Banque de France

COUR DES COMPTES _____________

LA BANQUE DE FRANCE

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RAPPORT AU PRSIDENT DE LA RPUBLIQUE SUIVI DES RPONSES DES ADMINISTRATIONS

ET DES ORGANISMES INTRESSS

MARS 2005

Sommaire Pages

Dlibr... 5

Introduction .................................................................................. 7 Chapitre I : Un quilibre fragilis............................................... 9

I Prsentation de la Banque de France...................................... 11 A La place de la Banque dans lEurosystme.......................... 11 B Les activits de la Banque et son organisation territoriale.. 21

II La situation financire de la Banque.... 25 A La dgradation des rsultats de la Banque.......................... 25 B Le faible impact des dcisions de gestion sur

laugmentation des ressources. 31 C Des paramtres conomiques et financiers dterminants. 33 D La ncessaire matrise des charges de structure 36 Chapitre II : Un cadre contraignant dexercice des missions. 43

I Les ambiguts du code montaire et financier ...................... 45

II - Les contraintes propres la gouvernance de la Banque......... 46 A Le pilotage de la Banque de France.. 47 B Les relations avec lEtat....................................................... 54 C Les activits pour compte de tiers........................................ 69

III - Les rigidits statutaires........................................................... 73 A Des statuts trs protecteurs.. .............................. 74 B Une organisation complexe et onreuse du dialogue social. 77

IV - Les impratifs de l'amnagement du territoire ....................... 80 Chapitre III : La lente adaptation des moyens aux missions 83

I - La difficile adquation des effectifs aux missions.................. 86 A Une baisse des effectifs.. 86 B Des missions adaptes aux effectifs disponibles.......... 97

II - L'adquation partielle des implantations aux besoins............. 113 A Un rseau en voie de rforme 114 B Un parc immobilier inadapt ............................................... 125

4 COUR DES COMPTES

Pages Chapitre IV : Une politique de personnel gnreuse. 133

I - Les rmunrations .................................................................. 135 A La masse salariale ............................................................... 135 B Une stratification de dispositifs salariaux ........................... 136 C Le foisonnement des indemnits........................................... 137 D Le rgime des dtachements ................................................ 137 E Les avantages en nature....................................................... 138

II - Les avantages collectifs.. 139 A Le plan dpargne entreprise ............................................... 139 B La participation des salaris aux rsultats de lentreprise .. 140 C Lintressement.................................................................... 141

III - Le rgime de retraite... 142 A Les droits pension rglementaire ...................................... 142 B Le financement du rgime .................................................... 143 C Le rgime complmentaire dit des bnvolences ........... 143 D Un rgime plus favorable que celui de la fonction publique 144 E Le poids proccupant des charges futures de retraite.......... 147

IV - Les cotisations sociales... 148

V - Les activits sociales et culturelles. 149 A Une cogestion mal matrise................................................ 151 B Linadaptation des concours aux organismes associs........ 154 C La clarification des interventions de la Banque dans le

secteur mutualiste....................................................................... 156 D Une remise en question difficile .......................................... 158

VI - Le cot du travail 159 A Les comparaisons avec la fonction publique et le secteur

priv... 159 B L'exemple de la fabrication des billets ................................. 160 C L'exemple de la balance des paiements ............................... 161

VII - La gestion des emplois et des comptences 162 A Des parcours de carrire cloisonns dans le haut

encadrement. 162 B Un arbitrage incertain entre l'intrt des agents et celui de

la Banque.................................................................................... 164 C La gestion des emplois et des comptences.......................... 166 Conclusion gnrale...... 171

Rponse du Gouverneur de la Banque de France. 175 Rponse du Ministre de lconomie, des finances et de lindustrie 182

DELIBERE 5

DLIBR

La Cour des comptes publie, sous la forme dun fascicule spar, un rapport concernant la Banque de France.

Conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires du code des juridictions financires, la Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public.

Ce texte a t arrt au vu du projet qui avait t communiqu au pralable, en totalit ou par extraits, aux administrations et organismes concerns, et aprs quil a t tenu compte, quand il y avait lieu, des rponses fournies par ceux-ci. En application des dispositions prcites, ces rponses sont publies ; elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs.

Etaient prsents : M. Sguin, premier prsident, MM. Delafosse, Fragonard, Cieutat, Carrez, Bnard, Pichon, Picq, prsidents de chambre, MM. Berger, Mignot, Mnasseyre, Collinet, Gastinel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Chartier, Zuber, Capdeboscq, Murret-Labarthe, Giquel, Bonacossa, de Mourgues, Babusiaux, Hespel, Houri, Devaux, Arnaud, Bayle, Rmond, Mme Boutin, MM. Chabrol, Ganser, X-H Martin, Mme Cornette, MM. Mirabeau, Cardon, Mme Ruellan, MM. Freches, Steyer, Lesouhaitier, Lefas, Brun-Buisson, Gauron, Lafaure, Dupuy, Banquey, Braunstein, Brochier, Levy, Auger, Mmes Saliou, Dayries, MM. Vialla, Tournier, Courtois, Mmes Darragon, Colom, Seyvet, M. Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Diricq, Couty, Oudin, Ptel, Maistre, conseillers matres, MM. Doyon, Audouin, Pascal, Gleizes, Bille, conseillers matres en service extraordinaire, Mme Bazy-Malaurie, conseiller matre, rapporteur gnral.

Etait prsente et a particip aux dbats : Mme Gisserot, procureur gnral de la Rpublique, assiste de M. Feller, avocat gnral.

Madame Dmier, secrtaire gnrale, assurait le secrtariat de la chambre du conseil.

Fait la Cour, le 15 mars 2005.

INTRODUCTION

La Banque de France est l'une des grandes institutions publiques, aussi prestigieuse que singulire. Elle allie l'exercice d'une autorit ancienne sur le secteur bancaire double d'une prsence affirme auprs des acteurs conomiques, une indpendance acquise en 1993 dans le domaine de la politique montaire, dsormais exerce dans le cadre du systme europen de banques centrales. Indpendante vis--vis des autorits publiques dans ses activits fondamentales de banque centrale, elle n'en demeure pas moins sous la tutelle de l'Etat en ce qui concerne sa gestion et l'excution de missions d'intrt gnral que l'Etat lui confie. Considre par la jurisprudence comme une personne publique sui generis, elle allie dans sa gestion quotidienne principalement des caractristiques de la sphre publique, mais aussi certains traits de la sphre prive. Elle exerce, pour le compte de lEtat, du secteur bancaire ou de tiers des missions multiples qui vont de la fourniture de prestations commerciales la contribution la dfinition de la politique montaire en passant par la fabrication des billets et la gestion de la circulation fiduciaire ou la participation la politique sociale du gouvernement dans le cadre du traitement des dossiers de surendettement.

Le contexte de l'activit de la Banque s'est profondment transform au cours de la priode rcente. Si lentre dans lEurosystme et le transfert d'une partie des comptences la Banque Centrale Europenne n'a pas eu pour consquence de lui retirer une partie importante de sa charge de travail en raison de lexcution dcentralise des oprations de politique montaire, en revanche l'volution technique des activits o elle est prsente a t rapide et les besoins de ses partenaires ont chang de nature, qu'il s'agisse de ceux de l'Etat ou de ceux du secteur bancaire. Ces mutations invitent reconsidrer l'ventail des activits de la Banque et son mode d'organisation pour les mener bien.

8 COUR DES COMPTES

Cet examen est d'autant plus ncessaire que la Banque de France, qui doit dgager un rsultat net positif quelle que soit lvolution des marchs, a d faire face une dgradation de sa situation financire. Cette situation nouvelle ne peut trouver une issue durable que dans la matrise de ses charges courantes. Elle implique donc une analyse approfondie de la gestion du personnel de la Banque.

La Cour fait ressortir sur la priode tudie 1994-2004 lampleur des mutations que la Banque a connues dans son environnement juridique, technique, conomique et financier et dans son statut de banque centrale exerant depuis le 1er janvier 1999 ses fonctions dans le cadre de lEurosystme, les progrs continus accomplis dans la matrise des charges de la Banque, le caractre ambitieux des rformes de structure engages rcemment. Mais elle relve aussi les particularits ou les dficiences de son organisation, les contraintes contradictoires auxquelles les pouvoirs publics la soumettent ainsi que les blocages qui ont retard jusque-l son adaptation et qui ne peuvent tre levs quavec le soutien de lEtat.

Chapitre I

Un quilibre fragilis

UN EQUILIBRE FRAGILISE 11

I Prsentation de la Banque de France

La Banque de France exerce dsormais une partie de ses missions dans le cadre du systme europen de banques centrales (SEBC) qui runit lensemble des banques centrales de lUnion Europenne. Elle assume aussi un large ventail dactivits, plus ou moins directement lies ses responsabilits de banque centrale.

Ces missions rsultent d'un ensemble de textes lgislatifs, rglementaires ou conventionnels, parfois peu prcis, qui ont laiss la Banque de France une grande latitude pour en dfinir les contours.

A La place de la Banque dans lEurosystme

1 Le cadre institutionnel de lEurosystme

LEurosystme dsigne lensemble form par la Banque centrale europenne (BCE) et les banques centrales nationales des pays qui ont t admis dans la zone euro (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal et Finlande) ou lont rejointe depuis le 1er janvier 1999 (Grce en 2001). Ds lors que tous les Etats membres de lUnion europenne auront adopt la monnaie unique, Eurosystme et Systme europen de banques centrales concideront.

Le directoire de la BCE comprend le prsident, le vice-prsident et quatre membres. Il met en uvre la politique montaire conformment aux orientations et aux dcisions arrtes par le Conseil des gouverneurs et peut se voir dlguer certains pouvoirs par le Conseil des gouverneurs (article 12.1 des statuts). Il est aussi responsable de la gestion courante de la BCE et de la prparation des runions dudit Conseil. Le Conseil des gouverneurs runit les membres du directoire et les gouverneurs des banques centrales nationales des pays participant leuro, arrte les orientations et prend les dcisions ncessaires laccomplissement des missions confies au SEBC (article 12.1 des statuts). Le Conseil gnral est le troisime organe de dcision du SEBC et runit le prsident, le vice-prsident de la BCE et tous les gouverneurs des banques centrales nationales des Etats membres de lUnion europenne, soit au total 27 membres.

12 COUR DES COMPTES

UN BREF HISTORIQUE 1800 : La cration de la Banque de France

La Banque de France a t cre le 18 janvier 1800 par le Premier Consul Napolon Bonaparte. Le nouvel tablissement tait charg dans le ressort de la ville de Paris d'mettre des billets payables vue et au porteur en contrepartie de l'escompte d'effets de commerce.

La Banque tait organise sous la forme d'une socit par actions, au capital de 30 millions de francs dont une partie avait t souscrite par le Premier Consul et plusieurs membres de son entourage. LAssemble gnrale, constitue des 200 actionnaires les plus importants, dsignait les quinze rgents qui composaient le Conseil gnral charg d'administrer la Banque ainsi que les trois censeurs qui avaient pour mission d'en surveiller la gestion. Le Conseil gnral lisait son tour un Comit central de trois membres dont l'un cumulait les fonctions de prsident du Comit central, du Conseil gnral et de l'Assemble gnrale. Ainsi organise, la Banque de France a ouvert ses guichets le 20 fvrier 1800. Le 14 avril 1803, le nouvel organisme se voyait confrer, pour quinze ans, le privilge exclusif d'mission Paris.

Les difficults survenues dans les premires annes de fonctionnement (crise des finances publiques, diminution de l'encaisse de la Banque entranant des restrictions au remboursement des billets) conduisirent un renforcement de lautorit du Gouvernement sur la direction de l'tablissement. Une loi du 22 avril 1806 remplaa le Comit central par un gouverneur assist de deux sous-gouverneurs, nomms tous trois par l'empereur. Deux ans plus tard, le 16 janvier 1808, un dcret imprial promulguait les statuts fondamentaux qui devaient rgir les oprations de la Banque jusqu'en 1936. Ce texte dcidait aussi l'tablissement de succursales appeles comptoirs d'escompte dans certaines villes de province o le dveloppement du commerce en faisait sentir la ncessit. Enfin, un dcret du 6 mars 1808 autorisait l'achat par la Banque de l'Htel de Toulouse, situ rue de la Vrillire Paris, pour y installer ses services.

1806-1936 : Lextension du privilge d'mission et le dveloppement du rseau et des activits

Le privilge exclusif d'mission Paris accord la Banque fut prorog en 1806 et renouvel quatre reprises jusqu'en 1945. Progressivement tendu aux villes o taient implants les comptoirs d'escompte, il fut gnralis, en 1848 l'ensemble du territoire franais aprs l'absorption des banques dpartementales d'mission.

La crise provoque par la rvolution de 1848 entrana l'instauration du cours forc , qui dispensait l'Institut d'mission de rembourser les billets qui lui taient prsents, et du cours lgal , qui obligeait les particuliers et les caisses publiques accepter les billets en paiement. Supprims par la loi du 6 aot 1850, puis remis en vigueur pendant la guerre de 1870, le cours forc et le cours lgal cessrent ensuite de se confondre. Le cours forc devait tre abandonn puis rtabli au gr de la situation financire du pays. Le cours lgal ne devait plus tre remis en cause aprs 1870.


Le nombre de comptoirs en province, qui tait limit 15 jusqu'en 1848, s'est rapidement accru par la suite. Il atteignait 160 en 1900 et 259 en 1928. Paralllement, le volume des oprations s'est sensiblement accru. Les concours l'conomie n'ont cess d'augmenter. Les avances sur titres, cres en 1834 et d'abord limites aux effets publics, ont t par la suite tendues d'autres catgories de valeurs. Les rapports avec la clientle se sont galement dvelopps.

Par ailleurs, la Banque a pris une part active au maintien de la valeur de la monnaie par les achats et ventes d'or, taux fixe, pratiqus sous le rgime de la convertibilit. Le rtablissement du cours forc en 1914 devait conduire la suspension de cette activit jusqu'en 1926, date laquelle l'Institut d'mission fut officiellement autoris intervenir sur le march des changes pour stabiliser le cours du franc.

Enfin, en contrepartie de son privilge d'mission, la Banque fut amene assurer gratuitement le service de caisse des comptables du Trsor et consentir des avances l'tat lorsque la situation des finances publiques l'exigeait.

1936-1945 : La nationalisation Aprs la victoire lectorale du Front populaire en 1936, la loi du

24 juillet 1936 donna aux pouvoirs publics des moyens d'intervention plus directs dans la gestion de la Banque. Les quinze rgents furent remplacs par vingt conseillers, dont deux seulement taient lus par l'Assemble gnrale. Les autres reprsentaient les intrts conomiques et sociaux et les intrts collectifs de la nation taient, pour la plupart, dsigns par le gouvernement. Autre fait nouveau, un conseiller tait dsormais lu par le personnel. Enfin, l'Assemble gnrale, rserve jusqualors aux 200 familles , tait dsormais ouverte tous.

Cette rforme ne fut qu'un prlude la nationalisation, qui intervnt aprs la Libration par la loi du 2 dcembre 1945. Le capital de la Banque fut transfr l'tat le 1er janvier 1946 et les anciens actionnaires reurent, en change de leurs actions, des obligations raison de quatre obligations remboursables en vingt ans pour une action. Les dernires obligations 3 % qui restaient en circulation furent rembourses compter du 1er janvier 1965, date laquelle elles cessrent de porter intrt. Si les rformes de 1936 et de 1945 ont retir aux intrts privs toute part dans la gestion de l'Institut d'mission et renforc le contrle de l'tat, elles n'ont pas diminu le rle du gouverneur vis--vis des pouvoirs publics ni rduit l'autonomie de gestion reconnue la Banque. Le nombre de censeurs fut dailleurs ramen deux.

14 COUR DES COMPTES

1973 : La refonte des statuts La loi de nationalisation avait prvu quune rvision des statuts de

la Banque, de la composition du Conseil gnral et du rgime des impts et redevances interviendrait avant le 28 fvrier 1946. La loi du 22 juillet 1949 a prvu que les gains ou pertes de change sur les rserves en or et en devises de lEtat seraient pris en charge par le fonds de stabilisation des changes (FSC). La loi du 24 mai 1951 a soumis la Banque au rgime fiscal de droit commun, mais les autres questions ne furent pas tranches cette poque.

Entreprise en 1972, l'initiative du gouverneur, la rforme des statuts rgissant l'organisation et l'activit de la Banque a t adopte par la loi du 3 janvier 1973. La composition du Conseil gnral sest trouve profondment modifie. Les conseillers taient dsormais nomms en fonction de leurs comptences et non plus seulement comme reprsentants de secteurs conomiques et financiers. Les prrogatives du Conseil gnral taient accrues de manire significative, notamment en ce qui concerne la rglementation des oprations. Le nombre de censeurs reprsentant l'tat tait ramen de deux un seul avec des pouvoirs renforcs en contrepartie de l'accroissement de ceux du Conseil gnral. Et cest au ministre charg de l'conomie et des finances qutait confr le droit d'approuver la rpartition des bnfices et le montant du dividende.

La convention du 9 janvier 1975, approuve par la loi du 30 mai 1975, a cr au passif du bilan de la Banque une rserve de rvaluation des rserves en or de lEtat (RRROE), qui avait pour objet de se substituer au mcanisme du FSC pour protger le rsultat de la Banque contre les pertes de change sur or.

1993-1998 : Lindpendance et la prparation lentre dans la zone euro

La loi du 4 aot 1993 relative au statut de la Banque de France marque un tournant dcisif dans l'histoire de la Banque. En sappuyant sur les dispositions du trait sur lUnion europenne (articles 105 et 108 du trait instituant la Communaut europenne) qui ntaient pas encore entres en vigueur, lInstitut d'mission reoit un statut d'indpendance afin de conduire la politique montaire en se fondant sur un engagement clair et solennel en faveur de la stabilit des prix, quelles que soient les volutions de la vie politique nationale.

Une rvision de la convention sur la gestion des rserves de change en or et en devises tait aussi ncessaire, puisquen application des articles 101 et 105 du trait instituant la Communaut europenne la Banque de France ntait plus autorise consentir au Trsor public des dcouverts ou tout autre type de crdit et devait dtenir et grer les rserves officielles de change de lEtat. Les articles 2 et 3 de la loi du 4 aot 1993 en ont tir les consquences de principe et la convention du 10 juin 1993 qui a t approuve par la loi du 23 juillet 1993 en a rgl les modalits pratiques. Une rserve de rvaluation des rserves en devises de lEtat ou RRRDE destine protger le rsultat de la Banque contre le risque de change a t cre par prlvement de 1,83 Md sur la RRROE. Les avances consenties par la Banque au Trsor public, soit 5,49 Md, ont t apures raison dun tiers, soit 1,83 Md, par prlvement sur la RRROE, et pour le solde, soit 3,66 Md, par un concours de la Banque lEtat, amortissable


sur dix ans au taux de 5 %, la dernire chance tant tombe le 31 dcembre 2003.

Prenant acte de la dcision du Conseil de lUnion europenne, runi au niveau des chefs dEtat et de gouvernement le 1er mai 1998, dadmettre la France parmi les pays participant leuro, la loi du 12 mai 1998 a tir les consquences de la participation de la Banque de France au systme europen de banques centrales (SEBC) et son noyau dur, lEurosystme. Les modalits dapplication en ont t prcises dans le dcret n99-51 du 25 janvier 1999 et dans la convention du 31 mars 1999 sur la gestion et la comptabilisation des rserves de change.

La loi du 4 aot 1993 ainsi modifie a t codifie aux articles L. 141-1 L. 144-5 du code montaire et financier, entr en vigueur le 1er janvier 2001. Comme lavait demand la Cour, la loi n2003-706 du 1er aot 2003 a abrog larticle L. 144-5 relatif lobligation de publier une situation hebdomadaire au Journal officiel.

2 Les principes de lEurosystme

Le cadre institutionnel de lEurosystme obit aux principes dindpendance, de transparence, de responsabilit et de dcentralisation oprationnelle.

Lindpendance de la BCE et des douze banques centrales nationales est pose par Larticle 108 du Trait instituant la Communaut europenne (TCE). Elle trouve son prolongement dans le code montaire et financier (article L. 141-1), qui dispose que dans lexercice des missions quelle accomplit raison de sa participation au Systme europen de banques centrales, la Banque de France, en la personne de son gouverneur, des ses sous-gouverneurs ou dun autre membre du Conseil de la politique montaire, ne peut ni solliciter ni accepter dinstructions du Gouvernement ou de toute autre personne . Pour les mmes raisons, les gouvernements ont lobligation de ne pas donner dinstructions leur Banque centrale nationale. Lindpendance de ces institutions a pour contrepartie la transparence de leurs dcisions et la responsabilit vis--vis du public et de ses reprsentants. Les obligations du TCE cet gard sont nonces en termes trs gnraux, notamment larticle 113.

Enfin, lEurosystme fonctionne selon un principe dit de dcentralisation oprationnelle en vertu duquel les dcisions de politique montaire sont prises de manire centralise, et mises en uvre par les banques centrales nationales de faon simultane, en sappuyant sur une gamme cohrente dinstruments de politique montaire, qui permettent lajustement de la liquidit bancaire et le pilotage efficace des taux dintrt.

16 COUR DES COMPTES

3 Les missions fondamentales de banque centrale

Membre de lEurosystme depuis le 1er janvier 1999, la Banque de France contribue la prparation et la mise en uvre de la politique montaire de la zone euro. En tant que banque centrale nationale et dans le cadre du principe de dcentralisation, elle assure un ensemble de missions de banque centrale, qui lui sont dvolues par le TCE (article 105) ou qui en dcoulent et que le code montaire et financier qualifie de missions fondamentales.

Le systme europen de banques centrales (SEBC) Le trait instituant la Communaut europenne dispose, dans son

article 105-1, que le SEBC a pour objectif principal la stabilit des prix et apporte son soutien aux politiques conomiques gnrales, en vue de contribuer la ralisation des objectifs de la Communaut, tels que dfinis larticle 2.

Il nonce larticle 105-2 les missions fondamentales relevant du SEBC comme consistant :

- dfinir et mettre en uvre la politique montaire de la Communaut ;

- conduire les oprations de change (conformment l'article 111) ; - dtenir et grer les rserves officielles de change des tats

membres; - promouvoir le bon fonctionnement des systmes de paiement. Par ailleurs, si l'mission des billets n'est pas qualifie de "mission

fondamentale du SEBC", elle n'en est pas moins attribue exclusivement la BCE et aux banques centrales nationales (art 106).

Ces missions ont t transposes dans le code montaire et financier (articles L-141-1 L-141-5 du Code montaire et financier), selon lequel la Banque :

- "dtient et gre les rserves de change de l'Etat en or et en devises, peut participer des accords montaires internationaux",

- "veille au bon fonctionnement et la scurit des systmes de paiement, ainsi qu' la scurit des systmes de compensation, de rglement et de livraison des instruments financiers",

- "met les billets et assure l'entretien de la monnaie fiduciaire. "


Ces missions se traduisent concrtement, au niveau de la Banque de France, de la manire suivante.

La Banque de France met en circulation les billets et les pices en euros. Grce son rseau de caisses implantes sur tout le territoire, elle dlivre les fonds aux tablissements de crdit et La Poste qui en assurent la diffusion au public. En charge de la bonne qualit de la circulation fiduciaire sur lensemble du territoire, elle trie les billets qui lui sont reverss afin de dtecter et de retirer les coupures qui sont fausses, uses, dchires ou taches, mais cette mission est appele voluer vers des tches de contrle au fur et mesure que saccrotra le rle des socits de transport de fonds dans le tri des billets1.

Au titre de la conduite de la politique montaire, la Banque de France met disposition de lEurosystme un ensemble de diagnostics conjoncturels, de statistiques et dtudes sur lconomie franaise qui sont ncessaires la dfinition de la politique montaire unique2. Charge de lexcution des oprations de politique montaire dcides par la BCE, elle refinance les banques franaises en leur prtant contre garantie de titres les liquidits dont elles ont besoin3.

Au titre de la conduite des oprations de change, de la dtention et de la gestion des rserves officielles des Etats membres, la Banque de France dtient et gre les rserves de change en or et en devises de lEtat. Elle assure aussi la gestion dlgue des rserves de change quelle a transfres la BCE, et les performances de cette gestion sont compares avec celles des autres banques centrales nationales. Elle peut tre amene intervenir sur le march des changes dans le cadre des dcisions prises par le Conseil des gouverneurs. Elle intervient sur le march des

1) En 2003, les versements et les tris aux guichets de la Banque ont atteint 5,8 milliards de billets pour une valeur de 132 Md, hors retour des francs, soit une progression de 20,9 % sur lanne 2000, tandis que les prlvements faits ces mmes guichets se sont levs un total de 6 milliards de billets pour une valeur de 138 Md, en progression de 23,7 % sur lanne 2000. A la fin 2003, les missions nettes franaises de monnaies mtalliques reprsentaient 6,9 milliards de pices pour une valeur de 1,8 Md, soit une progression de 27,9 % en volume et de 15,4 % en valeur par rapport 2002. 2) La nature exacte de ce qui, dans cette mission, relve effectivement de la mission fondamentale de contribution llaboration de la politique montaire commune est une question qui sera traite plus loin dans le corps du rapport. 3) En 2004, le refinancement des banques auprs de la Banque de France a atteint, en moyenne sur lanne, 4,5 % du refinancement de la zone, soit 14,1 Md (contre 10,3 Md en 2003, 10,6 Md en 2002 et 15,7 Md en 2001).

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principales devises pour son propre compte ou pour le compte de sa clientle institutionnelle (banques centrales trangres)4.

Enfin, la Banque de France est charge de veiller au bon fonctionnement et la scurit des systmes de paiement, des systmes de rglement de titres et des chambres de compensation dinstruments financiers de la place de Paris. Elle tient les comptes courants des tablissements de crdit et gre la branche franaise du systme europen de rglement brut en temps rel (TARGET) qui permet le rglement scuris transfrontalier des paiements de montant lev et garantit le fonctionnement efficient du march interbancaire de la zone euro. Elle est charge de sassurer de la scurit des moyens de paiement scripturaux et de la pertinence des normes applicables en la matire. Lobservatoire de la scurit des cartes de paiement est prsid par le gouverneur5.

Par ailleurs, la Banque remplit un rle essentiel pour la stabilit financire dans le prolongement de ses missions de banque centrale de lEuroystme. Ainsi le gouverneur de la Banque de France prside le Comit des tablissements de crdit et des entreprises dinvestissement (CECEI) qui dlivre les agrments ncessaires aux diffrentes tapes de cration, de dveloppement ou de restructuration de ces tablissements. Il prside aussi la Commission bancaire qui est charge du contrle prudentiel de ces mmes tablissements et cest la Banque de France qui fournit les moyens du secrtariat gnral de la commission et les moyens dinspection du contrle sur place et sur pices6.

La Banque est membre des autres instances de la place financire de Paris (Autorit des marchs financiers dont les dlgus dans les rgions sont les directeurs rgionaux de la Banque, Comit consultatif de la lgislation et de la rglementation financire dont elle assure le fonctionnement comme pour le CECEI). 4) A fin 2003, les rserves de change (nettes des engagements en devises) de la Banque de France slevaient 55 Md dont 32 Md pour lor (3 024 tonnes) et 23 Md pour les devises, et la crance en euros quelle dtenait sur la BCE au titre des avoirs de rserve transfrs atteignait 8,58 Md. 5) En 2003, la Banque grait 2 000 comptes dtablissements de crdit et dentreprises dinvestissement. Elle a trait au cours de lanne, en moyenne quotidienne, plus de 15 000 oprations pour une valeur denviron 378 Md, ce qui reprsente 25 % du trafic TARGET. 6) En 2003, sur les 1 125 tablissements assujettis son contrle, la Commission bancaire avait diligent 188 missions de contrle sur place, adress 155 lettres individuelles de demandes damlioration ou dinjonction et engag 28 procdures ayant dbouch sur des sanctions. Le CECEI, pour sa part, a examin 415 dossiers individuels ayant conduit la dlivrance de 30 agrments et au retrait de 92 agrments.


Ainsi, seul le pouvoir de dcision dans un domaine prcis, celui de la politique montaire, a t transfr au conseil des gouverneurs, Ds lors, l'organisation interne de la Banque de France a t peu modifie : elle continue d'exercer de nombreuses tches qui n'entrent pas dans le champ des missions fondamentales et conserve, pour la mise en uvre des politiques inities par le SEBC, une grande latitude.

4 Les missions dintrt gnral et les autres missions de la Banque de France

A ces missions fondamentales sajoutent des missions dintrt gnral, effectues la demande de lEtat ou avec son accord, en principe dans le cadre de l'article L. 141-6 du code montaire et financier.

Art L-146-1 : "La Banque de France exerce galement d'autres missions d'intrt gnral. Dans ce cadre, la Banque de France accomplit les prestations demandes par l'Etat ou ralises pour des tiers avec l'accord de celui-ci.

A la demande de l'Etat ou avec son accord, la Banque de France accomplit les prestations demandes par l'Etat ou par des tiers. Ces prestations sont rmunres afin de couvrir les cots engags par la Banque.

La nature des prestations mentionnes ci-dessus et les conditions de rmunration sont fixes par des conventions conclues entre la Banque de France et, selon le cas, l'Etat ou les tiers intresss."

Deux de ces missions sont mentionnes comme telles dans le code montaire et financier : la tenue de la balance des paiements, la tenue du compte du Trsor la Banque de France.

Huit prestations sont actuellement rmunres par l'Etat dans le cadre de l'article L. 141-6.

Au titre des services aux collectivits publiques, la Banque gre le compte du Trsor la Banque de France (8 500 comptables publics), et organise les adjudications de titres publics pour le compte de lAgence France Trsor. Elle tablit la balance des paiements et la position extrieure de la France. Au titre des relations internationales, elle gre les accords de consolidation de dettes signs dans le cadre du Club de Paris pour le compte de lEtat et assure le secrtariat du Comit montaire de la zone franc. Elle assure surtout le secrtariat des commissions de surendettement, ce qui reprsente 60 % du cot total des missions effectues pour le compte de l'Etat qui est de l'ordre de 175 M par an. Si l'on ajoute la tenue du compte du Trsor, et ltablissement de la balance des paiements, ces trois missions reprsentent 95 % du cot factur

20 COUR DES COMPTES

l'Etat. Enfin, la loi MURCEF7 a ajout une nouvelle prestation consistant s'assurer du respect par les banques commerciales des obligations dictes par cette loi quant aux infractions certaines dispositions du code de la consommation, mais cette facult na pas t encore utilise et aucune convention nen a dfini les modalits.

La Banque de France nentend pas jouer seulement un rle dinformation conomique gnrale (au travers de son enqute mensuelle de conjoncture), mais aussi un rle dinformation sur les entreprises non financires. Elle gre ainsi une base de donnes sur les entreprises non financires, appele FIBEN, qui centralise des informations collectes auprs des banques, des entreprises et des greffes des tribunaux de commerce sur trois millions dentits. Elle tablit, partir de ces informations, une cote qui reflte la capacit des entreprises et groupes honorer leurs engagements financiers et qui concerne environ 200 000 entreprises. Cette mission participe la fois de lexcution de la politique montaire, grce la slection quelle autorise dune partie des garanties ligibles aux interventions de lEurosystme, et de la surveillance du systme bancaire. La Banque y a greff une prestation commerciale consistant en une valuation financire des forces et des faiblesses de lentreprise appele diagnostic GEODE .

Outre les incidents recenss dans le fichier central des chques, la Banque de France centralise et diffuse auprs de la profession bancaire les informations individuelles sur les incidents de paiement recenss dans le fichier des incidents de remboursement de crdits aux particuliers. Elle recense et diffuse auprs des commerants et prestataires de services des informations, notamment sur les chques vols ou perdus, permettant de vrifier la rgularit des chques (fichier national des chques irrguliers). Enfin le gouverneur prside le comit de la mdiation bancaire dont la Banque assure le secrtariat.

7) Article L. 312-1-2 du code montaire et financier tel que modifi par la loi du 11 dcembre 2001 portant mesures urgentes caractre conomique et financier.


B Les activits de la Banque et son organisation territoriale

1 Les activits et les mtiers de la Banque

La Banque de France emploie environ 15 000 agents.

La Banque est organise en : - un sige parisien : 41 % des effectifs ; - un rseau de succursales : 50 % des effectifs ; - une unit de fabrication des billets : 9 % des effectifs. Au 31 dcembre 2003, le rseau de la Banque de France se

composait de 211 succursales8.

Les effectifs de la Banque ne sont pas ventils directement par mission au sens du code montaire et financier, mais selon une logique oprationnelle qui regroupe en principe les activits d'un mme champ, par "mtiers".

La Banque compte ainsi une dizaine de mtiers oprationnels, qui vont de la fabrication des billets au recueil d'information sur les entreprises (voir liste exhaustive infra), et six mtiers de soutien pour prendre en compte les effectifs affects la gestion des ressources humaines, l'informatique, la formation, etc. Tous ces mtiers sont regroups aujourdhui en domaines dactions dans le cadre desquels sont conduites chaque anne, lautomne, la rflexion stratgique de la Banque et lactualisation du plan dentreprise.

Les effectifs sont rpartis de manire trs ingale entre les diffrents mtiers.

8) Pour la signification des termes comptoirs , caisses et succursales , voir infra.

22 COUR DES COMPTES

Tableau n 1 : rpartition des effectifs de la Banque de France (2003)

Mtiers Effectifs budgtaires en ETP, 2003*

Mtiers oprationnels 10 727 1 : Fabrication des billets 1 198 2 : Circulation fiduciaire 2 224 3 : Systmes de rglement et dchange 1 470 4 : Affaires internationales 74 5 : Etudes et statistiques 744 6 : Mise en uvre de la politique montaire 179 7 : Oprations sur titres 275 8 : Rglementation bancaire 62 9 : Surveillance bancaire 347 10 : Informations sur les entreprises non financires 1 970 11 : Gestion du rseau (dont services aux particuliers) 2 184

Mtiers de soutien 3 473 12 : Comptabilit et contrle de gestion 98 13 : Ressources humaines 440 14 :Moyens administratifs 970 15 Organisation et informatique 641 16 : Contrle et prvention des risques 355 17 : Communication 30 Hors mtiers (rgimes spciaux, organismes sociaux, absence de longue dure, dtachements, )

939

* Les chiffres 2003 prennent en compte diverses rformes de structure qui ont des incidences sur les mtiers (transfert de lensemble de la clientle du mtier 11 aux mtiers 3 et 7, transfert de lactivit de scurit sret du mtier 16 au mtier 14, notamment)

Source : Banque de France

Prs de la moiti des effectifs oprationnels est affecte des activits qui ne relvent pas directement de ses missions fondamentales. Cela sest fait la demande ou avec le consentement des pouvoirs publics, qui ont confi la Banque un certain nombre dactivits quelle est la seule banque centrale du SEBC exercer avec une telle ampleur9.

9) Voir infra chapitre III, I, B, 1.


Cela dcoule aussi dune conception large que la Banque se fait du contenu de ses missions fondamentales10.

a) Les activits prpondrantes

Les effectifs de la Banque sont en majorit affects trois activits :

- fabrication et mise en circulation des billets (35 % des effectifs oprationnels, mtiers 1 et 2) ;

- recueil d'informations sur les entreprises (20 % des effectifs oprationnels, mtier 10) ;

- accueil des surendetts et constitution de leur dossier (12 % des effectifs oprationnels, une partie du mtier 11).

b) La rpartition par mtiers

Il paratrait intressant de tenter de regrouper les effectifs de la Banque selon le type de missions auxquelles ils concourent : mission fondamentale, mission d'intrt gnral, autres activits. Mais les regroupements choisis par la Banque pour ses activits, s'ils ont peut-tre une pertinence oprationnelle, ne permettent pas une identification aise des moyens affects en fonction du type de mission effectue.

Le poids des effectifs de soutien soulve une premire difficult, puisqu'ils ne peuvent tre affects l'une ou l'autre catgorie de missions.

S'agissant du contenu de chaque mtier oprationnel, on observe que la ventilation des effectifs par mtiers ne recoupe pas la ventilation par missions. Le mtier 5 en constitue un exemple : il regroupe une prestation effectue pour le compte de l'Etat (la balance des paiements) et une contribution la mission fondamentale du SEBC (laboration de la politique montaire).

Le mtier 11 apparat comme un cas extrme. Baptis "gestion et animation du rseau", il inclut ce titre les tches d'encadrement de toutes les activits du rseau. La gestion du surendettement, qui emploie aujourdhui 1 400 agents, y est galement incluse, ainsi que les missions de clientle (gestion de comptes bancaires et de comptes titres, location de coffres11), qui prsentent une dimension commerciale, jusqu leur rattachement aux mtiers 3 systmes de rglement et dchange et

10) Voir infra chapitre III, I, B, 4. 11) Lactivit de clientle de particuliers a t cde en 2004.

24 COUR DES COMPTES

7 oprations sur titres . Ainsi, sans que la pertinence de ce regroupement soit manifeste, ce mtier qui compte lui seul 20,4 % des effectifs oprationnels agrge la fois des activits commerciales, la principale activit d'intrt gnral, et les effectifs d'encadrement de toutes les activits.

2 Les implantations du rseau

Certaines missions ne sont remplies et certains mtiers ne sont exercs principalement qu'au sige (par exemple la mise en uvre de la politique montaire, l'tablissement de la balance des paiements) ou dans le rseau (par exemple le secrtariat des commissions de surendettement, la mise en circulation de la monnaie fiduciaire).

La carte des implantations tait, jusqu' une date rcente, largement hrite du tissu conomique du dbut du sicle, avec notamment un grand nombre d'implantations dans des communes qui ne sont plus des foyers d'activit notable. Il n'y a pas de hirarchie entre les succursales, qui sont toutes directement rattaches au sige. Toutefois, depuis quelques annes, la Banque a cr, pour la dfinition des objectifs et la gestion des moyens, une fonction rgionale encore en dveloppement.

Sur les 211 succursales, 131 sont devenues, depuis le 1er mars 2001, des caisses institutionnelles qui assurent la circulation de la monnaie au profit des clients institutionnels (banques commerciales). Les autres sont appeles caisses de clientle . L'appellation caisse allge dsigne les succursales transformes en caisses de clientle l'occasion des plans de rformes successifs.

Entre 1993 et 2003, le rseau est rest fig. Les dernires fermetures ont concern une trentaine d'implantations dans les annes 1970 et une vingtaine au dbut des annes 1990. Les volutions rcentes portaient sur l'allgement des missions de 15 succursales par an en 1999, 2000, 2001 et 2002, conduisant leur retirer la fonction de caisse institutionnelle (distribution des billets aux acteurs conomiques, via les transporteurs de fonds).

A la fin de l'anne 2003, un important plan de restructuration des implantations a t dcid et doit tre mis en uvre progressivement d'ici 2006. Il vise diminuer de moiti le format du rseau. Il sera examin plus prcisment dans la suite du rapport.


L'examen de la structure des cots directs a permis d'tablir que ceux-ci taient constitus 84 % de frais de personnel dans le rseau (60 % au sige). L'enjeu principal de l'quilibre financier de la Banque, du ct des charges, rside donc dans l'adquation de ses effectifs ses missions.

II La situation financire de la Banque

Lanalyse des rsultats de la Banque montre une forte contraction du produit montaire net et une stabilit des charges courantes. Or limpact des dcisions de gestion de la Banque sur laugmentation de ses emplois productifs dintrts doit tre relativis, car ce sont les paramtres conomiques et financiers tels que le niveau des taux, le cours du dollar ou laugmentation de la circulation fiduciaire de la zone euro qui sont dterminants. Ds lors, ce n'est que par la matrise de ses charges qu'elle peut continuer abaisser son point mort12 afin de rejoindre le niveau moyen des autres banques centrales nationales. Elle est ainsi contrainte de nouvelles rformes de structure.

A La dgradation des rsultats de la Banque

Produit montaire et revenu montaire Le produit montaire net est, pour les banques centrales,

lquivalent du produit net bancaire des tablissements de crdit. Il comprend :

1/ les produits et charges provenant des emplois nets soumis plafond fix chaque anne par la BCE avec, en particulier :

- les produits issus des placements des rserves de change et des oprations avec le FMI ;

- la rmunration de la crance en euros sur la BCE reue en contrepartie du transfert celle-ci dune partie des rserves de change ;

- les produits issus des portefeuilles de placement et dinvestissement en euros ;

- les charges au titre de la rmunration du compte courant du Trsor public.

12) On dfinit un point mort comme le niveau de taux de rendement des placements financiers qui permet une Banque centrale de couvrir ses charges dexploitation.

26 COUR DES COMPTES

2/ les produits et charges provenant des emplois nets non soumis plafond, savoir :

- les produits tirs des oprations de refinancement des tablissements de crdit ;

- les rmunrations reues ou verses sur les soldes des comptes intra-SEBC ;

- la rmunration des rserves obligatoires des tablissements de crdit qui est une charge pour la Banque.

3/ des flux de rpartition du revenu montaire ; 4/ des dividendes reus de la BCE et de lIEDOM. Le revenu montaire dsigne le revenu que les banques centrales

nationales dgagent dans lexercice de leurs missions de politique montaire. Il est gal au revenu annuel que chacune dentre elles tire des actifs dtenus en contrepartie des billets en circulation et des engagements rsultant des dpts constitus par les tablissements de crdit.

Lintroduction des billets en euros a conduit revoir en profondeur les conditions de rpartition du revenu montaire en raison de la fongibilit complte des billets en circulation dans la zone euro et en dehors de celle-ci. A lissue dune priode de transition qui sachvera au 1er janvier 2008, la base montaire qui servira la dtermination du revenu sur billets sera constitue, conformment larticle 32 des statuts du SEBC qui ont t dicts par un protocole annex au trait sur lUnion europenne, de lencours des billets en euros en circulation dans la zone euro et en dehors de celle-ci rapport la cl de capital (20,81 % pour la Banque de France), compte tenu dune quote-part de 8 % alloue la BCE mais restitue sous forme dacomptes sur dividendes sauf quand le rsultat net de cette dernire ne le permet pas.

Aux termes des deux dcisions de la BCE qui datent du 6 dcembre 2001, le revenu montaire de la Banque de France a donc dsormais trois composantes :

- une composante sur les dpts des tablissements de crdit qui existait dj depuis 1999 mais qui est marginale parce que les rserves obligatoires auxquelles ces tablissements sont astreints chaque mois sont rmunres par la banque centrale ;

- une composante de flux sur billets qui est de loin la plus importante et qui constitue pour la Banque de France une source croissante de revenu avec laugmentation globale des mises en circulation par les banques centrales nationales, principalement lAllemagne et le Luxembourg, et avec la diminution de leffet correcteur du mcanisme de transition mis en place au cours de la priode de transition (2002-fin 2007) ;

- une composante dun montant modeste, qui est lie au rendement des actifs reprsentatifs des billets mis en circulation et des dpts des tablissements de crdit, ce quon appelle la mthode semi-directe.


Laccord conclu le 23 janvier 2003 entre les membres du Conseil des gouverneurs sur la dtention des actifs financiers nets non lis la politique montaire (ensemble des actifs et des passifs lexclusion des billets, des comptes des tablissements de crdit, du refinancement et des comptes intra-SEBC) a pour objet de faire participer chaque Banque centrale nationale au dficit de liquidit13 de la zone euro selon la cl de capital avec une correction pour tenir compte des rserves obligatoires constitues. Cest pour cette raison que la Banque de France distingue dsormais dans ses emplois ceux qui sont soumis plafond et ceux qui ne le sont pas parce quils sont directement lis la politique montaire.

Lanalyse des rsultats de la Banque fait ressortir que les produits se rduisent alors que les charges restent stables.

La formation du rsultat de la Banque de France dpend de sa capacit couvrir ses charges dexploitation principalement par des produits lis au rendement de ses actifs montaires et financiers net de ses engagements lgard des tablissements de crdit, ce quon appelle le produit montaire net, et par des produits non montaires. Ces derniers couvrent environ un tiers des charges non montaires et correspondent pour lessentiel la facturation de prestations excutes pour le compte de lEtat ou de tiers et lemploi des fonds propres et assimils de la Banque et de la Caisse de rserve des employs qui paie les retraites de ses agents14.

Ses conditions dquilibre financier diffrent profondment de celles dune banque commerciale. En effet, une banque centrale nest matresse ni de ses ressources ni de ses emplois montaires, mais na pas de risque de transformation. Sa principale ressource libre de charges est constitue des billets mis en circulation, qui connaissent des variations de forte amplitude. Ses emplois rmunrs, dont il faut dduire les avoirs en or, qui ne sont pas productifs dintrts, sont constitus davoirs en devises qui doivent tre suffisamment liquides pour pouvoir tre mobiliss pour des interventions sur les marchs des changes la demande de la BCE et de concours aux tablissements de crdit, dont le volume est rgi par les arbitrages propres chacun dentre eux et le taux fix par les objectifs de politique montaire et les conditions du march.

13) Cest en effet par le biais de la constitution des rserves obligatoires rmunres que lEurosystme accrot le dficit structurel de liquidit du systme bancaire, et, par voie de consquence, la demande de refinancement auprs des BCN et pilote le niveau des taux sur le march montaire. 14) La Caisse de rserve des employs na pas de personnalit juridique distincte de la Banque.

28 COUR DES COMPTES

Depuis lentre dans la zone euro, les conditions de formation du produit montaire net de la Banque de France ont profondment chang la fois pour des raisons structurelles et pour des raisons conjoncturelles.

Au plan structurel, plusieurs facteurs ont jou.

Lobligation faite aux tablissements de crdits de constituer des rserves obligatoires rmunres a reprsent un manque gagner par rapport la situation antrieure. La Banque de France a d transfrer la BCE des avoirs en devises qui sont rmunrs au taux des oprations principales de refinancement, le diffrentiel de taux par rapport au dollar, tantt ngatif comme entre 1999 et 2002, tantt positif comme en 2003 et 2004, tant neutralis par la rpartition des rsultats de la BCE lorsquils sont positifs. Elle a souscrit au capital de la BCE, ce qui lui rapporte un dividende pour autant que cette dernire dgage un rsultat positif suffisant. Depuis 1999, le revenu montaire est mutualis entre les membres de lEurosystme. Limite dans un premier temps aux dpts des banques, son assiette est tendue depuis 2002 aux billets en circulation dans lensemble de la zone. A lissue dune priode de transition qui sachvera le 1er janvier 2008, la Banque de France bnficiera dun revenu sur billets qui sera fond sur sa part dans le capital de la BCE calcule aprs dduction de la part des banques centrales nationales qui ne sont pas membres de lEurosystme. Enfin, les conditions de placement de ses actifs financiers non lis la politique montaire sont encadres par un accord sign le 23 janvier 2003 qui a accru ses marges de manuvre.

Au plan conjoncturel, la configuration de bas taux dintrt, de variations de forte amplitude du cours de leuro contre dollar, dune forte contraction des billets en circulation avant lintroduction de leuro fiduciaire15 ont perturb la formation du produit montaire net.

15) Leuro fiduciaire dsigne les billets et les pices en euros. Il a t introduit le 1er janvier 2002.


Tableau n 2 : volution du rsultat en valeur depuis 1995 En M courants

1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (**)

Donnes de rfrence Circulation fiduciaire de lEurosystme (moyenne en Md)

- - 362 340 312 377,9 448

Circulation fiduciaire revenant la Banque de France (Md)

37,3 39,7 43 38,7 36,5 50,3 68,3

Taux marginal des appels doffres ( %) 5,29 2,73 4,10 4,32 3,27 2,29 2,02

Cours moyen du dollar contre euro 0,92 0,900 0,945 1,131 1,24

Taux moyen du dollar 6 mois ( %) 5,90 3,44 1,71 1,07 1,60

Restitution du revenu montaire BCE ( %) - - - 83,4 % 0 % 0 %

Produit montaire net 1 724,5 1 698,4 2 805,3 2 694,5 1 517,3 1 134,4 1 341 -Produit montaire en devises 871,5 1 686,1 2 594,4 2 026,8 813,9 425,0 514

-Produit montaire en euros 853 36,3 210,9 318,4 372,1 722,4 977

-Rsultat BCE retenu par elle - - 0 0 0 -145,1 -152

-Dividende BCE ordinaire (n-1) - 0 - 339,3 302,9 127,7 0

-Dividende IEDOM - 0 - 9,8 28,4 4,4 2,0 Charges courantes nettes* -1 231,5 -1 224,8 -1 298,9 -1 381,4 -1 334,3 -1 182,0 -1 261

-produits non montaires (*) 486,5 490,7 485,6 570,5 579,7 632,3 571

-charges non montaires* -1 718 -1 715,5 -1 784,5 -1 951,9 -1 914,0 -1814,3 -1 832 Rsultat ordinaire 493 473,6 1 506,4 1 313,1 183 -47,5 80 Dotation au FRG 0 -22,9 -60,0 -174,2 0 0 0 Elments exceptionnels -70 -22,5 -13 119,9 0 -171,3 99 Rsultat avant impt et application de lavenant du 26 novembre 2002

423 428,2 1 433,4 1 258,8 183 -218,8 179

Gains nets de change raliss - - 890 2 158,1 836,9 78,3 92,8

Gains nets de change imputs au compte de rsultat

- - - - 0 78,3 0

Impt sur les bnfices -214 -274,8 -600,7 -558,5 -24,5 -38,4 -57,0 Rsultat net 209 153,4 832,7 700,3 158,5 -179 122

* chiffres non retraits ; ** prvisions de dcembre 2004.

Source : Banque de France

30 COUR DES COMPTES

Depuis 1994, le produit montaire net16 a connu des variations de forte amplitude. Les points hauts se sont situs en 2000 (2,8 Md) et 2001 (2,7 Md), et le point bas en 2003 (1,13 Md) un niveau infrieur en valeur courante de 400 M par rapport 1994, le plus mauvais rsultat de la dcennie quatre-vingt-dix (1,53 Md), et de prs de 1,7 Md lanne 2000. La quote-part en devises de ce produit montaire, qui tait de 21,3 % en 1994, a atteint son maximum en 1999 avec 99,3 % pour redescendre ensuite 75 % en 2001, 53,6 % en 2002 et 37,5 % en 2003, avec un montant suprieur de 100 M seulement au niveau de 1994.

Pour assurer lhomognit des donnes sur la priode 1995-2003, des retraitements ont t ncessaires sur les annes antrieures 1999 et les chiffres ainsi obtenus ont t ramens en euros constants.

Tableau n 3 : volution du produit montaire net et des charges courantes nettes*

(En M constants) 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Produit montaire net 1 944 1 788 2 040 2 262 1 834 2 975 2 806 1 551 1 134

Produits non montaires (1) 546 548 549 975 530 515 594 610 649

Charges non montaires (2) -1 934 -1 855 -1 869 -1 979 -1 853 -1 892 -2 033 -1 974 -1831

Charges courantes nettes (2)-(1) -1 388 -1 307 -1 320 -1 004 -1 323 -1 377 -1 439 -1 364 -1 182

Taux de couverture des charges par le produit montaire net (en %)

140,1 136,8 154,5 225,3 138,6 216,0 195,0 113,7 95,9

* les francs sont convertis en euros au cours de conversion ; les charges et les produits non montaires ont t retraits avant 1999 pour assurer lhomognit des donnes.

Source : Banque de France.

Comme le montre le tableau ci-dessus, les charges courantes nettes (dfinies comme la diffrence entre les charges non montaires et les produits non montaires) sont restes stables entre 1995 et 2002 en euros constants, alors que le produit montaire net sest contract de 20 %. La Banque fait donc face une dgradation de ses produits nets dans un contexte de stabilit des charges nettes17.

16) converti au cours de conversion franc contre euro pour les annes antrieures 1999. 17) lexception de deux annes de forte hausse (1998 avec +6 % et 2001 avec +7 %) qui sexpliquent par les cots affrents lentre dans lEurosystme et au lancement de leuro fiduciaire.


Certes, une plus grande matrise des charges est observe en 2003, avec une baisse de 7 % par rapport 2002, et la Banque a accru ses produits non montaires. Mais ces efforts tant sur les charges que sur les produits non montaires nen sont pas moins insuffisants pour faire face la forte contraction du produit montaire net.

Les prvisions 2004 ne permettent pas desprer un retour au niveau de rsultat antrieur, car lamlioration du produit montaire net (+13,6 %) est, pour une large part, compense par une hausse des charges courantes nettes (9,2 %). Selon les dernires informations transmises la Cour, les prvisions de rsultat net pour 2004 seraient cependant lgrement suprieures celles envisages prcdemment. Dans une configuration de taux dintrt durablement bas, mme si sesquisse une remonte des taux aux Etats-Unis, la matrise des charges dexploitation est insuffisante pour la fois faire face la contraction actuelle du produit montaire net, constituer les dotations aux amortissements et aux provisions et dgager un rsultat net qui assure lEtat une rmunration minimum, impts compris, gale la moyenne des banques centrales nationales.

Le rsultat ordinaire 2003 enregistre une perte de 47,5 M, ce qui reprsente une dgradation de 230,5 M sur 2002 et de 1,55 Md sur 2000 et montre clairement un problme dquilibre dexploitation compte tenu du rendement des emplois rmunrs. Le rsultat net 2003 accuse, pour la premire fois de lhistoire de la Banque, une perte de 179 M18.

B Le faible impact des dcisions de gestion sur laugmentation des ressources

Sur diffrents sujets, la Banque de France a pris des dcisions susceptibles de rduire les charges et daugmenter les produits lis ses activits montaires qui doivent tre salues.

La Banque a ainsi rduit son exposition en dollars mesure que les rendements compars aux placements en euros se rduisaient. Elle a constitu ds 1999 un portefeuille-titres en euros dont elle a pu doubler le montant et diversifier la composition la suite de laccord du 18) Laggravation de 131,5 M du dficit constat sur le rsultat ordinaire est la rsultante de trois lments exceptionnels, une provision de 268,3 M pour restructuration du rseau et arrt des oprations avec la clientle particulire, le remboursement par lEtat dun trop-peru de taxe professionnelle de 90 M et la rcupration par la Banque des gains nets de change raliss en application de lavenant n1 du 26 novembre 2002 la convention du 31 mars 1999 (78,3 M) qui auraient normalement d tre affects la RRRDE (rserve de rvaluation des rserves en devises de lEtat).

32 COUR DES COMPTES

23 janvier 2003 sur le plafonnement des actifs financiers nets. Elle a obtenu de lEtat en 1994 le blocage de lavance gratuite quelle consent au Trsor au titre des monnaies mtalliques, puis son remboursement progressif partir de 2002. Le montant de lavance lIEDOM est dsormais plafonn. En outre, la signature, le 28 avril 2002, dune nouvelle convention entre lEtat et la Banque de France sur la tenue du compte du Trsor a t neutre pour le rsultat de la Banque, mais a eu pour effet de limiter limpact des variations du solde crditeur du compte sur les prvisions de liquidit de la BCE.

Enfin, comme la Cour lavait suggr, le renouvellement de laccord de Washington pour une priode de cinq ans commenant le 27 septembre 2004, qui a pris la forme dune dclaration conjointe des banques centrales membres de lEurosystme signe le 4 mars 2004, a permis la Banque de France de se joindre aux banques centrales ayant lintention de procder des ventes dor sur le march dans la limite de 500 tonnes par an et de 2 500 tonnes sur la dure de laccord19. Elle va ainsi pouvoir vendre sur la priode 500 tonnes dor.

Un change de lettres entre le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et le gouverneur a scell laccord en novembre 2004 concernant les ventes dor. Il sinterprte comme un engagement de la Banque daugmenter ses emplois rmunrs, de les grer plus activement et de restituer lEtat sous forme de dividende lintgralit du supplment de produit montaire net ainsi obtenu. La Banque conservera la plus-value de cession qui sera apprcie par rapport au cours du 1er janvier 1999 et qui viendra gonfler la RRROE (rserve de rvaluation de la rserve en or), alors quelle tait loge jusqu prsent en plus-value latente au compte de rvaluation20.

19) Les banques centrales signataires sont la BCE et les Banques centrales dAutriche, de Belgique, de Finlande, de France, dAllemagne, dIrlande, dItalie, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal et dEspagne auxquelles sajoute la Banque de Grce, membre de lEurosystme depuis 2001. Les banques centrales de Sude et de Suisse se sont jointes laccord. Mais la Banque dAngleterre qui tait signataire de laccord de 1999 nest plus partie prenante. La Rserve fdrale amricaine nest pas non plus signataire, mais a donn son aval au texte de la dclaration comme en 1999. 20) A lissue de ces cessions, le stock dor de la Banque (hors quote-part or du FMI et rserves en or transfres la BCE), qui slve au 11 juin 2004 3 024,67 tonnes, soit 26,37 % du total dtenu par les Banques centrales nationales membres de lEurosystme (11 469 tonnes), serait ramen 2 524 tonnes. Par rapport au cours de lor au 1er janvier 1999 (246,37 /oz, soit 7,92 M la tonne), la plus-value de cession qui viendrait abonder la RRROE, aux conditions du 30 juillet 2004 (322,20 /oz, soit 10,4 M la tonne), atteindrait 1,24 Md.


Ces dcisions de gestion ont permis de dgager des ressources nouvelles ou de trouver des emplois mieux rmunrs. Cest ainsi que les cessions davoirs en dollars qui ont t effectues compter de la fin 2001 et le renforcement des portefeuilles en euros ont amlior le rsultat 2004 de 250 M.

Limpact de ces dcisions ne doit pas pour autant tre surestim. Il nest pas la hauteur de lenjeu que reprsente le dsquilibre entre lvolution du produit montaire et celle des charges courantes nettes.

C Des paramtres conomiques et financiers dterminants

Le rsultat de la Banque est, dans une trs large mesure, dpendant de variables conomiques et financires quelle ne matrise pas.

Trois paramtres essentiels entrent en ligne de compte : la circulation fiduciaire, les taux dintrt et le rsultat de la BCE.

1 La circulation fiduciaire

La circulation fiduciaire est comparativement faible en France o les moyens de paiement par chque et carte bancaire sont trs rpandus. Ceci contribuait, avant laccord sur la rpartition du revenu montaire du 6 dcembre 2001, rduire le produit du seigneuriage21 en France par rapport dautres Etats. Dsormais, le revenu montaire est au contraire globalis au sein de lEurosystme, et rparti entre les banques centrales selon une cl qui tient compte du capital de la BCE dtenue par chacune dentre elles.

La circulation fiduciaire dans lEurosystme a connu une volution contraste sur les quatre dernires annes. Le mouvement de contraction de la circulation fiduciaire li au retrait des monnaies nationales a atteint 85 Md au second semestre 2001, et le point bas historique a t enregistr le 21 mars 2002 ( 260 Md). En 2003, la circulation fiduciaire de lEurosystme a retrouv un niveau suprieur lanne 2000 avec un total de 377,9 Md, en hausse de 4,3 % sur 2000 et de 21,2 % sur 2002. Depuis mars 2002, le taux de progression de la circulation fiduciaire de lEurosystme est de 22 % par an. En 2004, la progression a continu un rythme soutenu. La circulation fiduciaire moyenne de lEurosystme attendue sur lanne est de 450,5 Md, en hausse de 19,2 % sur 2003.

21) Lexpression trs ancienne dsigne les revenus que procure le droit de battre monnaie.

34 COUR DES COMPTES

Le rsultat prvisionnel de la Banque est donc trs sensible aux hypothses retenues pour la circulation fiduciaire de la zone. Ainsi, en 2004, une variation dun milliard deuros de la circulation fiduciaire de lEurosystme par rapport lhypothse retenue pour les six derniers mois reprsenterait un cart de 2 M sur le rsultat.

2 Les taux dintrt

Prteur en dernier ressort, la Banque de France a un revenu directement dpendant du niveau des taux dintrt.

Le tableau ci-dessous retrace lvolution des taux dintrt moyens observs pour les emplois et ressources de la Banque.

Tableau n 4 : taux dintrt moyen observ sur lanne pour la rmunration des emplois et ressources de la Banque

En % 1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

Emplois nets en devises 5,58 4,49 6,30 5,28 2,52 1,40 1,95

Dont placements en USD - 4,60 6,46 5,47 2,63 1,32 1,17

Rmunration au titre de lallocation supplmentaire de billets

- - - - 3,20 2,40 2,05

Total des emplois nets rmunrs 5,08 4,68 6,09 5,23 2,83 1,98 2,11

Total des emplois nets rmunrs (hors plus-values latentes)

5,08 4,68 5,86 5,13 2,83 2,14 2,14

* estimation juillet 2004. ** intgre la variation des plus-values latentes pour les portefeuilles dollar et euro. Source : Banque de France.

Ainsi une variation de 50 points de base du taux principal des oprations de refinancement au 1er octobre aurait une incidence nette sur le rsultat de 22,1 M, compte tenu de leffet induit sur le montant de revenu montaire retenu par la BCE.


3 Le rsultat de la BCE

Le premier exercice de la BCE en 1999 sest sold par une perte de 247,3 M qui a ncessit un abandon par les banques centrales nationales du revenu montaire (35,2 M) et une contribution spcifique sur le revenu montaire non rparti (184,5 M), qui se sont traduits pour la Banque de France par une contribution totale de 48,5 M. Lexercice 2000 a permis denregistrer un bnfice net de 1 990 M qui a t affect hauteur de 398 M au fonds de rserve et, pour le solde, a t distribu en 2001 (1 592 M dont 339,5 M la Banque de France). Lexercice 2001 sest conclu par un bnfice net de 1 821,8 M qui a t affect au fonds de rserve pour 364 M et, pour le solde, a t distribu en 2002 (1 458 M dont 303 M pour la Banque de France). Lexercice 2002 a dgag un bnfice net de 1 220 M et le dividende distribu en 2003 sest lev 614 M (dont 127,7 M pour la Banque de France). Mais en 2003, une perte de 477 M a t enregistre22.

En effet, la BCE doit financer ses ressources au taux marginal des oprations principales de refinancement, alors que ses emplois en devises ont un taux de rmunration infrieur (1,6 % sur le dollar), voire nul (sur le yen) et est expose au risque de change sur le dollar. En 2004, elle devrait terminer lexercice avec une perte qui ncessitera de la part des banques centrales nationales labandon des acomptes sur dividende et le versement dune contribution additionnelle. La Banque de France subira un manque gagner sur son produit montaire net, mais sera protge contre le risque de change support par la BCE grce au mcanisme de la rserve de rvaluation des rserves en devises.

22) Les derniers comptes publis par la BCE pour lanne 2004 font tat dune perte de 1 636 M.

36 COUR DES COMPTES

D La ncessaire matrise des charges de structure

La ncessit d'abaisser son point mort oblige la Banque poursuivre ses rformes de structure.

1 La problmatique du point mort dans les banques centrales nationales

Lappartenance lEurosystme cre des exigences pour chacun de ses membres. Il importe en effet de dmontrer la fois que la politique de taux dintrt de la zone euro nest, en aucune faon, influence par des considrations tenant lquilibre du compte de rsultat de chacun de ses membres et que lefficience et lefficacit du mode dorganisation des banques centrales nationales permet dancrer la dcentralisation des oprations de politique montaire dans la dure.

Les banques centrales nationales ont donc lobligation de couvrir leurs charges, mme si les taux dintrt sont historiquement bas, et, par voie de consquence, dabaisser leur point mort au niveau des taux dintrt les plus bas.

Le point mort des diffrentes banques centrales nationales peut tre approch par le rapport entre les charges nettes en 2003 (ou 2002 pour disposer d'un chantillon plus important) et les ressources nettes (ou emplois nets rmunrs) en 200323.

Selon les calculs de la Cour, partir des donnes 2002 et 2003, les points morts des banques centrales nationales se dispersent entre 1 % et 4,5 %. On constate que les banques centrales nationales se repartissent en deux catgories :

- celles, peu nombreuses, dont le point mort se situe dans tous les cas (sur la base des charges 2002 ou 2003) un taux de rendement moyen suprieur 2 % ;

- celles dont le point mort constat volue entre 1 et 2 % ; ce groupe est le plus nombreux.

La Banque de France fait ainsi partie du premier groupe des banques centrales qui doivent compter sur un taux d'intrt relativement lev pour quilibrer leurs charges.

23) La construction dun indicateur global rvlateur du point mort permet dapprocher lefficience relative des exploitations des BCN.


Dans le mme ordre d'ides, on relve que la Banque de France gre 13 % des emplois nets rmunrs des banques centrales nationales, mais mobilise 22 % des charges nettes du dispositif densemble pour une quote-part de capital de la BCE de 20,81. Ceci est lindice dune situation o le revenu montaire est cens couvrir des charges beaucoup plus importantes que dans dautres banques centrales nationales, du fait dune organisation plus lourde ou dactivits plus dveloppes.

2 La ncessit dun nouveau modle dquilibre

Depuis 1993, la Banque sest efforce dabaisser son point mort.

Le gouvernement de la Banque24 a constamment mis en avant cette exigence afin doptimiser les ressources, de rduire les charges dexploitation et daccrotre les produits non montaires. Il sest appuy la fois sur un ensemble de mesures dordre public qui trouvaient leur cohrence dans un modle dquilibre financier dcoulant des dispositions de la loi du 4 aot 1993 prise en application du trait de Maastricht et sur des mesures dordre interne.

Les mesures dordre public ont concern principalement la fin du financement montaire du Trsor et le remboursement avec charges dintrt des avances que la Banque lui avait consenties, ainsi que la facturation par la Banque des prestations rendues lEtat ou des tiers sa demande dans le cadre dune convention financire globale et de huit conventions particulires25. Elles ont aussi concern le transfert la Banque des actifs et des passifs et des produits et des charges affrents aux oprations du FMI, la cration et lalimentation de la rserve de rvaluation des rserves en devises (RRRDE) en plus de la rserve de rvaluation des rserves en or (RRROE) qui permettait de prmunir le compte de rsultat de la Banque contre le risque de change sur oprations de change. Par ailleurs, la dotation la Caisse de rserve des employs en

24) Le gouvernement de la Banque dsigne le gouverneur et les deux sous gouverneurs. 25) Ces huit conventions qui sont en cours de rvision ou ont dj fait lobjet dune rvision depuis leur signature se rapportent aux domaines suivants : la mise en circulation des monnaies mtalliques, la tenue du fichier central des chques, la tenue du compte du Trsor, lorganisation des adjudications des valeurs du Trsor, ltablissement de la balance des paiements et de la position extrieure de la France, le traitement du surendettement des mnages, le secrtariat du comit montaire de la zone franc et la gestion des accords de consolidation des dettes des Etats trangers.

38 COUR DES COMPTES

affectation du rsultat net sur oprations est demeure constamment infrieure en valeur nominale au niveau atteint en 199126.

Quant aux mesures dordre interne qui visaient matriser les charges de fonctionnement et dinvestissement, elles ont t caractrises par un encadrement budgtaire strict des charges de fonctionnement et dinvestissement (au travers du mcanisme de la provision pour investissement), par un objectif de rduction de 1 % des effectifs et par diffrents plans sociaux mis en uvre depuis 1996 (restructuration de la fabrication des billets, plan caisse, plan dit de repyramidage).

La Banque a russi ainsi en dix ans abaisser son point mort de 7 % moins de 3 %. Au cours de lanne 2004, elle est en passe de se rapprocher du seuil de 2 %, ce qui tmoigne de la poursuite des efforts. En 2005, ce point mort devrait se situer 1,7 %.

Mais ces efforts ne se rvlent pas suffisants dans une configuration de taux dintrt bas dans le monde. Lobjectif devrait tre de ramener le point mort de la Banque 1 %, c'est--dire dafficher un rsultat quilibr mme lorsque le rendement de ses placements est de l'ordre de 1 %.

3 La perspective dun revenu montaire plus important

En 2008, lissue de la priode transitoire actuelle, le produit montaire sera constitu de la circulation fiduciaire de lEurosystme, rpartie selon la cl de capital. Le revenu sur billets dpendra de deux facteurs, le montant des missions nettes et le taux des oprations principales de refinancement. La facult darbitrer entre des placements en euros et des placements en dollars dpendra du plafond assign la Banque dans le cadre de laccord sur les actifs financiers nets non lis la politique montaire, qui variera lui-mme en fonction de la circulation fiduciaire de lEurosystme et non des seules mise en circulation de la Banque.

Dans ces conditions, la Banque de France devrait bnficier mcaniquement d'une situation plus favorable du fait de la rpartition venir du produit montaire. Le produit montaire net sur emplois rmunrs lis la part nette des billets revenant la Banque de France pourrait tre compris, dans diffrentes hypothses, entre 2,4 Md et 8,66 Md contre 933,9 M en 2002 et 968,5 M en 2003 (hors produits nets sur reports et dports et rsultats de cessions et moins-values latentes

26) La dotation la caisse de rserve na retrouv des niveaux comparables quen 2000 et 2001 (respectivement 46 M et 35 M contre 46 M en 1991 et 35 M en 1992).


sur les rserves de change pour ces deux annes). Selon la Banque, lhypothse basse retenue dans la simulation devrait en ralit constituer une hypothse moyenne, notamment en regard des hypothses de croissance retenues pour la circulation fiduciaire dans la zone. Elle reprsente malgr tout un surcrot de recettes considrables pour la Banque.

Cependant, en termes comparatifs, mme en se projetant dans la situation qui prvaudra en 2008 au terme de la priode de transition prvue par la dcision de la BCE du 6 dcembre 2001 sur la rpartition du revenu montaire, la Banque de France aurait encore, aux conditions montaires et financires de 2003, un point mort approch suprieur la moyenne de lEurosystme et namliorerait son classement au sein des banques centrales nationales que dune place.

En tout tat de cause, la meilleure sant financire ne peut servir dargument pour poursuivre la recherche d'une organisation plus efficiente. En effet, les marges damlioration des recettes ne sauraient tre considres comme une assurance prenne compte tenu des alas de la circulation fiduciaire, des perspectives de llargissement de lEurosystme qui rduiront mcaniquement la quote-part de capital alloue la Banque de France et des difficults de la BCE couvrir son risque de change avec une allocation de billets de 8 %.

Surtout, si le produit montaire est une ressource de la Banque de France, il est dans la logique de sa relation avec l'Etat, son actionnaire, que la Banque soit structurellement excdentaire et lui verse au titre des revenus du seigneuriage la majeure partie de cet excdent sous forme d'un dividende, qui doit dans toute la mesure du possible tre protg contre les alas des marchs. Toute organisation de la Banque qui ne serait pas optimale du point de vue de son cot et de son efficacit serait indirectement la charge de la collectivit ; aussi la Banque doit-elle, mme avec un produit montaire plus important, viser en permanence optimiser sa gestion. Elle est donc tenue de poursuivre rsolument son action tendant diminuer ses charges.

Les mesures dconomies budgtaires prises fin 2003 et fin 2004 doivent tre replaces dans ce contexte.

40 COUR DES COMPTES

En effet, le constat de la lenteur des volutions et de la difficult de stabiliser la dpense nette de lentreprise, malgr des efforts indniables de matrise des cots, a t dress, en dcembre 2003, devant le Conseil gnral. La certitude de dgager une perte sur lexercice 2003 a rendu plus aise ladoption de nouvelles mesures dconomies : dcision de rduire de 0,5 % les effectifs du sige en 2004 ; concentration des ressources sur des priorits avres ; limitation des ouvertures et mise en rserve de crdits ; rexamen des budgets par le Conseil gnral lissue du processus dadhsion des agents aux mesures sociales attaches aux plans dadaptation du rseau et darrt de la clientle particulire ; recherche dconomies nouvelles dans la gestion courante ; poursuite des efforts doptimisation des placements ; actions mener pour assurer des recettes supplmentaires et pour couvrir le diffrentiel entre le cot complet des prestations rendues lEtat et les versements reus ; attention particulire porte aux obligations nouvelles mises la charge de la Banque.

Ces efforts sont appels se poursuivre. Le budget 2005 a t adopt avec une diminution de 2,7 % des dpenses en euros courants par rapport au budget initial 2004 et la rduction des effectifs du sige a t porte 1,5 %.

Ils doivent enfin tre suffisants pour assurer le financement des investissements technologiques et rpondre aux exigences dune rduction des cots oprationnels de lEurosystme, comme lillustre la dcision prise rcemment par le Conseil des gouverneurs de remplacer les plates-formes nationales TARGET mises en place en 199827 par une plate-forme unique dont la matrise duvre est confie lAllemagne, la France et lItalie.

27) Le systme TARGET permet dexcuter en monnaie centrale les paiements de gros montant (>800 000 ) entre banques des oprations de politique montaire et des soldes des systmes dchange de paiements de dtail et de rglement-livraison des oprations sur titres ou sur instruments financiers. Il a t construit en reliant les systmes de rglement en temps rel de gros montant qui existaient dans chacun des quinze Etats membres et repose sur une architecture dcentralise et sur un concept dharmonisation minimale. En 2003, le systme TARGET qui comprend 3 351 participants a trait, en moyenne quotidienne, 261 208 paiements pour un montant total journalier de 1 650 Md, les flux transfrontires reprsentant 33 % en valeur et 23 % en volume du total des flux enregistrs dans le systme.


______________________ CONCLUSION______________________

Lquilibre de la Banque de France a t fragilis par un contexte de taux dintrt et de taux de change qui pse sur le produit montaire. La Banque de France doit donc tendre vers un modle d'quilibre qui soit compatible avec son rle de Banque centrale membre de lEurosystme, cest--dire qui lui assure un excdent mme dans une configuration o les taux dintrt dans les trois grandes zones montaires (dollar, yen et euro) resteraient durablement bas. Nayant que peu de prise sur ses ressources, la Banque de France doit continuer sattacher la matrise de ses charges. Le calcul compar des points morts des banques centrales nationales confirme que celui de la Banque de France, mme sil a beaucoup baiss, passant de 7 % en 1993 un peu plus de 2 % en 2004, demeure comparativement lev.

Il importe aujourdhui de btir un modle financier qui permette de ramener le point mort de la Banque 1 %, c'est--dire dafficher un rsultat quilibr mme lorsque le rendement de ses placements est de l'ordre de 1 %.

A court terme, la mise en uvre de la rforme du rseau ne suffira pas assurer le rquilibrage, puisquelle ne produira ses effets que progressivement et dici plusieurs annes.

Si la mise en uvre de laccord de rpartition du revenu montaire du 6 dcembre 2001 va mcaniquement amliorer la situation financire de la Banque dans un contexte de progression probable de la demande de billets en euros, les marges daccroissement de la rente montaire ne peuvent tre considres comme une assurance prenne et ne sauraient dispenser la Banque de poursuivre ses efforts de rationalisation.

La priode actuelle constitue une transition essentielle non seulement pour mener bien la mise en uvre des rcentes dcisions en matire de restructuration, mais aussi pour les amplifier, afin que les missions d'institution publique soient remplies au moindre cot pour la collectivit.

42 COUR DES COMPTES

Chapitre II

Un cadre contraignant dexercice des missions

44 COUR DES COMPTES

UN CADRE CONTRAIGNANT DEXERCICE DES MISSIONS 45

La Banque de France exerce ses missions dans un cadre juridique parfois ambigu, le plus souvent trs contraignant, ce qui ne lui laisse pas tout lespace ncessaire pour se rformer dans le sens de la plus grande efficacit. Les conditions dune bonne gouvernance ne sont pas toujours runies, quil sagisse de la structure des organes de direction ou de la relation avec lEtat.

I Les ambiguts du code montaire et financier

Deux catgories de missions sont attribues la Banque de France par le code montaire et financier en ses articles L. 141-1 141-9 : les missions fondamentales et les missions d'intrt gnral. Ce cadre lgislatif prsente cependant des ambiguts.

La partition nonce par le code montaire et financier prsente en principe un caractre structurant : toute activit qui ne peut tre rattache une des missions fondamentales (lesquelles sont numres de manire limitative) doit :

- soit tre effectue avec l'accord explicite de l'Etat et rmunre par son commanditaire de manire couvrir les cots engags,

- soit prsenter un caractre commercial ; elle ne peut alors tre dficitaire.

Or cette partition nest pas totalement claire au vu des textes lgislatifs. En premier lieu, le code montaire et financier fait mention d'activits dvolues aux succursales sans prciser dans quelle catgorie elles se situent. En second lieu, la loi a dvolu certaines missions la Banque sans davantage prciser leur situation au regard des catgories prvues par le code montaire et financier.

En marge de la section consacre aux missions de la Banque, certaines activits font l'objet d'une mention indirecte, dans la sous-section consacre aux succursales : "Les succursales de la Banque de France participent l'exercice des missions de la banque. Elles concourent l'entretien de la monnaie fiduciaire et l'excution des paiements scripturaux. Elles contribuent la connaissance du tissu conomique local et la diffusion des informations montaires et financires. Elles assurent la gestion et le suivi des dossiers de surendettement dans les conditions prvues l'article L. 141-6. Elles entretiennent des relations, pour exercer leurs missions, avec les banques, les entreprises, les organismes consulaires, les collectivits locales et les services dconcentrs de l'Etat de leur rayon d'action".

46 COUR DES COMPTES

Cette disposition introduit un lment de confusion en ne se bornant pas faire tat de la participation du rseau de succursales l'excution de certaines missions de la Banque, fondamentales ou d'intrt gnral, ou d'activits qui s'y rattachent directement et qui sont dfinies ailleurs dans le code (entretien de la monnaie fiduciaire, excution des paiements scripturaux, surendettement). En effet, elle consacre aussi une activit de contribution la "connaissance du tissu conomique local et de diffusion des informations montaires et financires", non mentionne au chapitre des missions de la Banque, et qui reprsente plusieurs centaines demplois.

Un certain nombre d'activits sont confies la Banque par la loi, sans que l'articulation de celles-ci avec les catgories prvues par le code soit explicite. Il en va ainsi des activits, tudies plus prcisment ci-dessous, exerces dans le cadre de la surveillance prudentielle et du contrle des tablissements de crdit.

Une clarification s'impose donc autant pour lever un doute sur la prise en charge financire de ces activits que par paralllisme des formes avec l'article 105-6 du TCE qui nonce la possibilit de "confier la BCE des missions spcifiques ayant trait aux politiques en matire de contrle prudentiel des tablissements de crdit et autres tablissements financiers". En tout tat de cause, l'abandon de l'activit de clientle de particuliers (hors agents de la Banque) dcide en 2003 et effective en 2004 justifie un amnagement de l'article L. 141.8 du code montaire et financier.

II Les contraintes propres la gouvernance de la Banque

Sous le terme de "gouvernance", la Cour a regroup l'ensemble de ses observations relatives aux processus de dcision la Banque de France, tant au regard de son organigramme interne que du rle jou par l'Etat.

UN CADRE CONTRAIGNANT DEXERCICE DES MISSIONS 47

A Le pilotage de la Banque de France

La Banque de France nest pas une institution comme les autres. En tant que membre du SEBC, son indpendance impose par le trait instituant la Communaut europenne dpasse de loin la personne de son gouverneur ou dun membre de son conseil : elle est institutionnelle et financire. Toute atteinte, tout affaiblissement du statut de ses dirigeants conduiraient invitablement sa mise en cause.

1 Les instances dirigeantes de la Banque de France

Depuis la loi du 4 aot 1993, la Banque de France comprend deux organes dirigeants : le Conseil de la politique montaire (CPM) et le Conseil gnral.

a) Les missions restreintes du Conseil de la politique montaire

La loi du 31 dcembre 1993 a confi les responsabilits montaires au Conseil de la politique montaire (CPM). Le CPM comprenait alors outre le gouverneur et les deux sous-gouverneurs de la Banque de France, six membres nomms par dcret en Conseil des ministres pour une dure de neuf ans28. Les personnalits qualifies membres du CPM sont de droit membres du Conseil gnral. Le Premier ministre et le ministre charg de lconomie (ou son reprsentant) peuvent participer sans voix dlibrative aux sances du CPM.

Le CPM tait conu en 1993 pour asseoir, grce sa collgialit et son ouverture sur lextrieur, la lgitimit de la Banque de France dsormais libre de fixer les taux dintrt en toute indpendance par rapport au gouvernement. De ce point de vue, il a atteint son objectif. La prsence du reprsentant du ministre de l'conomie au cours de la premire partie des sances du CPM29 n'a pas affect son indpendance.

28) Larticle 85 de la loi de finances rectificative pour 2002 du 30 dcembre 2002 a ramen le mandat de neuf six ans et le nombre de membres du conseil de six quatre (renouvelables par moiti tous les trois ans). Le mandat des membres du conseil en fonction en dcembre 2002 reste toutefois de neuf ans. 29) Cette premire partie est consacre lanalyse de la situation conomique. La seconde partie, consacre aux questions montaires, se tient hors la prsence du reprsentant du ministre de lconomie qui est le directeur gnral du Trsor et de la politique conomique.

48 COUR DES COMPTES

Mais la loi n 98-357 du 12 mai 1998 a tir les consquences du transfert de la responsabilit de la politique montaire au Conseil des

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