SEPT

EMBR

E 201

7Inspection gnrale des Financeswww.igf.finances.gouv.fr

Audit sur les conditions de miseen uvre du prlvement la source

SEPTEMBRE 2017

Michel FUZEAULucie RUATRmi TARDIVOVictor BLONDE

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RAPPORT

N2017-M-046

AUDIT SUR LES CONDITIONS DE MISE EN UVRE DU PRLVEMENT LA SOURCE

tabli par

Lucie RUAT Inspectrice des finances

Rmi TARDIVO Inspecteur des finances

Victor BLONDE Inspecteur des finances

Sous la supervision de Michel FUZEAU

Inspecteur gnral des finances

- SEPTEMBRE 2017 -

Rapport

SYNTHSE

Par lettre de mission en date du 12 juin 2017, le ministre de laction et des comptes publics a confi linspection gnrale des finances (IGF) une mission visant valuer les charges induites par la rforme du prlvement la source (PAS) et sassurer de sa robustesse.

1/ Lopportunit de la rforme du PAS apparat lorsque ses cots sont compars aux avantages.

Pendant de nombreuses annes, lobjectif lgitime de contemporanit de limpt sur le revenu a fait lobjet de rflexions et de travaux nourris, dont est issue la rforme adopte en loi de finances initiale pour 2017 (LFI 2017). La mission conduite par lIGF ne visait pas examiner les alternatives au prlvement la source mais travailler sur la rforme adopte fin 2016, en tenant compte du report de son entre en vigueur dun an, au 1er janvier 2019.

lissue de trois mois daudit, lIGF dresse un bilan positif entre les bnfices attendus de la rforme pour les contribuables et les charges anticipes dans sa mise en uvre pour ladministration fiscale et les collecteurs la source .

Les charges seront concentres sur la priode de mise en uvre, juste avant et aprs lentre en vigueur au 1er janvier. En pratique, la mission anticipe que la rforme sera globalement intgre dans les plans de charge des acteurs, donc internalise (paramtrage des logiciels, adaptation la marge des processus de paie, rponses aux questions des salaris), et que les surcots externes seront minoritaires.

2/ lt 2017, la faisabilit de la rforme du PAS au 1er janvier 2019 ne fait pas de doute, malgr les difficults anticipes et les risques matriser.

Lanalyse de ltat de prparation des parties prenantes la rforme permet davoir une assurance raisonnable sur la matrise des risques, notamment informatiques. Aucun risque particulier napparat dans la gouvernance du projet ou dans sa conduite par les pouvoirs publics. Le risque principal est li la mobilisation des tiers responsables de la collecte de limpt et leur capacit tre prts pour lchance fixe.

Ltude ralise par le cabinet Mazars pour la mission sur plusieurs cas-types dentreprises, ainsi que le test usagers organis par la socit BVA, rvlent en effet les sujets de crispation potentiels dans la rception de la rforme par lensemble des collecteurs et contribuables. Les auditions des organisations patronales et syndicales ont confirm les difficults et doutes que la rforme suscite encore. Les interrogations des contribuables et des collecteurs apparaissent par ailleurs singulirement imbriqus (par exemple, les employeurs craignent que leurs salaris se retournent vers eux en cas de question et sont donc particulirement attentifs la lisibilit de la rforme pour les contribuables).

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Rapport

3/ Afin dassurer la solidit de la rforme, lanne de report devra tre mise profit pour adopter des mesures susceptibles de simplifier sa mise en uvre et damliorer son acceptabilit.

La mission a donc tudi lopportunit et la faisabilit des diffrentes rponses qui pourraient tre apportes pour :

1. conforter lintrt du prlvement la source pour les contribuables ; 2. allger les modalits et rgles de gestion pour les collecteurs, notamment les

entreprises ; 3. scuriser le dploiement de la rforme dans son nouveau calendrier.

Quinze propositions dcoulent de ces analyses.

En tout tat de cause, la charge globale napparat pas insurmontable :

sur la base des anticipations des entreprises dans la priode dincertitude qui tait celle de lt 2017, la mission estime que cette charge pourrait tre comprise, pour elles, entre 310 et 420 M (plus de 70 % de cette charge est lie la valorisation montaire du temps de travail interne aux entreprises) ;

cette charge devrait tre rduite par la mobilisation forte des pouvoirs publics (dispositif dassistance aux collecteurs dans le dploiement, plan de communication auprs des contribuables), tant prcis que le cot de la rforme pour ltat est valu 140 M ;

plusieurs propositions de la mission permettraient en outre dallger la charge globale au prix dinvestissements modrs de la part de ladministration.

La mise en uvre de la rforme reste toutefois, ce jour, conditionne une dcision politique de nature mettre fin lattentisme qui a dcoul de lannonce du report et mobiliser les parties prenantes jusquau 1er janvier 2019.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION ........................................................................................................................................... 1

1. LE BILAN ENTRE LES COTS ET LES AVANTAGES DU PRLVEMENT LA SOURCE EST POSITIF......................................................................................................................... 4

1.1. Les avantages attendus de la rforme sont rels ......................................................................... 4 1.1.1. Le prlvement la source permet lajustement du paiement de limpt

la situation des contribuables, avec des effets conomiques bnfiques ................. 4 1.1.2. La rforme adopte fin 2016 offre de nombreuses souplesses aux

contribuables ....................................................................................................................................... 4 1.1.3. Les contribuables actuels bnficieront financirement de la rforme ................... 6

1.2. Les charges seront concentres sur lanne de dploiement de la rforme et majoritairement assures en interne, tant par les collecteurs que par la DGFiP ........... 7 1.2.1. Ltude du cabinet Mazars identifie les charges et cots anticips par les

entreprises selon leur dimension et modalits de gestion de la paie ......................... 9 1.2.2. La rforme implique galement les employeurs publics et les tiers verseurs

de revenus de remplacement ..................................................................................................... 12 1.2.3. Le dploiement de la rforme par ladministration fiscale reprsente un

investissement dau moins 140 M sur trois ans ............................................................. 13

2. LT 2017, LAVANCEMENT DANS LA PRPARATION DE LA RFORME EST SATISFAISANT EN VUE DUN DPLOIEMENT AU 1ER JANVIER 2019 ET LES RISQUES SONT GLOBALEMENT MATRISS ........................................................................... 14

2.1. La prparation globale de la DGFiP est dun bon niveau ....................................................... 14 2.2. Les risques lis linfrastructure informatique diffrent selon les porteurs de

projet concerns ..................................................................................................................................... 15 2.2.1. Ladaptation des systmes dinformation de la DGFiP implique des travaux

lourds mais matriss .................................................................................................................... 15 2.2.2. Le systme DSN porte un faible niveau de risque, malgr le contexte de

gnralisation de la phase 3 en 2017 .................................................................................... 16 2.2.3. Le systme PASRAU, cr pour la rforme, porte davantage de risques,

dont le niveau est htrogne selon les collecteurs ........................................................ 17 2.3. Les rponses apportes aux difficults rencontres par les collecteurs et en vue

dassurer la bonne rception de la rforme par les usagers ne sont pas toujours suffisantes ................................................................................................................................................. 21 2.3.1. Lapplication du taux neutre par dfaut (sans option du contribuable)

gnrera des sur-prlvements et des incomprhensions ........................................... 21 2.3.2. Plusieurs rgles de gestion apparaissent complexes mettre en place pour

les collecteurs, notamment celle envisage pour traiter le PAS sur les indemnits journalires subroges ......................................................................................... 23

2.3.3. Larsenal prvu pour protger la confidentialit des contribuables est suffisant ............................................................................................................................................... 24

2.3.4. Plusieurs points de la rforme sont susceptibles dtre mal compris par les contribuables, notamment le dcalage nouveau entre le prlvement de limpt et la restitution des crdits et rductions dimpt ........................................... 24

2.3.5. Un besoin fort dinformation et de communication, concentr sur la priode de dploiement de la rforme, apparat clairement ..................................... 26

2.3.6. La collecte du PAS par les particuliers-employeurs pose de srieuses difficults, et ce malgr lintermdiation des plateformes de titres simplifis ............................................................................................................................................. 26