États membres et qui accroîtront l’efficacité etla rentabilité de leurs politiques.

La méthode ouverte appliquée à l’intégration sociale

La pauvreté et l’exclusion sociale restent une préoc-cupation majeure dans l’Union européenne. En

1998, quelque 18 % de la population, soit plus de 60 millions de personnes dans l’UE, étaient menacées de pauvreté (vivant dans des ménages ayant un revenuinférieur à 60 % du revenu national équivalent médian),et ce à long terme pour environ la moitié environ d’en-tre elles. Le taux de risque de pauvreté indique égalementl’impact global des systèmes de protection sociale sur ladistribution des revenus. Sans les transferts sociaux au-tres que les pensions de vieillesse, le risque de pauvretéaurait atteint 26 % de la population de l’UE. S’il n’étaitpas payé de pensions de vieillesse, le risque de pauvretétoucherait 42 % de la population. Les plus exposés à cerisque sont les enfants et les jeunes, les personnes âgées,les chômeurs et les familles monoparentales.

Depuis le Conseil européen de Lisbonne en mars 2000,favoriser l’intégration sociale est un des objectifs clés dela politique européenne. À Lisbonne, la méthode ouvertede coordination en faveur de l’inclusion sociale a étéadoptée dans le but de «donner un élan décisif à l’élimi-nation de la pauvreté et de l’exclusion sociale». Cetengagement s’est ensuite traduit, au Conseil européen deNice en décembre 2000, par l’adoption d’objectifs com-muns de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale etpar l’engagement pris par tous les États membres d’éla-borer des plans d’action nationaux de deux ans pourfavoriser l’intégration sociale sur la base de ces objectifs.

Les objectifs de Nice reflètent la nature complexe et plu-ridimensionnelle de la pauvreté et de l’exclusion sociale.Ceci signifie que, si l’on veut mener une action efficace,il importe de mettre au point de manière intégrée dans

divers domaines d’action des mesures qui se renforcentmutuellement. Les objectifs de Nice respectent donc detrès près l’accent mis dans la politique de l’Union surune approche équilibrée considérant comme complé-mentaires les trois côtés du triangle des politiques éco-nomique, sociale et de l’emploi. C’est ainsi qu’ils souli-gnent la nécessité de faciliter à la fois la participation àl’emploi et l’accès de tous aux ressources, aux droits,aux biens et aux services dans un ensemble d’autresdomaines clés tels que le logement, les soins de santé,l’éducation, la justice et d’autres services publics etprivés tels que la culture, les sports et les loisirs.

Les objectifs de Nice ont constitué le cadre dans lequelchaque État membre a pu préparer pour juin 2001 unplan d’action national de deux ans pour lutter contre lapauvreté et l’exclusion sociale. Ces quinze plans natio-naux ont ensuite été analysés par la Commission. LeRapport conjoint sur l’inclusion sociale, qui a résulté decet exercice, présente et analyse la situation dans l’en-semble des États membres et identifie les principauxdéfis politiques à relever pour réussir l’inclusion sociale.

Les travaux accomplis par un sous-comité spécial ducomité de la protection sociale afin d’améliorer les indi-cateurs applicables à l’échelle européenne en matière depauvreté et d’exclusion sociale a constitué un autredéveloppement important. Ces travaux ont mis en évi-dence la nécessité de saisir la nature complexe et pluri-dimensionnelle de l’exclusion sociale. Un rapportrecommandant une première série de dix indicateurs pri-maires et huit indicateurs secondaires généralementadmis a ensuite été adopté par le Conseil «Emploi etaffaires sociales» puis soumis au Conseil européen deLaeken en décembre 2001. Ces indicateurs communsserviront à suivre les progrès accomplis dans la réalisa-tion des objectifs approuvés à Nice, progrès qui serontaussi soutenus par le nouveau programme d’action com-munautaire de cinq ans, lancé en janvier 2002, avec unedotation de 75 millions d’euros, afin d’encourager lacoopération entre les États membres dans la lutte contrel’exclusion sociale.

La méthode ouverte appliquéeaux pensions

En ce qui concerne les pensions, les États membressont confrontés au même défi général, malgré d’im-

portantes différences d’approche. Une forte augmenta-tion du nombre relatif de retraités requerra un accroisse-

Introduction

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ment des ressources mises de côté par les actifs. Les tauxd’emploi et les niveaux de productivité de la populationen âge de travailler seront, par conséquent, des facteursdéterminants du niveau de vie des retraités. Les Étatsmembres doivent moderniser ou ajuster les régimes depension et les pratiques sur le marché du travail afin depouvoir assurer des pensions viables aux retraités del’avenir.

En mars 2001, le Conseil européen de Stockholm aappelé «des stratégies claires permettant d’assurer unecouverture suffisante des systèmes de pension ainsi quedes systèmes de soins de santé et de soins pour les per-sonnes âgées tout en préservant la viabilité des financespubliques et la solidarité entre les générations». Enjuillet 2001, la Commission a publié une communication[COM(2001) 362 final] présentant des propositionsvisant à mettre en œuvre la méthode ouverte de coordi-nation dans le domaine des pensions. Sur la base de cetteproposition, le Conseil a adopté en décembre 2001 desobjectifs communs et une méthode de travail quiimplique la rédaction de rapports sur les stratégies natio-nales relatives aux futurs régimes de pension d’ici à sep-tembre 2002. L’objectif est d’assurer que les réformespermettront aux futurs régimes de pension de répondreaux besoins sociaux des personnes âgées, d’être finan-cièrement viables et de s’adapter à l’évolution rapide desmarchés du travail et des conditions sociétales. Afin derelever le défi que pose le vieillissement de la popula-tion, le Conseil européen de Barcelone a demandé que laréforme des régimes de retraite soit accélérée et a fixécomme objectif à l’échelle de l’Union un relèvement decinq ans de l’âge effectif moyen de la retraite. Ce som-met a également souligné l’importance du rapportconjoint de la Commission et du Conseil sur les pensionsqui sera présenté au Conseil européen du printemps2003.

Progrès de la coopération en matière de politiques de santé

Le Conseil européen de Göteborg en juin 2001 ademandé au comité de la protection sociale et au

comité de politique économique, à titre de suivi de leurtravail sur les pensions, de préparer un premier rapportpour le Conseil européen du printemps 2002 à Barceloneconcernant l’impact du vieillissement sur les soins desanté et les soins pour les personnes âgées. Une commu-

nication de la Commission [COM(2001) 723 final] dedécembre 2001 a identifié quelques nouveaux défisconcernant l’avenir des soins de santé dans les Étatsmembres et esquissé quelques pistes possibles de coopé-ration et d’échanges entre eux. Sur la base de cette com-munication et de premières estimations de l’impact bud-gétaire sur les dépenses de santé à long terme, préparéespar le groupe de travail «Vieillissement» du comité depolitique économique, les deux comités ont adopté unpremier rapport d’orientation. Se fondant sur ce rapport,le Conseil européen de Barcelone a invité laCommission et le Conseil à «examiner de manière plusapprofondie les questions d’accessibilité, de qualité et deviabilité financière à temps pour le Conseil européen duprintemps 2003». En 2002, les travaux dans ce domaineseront poursuivis sur la base d’un questionnaire adresséà tous les États membres, qui aidera à récolter de plusamples informations concernant la fourniture des soinsde santé et des soins de longue durée aux personnesâgées.

Élargissement — Préparer les pays candidats

Le Conseil européen de Göteborg a invité les payscandidats à traduire dans leurs politiques nationales

les objectifs économiques, sociaux et environnementauxde l’Union. La Commission encourage les pays candi-dats à faire appel à l’expérience des États membres. Cespays sont donc invités à participer au programme d’ac-tion communautaire sur l’inclusion sociale et ils rece-vront une aide pour se préparer à participer à la méthodeouverte de coordination après leur adhésion.

La prochaine étape consistera à intégrer les pays candi-dats dans les futurs rapports de la Commission. La pro-chaine communication sur le suivi de la stratégie deLisbonne, le rapport de synthèse pour le Conseil euro-péen du printemps 2003, intégrera pour la première foisles pays candidats. De manière progressive et en fonc-tion de la disponibilité de données comparables, lesfuturs rapports sur la protection sociale en Europe inclu-ront aussi les pays candidats. La Commission a entreprisune série d’études en vue de mieux comprendre les défisqui se posent aux systèmes de protection sociale. Celles-ci appliqueront une méthode commune pour analyser lessystèmes dans les 13 pays candidats.

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Partie I — Tendances des dépenses de protection sociale et de leur financement

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Les systèmes de protectionsociale impliquent des niveaux

de dépenses publiques considéra-bles dans tous les États membres.En 1999, la dernière année pourlaquelle on dispose de données pourtous les pays, les dépenses se sontélevées globalement à 27½ % duPIB de l’UE. Si l’on exclut les fraisadministratifs et que l’on tient uni-quement compte des prestationssociales, ces dernières représen-taient un peu plus de 26½ % du PIB.

Les dépenses ont continuellementaugmenté ces dernières décenniesdans la plupart des pays, ce qui estdû au pourcentage croissant de per-sonnes âgées, à l’augmentation descoûts associés aux soins de santé etaux soins pour les personnes âgées

et à l’extension graduelle de l’aidesociale aux personnes qui n’ont pasd’antécédents professionnels leurpermettant de bénéficier des assu-rances sociales.

Il est largement admis que la pros-périté économique dans l’UE doitaller de pair avec une plus grandecohésion sociale, non seulementafin de maintenir la stabilité poli-tique et économique sur la base d’unlarge consensus social, mais aussi desoutenir le processus de développe-ment lui-même en facilitant leschangements structurels engendréspar les transformations industrielles,les technologies de l’information etla mondialisation. Il est égalementadmis que, à long terme, les dépen-ses de protection sociale ne doiventpas progresser à un rythme suscepti-

ble de mettre en danger la compéti-tivité des économies européennes.Les derniers chiffres apportent lapreuve que la montée des dépenses aconsidérablement ralenti. Si lesdépenses en termes réels ont aug-menté plus rapidement que le PIBau début des années 90, cette pro-gression a été inférieure à la crois-sance du PIB depuis le milieu desannées 90.

Ce rapport examine l’ampleur desdépenses de protection sociale etleur taux d’accroissement ces der-niers temps en mettant en évidenceles différences entre États membreset en faisant la distinction entre lesdifférentes fonctions concernées. Ilse fonde sur les données compiléespar Eurostat dans le système descomptes Sespros (le système euro-péen des statistiques intégrées de laprotection sociale). Il examine aussile mode de financement des dépen-ses et l’évolution des sources definancement.

L’ampleur desdépenses sociales

Les dépenses liées à la protectionsociale en 1999 dans l’ensemble

de l’UE, qui représentaient enmoyenne 27½ % du PIB, équivalentà des dépenses moyennes d’environ5 800 euros par habitant. Si l’on tientcompte des différences de prix entrepays — en mesurant les dépenses en


1. Dépenses de protection sociale en PIB par habitantdans les États membres, 1999

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50Dépenses par habitant, SPA (1 000) PIB par habitant, SPA (1 000)

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termes d’unités standard de pouvoird’achat (SPA) (3) — ces dépensesvariaient de 8 500 SPA par habitantau Luxembourg à 3 400 SPA parhabitant en Espagne (graphique 1:pour l’ensemble de l’Union, le mon-tant en SPA est le même que celui enEUR, 5 800 EUR). Les pays peuventêtre répartis en quatre groupes enfonction des dépenses socialespubliques par habitant:

— les quatre pays bénéficiaires dufonds de cohésion — Grèce,Espagne, Portugal et Irlande —dont les dépenses étaient d’envi-ron 3 500 SPA par habitant;

— l’Italie, la Finlande et leRoyaume-Uni, où elles s’éle-vaient à environ 5 500 à 5 900SPA;

— la Belgique, l’Allemagne, laFrance et l’Autriche, où ellesétaient de l’ordre de 6 400 à 6 700 SPA;

— le Luxembourg, le Danemark,les Pays-Bas et la Suède, où ellesétaient supérieures à 6 900 SPA.

Il existe, en général, une corrélationentre les dépenses de protectionsociale et le PIB par habitant danstoute l’Union, mais elle n’est pasétroite (graphique 2). Outre le PIBpar habitant, d’autres facteursinfluencent les dépenses sociales,tels que la pyramide des âges, letaux de chômage et la part des ser-vices sociaux privés.

Les grandes exceptions en ce quiconcerne cette corrélation sontl’Irlande et le Luxembourg. Dans lecas de l’Irlande, le fait que lesdépenses publiques s’avèrent infé-rieures à ce que le niveau de prospé-rité mesuré par le PIB permettrait

d’escompter s’explique par la crois-sance très rapide du PIB par habi-tant pendant les années précédant1999, qui a dépassé l’accroissementdes dépenses sociales, ainsi que parle pourcentage relativement faibledes personnes ayant dépassé l’âgede la retraite, qui tend à réduire lebesoin de dépenses en soins de santéainsi qu’en pensions de vieillesse, etpar le recours relativement ampleaux pensions privées et aux servicesprivés de soins de santé.

En Irlande également, le faibleniveau des dépenses sociales parrapport au PIB s’explique peut-êtreen partie par la fraction relativementgrande du PIB, ou revenu, qui seprésente sous la forme de bénéficesgagnés par des sociétés étrangèresqui ne sont pas entièrement disponi-bles pour financer les dépenses deprotection sociale (4). Par rapport auPNB (produit national brut), quiexclut ce revenu et les transferts àl’étranger et qui était de plus de13 % inférieur au PIB en 1999 — laplus grande différence, et de loin,entre les deux dans l’Union — lesdépenses sociales s’élevaient à 17 %en 1999 contre quelque 14½ % parrapport au PIB.

Au Luxembourg, le fait que le PIBpar habitant dépasse celui du paysarrivant en deuxième position de40 % explique sa situation horsnorme.

Ces exceptions mises à part, unecorrélation positive entre lesniveaux de dépenses sociales et les

(3) Les dépenses mesurées en termes d’uni-tés standard de pouvoir d’achat (SPA)tiennent compte de la différence desniveaux de prix ainsi que des différencesde taux de change — c’est-à-dire du faitque le niveau général des prix des bienset des services en euros est plus élevé,par exemple, en Finlande qu’au Portugalet, par conséquent, du fait qu’un mon-tant donné d’euros permet d’acheterplus dans ce dernier pays que dans lepremier (pour plus d’explications, voirannexe).

(4) Bien qu’ils puissent éventuellementproduire autant d’impôts directs que lamême valeur de bénéfices intérieurs, ilspeuvent générer un niveau plus faibled’impôt sur les dépenses parce qu’ils nesont pas tous susceptibles d’être dépen-sés en Irlande.

2. Dépenses de protection sociale et PIB par habitantdans les États membres, 1999

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Sans I RL et L, R2 = 0,41

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niveaux de vie moyens semble sevérifier. Dans les trois pays où lePIB par habitant était le plus faible,le niveau des dépenses sociales parrapport au PIB était également bas.Les pays dont les dépenses étaientsupérieures à la moyenne avaientaussi un PIB par habitant supérieur àla moyenne.

Un haut niveau de dépenses socialesbrutes ne peut être considéré enrègle générale comme une indica-tion d’un haut niveau de protectionsociale. Une analyse qualitative plusapprofondie est nécessaire pour éva-luer dans quelle mesure les presta-tions sociales, les services sociauxet les organismes prestataires dansun pays spécifique assurent un reve-nu et des conditions de vie adéquatsà ceux qui ne gagnent pas suffisam-ment. Il faut aussi tenir compte del’efficacité avec laquelle les ressour-ces sont utilisées: le fait de dépenserplus n’implique pas nécessairementune meilleure protection. De plus, ilconvient de prendre en considéra-tion non seulement le rôle quejouent les ressources publiques,mais aussi celui que jouent les res-sources privées ainsi que les liensinformels de solidarité pour assurerune protection adéquate. Pour toutesces raisons, ce rapport n’engage pasà tirer des conclusions normativesde l’analyse.

Les dépenses nettespar rapport

aux dépenses brutes

Il convient d’interpréter avec pru-dence les chiffres présentés ci-

dessus pour une autre raison.Comme les chiffres relatifs auxdépenses sont obtenus, par laméthode traditionnelle, en termes dedépenses brutes, ils ne tiennent pascompte des taxes et charges socialesqui leur sont appliquées et qui ontpour effet de réduire le montant reçupar les bénéficiaires et le coût réelpour par les gouvernements.

De plus, les données Sespros necouvrent que les dépenses directespour les prestations et excluent ceque l’on appelle les «dépenses fisca-les» ou transferts effectués sousforme de dégrèvements fiscaux plu-tôt que sous forme de décaissementsen espèces (5). En principe, il n’y pasde différence entre ces deux formesde transfert, étant donné qu’elles ont

pour tâche de distribuer un pouvoird’achat à ceux qui sont dans lebesoin et qu’elles sont souvent dessolutions de rechange d’un point devue politique (bien que leurs effetsdistributifs puissent effectivementdifférer). D’ailleurs, certains paysont changé d’orientation au fil dutemps et sont passés d’une forme àl’autre, notamment en ce quiconcerne le soutien aux familles, lesréductions fiscales pour enfant àcharge — ou personne à charge —se substituant ou venant compléterles allocations familiales. De plus,les dégrèvements fiscaux sont large-ment utilisés dans toute l’Union envue d’encourager les gens à se com-porter d’une certaine façon pourpromouvoir des objectifs sociaux,tels que cotiser à des régimes depension professionnelle ou person-nelle.

Par conséquent, les chiffres relatifsaux dépenses brutes ne représententni le montant net transféré dans lecadre du système de protectionsociale ni le coût effectif pour legouvernement de la politique enplace, deux aspects d’un intérêtmajeur pour une évaluation poli-tique. De plus, comme le mélangede mesures, qui englobe taxes, coti-sations et prestations sociales ainsique dégrèvements fiscaux, diffèred’un État membre à l’autre et peutévoluer au cours du temps, les chif-fres relatifs aux dépenses brutes,présentés ci-dessus, ne sont pasnécessairement représentatifs duniveau comparatif des dépenses net-tes dans différents États membres oumême de leur évolution dans unpassé récent.

L’ampleur des taxes et des chargessociales prélevées sur les prestationset des dépenses fiscales dans cer-tains pays de l’UE a fait l’objet d’es-timations. Celles-ci ne sont ni

3. Dépenses de protection sociale par rapport au PIBdans les États membres, en 1990, 1994 et 1999

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40Prestations Autres

En % PIB

De gauche à droite: 1990, 1994, 1999

(5) Voir à la fin du texte les tableaux sur lesdépenses. Pour être précis, les donnéesSespros incluent les chiffres relatifs à lacolonne recettes des comptes, maisceux-ci se rapportent uniquement auxsources de financement et non à ces for-mes de dépenses fiscales en tant que tel-les.


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détaillées ni à jour et impliquentinévitablement une certaine incerti-tude parce que les impôts et les coti-sations sociales qui sont prélevés surles prestations sociales ne sont pastoujours portés en compte de ma-nière détaillée. Elles sont doncd’une comparabilité incertaine entreÉtats membres et doivent par consé-quent être interprétées avec pru-dence (6). Néanmoins, en attendantqu’Eurostat ait terminé la mise aupoint d’un module Sespros spécialpour les dépenses nettes, elles four-nissent pour le moment la seule basequi permette de corriger les chiffresse rapportant aux dépenses brutes entenant compte des effets fiscaux.Les résultats doivent être considéréscomme indicatifs et sont présentésici essentiellement dans le but demontrer les ordres de grandeur rela-tifs, si les chiffres des dépenses bru-tes sont ajustés sur une base nette.

Le graphique 4 suggère que lestaxes et/ou charges sociales préle-vées sur les prestations sont plusimportantes que les transferts effec-tués sous forme de dépenses fisca-les, sauf en Irlande et au Royaume-Uni. D’après les estimations, elless’élevaient au Danemark, en Suèdeet aux Pays-Bas à 4-4½ % du PIBen 1997 et en Autriche et enFinlande à quelque 3½-4 % du PIB,tandis qu’en Irlande et au Royaume-Uni, elles étaient très faibles (moinsde ½ % du PIB). Si l’on appliqueces estimations aux chiffres desdépenses brutes pour 1999 (en sup-posant que les pourcentages par rap-port aux dépenses brutes soient res-tés les mêmes qu’en 1997) et entenant compte des dépenses fiscales

estimées (7), il est possible de fairedes estimations des dépenses nettes.

Les estimations des dépenses socia-les nettes varient moins entre Étatsmembres que celles des dépensesbrutes et fournissent un classementdifférent des pays pour ce qui est durapport entre dépenses et PIB. Lesdépenses en Suède en 1999 sontpassées en dessous du niveau del’Allemagne (à environ 29 % duPIB contre 30 %), où les dépensesfiscales sont relativement élevées.Au Danemark, aux Pays-Bas et enAutriche, elles sont inférieures àcelles du Royaume-Uni. Il convientdonc de faire preuve de prudence,comme nous l’avons déjà indiqué, etconsidérer qu’il s’agit seulementd’estimations préliminaires. Si onles étendait à d’autres États mem-bres, les comparaisons de la protec-tion sociale mesurée en prestationsnettes révéleraient certainementd’autres différences. Les pays (parexemple l’Espagne) où la plupartdes prestations sociales (et notam-ment les pensions) ne sont pas sou-

mises à des cotisations sociales ou àl’impôt et qui accordent de fortesréductions d’impôt aux ménagesverraient leur dépenses socialesaugmenter par rapport au PIB.

La croissance des dépenses

sociales, 1990-1999

Les dépenses sociales brutes dansl’Union ont moins augmenté

que le PIB entre 1994, qui a marquéla fin de la récession économique, et1999, où la reprise économique étaitdéjà en bonne voie. Elles sont pas-sées en moyenne de 28½ % à27½ % du PIB au cours de cettepériode (graphique 3). La baisses’est concentrée sur les dernièresannées, de 1996 à 1999, alors que lacroissance du PIB était en hausse (de2 % par an à une moyenne de plus de2½ % par an) et que le chômageaccusait un fléchissement. Parconséquent, une partie de l’augmen-tation des dépenses par rapport auPIB, qui est survenue pendant lesannées de récession (de un peumoins de 25½ % à 28 % du PIB),s’est inversée. De plus, il se peut queles efforts de modernisation des sys-tèmes de protection sociale, décritsdans la partie II, aient exercé une

(6) Pour une estimation des dépenses nettes,voir Adema, Willem, Net social expendi-ture, 2e édition, étude hors série n° 52sur le marché du travail et la politiquesociale, OCDE, 2001.

4. Dépenses brutes et nettes de protection sociale, 1999

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IRL I UK FIN B NL D DK S

Impôts et cotisations sociales

Dépenses nettes

En % du PIB

Pour IRL et UK, les dépenses nettes telles que définies icidépassent marginalement les dépenses brutes

(7) Les dépenses fiscales s’élèvent à près de2 % du PIB en Allemagne, à moins de1 % du PIB en Autriche, à environ 1/2 %du PIB en Belgique, en Irlande et auRoyaume-Uni et elles sont proches dezéro dans les 5 autres pays.


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forte pression à la baisse sur certai-nes catégories de dépenses sociales.

La diminution des dépenses socialespar rapport au PIB s’est vérifiéedans la plupart des États membresde 1994 à 1999 (graphique 3) commecela avait été le cas de l’augmenta-tion intervenue au cours des quatreannées précédentes. Les dépensesn’ont connu une hausse au cours descinq années qui ont suivi 1994 quedans trois États membres — laGrèce, le Portugal et l’Allemagne.Dans les deux premiers pays, cettehausse s’explique par le développe-ment du système de protectionsociale. En Allemagne, elle estimputable au taux de croissancerelativement faible du PIB et au tauxde chômage relativement élevé qui aprévalu au cours de cette période (cequi reflète en partie les problèmespersistants des nouveaux Länder).

La baisse des dépenses par rapport auPIB après 1994 a été particulièrementmarquée dans les pays où la crois-sance du PIB était relativement éle-vée — en Irlande notamment, maisaussi en Espagne, en Finlande, auDanemark et en Suède. Cependant,dans tous ces pays, à l’exception del’Irlande, les dépenses ont aussi com-parativement peu augmenté, de moinsde 1 % par an, en termes réels (c’est-à-dire ajustées par l’augmentation duprix moyen du PIB) (8). Cette hausseest à comparer avec l’augmentationd’un peu moins de 2 % par an dansl’ensemble de l’Union entre 1994 et

1999. Les dépenses ont accusé unaccroissement supérieur à la moyennede l’UE au cours de cette périodedans cinq États membres: en Grèce etau Portugal, où elles ont augmentéd’environ 6 % par an en termes réels,en Irlande et au Luxembourg, dont lestaux de croissance du PIB ont été plusélevés que partout ailleurs (9½ % paran dans le premier pays et 5½ % paran dans le second) et en Allemagne.

Au cours des cinq années qui ontsuivi 1994, la croissance moyennedes dépenses liées à la protectionsociale en termes réels n’a pasatteint la moitié de celle des quatreannées précédentes (1,8 % par ancontre 3,9 % par an au cours de lapériode précédente). De plus, il y apeu de signes d’une hausse de lacroissance des dépenses alors que lareprise se poursuivait. En fait, lacroissance au cours des trois derniè-res années de la période, de 1996 à1999, a été légèrement inférieure àce qu’elle était au cours des deuxpremières (graphique 5).

La réduction du taux de croissancedes dépenses sociales dans lesannées qui ont suivi 1994 par rap-port aux années précédentes peuts’expliquer en partie par la progres-sion des dépenses en allocations dechômage, qui reflète l’évolution du

nombre de chômeurs (une haussesignificative au début des années 90et une baisse importante par lasuite). Cependant, cela n’expliquepas complètement la réduction de lacroissance. Les dépenses en presta-tions dans l’Union, à l’exclusion desallocations de chômage qui avaientaugmenté de 3½ % par an en 1990-1994, ont continué à croître d’unpeu moins de 2½ % par an enmoyenne entre 1994 et 1999.

Le fait de procéder à un ajustementpour les allocations de chômagen’apporte aucun grand changementau taux de croissance relatif desdépenses dans la plupart des pays, sion compare la période de 1994 à1999 et celle de 1990 à 1994. Il fauttoutefois se souvenir que, dans lamajorité des pays, le soutien appor-té aux sans-emploi est fourni nonseulement par le système des alloca-tions de chômage mais aussi pard’autres types de prestations socia-les, notamment par l’aide sociale,les allocations d’invalidité, les pen-sions de préretraite ou même, pen-dant des périodes plus courtes, parles prestations de maladie ainsi quepar les allocations de logement etdivers autres types de transferts.Toutes ces prestations sont regrou-pées dans les données Sespros sousla rubrique des prestations contre

(8) En Finlande, les dépenses ont baissé demanière marginale au cours de cettepériode en ces termes (la baisse a étéplus grande par rapport au niveau desprix à la consommation, ce qui donneune meilleure indication de l’évolutiondu pouvoir d’achat du montant globaltransféré).

5. Croissance des dépenses en prestations sociales en termes réelsdans les États membres, 1990-1999

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1990-1994 1994-1996 1996-1999

Croissance moyenne en termes réels (par rapport auxprix à la consommation, changement annuel en %) S: aucune donnée avant 1993


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l’exclusion sociale. Comme indiquéci-après, les dépenses pour ces typesde prestations ont présenté un tauxde croissance plus faible après 1994qu’avant cette date. Bien qu’il soitimpossible de déterminer dansquelle mesure ce ralentissement aété le résultat de la baisse du chô-mage et de l’amélioration généralede la situation économique, il est àpeu près certain que les deux y ontgrandement contribué. En Grèce, auPortugal et en Irlande, les dépensesde protection sociale ont augmentéde 6 % par an ou plus en termesréels au cours de ces trois années —et plus encore en Irlande, notam-ment si l’on tient compte de laréduction substantielle du chômageau cours de cette période (de 11½ %à 5½ %) — ce qui reflète le déve-loppement et l’amélioration du sys-tème de protection sociale.

Dépenses socialespar habitant

Les dépenses de protectionsociale par habitant dans

l’EU-15 ont augmenté approximati-vement de 3,7 % par an en termesréels (tableau 1a) entre 1990 et1994, une période de récession éco-nomique et de montée du chômagedans l’UE. Cette hausse a été parti-culièrement forte au Portugal (plusde 9 % par an) et au Royaume-Uni(plus de 7 % par an). En fait, laGrèce est le seul pays de l’UE où lesdépenses réelles par habitant ontbaissé tandis qu’aux Pays-Bas et enItalie, elles ont progressé en moyenned’un peu moins de 2,5 % par an.

Cependant, quand l’économie del’UE a commencé à se redresser etle chômage à baisser, la croissancedes dépenses par habitant s’estralentie. Au cours des deux premiè-res années de la reprise, pendant les-

quelles la croissance moyenne duPIB par habitant a atteint près de2 %, alors qu’elle était inférieure à1 % pendant les 4 années précéden-tes, les dépenses par habitant en ter-mes réels ont augmenté de 1,7 %par an en moyenne, ce qui représen-te moins de la moitié du taux des 4années précédentes. Au Royaume-Uni et au Portugal, l’accroissementdes dépenses a accusé un fléchisse-ment pour passer respectivement à1,4 % et à 5 % par an. Dans cesdeux pays, la baisse s’explique enpartie par la forte diminution desallocations de chômage, un facteurqui était également évident dansd’autres États membres (à l’excep-tion de la Grèce où le chômage acontinué à augmenter).

Au cours des trois années suivantes,de 1996 à 1999, la reprise écono-mique dans l’UE a été plus forte. Lacroissance moyenne des dépensesréelles par habitant au cours de cettepériode a été pratiquement la mêmeque pendant les deux années précé-dentes (1,6 % par an). Elle était net-tement inférieure à la croissance duPIB par habitant qui est passé à2,5 % par an pendant cette période.Dans tous les pays, sauf en Grèce,en Italie et au Portugal, la crois-sance moyenne des dépensessociales par habitant en termes réelsa, en effet, été inférieure à celle duPIB par habitant, avec pour consé-quence, comme nous l’avons indiquéci-dessus, une baisse des dépensespar rapport au PIB. En Finlande, lesdépenses sociales par habitant onteffectivement chuté en termes réelsau cours de cette période et, auDanemark, elles sont restéesinchangées.

La faible croissance moyenne desdépenses de 1996 à 1999 camoufletoutefois une accélération de l’aug-mentation des dépenses réelles en

1999 quand les dépenses globalespar habitant ont accusé une haussede 2,4 % par an en termes réels, uneprogression marquée par rapport autaux de 1,3 % des deux années pré-cédentes. Néanmoins, elle n’étaitpas plus élevée que la croissance duPIB par habitant (2,4 %). Cinq paysont connu une hausse des dépensessupérieure à celle du PIB en 1999, àsavoir l’Allemagne, l’Autriche,l’Italie, la Grèce et le Portugal.Cette augmentation a été particuliè-rement marquée dans les deux der-niers pays, la Grèce et le Portugal(respectivement 8,4 % et 5,3 %),poursuivant la forte hausse desannées précédentes et s’expliquantpar un fort accroissement desdépenses de lutte contre l’exclusionsociale, des allocations de garded’enfants, des allocations familialeset des soins de santé. En 1999, lacroissance des dépenses a dépassé4 % en Autriche où elle a été parti-culièrement manifeste pour les pres-tations de lutte contre l’exclusionsociale, les allocations de logementet les prestations de maladie. EnAllemagne et en Italie, les dépensesréelles par habitant ont augmenté demoins de 3 %.

La structure desdépenses sociales

En 1999, les pensions de vieil-lesse (y compris les pensions

de réversion) ont constitué commeles années précédentes le premierposte des dépenses sociales dansl’ensemble de l’Union, puisqu’ellesreprésentaient quelque 44 % dutotal ou 12 % du PIB (tableau 2).Elles ont donc été, dans tous lesÉtats membres, sauf en Irlande, leposte le plus important, atteignant62 % de la totalité des débours enItalie, soit quelque 15½ % du PIB.Elles représentaient plus de 40 %


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des dépenses totales dans tous lespays de l’UE, à l’exception des troisÉtats membres nordiques, des Pays-Bas et de l’Irlande. Dans ce dernierpays uniquement, la part des pen-sions représentait moins d’un tiersdu total (seulement 24 % ou 3½ %du PIB), ce qui reflète en partie lepourcentage comparativement faiblede personnes ayant dépassé l’âge dela retraite, mais aussi le poids relati-vement élevé des fonds privés dansle système de pensions.

Ces chiffres donnent un tableau rai-sonnablement (9) précis de l’impor-tance relative des transferts effec-tués en faveur des retraités dansl’Union, bien qu’ils la surestimentpeut-être quelque peu dans certainscas en incluant des éléments dedépense qu’il serait plus appropriéde reprendre ailleurs, notamment ence qui concerne les pensions verséesà ceux qui prennent une retraite anti-cipée.

Les dépenses relatives aux pensionsde vieillesse font ci-après l’objetd’un examen plus détaillé qui tentede distinguer la générosité du sys-tème de pensions en place et le nom-bre relatif de personnes ayant atteintl’âge de la retraite qui ont besoind’un soutien au revenu.

Les soins de santé sont le deuxièmeplus gros poste des dépenses totalesde protection sociale aussi bien auniveau de l’UE que de tous les Étatsmembres, à l’exception de l’Irlandeoù ils sont le premier poste. En1999, ils représentaient un peumoins de 22 % des dépenses totalesou 6 % du PIB pour l’ensemble de

Les données Sespros utilisées dans l'analyse

Les données relatives aux dépenses et aux recettes de protection so-ciale proviennent de la base de données Sespros, établie par Eurostat àl'aide d'un nouveau système de classification depuis 1997. Des don-nées concernant tous les États membres sont désormais disponiblespour les années 1990 à 1999, sauf pour la période allant de 1990 à1992 (et les données pour 1998 et 1999 comprennent certaines estima-tions pour la Belgique tout comme elles le font certainement à desdegrés divers pour d'autres pays). Dans un certain nombre de cas, ondispose aussi de données pour les années 80 (bien que sur une base declassification légèrement différente). La base de données est conçue demanière à fournir une indication comparable de l'ampleur des dépen-ses et des recettes dans les différents pays de l'Union, ainsi que de leurévolution au fil du temps. Cependant, les données ne sont pas intégra-lement comparables d'un État membre à l'autre, ce qui est dû en partieaux profondes différences entre les difficultés de leur prise en compte.Bien que le degré de comparabilité s'améliore d'année en année, il restenéanmoins certaines différences entre les pays, notamment en ce quiconcerne la répartition des dépenses entre fonctions.

Dans la plupart des cas, il n'est pas toujours possible de faire la dis-tinction entre les prestations de réversion et les pensions de vieillesse,c'est pourquoi elles ont été reprises ensemble dans l'analyse. Les don-nées relatives aux prestations d'invalidité englobent celles versées auxpersonnes invalides retraitées dans certains cas, tandis que ces derniè-res sont généralement incluses dans les pensions de vieillesse. Lesdonnées sur les pensions de retraite anticipée sont reprises dans cellesdes pensions de vieillesse dans la plupart des pays au lieu d'être assi-milées aux allocations de chômage, lorsque celles-ci sont versées à destravailleurs admis à la retraite pour des raisons économiques (voir notedans le texte sur ce point) et aux prestations d'invalidité, lorsqu'ils nesont plus capables de travailler.

Les données relatives aux allocations de chômage soulèvent certainsproblèmes de comparabilité en raison notamment de la difficulté d'éta-blir une distinction nette entre les transferts sociaux versés à des parti-culiers et ceux qui sont effectués vers des entreprises ou des organisa-tions rémunérées pour apporter un soutien individuel, et qui sortent ducadre de la définition Sespros de la protection sociale. Ainsi enAllemagne, les subventions salariales allouées à ceux qui emploientdes travailleurs à risque sont incluses dans les allocations de chômagealors qu'aux termes de la méthodologie du Sespros, elles ne devraientfigurer nulle part dans les dépenses de protection sociale. Leurs mon-tants sont donc exclus des chiffres analysés ici (pour plus de préci-sions, se référer à l'annexe).

(9) La comparaison de la répartition desdépenses par fonction entre les Étatsmembres pose certains problèmes (pourplus de précisions, se référer à l’encadrésur les données Sespros et à l’annexe).


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l’Union. Leur part était la plus faibledans les trois pays nordiques où elles’élevait de 16 % (au Danemark) à18½ % (en Suède) et où elle étaitinférieure dans chacun d’eux à lamoyenne de l’UE par rapport auPIB. Ces chiffres ne reflètent pastant un faible niveau de dépensesdans ces pays qu’une distinctionplus nette entre l’offre de soins àlong terme pour les personnes âgées(non reprise dans cette catégorie) etles soins de santé en tant que tels.

La croissance des dépenses pour lessoins de santé a également été infé-rieure à la moyenne de l’UE par rap-port au PIB en Grèce, en Espagne,en Italie et en Irlande (en dépit dufait que les soins de santé représen-tent un tiers des dépenses totalesdans ce dernier pays). Dans tous cescas, cela s’explique par les systèmesspécifiques d’offre de soins de santéen place qui tendent à se fonder surun pourcentage relativement plusélevé de dépenses privées (notam-ment en Italie et en Grèce).

Près des deux tiers des dépensesdans l’UE en 1999 ont donc étéconsacrées à deux postes, les pen-sions de vieillesse et les soins desanté. Comme environ la moitié desdépenses de santé sont affectées auxpersonnes de 65 ans et plus, aumoins la moitié des débours pour laprotection sociale sont allés à ceuxqui se sont retirés de l’activité éco-nomique. Si une partie des dépensesreprises sous d’autres fonctions —invalidité, logement et exclusionsociale en particulier — est ajoutéeà ce montant, il est pratiquementcertain que la majeure partie desdépenses dans l’Union a été consa-crée aux personnes âgées.

Cela a également été le cas dans lesdifférents États membres, à l’excep-tion peut-être des pays nordiques où

les allocations familiales, d’invalidi-té et de chômage ont été plus éle-vées qu’ailleurs par rapport au PIB.Dans chacun des pays nordiques,ces trois types de prestations plusles indemnités de maladie qui vontessentiellement aux personnes enâge de travailler représentaientensemble plus de 11 % du PIB en1999, comparé à une moyenne demoins de 7 % pour l’UE dans sonensemble et à moins de 5 % enGrèce, au Portugal et auLuxembourg et seulement à quelque3 % en Italie. Comme, abstractionfaite des allocations de chômage quisont examinées de manière plusdétaillée ci-dessous, la proportionde la population qui rentre dans lescatégories de personnes assistéesrisque peu d’être très différente d’unbout à l’autre de l’Union, ces varia-tions reflètent des différencesimportantes entre les États membresen ce qui concerne l’ampleur dusoutien accordé aux personnes enâge de travailler.

La croissance des dépenses

sociales par fonction

Ce ne sont pas les dépenses relati-ves aux pensions de vieillesse et

aux soins de santé qui ont présenté letaux de croissance le plus élevé dansl’Union au cours de la période 1990 à1999, mais bien celles relevant de lalutte contre l’exclusion sociale, cesdernières étant, comme indiqué ci-dessus, un mélange de différentesmesures qui ne peuvent pas être faci-lement reprises sous des fonctionsspécifiques (tableau 3 — voir encadrépour la définition des différentesfonctions). Le taux de croissanceannuel en termes de pouvoir d’achat aatteint près de 6 % au cours de cettepériode dans l’UE. En Grèce, aux

Pays-Bas, au Royaume-Uni et auPortugal notamment, les dépensessous cette rubrique ont considérable-ment augmenté à partir de 1994, cequi dans le cas du Portugal reflète ledéveloppement d’un système de reve-nu minimal garanti.

La forte augmentation des dépensesen allocations de logement sur cettepériode de 9 ans, qui a été de près de4½ % par an en termes de pouvoird’achat, représente le deuxième plusgros taux d’accroissement au niveaude l’UE. Cette hausse s’est concen-trée sur la première partie de lapériode et reflète en partie la montéedu chômage qui est intervenue àcette époque. Cela a notamment étéle cas au Royaume-Uni, où ces pres-tations constituent une part impor-tante de l’aide globale apportée auxchômeurs — s’élevant à 6 % du totaldes dépenses de protection socialeen 1999, un niveau nettement plusélevé que dans d’autres parties del’Union — et où les dépenses ontprogressé de près de 10 % par anentre 1990 et 1994. En France, lacroissance des dépenses pour cesprestations a aussi été le résultat deleur extension aux étudiants. Bienque les dépenses en cette matièreaient augmenté de manière évidenteen Espagne, en Italie et auLuxembourg à partir de 1994, ellesdemeurent néanmoins d’un très fai-ble niveau par rapport au PIB (moinsde 2 % dans chaque cas).

Les prestations familiales, y com-pris les allocations de maternité, ontprésenté un taux de croissance dequelque 3½ % par an en termes depouvoir d’achat et arrivent, commeles pensions, en troisième positionpar ordre de grandeur. Le tauxmoyen de croissance dans ce casétait environ deux fois plus élevé aucours de la seconde partie de lapériode débutant en 1994 que pen-


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dant la première. On observe néan-moins des écarts considérables parrapport à ce taux moyen: dans qua-tre pays (les Pays-Bas, l’Autriche, laFinlande et la Suède), les dépensespour ce poste ont diminué de 1994 à1999, alors qu’elles augmentaientde plus de 7 % par an en Allemagne,en Espagne, en Irlande, en Italie etau Luxembourg. Ces divergencesdes taux de croissance sont exami-nées plus en détail ci-après.

Les dépenses pour les pensions devieillesse dans l’Union ont progresséd’environ 3½ % par an en termes depouvoir d’achat pendant les an-nées 90. Dans ce cas, le taux de crois-sance a été légèrement inférieur aucours de la seconde partie de la pé-riode. Dans 6 des 15 États membres,les dépenses ont néanmoins aug-menté de 4 % par an ou plus au coursdes cinq années à compter de 1994.La hausse a été particulièrementélevée en Grèce et au Portugal (plusde 6 % par an au cours de cette pé-riode) et elle a été la plus élevée auLuxembourg et en Irlande (11 % paran).

Les dépenses en pensions d’invalidi-té ont augmenté d’un peu moins de3½ % par an en termes de pouvoird’achat entre 1990 et 1999, l’ac-croissement se concentrant au débutde la période dans la plupart desÉtats membres, ce qui s’explique parla montée du chômage à cetteépoque et le déploiement de cesprestations comme moyen d’aiderles personnes ayant des problèmes àtrouver un emploi à long terme. AuxPays-Bas, elles ont accusé une baissede 3 % par an au cours de la mêmepériode, qui reflète les tentatives derendre plus strict l’accès aux presta-tions et les transferts de responsabi-lités de l’État aux employeurs (com-pensés par des cotisations de sécuritésociale moins élevées).

Fonctions de protection sociale

Les principales fonctions, ou types de besoins, identifiés au sein du sys-tème de classification Sespros et reprises dans le tableau 2 sont les sui-vantes:

Maladie/soins de santé: maintien du revenu et aide en espèces en rap-port avec les maladies physiques et mentales, à l'exclusion des handi-caps. Soins de santé destinés à préserver, rétablir ou améliorer l'état desanté quelle que soit l'origine de l'affection. Cette fonction inclut, entreautres, le paiement des congés de maladie, les soins médicaux et la four-niture des produits pharmaceutiques.

Invalidité: maintien du revenu et aide en espèces ou en nature (horssoins de santé) en rapport avec l'incapacité des personnes souffrant d'unhandicap physique ou mental à exercer des activités économiques etsociales. Cette fonction inclut, entre autres, les pensions d'invalidité etla fourniture de biens et services (autres que les soins médicaux) auxpersonnes handicapées.

Vieillesse: maintien du revenu et aide en espèces ou en nature (horssoins de santé) en rapport avec la vieillesse. Cette fonction inclut, entreautres, les pensions de retraite et la fourniture de biens et services(autres que les soins médicaux) aux personnes âgées.

Réversion: maintien du revenu et aide en espèces ou en nature en rap-port avec le décès d'un membre de la famille.

Famille/enfants: aide en espèces ou en nature (hors soins de santé) enrapport avec les frais de grossesse, de naissance et d'adoption, d'éduca-tion des enfants et de garde d'autres membres de la famille.

Chômage: maintien du revenu et aide en espèces ou en nature en rap-port avec le chômage. Cette fonction inclut, entre autres, les prestationsde chômage et les formations professionnelles financées par des orga-nismes publics.

Logement: aide destinée à couvrir les frais de logement. Cette fonctioninclut, entre autres, les interventions des autorités publiques pour aiderles ménages à couvrir leurs frais de logement.

Exclusion sociale non couverte par d'autres catégories: prestations enespèces ou en nature (hors soins de santé) spécifiquement destinées àcombattre l'exclusion sociale et couvertes par aucune des autres fonc-tions. Sont comprises les prestations de soutien au revenu, la réadapta-tion des alcooliques et des toxicomanes et diverses autres prestations(autres que les soins médicaux).


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Les dépenses en matière de soins desanté ont augmenté de quelque 3 %par an entre 1990 et 1999, le tauxd’augmentation étant aussi légère-ment plus faible pendant la dernièrepartie de la période que durant lapremière. La croissance annuelle atoutefois été de 4 % et plus dans 8 États membres au cours desannées 1994 à 1999.

Les dépenses pour les prestations del’assurance-maladie n’ont pratique-ment pas changé en termes de pou-voir d’achat dans l’Union pendantles années 90 et ont augmenté deplus de 3 % par an au Luxembourgseulement. Au cours des cinqannées allant de 1994 à 1999, ellesont eu tendance à diminuer et ontchuté fortement en Belgique, enAllemagne et au Royaume-Uni.

Enfin, les dépenses consacrées auxallocations de chômage dans l’Unionont été largement les mêmes en 1999qu’en 1990 en termes de pouvoird’achat, malgré le taux de chômageplus élevé (9,2 % contre 7,6 %). Bienqu’elles aient augmenté dans toutel’Union au cours des quatre premiè-res années, sauf en Grèce, elles ontrégressé dans la plupart des Étatsmembres pendant les cinq années quiont suivi 1994, les seules exceptionsétant la Grèce — où le chômage s’est

accru et le système de prestationsétait en cours de développement —le Luxembourg et l’Autriche; dans cedernier pays, le niveau du chômageest resté largement inchangé au coursde cette période.

Les conditions de ressources

Une partie des dépenses analy-sées ci-dessus sont subordon-

nées à des conditions de ressources,ce qui garantit que les allocationsvont à ceux dont les revenus n’attei-gnent pas un seuil spécifié. Lesconditions de ressources tendent àfaire leur apparition quand le droitaux prestations sociales liées à l’as-surance s’éteint, notamment dans lecas du chômage (ce qui arrive aprèsdes laps de temps considérablementdifférents dans l’ensemble del’Union) et quand un risque particu-lier est exclu, soit en totalité soit enpartie, de la couverture d’assurancesociale.

Les deux pays dans lesquels lesconditions de ressources prévalentsont l’Irlande, où les prestations quiy sont subordonnées s’élevaient àprès de 29 % du total des dépensesen 1999, et le Royaume-Uni, où

elles représentaient un peu moins de17 %, bien que moins de la moitiéde ces dépenses ait été consacrée àdes prestations en espèces (gra-phique 6). Dans ces deux pays, laproportion des dépenses subordon-nées aux conditions de ressources adiminué entre 1994 et 1999, alorsqu’elle avait augmenté pendant lesquatre années précédentes. La baissey a aussi été la plus prononcée aucours des trois dernières années,reflétant l’amélioration des condi-tions économiques sous-jacentes etle recul du nombre des sans-emploi.En Irlande, elle reflète aussi l’exten-sion de la couverture des assurancessociales et la participation accruedes femmes aux forces de travail, cequi tend à leur donner une couver-ture sociale au titre de droits directs.

En Espagne, où les dépenses soumi-ses à des conditions de ressourcesarrivaient en troisième position parordre de grandeur dans l’Union audébut de la décennie, leur part a éga-lement connu une hausse dans lapremière partie des années 90, pas-sant à 14 % du total, mais depuislors, elle a régressé. La part desdépenses soumises à des conditionsde ressources a également baissé aucours des dernières années enAllemagne, où elles avaient occupéla quatrième position par ordred’importance dans l’Union.

Ailleurs, les conditions de ressour-ces ont toutefois eu tendance àgagner en importance depuis 1994.Cela a notamment été le cas enFinlande où la proportion desdépenses subordonnées à des condi-tions de ressources a augmenté dequelque 3½ points entre 1994 et1999 pour atteindre 14 % du total.La hausse en cette matière a égale-ment été significative en Grèce etaux Pays-Bas (de 2 points dans les

6. Prestations subordonnées à des conditions de ressources par rapport au total des dépenses en prestations dans les États membres, 1990, 1994 et 1999

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35Prestations en naturePrestations en espèces

En % du total des prestations

S: 1993, 1994 et 1999



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deux cas) et un peu moindre enBelgique, en France et au Portugal.

Les domaines de la protection so-ciale dans lesquels les conditions deressources sont importantes sont lesmêmes dans les différents pays.Dans tous les cas, l’aide au revenuminimal ou les transferts visant àcombattre l’exclusion sociale sontsoumis à des conditions de ressour-ces, presque par définition, de mêmeque les allocations de logement.Dans la plupart des pays, les pen-sions de vieillesse n’y sont générale-ment pas subordonnées, bien qu’en1999, ces conditions se soient appli-quées à 21½ % du total des dépen-ses sous cette rubrique en Irlande(au lieu de 26 % en 1994) et à 10 %en Espagne (avec une légère ten-dance à la baisse au fil du temps).L’accès aux soins de santé n’y est engénéral pas non plus soumis, maisen Irlande, quelque 14 % de cesdépenses l’étaient, et en Espagne,3½ %; pour le reste, la proportionn’était supérieure à 1 % qu’enBelgique et en Allemagne.

En ce qui concerne les autres presta-tions, les conditions de ressourcessont les plus importantes pour cellesconcernant le chômage et l’aide auxfamilles. En Irlande, de telles condi-tions ont été imposées à 48 % detoutes les dépenses en allocations dechômage et en aide aux familles en1999, elles l’ont été à un peu plus de40 % tant aux Pays-Bas qu’auRoyaume-Uni, et à une partie desdépenses allant de 22 % à 28 % enAllemagne, en Espagne, enAutriche, au Portugal et enFinlande. Aussi bien en Irlandequ’au Royaume-Uni, cette part a eutendance à diminuer après 1994,reflétant en partie la baisse du chô-mage de longue durée, alors qu’enAllemagne et surtout en Finlande

(où elle était seulement de 6 % en1994), elle a nettement augmenté.

Une assez grande partie des alloca-tions familiales — 40 % — a égale-ment été soumise à des conditionsde ressources en Irlande (principale-ment les paiements additionnels auxfamilles monoparentales et autresfamilles à faible revenu), bien quedans une moindre mesure qu’enGrèce (45 %), où l’application detelles conditions a connu une hausseimportante en 1997 (le niveau étantprécédemment d’environ 20 %).Dans les trois autres États membresméridionaux, le pourcentage étaitd’un tiers ou un peu plus (tendant àbaisser au fil du temps en Italie).Pour le reste, les conditions de res-sources étaient également significa-tives en Allemagne (28 %), enFrance (33 %), au Royaume-Uni(38 %) et au Luxembourg (17 %)mais elles étaient inférieures à 5 %dans les autres États membres.

Dans tous les pays à l’exception duDanemark, les conditions de res-sources sont utilisées dans une cer-taine mesure pour cibler les dépen-ses en prestations d’invalidité, bienque la proportion des dépenses cou-vertes par ces conditions se soitéchelonnée de 38 % en Irlande,autour de 25 % en Italie et auRoyaume-Uni, autour de 20 % enBelgique, en Allemagne et enFrance, à seulement quelque 2 %aux Pays-Bas et en Autriche.

Prestations et bénéficiaires

Comme on dispose à l’heureactuelle de peu de données

comparables sur le nombre de béné-ficiaires des différents types de pres-tations, il est relativement difficiled’évaluer l’ampleur de la couverture

de différents aspects du système deprotection sociale dans l’Union oul’ampleur relative du montantmoyen transféré. Il est tout aussi dif-ficile de cerner les raisons des chan-gements observés en matière dedépenses au fil du temps et, notam-ment, de déterminer dans quellemesure ces changements sont impu-tables à l’évolution du nombre debénéficiaires — due soit à l’aug-mentation du nombre de personnes àrisque soit à l’extension de la cou-verture à un plus grand nombre depersonnes — par opposition à l’évo-lution du niveau moyen des presta-tions servies. Bien qu’Eurostat soiten train de prendre des mesures pourcombler cette lacune, il faudra pro-bablement un certain temps avant dedisposer d’un jeu de donnéesdétaillées sur les bénéficiaires.

L’analyse qui suit tente de faire lalumière sur la relation entre lestransferts et les bénéficiaires pourtrois postes de dépenses sociales —les pensions de vieillesse, les alloca-tions de chômage et les allocationsfamiliales — en utilisant des estima-tions du nombre de personnes quipeuvent avoir droit à ces prestations,en ce sens qu’elles rentrent dans lacatégorie des personnes à risque. Ilconvient d’insister dès l’abord sur lefait que cette analyse n’est qu’unessai et qu’au mieux, elle donne uneindication de l’ampleur relative destransferts moyens sous les différen-tes rubriques examinées ou des cau-ses immédiates des changementsintervenant au fil du temps.

Prestations de vieillesse

De 1990 à 1994, les prestationsen matière de retraite [y com-

pris les prestations de réversionmais à l’exclusion des pensions de


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préretraite (10)] ont augmenté enmoyenne de 4 % par an en termes depouvoir d’achat dans l’Union. Lenombre de personnes ayant dépassél’âge de la retraite dans les diffé-rents États membres (sur la base del’âge officiel) s’est accru d’un peumoins de 1½ % par an, de sorte que,par déduction, la prestation moyennepar personne a progressé de 2½ %par an (graphique 7).

Il faut traiter ces chiffres avec pru-dence, étant donné que le nombre depersonnes recevant une pension devieillesse peut en réalité différer for-tement du nombre de personnesayant dépassé l’âge de la retraite.De plus, une partie du montant destransferts va presque certainement àdes personnes n’ayant pas atteintl’âge officiel de la retraite, étantdonné qu’il n’est pas toujours possi-ble de faire la distinction au sein desdifférents régimes.

Une comparaison entre les augmen-tations des dépenses pendant cettepériode et l’évolution du nombre debénéficiaires dans les États mem-bres indique qu’il n’existe pas derapport clair entre les deux. Lespays dans lesquels les dépenses ontprogressé le plus n’étaient pas, engénéral, ceux où le nombre de per-sonnes ayant dépassé l’âge de laretraite a augmenté le plus vite.D’ailleurs, au Portugal, au Da-nemark et au Royaume-Uni, où lahausse générale des dépenses pourles pensions a été parmi les plus éle-vées dans l’Union, le nombre deretraités s’est accru moins que lamoyenne. Par contre en Espagne eten Italie, il semble que la croissance

relativement forte des dépensespour les pensions de vieillesse aucours de cette période puisse êtreattribuée à l’augmentation significa-tive du nombre de personnes âgées.

Entre 1994 et 1999, les dépenses enprestations de vieillesse dansl’Union ont augmenté d’un peu plusde 2½ % par an en termes de pou-voir d’achat alors que le nombre desretraités s’est accru d’un peu plus de1 % par an. Par déduction, lesdépenses moyennes par retraité ontdonc progressé d’un peu plus de1½ % par an (graphique 8).

Comme au cours de la période pré-cédente, on ne constate pas de liensystématique entre l’augmentationdes dépenses et l’augmentation du

nombre de personnes ayant dépassél’âge de la retraite. Sauf en Grèce etau Portugal, où la pension moyennea nettement augmenté, et auRoyaume-Uni, où elle a progresséde 3 % par an, dans tous les autresÉtats membres, la croissance a étéde l’ordre de ½ % à 2 % par an.

La même approche consistant établirun lien entre les pensions de vieil-lesse et le nombre de bénéficiairespotentiels peut aussi être utilisée pourcomparer le niveau moyen des presta-tions servies entre les pays.L’établissement d’une relation entreles résultats et le PIB moyen par habi-tant donne une indication du niveaurelatif des transferts vers ceux qui ontdépassé l’âge de la retraite danschaque État membre par rapport au

7. Évolution des dépenses en pensions de vieillesse et du nombre de retraités, 1990-1994

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B DK D EL E F IRL I L NL A P FIN UK UE

Dépenses pour les retraités

Nombre estimé de retraités

Pension moyenne estimée par personne éligible

Changement annuel moyen en %

(10) Avec toutes les limites mentionnées ci-dessus.

8. Évolution des dépenses en pensions de vieillesse et du nombre de retraités, 1994-1999

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Dépenses pour les retraités

Nombre estimé de retraités

Pension moyenne estimée par personne éligible



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revenu moyen par habitant mesuré àl’aide du PIB. Il s’avère que les pres-tations de vieillesse moyennes en1999, calculées de cette manière,allaient d’environ 70 % du PIB parhabitant au Danemark, aux Pays-Baset en Suède à plus ou moins 50 % enBelgique et en Espagne et à 25 %seulement en Irlande (graphique 9).En Irlande, cela s’explique en partiepar le recours relativement grand auxpensions privées, comme nousl’avons indiqué précédemment, et à lacouverture relativement restreinte desassurances sociales par le passé, unesituation qui change progressivementà mesure que le système s’étend.

Il ressort également de l’exerciceque les pensions moyennes par rap-port au PIB par habitant ont accuséun fléchissement de 1994 à 1999dans la plupart des pays, sauf enAllemagne, en Grèce et au Portugal.

L’indemnisation du chômage

Un exercice similaire peut êtreeffectué pour les allocations de

chômage en mesurant, dans ce cas,le nombre de chômeurs en fonctiondes données harmonisées d’Eurostatqui sont compilées sur la base de ladéfinition de l’OIT universellementadoptée. Celles-ci diffèrent parfoisfortement des données administrati-ves du chômage dans les États mem-bres, ces dernières étant le résultatde l’inscription auprès des servicesde l’emploi qui est une conditionrequise pour l’éligibilité aux presta-tions (11). Les données harmoniséessont plus comparables et donnent

une indication raisonnable du nom-bre de chômeurs demandeurs d’em-ploi.

La comparabilité entre États mem-bres est affectée par la manière dif-férente de traiter le thème des per-sonnes qui se sont effectivementretirées de la population active ainsique celui de l’aide accordée auxchômeurs pour trouver un emploi ouaccroître leur aptitude à l’emploi.Dans la mesure où les données lepermettent, les dépenses pour cespostes ont été exclues de l’analyse,qui se limite donc, dans toute lamesure du possible, à l’indemnisa-tion du chômage en tant que telle.

Une comparaison des dépenses d’in-demnisation du chômage avec lenombre de chômeurs au cours de lapériode 1990 à 1999 montre que,pendant les quatre premièresannées, le nombre de chômeurs aaugmenté davantage que les dépen-ses en termes de pouvoir d’achatdans la plupart des États membres.Alors que les dépenses en presta-tions (en espèces uniquement) ontprogressé de 8 % par an de 1990 à1994, le nombre de chômeurs OITs’est accru de 9 % par an dansl’Union (graphique 10), ce quiimplique que les dépenses par per-sonne ont diminué d’environ 1 %par an. Cela peut s’expliquer en par-

9. Dépenses moyennes en pensions de vieillessepar personne ayant dépassé l’âge de la retraite

par rapport au PIB par habitant, 1990, 1994 et 1999

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En % du PIB par habitant

(11) Cependant, tous les inscrits n’ont pasnécessairement droit aux allocations,notamment parce que leur droit auxprestations peut avoir expiré.

10. Évolution des dépenses en allocations de chômage et du nombre de chômeurs, 1990-1994

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B DK D EL E F IRL I NL A P FIN UK UE

Indemnisation du chômage

Nombre de chômeurs

Allocation moyenne estimée par personne



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tie par le pourcentage croissant dejeunes chômeurs ayant droit à desallocations d’un niveau moindreainsi que des chômeurs de longuedurée n’ayant plus droit aux alloca-tions liées à l’assurance, plutôt quepar une diminution du taux des pres-tations en tant que tel. Une baisseimplicite des prestations moyennesétait manifeste dans 5 États mem-bres et elle était particulièrementnette en Belgique et en Grèce.

Les dépenses en allocations de chô-mage ont également baissé par rap-port au nombre de chômeurs aucours des cinq années suivantes etce plus vite qu’auparavant. Entre1994 et 1999, les dépenses en ter-mes de pouvoir d’achat ont diminuéde 5½ % par an dans l’Union, alorsque le nombre de chômeurs OIT seréduisait de 3 % par an, ce quiimplique une diminution des dépen-ses par personne de quelque 2½ %par an (graphique 11).

Ces tendances doivent être interpré-tées avec précaution car elles seréfèrent au nombre de chômeursdéfinis selon les normes de l’OIT etnon aux bénéficiaires de prestationsde chômage. Elles semblent toute-fois indiquer que les dépenses ontbaissé plus rapidement que le chô-mage dans la plupart des pays de

l’UE. Ceci peut être signe d’unchangement dans la structure duchômage (proportion plus grande dejeunes et de chômeurs de longuedurée) ou résulter de l’adoption deconditions d’éligibilité de plus enplus strictes.

Le nombre de chômeurs définisselon les normes de l’OIT ne donneque peu d’indications quant auxdonnées sur les bénéficiaires. Il peutêtre très différent du nombre de chô-meurs inscrits dans les servicesnationaux de l’emploi et du nombrede bénéficiaires effectifs de presta-tions de chômage. À partir de 1998,une approche plus cohérente enmatière de mesure des dépensesimplicites par personne est devenuepossible grâce au module Sesprosconcernant les politiques du marchéde l’emploi (12). La catégorie «main-tien du revenu en cas d’absenced’emploi» au sein de ce modulemesure principalement les presta-

tions de chômage et l’assistancechômage comme compensation dela perte de revenu d’une personnecapable de travailler ainsi que lenombre de bénéficiaires. L’esti-mation des dépenses et des bénéfi-ciaires sous cette rubrique indiquel’indemnisation moyenne du chô-mage qui peut être rapportée au PIBpar habitant de l’État membre. Cecidonne une indication raisonnable del’ampleur moyenne du soutien aurevenu accordé aux chômeurs ayantdroit aux prestations. Des donnéessont disponibles pour 12 États mem-bres en 1998.

Les résultats (graphique 12) mon-trent que l’indemnisation moyennedu chômage se répartit principale-ment entre 30 % et 50 %. Lesdépenses moyennes par bénéficiaireen Irlande, au Portugal et auRoyaume-Uni étaient inférieures à30 % du PIB par habitant, alorsqu’au Danemark, en Allemagne eten Autriche elles dépassaient les50 %. Il convient toutefois de souli-gner que ces chiffres n’englobentpas toutes les prestations auxquellesun chômeur peut avoir droit, notam-ment les allocations de logement quiconstituent un important moyen desoutien dans certains pays, surtoutau Royaume-Uni.

Les prestationsfamiliales

On peut également adopter lamême approche à l’égard des

prestations familiales et utiliser lesdonnées démographiques relativesau nombre d’enfants qui devraientpouvoir bénéficier des prestationssur la base des limites d’âge envigueur dans les différents Étatsmembres. En pratique, les étudiantsqui poursuivent leurs études à tempsplein gardent leur droit aux presta-

11. Évolution des dépenses en allocations de chômageet du nombre de chômeurs, 1994-1999

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Allocations de chômage

Nombre de chômeurs

Allocation moyenne estimée par personne


(12) Le module Sespros relatif aux politiquesdu marché de l’emploi a été mis au pointdans le cadre de la stratégie européennepour l’emploi afin de fournir des infor-mations détaillées en la matière et derecueillir des données sur les bénéficiai-res de prestations (et les participants auxprogrammes actifs) ainsi que sur lesdépenses.


- 27 -

tions au-delà de l’âge normal dansde nombreux États membres, et desestimations les concernant sontreprises dans l’analyse qui suit, esti-mations effectuées d’après lesinscriptions dans l’enseignement etla formation professionnelle.

Dans l’Union, les dépenses en pres-tations familiales (en espèces et ennature) ont nettement augmenté entermes de pouvoir d’achat de 1990 à

1999. Au cours de la première partiede la période, les dépenses ont pro-gressé de quelque 2 % par an, tandisque le nombre d’enfants éligibles adiminué d’un peu moins de ½ %, cequi implique que la hausse desdépenses par enfant a été d’environ2½ % par an (graphique 13).Comme les dépenses ont été majo-rées partout sauf en Italie et auxPays-Bas, les prestations moyennesimplicites par enfant ont augmenté

de manière significative dans la plu-part des pays — de 3 % par an entermes de pouvoir d’achat.

Au cours des cinq années suivantes,de 1994 à 1999 (graphique 14), lesdépenses en prestations familialesdans l’Union ont plus fortementaugmenté que précédemment en ter-mes de pouvoir d’achat, d’un peuplus de 4 % par an, tandis que lenombre d’enfants éligibles baissaitdans la même mesure que les quatreannées précédentes (moins de ½ %).Par conséquent, la prestationmoyenne implicite par enfant a aug-menté davantage, de plus de 4 % paran. Comme pendant les quatreannées précédentes, il s’est produitune hausse des prestations moyen-nes implicites par enfant au cours decette période dans la plupart desÉtats membres, les seules excep-tions étant les Pays-Bas (commeprécédemment) et la Suède.L’accroissement a été particulière-ment net en Allemagne, en Espagneet en Irlande (plus de 7 % par andans chaque cas).

Si l’on étend l’analyse à une compa-raison des niveaux relatifs de presta-tions par enfant dans l’Union, ils’avère que les paiements moyenspour ce poste allaient de 14-15 % duPIB par habitant au Danemark et enSuède en 1999 à seulement 4 % enItalie et à moins de 2 % en Espagne(graphique 15). Il faut toutefois tenircompte du fait que, dans un certainnombre de pays (par exemplel’Espagne), le soutien aux famillesest fourni en grande partie par desabattements fiscaux pour lesenfants.

Dans la plupart des États membres,les dépenses implicites par enfantétaient plus élevées par rapport auPIB par habitant en 1999 que 9 ansplus tôt (soit 10 des 14 pays pour

12. Maintien du revenu moyen en cas d’absence d’emploipar rapport au PIB par habitant en 1998

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B DK D E F IRL NL A P FIN S UKSource: Eurostat.


13. Évolution des dépenses en allocations familiales, 1990-1994

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12Prestations en naturePrestations en espècesNombre estimé d'enfants éligibles


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14. Évolution des dépenses en prestations familiales, 1994-1999

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12Prestations en naturePrestations en espècesNombre estimé d'enfants éligibles


UEUKSFINPANLIB DK D EL E F IRL

Prestation moyenne estimée par enfant


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lesquels des données sont disponi-bles), ce qui donne à penser que lesgouvernements ont accordé une plusgrande priorité aux prestations fami-liales. Dans 4 de ces cas (Autriche,Finlande, Irlande et Royaume-Uni),elles étaient toutefois moins élevéesqu’en 1994 tout comme aux Pays-Bas et en Suède. En Irlande, celareflète la croissance rapide du PIB

par habitant au cours de cette pé-riode plutôt qu’une priorité moindreaccordée aux prestations familiales.

Il est également à noter que la répar-tition des dépenses entre prestationsen espèces et en nature varie forte-ment. Alors que la majorité desdépenses au Danemark et en Suèdeet plus de la moitié en Finlande

prennent la forme de prestations ennature — dans le cadre de l’aide à lagarde d’enfants et de services —dans la plupart des autres pays, lesprestations en espèces prédominent.

Allocations de maternité

Le même type d’analyse peutêtre effectué pour les alloca-

tions de maternité (revenu de rem-placement en cas de congé dematernité + primes de naissance) enutilisant, cette fois, le nombre denaissances pour donner une estima-tion des éligibles. Comme celui desenfants, le nombre des naissances aeu tendance à diminuer dansl’Union. Entre 1990 et 1994, il abaissé d’environ 1 % par an.Comme les transferts en faveur desfemmes qui donnent naissance ontgénéralement augmenté dans lesÉtats membres en termes de pouvoird’achat — les seuls pays où il y a euune baisse étant la Grèce, la Franceet le Royaume-Uni — l’allocationmoyenne par accouchement s’estégalement accrue. En Allemagne, enItalie, en Autriche et au Portugal, lahausse a été de plus de 3 % par an(graphique 16). Au Danemark, enGrèce et au Royaume-Uni, mais pasen France, l’allocation moyenne adiminué en termes réels.

Au cours des cinq années qui ontsuivi, de 1994 à 1999, le nombre desnaissances a continué à baisser, bienqu’à un rythme plus lent, alors queles dépenses relatives aux allocationsde maternité en termes de pouvoird’achat augmentaient dans 8 Étatsmembres, diminuaient dans 4 et res-taient largement inchangées enAllemagne (aucune donnée n’estdisponible pour le Luxembourg et lesPays-Bas, voir graphique 17). Danstrois des quatre pays dans lesquels

15. Dépenses en prestations familiales par enfant par rapportau PIB par habitant, 1990, 1994 et 1999

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Prestations en naturePrestations en espèces




16. Évolution des dépenses en allocations de maternité et du nombre de naissances, 1990-1994

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Dépenses en allocations de maternité

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17. Évolution des dépenses en allocations de maternité et du nombre de naissances, 1994-1999

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EL IRL P FIN

Dépenses en allocations de maternité

Naissances

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B DK D E F I A S UK UE


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les dépenses ont accusé un fléchisse-ment — Autriche, Finlande et Suède — ce dernier a été supérieur àla baisse des naissances, si bien queles dépenses implicites par naissanceont diminué. Par contre, auDanemark, en Espagne, en France, enIrlande et au Portugal, les dépensespar naissance ont nettement progresséau cours de cette période (de plus de4 % par an dans chacun de ces pays).Malgré la baisse substantielle desdépenses implicites par naissance,l’allocation moyenne versée enFinlande et en Suède en 1999 étaitencore supérieure par rapport au PIBpar habitant à ce qu’elle était partoutailleurs dans l’Union (graphique 18).En Finlande, elle s’élevait à 65 % duPIB annuel par habitant et en Suède àprès de 60 %. Par contre, au Portugal,la valeur implicite était inférieure à10 % et en Irlande et au Royaume-Uni, elle tournait autour de 5 %.

Les sources de financement

Comme indiqué dans des rap-ports précédents sur la protec-

tion sociale en Europe, le mode definancement de la protection socialedans l’Union présente de profondes

différences. En gros, les pays peu-vent être répartis en deux catégories,d’un côté, les pays où les cotisationssociales financent dans une largemesure les dépenses et, de l’autre,les pays dans lesquels les impôtsjouent un rôle tout aussi impor-tant — voire beaucoup plus impor-tant, comme dans le cas duDanemark. La Belgique, l’Alle-magne, l’Espagne, la France, lesPays-Bas et l’Autriche où les cotisa-tions sociales fournissaient environdeux tiers des recettes de la protec-tion sociale en 1999 — 72 % enBelgique — sont à classer dans lepremier groupe. Le second englobetous les autres États membres, où lesrecettes provenant des cotisationsreprésentaient de 60 % (Grèce et

Italie) à 28 % (Danemark) du totaldes recettes (graphique 19).

Dans l’ensemble de l’Union, lescotisations n’ont cessé de perdre del’importance comme source derecettes au cours des années 90, pas-sant de 66 % en 1990 à 63½ % en1994 et à 60½ % en 1999, ce quis’explique en partie par l’objectif deplus en plus urgent de réduire l’im-pôt sur le travail pour promouvoir lacréation d’emplois. Cette baisse aété manifeste dans la plupart desÉtats membres. L’importance rela-tive des cotisations s’est néanmoinsaccrue au cours de la période enBelgique (bien que faiblement seu-lement après 1995), au Danemark(où elles étaient inexistantes en1990), aux Pays-Bas et en Suède (aumoins à partir de 1993). Par contre,la diminution a été particulièrementnette en France (passant d’un peumoins de 80 % en 1990 à 67 % en1999) et en Italie (de 70 % à 58 %).

Le fléchissement du montant relatifdes recettes perçues sous forme decotisations s’est concentré sur lescotisations patronales pendant lapremière moitié de la décennie etdavantage sur celles des salariés (ouplus précisément sur les personnesprotégées, puisqu’elles englobentles indépendants et les allocatairessociaux) à partir de 1994. En effet,

18. Dépenses en allocations de maternité par enfantpar rapport au PIB par habitant 1990, 1994 et 1999

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B DK D E F I A S UK UE

19. Financement de la protection sociale par source de financement dansles États membres, 1990, 1994

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dans 7 des 15 États membres, la partdu financement total provenant descotisations patronales a augmentéentre 1994 et 1999, notamment enBelgique et aux Pays-Bas où elle estpassée respectivement de 42 % à49½ % et de 19 % à 28½ %. EnBelgique, toutefois, il a été procédéen 1995 à un changement de classi-fication qui a eu pour effet de faireapparemment augmenter les cotisa-tions patronales. Après ajustementpour tenir compte de ce change-ment, les cotisations patronalesreprésentaient en 1999 à peu près lamême proportion des recettes totalesque cinq ans auparavant. De ma-nière générale, il convient aussid’interpréter ces chiffres avec pru-dence, étant donné qu’ils englobentles cotisations volontaires verséespar les employeurs pour financerdes dépenses dans l’intérêt communde leurs salariés, ce qui est traitécomme faisant partie de la protec-tion sociale dans les comptesSespros, comme les cotisations auxrégimes de pension complémen-taire. Il est possible que des change-ments dans les cotisations volon-taires de ce type cachent des changements en matière de coti-sations légales dans une directionopposée dans certains pays.

Par rapport au PIB, les fonds collec-tés grâce aux cotisations sociales ontquelque peu diminué de 1990 à1999, en dépit du fait qu’ils aientaugmenté pendant la première partiede la période jusqu’en 1994. Lesrecettes totales fournies par les coti-sations n’ont progressé de manièresignificative pendant la décennieque dans quelques pays — à savoiren Belgique, au Danemark, enGrèce et en Autriche — et l’aug-mentation des recettes provenantdes cotisations patronales ne vautque pour la Belgique et les Pays-Bas(un glissement des cotisations des

salariés vers les cotisations patrona-les étant intervenu dans ce dernierpays entre 1997 et 1998).

Par rapport aux appointements etsalaires — ou coûts salariaux — quiont légèrement régressé par rapportau PIB au cours des années 90, leproduit des cotisations sociales auniveau de l’UE était à peine plusélevé en 1999 qu’en 1990, bien queplus bas qu’en 1994. Les cotisationsdes employeurs ont baissé d’environ1 % des coûts salariaux et celles dessalariés d’un peu moins de 1 %,annulant dans les deux cas les aug-mentations des quatre premièresannées de la décennie (graphique20). Les cotisations globales n’ontdiminué de plus de 2 % que dansdeux pays seulement — en France et

en Finlande — tandis qu’auDanemark et en Grèce, elles ontaugmenté de plus que cela.

Les recettes rapportées

aux dépenses

Les chiffres relatifs aux dépensesde protection sociale par rap-

port au PIB, examinés plus hautdans ce chapitre, masquent le faitque, dans la plupart des pays, lesrecettes collectées sont supérieuresaux dépenses courantes, ce qui estdû au souci d’accumuler une réservepour faire face aux futurs coûtsescomptés, notamment ceux despensions de retraite. En 1999, le


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20. Cotisations des employeurs et des salariés par rapportaux coûts salariaux dans les États membres en 1990, 1994 et 1999

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50Cotisations des employeurs Cotisations des salariés

En % des coûts salariaux (remunération des salariés)


21. Total des dépenses et des recettes de protection socialepar rapport au PIB dans les États membres, 1999

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Total des dépenses Total des recettes

En % du PIB


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total des recettes perçues par lesgouvernements dans l’Union pourfinancer les dépenses sociales s’estélevé à 28½ % du PIB de l’UE, 1 %du PIB en plus que le total desdépenses (graphique 21, dans lequelles pays sont classés en fonction desrecettes par rapport au PIB plutôtque par rapport aux dépenses).

Dans tous les États membres, saufen Autriche, les recettes ont dépassé

les dépenses en 1999, bien que dansdes proportions différentes, allantde près de 6 % du PIB aux Pays-Bas(c’est-à-dire que les recettes étaientde 20 % supérieures aux dépenses)et de plus de 3 % du PIB auDanemark et en Finlande à très peuau Portugal et en Autriche. EnAutriche, les recettes ont été margi-nalement inférieures aux dépenses.Ces différences signifient que lecoût relatif de la protection sociale

entre pays est quelque peu différentselon qu’il est mesuré en termes derecettes plutôt qu’en termes dedépenses. La Suède reste le paysayant les coûts les plus élevés parrapport au PIB, mais les Pays-Baspassent au-dessus de l’Autriche, dela Belgique, de l’Allemagne et de laFrance, tandis que le Danemarkpasse au-dessus de l’Allemagne etde la France.

Évolution des sources de financement depuis 1999

Depuis 1999, la dernière année pour laquelle on dispose de données Sespros sur les sources de financement, plu-sieurs États membres ont introduit des mesures qui affectent la structure du financement. Dans certains cas, ellesont été conçues spécifiquement pour moins faire appel aux cotisations sociales afin d'atténuer les charges quipèsent sur le coût du travail.

La France, notamment, a remplacé les cotisations sociales prélevées pour couvrir l'assurance-maladie par unimpôt, la cotisation sociale généralisée (ou CSG). De plus, elle a réduit les cotisations patronales sur les bassalaires dans les entreprises qui ont introduit la semaine de 35 heures (ou plus spécifiquement qui se sontconformées au système), selon un barème dégressif pour accorder les plus grandes réductions aux salaires lesplus bas. Pour compenser cette perte de revenu, elle a augmenté les taxes sur le tabac de 10 %.

Le Portugal a délibérément tenté de préparer la voie à un élargissement des sources de financement de la pro-tection sociale en introduisant une nouvelle législation en août 2000, le but étant de moins compter sur les coti-sations patronales afin de diminuer les coûts non salariaux de la main-d'œuvre.

En Suède, le taux global des cotisations des employeurs a été abaissé de 0,14 % en 2000 pour arriver à 32,92 %des salaires bruts. Cependant, cette réduction représente un glissement vers les cotisations des salariés ou «despersonnes protégées» plutôt qu'une baisse globale. En Suède, le taux de la cotisation à la pension de vieillesse aété augmenté pour les salariés et les indépendants de même que les cotisations à l'assurance-maladie pour cesderniers. En Autriche, les indépendants et les agriculteurs ont vu leurs cotisations pour la pension augmenter de0,5 % de leurs revenus en janvier 2000, et dans le même temps, le niveau du revenu minimal à partir duquel lesindépendants doivent payer des cotisations a été abaissé, tandis qu'il était relevé pour les agriculteurs.

En Irlande, on observe une tendance en sens inverse: le plafond des cotisations patronales a été aboli, ce qui afait progresser le taux moyen ainsi que les recettes provenant de cette source et devait quelque peu compenserla forte diminution de l'impôt des sociétés intervenue ces dernières années. Il s'ensuit que l'emploi de travailleurshautement rémunérés coûtera proportionnellement plus cher que celui des travailleurs à bas salaires. Par ailleurs,le taux de cotisation des salariés est passé de 4,5 % à 4 %.

En Autriche, les prestations pour maladies professionnelles et accidents du travail ont été soumises à l'impôt enjanvier 2001, les recettes escomptées devraient s'élever à quelque 2-3 % des dépenses en la matière.

Partie II — Développements en matière de modernisation des systèmes de protection sociale

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Tous les gouvernements del’Union sont confrontés à un

défi, celui de fournir une protectionsociale de haut niveau, qui est essen-tielle pour les personnes qui ne peu-vent travailler, que ce soit pour desraisons de maladie, d’invalidité,d’incapacité à trouver un emploi, devieillesse, de garde d’enfants ou au-tres personnes à charge. Les systè-mes de protection sociale doiventaussi être compatibles avec larecherche d’une croissance écono-mique et d’un haut niveau d’emploidurables. Or les tendances démogra-phiques observables dans tous lesÉtats membres permettent difficile-ment de parvenir à tel équilibre. Laproportion de la population de 65 ans et plus ne cessera d’augmen-ter et, par conséquent, le nombre deretraités ayant besoin d’une aide aurevenu et de soins de santé ira crois-sant.

La communication de la Commis-sion, «Une stratégie concertée pourmoderniser la protection sociale»[COM(1999) 347], publiée en 1999,a attiré l’attention sur ce défi.Ensuite, en mars 2000, le Conseileuropéen de Lisbonne a reconnul’importance du modèle social euro-péen, avec ses régimes de protectionsociale très développés, pour soute-nir le passage à l’économie de laconnaissance. Ces régimes doiventtoutefois être adaptés dans le cadred’un État social actif, de manière àrendre le travail financièrement inté-

ressant, à garantir leur viabilité àlong terme malgré le vieillissementde la population, à promouvoir l’in-clusion sociale et l’égalité des sexes,et à fournir des services de santé dequalité.

Cette seconde partie du rapport pré-sente un aperçu global des effortsaccomplis par les États membrespour moderniser leurs systèmes deprotection sociale et pour les rendreplus rentables. Elle étudie lesrécents développements politiquesdans quatre domaines correspondantaux grands objectifs identifiés par laCommission et le Conseil et confir-més par le Conseil européen deLisbonne (13):

— promouvoir l’intégration sociale;

— garantir des retraites sûres et desrégimes de retraite viables;

— garantir un niveau élevé et dura-ble de protection de la santé;

— rendre le travail plus avantageuxet garantir un revenu sûr.

Promouvoir l’intégration sociale

Il ressort de plus en plus claire-ment de la mise en œuvre de la

méthode ouverte de coordination eten particulier des plans d’actionnationaux contre la pauvreté et l’ex-clusion sociale préparés par tous lesÉtats membres que le défi majeur àrelever par les politiques publiques àl’égard de la pauvreté et de l’exclu-sion sociale consiste à assurer queles principaux mécanismes distri-buant les chances et les ressour-ces — le marché du travail, la fis-calité, la protection sociale, l’éduca-tion, le logement, la santé et d’autreservices — répondent aux besoinsdes personnes menacées de pauvretéet d’exclusion sociale et à permettreà ces personnes de jouir de leursdroits fondamentaux. Autrement dit,il convient d’assurer que ces systè-mes soient sensibles aux besoinsindividuels et s’adaptent de manièreà faire face aux risques tant tradi-tionnels que nouveaux de pauvretéet d’exclusion sociale.

Promouvoir l’inclusion socialeimplique donc toujours plus quel’on tienne compte de divers chan-gements structurels importants quise produisent dans l’ensemble del’UE. Ceux-ci peuvent engendrer denouveaux risques de pauvreté etd’exclusion sociale pour les groupesparticulièrement vulnérables si l’onne prend pas les mesures appro-


(13) Les objectifs ont été fixés au départ dansla communication de la Commission«Une stratégie concertée pour moderni-ser la protection sociale» [COM(1999)347].


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priées pour y faire face. Ces change-ments sont les suivants: change-ments structurels majeurs du mar-ché du travail, développement trèsrapide de la société de la connais-sance et des technologies de l’infor-mation et de la communication,augmentation du nombre de person-nes vivant plus longtemps et baissedes taux de natalité, ce qui fait aug-menter les taux de dépendance, ten-dance croissante à la diversitéethnique, culturelle et religieusealimentée par les migrations inter-nationales et l’augmentation de lamobilité au sein de l’Union, évolu-tion des structures familiales et desménages.

Bien que l’ampleur et l’intensité desproblèmes varient fortement selonles États membres, le défi politiqueglobal peut se décomposer en huitdéfis essentiels qu’il importe derelever pour lutter contre la pauvre-té et l’exclusion sociale, à savoir:mettre en place un marché du travailfavorisant l’inclusion et promouvoirl’emploi comme un droit et unechance pour tous, garantir un revenuadéquat et des ressources suffisantespour vivre dans la dignité, luttercontre le handicap éducatif, préser-ver la solidarité familiale et protégerles droits des enfants, assurer à tousun logement décent, garantir l’égali-té d’accès à des services de qualitéet investir dans de tels services(santé, transports, assistance so-ciale, services de garde, servicesculturels, juridiques et de loisirs),améliorer la diffusion des serviceset régénérer les zones souffrant dedénuements multiples (14).

Les États membres mettent au pointun vaste éventail de mesures enfaveur de l’inclusion sociale dansl’ensemble de ces domaines clés,comme le montrent les différentsplans d’action nationaux pour l’in-clusion sociale. Par exemple, ilsreconnaissent tous de manière géné-rale l’importance de promouvoirl’accès à l’emploi, non seulementcomme moyen de sortir de la pau-vreté et de l’exclusion sociale, maiségalement pour empêcher d’y tom-ber. Un lien étroit est aussi établientre les plans d’action nationauxpour l’inclusion sociale et ceux pourl’emploi. De plus, l’importance del’accès à l’emploi comme moyen depromouvoir l’inclusion sociale estsoulignée dans les lignes directricespour l’emploi en 2002 (ligne direc-trice n° 7).

Les mesures adoptées pour rendre letravail plus attrayant et pour aiderles chômeurs et les autres inactifs àtrouver un emploi jouent un rôlemajeur dans la lutte contre l’exclu-sion sociale. La politique dansl’Union a nettement changé d’orien-tation ces dernières années; elle nevise plus tant à assurer un revenupassif à ceux qui sont incapables detrouver un emploi ou qui ne sont paséconomiquement actifs qu’à menerdes actions positives destinées àréintégrer les gens sur le marché dutravail.

Les politiques d’intégration socialetendent à aider les gens à trouver unemploi en leur fournissant desconseils et une assistance dans leurrecherche et en accroissant leurcapacité d’insertion professionnelle.

Les chances de trouver un emploistable à long terme ne dépendenttoutefois pas seulement des pro-grammes offerts sur le marché dutravail, mais aussi du niveau d’édu-

cation des personnes, de leursconditions de vie, des servicessociaux et de santé auxquels ellesont accès et du soutien général dontelles peuvent bénéficier. Si renfor-cer l’accès à l’emploi est un moyentrès important de promouvoir l’in-clusion sociale, il ne suffit cepen-dant pas à garantir l’intégration detous. Pour certaines personnes,notamment en raison de leur âge(qu’elles soient trop jeunes ou tropâgées) ou de facteurs particulierstels qu’un handicap ou une mau-vaise santé, l’accès à l’emploi peutne pas être une option réaliste. Dansde tels cas, le défi politique consisteà assurer que ces personnes aientaccès à un revenu adéquat, à unlogement décent et à des services dequalité en matière de santé, d’assis-tance sociale, d’éducation et de for-mation, de culture, de loisirs, detransports, etc. Il est également évi-dent que la capacité d’accès à l’em-ploi est grandement renforcée pardes politiques de soutien dans cesdomaines. En outre, comme lesenfants et adolescents, dans toutel’Union, sont plus exposés au risquede pauvreté et d’exclusion socialeque les adultes, il est très importantd’investir dans des politiques quifavorisent l’insertion des enfants etqui brisent le cycle récurrent de lapauvreté et empêchent la pauvretéintergénérationnelle.

Les plans d’action nationaux mon-trent clairement que les approchesadoptées pour promouvoir l’inclu-sion sociale consistent générale-ment en un mélange de réponsess’intéressant au marché, de poli-tiques publiques et d’actionsmenées par la société civile. Parmiles divers domaines d’action, il estpossible d’identifier trois grandsobjectifs vers lesquels tendent cesapproches. Premièrement, ellesvisent à promouvoir l’universalité

(14) Les défis mentionnés ici sont décritsplus en détail dans le Rapport conjointsur l’inclusion sociale.


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en renforçant l’adéquation, l’acces-sibilité et l’abordabilité des poli-tiques et dispositions générales.Deuxièmement, elles promeuventl’égalité des chances en s’intéres-sant à des déficits spécifiques (parexemple un manque de qualifica-tions) qui peuvent être comblés pardes actions appropriées. Troi-sièmement, elles visent à soutenir lasolidarité sociale en compensant desdéficiences qui ne peuvent être sur-montées ou seulement partiellement(par exemple des infirmités).

Mesures visant à aider les personnessocialement exclues

à entrer dans le monde du travail

Des mesures ont été prises danstoute l’Union pour fournir une

formation aux personnes dont lesqualifications sont inadéquates oules compétences dépassées en raisonde l’évolution de la technologie oude la structure de l’activité écono-mique. Par ailleurs, l’accès à l’aideau revenu a, dans de nombreux cas,été subordonné à la participation àdes programmes actifs sur le marchédu travail. En Finlande et en Suèdepar exemple, les personnes quidemandent une aide sociale pourcause de chômage sont tenues des’inscrire comme demandeur d’em-ploi auprès des services de l’emploi.Au Portugal, les sans-emploi qui nepeuvent bénéficier d’allocations dechômage sont obligés de participer àdes activités d’intérêt social afin depouvoir recevoir une allocationsociale (qui est égale au salaireminimal).

Tous les États membres ont intensi-fié leurs efforts pour aider les

demandeurs d’emploi inscrits avantqu’ils n’atteignent 6 mois (jeunes)ou 12 mois (adultes) de chômage,conformément aux lignes directricespour l’emploi. L’attention s’estensuite tournée vers ceux qui sontau chômage depuis une période pluslongue, qui sont particulièrementdifficiles à placer et qui, par consé-quent, sont particulièrement mena-cés d’exclusion sociale.

De nombreux pays ont instauré dessubventions à l’emploi, que ce soitsous la forme de réductions des coti-sations sociales des employeurs oude paiements directs aux entrepri-ses, pour inciter les employeurs àembaucher des chômeurs de longuedurée. C’est le cas, par exemple, enBelgique et en Suède (pour ceux quisont au chômage depuis quatre ansou plus) comme indiqué plus haut.En Autriche, il est offert aux chô-meurs de longue durée des emploisdans les services à la collectivitéqu’ils sont censés accepter et pourlesquels ils reçoivent une prime de20 % s’ajoutant à leur allocation.Dans le même ordre d’idée, desemplois «Inflow/Outflow» d’unedurée maximale de 5 ans, c’est-à-dire des emplois dans le secteurpublic impliquant des activités tellesque garder et surveiller des immeu-bles ou des zones collectives, sontofferts aux Pays-Bas à ceux qui nepeuvent trouver un emploi perma-nent à plein temps. Au Royaume-Uni, dans le cadre du New Deal,ceux qui sont sans emploi depuisplus de deux ans ont le choix entreun emploi subventionné, une forma-tion par le travail ou un emploi dansles secteurs du volontariat ou del’environnement. L’Espagne a intro-duit, en février 2000, le revenu d’in-sertion active sur le marché du tra-vail, qui consiste en un revenu enespèces lié à l’accomplissement demesures de politique active qui

n’impliquent pas le paiement desalaires, pour les chômeurs de lon-gue durée de plus de 44 ans qui ontdes personnes à charge et qui n’ontplus droit à des allocations de chô-mage contributives ou non contribu-tives.

Des politiques similaires ont étéappliquées aux personnes invalidesqui sont néanmoins capables de tra-vailler et qui, par le passé, avaientaccès aux prestations sociales etdont on n’attendait pas nécessaire-ment qu’elles trouvent un emploi —ou qui étaient même découragées dele faire, comme nous l’avons indi-qué plus haut. En Irlande, la périodeouvrant droit à l’allocation de retourau travail (Back to Work Allowance)pour ceux qui reçoivent une alloca-tion d’invalidité a été ramenée de 5à 3 ans. Aux Pays-Bas, le gouverne-ment a fixé pour objectif, depuis2000, que 10 % des emplois«Inflow/Outflow» décrits ci-dessussoient occupés par des personnesinvalides. Au Danemark, dans lecadre de la réforme du régime deretraite anticipée qui entrera envigueur en 2003, des emplois flexi-bles spécialement adaptés serontcréés pour les personnes invalidesau lieu de leur donner des pensionsde retraite anticipée. En raison de lasituation difficile pour les handica-pés sur le marché du travail, le gou-vernement fédéral autrichien a lancéune initiative de formation et d’em-ploi (Behindertenmilliarde) pourfaciliter leur insertion sur le marchédu travail et/ou pour sauvegarderdes emplois précaires. Le groupecible est composé de personnessouffrant d’un handicap physique,psychique ou mental ou d’un troublesensoriel qui ne peuvent obtenir ouconserver un emploi sans mesuresde soutien. Une somme de 73 millions d’euros par an ont étéréservés pour les années 2001 et


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2002. Les mesures profiteront àenviron 15 000 personnes handica-pées par an. En 2001, quelque 370 projets ont été approuvés et 350 approximativement sont plani-fiés pour 2002.

Par ailleurs, il est fait obligation auxemployeurs d’embaucher des per-sonnes moins valides. EnAllemagne, à compter de janvier2001, toutes les entreprisesemployant plus de 20 personnessont légalement tenues de veiller àce que leurs effectifs comprennentau moins 5 % de handicapés, tandisque dans le même temps, les droitsde ces personnes et la défense deleurs intérêts dans l’entreprise ontété renforcés. Une obligation simi-laire a été prévue en Italie où lesemployeurs bénéficient aussi d’uneexemption partielle ou totale decotisations sociales, s’ils embau-chent des personnes moins valides.L’Espagne a favorisé le recrutementde certains groupes de personnesmenacées d’exclusion sociale enoctroyant des subventions auxemployeurs à des fins de recrute-ment direct. Plus spécifiquement, lemontant des prestations en faveur del’insertion financière des handica-pés a triplé entre 1995 et 2000, leurtaux de croissance s’étant élevé jus-qu’à 47 % en 1996 et à 62 % en1999.

L’accent mis sur les mesures activesdu marché du travail à l’égard desparents isolés et des femmes engénéral est également manifestedans certains pays, notamment dansceux où le taux de participation deces groupes à la population activeétait faible dans le passé. AuLuxembourg par exemple, si lesparents isolés ayant un enfant demoins de 6 ans veulent continuer àavoir droit aux prestations, ils nepeuvent plus se dispenser, depuis

mars 2000, de chercher activementdu travail. De plus, des mesures ontété prises dans toute l’Union pourdévelopper les possibilités de garded’enfants.

L’attention s’est focalisée tout parti-culièrement sur les parents isolés oules mères isolées au Royaume-Unioù leur nombre tend à être plusélevé qu’ailleurs et où leur taux departicipation est traditionnellementmoindre que dans les autres Étatsmembres. Ainsi, le New Deal forLone parents, qui vise à fournir uneassistance active aux personnesayant un enfant de 5 ans ou plus, apermis à près de 34 000 sans-emploide trouver du travail entre lemoment de son introduction auniveau national en 1998 et le débutde 2000. Par la suite, et après desétudes d’évaluation, les efforts ontvisé à faciliter le passage des béné-ficiaires d’allocations à un emploirémunéré et à réduire l’incertitude etla crainte de la perte de revenu liéesà ce passage. En conséquence, uneaide financière pouvant aller jusqu’à1 600 euros par an a été fournie,pour la garde d’enfants, aux person-nes qui abandonnent le soutien aurevenu en entrant dans le monde dutravail, ainsi que deux semainessupplémentaires de prestations pourpasser le cap avant la perception dusalaire.

En fixant un plafond aux frais payéspar les parents pour la garde d’en-fants à partir de 2002, la Suède apoursuivi un but similaire, à savoirfaire en sorte que les personnesayant des enfants s’en sortent mieuxen travaillant.

Les minorités ethniques et lesmigrants ont fait l’objet d’une atten-tion particulière dans certains Étatsmembres. La Grèce, où le problèmeest particulièrement aigu (368 000

anciens immigrants illégaux enre-gistrés), une nouvelle loi offre auximmigrants illégaux une secondechance de faire régulariser leursituation et de s’intégrer dans lapopulation active avec les mêmesdroits et obligations que les citoyensgrecs. Il leur est d’abord accordé unpermis de séjour de six mois et, aucours de cette période, ils peuventdemander un permis de travail pourune durée pouvant atteindre un an.

En Finlande, où l’immigration estmoindre, des mesures ont été misesen œuvre en mai 1999 pour aider lesmigrants à s’insérer sur le marchédu travail en leur donnant accès àl’assistance sociale et aux program-mes du marché du travail. En Suèdeune prestation spéciale sera instau-rée (à partir de janvier 2003) pourles personnes de plus de 65 ans quine remplissent pas les conditionsrequises pour bénéficier d’une pen-sion de vieillesse suffisante.

Autres mesuresd’inclusion

Dans la plupart des États mem-bres, les soins de santé sont

accessibles à tous, soit gratuitementà l’endroit où ils sont dispensés, soità un prix abordable et remboursa-ble. Dans certains cas cependant,des petits groupes sont demeurésexclus, et certains pays ont tenté cesdernières années de faire en sorteque ces groupes soient adéquate-ment couverts. La France a pris desdispositions, avec effet en 2000,pour garantir une couverture univer-selle en rendant les cotisations àl’assurance-maladie obligatoirespour tous et en exemptant de paie-ment ceux qui ont un revenu men-suel inférieur à 535 euros.L’Espagne a adopté en 2000 unelégislation visant à donner accès aux


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soins de santé d’urgence auxmigrants illégaux de 18 ans et pluset le droit à une couverture intégraleà ceux qui ont moins de 18 ans ainsiqu’aux femmes enceintes.

L’accès à un logement décent estégalement considéré comme un élé-ment essentiel de l’intégrationsociale dans l’Union, et dans denombreux cas, ceux qui bénéficientde prestations sociales ont droit àdes subventions au logement.Certains pays ont adopté des mesu-res supplémentaires en la matièredepuis 1999. Ainsi, l’Irlande, dansle but d’encourager la participationà des programmes actifs sur le mar-ché du travail, a instauré en 2000une allocation logement d’environ40 euros par semaine à l’intentionde ceux qui s’inscrivent à un coursde formation ou qui prennent unemploi à temps partiel. Au Portugal,les ménages à bas revenus ont puobtenir des prêts sans intérêt d’unedurée maximale de 30 ans pour cou-vrir les frais de rénovation de leurmaison. Au Royaume-Uni, le gou-vernement s’est fixé comme objectifen 1999 de réduire de moitié lenombre des sans-abri pour 2002 et amis de côté un budget de 310 mil-lions d’euros à cet effet, ce qui apermis aux autorités locales de four-nir aux sans-abri un logement tem-poraire pour une durée pouvantatteindre deux ans. La Grèce a pro-mulgué en 2000 une législationvisant à fournir un logement auxrapatriés grecs en provenance desanciennes Républiques soviétiques.

En Espagne, les plans territoriaux delutte contre la pauvreté et l’exclu-sion sociale dans les communautésautonomes et les corporations loca-les utilisent les indicateurs convenuspour leur suivi.

Le revenu minimal

Dans les pays nordiques, d’am-ples droits individualisés et

universels aux prestations de sécuri-té sociale et aux services sociaux etde santé, garantis à tous les rési-dents, se sont avérés être un moyenefficace de lutter contre l’exclusionsociale, notamment des personnesayant des difficultés particulières àobtenir un emploi, qui se voient par-ticulièrement exposées à ce risque.Bien que dans la plupart des pays del’UE, le système de protectionsociale garantisse, au moins en prin-cipe, un niveau minimal de revenu,cet aspect est encore en voie dedéveloppement dans quelques Étatsmembres méridionaux.

En Italie, un programme pilote attri-buant à des municipalités choisies laresponsabilité de garantir un niveauminimal de revenu à tout un chacuna été étendu à un plus grand nombred’entre elles jusqu’à la fin de 2002.

En Belgique, le revenu minimalgaranti pour les personnes âgées aété remplacé en 2001 par un nou-veau système (GRAPA), qui vise àassurer l’égalité de traitement deshommes et des femmes de tousâges, quelle que soit leur situationpersonnelle (marié ou concubin parexemple). De surcroît, il a été déci-dé d’augmenter l’allocation mini-male de 4 % en 2002. En Autriche,par contre, l’indexation automatiquede l’aide sociale dans le cas deschômeurs de longue durée a pris finen janvier 2001.

L’Allemagne a adopté en décembre2000 des dispositions législativesqui imposent aux deux organismeschargés du soutien au revenu, àsavoir les autorités de prévoyancesociale responsables de l’aide so-ciale et les services locaux de l’em-

ploi chargés d’aider les chômeurs,l’obligation de coopérer en vue d’améliorer l’efficacité du sys-tème social dans son ensemble.

Garantir des retraites sûres

et des régimes de retraite viables

Depuis 1999, les gouvernementsdans l’ensemble de l’Union se

sont préoccupés de la pressionfinancière exercée sur les régimes deretraite par le nombre croissant depersonnes ayant dépassé l’âge de lapension et le fait que leur nombre vacontinuer à augmenter dans lesannées à venir à mesure que la géné-ration du «baby boom» se retire dumonde du travail.

Au cours des 10 années entre 1990et 2000, le nombre de personnes 65 ans et plus — l’âge officiel de laretraite dans la plupart des Étatsmembres — a augmenté de près de1½ % par an dans l’Union, maisavec des différences marquées d’unpays à l’autre. En Espagne, en Italieet au Luxembourg, leur nombre aprogressé de plus de 2 % par an et,en Grèce, de près de 3 % par an. Parcontre, au Danemark, il a quelquepeu diminué et, en Suède et auRoyaume-Uni, il a très peu augmen-té. Durant les 15 années allant de2000 à 2015, ce nombre devrait pro-gresser à peu près au même rythmequ’au cours des 10 années passées,mais cette fois avec moins d’écartsentre les États membres. La Grèceest le seul pays où la hausse prévueest inférieure à 1 % par an. Dans lecas de l’Espagne, un net ralentisse-ment de l’augmentation est prévu,de 2,4 à 1,18 %. En 2015, dans laplupart des pays de l’UE, le nombrede retraités risque d’être de 20 %


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plus élevé que maintenant et de40 % plus élevé qu’en 1990. Parrapport à 1990, la différence dépas-serait les 50 % en Grèce, auLuxembourg, aux Pays-Bas et enFinlande et elle serait d’un peumoins de 50 % en Italie.

Le problème que pose le finance-ment de la croissance des pensionsassociée à une telle augmentationest exacerbé par le fait que le nom-bre de personnes en âge de tra-vailler, qui devront principalementfinancer les pensions supplémentai-res, risque de s’accroître relative-ment peu. Il est prévu qu’en 2015,ce nombre soit juste de 1 % plusélevé qu’aujourd’hui dans l’Union.Dans quatre États membres —Allemagne, Espagne, Italie etFinlande — il devrait, d’ici 15 ans,être inférieur à ce qu’il est mainte-nant. On estime qu’il devrait êtreinférieur d’un peu plus de 15 % enItalie, ce qui signifie, étant donnél’accroissement relativement fort dunombre de retraités, que les problè-mes de financement risquent d’êtretrès graves. La Finlande est égale-ment confrontée à problème particu-lier de financement, en ce sens quele nombre de personnes en âge detravailler devrait baisser de 4 %alors que celui des personnes de 65 ans et plus a des chances d’aug-menter plus que partout ailleursdans l’UE, en fait de quelque 35 %.

D’après les projections démogra-phiques actuelles, le ratio des per-sonnes âgées à charge — le rapportentre ceux qui ont dépassé l’âge dela retraite et la population en âge detravailler — fera plus que doubler etpassera de 24 % aujourd’hui à 49 %d’ici à 2050. Les projections relati-ves aux dépenses publiques pour lespensions indiquent que le vieillisse-ment aura pour conséquence proba-ble une augmentation de l’ordre de

3 à 5 points de pourcentage du PIBou plus dans la plupart des pays.

Face à ce problème qui est mainte-nant bien compris depuis quelquesannées, les États membres ont réagide différentes manières. Ils ont tentéde réduire les coûts actuels et, ce quiest plus important, les coûts futursqu’implique l’octroi d’une pensionà ceux qui se sont retirés de l’activi-té économique. Ils ont aussi cher-ché, dans un certain nombre de cas,à faire en sorte que les fonds néces-saires pour financer les pensionssoient disponibles sans imposer unecharge exceptionnellement lourde àceux qui travaillent, en instaurantdes fonds de pension pour répondreaux engagements futurs et enessayant d’accroître le nombre d’ac-tifs de manière à réduire les tauxd’impôt et de charges sociales à pré-lever.

De manière plus spécifique, lesmesures adoptées ont notammentconsisté à:

— relever l’âge de la retraite;

— réduire les incitations à la retraiteanticipée ou la possibilité de laprendre et encourager les gens àrester actifs plus longtemps;

— augmenter le nombre d’annéesde cotisation exigé pour bénéfi-cier d’une pension intégrale;

— réduire le montant de la pensionpar rapport à un niveau donné decotisations versées ou de salairegagné en travaillant;

— réduire le taux d’indexation réeldes pensions, en particulier enadaptant le montant à l’inflationdes prix et non à l’inflation dessalaires, ce qui revient à mainte-nir la valeur réelle des pensions

mais à diminuer leur valeur rela-tive par rapport au revenu;

— encourager le passage des pen-sions d’État à des régimes depension professionnels et privésafin d’alléger la charge du sou-tien au revenu qui pèse sur lebudget du gouvernement — ousur le fonds de pension public;

— accroître le revenu que les retrai-tés ont le droit de gagner en plusde leur pension ou réduire l’im-position de celui-ci en vue d’en-courager les retraités à compléterleur pension.

Les mesures prises depuis 1999l’ont toutefois été à une échelle rela-tivement modeste dans la plupartdes pays si l’on tient compte du défidémographique qui les attend, bienqu’il y ait des exceptions que nousdécrirons plus loin. Cela est dû enpartie aux réformes en profondeurintroduites les années précédentesdans plusieurs pays (en Espagne, enItalie, en Finlande et en Suède —voir La protection sociale enEurope, 1997 et 1999). Mais c’estaussi une conséquence des difficul-tés qu’il y a à apporter des change-ments fondamentaux aux systèmesbasés sur l’assurance dans lesquelsdes cotisations ont été payées pen-dant de nombreuses années enescomptant un certain niveau depension.

Par ailleurs, les mesures prises ontété conditionnées par le souci d’évi-ter l’exclusion sociale. Elles ont étéconçues pour protéger les membresles plus démunis de la société etfaire en sorte que chaque retraité aitun niveau de revenu et un niveau devie acceptables. De plus, un certainnombre de pays s’est efforcé d’amé-liorer l’équité du système afin queles personnes en situation similaire


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ne soient pas traitées différemment.Le but de la réforme des pensionsn’a pas été seulement de réduire lacharge que représente leur finance-ment pour l’État et de sauvegarder laviabilité financière des régimes,mais aussi de garantir que ces der-niers remplissent leur fonctionsociale ultime qui est de fournir unniveau de revenu acceptable auxpersonnes retraitées.

La réforme des régimesde pension

L’Allemagne a décidé de procé-der à une grande réforme des

régimes de pension et a commencé àla mettre en œuvre. Cette réforme,qui consiste à renforcer les deu-xième et troisième piliers — eninstaurant un régime de pensioncomplémentaire et de pension parcapitalisation — a pour but de par-venir à établir un meilleur équilibredes cotisations et des prestationsentre les générations. Un plafond aété fixé à l’augmentation des cotisa-tions au régime de pension public.

Après avoir harmonisé les disposi-tions applicables aux pensions dansles secteurs public et privé, leLuxembourg relève le taux de basede la pension d’un peu moins de12 %. Une prime sera versée pourchaque année de cotisation et lesniveaux de pension minimale serontmajorés de près de 5 %. De plus, lestravailleurs qui ont payé des cotisa-tions pendant 38 ans ou plus et quicontinuent à travailler après 55 ansverront augmenter légèrement leurtaux de pension (c’est-à-dire le tauxpar rapport au revenu du travail).

En Grèce, une réforme intégrale durégime de pension est envisagée afind’enrayer la croissance des dépenseset elle englobera une certaine conso-

lidation des nombreux régimes dif-férents qui existent dans certainssecteurs. Dans le secteur bancairepar exemple, il est prévu de regrou-per dans le régime de pension debase IKA (la plus grande organisa-tion d’assurance sociale du pays)tous les salariés qui sont actuelle-ment dispersés parmi 5 régimes dif-férents et d’établir un fonds unifiépour les pensions complémentaires.Cette consolidation, à laquelle ilfaut ajouter la mise en œuvre d’unsystème d’information intégré prévudans IKA, pourrait avoir pour résul-tat de réduire l’ampleur de l’évasiondes cotisations, qui est énorme enGrèce, et donc d’améliorer la viabi-lité financière du régime de pension.

Relever l’âge effectif de la retraite

Un des grands thèmes que l’onretrouve dans toutes les mesu-

res prises ces dernières années estd’accroître le nombre de personnesâgées qui travaillent, d’allonger leurcarrière professionnelle et de ren-dre la retraite anticipée moins at-trayante.

La façon la plus évidente de le fairea été de relever l’âge officiel de laretraite ou d’augmenter le nombred’années de cotisation requis pouravoir droit à une pension complète.L’Allemagne, l’Autriche, laBelgique, le Portugal et leRoyaume-Uni ont déjà pris, voicides années, des mesures visant àrelever l’âge de la pension à 65 anspour les femmes afin de l’aligner surcelui des hommes — une mesurequi ne sert pas uniquement à garan-tir l’égalité de traitement des hom-mes et des femmes, mais qui réduitaussi le nombre de retraités. Cesmesures entreront toutefois envigueur à des moments différents —

en 2004 dans le cas de l’Allemagneet à partir de 2010 au Royaume-Uni;en Autriche, le processus ne débute-ra qu’en 2018 pour s’achever en2034.

En France, la réforme de 1993 a étéprogressivement mise en œuvre et lenombre d’années de cotisationrequis pour prétendre à une pensioncomplète qui était de 37½, devrait àterme, en 2003, arriver à 40. Deplus, le passage au calcul de la pen-sion fondé sur les 25 meilleuresannées de salaire au lieu des dixmeilleures sera accompli en 2008.La Suède, qui a mis en place un nou-veau régime de pension en 1999, ainstauré à partir de septembre 2001de nouvelles règles autorisant laretraite à 67 au lieu de 65 ans.L’Espagne a également pris desmesures incitant les travailleurs âgésà rester plus longtemps dans la vieactive et les recommandations dupacte de Tolède concernant le retar-dement de la retraite ont été couléesdans une loi qui est entrée envigueur le 1er janvier 2002.

En revanche, au Danemark (commeindiqué dans La protection socialeen Europe, 1999), l’âge ouvrantdroit à la pension d’État complète aété abaissé de 67 — l’âge le plusavancé dans l’Union — à 65 anspour les personnes parvenant à 60 ans en juillet 1999 ou ultérieure-ment, lesquelles auront donc droit àune pension intégrale en 2004. LeDanemark a instauré cette mesuretout en procédant à une réforme durégime de retraite anticipée qui viseà inciter les gens à rester plus long-temps sur le marché du travail.

Par ailleurs, des mesures ont été pri-ses pour décourager la retraite anti-cipée dans un certain nombre depays, notamment dans ceux où desrégimes de pension partielle (c’est-


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à-dire le paiement d’une pensionpartielle pour fournir une compen-sation à ceux qui travaillent à tempspartiel après avoir atteint un certainâge) ont été introduits dans un passérécent. En Allemagne, les personnesqui prennent leur retraite entre 60 et63 ans verront leur pension réduitede 0,3 % pour chaque mois où ellesera perçue anticipativement. EnAutriche, dans le cadre de laRéforme des pensions 2000, l’âgeauquel les personnes peuvent pren-dre une retraite anticipée est progressivement relevé de 55 à 56 ½ ans pour les femmes et de 60 à 61 ½ ans pour les hommes entreoctobre 2000 et octobre 2002. Letaux de réduction annuel de la pen-sion pour une personne qui prend saretraite avant 65 ans a été simultané-ment augmenté de 2 % à 3 %. AuDanemark, l’allocation de chômageversée à ceux qui prennent effecti-vement leur retraite à 60 ans plutôtqu’à 65 ans a été abaissée à 91 % dumontant maximal qui peut êtrepayé. Les personnes qui se retirentde la vie active après 62 ans rece-vront une allocation plus élevée(100 % au lieu de 91 %) et les per-sonnes qui retardent la prise de leurretraite au-delà de 62 ans recevrontune prime non imposable.

L’Espagne a introduit en 1999 unnouveau régime de retraite partiellepour les travailleurs ayant entre 60et 64 ans, qui vise, en partie, à per-suader ceux-ci de continuer à tra-vailler ne serait-ce que quelquesheures par semaines au lieu de seretirer complètement de la popula-tion active. De la même façon quecertains régimes dans d’autres pays(comme en France, en Allemagne eten Autriche), il permet aux tra-vailleurs de ce groupe d’âge derecevoir une partie de leur pensions’ils réduisent leur temps de travaild’un minimum de 30 % et d’un

maximum de 77 %, pour autantqu’un chômeur soit embauché pourcombler le manque de personnel quien résulte. En Allemagne, les condi-tions régissant le droit à une pensionde retraite partielle ont été assou-plies en 2000 afin d’encourager unplus large recours à cette pension,qui avait été nettement moins solli-citée que ce que l’on avait prévu lorsde son instauration en 1996. Auxtermes des nouvelles dispositions,les employeurs qui perçoivent laprestation ne sont plus tenus de rem-plir la place vacante laissée par lapersonne qui a réduit ses heures detravail, bien qu’ils soient toujoursobligés d’embaucher un travailleurinscrit au chômage.

Ces régimes répondent à différentsobjectifs. Ils constituent un moyende faciliter le passage du monde dutravail à la retraite et de fournir enmême temps du travail aux chô-meurs. Ils maintiennent les tra-vailleurs plus âgés dans la vie ac-tive, ce qui est tout aussi important,afin que leurs compétences etsavoir-faire ne soient pas perdusmais continuent à être utilisés dansle processus de production, et à êtretransmis à leur jeunes homologues.Ils servent aussi, ce qui n’est pasmoins important, à réduire le mon-tant payé en prestations par l’État, sil’alternative est la retraite intégrale.Cependant, dans la pratique, seuleune minorité de travailleurs a faitappel à ces régimes — bien quedavantage en France qu’ailleurs. EnSuède, le régime de retraite partiellea été aboli dans le cadre des récen-tes réformes et remplacé par uneretraite flexible. Aussi bien la pen-sion liée aux revenus que la pensionpréfinancée peuvent être versées dèsqu’une personne atteint 61 ans. Iln’y a pas de limite supérieure. Il estpossible de percevoir une pensionintégrale ou partielle, ce qui permet

de combiner une pension partielleavec un travail à temps partiel.

Deux États membres ont introduitdes incitations financières dans lebut d’encourager les travailleurs àrester actifs plus longtemps. AuPortugal, ceux qui travaillent au-delà de 65 ans et qui ont payé descotisations pendant plus de 40 ansreçoivent une pension majorée. Il enva de même en Autriche pour lesfemmes de plus de 60 ans et leshommes de plus de 65 ans quicontinuent à travailler. Ils reçoiventune prime de 4 % pour chaqueannée de retraite retardée. Cettemesure remplace l’octroi d’uneprime qui variait entre 2 % et 5 % enfonction de l’âge de la personneconcernée. De plus, la limite impo-sée au montant qu’une personnepeut gagner tout en recevant unepension de vieillesse a été abolie, cequi incite encore davantage les gensà travailler. L’Allemagne a égale-ment instauré des mesures similai-res incitant les gens à travailler pluslongtemps. Ceux qui atteignentl’âge officiel de la retraite, qui est de65 ans, et retardent le bénéfice deleur pension ont droit à une aug-mentation de 6 % pour chaqueannée où ils n’auront pas perçu leurpension.

En Italie, la législation promulguéeen 2001 permet de combiner lebénéfice d’une pension avec desrevenus du travail. Dans un certainnombre d’autres pays, y compris enBelgique et au Royaume-Uni, lemontant que les retraités peuventgagner a été revu à la hausse. Deplus, en Belgique, pour les person-nes de plus de 50 ans qui acceptentun emploi moins bien rémunéré quecelui qu’elles avaient auparavant,les revenus sur lesquels les pensionssont basées seront remplacés parune somme inclusive, si cela leur est


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plus favorable en ce sens que celaleur donne droit à une plus grossepension. En Suède, dans le cadre desmesures adoptées en 2000, lesretraités qui prennent un emploipeuvent demander des allocationsde logement pour autant que lesrevenus qu’ils perçoivent ne soientpas trop élevés.

Le succès de ces mesures visant àmaintenir les travailleurs plus âgésau travail dépend en fin de comptede la situation sur le marché du tra-vail et des possibilités ouvertes à cestravailleurs. À cet égard, il est ànoter qu’en Autriche, par exemple,près de la moitié des personnes quiont opté pour la retraite anticipée en1999 étaient soit au chômage soit encongé de maladie.

Encourager le développement

des pensions professionnelles

et privées

De nombreux États membres onttenté ces dernières années

d’encourager le développement despensions complémentaires, et no-tamment des régimes de pension pro-fessionnels et des plans d’épargne-retraite personnels, afin d’alléger lacharge pesant sur la pension d’Étatde base. Dans certains cas, des dé-grèvements fiscaux ont été accordéspour rendre la contribution à desplans de ce type plus attrayante. Parailleurs, des mesures ont été prisespour surveiller la croissance despensions professionnelles et privéesen vue d’empêcher la mauvaise ges-tion éventuelle des fonds ainsi queles pratiques frauduleuses.

Le Royaume-Uni, où les régimes depension privés ont suscité un certain

nombre de problèmes dans un passérécent, a introduit en avril 2001 unsystème d’épargne retraite collectif(stakeholder pensions) qui fait suiteà la loi sur la réforme de la sécuritésociale et les pensions. Celui-ciprend deux formes: des pensionspersonnelles vendues à des indivi-dus par des organismes privés et despensions professionnelles fourniespar les employeurs (bien que lescontrats soient passés avec des orga-nismes spécialisés). Ce systèmes’adresse aux personnes qui ne relè-vent pas actuellement d’un régimeprofessionnel ou qui n’ont pas unepension personnelle. (Les chiffresindiquent que quelque 72 % deshommes travaillant à plein temps et64 % des femmes étaient soit mem-bres d’un régime professionnel ouavaient une pension personnelle; lespourcentages pour les travailleurs àtemps partiel étaient toutefois nette-ment moindres — 15 % pour leshommes et 34 % pour les fem-mes — ce qui représente un nombresubstantiel, étant donné que près dela moitié des femmes ayant unemploi au Royaume-Uni travaillentà temps partiel.) Les principalescaractéristiques de ces pensions sontles faibles frais imposés par lessociétés offrant ces services, la pos-sibilité de cesser et de reprendre lepaiement des cotisations sans aucu-ne pénalité et la possibilité de trans-férer les fonds d’un régime à unautre.

En Allemagne, la loi sur les pen-sions privées complémentaires estentrée en vigueur en 2002. Lesbénéficiaires continuent à payer descotisations obligatoires à l’assurance-pension légale et peuvent en plusverser jusqu’à 4 % de leurs revenusbruts à des plans de financement pri-vés. Les nouveaux contrats sonttenus de satisfaire à certains critèreslégaux afin de recevoir un soutien

financier de l’État. En principe, lapension ne peut être perçue avantl’âge de 60 ans. Le capital accumu-lé doit être complètement transfor-mé en pension. Les subventions,consistant en une subvention debase et une subvention pour enfant,devraient atteindre un niveau annuelde 12,7 milliards d’euros quand lenouveau régime sera complètementen place d’ici à 2008. Les partenai-res sociaux ont commencé à exami-ner et à ajuster les régimes de pen-sion professionnels existants ou àpasser de nouvelles conventions col-lectives. Le cadre des régimes depension professionnels a été amélio-ré par l’octroi à chaque salarié d’undroit personnel à un régime profes-sionnel et par l’assouplissement desconditions d’acquisition et de trans-fert des crédits de pension profes-sionnels.

En Espagne, d’un côté, les dégrève-ments fiscaux applicables aux pen-sions professionnelles sont aujour-d’hui plus généreux et la cotisationmaximale autorisée a été augmentéeet, d’un autre côté, une loi a été pro-mulguée obligeant les entreprises àexternaliser leurs régimes profes-sionnels afin de fournir un degré deprotection plus élevé aux tra-vailleurs.

En Irlande, un projet de loi concer-nant les comptes d’épargne-retraite(Retirement Savings Accounts —PRSA) a été publié en juillet 2001dans le but d’étendre la couverturedes pensions professionnelles et per-sonnelles de moins de 50 % à 70 %de la main-d’œuvre de plus de 30 ans. Comme le plan britannique,ce système vise à être accessible etflexible et à être d’un faible coût.Tous les employeurs seront tenus de fournir au moins un compted’épargne-retraite standard auxmembres de leur personnel.


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En Belgique, des mesures visant àpromouvoir les pensions profession-nelles sont à l’examen. L’Autriche ainstauré, le 1er janvier 2000, le fondsfédéral des pensions pour les fonc-tionnaires en se basant sur la loirelative aux plans de pension desentreprises et sur la loi relative auxfonds de pension; elle examineactuellement d’autres mesures des-tinées à promouvoir les pensionsprofessionnelles.

En 1993, l’Italie a adopté une loivisant la création de pensions com-plémentaires et en particulier derégimes professionnels de pension.Depuis cette date, les fonds se sontdéveloppés et ils comprennent àl’heure actuelle quelque deuxmillions de travailleurs. Tous lessecteurs privés ont créé leur proprefonds et les fonds dits «aperti» sesont particulièrement développés.

Faire correspondre les prestations

et les cotisations

L’inquiétude que suscitent lesimplications financières du

futur accroissement du nombre deretraités a amené les gouvernementsde l’Union à essayer de faire ensorte qu’il y ait suffisamment defonds disponibles pour répondreaux futurs engagements en matièrede pension sans imposer une chargeinacceptable aux travailleurs actifs.Ces gouvernements ont donc prisdes mesures pour accroître le futurvolume des fonds et limiter lesengagements. Ils ont aussi abandon-né progressivement le principe derépartition (pay-as-you go) pourpasser au préfinancement. Selon leprincipe de répartition, les pensionspayées à l’heure actuelle sont finan-cées par les cotisations actuelles; tela été le fondement principal des

régimes de pension dans l’Union.Dans le cadre des régimes préfinan-cés, les pensions actuelles sontfinancées et donc déterminées parles cotisations passées. Le passaged’un système à l’autre est allé depair avec un passage de prestationsdéfinies à des cotisations définies,c’est-à-dire à des régimes dans les-quels le niveau de la pension verséeà un individu dépend de la valeurdes cotisations versées au fondspendant les années de cotisation.

Dans un certain nombre d’Étatsmembres, les gouvernements ontcherché à accroître les fonds dispo-nibles autrement qu’en relevant letaux de cotisation. Le produit de lavente d’avoirs du secteur public aété une source importante. EnIrlande, le fonds de réserve pour lespensions de la sécurité sociale serafinancé en partie par la vente de lasociété publique de télécommunica-tions. En Belgique, en 2001, lefonds de pension a été complété parle produit de la vente des licencesUMTS, tandis qu’en Allemagne,1,3 milliard d’euros provenant durendement annuel d’une taxe écolo-gique a été ajouté au fonds de pen-sion. En France, un fonds de réserve(fonds de réserve des retraites —FRR) a été créé en vue d’accumuler152 milliards d’euros d’ici à 2020pour aider à financer les pensions(du premier pilier) au cours des 20 années qui suivront. Le fonds estfinancé par les impôts, la vente deslicences UMTS et le surplus budgé-taire du système de sécurité sociale.Il devrait atteindre, selon les estima-tions, 13 milliards d’euros d’ici lafin de 2002.

Les gouvernements n’ont pas seule-ment cherché à élargir le finance-ment, ils ont aussi essayé de limiterles montants versés en pensionspour les faire correspondre aux

moyens financiers disponibles,aussi bien à court qu’à long terme.Ils l’ont fait essentiellement enrecourant à l’indexation variable despensions. La tendance, ces dernièresannées, dans l’Union a été d’adapterles pensions en fonction de l’infla-tion des prix plutôt qu’en fonctionde l’augmentation des revenusmoyens, ce qui leur conserve leurvaleur réelle, mais réduit le revenurelatif des retraités par rapport auxactifs. Le taux de croissance soute-nu de l’économie depuis le milieudes années 90 et l’amélioration quien a résulté pour les comptes du sec-teur public ont cependant permisaux gouvernements de certains paysde faire progresser les pensions plusvite que l’inflation des prix sanspour autant relever les taux de coti-sation. Au cours de la seconde moi-tié des années 90, la croissance desdépenses en matière de pensions n’aque légèrement dépassé la crois-sance du PIB (voir partie I).

En Allemagne, le taux de cotisationa été abaissé de un point de pour-centage en 1998 et, depuis 2001,l’indexation des pensions se basenon plus sur les hausses de prixmais sur les augmentations du sa-laire moyen, le but étant de main-tenir le niveau défini de pension au-dessus de 67 % du revenu net en2030 (par rapport aux 70 % de miseen 2002).

L’Espagne a augmenté les pensionsminimales et non contributives au-delà du taux d’inflation en 1999 eten 2000. La loi prévoit que les pen-sions contributives soient ajustéesau début de chaque année en tenantcompte de l’indice correspondantdes prix à la consommation prévupour l’année concernée, un ajuste-ment ultérieur pouvant avoir lieu sil’indice effectif des prix à laconsommation est plus élevé que


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prévu. Au Royaume-Uni, la pensiond’État de base a été majorée d’envi-ron 5 % de plus que l’inflation en2001 et elle devrait augmenter d’en-viron 2 % de plus que l’inflation en2002. En Irlande, les pensions ontété majorées de quelque 5 % en ter-mes réels en 1999, de 3 % en 2000et de 6 % en 2001. En Finlande, parcontre, la pension normale a pro-gressé pratiquement au même ryth-me que l’inflation en 1999, mais de2 % de moins que le taux d’inflationen 2000, tandis que les pensionsprofessionnelles étaient augmentéestout aussi faiblement. Ces haussesminimes ont toutefois été compen-sées par un allègement fiscal accru.

En Suède, une des principales carac-téristiques de la réforme a consisté àpasser de prestations définies à descotisations définies, une partie decelles-ci étant versée dans un fondspour faire face aux engagementsfuturs plutôt qu’aux engagementsactuels. Conformément au principequi veut que les pensions soientajustées aux moyens financiersdisponibles, à partir du printemps2003, les pensions seront augmen-tées d’un plus faible montant (enfonction d’un «indice d’équilibre»),si les obligations du régime de pen-sions dépassent à un quelconquemoment les avoirs.

Aider les plus démunis

Les gouvernements ont large-ment répondu aux problèmes

de financement dus aux tendancesdémographiques en renforçant laredistribution en faveur des plusnécessiteux. Ils l’ont fait dans cer-tains pays en imposant des condi-tions de ressources, les montantsversés étant revus à la hausse danscertains cas comme au Royaume-Uni avec l’introduction du revenu

minimal garanti (Minimum IncomeGuarantee). Dans ce pays égale-ment, la seconde pension d’Étatréformera le régime des pensionsliées aux revenus (State EarningsRelated Pension Scheme — SERPS)en 2002. Elle profitera aux person-nes qui gagnent peu ou modérémentainsi qu’à celles qui s’occupent demembres de leur famille et aux per-sonnes handicapées. Les personnesà hauts revenus recevront de laseconde pension d’État la mêmeprestation que celle qu’elles auraienteue du SERPS. En Italie, les pen-sions soumises à des conditions deressources ont été augmentées en2001, tandis que les hausses despensions contributives ont étéconsacrées aux retraités les pluspauvres n’ayant aucune autre sourcede revenu, des majorations propor-tionnellement plus élevées étantaccordées aux vieux retraités qui ris-quent d’en avoir le plus besoin.

Une aide a aussi été apportée enaugmentant les services offerts àtitre gracieux, ou les prestations ennature, ce qui tend à court-circuiterle problème inhérent aux conditionsde ressources.

Au Danemark, les retraités ayantdes économies inférieures à un cer-tain niveau ont droit, depuis mars2001, à une réduction de 85 % deleur contribution aux coûts des ser-vices de soins de santé. En Irlande,les indemnités d’électricité et degaz, de téléphone et de télévisionont été étendues à toutes les person-nes d’au moins 75 ans depuis octo-bre 2000 et d’au moins 70 ansdepuis mai 2001. Au Royaume-Uni,l’allocation de chauffage d’hiverversée à tous les retraités a été majo-rée une fois en 1999 et deux fois en2000, et depuis novembre 2000, lesretraités de plus de 75 ans ont droità la télévision gratuite. La Grèce a

instauré le supplément de solidaritésociale en faveur des retraités(EKAS) comme mesure de soutien àceux qui ont de faibles revenus.Depuis 1997, cette allocation estversée une fois par an par connexionélectronique des fichiers du fondsavec le centre de calcul du ministèredes finances, sans nécessiter aucuneaction du retraité.

Garantir un niveauélevé et durable

de protection de la santé

La demande accrue de soins desanté est une caractéristique

commune et frappante du dévelop-pement économique dans tous lespays. En Europe, les budgets dessoins de santé ont été soumis, danstous les États membres, à une pres-sion croissante au fil du temps, nonseulement à cause du vieillissementde la population et du nombre crois-sant de personnes de 70 ans et plusqui sont une charge de plus en pluslourde pour le service, mais aussi àcause des niveaux croissants derevenus réels et des progrès dusavoir-faire médical qui a suscité deplus nombreuses demandes de trai-tement. Étant donné l’engagementpris de veiller à l’accessibilité uni-verselle à des soins de santé degrande qualité, cette pression a foca-lisé l’attention dans tous les pays surles moyens de limiter les dépensessans réduire la qualité des servicesou leur accessibilité. Les réformesvisent à accroître l’efficacité aveclaquelle les ressources sont utiliséeset la rentabilité des soins fournis. Ila été procédé à une évaluation de laportée de l’offre du secteur public,de la division des soins entre les sec-teurs public et privé, de la mesuredans laquelle et des lieux où les trai-


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tements, les soins ou d’autres servi-ces doivent être gratuits, ainsi quedu niveau approprié des prix.

La communication de laCommission de 2001 (15) sur l’ave-nir des soins de santé et des soinspour les personnes âgées a insistésur trois objectifs: garantir l’accessi-bilité, la qualité et la viabilité finan-cière des régimes. La communica-tion de la Commission de 1999 (16)avait déjà demandé aux Étatsmembres de:

• Contribuer à l’amélioration del’efficacité et du bon fonctionne-ment des systèmes de santé en vued’atteindre leurs objectifs dans lalimite des ressources disponibles.À cette fin, garantir l’utilisation laplus efficace possible desconnaissances et de la technolo-gie médicales et renforcer lacoopération entre les États mem-bres en matière d’évaluation despolitiques et des techniques.

• Garantir l’accès de tous à desservices de santé de grande quali-té et réduire les inégalités enmatière de soins.

• Soutenir davantage les soins delongue durée aux personnes âgéesfragiles, notamment en fournis-sant des équipements de soinsappropriés et en réexaminant laprotection sociale pour la couver-

ture des soins et celle pour lespersonnels en charge de ces soins.

• Privilégier la prévention des ma-ladies et la protection de la santéen tant que meilleurs moyens delutter contre les problèmes desanté, de réduire les coûts et depromouvoir un mode de vie plussain.

Les mesures prises depuis 1999 ontvoulu avant tout répondre à cesobjectifs, bien qu’elles aient pris desformes différentes selon les pays.Cela s’explique en partie par l’évo-lution historique différente des sys-tèmes nationaux en place, par leurmode d’organisation et de finance-ment et par leur niveau de service.La principale différence en matièred’organisation se situe entre lespays qui ont un service de santénational gratuit à l’endroit où il estdispensé, comme dans les pays nor-diques, au Royaume-Uni et enIrlande, où les dépenses sont finan-cées principalement par la fiscalitégénérale, et les pays qui ont un sys-tème basé sur l’assurance et danslesquels des cotisations sont spécifi-quement prélevées pour l’accès auxsoins de santé et les personnes sontremboursées pour les services qu’el-les achètent.

Décentralisation des responsabilités

en matière de services de santé

Une façon de faire commune àtous les pays pour tenter d’ac-

croître l’efficacité du système dessoins de santé a consisté à en délé-guer la responsabilité aux niveauxrégional et local et même, dans cer-tains cas, aux différents hôpitaux ouaux médecins généralistes, le but

étant de pouvoir mieux tenir comptedes besoins locaux et de parvenir àune meilleure coordination entre lesbesoins et les ressources. À celas’est ajouté dans certains pays uneséparation plus claire entre lademande de soins et l’offre de servi-ces et la désignation d’administra-teurs professionnels en vue d’amé-liorer la gestion du service. Ce sontsurtout les États membres du Sud etl’Irlande qui ont pris des mesuresdans ce sens.

En Grèce, le gouvernement aannoncé une proposition de réformeà l’été 2000, son intention étant decréer des autorités régionales de lasanté distinctes (PeSYs) dans cha-cune des 16 régions administrativesdu pays et de développer un systèmede santé intégré entre elles. Aux ter-mes de la proposition, les hôpitauxdeviendraient des unités indépen-dantes et décentralisées des PeSYs,administrées par des gestionnairesprofessionnels plutôt que par desdirecteurs appointés qui risquent dene pas avoir les compétences néces-saires en gestion. Par ailleurs, il estprévu d’instaurer un système d’in-formation géographique intégrépour enregistrer et surveiller lesbesoins locaux en soins de santé etguider le développement des servi-ces sociaux et de santé ainsi que desmesures de prévention.

En Espagne, l’autonomie adminis-trative accrue accordée aux hôpi-taux aux termes des dispositionslégislatives promulguées en 1997 et1998, qui a été étendue en 2000 aux10 régions gérées par Insalus(l’autorité centrale en matière desanté), a suscité un grand débatpublic. Au début de 2001, 40 hôpi-taux dotés chacun du statut légal defondation publique ou privée, deconsortium ou d’entreprise publiqueavaient été mis en place.

(15) Communication de la Commission euro-péenne, «L’avenir des soins de santé etdes soins pour les personnes âgées:garantir l’accessibilité, la qualité et laviabilité financière», COM(2001) 723final du 5 décembre 2001

(16) Communication de la Commission euro-péenne, «Une stratégie concertée pourmoderniser la protection sociale»,COM(1999) 347 du 14 juillet 1999.


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En Italie, le rythme auquel les soinsde santé sont délégués aux régionss’est accéléré en 1999 et 2000 et lesservices ont été progressivementconsolidés au niveau régional.Depuis janvier 2001, les gouverne-ments régionaux ont l’entièreresponsabilité du financement duservice de santé relevant de leur juri-diction. Par ailleurs, un fonds inter-régional spécial est en voie deconstitution pour compenser lesdisparités en matière de capacité definancement, notamment entre lesrégions à bas revenu dans le Sud etles régions plus prospères du Nord.De plus, les médecins en chef deshôpitaux sont actuellement soumis àune évaluation par leurs pairs ausein d’une commission de troismembres et, en fonction des résul-tats, seront confirmés à leur poste outransférés à des postes non adminis-tratifs. Le système ne fonctionnaitpas bien et est sur le point d’êtrechangé afin de permettre aux méde-cins d’offrir un traitement profes-sionnel privé même s’ils travaillentdans le cadre du marché public.

Le Portugal a promulgué des texteslégislatifs en 1999 pour instaurerdes systèmes de santé locaux (LHS),chacun d’eux comprenant des cen-tres de santé, des hôpitaux et d’aut-res services, tant publics que privés,dans une région particulière. Leprincipal objectif est de rationaliserles ressources disponibles et d’amé-liorer ainsi l’accès aux soins desanté et l’efficacité du service.

L’Irlande a entrepris en 1999 uneréforme structurelle de grandeenvergure qui comprend la mise enplace d’une nouvelle autorité régio-nale de la santé dans l’est du pays.Celle-ci est chargée de la planifica-tion stratégique des services —communautaires ainsi que primaireset pointus — pour la région et du

recours aux soins et traitements dusecteur bénévole ainsi qu’aux res-sources disponibles dans le servicede santé même. L’autorité n’est pasdirectement impliquée dans la four-niture de soins et de traitements entant que telle, qui relève de laresponsabilité de trois nouveauxconseils régionaux de la santé, maiselle gère l’ensemble du service etsert d’intermédiaire entre lesconsommateurs et les prestataires.

Mesures visant à accroître

la rentabilité et la qualité

des traitements

Les efforts visant à utiliser lesressources de manière plus effi-

cace ont aussi pris d’autres formes.En effet, l’amélioration des informa-tions disponibles sur le coût du trai-tement de différentes maladies, laprise en compte accrue des coûtspour déterminer l’offre de serviceset leur rationalisation est une ten-dance qui se généralise dans toutel’Union.

En Belgique, le ministère des affai-res sociales a créé en mai 2000 unenouvelle base de données contenantdes informations médicales et finan-cières relatives à l’utilisation de ser-vices de différents types dans lepays (la consommation et le coûtdes médicaments, le nombre et ladurée des séjours en hôpital, etc.).Cette base permettra de regrouperdes données comparatives selon 600types différents de pathologie etencouragera ainsi les hôpitaux et lespraticiens à examiner leurs proprescoûts par rapport aux autres et àchercher des moyens de les réduire.

En Allemagne, les hôpitaux et lesfonds de maladie sont tenus d’intro-duire un système de tarificationdétaillée pour le 1er janvier 2003, etun système d’évaluation des besoinset de la qualité des traitements estactuellement mis en place pour leshôpitaux, les médecins généralisteset les centres de soins de santé. Destentatives sont faites pour accroîtrel’efficacité en coordonnant l’offrede traitement des médecins généra-listes et des spécialistes, des servi-ces médicaux et non médicaux ainsique des soins ambulatoires et dessoins aux patients hospitalisés.

En Grèce, le nouveau projet de loisur la réforme contient des disposi-tions relatives à l’établissement d’uncontrôle des coûts et de la qualité età l’introduction d’un système decomptabilité unitaire dans les hôpi-taux. En Espagne, le gouvernementa annoncé en mai des propositionsvisant unifier les critères applicablespour définir les listes d’attente dansle pays, pour publier des informa-tions sur celles-ci et pour établir desdélais d’attente maximaux pourchaque type d’affection.

Au Luxembourg, une proposition aété avancée visant à relever le degréde coopération intrarégionale dansla grande région «Saarlorlux»(englobant la province deLuxembourg en Belgique, laLorraine en France, Trèves etCoblence en Allemagne ainsi que leGrand-Duché) et à coordonner laplanification des hôpitaux et des dif-férents types de traitements et desoins avec la région avoisinante. Lebut est de rationaliser les services etde tirer profit des économies poten-tielles dues à une spécialisationaccrue.

Au Royaume-Uni, le gouvernementa mis en place l’institut national de


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l’excellence clinique (NationalInstitute of Clinical Excellence —NICE) dans le cadre de son agendaen faveur de la qualité dans le ser-vice national de santé (NHS). Lerôle du NICE consistera, entre aut-res, à promouvoir l’utilisation destraitements les plus avantageux dupoint de vue clinique et financier età décourager ceux qui n’ont pas faitleurs preuves ou qui sont ineffica-ces. Le NICE contribuera à veiller àce que le NHS fournisse le meilleurtraitement possible avec les ressour-ces disponibles. L’objectif est defaire en sorte que, partout, tous lespatients aient accès aux médica-ments et autres traitements les plusbénéfiques.

Des mécanismesproches de ceux

du marché

Un des changements les plusrépandus dans les services de

soins de santé, qui ont été apportésdans l’Union ces dernières annéesou qui sont actuellement projetés,consiste à introduire des mécanis-mes proches de ceux du marché afind’accroître l’efficacité. Cette démar-che consiste notamment à établirune ligne de démarcation plus netteentre l’offre et la demande, à établirdes contrats formels entre les ache-teurs ou consommateurs (en particu-lier les représentants des consom-mateurs sous la forme des autoritésde la santé) et les prestataires, stipu-lant les services à fournir et lesconditions qui s’y appliquent, à éta-blir des systèmes de facturationinterne (ou prix virtuels) et à faireprendre davantage conscience auxpatients des coûts qu’impliquentleurs soins et leur traitement.

Dans le cadre d’un projet de ré-forme, la Grèce propose de créer unnouvel organisme (ODIPY) ayant lestatut d’entité légale privée pourgérer les fonds alloués aux servicesde santé par les organismes d’assu-rance sociale et par le budget del’État. Son rôle consisterait à répar-tir les ressources entre les systèmesrégionaux de santé (PeSYs) en sebasant sur des critères démogra-phiques, sociaux, économiques, épi-démiologiques et autres et à acheterdes services de santé à des hôpitaux,des centres de santé et à d’autresprestataires dans chaque PeSY.

En Irlande, dans le cadre des nou-velles dispositions décrites ci-avant,l’autorité régionale de la santé secomporte effectivement comme unacheteur de services auprès deshôpitaux (précédemment financésdirectement par le département de lasanté) sur la base d’accords écrits,juridiquement contraignants, quispécifient les conditions et les obli-gations respectives des deux parties.

Au moment de l’introduction desmécanismes de marché dans les ser-vices de santé, les gouvernementsont également eu des difficultés àséparer l’offre publique de l’offreprivée et à déterminer le degré departicipation du secteur privé au ser-vice public.

En Italie, où les réformes «Bindi»(du nom du ministre de la santé del’époque) ont été mises en œuvre en1999 et 2000, une proposition visantà contrôler les honoraires perçus parles médecins pour le traitement depatients privés si ces médecins ontun contrat d’emploi à temps pleinavec un hôpital public a suscité unecontroverse. Aux termes de la pro-position, ce sont les hôpitaux et nonles médecins qui sont chargés d’or-ganiser ces soins et de recevoir une

partie des honoraires demandés. Lebut est de dissuader les médecinsd’accroître leur clientèle privée parrapport à leur fonction principale.Cela s’est révélé difficile à réaliser,notamment à cause des responsabi-lités supplémentaires en matièred’organisation déléguées aux autori-tés locales de la santé qui gèrent leshôpitaux. Elles ont reçu près de 1 milliard d’euros pour couvrir lescoûts d’administration et assurerque les médecins disposent del’équipement et du personnel vouluspour traiter des patients privés.

En Italie, les produits pharmaceu-tiques de première nécessité (lifemedicines) sont fournis par le ser-vice national de santé et sont doncgratuits; pour tous les autres médi-caments, il existe un système decopaiement au moyen d’un ticketfondé sur le revenu. Depuis 1999, letaux de copaiement a par ailleurs étérelevé tant au Luxembourg qu’enAutriche, qui ont aussi instauré deshonoraires pour les certificats médi-caux et les soins de patients ambula-toires afin d’encourager ces derniersà rendre visite à leur médecin plutôtqu’au service ambulatoire plus oné-reux des hôpitaux. En Finlande, lesystème de tarification pour lespatients a été modifié en 2000 parl’introduction d’un plafond fixépour les honoraires en vue de limiterles coûts pour ceux qui requièrentdes soins. Mais, par ailleurs, leshonoraires pour certains types detraitement ont été majorés. Il estprévu de surveiller l’effet de ceschangements sur les recettes desautorités municipales responsablesdes services de santé ainsi que sur lemode de traitement, et les correc-tions nécessaires seront apportéesen 2002.

En Suède, où le domaine des soinsde santé est ouvert à la concurrence


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depuis quelque temps, de nouvellesdispositions législatives, qui sontentrées en vigueur en janvier 2001pour la période allant jusqu’à la finde 2002, imposent des restrictionsaux hôpitaux à but lucratif. Ellesprécisent les services qui peuventêtre fournis à titre lucratif et ceuxqui ne le peuvent pas. Il est fait obli-gation à chaque comté de veiller à cequ’il y ait suffisamment d’hôpitauxdisposant de services d’urgencepour les personnes qui ont besoind’un traitement immédiat et à ce queces hôpitaux ne soient pas exploitéspar des sociétés à but lucratif.

Au Royaume-Uni, où certains servi-ces auxiliaires ont été privatisésdepuis un certain temps, le gouverne-ment a conclu un accord en novem-bre 2000 avec l’association indépen-dante des soins de santé, au titreduquel le service national de santépeut utiliser l’équipement d’hôpitauxprivés pour traiter des patients et allé-ger la pression exercée sur les hôpi-taux du NHS. De plus, des disposi-tions ont été prises dans le cadre del’initiative de financement privé(Private Finance Initiative — PFI)pour permettre au secteur privé deconstruire de nouveaux hôpitaux quiseront ensuite loués au NHS. Lesarrêts rendus par la Cour de justiceeuropéenne ont amené le gouverne-ment britannique à autoriser les ache-teurs anglais de soins de santé àacquérir ceux-ci dans tout l’EEE.

Réduire les dépenses

en médicaments

Outre l’obligation faite auxpatients de payer une partie des

coûts des médicaments prescritspour leur traitement (copaiement)dans le but de les inciter à les utiliser

avec parcimonie, un certain nombred’États membres ont pris des mesu-res plus directes pour réduire lesdépenses en produits pharmaceu-tiques, d’une part, en encourageantl’utilisation de médicaments géné-riques et, d’autre part, en limitant ouen interdisant complètement l’utili-sation de produits pharmaceutiquesde marque onéreux.

En Belgique, cherchant à s’assurerque seuls les médicaments à l’effica-cité avérée sont utilisés et que lesmédecins tiennent compte du coûtqu’implique le traitement prescrit, legouvernement a lancé une campa-gne d’information pour sensibiliserles médecins et les pharmaciens àces problèmes à la fin de 2000.

En Allemagne, la loi de 2000 sur laréforme de la santé a préparé la voieà l’introduction future d’une «listepositive» de produits pharmaceu-tiques que les médecins pourrontprescrire, ceux qui ne figurent passur la liste étant bannis, sauf dansdes circonstances exceptionnelles.

En Espagne où les dépenses en pro-duits pharmaceutiques ont continuéà croître rapidement (de 10 % en1999 et de 8 % l’année suivante jus-qu’en septembre), des mesures ontété prises en 1999 et 2000 pourencourager le recours aux médica-ments génériques, d’une part, en pu-bliant une liste de prix de référencepour certains types de traitement fai-sant appel à ces médicaments et,d’autre part, en réduisant les margesbénéficiaires des intermédiaires.

En France, dans le cadre de la légis-lation sur le financement de la sécuri-té sociale promulguée en 1999, leprix de certains médicaments que lesautorités étaient disposées à rem-bourser a été diminué. Il s’agitnotamment d’antibiotiques, d’antidé-

presseurs et d’autres médicamentsdont l’usage s’amplifiait rapidement.La prescription de médicamentsgénériques a également été encoura-gée. Une autre mesure été prise à cetégard en 2000, à savoir l’introductiond’incitations financières. Le Portugala également encouragé l’emploi demédicaments génériques en adoptantdes dispositions législatives à ceteffet en 2000. Au Royaume-Uni,l’assemblée galloise a aboli la parti-cipation au coût de l’ordonnance aupays de Galles pour toutes les per-sonnes de moins de 25 ans.Considérant que ce groupe d’âge aplus de difficultés à payer, étantdonné que ceux qui en font partie sui-vent le plus souvent un enseignementou ont en moyenne un revenu infé-rieur à celui des groupes d’âge nonexemptés, les Gallois ont pris cettedécision dans le but de garantir uneplus grande égalité d’accès aux soinsde santé à toute la population.

L’Italie a adopté des politiques detraitement médical gratuit pour lespersonnes disposant de faibles reve-nus et celles qui souffrent de ma-ladies particulières ainsi que despolitiques de prévention et d’éduca-tion pour les personnes exposées àdes risques spécifiques. Pour lespersonnes qui nécessitent des traite-ments de longue durée (personnesâgées ou atteintes de maladies chro-niques) et pour les malades nonautonomes, il existe des centresmédicalisés (RSA) assurant à la foisles traitements médicaux et la priseen charge sociale.

Soins de longue durée

Comme nous l’avons constaté,les personnes âgées ont besoin

de bien plus de services de santé queles autres dans toute l’Union, ce qui

implique que la pression exercée surces services pourrait augmenterdans les années à venir encore plusrapidement que par le passé, àmesure que le nombre de personnesde plus de 70 ans s’accroît. Unegrande partie de cette pression neprovient toutefois pas des traite-ments médicaux offerts aux person-nes âgées, mais des soins de longuedurée dont elles ont besoin. Commele nombre de personnes requérantdes soins a augmenté et que les pos-sibilités de s’en occuper dans lafamille ont régressé, le besoin deservices de soins s’est amplifié dansde nombreux États membres et estdevenu un défi de plus en plusimportant pour la politique sociale,tant en termes d’offre qu’en termesde financement de ces services.

Par conséquent, il ne s’agit pas seu-lement de savoir qui devrait assumerla responsabilité de fournir ces ser-vices mais, ce qui est plus impor-tant, qui devrait les payer. Jusqu’àprésent, seuls quelques États mem-bres ont intégré les soins de longuedurée dans leur système de pro-tection sociale. L’Allemagne,l’Autriche et le Luxembourg en sontles exemples les plus récents. Lestrois pays nordiques ont depuis uncertain temps des services sociauxextensifs pour fournir ces soins. Cessystèmes évoluent au fil du temps.Les soins en institution régressentnotamment en faveur des soins àdomicile, ce qui correspond, engénéral, aux souhaits des personnesâgées et qui est aussi souvent, maispas toujours, moins coûteux. Danscertains États membres, tels quel’Italie, les organisations à but nonlucratif jouent un rôle importantdans l’offre de soins. En outre, lerôle de la famille demeure impor-tant, en particulier en ce quiconcerne les soins pour les per-sonnes âgées et handicapées.

D’autres pays se sont efforcés derépondre au besoin croissant de ser-vices de soins. En Espagne où lesrégions sont responsables de l’offrede soins de longue durée, les soins àdomicile et en institution ont pro-gressé, bien qu’il n’existe pas dedonnées permettant de déterminer àquel point ni si cette progressionrépond à la demande. Néanmoins, lebesoin de soins de longue durée aété reconnu comme étant un desrisques que le système de protectionsociale doit couvrir et il a été inclusen tant que tel dans le plan nationalpour les personnes âgées (PlanGerontológico Nacional) pour lapériode de 2001 à 2005.

En France, la prestation dépendancesubordonnée à des conditions deressources, introduite en 1997, a étéaméliorée en 2001 pour les person-nes de plus de 60 ans par une nou-velle allocation, l’allocation person-nalisée d’autonomie, qui est fonc-tion du degré de dépendance et durevenu de la personne concernée.

En Irlande, le plan de développe-ment national indique son intentionde développer une panoplie de ser-vices pour les personnes âgées, ycompris des unités communautairesde soins. En 2001, des fonds supplé-mentaires ont été alloués pour finan-cer les soins médicaux gratuits despersonnes de 70 ans et plus, des ser-vices supplémentaires dans les col-lectivités et des subventions plusgénéreuses pour les maisons deretraite qui, en majorité, appartien-nent à des particuliers ou qui sontgérées par des organisations béné-voles (principalement religieuses).

Au Royaume-Uni, où des presta-tions pour ceux qui donnent dessoins et pour ceux qui en ont besoinont été introduites au milieu desannées 70 sur une base relativement

restreinte, l’offre de soins a ététransférée de plus en plus du NHS,qui les fournissait gratuitement, àdes services soumis à des conditionsde ressources, organisés par lesautorités locales et souvent offertdans des maisons de retraite privées.Bien que sept personnes âgées surdix aient droit à une aide des autori-tés locales, cela a eu pour effetd’imposer des coûts très lourds auxpersonnes âgées — ou à leur famille— qui ne peuvent pas bénéficierd’un soutien. En réponse auxrecommandations de la commissionroyale qui a été créée pour examinerla question, le gouvernement aannoncé en juillet 2000 qu’enAngleterre et au pays de Galles:

— des soins financés par le NHSseraient accessibles dans tousses centres à ceux qui ne rem-plissent pas les conditions pourbénéficier d’un soutien des auto-rités locales. Cette disposition apris effet en Angleterre le 1er oc-tobre 2001 et, au pays de Galles,le 4 décembre 2001;

— les soins personnels continue-raient à être payants, maisqu’une assistance subordonnée àdes conditions de ressourcesserait disponible comme précé-demment;

— les règles relatives aux condi-tions de ressources seraientquelque peu assouplies en rele-vant le seuil des économies(c’est-à-dire le montant en épar-gne qu’une personne peut avoirsans perdre son éligibilité à l’as-sistance);

— une commission nationale desnormes de soins serait établiepour définir des normes.


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En Écosse, le gouvernement écos-sais a prévu des soins personnelsgratuits à domicile et dans les mai-sons de retraite pour toutes les per-sonnes âgées de 65 ans et plus et dessoins infirmiers gratuits pour tous àpartir de juillet 2002. Une aide auxcoûts d’hébergement dans les mai-sons de retraite continuera à êtrefournie en fonction des ressources.

Une augmentation des prestationspour ceux qui s’occupent d’enfantset d’adultes handicapés et de per-sonnes âgées infirmes a été annon-cée en octobre 2000.

La Finlande accorde de plus en plusd’importance à la prévention et à laréhabilitation ainsi qu’aux servicesde soins ouverts. Son but est de don-ner aux personnes âgées fragiles et àcelles qui sont handicapées de plusgrandes possibilités de vivre chezelles en améliorant leurs conditionsde vie grâce à la technologie et à uneaide à domicile accrue.

Rendre le travailplus avantageux

et garantir un revenu sûr

Ces dernières années, on a accor-dé de plus en plus d’attention

aux systèmes d’indemnisation duchômage dans toute l’Union et à lamanière dont ils encouragent etaident les personnes recevant desallocations à trouver un emploi. Ceregain d’attention, stimulé par laforte montée du chômage pendant larécession du début des années 90 etla lenteur de sa régression dans laplupart des États membres après larécession, a conduit à une réorienta-tion de la politique, passant del’offre passive d’une aide au revenupour les chômeurs à un soutien actif

visant à les aider à trouver unemploi et à accroître leurs chancesd’en trouver un.

Les lignes directrices pour l’emploi,qui sont au centre de la stratégieeuropéenne pour l’emploi, reflètentcette évolution. Depuis que cettestratégie a été adoptée à la fin de1997, elles insistent de plus en plussur l’importance de mener des poli-tiques actives en vue d’encouragerles gens à trouver un emploi rému-néré et de les aider en leur proposantun soutien dans la recherche d’unemploi, une formation ou d’autresmesures afin d’améliorer leur apti-tude à travailler. La ligne direc-trice 2 pour 2002 demande à chaqueÉtat membre:

— de passer en revue et, le caséchéant, de réformer ses systè-mes d’allocations et d’imposi-tion afin de réduire les pièges dela pauvreté et de mettre en placedes mesures destinées à inciterles personnes au chômage ouinactives à rechercher et accepterun emploi, ou des mesures visantà améliorer la capacité d’inser-tion professionnelle de ces per-sonnes et à encourager lesemployeurs à créer de nouveauxemplois;

— de s’efforcer d’augmenter sensi-blement la proportion des chô-meurs et des personnes inactivesbénéficiant de mesures activespropres à faciliter leur insertionprofessionnelle en vue d’assurerleur intégration effective dans lemarché du travail et d’améliorerles résultats, l’efficacité et l’effi-cience de ces mesures.

Les États membres doivent, selon laligne directrice 3, développer despolitiques destinées à prolonger lavie active en améliorant les mesures

d’incitation à l’intention des tra-vailleurs âgés afin qu’ils restentactifs aussi longtemps que possible,et notamment en révisant les systè-mes d’imposition et d’allocationsafin d’atténuer les effets dissuasifset faire en sorte qu’il soit plusattrayant pour les travailleurs âgésde continuer à participer au marchédu travail.

Il est essentiel de mettre en œuvreces mesures pour atteindre lesobjectifs en matière d’emploi fixéspar le Conseil européen pour 2005(taux d’emploi global 67 %, femmes57 %) et pour 2010 (global 70 %,femmes 60 %, travailleurs plus âgés50 %). On contribuera ainsi grande-ment à la viabilité financière de laprotection sociale.

Il ne suffit toutefois pas de cibler lesmesures actives sur les seules per-sonnes inscrites au chômage.L’analyse s’étend à d’autres person-nes inactives, comme les préretraitésou les personnes bénéficiant deprestations d’invalidité, dont ungrand nombre peut connaître l’ex-clusion sociale ou en est menacé.Elle couvre aussi une évolutionsignificative des allocations familia-les. Un des grands objectifs de cesprestations est de faire en sorte queles personnes qui ont des enfants —en particulier les femmes qui ontgénéralement la responsabilité des’occuper des enfants — aient unrevenu sûr et bénéficient d’une aidepratique afin que les responsabilitésfamiliales ne deviennent pas un obs-tacle insurmontable à la poursuited’une carrière professionnelle.

Les mesures introduites dans lesÉtats membres depuis 1999 ont, engénéral, visé à favoriser plus active-ment la réinsertion sur le marché dutravail. Dans de nombreux cas, lesÉtats membres ont tenté d’adapter


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l’assistance aux besoins individuels.C’est pourquoi ils ont pratiquementtous accru les conseils et l’aide four-nis aux chômeurs et autres deman-deurs d’emploi. Cela impliquaitsouvent la formulation d’un pland’action individuel fixant les démar-ches à entreprendre. Ces diversesmesures sont allées de pair avec unepression accrue sur les allocatairespour qu’ils participent aux program-mes actifs du marché du travail,qu’ils intensifient leurs efforts pourtrouver du travail et qu’ils l’accep-tent quand il leur est proposé.Plusieurs pays ont rendu plus stric-tes les règles régissant le droit auxallocations et certains ont combinéces mesures avec des efforts pourrendre le travail financièrement plusavantageux que le bénéfice des allo-cations de chômage ou autres. D’unautre côté, plusieurs mesures ontaccru l’accès aux allocations dechômage ainsi que leur durée.

La politique a continué à se focali-ser sur les jeunes chômeurs cher-chant à entrer sur le marché de l’em-ploi, en particulier les peu qualifiés,et sur les chômeurs de longue durée.Bien que le chômage de longuedurée ait baissé de 4,9 % au premiertrimestre de 1998 à 3,4 % au derniertrimestre de 2000, le nombre de per-sonnes concernées est resté relative-

ment élevé. En 2000, les chômeursde longue durée représentaientencore 46 % du total des chômeursdans l’Union, un peu moins seule-ment qu’en 1994 à la fin de la réces-sion (voir graphique 22). En Grèce,en Espagne et en Italie, le taux dechômage de longue durée était de6 % ou plus, ce qui, dans le cas del’Espagne, représente une améliora-tion significative étant donné leniveau élevé atteint en 1994 (12 %).Le taux de chômage parmi les jeu-nes a baissé davantage que le tauxglobal mais, en 2000, quelque 25 %de tous les chômeurs dans l’Unionavaient moins de 25 ans, ce qui n’estqu’un peu moins qu’en 1997, et enGrèce, en Italie et au Royaume-Uni,plus de 30 % avaient moins que cetâge.

À mesure que le chômage baissait,l’attention a eu tendance à se portersur d’autres inactifs, notamment lesinvalides ou les travailleurs plusâgés ayant pris une retraite antici-pée. Ces deux catégories peuvent,en pratique, se chevaucher, étantdonné que dans certains pays — leRoyaume-Uni, les Pays-Bas et leDanemark — il est reconnu que lesallocations d’invalidité ont effecti-vement été utilisées comme substi-tut aux pensions de préretraite. Dansd’autres cas, comme en Allemagne

ou en Espagne, les allocations dechômage versées aux travailleursplus âgés, en particulier à ceux quiétaient au chômage depuis un cer-tain temps, ont joué le même rôle,du fait qu’on n’attendait pas desallocataires qu’ils cherchent du tra-vail et qu’on allait même souventjusqu’à les en décourager.

Mesures d’activation

La grande tendance dans toutel’Union a été de persuader les

sans-emploi d’intensifier leursefforts pour trouver un emploi ouparticiper à des programmes actifsdu marché du travail. Cela passaitnotamment par la menace de sanc-tions plus sévères et la suppressiondes prestations s’ils ne coopéraientpas suffisamment ou refusaient unemploi convenable. De même, desefforts ont été faits pour améliorer lacoordination entre l’administrationdes allocations de chômage et d’au-tres aides au revenu pour les sans-emploi et la gestion de programmesactifs visant à aider les allocataires àretrouver du travail.

Les services publics de l’emploi ontun rôle important à jouer dans cedomaine, à savoir fournir desconseils détaillés et une orientationaux sans-emploi et à les aider à éla-borer des plans d’action individuelsen matière de formation, de recy-clage, d’expérience de travail ou departicipation à d’autres types deprogrammes en fonction de leursbesoins, de leurs qualifications, deleur expérience et de leurs particula-rités. La Grèce et l’Italie ont entre-pris de restructurer radicalement lesservices de l’emploi en vue de leurpermettre de remplir cette tâche effi-cacement, en particulier à l’égarddes jeunes de moins de 30 ans, quireprésentent la majorité des chô-

22. Taux du chômage de longue durée dans les États membres,1990, 1994 et 2000

Source: Eurostat.

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meurs dans les deux pays. Ce pro-cessus comprend une décentralisa-tion des services vers les régionsafin de mieux tenir compte desdiverses situations sur le marché del’emploi et des qualifications requi-ses dans différentes parties du pays.En Italie, des services privés del’emploi ont été créés pour le travailaussi bien normal que temporaire.Un nouveau cadre législatif va êtremis en place en 2002 en vue d’unestructuration plus libre du marchédu travail. En Grèce, le plan en qua-tre ans devrait être entièrement misen œuvre d’ici à 2004.

Au cours des années 90, leDanemark s’est efforcé de passerd’une approche passive à une appro-che active. Cela impliquait que,après une brève période d’aidesociale, l’autorité responsable en-gage des mesures d’activation àl’égard de la personne concernée.Cette politique a été développée etaffinée ces dernières années.

Dans un certain nombre de pays,l’accès aux programmes actifs dumarché du travail a été étendu au-delà de ce que préconisaient leslignes directrices pour l’emploi, àsavoir offrir une formation ou unautre type d’assistance aux moins de25 ans avant qu’ils n’atteignent sixmois de chômage et à ceux qui ont25 ans et plus avant qu’ils n’attei-gnent douze mois de chômage. Lesmesures actives au début de la pé-riode de chômage ont également étéintensifiées en Allemagne (où d’au-tres mesures sont prévues pour2002), en Espagne, en Finlande, enIrlande et au Portugal. En Suède, lesallocations versées aux chômeursprenant part à des mesures activesont été augmentées de 40 % en 2001et le seront à nouveau de 55 % envi-ron au cours des deux prochaines

années pour encourager les gens àparticiper. En France, depuis 2001,tous les demandeurs d’emploi béné-ficient d’un entretien approfondidans les mois qui suivent leurinscription au chômage et un pland’action personnalisé, qui énumèreles démarches à faire pour retrouverdu travail, est établi à leur intention.Au Royaume-Uni, les mesures acti-ves ont été renforcées dans lesrégions où le chômage est élevé.

L’assistance accrue aux sans-emploipour les aider à trouver du travail estallée de pair dans de nombreux casavec un durcissement des règlesrégissant le droit aux prestations, envue d’accroître la pression exercéesur les chômeurs afin qu’ils trouventdu travail ou participent à un pro-gramme actif sur le marché du tra-vail. L’Italie, où la pression sur lesallocataires était plutôt limitée, aintroduit des sanctions en avril 2000en vue de pénaliser les chômeurs quirefusent un emploi qui correspond àleur qualification et qui est raisonna-blement proche de leur domicile. AuRoyaume-Uni, où il s’est avéré queles jeunes étaient nettement plussusceptibles que leurs aînés de nepas coopérer avec les services del’emploi (entre avril 1998 et juin2000, des sanctions ont été impo-sées à 32 151 jeunes de moins de 25 ans mais seulement à 2 222 chô-meurs de 25 ans et plus), la pénalitéappliquée en cas de non-coopérationou de refus d’accepter une offred’emploi convenable a été renforcéeen 2000 (tout d’abord pour lesmoins de 25 ans, puis pour toutes lesautres catégories d’âge), la perte desallocations pouvant passer de 2-4 semaines à 26 semaines. Lessanctions ont également été durciesau Luxembourg à partir de mars2000 et en Finlande à partir de sep-tembre 2001.

En Suède, par contre, les règles ontété récemment assouplies. La pertedes allocations pendant 60 jourspour le premier refus d’une offred’emploi convenable a été rempla-cée par une mesure progressive envertu de laquelle un premier refusentraîne une réduction de 25 % desallocations pendant 40 jours, ledeuxième une réduction de 50 % etle troisième, le retrait complet desallocations. En Belgique, on s’estefforcé de mieux adapter les pénali-tés à la violation spécifique desrègles concernées. Afin d’augmen-ter le taux d’emploi des femmes, leplan d’action national autrichien de2001 a formulé l’objectif que 50 %des fonds alloués à une politiqueactive de l’emploi soient consacrés àdes mesures de promotion en faveurdes femmes.

Les prestations liéesà l’emploi et

les mesures fiscales

La plupart des gouvernements del’Union ont entrepris de rendre

le travail plus attrayant que le chô-mage ou l’inactivité en tentant d’ac-croître la rentabilité de l’emploi plu-tôt que de réduire les allocations dechômage. Cette stratégie évite descoupes sombres dans l’aide au reve-nu accordée aux chômeurs. Lesmesures adoptées consistent notam-ment à permettre à ceux qui pren-nent un emploi de continuer à rece-voir un certain soutien, ce qui esteffectivement une forme de presta-tion liée à l’emploi. Leur principalemotivation est de faciliter le passagedu chômage au travail, bien que cesmesures soient aussi utilisées pourencourager les gens à prendre desemplois faiblement rémunérés ou àtemps partiel.


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En Irlande, par exemple, où le pro-gramme d’allocations de retour àl’emploi (Back to Work Allowance)permet aux gens de conserver unepartie de leurs allocations en plus deleur salaire pendant un certaintemps lorsqu’ils prennent un emploiou suivent une formation, la périodecouverte a été étendue de 3 à 4 ansen 2000 et le nombre de places dansle programme a été augmenté de 2 000 en 1999 et de 5 000 en 2000.De plus, le seuil de revenu ouvrantdroit au supplément de revenu fami-lial (Family Income Supplement —une prestation liée à l’emploi) a étérelevé chaque année de 1999 à2001.

Au Royaume-Uni, où les prestationsliées à l’emploi sont plus importan-tes qu’ailleurs, le crédit familial(Family Credit) pour les personnesfaiblement rémunérées ayant desenfants a été remplacé en 1999 parle crédit d’impôt des familles labo-rieuses (Working Families TaxCredit) présentant des taux d’éligi-bilité plus élevés qui ont fait passerle nombre de bénéficiaires de 833 000 à 1,3 million. Par ailleurs,le taux de déduction marginal(c’est-à-dire le montant soustrait del’allocation à mesure que les reve-nus augmentent) a été ramené de70 % à 55 %, de manière à réduirel’importance du «piège de la pau-vreté». De plus, le droit à l’alloca-tion de logement (Housing Benefit)et à l’abattement des impôts locaux(Council Tax Benefit) a été étendu àquatre semaines après le début dutravail et, en 2001, cette mêmemesure a été appliquée aux paie-ments d’intérêts hypothécaires. Lamême année, les montants que lesparents isolés et les invalides peu-vent gagner sans déduction des allo-cations ont également été augmen-tés (mais pas pour les chômeurs qui

peuvent gagner très peu tout enconservant leur droit aux alloca-tions). À titre d’incitation supplé-mentaire à prendre un emploi, desmesures ont été prises visant à four-nir une aide immédiate (au lieu dedevoir attendre 40 semaines) pourles paiements hypothécaires, si lapersonne concernée vient à perdreson emploi et doit réintégrer le sys-tème d’aide au revenu (Income sup-port). Une mesure similaire a étéintroduite pour les personnes handi-capées, leur permettant de recevoirle même montant d’allocation d’in-validité (Incapacity Benefit) si, parla suite, elles viennent à perdre leuremploi ou doivent abandonner unemploi qu’elles auraient pris.

À la même époque, dans un certainnombre d’États membres les barè-mes fiscaux ont été modifiés au basde l’échelle pour accroître la rému-nération nette des travailleurs à bassalaires. En Belgique, en Espagne,en France, en Italie et en Suède demême qu’au Royaume-Uni et enIrlande, les seuils d’imposition etles abattements fiscaux ont été rele-vés et/ou les taux des cotisationssociales ont été abaissés de manièreà réduire les impôts et/ou les char-ges payés par les travailleurs faible-ment rémunérés ou les exemptertotalement d’impôts.

Une autre façon de créer plus d’em-plois consiste à réduire les coûts demain-d’œuvre de l’entreprise enoctroyant des subventions auxemployeurs. Un grand nombre depays ont introduit ou élargi cesmesures pour aider des groupescibles à trouver du travail ou à gar-der un emploi. En Belgique, laréduction des cotisations patronalesa été intensifiée en avril 2000, ce quia fait passer la diminution des coûtsde main-d’œuvre pour les salariés

gagnant le salaire minimal à près de24 % des salaires, les taux de réduc-tion les plus faibles s’appliquant àceux qui ont les salaires les plus éle-vés. Les employeurs peuvent aussiprofiter d’autres réductions enembauchant des travailleurs peuqualifiés dans le cadre de la«convention de premier emploi»,pour autant que ceux-ci représententau moins 3 % de leur personnel. Ilexiste d’autres réductions pour ceuxqui embauchent une personne qui aété au chômage pendant un an ouplus, ou 6 mois ou plus dans le casdes travailleurs plus âgés.

En Autriche, dans le but d’encoura-ger l’embauche de travailleurs plusâgés, les employeurs sont exemptésde cotisations d’assurance-chômagepour les salariés de plus de 50 ansdepuis octobre 2000. Au Royaume-Uni, les subventions directesoctroyées aux employeurs quiembauchent des jeunes dans lecadre du New Deal ont été augmen-tées de 25 % en avril et sont passéesà environ 120 euros par moispendant six mois, une somme de 1 200 euros étant due pour couvrirle coût de la formation. En Suède,les employeurs qui recrutent deschômeurs de très longue durée — àsavoir ceux qui sont sans emploidepuis 4 ans ou plus — peuventbénéficier d’une subvention s’éle-vant à 75 % des coûts salariaux pen-dant les 6 premiers mois et à 25 %pendant les 18 mois suivants à partird’août 2000. En Espagne, les poli-tiques qui visent à améliorer l’em-ploi en réduisant le coût de la main-d’œuvre grâce à des réductions decotisations sociales accordées auxemployeurs ont engendré une aug-mentation des dépenses pour ceposte de 465 % en l’an 2000 parcomparaison à 1997.


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Réforme des systèmes

d’indemnisation du chômage

L’amélioration des conditionséconomiques jusqu’en 2001, le

taux de croissance soutenu de l’éco-nomie et la baisse du chômage — à7,6 % dans l’UE en juillet 2001, letaux le plus bas depuis plus de 10 ans — ont atténué la pression surles budgets publics. Il est devenu unpeu plus aisé pour les gouverne-ments d’accroître leurs efforts enfaveur des jeunes et des chômeursde longue durée et d’élargir lesmesures visant à aider d’autres sans-emploi à trouver du travail. Dans lesÉtats membres du Sud, cette évolu-tion a facilité le développement dusystème d’indemnisation du chô-mage qui était moins étendu et quioffrait un niveau de protection plusbas que la moyenne.

En Grèce, les allocations de chô-mage ont été majorées de 10 % en2000, bien qu’elles restent loin endessous de la moyenne de l’UE, nereprésentant que 51 % du salaireminimal. En Italie, l’allocation dechômage standard est passée de30 % du dernier salaire à 40 % à lafin 2000, tandis que la période pen-dant laquelle les plus de 50 ans ontdroit aux allocations a été étenduede 6 à 9 mois de chômage. AuPortugal, où les travailleurs qui peu-vent bénéficier d’allocations de chô-mage sont comparativement peunombreux, le système a été étenduen avril 1999 et la période de paie-ment a été allongée, passant à 12 mois pour les moins de 30 ans, à18 mois pour les 30-40 ans, à 24 mois pour les 40-45 ans et à 30 mois pour ceux qui ont plus de45 ans (ces derniers recevant deuxmois supplémentaires par période de

5 ans de cotisation au cours des 20 années précédant leur accès auchômage). En Espagne, la périodependant laquelle les chômeurs delongue durée de plus de 45 ans ayantdes personnes à charge et participantà un programme de reconversion ontdroit à des allocations a été étendue.

Ailleurs dans l’Union, les change-ments ont en général été dans le sensd’un accroissement de la durée et del’accessibilité de l’aide au revenu.En Finlande, une majoration desallocations de chômage liées ausalaire est prévue en mars 2002 et,depuis septembre 2000, l’aide aurevenu subordonnée à des condi-tions de ressources a nettement aug-menté du fait d’une réduction dumontant des revenus du conjointpris en compte (le montant dont iln’est pas tenu compte a été quintu-plé par rapport à 1999). EnBelgique, le temps passé dans desprogrammes actifs du marché dutravail est considéré, depuis la fin de2000, comme faisant partie des sixmois de travail obligatoires pourqu’une personne puisse à nouveaubénéficier d’allocations de chô-mage. Par conséquent, les personnesqui participent à une formation ou àd’autres programmes similaires ris-quent moins de voir cesser leursallocations.

La France a quelque peu assoupli lesrègles régissant le droit aux alloca-tions de chômage en octobre 2000en ramenant la période pendantlaquelle il faut avoir payé des cotisa-tions de 8 des 18 mois précédents à 4. Depuis le début de 2001, enoutre, les allocations de chômage nesont plus diminuées au fur et àmesure que la durée du chômages’allonge (l’allocation uniquedégressive étant remplacée par l’al-location d’aide au retour àl’emploi).

L’Autriche est le seul pays à avoirdiminué le taux de l’allocation dechômage de 57 % à 55 % du derniersalaire, et ce en janvier 2001. Deplus, le taux maximal qui peut êtrepayé aux personnes qui ont desenfants et qui reçoivent un supplé-ment a été fixé à 80 % du salaireprécédent, ce qui touche notammentles familles nombreuses, tandis quela période de travail requise pourbénéficier à nouveau d’allocations aété allongée de 26 à 28 semaines.

Comme l’allocation de chômageforfaitaire (Jobseekers Allowance)est adaptée en fonction de l’inflationdes prix au Royaume-Uni, sa valeurpar rapport aux salaires baissera siles salaires augmentent plus rapide-ment que l’inflation. Une partieimportante des versements effectuéspar la sécurité sociale aux chômeurset à d’autres allocataires consiste enallocations de logement et en paie-ments d’intérêts hypothécaires. Cesprestations sont adaptées à l’aug-mentation des loyers et à l’évolutiondes intérêts hypothécaires. Alorsque certaines prestations ont étémajorées les dernières annéesconformément au taux d’inflationplus un pourcentage (voir le para-graphe sur les pensions), la plupartdes prestations continuent à êtreaugmentées sur la même base quel’allocation de chômage (JobseekersAllowance).

Les régimes de pension

de préretraite

La croissance du nombre de per-sonnes qui se retirent de la vie

active avant d’atteindre l’âge officielde la retraite a été une caractéris-tique manifeste de l’évolution dumarché du travail au cours des


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quelque 20 dernières années dansl’Union. En 2000, moins de la moi-tié des hommes de 55 à 64 ans(47,5 %) et un peu plus d’un quartdes femmes (28 %) avaient unemploi. Étant donné les tendancesdémographiques décrites plus haut,ces chiffres peu élevés représententun important gaspillage de ressour-ces potentielles qui ne cessera decroître dans les années à venir si cestendances se maintiennent. C’estpourquoi le Conseil européen deStockholm a réagi en 2001 et fixécomme nouvel objectif de parvenirà un taux d’emploi de 50 % des per-sonnes de 55-64 ans d’ici à 2010.

De nombreuses personnes qui arrê-tent de travailler à la fin de la cin-quantaine ou au début de la soixan-taine peuvent bénéficier de pensionsde préretraite qui ont été étenduesdans les années 80 afin d’encoura-ger les travailleurs âgés à se retirerdu marché du travail et atténuer laconcurrence face aux rares emplois,en particulier pour les jeunes. Dansde nombreux pays toutefois, commenous l’avons indiqué plus haut, lesoutien accordé à ceux qui prennentune retraite anticipée l’est parfoissous forme d’autres types de presta-tions, par exemple des allocationsde chômage ou d’invalidité assortiesde conditions d’éligibilité assou-plies. Confrontés à la diminutionimminente de la population en âgede travailler dans de nombreux payset à l’ampleur croissante des trans-ferts qui en résultera, les gouverne-ments ont eu tendance à durcir leurpolitique en matière de préretraite età essayer d’encourager les tra-vailleurs plus âgés à rester actifs. Ilsont donc tenté de réduire les incita-tions financières à la retraite antici-pée et à accroître les incitations autravail. L’amélioration intervenuesur le marché du travail a créé desconditions plus favorables à ces ten-

tatives, mais les résultats concretsrestent, dans l’ensemble, modestes.

Dans un certain nombre de pays, lesgouvernements ont instauré desmesures permettant aux gens deprendre une retraite partielle plutôtque complète, comme au Danemarket en Espagne, ou ont rendu lesmesures existantes plus attrayantes,comme en Allemagne. Ces mesuressont décrites ci-dessus dans la sec-tion sur les pensions. En Autriche etau Portugal, des primes de pensionsont aujourd’hui offertes à ceux quiretardent le moment de prendre leurretraite au-delà de l’âge officiel, tan-dis que le montant effectif qui peutêtre payé aux préretraités a été revuà la baisse dans certains cas, y com-pris en Autriche, comme nous l’avons déjà expliqué ci-dessus.

Deux États membres ont pris desmesures plus positives pour permet-tre aux travailleurs plus âgés de res-ter actifs plus longtemps. LaFinlande a offert davantage de pos-sibilités de formation aux plus de 45 ans afin d’améliorer leuremployabilité. Le Danemark aannoncé la mise au point de plansvisant à créer aussi des emplois(flexi-jobs) pour les travailleurs plusâgés dont la capacité de travail estréduite.

Les prestations d’invalidité

Comme nous l’avons indiquéplus haut, les prestations d’in-

validité ont souvent été utiliséescomme substitut à la pension de pré-retraite ou à l’allocation de chô-mage, la plupart des bénéficiairesfaisant partie de groupes d’âge plusavancé. Dans de nombreux Étatsmembres, les règles régissant ledroit aux allocations ont été rendues

plus strictes ces dernières années et,dans certains cas, les systèmes ontété considérablement réformés,comme aux Pays-Bas et auRoyaume-Uni (voir La protectionsociale en Europe 1999 pour lesdétails), dans le but de faire baisserle grand nombre de demandeurs et,par conséquent, d’encourager ceuxqui peuvent prendre un emploirémunéré. Ces mesures sont alléesde pair, dans certains cas, avec unredoublement des efforts consentispour fournir un niveau adéquat desoutien au revenu à ceux qui sontvéritablement incapables de tra-vailler, de manière à cibler davan-tage les transferts sur ceux qui sontréellement dans le besoin.

La Suède a introduit de nouvellesrègles en 2000 pour permettre auxpersonnes invalides de tester leurcapacité de travail tout en conser-vant leur droit aux allocations.L’allocation d’invalidité peut êtreconservée pendant un maximum de3 mois au cours d’une période de 12 mois. Si la personne continue àtravailler par la suite, l’allocationpeut être mise «en veilleuse» pour lereste de la période accordée sanspour autant qu’il y ait perte du droità celle-ci. Elle peut être mise par-tiellement ou intégralement «enveilleuse». En Finlande également,les bénéficiaires d’une allocationd’invalidité totale peuvent, depuis1999, suspendre la perception deces allocations pendant un maxi-mum de 6 mois pendant qu’ils cher-chent du travail et reçoivent à laplace une indemnité d’invaliditéspéciale, tout en ayant l’option depouvoir redemander l’allocationdans sa totalité si leurs efforts sontvains.

Le Royaume-Uni a encore durci lesconditions imposées au droit à l’al-location d’invalidité en 1999, après


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l’introduction du «test d’aptitude autravail» (All-work-test) en 1995(voir La protection sociale enEurope 1997). De plus, il a abolil’allocation pour invalidité grave(Severe Disablement Allowance) enavril 2001, ce qui signifie que la plu-part des bénéficiaires devrontdemander une aide au revenu sou-mise à des conditions de ressources,si leur revenu baisse en dessous duniveau minimal. Ces mesures sontallées de pair avec l’introduction ducrédit d’impôt pour les personnesinvalides (Disabled Persons TaxCredit) en octobre 1999 pour rem-placer l’allocation pour les invalidesau travail (Disability WorkingAllowance) (qui n’a été demandéeque par un peu plus de la moitié des30 000 personnes prévues en 1990quand elle a été annoncée) dont lebut était de fournir une plus forteincitation au travail en garantissantun revenu minimal d’environ 250 euros par semaine à un isolé etd’environ 370 euros par semainepour un couple avec un enfant demoins de 11 ans.

L’Autriche a aboli en mai 2000 lapension de retraite anticipée pourcapacité de travail réduite. Cettepension a surtout été demandée pardes travailleurs non qualifiés dontpeu étaient susceptibles d’avoirdroit à une allocation d’invalidité etqui, par conséquent, risquaient dedevoir demander une allocation dechômage ou une aide au revenu.C’est pourquoi l’accès à l’allocationd’invalidité a été facilité pour lessalariés de 57 ans et plus. Pour lespersonnes dont la capacité au travailest réduite de 70 % et plus, le mon-tant des pensions avant impôt estaugmenté pour compenser les effetspotentiels de l’impôt sur leur revenunet.

En Irlande, les mesures prises pourinciter davantage les personnes inva-lides à travailler ont englobé un relè-vement du plafond des revenus pourla Qualified Adult Allowance en1999 (augmentant ainsi la paie nettepotentielle des conjoints de person-nes invalides), une hausse de 50 %de la quotité exemptée pour lesbénéficiaires d’allocations d’invali-dité (Disability Allowances) soumi-ses à des conditions de ressources en2000, et un assouplissement en 2001de la limite d’exemption pour yavoir droit. Le niveau des presta-tions a, par ailleurs, plus que doubléentre 2000 et 2001, tandis que lesinvalides pouvaient bénéficier del’allocation de reprise de formation(Back to Education Allowance) etles personnes recevant une alloca-tion d’invalidité pouvaient égale-ment se qualifier pour l’allocationde reprise du travail (Back to WorkAllowance).

Le Danemark met en œuvre uneréforme du régime des pensions deretraite anticipée qui comprend l’ap-plication d’un nouveau critère de«capacité de travail» qui est axé surles ressources de l’individu et sespossibilités de développement plutôtque sur ses limites.

La capacité de toutes ces mesures àremettre les gens au travail, qu’elless’adressent aux bénéficiaires depension de retraite anticipée ou d’al-locations d’invalidité, dépend en finde compte des emplois disponibleset des compétences requises des per-sonnes qui sont à la recherche d’unemploi. Les deux facteurs sontinfluencés de manière positive pardes mesures qui encouragent uneattitude plus favorable de la part desfuturs employeurs ainsi que par l’of-fre de programmes de formationdans le secteur public. En ce quiconcerne ce dernier point notam-

ment, des données du panel desménages de la Communauté euro-péenne suggèrent que moins de10 % des personnes de 50 ans etplus ont reçu une quelconque forma-tion professionnelle en 1996 dans laplupart des États membres.

Les allocations familiales et l’aide

visant à mieuxconcilier vie

professionnelle et familiale

Dans tous les États membres, lesfamilles avec enfants et les

femmes qui accouchent reçoiventune aide spéciale au revenu qui viseà contribuer en partie au bien-êtredes enfants et en partie à celui desmères. Comme, dans la plupart despays, le montant des allocationsfamiliales ne varie pas selon que lesparents ont ou non un emploi et cequ’ils gagnent, les allocations onttendance à avoir un effet neutre surla décision de travailler ou de ne pastravailler (bien que le revenu prove-nant des allocations soit susceptiblede permettre plus facilement à l’undes parents de décider de ne pas lefaire).

Les dépenses des États membres enprestations en faveur de la famille etdes enfants ont considérablementaugmenté entre 1994 et 1999. Latendance commune dans l’Union aété d’accroître l’aide à la garde desenfants et, ce qui est tout aussiimportant, le droit au congé parentalet donc de permettre plus facilementaux gens de concilier la poursuited’une carrière et leurs responsabili-tés familiales.


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Tant en Irlande qu’au Royaume-Uni, les allocations familiales ontété nettement revues à la haussedepuis 1999 — en Irlande de 9,5 %en 1999, de 23 % en 2000 et d’envi-ron 55 % en 2001 et, au Royaume-Uni, de quelque 36 % pour le pre-mier enfant entre avril 1998 et avril2001, d’autres majorations substan-tielles étant promises pour 2002 et2003. En Belgique, en France, enFinlande ainsi qu’en Irlande, lalimite d’âge pour le versement desallocations a été relevée ou a deschances de l’être dans un procheavenir pour tenir explicitementcompte du fait que les enfants onttendance à faire des études plus lon-gues et à dépendre plus longtempsde leur famille. En France, la limited’âge est passée de 19 à 20 ans, enFinlande, un groupe de travail spé-cial a recommandé en 2001 de rele-ver la limite d’âge de 17 à 18 ans,tandis qu’en Irlande, les allocationssubordonnées à des conditions deressources pour les enfants deménages à faibles revenus ont étéprolongées jusqu’à 22 ans pour lesjeunes qui suivent un enseignementà temps plein. L’accès aux alloca-tions familiales soumises à desconditions de ressources a égale-ment été élargi en Irlande, de mêmequ’en Italie et en Grèce. L’Espagnea augmenté les allocations annuellespour enfant à charge depuis janvier2000 et a introduit parallèlement denouvelles prestations pour l’enfantnouveau-né et pour les naissancesmultiples.

À la même époque, les abattementsfiscaux pour les enfants ont étémajorés en Italie, en Autriche et enGrèce, tandis qu’au Royaume-Uni,leur réintroduction était annoncéeen avril 2001 après un intervalle de25 ans depuis le milieu des an-nées 70, époque où ils ont été rem-placés par des allocations familiales.

Le droit au congé parental a été élar-gi dans presque tous les États mem-bres, notamment pour les pères. EnAllemagne, les conditions ont étéassouplies en janvier 2001, lesparents ayant le droit de recevoir desallocations parentales même s’ils neprennent pas congé, pour autantqu’ils travaillent moins de 30 heurespar semaine (au lieu de 19 heurespar le passé). De plus, il est prévu depermettre aux parents de répartirentre eux les trois années de congéauxquelles ils ont droit par enfant et,pour autant que leur employeur soitd’accord, de reporter 12 mois ducongé auquel ils ont droit jusqu’à ceque l’enfant ait 8 ans, ce qui leurpermet, par exemple, d’être desparents à la maison pendant la pre-mière année d’école de leursenfants.

L’allocation pour éducation d’unenfant à été introduite en Autriche,avec effet au 1er janvier 2002, en tantque nouvelle prestation de politiquefamiliale. Étant donné sa nature deprestation familiale, le droit à cetteallocation n’est pas subordonné à unemploi (salarié) avant la naissance etest donc accordé à toutes les mèreset tous les pères. L’allocation d’édu-cation d’un montant mensuel de 436 euros est versée pendant unepériode de deux ans et demi, ou unepériode de trois ans si elle est parta-gée avec l’autre parent. Une alloca-tion supplémentaire de 182 euros parmois est octroyée aux famillesmonoparentales et aux couplessocialement défavorisés. L’allo-cation d’éducation relève significati-vement le plafond de revenu discré-tionnaire par comparaison avec lalimite prévue dans la législation pré-cédente (montant annuel brut:14 535 euros). Ceci vise à soutenir la(ré)intégration sur le marché du tra-vail et à encourager les pères à pren-dre un congé parental.

Au Portugal, les pères ont droit,depuis 1999, à 5 jours de congépendant le premier mois de leurbébé, en plus des 15 jours consécu-tifs au moment de la naissance, etreçoivent dans les deux cas une allo-cation égale à leur salaire courant dela part du système de protectionsociale. Au Royaume-Uni, les sala-riés se sont vu octroyer en décembre1999 le droit à 3 mois de congé nonrémunéré pour chaque enfant demoins de 5 ans, tandis qu’enIrlande, une nouvelle prestationd’assurance sociale, qui peut êtreversée pendant un maximum de 15 mois, a été introduite en 2000pour aider les personnes qui doiventprendre des congés pour s’occuperde ceux dont elles ont la charge. EnFrance, les pères auront droit, àcompter de 2002, à 11 jours decongé pendant les quatre mois quisuivent la naissance (ou l’adoption)de leur bébé. Ce congé est payé parla sécurité sociale dans les mêmesconditions que le congé de materni-té. Son but est de soutenir le partagedes responsabilités parentales dès laprime enfance. En Grèce, les mesu-res destinées à permettre de conci-lier plus facilement la vie profes-sionnelle et la vie familialecomprennent la possibilité d’assou-plir les horaires de travail sur unebase annuelle et de réduire le tempsde travail (de deux heures parsemaine) par voie d’accord entrel’entreprise et les salariés. Desmesures visant à renforcer l’attraitdu travail à temps partiel aidentaussi à concilier vie professionnelleet vie familiale en ce sens qu’ellespermettent, en particulier aux mèresau travail, d’avoir un plus grandchoix d’emploi du temps.

En Italie, le congé parental a étéétendu en 2000 à un total de 10 moiset les parents ayant des enfants de 3 à 8 ans ont maintenant droit à


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5 jours de congé payé par an. AuLuxembourg, les parents ont droit àdeux jours de congé payé par an tantque l’enfant a moins de 15 ans, sicelui-ci est malade, handicapé ou aun accident. En France, d’après lalégislation introduite en 2001, lesparents qui ont des enfants souffrantde maladies ou de handicaps gravesont le droit de travailler temporaire-ment à temps partiel ou de prendretrois périodes de congé de 4 moischacune, en recevant une allocationpour compenser en partie leur pertede revenu. En Espagne, le droit deprendre congé pour s’occuper demembres de la famille autres que lesenfants a été étendu à trois ans à lafin de 1999. Les Pays-Bas se prépa-rent à octroyer 10 jours de congépayé par an pour s’occuper d’unepersonne à charge ainsi qu’une allo-cation équivalant à 70 % de la rému-nération courante. À partir de 2002,l’assurance parentale en Suède a étéallongée de 460 à 480 jours. Les 480 jours sont répartis égalemententre les parents. Un des parentspeut transférer ses jours à l’autre,mis à part 60 jours qui sont réservésà la mère et au père. L’allocationminimale garantie pour les 390 pre-miers jours dans le cas des parents àfaibles revenus ou sans revenu estpassée d’environ 7 à 14 euros parjour.

Les dispositions en matière decongé de maternité ont aussi étéaméliorées dans un certain nombred’États membres. Aux Pays-Bas, lecongé de maternité a été porté à 16 semaines, au Portugal à 120 jours(17 semaines) et en Irlande à 18 semaines. En Italie, les modalitésdu congé ont été assouplies et lesfemmes peuvent prendre jusqu’à

4 mois de congé après la naissancede leur enfant et un minimum d’unmois avant celle-ci. Parallèlement,le congé de maternité a été introduitpour les travailleuses atypiques, àcondition qu’elles aient été assuréespendant au moins trois des 9 moisqui ont précédé leur grossesse, et lesprestations pour celles qui n’ont pasd’assurance ou qui ont un faiblerevenu ont été majorées. Le congéde maternité normal est passé de 14 à 18 semaines au Royaume-Unien avril 2000. La période de congéet d’allocation de maternité seraencore allongée et passera de 18 à26 semaines en 2003.

L’aspect le plus important de la pro-tection sociale pour les familleslaborieuses est peut-être l’offre deservices de garde d’enfant gratuitsou abordables, et des mesures ontété prises pour améliorer cette offredans différents États membres oùelle était insuffisante. En Grèce, plusde 100 centres créatifs pour les 5-12 ans ont été créés en 1999 et2000 ainsi que de nombreuses éco-les maternelles. Un programmesimilaire est prévu pour développerdes centres de jour pour les person-nes âgées. Au Portugal, un pro-gramme (Crèches 2000) a été lancépour créer des places pour 50 000enfants. Au Royaume-Uni, quelque140 000 nouvelles places ont étécréées entre mai 1997 et mars 2000pour les enfants d’âge préscolaire àla suite de l’engagement pris par legouvernement de doubler le nombrede places dans les écoles maternel-les pour les enfants de 3 ans avant2002 et, en octobre 2000, des fondssupplémentaires pour les régionsdéfavorisées ont été annoncés. Tanten Irlande qu’aux Pays-Bas, des

incitations financières ont étéinstaurées pour encourager le sec-teur privé à fournir des services degarde d’enfants et, aux Pays-Bas, lagarde des enfants sera fiscalementdéductible jusqu’à ce que ceux-ciaient 13 ans.

Le gouvernement fédéral autrichiena alloué un total de 1,2 milliardd’euros (87,2 millions d’euros)entre 1997 et 2000 à la création deservices de garde d’enfants supplé-mentaires dans les Länder. Commeles Länder et les collectivités localesont au moins doublé ce montant, lesinvestissements supplémentairesdans ce domaine se sont élevés à174,4 millions d’euros. Ces servicesoffrent des places pour quelque 32 000 enfants. De plus, des mesu-res visant à prolonger l’ouverture deces services l’après-midi et pendantles vacances scolaires ainsi que desprojets favorisant l’intégration desfilles et des garçons handicapés ontété financés. En Finlande et enSuède, où les services de garded’enfants sont déjà très développés,des mesures ont aussi été prises pouraméliorer encore la situation. Ellesconsistent essentiellement à limiterle coût de ces services pour lesparents. En Finlande, un plafondd’environ 185 euros a été appliquéaux tarifs de garde de jour en 2000(qui étaient d’environ 170 eurosdepuis 1997), tandis qu’en Suède,une redevance maximale sera impo-sée en janvier 2002. En Suède, l’ac-cès aux places de garde d’enfants estégalement garanti aux chômeursdepuis juillet 2001 et, en Finlande,la plupart des municipalités ontcommencé à offrir en 2000 une édu-cation préscolaire pour les enfantsde moins de 6 ans.


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-199

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- 58 -

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4


- 59 -

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- 60 -

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3,2

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4,1

7,2

5,7

Notes et sources

- 61 -

Remerciements

Le présent rapport a été préparéen étroite collaboration avec

Eurostat (office statistique desCommunautés européennes), dontles responsables ont fourni la plu-part des données sur lesquelles s’estfondée l’analyse ainsi que de pré-cieux conseils concernant ces statis-tiques et leur utilisation.

Le système européen de statistiquesintégrées de protection sociale(Sespros) constitue la principalesource de données. Des donnéesdémographiques et sur les tauxd’emploi harmonisés sont égale-ment utilisées pour fournir des esti-mations de la population pouvantnécessiter un soutien en matière depensions de vieillesse, de presta-tions familiales et de prestations dechômage.

Sespros

L’analyse de l’évolution desdépenses de protection sociale

exposée au chapitre 3 s’appuie surla classification révisée du Sespros.Des données relatives à cette classi-fication existent pour tous les Étatsmembres, bien que, pour quelquespays, les chiffres comportent unepart d’estimation. Pour 1999 en par-ticulier, la dernière année couverte,les données sont provisoires pourles quinze États membres à l’excep-

tion de l’Autriche, du Danemark, del’Irlande et du Luxembourg. Pour laSuède, on ne dispose pas de don-nées pour les années 1990 à 1992 etles chiffres de l’UE pour cette pério-de sont ajustés en tenant compte decertaines estimations, pour obtenirune base de comparaison avec ceuxdes années ultérieures. Il existeaussi certains problèmes de compa-rabilité des dépenses entre pays,comme nous le signalons plus loin.

Le cœur du système couvre la pro-tection sociale au sens habituel duterme, laquelle «englobe toutes lesinterventions d’organismes publicsou privés destinées à soulager lesménages et les individus d’unensemble déterminé de risques oude besoins, sous réserve que celan’implique aucun acte réciproquesimultané ni aucune dispositionindividuelle». Il englobe donc lefinancement et la fourniture de pres-tations (prestations en espèces, maiségalement prestations en naturerecouvrant non seulement la fourni-ture directe de biens et de servicesmais également le remboursementdes dépenses personnelles liées àcertains biens et services) ainsi queles frais de gestion connexes. Ilinclut également, en principe dumoins, les prestations des em-ployeurs à leurs salariés (à conditionqu’elles ne puissent raisonnable-ment être considérées comme larémunération d’un travail), tellesque le versement de salaires ou de

traitements pendant les congés demaladie ou de maternité, ainsi queles régimes de retraite — quels quesoient leur mode de financement etleur dénomination — qui reposentsur le principe de la solidarité so-ciale, comme les régimes profes-sionnels, les régimes d’entreprise etcertains régimes individuels.

Pour la Belgique, le Danemark, laFinlande, la France, la Grèce,l’Irlande, l’Italie, le Portugal, leRoyaume-Uni et la Suède, les chif-fres sont calculés pour toutes lesannées selon la nouvelle méthodolo-gie des comptes nationaux (SEC95). Cette méthodologie est aussiutilisée pour l’Allemagne à partir de1991, pour les Pays-Bas à partir de1994 et pour l’Espagne et leLuxembourg à partir de 1995. Pourles autres années, c’est la méthodo-logie précédente (SEC 79) qui estappliquée, comme elle l’est pourtoutes les années en Autriche. Cecipeut causer des problèmes d’inter-ruption de séries dans les pays où la méthode a changé et, pourl’Autriche, des problèmes de com-parabilité avec les autres pays, maisil est difficile de déterminer l’éten-due de ces problèmes.

En pratique, les dépenses inclusesdans le Sespros dépendent en der-nier ressort des données que lesÉtats membres sont en mesure defournir et de la façon dont ils appli-quent les définitions officielles lorsde la compilation de ces données.

Notes et sources

Notes et sources

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Bien que les données deviennentplus comparables au fil du temps,les comparaisons présentées dans letexte doivent être interprétées aveccirconspection et en tenant dûmentcompte des notes figurant ci-après.Elles pourront aussi être révisées àl’avenir.

Les problèmes de comparabilitéconcernent en particulier la classifi-cation fonctionnelle des prestations,dont l’objectif est de distinguer lesdépenses selon les différents typesde besoins que la protection socialea pour mission de satisfaire. Lesprincipales fonctions (ou types debesoins) que l’on distingue dans lesystème sont expliquées dans unesection à part.

Étant donné que les mécanismesinstitutionnels d’octroi de ces pres-tations varient considérablementd’un pays à l’autre et qu’une presta-tion donnée est souvent destinée àcouvrir plusieurs types de besoins, ilpeut s’avérer difficile pour les Étatsmembres de ventiler précisément lesdépenses entre ces différentes fonc-tions, d’autant qu’ils ne disposentpas nécessairement des informa-tions détaillées qui leur permet-traient de le faire. Les retraites anti-cipées, qui peuvent notamment êtreaccordées pour des raisons ayanttrait au marché du travail etdevraient à ce titre entrer dans lacatégorie des prestations de chô-mage, fournissent un exemple signi-ficatif de cette problématique. Dansla pratique, certains États membresclassent au moins une partie de cesdépenses dans les prestations dechômage, mais ce n’est pas le cas detous et il n’est pas facile de savoir siles divergences reflètent de réellesdifférences ou de simples problèmesstatistiques.

L’exclusion sociale donne lieu à desdifficultés similaires. Dans la me-sure où elle est destinée à regrouperdes dépenses qui ne sont pas princi-palement engagées au titre de l’unedes autres fonctions, il est possibleque les différents États y fassentfigurer des dépenses dont l’attribu-tion pose des problèmes pratiques,bien qu’il soit, ici également, diffi-cile de déterminer dans quelle mesu-re. Par ailleurs, les dépenses clas-sées sous la rubrique «chômage»doivent en principe englober les for-mations professionnelles offertesaux demandeurs d’emploi, à condi-tion qu’elles soient financées par lespouvoirs publics. En réalité, ce n’estpas le cas partout. De même, ilconviendrait d’en exclure les verse-ments aux employeurs sous laforme, par exemple, de subventionsd’emplois — mais tel n’est pas sys-tématiquement le cas non plus. Ceséléments constituent des sources dedifficulté supplémentaire lors lacomparaison des dépenses liées auchômage ainsi que des dépensestotales entre les différents Étatsmembres.

Dans l’analyse présentée dans lerapport, les dépenses liées à lavieillesse sont regroupées avec cel-les liées à la réversion, ne serait-cequ’en raison des difficultés poten-tielles à établir une distinction systé-matique entre les deux catégoriesdans les États membres. À l’inverse,les dépenses de soins de santé (pres-tations en nature de la fonction maladie/soins de santé) et les in-demnités de maladie (prestations en espèces de cette même fonction)sont séparées.

Comme il est souligné dans le rap-port, les dépenses sont indiquéesavant déduction des impôts ou coti-sations sociales prélevés sur les

prestations, qui représentent danscertains pays une part considérableet réduisent à la fois la valeur desprestations et leur coût réel pourl’État. Dans cette mesure, les chif-fres tendent à exagérer la valeurnette des prestations et les coûts definancement réellement impliqués.Sont également exclues les «dépen-ses fiscales» — ou transferts consis-tant en exonérations, dégrèvementsou abattements fiscaux — dont l’ef-fet est similaire à celui des dépensesen prestations et dont l’importancevarie elle aussi d’un pays à l’autre.Dans cette mesure, les chiffres sous-estiment les montants nets transféréset les implications financières de laprotection sociale.

En ce qui concerne les recettes, lesdonnées englobent à la fois les coti-sations sociales proprement dites etles cotisations imputables auxemployeurs. Ces dernières sont des-tinées à refléter le coût que repré-sentent pour les employeurs lesprestations sociales fournies auxsalariés autrement que par le biaisde caisses d’assurances ou de réser-ves séparées. Ces prestations étantincluses dans les dépenses, le finan-cement correspondant doit êtreinclus dans les recettes. Ceci signifieque les cotisations des employeurspeuvent être plus importantes queles montants réglementaires préle-vés par l’État.

Union européenne

Les chiffres pour l’Union euro-péenne correspondent soit auxdépenses globales des États mem-bres rapportées au PIB total ou à lapopulation de ces pays, soit à desmoyennes des changements surve-nus dans les États membres (pondé-rées en fonction des dépenses del’année de référence).

Notes et sources

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Standard de pouvoird’achat (SPA)

Lors des comparaisons du niveaudes dépenses dans les différents

pays, ces dépenses sont expriméesen unités standard de pouvoird’achat (SPA), qui prennent encompte les niveaux de prix respec-tifs dans les États membres (et plusprécisément les prix des biens deconsommation et des services) ainsique les taux de change. Pour com-parer les dépenses de protectionsociale entre pays, celles-ci doiventavant tout être exprimées dans lamême monnaie: l’euro est donc uti-lisé.

Ceci donne, par exemple pour 1999,un chiffre de dépenses de protectionsociale de 4 856 euros par habitanten Italie et 9 152 euros par habitantau Danemark (soit 88 % de plusqu’en Italie). Mais cette différenceest «nominale» puisqu’elle ne tientpas compte du niveau général desprix (des biens et services), qui, en1999, était de 39 % plus élevé auDanemark qu’en Italie. La diffé-rence en termes réels (c’est-à-direen termes de pouvoir d’achat) n’était donc que de + 35 % (188/139 = 1,35). Pour permettre àl’utilisateur de faire des comparai-sons directes, en termes réels, entrepays, les statisticiens présentent lesdépenses en «unités standard depouvoir d’achat» (SPA):

— Italie: 5 507 SPA par habitant en1999;

— Danemark: 7 440 SPA par habi-tant en 1999 (35 % de plus qu’enItalie).

Les chiffres ainsi obtenus mesurentla commande effective des bénéfi-ciaires de prestations sur les biens etservices. Pour l’ensemble de

l’Union, les chiffres en SPA sontidentiques aux chiffres en euros.

Notes par pays

Danemark: les prestations d’in-validité comprennent les allo-

cations forfaitaires de préretraiteversées à ceux qui ont une capacitéprofessionnelle réduite. Des don-nées incomplètes existent concer-nant la ventilation des cotisationsdes assurés entre les salariés, les tra-vailleurs indépendants, et les titulai-res de pension et les autres bénéfi-ciaires de prestations. Dans le cadrede ce rapport, elles sont intégrale-ment attribuées aux salariés, quireprésentent de loin la plus grandepart des cotisations.

Allemagne: toutes les données durapport concernant l’Allemagneenglobent les nouveaux Länder.Comme les données consolidées nesont disponibles qu’à partir de 1991,les chiffres pour 1990 ont été esti-més à partir des données de l’an-cienne Allemagne de l’Ouest (l’évo-lution enregistrée entre 1990 et1991 pour l’ancienne Allemagne del’Ouest a été appliquée au chiffre de1991 pour l’ensemble del’Allemagne afin d’en déduire uneestimation pour 1990 qui soit com-parable aux données des annéesultérieures). Pour l’analyse des pen-sions de vieillesse, des prestationsde chômage et des prestations fami-liales, on a utilisé les chiffres de1991 au lieu de ceux de 1990.

Les prestations de chômageexcluent certaines subventions sala-riales (qui sont incluses dans lestableaux Sespros publiés) verséesaux employeurs pour encouragerl’embauche de certains groupes àrisque sur le marché du travail (ces

subventions représentaient environ16 % des dépenses totales de ceposte en 1999).

France et Irlande: les pensions deretraite ne comprennent pas lesprestations allouées aux handicapésqui ont atteint l’âge de la retraite,ces dernières étant comptabiliséesdans la fonction «invalidité».

Italie: les pensions de retraite englo-bent les allocations de préretraiteversées aux personnes dans l’inca-pacité de trouver un emploi. Lesprestations de chômage englobentles montants versés par la CIG(Cassa Integrazione Guadagni) auxpersonnes temporairement privéesd’emploi, qui peuvent être effective-ment au chômage sans toutefoischercher activement du travail(dépenses qui représentaient en1999 environ 13 % de ce poste aprèsavoir atteint le sommet de 31 % en1993).

Luxembourg: une nouvelle assu-rance dépendance a été instaurée en1999 pour les personnes handica-pées et les personnes âgées ne pou-vant subvenir seules à leurs besoins.Celle-ci est entièrement inclusedans les prestations d’invalidité,bien qu’elle doive partiellementrelever de la fonction vieillesse.

Autriche: les prestations de chô-mage englobent certaines subven-tions aux employeurs qui devraientêtre exclues des comptes Sespros(bien que ces subventions représen-tent moins de 2 % de ce poste).

Portugal: les pensions de vieillesseexcluent les prestations en faveurdes personnes handicapées qui ontatteint l’âge de la retraite, qui sontincluses dans la fonction «invalidi-té». Le poste «Autres dépenses»,

Notes et sources

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inclus dans le total mais pas dans lesdépenses en prestations, comprendles transferts aux institutions de for-mation professionnelle (IEFP et au-tres) pour lesquels il n’existe pasd’informations détaillées conformesà la classification du Sespros. Unepartie, voire la plus grande partie, dece poste relèverait apparemment dela fonction «chômage». (Les «autresdépenses» au Portugal s’élevaient en1999 à 9 % des dépenses totales deprotection sociale, ou 2 % du PIB,contre moins de 1 % du total dans lereste de l’UE.)

Suède: la fonction «chômage» inclutles allocations pour le démarraged’activités indépendantes et les ser-vices de placement, ainsi que lesprestations consacrées à l’aide dansla recherche d’un emploi.

Royaume-Uni: pour le Royaume-Uni, les données du Sespros concer-nent l’exercice financier (c’est-à-dire d’avril à mars) et non l’annéecivile comme pour les autres pays.Les chiffres relatifs au PIB et auxindices de prix ont été ajustés defaçon approximative afin d’être

ramenés à la même base lors du cal-cul des dépenses par rapport au PIBet des évolutions en termes réels.

Les données en matière de vieillessen’incluent pas les régimes de pen-sion privés «Appropriate PersonalPension Schemes».

Pour plus de détails concernant lesdonnées du Sespros, se reporter auManuel Sespros 1996, Eurostat,1996, et au document «Recettes etdépenses de protection sociale,1989-1990», Eurostat, 2001.



Luxembourg: Office des publications officielles des Communautés européennes

2002 — 64 p. — 21 x 29,7 cm

ISBN 92-894-3893-2


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