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APPUI A LA COMMISSION DE L’UEMOA EN VUE DE LA REALISATION D’UNE ETUDE SUR LADEFINITION DE MECANISMES ET DISPOSITIFS COMMUNAUTAIRES DE FINANCEMENT DES

COLLECTIVITES TERRITORIALES DE L’ESPACES UEMOA

Contrat Cadre Bénéficiaires – EuropeAid/127054/C/SER/Multi

LOT No 7

Contrat No 2012/308762/ – Burkina Faso / UEMOA

RAPPORT PROVISOIRE

Avril 2013

François PAUL YATTA

Hervé AGOSSOU

Le présent projet a été financé parl’Union Européenne

Le présent projet a été mis en œuvre parEuropean Consultants Organisation /

EuroTrends

Le contenu de ce rapport est de la seule responsabilité du Consortium ECO3. Il a été rédigé de façonindépendante pour l’usage et le bénéfice exclusifs de l’Union Européenne et de la Commission del’UEMOA mais ne peut en aucun cas être considéré comme reflétant leurs opinions. Ni le Consortiumni les auteurs du rapport acceptent et assument une quelconque responsabilité et obligation vis à visdes tiers

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SOMMAIRESOMMAIRE ...............................................................................................................................................iListe des tableaux.....................................................................................................................................iiListe des Figures ..................................................................................................................................... iiiRésumé exécutif ......................................................................................................................................iv1 – Préambule ......................................................................................................................................... 12 – Contexte de l’étude............................................................................................................................ 2

2.1 – Les Processus de décentralisation dans l’espace UEMOA ................................................... 22.2 – Le processus d’urbanisation dans l’espace............................................................................ 6

3 – La problématique du financement des collectivités territoriales de l’espace UEMOA.................... 103.1 – Contexte macroéconomique et financier du financement des collectivités territoriales....... 103.2 – Financement des collectivités territoriales dans l’espace UEMOA ...................................... 17

4 – Faisabilité des mécanismes et instruments de financement des collectivités territoriales ............. 274.1 – Pourquoi des mécanismes à l’échelle communautaire ? ..................................................... 274.2 – Objectif Général.................................................................................................................... 304.3 – Objectifs spécifiques............................................................................................................. 304.4 – Des composantes du mécanisme ........................................................................................ 31

5 – Faisabilité financière........................................................................................................................ 436 – Montage organisationnel et institutionnel........................................................................................ 45

6.1 – Composition du comité de pilotage ...................................................................................... 456.2 - Tâche du Comité de Pilotage................................................................................................ 456.3 – De la Direction du mécanisme.............................................................................................. 456.4 – Les secrétariats permanents des associations de pouvoirs locaux ..................................... 476.5 – Les Comités Nationaux de Finances Locales (CNFL) ......................................................... 476.6 – Les mécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales........................... 48

7 – Critères d’éligibilité .......................................................................................................................... 487.1 – Conditions d’éligibilité des collectivités territoriales au financement du mécanismecommunautaire .............................................................................................................................. 487.2 – Les types d’actions éligibles au Fonds................................................................................. 497.3 – Les bénéficiaires du mécanisme .......................................................................................... 50

8 – Résultats à atteindre par le mécanisme.......................................................................................... 509 – Sources de financement potentielles du mécanisme...................................................................... 51

9.1 – Les ressources propres de l’Union....................................................................................... 519.2 – Les institutions financières panafricaines ou sous-régionales ............................................. 519.3 – Le marché financier régional ................................................................................................ 529.4 – Les partenaires multilatéraux ............................................................................................... 53

10 – Conditions de réussite du mécanisme de financement des collectivités territoriales ................... 539.1 – Les conditions internes aux Etats membres de l’UEMOA.................................................... 539.2 – Les conditions internes au mécanisme ................................................................................ 55

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Liste des tableauxTableau 1 : Dynamique du niveau d’urbanisation dans les différentes régions d’Afrique ...................... 6

Tableau 2 : Multiplicateurs des populations totale, urbaine et rurale sur la période 1960-2012............. 7

Tableau 3 : Poids des villes de + 100 000 habitants dans la population urbaine nationale.................... 8

Tableau 4 : Part de la capitale dans la population des villes de plus de 100 000 habitants................... 9

Tableau 5 : Classement par taille de population des villes de plus de 100 000 habitants en 2010........ 9

Tableau 6 : Classement par taille de population des villes de plus de 100 000 habitants en 2020...... 10

Tableau 7 : Le poids des collectivités territoriales................................................................................. 29

Tableau 8 : Statistiques des recettes par habitant des communes....................................................... 32

Tableau 9 : Montant de la Composante « Convergence » par Etat (en milliard de francs CFA).......... 33

Tableau 10 : Capacité d’emprunt des collectivités territoriales de l’espace UEMOA ........................... 38

Tableau 11 : Planification financière de l’appui institutionnel................................................................ 43

Tableau 12 : Planification financière des emplois du mécanisme......................................................... 44

Tableau 13 : Planification financière des ressources du mécanisme ................................................... 44

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Liste des FiguresFigure 1 : Evolution du taux de croissance du Pib réel dans l’UEMOA ................................................ 11

Figure 2 : Taux de croissance réel du PIB par pays de 2008 à 2012 ................................................... 12

Figure 3 : Solde budgétaire ................................................................................................................... 13

Figure 4 : Etat des finances publiques en 2012 .................................................................................... 14

Figure 5 : Evolution du PIB réel de l’Union............................................................................................ 15

Figure 6 : Taux de croissance réel du PIB des pays de l’UEMOA........................................................ 16

Figure 7 : Evolution des soldes budgétaires ......................................................................................... 16

Figure 8 : Ratios des finances publiques des pays de l’UEMOA.......................................................... 17

Figure 9 : Poids des finances locales au Bénin..................................................................................... 18

Figure 10 : Poids des finances locales au Burkina................................................................................ 19

Figure 11 : Niveau des finances locales en Côte d’Ivoire ..................................................................... 20

Figure 12 : Niveau des finances locales en Guinée-Bissau en 2012.................................................... 21

Figure 13 : Niveau des finances locales au Mali ................................................................................... 22

Figure 14 : Niveau des Finances locales au Niger................................................................................ 23

Figure 15 : Niveau des finances locales au Sénégal ............................................................................ 24

Figure 16 : Niveau des finances locales au Togo ................................................................................. 25

Figure 17 : Niveau des finances locales dans l’UEMOA en 2011......................................................... 29

Figure 18 : Niveau de subsidiarité en 2011 dans la zone UEMOA....................................................... 30

Figure 19 : Accès à la subvention pour les collectivités territoriales de l’UEMOA ................................ 36

Figure 20 : Accès à l’emprunt pour les plus grandes villes de l’UEMOA .............................................. 39

Figure 21 : Accès à l’emprunt pour les collectivités territoriales de plus de 300 000 habitants............ 41

Figure 22: Schéma fonctionnel du mécanisme communautaire ........................................................... 46

Figure 23 : Schéma financier du mécanisme communautaire .............................................................. 56

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Résumé exécutifLa Commission de l'UEMOA lance l'étude sur « la définition des mécanismes et dispositifscommunautaires de financement des collectivités territoriales de l’espace UEMOA », avec l’appui del’Union Européenne et sous la maîtrise d’ouvrage du Conseil des Collectivités Territorial (CCT) del’UEMOA. Le contexte du financement des collectivités territoriales est caractérisé par deux donnes ;la décentralisation et l'urbanisation. La décentralisation est un processus largement ancré dans lespays de l'espace UEMOA.

Cependant les processus de décentralisation sont diverses compte tenu de l'histoire sociopolitiquedes pays, le jeu des acteurs nationaux et locaux, les arrangements financiers, etc. L'espace UEMOAdispose d'environ 2 060 collectivités territoriales de tous niveaux (collectivités de base, départements,cercles, régions, etc.) sur les 3 168 qui sont dans les textes. De manière générale, il faut noter que denombreuses contraintes se posent pour la pleine prise en charge des compétences transférées auxcollectivités territoriales notamment les faibles de capacités au niveau local et les transferts financiersinsuffisants de l'Etat aux collectivités territoriales. Enfin, les processus de décentralisation se situent àdes stades très différents. Des pays comme la Côte d'Ivoire et le Sénégal ont une histoire descollectivités locales qui trouvent ses racines depuis la période coloniale ; des pays comme la GuinéeBissau et le Togo ont des processus de décentralisation naissant avec des options de découpageterritorial à convenir, des compétences des collectivités à définir et des élections locales à organiser ;et enfin des pays comme le Bénin, le Mali, le Niger et le Burkina.

L'urbanisation est aujourd'hui un phénomène bien ancré dans la région, avec un niveau de près de50%. Il existe cependant de fortes disparités entre les pays ; la Côte d'Ivoire a un niveaud'urbanisation de près de 65%, le Bénin et le Sénégal affichant respectivement 59% et 62% depopulation urbaine en 2012. Les différentes projections montrent qu’en 2020, en moyenne de la zone,un peu plus d’un habitant sur deux vivra en ville. Mais pour mieux apprécier le rythme d’urbanisation, ilfaut connaître l’intervalle de doublement de la population urbaine. Ainsi dans vingt ans la zoneUEMOA va multiplier par deux sa population urbaine. Quant au Niger et au Burkina qui partent de plusbas, la population urbaine sera multipliée par 2,5. D'autre part les villes de l’UEMOA vont accueillirdans les 20 prochaines années, l’équivalent de ce qu’elles ont accueilli au cours des 60 ans dernièresannées ; quand aux villes du Niger et du Burkina, elles vont accueillir dans les 20 prochaines années,2 fois l’équivalent de ce qu’elles ont accueilli au cours des 60 ans dernières années.

Les pays de l'UEMOA sont caractérisés par une tension des finances publiques et un environnementéconomique en mal de croissance. C'est dans ce contexte que le financement des collectivitésterritoriales se pose avec acuité et ce d'autant plus que la croissance naturelle de la population etl'urbanisation, qui n'ont jamais été aussi haut, exacerbent la demande d'infrastructures etd'équipement au niveau local. Les données collectées et analysées montrent que le pouvoird’intervention économique des collectivités territoriales est très faible dans les pays de l’UEMOA ;elles affichent de très faibles poids dans l’investissement public, variant entre 8% au Mali et 0% enGuinée-Bissau. Il en est de même de la part des collectivités territoriales dans les dépenses publiquesen général. D’autre part, l’Etat transfère très peu de ses ressources aux collectivités territoriales, danstous les cas moins de 10%. Enfin, malgré la décentralisation l'Etat continue à mettre en œuvre plus de95% des dépenses publiques en général et d'investissement en particulier.

C'est dans ce contexte caractérisé par une sous-estimation des transferts financiers de l'Etat, uneinsuffisante implication des collectivités territoriales dans leur champ fiscal propre, et une subsidiaritéinsignifiante dans la mise en œuvre des dépenses publique que l'étude sur la définition d'unmécanisme communautaire de financement des collectivités territoriales propose trois composantes.

La composante "subvention". Compte tenu de la subsidiarité entre la Commission de l’UEMOA et lesEtats, la première ne peut se substituer aux Etats membres. En effet, chaque pays a défini unsystème de décentralisation avec un schéma de décentralisation financière. Cependant laCommission de l’UEMA peut intervenir pour appuyer les activités des collectivités territoriales quiconcourent à l’atteinte de ses deux objectifs, à savoir l’intégration régionale et la convergence.

Une première partie de la subvention financera la convergence. Il s’agira pour l’UEMOA d’assurer, àtout citoyen de l’Union quelque soit sa localisation dans une collectivité, un niveau minimum deservices publics. Les collectivités territoriales qui seront en dessous du niveau de ressources par

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habitant permettant d’assurer ce niveau minimum seront subventionnées à hauteur du gap à combler.Ce faisant, le mécanisme participera à la convergence dans l’espace communautaire.

Une seconde partie de la subvention financera donc les actions des collectivités locales quiconcourent à l’intégration régionale : exemple, les projets transfrontaliers, les projets issus decoopération jumelage entre collectivités de l’espace UEMOA. Ce faisant, la Commission de l’UEMOAcontribuera à la matérialisation de l’idéal d’intégration régionale.

Le montant total de la composante "Subvention" du mécanisme est évalué à 37,45 milliards de francsCFA dont 22,45 milliards de francs CFA pour la convergence et 15 milliards de francs CFA pourl'intégration régionale.

La composante "emprunt et marchés financiers". Autant la subvention est réservée aux collectivitésterritoriales défavorisées, autant l’accès à l’emprunt est réservé aux collectivités territoriales qui ontune capacité de financement. Sur la base des budgets exécutés et approuvés des collectivitésterritoriales de l’UEMOA, une analyse financière sera faite pour identifier celles qui peuvent accéder àl’emprunt et définir la demande solvable par pays et sur tout l’espace communautaire.

Puis une articulation entre les différentes institutions sous –régionales sera faite pour faciliter l’accès àl’emprunt local en quatre étapes.

Etape 1 : Une collectivité territoriale subit l’analyse financière faite par la BOAD qui certifie que cettedernière est solvable et peut accéder à l’emprunt ;

Etape 2 : Sur la base de la certification par la BOAD, soit la BOAD, la BAD, la BIDC s’engage à prêterà la collectivité, soit la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières d’Abidjan donne l’autorisation à cettecollectivité territoriale de lever des fonds.

Etape 3 : Dans la même foulée le FAGACE, la BOAD ou la BAD s’engage à porter sa garantie au prêtque souhaite réaliser la collectivité territoriale

Etape 4 : Enfin le Fonds de Solidarité Africain (FSA) apporte la bonification d’intérêt pour que lacollectivité territoriale puisse accéder à des fonds concessionnels.

La direction du mécanisme s'attèlera à mettre en réseau toutes ces différentes institutions et faireaboutir les dossiers de collectivités territoriales dont la solvabilité aura été attestée par la BOAD.

La demande solvable d'emprunt des collectivités territoriales de l'espace UEMOA est estimée à 236milliards de francs CFA pour les 10 prochaines années, soit une moyenne de 23,6 milliards de francsCFA par an.

La composante "Appui institutionnel". Elle a pour objectif d’assurer le renforcement institutionnel descollectivités territoriales en matière de gestion financière et de transparence afin de garantir unebonne traçabilité des fonds reçus soit de la subvention, soit de l’emprunt.

Le mécanisme a aussi pour objet de tirer par le haut les collectivités territoriales qui n'accèdent pas àla subvention, mais aussi dont le niveau d'épargne ne permet pas d'accéder à l'emprunt. Là, l'objectifsera d'améliorer la mobilisation des ressources propres et de rationaliser les dépenses afin dedégager une épargne qui permette d'accéder à l'emprunt.

Le montant de la composante "Appui Institutionnel" du mécanisme communautaire est évalué à 23milliards de francs CFA sur les 5 prochaines années.

Le montage fonctionnel du mécanisme communautaire de financement des collectivités territoriales sebasant sur le principe de subsidiarité, sa création prend en compte l’existence d’institutions oumécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales. C’est pourquoi, le principe d’unestructure souple et légère de gestion est retenu.

Le mécanisme communautaire sera dirigé par un Comité de Pilotage dont les taches sont, entreautres, la mobilisation des ressources financières nécessaires à la mise en œuvre des activités dumécanisme communautaire de financement des collectivités territoriales, l’élaboration des dossiers dedemande de financement auprès des partenaires techniques et financiers ainsi que le suivi de cesdossiers jusqu’à leur aboutissement ; et l'animation des relations avec les institutions ou mécanismesde financement des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA.

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Le mécanisme aura une direction logée au secrétariat permanent du CCT ou au Département encharge de l’Aménagement du Territoire. Elle sera caractérisée par sa légèreté afin de minimiser sescoûts de fonctionnement.

Le montage institutionnel prévoie une étroite collaboration avec trois institutions nationales : lesassociations nationales de collectivités territoriales qui disposent de secrétariats permanents, lemécanisme ou instrument national de financement des collectivités territoriales et le comité nationaldes finances locales (Conafil) qui est présidé par le ministère en charge des collectivités territoriales etqui regroupe les élus locaux et les différentes administrations nationales qui sont parties prenantes duprocessus de décentralisation et de gestion des collectivités territoriales.

Les conditions d’éligibilité pour la convergence sont de deux natures ; un niveau de ressources parhabitant inférieur à 50% de la moyenne communautaire, un document de planification et des budgetsexécutés et approuvés.

La subvention pour l’intégration concerne soit des collectivités territoriales qui sont aux frontièresinternes de l’espace UEMOA et donc sont frontalières d’autres collectivités territoriales des pays de l'UEMOA, soit des collectivités territoriales qui nouent des actions de coopération décentralisées avecd’autres collectivités des autres pays de l’Union.

Pour l’emprunt, les conditions d’éligibilité des collectivités territoriales sont de deux sortes ;institutionnelles et techniques. La première condition institutionnelle est interne à la collectivitéterritoriale. Pour qu’une collectivité soit éligible à un prêt, il faut un accord de son conseil municipal. Laseconde condition institutionnelle est externe à la collectivité territoriale. Dans les pays membres del’UEMOA, l’accord du Ministère en charge des collectivités locales et du Ministère des Finances estrequis.

Les types d'actions éligibles au mécanisme dépendent des composantes. Pour la ComposanteSubvention, les actions éligibles sont classées en deux groupes selon la contribution à l’intégrationrégionale ou selon leur contribution à la convergence régionale. Les actions éligibles à l’objectifd’intégration sous-régionale sont celles qui concourent au renforcement de l’idéal d’intégration par lebas. Ce sont des actions promues par les collectivités territoriales et qui concourent à : La mise enplace d’intercommunalité de projets dans les zones transfrontalières autour de projets concrets degénération d’emplois et de revenus d’une part ou d’accès des populations aux services publics locauxd’autre part ; la facilitation et le développement des flux d’échanges promus par les collectivitésterritoriales au sein des espaces transfrontaliers ; le renforcement des actions de coopération –jumelage entre collectivités territoriales de l’espace UEMOA ; la création et la structuration des métiersdes collectivités territoriales dans l’espace UEMOA ; l’échange d’expériences et d’expertise autour dela gestion des collectivités territoriales dans l’espace UEMOA.

Les actions éligibles à l’objectif de renforcement de la convergence régionale sont celles qui sontinscrites dans les Plans de Développement Communaux (PDC) des collectivités territoriales del’espace UEMOA, particulièrement, les investissements dans le domaine des équipements marchandsgénérateurs de revenus : marchés, abattoirs, auto-gares, etc, les investissements qui supportent lafourniture des services publics locaux dans le domaine de la santé, de l’éducation, del’assainissement, etc. Il est clairement indiqué que toutes les dépenses suivantes ne sont pas éligiblesau financement du mécanisme communautaire. Ce sont les dépenses de fonctionnement courant ;l’achat de véhicules.

Pour l’accès à l’emprunt, les actions éligibles sont de l’opportunité des collectivités territoriales comptetenu du contenu des dossiers convenus avec l’organisme prêteur. Mais une priorité est donnée auxinvestissements générateurs de revenus comme les marchés, les abattoirs, les autogares, etc.

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1 – Préambule

La conférence régionale sur le développement territorial, organisée du 08 au 10 juin 2010 par laCommission de l’UEMOA en partenariat avec l’Union européenne, a fait émerger l’importance desquestions relatives au financement et au renforcement des capacités des collectivités territoriales ainsique le développement économique local.

Les principaux constats partagés lors de cette conférence ont mis l’accent sur la faiblesse du champfiscal propre des communes, l’irrégularité et l’imprévisibilité des transferts financiers de l’Etat auxcollectivités territoriales ; toutes choses qui concourent à un faible niveau de décentralisation fiscaledans les pays de l’espace UEMOA. Dans ce contexte, la subsidiarité à du mal à se mettre en placeprivant les populations d’un accès équitable et durable aux services sociaux de base. Sur la base deces constats, plusieurs recommandations furent formulées, notamment :

- inciter les Etats à appuyer les collectivités territoriales en matière de mobilisation des ressources(dotation et cadre législatif de la décentralisation fiscale) ;

- opérationnaliser les instruments financiers et programmes structurants conçus au niveaucommunautaire ;

- accompagner les Etats membres en vue du transfert effectif des ressources financières adéquatesaux collectivités territoriales ;

- faciliter l’accès aux crédits pour les collectivités territoriales, en particulier les grandesagglomérations urbaines et les régions ;

- appuyer la mise en place d’un système d’information permettant de mener des stratégies dedéveloppement économique locales crédibles mais aussi de les évaluer.

Le Conseil des Collectivités Territoriales (CCT) de l’UEMOA installé en avril 2012 à Niamey (Niger) acomme mission non seulement de réagir aux nouveaux actes et règlements de la Commission maisaussi de mettre en place un ensemble d’activités qui concourt à ancrer l’intégration régionale par lebas. Le CCT ambitionne de passer de l’intégration des Etats à une intégration des peuples, endéveloppant une vision dans laquelle les populations locales sont les vrais acteurs du processusd’intégration dans l’Union.

Dans le cadre de sa feuille de route élaborée pour les 18 premiers mois, le CCT a inscrit laproblématique du financement des collectivités territoriales comme un des thèmes prioritaires de sapremière mandature. La politique d’aménagement du territoire de l’Union prévoit la mise en œuvre deprogrammes de développement soutenus non seulement par le Fonds d’Aide à l’Intégration Régionale(FAIR), mais aussi par d’autres fonds spécifiques qu’il faudra créer.

L’Union Européenne en général et la délégation de l’Union européenne au Burkina Faso, partenaireprincipal de la Commission de l’UEMOA, a salué l’initiative pertinente d’impliquer les collectivitésterritoriales dans le processus d’intégration et a rappelé au cours de la conférence régionale,l’expérience de la politique régionale de l’Union européenne qui a permis la mise en place etl’opérationnalisation de fonds structurels pour le développement local.

C’est dans ce contexte que la Commission de l’UEMOA lance l’étude sur « la définition desmécanismes et dispositifs communautaires de financement des collectivités territoriales de l’espaceUEMOA », avec l’appui de l’Union Européenne et sous la maîtrise d’ouvrage du Conseil desCollectivités Territorial (CCT) de l’UEMOA.

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2 – Contexte de l’étude

2.1 – Les Processus de décentralisation dans l’espace UEMOA

La décentralisation dans l’espace UEMOA est un processus ancré dans le paysage institutionnel desEtats. Chaque processus est le fruit de l’histoire, du jeu des acteurs nationaux et des enjeuxsociopolitiques nationaux. C’est pourquoi la décentralisation se décline de diverses manières,montrant une diversité du processus.

C’est la constitution de 1990, qui tout en instaurant le multipartisme introduit la décentralisation auBénin. Cette Constitution élève la démocratie locale comme mode de gestion des territoires sub-nationaux en donnant aux collectivités territoriales le droit de s’administrer librement par des conseilset des exécutifs élus. La Constitution s’inquiète des disparités spatiales que cette décentralisationpeut induire en réaffirmant le principe de la solidarité nationale et du développement harmonieux detoutes les collectivités territoriales. Mais il a fallu attendre la fin de l’année 2002 pour voir l’organisationdes premières élections locales et l’installation des conseils et exécutifs élus en janvier 2003.L’ensemble du territoire est couvert en collectivités locales et est divisé en 12 départements et 77communes. Il n’y a pas de distinction entre les communes urbaines et communes rurales, mais descommunes de droit commun et des communes à statut particulier que sont les villes de Cotonou,Porto-Novo et Parakou. Toutes les 77 communes sont dirigées par des exécutifs et conseils élus.

Les textes d’orientation de la décentralisation transfèrent ainsi sept blocs de compétences auxcommunes tout en introduisant une dose d’asymétrie : ainsi les communes à statut particulierreçoivent des compétences supplémentaires en matière d’enseignement et de formationprofessionnelle, de transport et circulation, de sécurité et de communication. D’autre part, les textesintroduisent aussi une certaine progressivité dans le transfert des compétences ; ces dernières sontreparties en deux blocs ; celles à transférer immédiatement, et celles qui ne le seront que plus tard. Lelégislateur a sans doute estimé que la prise en charge par les collectivités territoriales de certainescompétences - la construction des écoles maternelles et primaires ; la construction des centres desanté ; l’installation de lignes de télécommunications locales ; la réalisation et la gestion de réseauxd’éclairage public ; la fourniture et la distribution de l’eau potable, les réseaux d’adduction d’eau enzones urbaines ; la construction des pistes rurales et ouvrages d’art – impliquait un niveau dedéveloppement institutionnel que les communes n’avaient pas au démarrage de la décentralisation.Mais aujourd’hui encore des pans entiers des politiques sectorielles continuent à être mis en œuvrepar les administrations centrales.

L’adoption de la Constitution du 02 juin 1991 marque l’engagement du Burkina dans ladécentralisation. Le territoire national est alors organisé en collectivités territoriales et les premièreslois sont adoptées en 1993 par l’Assemblée Nationale suivies de décrets d’application. Cependant lamise en œuvre de cette législation a été aménagée dans le temps et l’espace et s’est traduite par unedémarche progressive. En effet, si les premières élections locales ont concernés 33 communes deplein exercices en 1995, 49 communes ont fait l’objet des secondes élections locales en 2000 et enfin351 communes urbaines et rurales de plein exercice pour les troisièmes élections locales tenues en2006. Les quatrièmes élections locales ont été tenues en décembre 2012. A partir de 2004, lesrégions au nombre de 13 viennent s’ajouter aux collectivités locales de base que sont les communesgrâce à l’adoption d’un nouveau cadre juridique avec la loi n°2004-055/AN du 21 décembre 2004portant Code général des Collectivités Territoriales. Les communes et les régions existent sur toutel’étendue du territoire et sont toutes dirigées par des conseils et des exécutifs élus.

La loi crée les communes à statut particulier en fonction du nombre d’habitant. Ce sont lesagglomérations qui ont une population d’au moins deux cent mille (200.000) habitants et des activitéséconomiques pouvant générer des ressources budgétaires propres annuelles d’au moins cinq centmillions de francs CFA : il s’agit de Ouagadougou et Bobo-Dioulasso.

Le processus du transfert des compétences n’est pas totalement achevé. Aujourd’hui, sur les douze(12) compétences transférées, à peine 4 sont exercées par les collectivités locales ; lesadministrations centrales continuant à jouer un rôle important dans la mise en œuvre des politiquessectorielles.

La Côte d’Ivoire est (avec le Sénégal) le pays qui a la plus vieille politique de décentralisation dont lesracines remontent à la période coloniale. La Constitution d’août 2000 renforce cette tendance derenforcement du processus de décentralisation en stipulant dans son chapitre XII que les collectivités

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locales sont la Région et la Commune tout en appelant à une législation spécifique pour déterminerles principes fondamentaux de la libre administration des Collectivités territoriales, de leurscompétences et de leurs ressources. Un certain nombre de décrets d’application ont ensuite été pris àpartir de 2005 pour opérationnaliser les transferts des compétences aux collectivités locales. Lastructure administrative du pays comprenait alors 19 régions, 58 départements, 245 sous-préfecturesayant à leur tête des sous-préfets nommés, 197 communes et 2 Villes (Abidjan et Yamoussoukro). Lacrise sociopolitique et la guerre civile ont remis en cause plusieurs des acquis de cette longue etvolontariste politique de décentralisation.

La fin de la crise sociopolitique en fin 2011 va marquer un renouveau de la législation sur ladécentralisation. C’est ainsi que le conseil des ministres du 28 septembre 2011 prend uneordonnance d’orientation sur l’organisation générale de l’administration ivoirienne. Aux termes de cesdispositions, trois modifications substantielles sont introduites ; elles concernent : la suppression dudépartement en tant qu’entité décentralisée et donc la suppression des conseils généraux, lasuppression du district en tant qu’entité décentralisée ; la suppression de la ville en tant qu’entitédécentralisée ; la fixation d’un nouveau type d’entité territoriale déconcentrée dénommée le district,constituée d’un regroupement de régions. La région et la commune sont désormais les deux types decollectivités locales chargées d’assurer la pleine implication des populations dans la gestion de leursaffaires. Quant au district, il a la mission de conduire entre autres les grands projets d’aménagementsuprarégional, de faire émerger les potentialités économiques et culturelles des grands ensemblesainsi constitués. La seconde ordonnance porte réorganisation du territoire national d’une part au titrede la déconcentration à 12 districts, 2 districts autonomes, 30 régions, 95 départements, 497 Sous-préfecture et 800 villages ; d’autre part au titre de la décentralisation le pays compte 30 Régions et1281 Communes. L’année suivante, le Conseil des ministres du mercredi 4 juillet 2012 est sanctionnépar la signature d’un décret portant sur la création d’une nouvelle région, de 12 nouveauxdépartements et de 12 nouvelles sous-préfectures en Côte d’Ivoire. Puis, en décembre 2012,l’Assemblée Nationale adopte Le décret N°2012 – 1128 du 13 décembre 2012 portant organisationdes collectivités territoriales en deux niveaux, les régions et les communes, consacrant ces deuxéchelles comme entités décentralisées.

Cependant, les transferts de compétences ont été plus laborieux car la loi prescrit deux conditionsbien distinctes : la première énonce que les transferts s'opèrent sur proposition des ministresintéressés par décret pris en conseil des ministres. La seconde prescrit qu'aucun transfert ne peut êtredécidé sans mesures d'accompagnement. Mais bien de progrès sont encore à faire en matière detransfert de compétences, notamment la clarification des compétences entre les communes et lesrégions.

Les Communes ne sont pas créées sur l’ensemble du territoire national ; les prochaines électionslocales sont prévues en avril 2013 et concerneront seulement les 197 communes initiales. Ainsi, ilsemble que la création de 1281 communes faite par ordonnance est gelée.

Le multipartisme en Guinée-Bissau a été le point de lancement du processus de décentralisation ; quia formellement démarré en décembre 1994 comme un complément du processus de libéralisationinitié dès 1986. Il est vrai que la situation sociopolitique avant les élections présidentielles etlégislatives pluralistes de juillet 1994 était très tendue et la décentralisation participait du retour à unevie constitutionnelle normale ; elle répondait aussi à une pression politique grandissante pour une plusgrande démocratisation des institutions du pays. Mais il a fallu attendre 1997 pour voir la loi dedécentralisation connaître un début d’application. Mais structurellement, la décentralisation estsoumise à deux contraintes. Tout d’abord le principe de l’autonomie locale et celui de la gestion descollectivités locales par des conseils et exécutifs élus ne sont pas clairement affirmés. Mieux, leprincipe d’une subordination des conseils locaux à des exécutifs nommés est retenu dans le chapitreV de la Constitution de 2001, particulièrement les articles 77 à 90 traitant des collectivités locales.Dans un second temps, aucun texte d’application n’a jamais été pris, ce qui limite la portée desdifférents articles de la constitution. En effet, le chapitre V de la constitution organisant le cadred’évolution des collectivités locales attend toujours des textes législatifs et réglementaires pourpréciser les modalités de mise en œuvre. Toutes ces contraintes explicites à l’action des autoritéslocales doivent être levées pour un meilleur ancrage de la décentralisation.

D'un point de vue politico-administratif, le pays est divisé en huit régions dirigées chacune par unGouverneur nommé et un secteur autonome pour la capitale avec à sa tête un maire nommé. Pour lemoment, sont considérés comme collectivités territoriales, les chefs-lieux de ces 8 régions et le

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secteur autonome de Bissau. Les régions sont subdivisées en 38 secteurs, plus le secteur autonomede la capitale Bissau, ce qui fait au total 39 secteurs ou communes.

La nouvelle loi sur les municipalités votée à l’Assemblée Nationale mais non promulguée précise lesconditions de l’érection des secteurs en municipalités. Deux conditions devront être remplies par toutsecteur aspirant à être une municipalité :

- Avoir plus de 3 000 habitants et ;

- Disposer des infrastructures suivantes : un hôpital, un marché, un hôtel, une poste, un stade et unabattoir.

De l’autre, les autres secteurs qui ne pourront pas être érigés en municipalités seront gérésdirectement par l’Etat central.

La Guinée Bissau, n’a jamais organisé d’élections locales et ce, depuis le lancement de la politique dedécentralisation avec l’amendement de la Constitution en 2001. Les autorités locales sont nomméespar le Président de la République. Les acteurs nationaux de la décentralisation espèrent que lesélections locales auront lieu en fin de l’année 2013, avec l’organisation des élections générales.

Le Mali est sans doute l’un des pays africains où la décentralisation avait fait l’objet d’un large débatinterne après la chute du régime militaire et les revendications touarègues du début des années 90.Comme réponse à cette double crise qui a menacé l’Etat malien dans son existence, le multipartismeet la décentralisation participaient de cet impératif de refonder l’Etat en mal de légitimité. C’est àl’issue de la Conférence Nationale Souveraine qu’une nouvelle constitution est élaborée. Elle prévoieen son titre XI « Des collectivités territoriales » que « Les collectivités territoriales sont créées etadministrées dans les conditions définies par la loi » (Article 97) et que « Les collectivitéss'administrent librement par des Conseils élus et dans les conditions fixées par la loi » (Article 98). Lesobservateurs sont unanimes à reconnaître qu’au Mali, plus qu’ailleurs, la gestion locale, la fournituredes services publics locaux par des entités décentralisées, l’autonomie locale et la légitimitédémocratique, entre autres, sont inscrit depuis lors dans le paysage institutionnel malien.

A l’instar du Burkina, la stratégie de mise en œuvre de la décentralisation a aussi été progressive. De19 communes concernées par les élections locales de 1995, le nombre des communes est passé à703 communes de base lors des élections de 1999 avec la création de 684 nouvelles communesmajoritairement rurales. La décentralisation s’est ensuite matérialisée d’une part par le transfert descompétences et des ressources de l’Etat aux collectivités territoriales et d’autre part l’adoption d’undocument cadre de politique nationale de décentralisation (DCPN) respectivement élaborés en 2003et 2005. Cependant, certaines compétences objet de transferts ne sont pas encore mises en œuvrefaute de décrets d’application ; par ailleurs certains décrets sont difficilement applicables sur le terrain.

Le Mali comprend aujourd’hui trois échelles de collectivités locales sur toute l’étendue du territoire, soitau total 761 collectivités territoriales (8 régions, 49 cercles, 703 communes et le district de Bamako, lacapitale, qui jouit d’un statut particulier). Toutes ces collectivités locales sont dirigées par des conseilset des exécutifs élus. Les 761 collectivités territoriales disposent de conseils et exécutifs élus. La criserécente du Nord Mali a montré la résilience des collectivités locales par rapport aux autres autoritéspubliques, puisque malgré l’occupation du Nord du pays, les autorités locales sont restées en place etn’ont pas été contestées. Aujourd’hui, la décentralisation est une des options partagées de sortie decrise et l’unanimité pour son approfondissement est aujourd’hui un consensus entre les acteursnationaux. Parmi les pistes de son approfondissement, une régionalisation poussée est envisagée.

Au Niger, les premières lois sur les principes fondamentaux de la libre administration des régions, desdépartements et des communes furent adoptées en 1996 ; elles définissaient déjà leurs compétenceset ressources respectives. Les élections communales furent tenues une premières fois qu’en 1999avant d’être annulées suites à de violentes contestations. De nouvelles élections locales furentorganisées en 2004 pour installer les responsables de 265 communes dont 213 communes rurales.En 2008, une nouvelle avancée est enregistrée avec la loi no 2008-42 du 31 juillet 2008 qui stipuleque « Les collectivités territoriales sont des groupements humains géographiquement localisées surune portion du territoire national auxquelles l’Etat a conféré la personnalité juridique et le pouvoir des’administrer librement par des autorités élues ». La nouvelle constitution de la 7° République prévoiten son titre IX « Des collectivités territoriales » la création de collectivités territoriales quis’administrent librement ; elle renvoie à une législation particulière sur la définition des compétencesdes collectivités locales, mais de nombreux textes manquent pour l’opérationnalisation des transfertsde compétences et de ressources, le renforcement des capacités des administrations locales, etc.

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La carte administrative actuelle du pays présente sept (7) régions à la fois circonscriptionsadministratives et collectivités territoriales, soixante-trois (63) départements comme niveaux dedéconcentration des services de l’Etat, deux cent cinquante-cinq (255) communes, dont quatre (4) àstatut particulier (Villes) ayant au total quinze (15) arrondissements communaux. Les nouvellesélections tenues en 2011 ont permis d’installer la seconde mandature des élus locaux sur toutel’étendue du territoire national.

La décentralisation au Sénégal, à l’instar de celle de la Côte d’Ivoire, a de très vielles racines avec lacréation en 1872 des communes de Saint-Louis et Gorée, celle de Rufisque en 1880 et celle de Dakaren 1886. A l'indépendance, le Sénégal comptait trente quatre (34) communes de plein exercice. La loin° 64-02 du 19 janvier 1964, va instituer un régime municipal spécial dérogeant aux règles de droitcommun appliquées à la commune de Dakar d'abord puis, de manière progressive aux communeschefs-lieux de région. A partir de la révision constitutionnelle de 1994, la décentralisation est inscritedans la charte fondamentale qui énonce le principe de la libre administration des collectivités localeset garantit leurs libertés et compétences. L’adoption en 1996 du Code de l’administration communalequi fixe l'organisation, les compétences générales et le fonctionnement des communes de droitcommun, consacre définitivement le statut communal sénégalais. Cette réforme repose sur quatre (4)piliers : la décentralisation, la déconcentration, la participation des populations et la planificationrégionale.

La régionalisation entamée en 1996 donne une nouvelle dimension à la politique de décentralisationau Sénégal. Une importante législation a été élaborée à cet effet et neuf domaines de compétencesont été transférés aux collectivités locales. Cependant, il faut reconnaitre que l’application de certainesdispositions de la loi n’est pas encore effective car certains des textes nécessaires pour compléter ledispositif pour l’application des différentes lois doivent encore être pris.

La loi N° 2001-03 du 22 janvier 2001 portant Constitution de la République du Sénégal stipule en sonarticle 102 que « Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel de la participation descitoyens à la gestion des affaires publiques. Elles s'administrent librement par des assemblées élues.Leur organisation, leur composition et leur fonctionnement sont déterminés par la loi. »

Le Sénégal compte 385 communautés rurales, 126 communes et 46 communes d’arrondissement et14 régions. Les assemblées et les exécutifs de ces collectivités locales sont élus sur toute l’étenduedu territoire national.

Une grande réforme est en cours de préparation avec les préparatifs de l’Acte III de la décentralisationdont l’atelier de lancement est planifié courant 2013. Des réformes majeures sont attenduesnotamment le découpage communal, la chaîne fiscale, le Fonds de Dotation de la Décentralisation etle Fonds d’Equipement des Collectivités Locales, etc. pour ne citer que ceux-ci.

Au Togo, c’est la constitution de la IV° République, adoptée le 14 octobre 1992, qui instaure leprincipe d’une gestion décentralisée du territoire national. Elle comprend un chapitre important - TitreXII relatif aux Collectivités Locales et à la Chefferie Traditionnelle - qui organise le pays en collectivitésterritoriales sur la base de décentralisation dans le respect de l’unité nationale. Elle reconnaît 3niveaux de décentralisation, à savoir les communes, les préfectures et les régions. Puis, legouvernement élabore en 2004 plusieurs lois qui s’inscrivent dans le cadre du processus dedécentralisation ainsi que la lettre de politique sectorielle adoptée en juin 2004. La loi du 07 mars2007 portant « Décentralisation et Liberté Locale » consacre la libre administration des collectivitésterritoriale et définie trois niveaux de décentralisation à savoir : la commune, la préfecture et la région.Il est précisé deux types de communes : la commune urbaine située au chef-lieu de préfecture et lacommune rurale ayant pour base territoriale le canton. Cette loi prévoie un statut particulier à la villede Lomé et la communauté du Golfe.

Aujourd’hui, le découpage de la décentralisation prévoie 35 communes (dont 21 sont fonctionnelles),35 préfectures (dont 30 sont fonctionnelles) et 5 régions qui restent à créer. Quant aux communesrurales, ni leur nombre, ni leurs limites ne sont connues.

Après une douzaine d’années de crise sociopolitique profonde qui avait mis à mal les avancéesimportantes enregistrées dans la décentralisation, la normalisation sociopolitique offre de nouvellesperspectives à la décentralisation et à un environnement favorable aux villes et autorités locales.Selon les nouveaux textes, le pays s’engage dans une communalisation totale du pays. Lespréfectures et les régions viennent s’ajouter au premier niveau de décentralisation. Mais les conseilsainsi que les exécutifs de ces collectivités locales sont toujours nommés et ce, en contradiction avec

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la Constitution qui dans son Titre XII dispose « les collectivités territoriales s’administrent librement pardes conseils élus au suffrage universel, dans les conditions prévues par la loi ». Cependant, le grandenjeu est la matérialisation de cette volonté politique par l’organisation des prochaines électionslocales.

Le transfert des compétences aux collectivités locales est traité par la loi de 1998. Mais lescompétences transférées sont assez vagues. La loi dispose que le conseil municipal règle par sesdélibérations les affaires de la commune. Aucune autre précision n’est donnée sur le contenu desditesaffaires. Il est simplement mentionné une liste de matière sur lesquelles le conseil municipal doitdonner son avis.

Les conseillers municipaux élus en 1987, non seulement n’ont jamais soumis leur mandat au suffrageuniversel, mais ils ont été remplacés depuis 2001 par des délégations spéciales auprès descommunes.

2.2 – Le processus d’urbanisation dans l’espace

L’urbanisation est l’autre pendant de la décentralisation. C’est entre autres parce que de nombreusesvilles, petites et grandes sont apparues et ont été désireuses de s’autonomiser que la décentralisations’est ancrée. La décentralisation est aussi de ce fait fille de l’urbanisation. Cette dernière a un impactimportant sur le niveau des investissements locaux induits ; elle détermine fortement le niveau desressources financières nécessaires dans un contexte de décentralisation afin d’assurer l’accès auxservices publics locaux du plus grand nombre.

Comparer le processus d’urbanisation dans l’espace se heurte à un premier obstacle ; celui de ladéfinition du phénomène. Ainsi, il y’a autant de définition de l’urbain que de pays. Souvent au seind’un même pays, il y’a autant de définitions de l’urbain que de ministères. Ces définitions nationalessont ainsi reprises par les organisations internationales telles que la Banque Mondiale, le Programmedes Nations Unies pour le Développement (PNUD), bien qu’elles répondent aux définitions en vigueurdans chacun des pays.

C’est pourquoi, cette étude s’est intéressée globalement au phénomène de concentration dupeuplement ou d’agglomération sans tenir compte des caractéristiques urbaines ou rurales des pointsde concentration. Les centres urbains peuvent alors être définis conventionnellement comme lesagglomérations d’une taille supérieure à un seuil donné. Le seuil de population agglomérée de 5 000habitants a été retenu.

Le processus d’urbanisation à l’intérieur du continent africain se caractérise par une dynamiquedifférenciée. Le tableau ci-dessous montre les disparités entre les cinq régions d’Afrique : l’Afrique del’Ouest, du Centre, de l’Est, du Nord et l’Afrique du Sud. Ainsi en 2012, deux régions ont atteint etdépassé le seuil des 50% d’urbains ; il s’agit de l’Afrique du Nord avec 52% et l’Afrique du Sud avecun peu moins de 60%. Puis viennent l’Afrique Centrale et l’Afrique de l’Ouest qui affichent environ unpeu moins de 45%. Quant à l’Afrique de l’Est, elle est la moins urbanisée avec 24% d’urbains.

L’espace UEMOA semble connaître un dynamisme urbain plus important que la moyenne de l’Afriquede l’Ouest. En effet, le niveau d’urbanisation de la zone UEMOA est de 5 à 6 points supérieur à lamoyenne de l’Afrique de l’Ouest, et ce, depuis les années 2000. Ce dynamisme va s’accentuer dansle futur pour se hisser au niveau de l’Afrique du Nord, même si cette dernière affichait le double duniveau d’urbanisation de la zone en 1980.

Tableau 1 : Dynamique du niveau d’urbanisation dans les différentes régions d’AfriqueRégions Dates

1980 2000 2012Afrique 27,9% 35,9% 39,9Est 14,7% 20,7% 23,7Centre 29,0% 37,2% 42,9Nord 40,3% 48,4% 52,0Sud 44,7% 53,9% 58,8

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Ouest 27,3% 38% 44,6Zone UEMOA 25,37% 43,14% 49,64

Source : World Urbanization prospects 2010

Pour mieux comprendre le processus, il faut faire une analyse rétrospective de l’urbanisation. Sur lestrois périodes retenues (1930 – 1960, 1960-1990 et 1990 – 2020), le rythme du processus deredistribution de la population entre les milieux urbain et rural a été très différencié. Pour tous lespays, le taux de croissance de la population totale a sans doute atteint des niveaux jamais égalés ;plus de 3% par an en Côte d’Ivoire et un peu moins dans les autres pays. La période 1960-1990semble avoir connut les moments fastes du croît démographique avec des près de 4,5% en Côted’Ivoire, plus de 3% au Sénégal et plus de 2,5% pour les autres pays. Seuls le Burkina et le Maliaffichait des taux de croissance de inférieurs à 2%. Mais cette période est aussi celle ayant connu desrecords de taux de croissance de la population urbaine, entre 3% et 8%. Même si ces taux decroissance vont connaître un léger tassement sur la période 90-20 du fait de la diminution relative duréservoir de la population rurale, ils avoisineront le double de la population totale et le triple de lapopulation rurale.

Ce différentiel de croissance entre la population urbaine et la population rurale a été le moteur de lamodification de leurs proportions respectives au fil du temps. Des pays comme la Côte d’Ivoire et leSénégal ont ainsi vu, sur la période 1960 – 2012, leur population totale multipliée respectivement par7,6 et par 5. Seuls des pays comme le Burkina, le Mali et la Guinée-Bissau ont moins que triplé leurpopulation totale. En moyenne, la croissance de la population urbaine est le double de populationtotale et le triple de la population rurale. C’est ce qui a donné comme le montre le tableau ci-dessousdes dynamiques différenciées : alors que la population totale aura été multipliée par 4 sur la période,la population urbaine a elle été multipliée par 17 ou 14 (selon que l’on considère ou non le Ghana) etla population rurale par 2. Des pays comme la Côte d’Ivoire et le Bénin ont vu leur population urbainemultipliée respectivement par 30 et 24.

Tableau 2 : Multiplicateurs des populations totale, urbaine et rurale sur la période 1960-2012Population totale Population Urbaine Population Rurale

Benin 4 24 2Burkina 3 10 2Côte d'Ivoire 8 30 3Guinée-Bissau 3 15 2Mali 3 18 2Niger 3 16 3Sénégal 5 11 3Togo 4 12 3UEMOA 4 17 2

Source : WALTPS

La distribution spatiale de la population entre les milieux urbain et rural dans les différents paysl’espace UEMOA montre qu’en moyenne, près d’un habitant sur deux vit aujourd’hui en ville. Cettemoyenne de niveau d’urbanisation cache cependant de fortes disparités entre les pays. Le pays leplus urbanisé de la zone est la Côte d’Ivoire où de nos jours, plus de 2 habitants sur trois vivent déjàen ville ; une vingtaine d’années plus tôt déjà, un habitant sur deux était urbain. La Côte d’Ivoire aconnu en effet des taux de croissance annuelle record, affichant près de 8% sur la période 1960 –1990, résultat d’une politique urbaine volontariste. Le Bénin et le Sénégal affichent respectivement59% et 62% de population urbaine en 2010. Si pour le Bénin, il s’agit d’un important rattrapage avecun rythme soutenu d’urbanisation de plus de 7% par an, le niveau d’urbanisation actuel du Sénégal,malgré un taux de croissance de la population urbaine plus modeste (4,7%), s’explique par un taux dedépart élevé. En effet, le Sénégal affichait le plus fort taux d’urbanisation des pays de la zone auxindépendances 27, 60% soit le double du taux moyen de la zone à cette époque.

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Les différentes projections montrent qu’en 2020, en moyenne de la zone, un peu plus d’un habitantsur deux vivra en ville. Pour des pays comme le Bénin, la Côte d’Ivoire et le Sénégal, cette proportionse situera à 2 habitants sur 3. Cependant des pays comme le Niger, le Mali, le Burkina et la GuinéeBissau n’auront qu’un peu plus de la moitié de leur population en zone rurale.

Mais pour mieux apprécier le rythme d’urbanisation, il faut connaître l’intervalle de doublement de lapopulation urbaine. Ainsi dans vingt ans la zone UEMOA va multiplier par deux sa population urbaine.Quant au Niger et au Burkina qui partent de plus bas, la population urbaine sera multipliée par 2,5.Une autre manière d’estimer le rythme d’urbanisation est de comparer l’augmentation marginale de lapopulation en valeur absolue. Les villes de l’UEMOA vont accueillir dans les 20 prochaines années,l’équivalent de ce qu’elles ont accueilli au cours des 60 ans dernières années ; quand aux villes duNiger et du Burkina, elles vont accueillir dans les 20 prochaines années, 2 fois l’équivalent de cequ’elles ont accueilli au cours des 60 ans dernières années.

Ce rythme élevé d’urbanisation va induire une demande d’infrastructures et d’équipements que nepeuvent satisfaire ni les budgets locaux à leur niveau actuel, ni même les ressources de l’Etat. A cerythme d’urbanisation vient s’ajouter la taille des villes qui a un impact important sur le coût desinfrastructures et équipements. En effet, ce coût est proportionnel à la taille des villes toutes chosesétant égales par ailleurs, d’où l’importance de la taille des villes.

C’est pourquoi, l’étude s’intéresse au poids des villes de plus de 100 000 habitants dans la populationurbaine totale. En moyenne de la zone, on remarque une forte progression, leur poids passant de44% en 1980, 51,57% en 1990 et 65,38% de nos jours. Deux tiers des urbains de la zone vivent doncdans des villes de plus de 100 000 habitants. Seule la Guinée-Bissau est dans une dynamiquecontraire avec une part des villes de plus de 100 000 habitants qui diminue dans le temps, passant de77,62% en 1980 à 68% de nos jours. Une autre particularité, le Burkina est le seul pays où de nosjours le poids des villes de plus de 100 000 habitants dans la population urbaine nationale est inférieurà 50%.

Les projections montrent un renforcement des tendances observées. Ainsi en 2020, les projectionsindiquent que 70% des urbains vivront dans des villes de plus de 100 000 habitants. A cette date, seulle Burkina aura un poids en population des villes de plus de 100 000 habitants équivalent au reste dela population urbaine nationale.

Tableau 3 : Poids des villes de + 100 000 habitants dans la population urbaine nationale1980 1990 2010 2020

Benin 55% 68% 72% 74%Burkina 38% 41% 46% 50%Côte d'Ivoire 43% 50% 66% 72%Guinée 77% 79% 68% 79%Mali 38% 41% 65% 69%Niger 37% 57% 69% 73%Sénégal 63% 69% 79% 82%Togo 55% 62% 73% 76%UEMOA 48% 55% 67% 72%

Source : WALTPS

Les villes de plus de 100 000 habitants comprennent aussi les capitales des différents pays. Il estdonc important d’identifier la part de la population vivant dans les capitales dans la population totaledes villes de plus de 100 000 habitants. En moyenne de l’ensemble de l’espace UEMOA, onremarque que l’urbanisation atténue la macrocéphalie dans la plupart des pays de la zone. On assisteen effet à un renforcement de la part des autres villes de plus de 100 000 habitants au fil du temps.Ainsi, si en 1980 la capitale pesait 80% de la population des villes de plus de 100 000 habitants, en2010 elle pèse à peine la moitié. Mais ce progressif déclin de la capitale est moins rapide au Bénin oùde nos jours encore, la population vivant dans la capitale pèse les deux tiers de la population desvilles de plus de 100 000 habitants. Il en est de même pour le Mali et le Togo jusqu’en 1990 et pour le

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Niger jusqu’en 1980. La Guinée-Bissau est dans une situation particulière où la seule ville de plus de100 000 habitants est la capitale.

Tableau 4 : Part de la capitale dans la population des villes de plus de 100 000 habitants1980 1990 2010 2020

Bénin 73,06% 70,89% 65,66% 63,84%Burkina 62,64% 62,04% 48,54% 43,51%Côte d'Ivoire 83,61% 72,19% 52,17% 47,94%Guinée-Bissau 100,00% 100,00% 100,00% 84,22%Mali 100,00% 100,00% 53,47% 49,69%Niger 100,00% 63,10% 52,63% 49,16%Sénégal 80,69% 71,97% 42,97% 38,37%Togo 100,00% 100,00% 84,07% 81,05%UEMOA 83,62% 75,12% 54,41% 50,30%

Source : WALTPS

Les projections montrent une progressive prépondérance des villes de plus de 100 000 habitants surles capitales. En 2020, pour 4 pays sur les 8 de la zone, la population de la capitale va peser moinsde la moitié de la population totale des villes de plus de 100 000 habitants. Seuls la Guinée-Bissau etle Togo et le Bénin vont connaître une prépondérance de la population de la capitale.

Le tableau ci-dessous montre le classement des villes de la zone UEMOA de nos jours. Elles sontclassées en 4 groupes ; les villes ayant entre 100 000 et 300 000 habitants ; celles ayant entre 300000 et 500 000 habitants ; celles ayant entre 500 000 et 1 000 000 habitants et les villes de plus de 1000 000 d’habitants. Ainsi en 2010, les villes de plus de 100 000 habitants sont au nombre de 91.Elles ne sont que 69 si on ne considère que les pays de l’UEMOA. La Côte d’Ivoire comptabilise leplus grand nombre de villes avec 22. Le Sénégal et le Mali suivent ensuite avec respectivement 14 et9. La Guinée-Bissau se caractérise avec une seule ville de plus de 100 000 habitants, à savoir Bissaula capitale. A l’exception de la Guinée-Bissau, généralement les villes de plus de 1 000 000d’habitants sont les capitales.

Tableau 5 : Classement par taille de population des villes de plus de 100 000 habitants en 2010>100 000 >300 000 >500 000 > 1 000 000 Total

Bénin 2 2 1 5Burkina 4 1 1 6Côte d'Ivoire 20 3 1 1 25Guinée-Bissau 1 1Mali 8 1 9Niger 3 2 1 6Sénégal 8 2 3 1 14Togo 2 1 3UEMOA 47 10 5 7 69

Source : WALTPS

Les villes de plus de 100 000 habitants de l’espace UEMOA vont totaliser 31,456 millions d’habitants.Ce sont la Côte d’Ivoire et le Sénégal qui totalisent le plus d’habitants avec respectivement 10,621millions et 6,89 millions d’habitants. Mais il faut cependant retenir que les capitales totalisent à ellesseules la moitié de la population urbaine des villes de plus de 100 000 habitants. Les villes dont lapopulation est comprise entre 100 000 et 300 000 abritent environ le quart de la populationconcernée.

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La dynamique des villes de plus de 100 000 habitants va se renforcer dans le temps. Ainsi, en 2020,le nombre de ville sera de 95, soit une variation de + 37% en 10 ans. Les plus fortes variations dunombre de villes vont se passer au Burkina et en Côte d’Ivoire où 50% de nouvelles villes de plus de100 000 habitants vont apparaître. En Côte d’Ivoire par exemple, le nombre de villes dont lapopulation est entre 100 000 et 300 000 habitants va passer de 20 en 2010 à 30 en 2020. Le Mali, leNiger et le Togo vont afficher les plus faibles variations du nombre de villes, à peine 30%.

Tableau 6 : Classement par taille de population des villes de plus de 100 000 habitants en 2020>100 000 >300 000 >500 000 > 1 000 000 Total

Bénin 3 2 1 6Burkina 7 1 1 9Côte d'Ivoire 30 4 1 2 37Guinée-Bissau 1 1 2Mali 7 3 1 11Niger 5 1 1 1 8Sénégal 10 4 2 2 18Togo 3 1 4UEMOA 66 12 8 9 95

Source : WALTPS

Le tableau ci-dessus montre que la plus forte variation est pour les villes de plus de 100 000 habitantset de plus de 500 000 habitants avec respectivement 42% et 43%. Alors que de nos jours, seules lescapitales avaient une population de plus de 1 000 000 d’habitants, en 2020, certains pays comme laCôte d’Ivoire et le Sénégal vont voir la seconde ville, respectivement Bouaké et Thiès passer le cap dumillion d’habitants.

La variation de la population des villes de plus de 100 000 habitants est de 42% en 10 ans. Les villestotalisent près de 45 millions d’habitants dans l’espace UEMOA. La tranche des villes dont lapopulation est comprise entre 100 000 et 300 000 habitants aura connu la plus forte augmentationavec une variation de près de 50%. La Côte d’Ivoire et la Guinée-Bissau connaissent les plus fortesvariations de la population de ces villes avec respectivement 46%, 44% et 50%.

3 – La problématique du financement des collectivités territoriales de l’espaceUEMOA

3.1 – Contexte macroéconomique et financier du financement des collectivités territoriales

L’espace UEMOA sur le plan des performances économiques a été grandement impacté parl’environnement économique international. Rappelons que ce dernier est caractérisé d’une part par lacrise financière mondiale qui impacte négativement sur les pays développés et dont les conséquencesse font progressivement sentir sur les économies africaines. D’autre part, la crise de l’euro avec lacrise de la dette dans les différents pays européens et les politiques budgétaires drastiques qui y sontdéveloppées ont entrainé une contraction de l’économie et une baisse des taux de croissance.

Tous ces effets combinés ont entrainé le ralentissement de l’activité économique en général. Cecontexte international a eu un impact non seulement sur les performances économiques en 2012 maisaussi sur les perspectives économiques 2013.

a) Performance macroéconomique en 2012

La performance économique des pays de l’UEMOA a été négativement influencée par non seulementla baisse des cours des matières premières, mais aussi par les chocs naturels qu’on connu leséconomies de la zone.

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Figure 1 : Evolution du taux de croissance du Pib réel dans l’UEMOA

Source : Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) : Perspectives économiques desEtats de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine en 2013, Janvier 2013

Les cours mondiaux des principales matières premières exportées par l’espace UEMOA ont baissé en2012, du fait de l’évolution différenciée de l’offre et de la demande. La demande a en effet largementbaissé du fait du ralentissement de l’activité économique dans les pays développés, à en croire lesstatistiques de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest, BCEAO. En moyenne sur 2012,les cours mondiaux ont reculés de 39% pour le coton, 33% pour l’huile de palme, 24% pour leCaoutchouc, 22% pour la noix de Cajou, 19,7% pour le Cacao, 11,4% pour l’huile de palme et 6%pour le Café

Faisant suite à une année 2011 particulièrement difficile suite à la crise ivoirienne et la sécheressedans le Sahel, l’économie des pays de l’Union, a connu un rebond significatif avec un produit intérieurbrut (PIB) passant de 0,6% à 5,8% en 2012. A l’origine de cette forte reprise, la fin de la crise et lareprise de l’économie ivoirienne ainsi que de meilleurs résultats de la production agricole par rapport àla campagne agricole précédente.

Cette reprise de l’activité économique en 2012 sur le plan spatial est le fait de quelques pays commela Côte d’Ivoire, le Burkina et le Niger. Au Burkina, la croissance en 2012 a été en grande partie tiréeparla bonne campagne agricole et le regain d’activité dans la production industrielle et minière. C’estce qui a permis au PIB de connaître une hausse de 3,8 points de pourcentage au dessus de lacroissance enregistrée en 2011. En Côte d’Ivoire, la croissance forte enregistrée est le fait de lapolitique d’exécution des grands projets lancée par le Gouvernement ainsi que par les secteurstertiaires et secondaires. Quant au Niger, les bons chiffres économiques de 2012 s’expliquent par laproduction agricole importante enregistrée après une année 2011 déficitaire, l’expansion des activitésdans le secteur minier ainsi que la mise en exploitation de nouveaux gisements miniers et ledémarrage de la production pétrolière.

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Figure 2 : Taux de croissance réel du PIB par pays de 2008 à 2012


Par contre le Mali, la Guinée-Bissau, le Sénégal et le Bénin ont connu une croissance du PIB endessous de la moyenne communautaire. Le Sénégal semble avoir été négativement impacté par lestroubles sociaux de la période électorale et les crises survenues au Mali et en Guinée Bissau dont leseffets se sont fait sentir sur des pans entiers de l’économie nationale. L’économie malienne a souffertde la crise sécuritaire consécutive à l’occupation du Nord du pays par des bandes mafieuses et aucoup d’Etat militaire. Ces évènements ont perturbé le déroulement des activités économiques. Il enest de même pour la Guinée Bissau où le coup d’Etat militaire a mis un terme aux fragiles espoirs dereprise de l’activité économique. Quant au Bénin, les faibles performances réalisées s’expliquent parles difficultés rencontrées dans la production cotonnière et la mauvaise gestion du Port Autonome deCotonou.

Si les améliorations notées dans l’activité économique en 2012 sont encourageantes et démontrentune nette reprise, il n’en demeure pas moins que sur le plan des finances publiques, despréoccupations demeurent.

La figure ci-dessous montre que les évolutions du solde budgétaire de base et du solde global horsdons restent négatives. En effet, le solde budgétaire de base montre que l’ensemble des recettespropres des pays de l’Union n’arrivent pas à couvrir les dépenses courantes ainsi que les dépensesen capital sur ressources propres. Le déficit se creuse progressivement passant de -0,80% à -2,60%sur la période 2008-2012. Ce solde est encore plus négatif quant on prend en compte les dépensestotales y compris celles réalisées sur ressources extérieures1.

1 Le solde budgétaire de base est égal aux Recettes totales hors dons - Dépenses courantes (y compris prêts moinsrecouvrements) - Dépenses en capital sur ressources propresLe solde global hors dons est égal à la différence entre d’une part, les recettes totales hors dons (RTHD) et d’autre part lesdépenses totales (DT y compris les dépenses réalisées sur ressources propres) et les prêts nets (PN).

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Figure 3 : Solde budgétaire


Plusieurs facteurs expliquent ce déficit. Tout d’abord avec la crise des prix des produits alimentaires,les Etats ont dû s’engager dans une coûteuse politique de stabilisation des prix des produits afin depermettre l’accès des populations les plus pauvres. Il en est de même des subventions accordées parles Etats pour atténuer la hausse des prix des produits pétroliers. Cette politique a un coût, celui ducreusement du déficit des finances publiques mais se justifie par les aléas climatiques qui ont fait de lacampagne agricole précédente un échec. Le déficit s’explique aussi par un effort accru desgouvernements en matière d’infrastructures et équipements publics.

Mais l’état des finances publiques est très différent selon les pays. Le Bénin semble s’en tirer mieuxque les autres pays de l’Union avec -3,60% et -0,40%, respectivement pour le solde budgétaire debase et le solde budgétaire global, soit beaucoup moins bas que la moyenne de la zone. Cetteamélioration est à mettre au crédit des performances des régies financières et de la maîtrise desdépenses publiques, malgré la crise qu’a connue le Programme de Vérification des Importations(PVI),. Le Mali est en meilleure position en matière de finances publiques avec un solde budgétaire debase positif et un solde budgétaire global de -4,80%. Cependant cette situation s’explique en grandepartie par la réduction des dépenses d’investissement d’une part et de l’autre par l’augmentation desrecettes, notamment celles réalisées sur le secteur aurifère avec la taxe ad valorem et les droitsd’accises.

Cependant, certains pays sont dans une dynamique inverse avec une détérioration des soldes plusimportante que la moyenne de la zone. C’est surtout le Niger qui connait un accroissement desdépenses, plus fort qu’un accroissement des recettes, du essentiellement aux dépenses dans ledomaine sécuritaire et de la mise en œuvre de nombreuses infrastructures et équipements. C’estaussi le cas du Burkina où la mise en œuvre du programme présidentiel et de la stratégie decroissance accélérée et de développement durable (SCADD) s’est traduite par des dépensessupplémentaires et un creusement du déficit. En Guinée Bissau, le déficit s’explique par unaccroissement des dépenses (notamment l’organisation de l’élection présidentiel) combiné à unebaisse des recettes publiques. Quant au Togo et au Sénégal, ils se situent dans les mêmes ordres degrandeur pour les soldes. Au Togo en effet, la situation des finances publiques s’est détériorée en2012 du fait d’une progression des dépenses plus forte que la progression des recettes. Au Sénégal,le même phénomène a été enregistré, résultats les deux soldes sont inférieurs à ceux de la moyennede l’Union.

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Figure 4 : Etat des finances publiques en 2012


b) Perspectives économiques en 2013

Selon les différentes simulations réalisées par la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest(BCEAO), le niveau de l’activité économique devrait augmenter en 2013. Sur le plan international,cette hausse du niveau de l’activité économique devrait bénéficier de la perspective d’une stabilisationdes marchés financiers à la faveur des efforts d’ajustements budgétaires réalisés dans les économiesdéveloppées d’une part et de l’autre de l’effet de levier des économies de pays émergents comme laChine et l’Inde. Enfin, selon toujours les prévisions de la BCEAO, la reprise dans l’espace UEMOAdevrait être tirée par le renchérissement des cours mondiaux de produits de base du fait durenforcement des échanges commerciaux.

Sur le plan interne, l’accélération de l’économie de l’Union en 2013 devrait bénéficier du regaind’activités au Niger, au Burkina et en Côte d’Ivoire principalement. La croissance économique devraits’établir à 6,50%, en hausse de 0,7 points par rapport à 2012. Sur le plan sectoriel, ce sontessentiellement les secteurs tertiaire et secondaire ainsi que l’augmentation de la production vivrièredans la zone qui tireront à la hausse l’activité économique.

Cette perspective de rehaussement de l’activité économique est cependant menacée par deux typesd’incertitudes. Le premier est lié à la fragilité de la base des économies nationales. Il s’agit entreautres des aléas climatiques qui ont une fréquence importante dans la zone avec des impacts négatifssur le bon déroulement des campagnes agricoles. En plus des productions cycliques que connaissentles pays, la baisse des cours des produits agricoles est une contrainte supplémentaire. En effet, avecla baisse de la demande mondiale consécutive à la baisse de l’activité mondiale, le cours desmatières premières devrait fléchir, en dépit des efforts des différents Etats pour rendre les filièresagricoles plus performantes. D’autre part, la persistance des déficits en énergie et la dégradation de lasituation sécuritaire au Mali demeurent des incertitudes qui pèsent sur la relance économique dansl’espace UEMOA. Cependant, les perspectives 2013 sont différentes selon les pays.

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Figure 5 : Evolution du PIB réel de l’Union


La Côte d’Ivoire devrait connaitre la croissance la plus élevée du pays, environ 9%. Cette performanceserait due à la fin de la crise sociopolitique qui permet une accélération de la production agricole etsurtout l’entrée en production des puits de pétrole qui ont été forés en 2012. Cette croissance sera surle plan sectoriel tirée par les secteurs tertiaire et secondaire.

Les prévisions pour 2013 placent le Niger au dessus de la moyenne de l’Union ; le pays devrait sesituer à un peu moins de 8% de croissance en 2013 si les prévisions se confirmaient. Cette trajectoireserait soutenue par les améliorations attendues dans le secteur agricole grâce notamment àl’opérationnalisation de l’initiative 3 N (les Nigériens Nourrissent les Nigériens) et la mise en valeur denouvelles terres par le développement de l’irrigation. Cette hausse de l’activité économique devraitaussi être tirée par le dynamisme des activités extractives et la production de pétrole ainsi que deseffets attendus sur le secteur tertiaire. Mais cette croissance est menacée par la crise sécuritaire auSahel et la détérioration du cours mondial de l’Uranium qui est la principale matière première du Niger.

Le Burkina devrait aussi afficher un taux de croissance supérieur à la moyenne de l’Union, soit 7,4%.Cette performance devrait être le fait des secteurs tertiaire et secondaire ; le premier bénéficiant desinvestissements dans télécommunications, des prestations de services en faveur des sociétésminières, ainsi que de l’organisation des manifestations internationales comme le FESPACO, le SIAO,etc. ; le second bénéficierait du programme de renforcement des capacités de production et dedistribution de l’énergie.

Cependant, la plupart des pays comme le Togo, le Sénégal, le Mali, la Guinée Bissau et le Bénin fontmoins que la moyenne de la zone. La Guinée Bissau devrait connaître une croissance du PIB de2,5%, soit 4 points en moins que la moyenne de l’Union. Bien qu’inférieure à la moyenne de l’Union, lacroissance viendrait de la production vivrière, de l’agro-industrie et des bâtiments et Travaux Publics.Le Bénin devrait connaître une croissance de 4,4%, soit moins que la moyenne de l’Union, même sic’est une avancée par rapport à 2012 où le taux était de 3,5%. Cette hausse serait du à la politique derenforcement des infrastructures de soutien à la production, la modernisation de l’agriculture, lapromotion de l’agro-industrie et le développement local. Le Sénégal espère une croissance de 2,3%en 2013 essentiellement tirée par les secteurs tertiaires et secondaires. La croissance du PIB au Mali,au Sénégal et au Bénin devrait être de la même ampleur en 2013, soit un peu plus de 4%. Le Sénégaldevrait afficher un taux de 4,3% en 2013, un peu plus que le taux de 2012 (3,70%) mais en dessousde la moyenne de l’Union. Quant au Mali, l’activité économique a souffert de la crise sécuritaire etsociopolitique, ce qui expliquerait un net regain d’activité de 4,4%, surtout si on compare ce taux àcelui négatif (-1,5%) de 2012.

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Figure 6 : Taux de croissance réel du PIB des pays de l’UEMOA


La situation des finances publiques des pays de la zone devrait, selon les différentes estimations,s’améliorer. Le graphique ci-dessous montre que le solde budgétaire de bas et le solde budgétaireglobal baissent passant respectivement de -2,60% en 2012 à -0,90% en 2013 et de -6,90% à -5,50%.Cette légère réduction des déficits reflète les efforts de rationalisation des dépenses publiques encours dans l’espace communautaire ainsi qu’une légère amélioration du taux de pression fiscale sur lePIB en 2013. C’est ainsi qu’on va assister à une réduction des besoins de financement en 2013, cequi s’inscrit dans une tendance baissière dans presque tous les Etats membres de l’Union. Mais cessoldes trahissent une situation budgétaire tendue et des finances publiques en pleine recherche deleur équilibre. Les effets négatifs de la transition fiscale se font sans doute sentir, au moment où ledésarmement tarifaire aux frontières s’accélère, et alors même que la fiscalité de substitution auniveau interne est encore à trouver. Dans ce contexte, les Etats de l’Union devraient, comme en 2012,avoir besoin de l’appui de la Communauté internationale pour financer une grande partie de leursdépenses d’investissement.

Figure 7 : Evolution des soldes budgétaires


L’analyse de la santé des finances publiques par pays montre une grande diversité. C’est ainsi que leBénin ferait mieux que la moyenne de l’Union ; le pays afficherait -0,20% et -3,40% en 2013,respectivement pour le solde budgétaire de base et le solde budgétaire global. Selon les simulations,cette amélioration des soldes viendrait d’une amélioration attendue des recouvrements au niveau desrecettes fiscales. Un autre pays, la Côte d’Ivoire, ferait mieux que la moyenne de l’Union, avecrespectivement -1,20% et -4,60% pour le solde budgétaire de base et le solde budgétaire global. Cessoldes devraient être meilleurs que ceux de 2012 du fait d’une amélioration attendue des recettesfiscales couplée à une rationalisation des dépenses publiques. Le Togo est dans une curieuse

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situation, avec un solde budgétaire de base positif (+1%) et un solde budgétaire global négatif (-5,80%). A l’actif de cette amélioration, il faut citer la hausse des recettes fiscales qui devrait suivrel’élargissement de la base d’imposition consécutive au système d’identification unique descontribuables, le renforcement du contrôle douanier et la fusion des régies financières des douanes etdes impôts. Le Mali se caractériserait en 2013 par un solde budgétaire de base et un solde budgétaireglobal positifs, ce qui indique une nette amélioration des finances publiques. Cette performancesuggère une reprise de l’activité économique en 2013 consécutive au règlement de la crise sécuritairedans le Nord et la stabilisation du pays.

Figure 8 : Ratios des finances publiques des pays de l’UEMOA


3.2 – Financement des collectivités territoriales dans l’espace UEMOA

C’est dans ce contexte de tension des finances publiques décrit plus haut que les pays de l’Union onttous défini leur système de financement des collectivités territoriales. C’est ainsi que pour chaquepays un schéma de relations financières intergouvernementales est mis en place ; il prévoie un champde ressources propres, un champ de ressources partagées et des transferts financiers de l’Etat.

Le Bénin dispose d’une fiscalité propre aux communes. On retrouve les quatre impôts traditionnelsque sont la Patente, la taxe foncière unique (là où il y’a le Registre Foncier Urbain) ou la contributionfoncière sur les propriétés bâties (là où il n’y’a pas de Registre Foncier Urbain), la licence et plusieursautres taxes. Bien que ses impôts locaux soient de la prérogative de l’Assemblée Nationale, lalégislation offre une marge de manœuvre pour les taux. C’est ainsi que les collectivités localespeuvent fixer par exemple le taux de la taxe foncière unique dans une fourchette de 4% à 8%.

Les collectivités locales du Bénin bénéficient de plusieurs transferts financiers: Contribution de l’Etatcentral à l’exécution de microprojets, Transferts provenant de la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA),Fonds de solidarité intercommunale, Subventions pour l’équilibre budgétaire des Communes,Compensation de la Taxe civique, Subventions salariales pour les communes pauvres. Cependant, lemontant national de tous ces transferts est déterminé de manière Ad hoc au niveau central sansaucun critère ; dans tous les cas ces montants ne correspondent aucunement pas au coût descompétences transférées ; il en est de même pour les transferts issus des produits de la TVA et de lataxe civique. D’autre part, seuls les produits de la TVA et de la taxe civique ont une formuletransparente de répartition aux communes ; ces deux transferts sont les seuls inconditionnels.

Au Bénin, la problématique du financement des communes est entière, tant le déséquilibre entre lesressources transférées et les compétences des collectivités locales est criard ; les premières étantlargement en deçà du coût des compétences transférées. Selon une étude financée par l’ANCB, lecoût total des sept domaines de compétences à transférer aux communes ordinaires (auxquels il fautajouter les quatre domaines pour les communes à statut particulier) touche la barre des 10% duBudget Général de l’Etat (BGE). La somme des dépenses consacrées aux domaines transférés s’est

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élevée en moyenne entre 2004 et 2009 à 67 milliards de FCFA ; ce qui correspond à environ 9,18%du BGE. Cependant, seuls 16 milliards de FCFA ont été réellement transférées vers les communes ;ce qui correspond à environ 1,83% du BGE (avec un pic de 3,67% en 2008). En d’autres termes,entre 2004 et 2009, l’Etat a continué à dépenser en moyenne 7,35% du BGE soit l’équivalent de 51milliards par an, dépenses qui auraient dû être mises en œuvre par les communes conformément auxdispositions légales et règlementaires concernant la décentralisation, soit 67% des dépensespubliques dans les domaines transférées aux collectivités locales. Suite à cette étude, un dialoguenational a été facilité par CGLUA sur le partage des ressources entre collectivités locales. La feuille deroute adoptée à la suite du dialogue national - tenu en présence du Ministère en charge de ladécentralisation, du Ministère des Finances, de la Commission des Finances de l’AssembléeNationale et de l’Association Nationale des Communes du Bénin, ANCB - prévoit trois grandes étapespour ajuster les transferts de ressources financières aux transferts des compétences reconnues auxcollectivités locales. La mise en œuvre de cette feuille de route devrait se faire par l’intermédiaire duFonds de d’Appui au Démarrage des Communes (FADEC). En effet, le FADEC a été mis en placepour recueillir les fonds des ministères sectoriels correspondants aux compétences transférées; maisplusieurs ministères sectoriels rechignent à décentraliser leurs dépenses au profit des communes.

Le financement des collectivités locales souffre plus de l’exclusion des collectivités locales de lachaîne fiscale que de sa centralisation. Par exemple, les interventions de l’Etat fragilisent l’autonomiefinancière locale : la loi de finances gestion 2009 a eu des implications importantes sur les ressourcesdes collectivités locales. En effet, (a) le changement de certaines dispositions antérieures du CodeGénéral des Impôts telle la suppression de l’outillage industriel dans le calcul de la patente et dufoncier bâti ainsi que la suppression du paiement de la patente par les nouvelles entreprises et (b) lasuppression de la Taxe de Voirie dont l’objectif était de compenser les villes qui subissent les coûtsoccasionnés par le trafic routier d’origine portuaire – dans l’optique de rendre compétitif le PortAutonome de Cotonou (PAC), ont coûté une somme de plus de Cinq milliards (5 843 380 888) FCFAsoit près de 34,90% du total des recettes fiscales locales de 2008. Cet exemple est illustratif desinterventions de l’Etat central dans la fiscalité locale sans que des compensations correspondantessoient versées aux collectivités.

Mis en place en 2008, le Fonds d’Appui aux Développement des Communes (FADEC) est chargé demobiliser les ressources financières au bénéfice des communes, aussi bien au niveau interne qu’auniveau international. Une clé de répartition est utilisée pour répartir les transferts aux communes sousforme de dotation annuelle. Mais le niveau du portefeuille du FADEC est anecdotique et pêche par undéficit de mobilisation des ressources affectées par les différents départements ministériels.

Les 77 communes du Bénin pèsent sur la période environ 6% des recettes de l’Etat, ce qui est faiblemême si le niveau est relativement élevé dans la région. Il est encore plus faible en comparaison desrecettes fiscales, entre 4% et 3% sur la période. Le poids des finances locales sur le PIB a au mieuxégalé 1,40%.

Figure 9 : Poids des finances locales au Bénin

6,36%5,50%

7,00%

4%3% 3%

1,40% 1,10% 1,40%

0,00%1,00%2,00%3,00%4,00%5,00%6,00%7,00%8,00%

2009 2010 2011

Recettes locales / Recettes Etat

Recettes fiscales locales / Recettes fiscales Etat

Recettes locales/PIB

Source : Auteurs

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Au Burkina Faso, les impôts locaux sont : la taxe sur les propriétés bâties et non bâties ; laContribution des patentes ; la taxe de résidence ; la taxe des biens de mainmorte ; la taxe sur lesarmes ; la taxe sur les spectacles ; la licence des débits de boisson ; la part provincial de la taxe dejouissance et la contribution du secteur informel. A ceux-là s’ajoute une dizaine d’autres taxes. Aucunimpôt, taxe ou redevance ne peut être perçu sans une loi. La quasi totalité des sources definancement des collectivités territoriales est contenue dans le code des impôts adopté par la loi du 26mai 1965, et ses modifications successives. Enfin, la collecte de ces impôts est du domaine exclusifdes services de l’Etat.

Le Burkina dispose principalement de quatre mécanismes de transferts aux collectivités locales : ils’agit de la taxe de jouissance, les produits de la police, la dotation globale de fonctionnement, ladotation globale d’équipement. Les systèmes de transferts - dotation globale d’équipement, dotationglobale de fonctionnement, les produits de police et la taxe de jouissance – sont tous difficilementprévisibles. Le montant national de tous ces transferts est déterminé de manière ad hoc et seul lemontant national de la dotation globale d’équipement est reparti entre les collectivités locales selonune formule connue, prenant essentiellement en compte la population des collectivités locales. Autantdire que cette situation rend impossible tout effort de planification au niveau local. Ces transfertsdéterminés de manière ad hoc au niveau national sont aussi conditionnels ; seule la dotation globaled’équipement est inconditionnelle. Avec l’avènement de la décentralisation intégrale et des régions,une dotation spécifique d’équipement (DSE) devrait être mise en place en vue du transfert auxcollectivités locales des financements destinés à l’exécution des politiques nationales sectoriellesdans les domaines transférés aux collectivités territoriales; or la mise ne place de cette dotation se faitencore attendre.

Les collectivités territoriales du Burkina bénéficie de l’appui du Fonds Permanent pour leDéveloppement des Collectivités Territoriales (FPDCT) créé par l’article 141 de la loi n°055-2004/ANdu 21 décembre 2004 portant Code Général des Collectivités Territoriales. C’est un établissementpublic doté de la personnalité morale et de l’autonomie de gestion dont les objectifs sont de mobiliserdes ressources et financer par l’octroi de subventions des investissements des collectivitésterritoriales ; renforcer les capacités des collectivités territoriales pour la réalisation desinvestissements financés ; consentir des garanties à des emprunts contractés par les collectivitésterritoriales pour des investissements dont la rentabilité est dûment établie ; assurer l'accès équitablede toutes les collectivités territoriales aux ressources pour financer les investissements relevant deleur compétence. D’autre part, le Fonds peut octroyer des prêts aux collectivités territoriales pour desinvestissements dont la rentabilité est dûment établie ; mais cette disposition n’a jamais étéopérationnalisée. C’est un portefeuille important que le FPDCT alloue chaque années aux collectivitésterritoriales du Burkina.

Les collectivités territoriales du Burkina pèsent au plus fort environ 8,5% des recettes de l’Etat, le plusbas niveau enregistré sur la période étant de 6,5% ; leur poids par rapport aux recettes fiscales del’Etat est resté constant sur la période soit 3%. Le poids des recettes des collectivités territoriales parrapport au PIB est à un niveau constant durant la période, autour de 1,50% en moyenne.

Figure 10 : Poids des finances locales au Burkina

6,50%

8,42% 8,42%

3% 3% 3%

1,30% 1,60% 1,60%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

8,00%

9,00%

2009 2010 2011




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Source : Auteurs

En Côte d’Ivoire, les principaux impôts locaux sont déterminés par l’assemblée nationale et leurcollecte est assurée par les services déconcentrés de l’Etat. L’article 107 du régime financier descollectivités locales stipule que « le conseil de la collectivité locale ne peut instituer aucune taxe etimpôt qui n’aient au préalable été créés par la loi ». On relève la Taxe sur les propriétés bâties et nonbâties ; Patentes et Licence; Impôts synthétique; Taxe spéciale sur les véhicules à moteur ; Taxe devoirie et d’hygiène et la Taxe d’habitation. Cependant, la particularité de la Côte d’Ivoire est que lescollectivités locales ne disposent pas d’un champ fiscal propre, tous les produits des impôts locauxétant partagés avec l’Etat.

En Côte d’Ivoire, deux mécanismes sont mis en place ; la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF)et le Fonds d’Investissement et d’Aménagement Urbain (FIAU). Si pour ce dernier, la subvention estfonction des projets soumis par les collectivités locales et acceptés, il n’en est pas de même pour laDGF. Elle est affectée à la couverture des dépenses récurrentes des communes comme les frais depersonnel, de carburant, etc. Elle a été instituée par décret n° 98-05 du 14 janvier 1998 et sonmontant inscrit annuellement dans la loi de finances est déterminé sur la base de 2% par référence auproduit des recettes fiscales effectivement encaissé au cours de l’avant dernière année précédentl’année de versement de la dotation. Les impôts et taxes de l’Etat qui sont pris en compte pour lecalcul du montant de la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) sont : l’impôt sur les bénéficesindustriels et commerciaux, les impôts sur les salaires, la taxe sur la valeur ajoutée intérieure, la taxesur les prestataires de services. La législation précise que dans le cas où le montant correspondant àla somme des dotations minimales attribuées aux communes en 1996 est inférieur au 2% des impôtsnationaux, la dotation complémentaire est répartie selon les modalités suivantes : 20% pour la sousdotation population, 50% pour la sous dotation péréquation, 30% pour la sous dotation incitative.Cependant, il faut relever que dans la pratique, le décret de 1998 n’a jamais été appliqué. En effet, lemontant global des subventions aux communes n’a jamais atteint les 10 milliards de francs CFA alorsque le produit des 2% d’impôts nationaux avait été estimé en 1998 a quelques 21 milliards de francsCFA. D’autre part, l’Etat a mis en place une dotation a la décentralisation au bénéfice principalementdes départements de création récente, destinée à couvrir tous les transferts à savoir les dépenses depersonnel, les dépenses d’abonnement et les dépenses de biens et services y compris les dépensesd’investissement et d’équipement. Par ces mécanismes, c’était un peu plus d’une cinquantaine demilliards F CFA qui était apportée chaque année aux collectivités locales ivoiriennes.

La figure ci-dessous montre que le niveau des ressources des collectivités territoriales est bas. Lesrecettes locales ne pèsent qu’en moyenne 5% des recettes de l’Etat, alors que la part des recettesfiscales locales dans les recettes fiscales de l’Etat qui était de 2% en 2009 a baissé de moitié en2011. Quant au poids des recettes locales dans le PIB, il a baissé dans le temps passant de 1,2% à0,7% sur la période.

Figure 11 : Niveau des finances locales en Côte d’Ivoire

5,2%5,0%

4,7%

2,0%

1,0% 1,0%1,2% 1,0%0,7%

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

2009 2010 2011




Source : Auteurs

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Cette constante diminution du poids des finances locale s’explique par la crise sociopolitique et laguerre qu’a connue le pays. En effet, les transferts financiers de l’Etat aux collectivités localescommencèrent à être ad hoc, irréguliers et leur répartition aux collectivités locales aléatoire avant detarir. Quant à la mobilisation des ressources propres, elle a progressivement disparu de l’agenda desacteurs locaux.

En Guinée-Bissau, la fiscalité locale est composée de taxes sur les véhicules, pour les servicesd’incendie, de taxe foncière, de produits de prestation de services, de produits du domaine etd’aliénation du domaine public, taxe d’occupation du domaine public, etc. Mais les produits de cesimpôts et taxes sont insignifiants car peu de collectivités territoriales arrivent à payer les salaires deleur personnel.

Les transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales sont régis par l’article 201 du code descollectivités locales. Ce dernier intitulé « Equilibre financier vertical et horizontal » crée un Fondsd’Equilibre Financier (FEF) qui a deux composantes : un Fundo Geral Municipal (FGM) et un Fundodo Coesao Municipal (FCM) ; le premier étant dédié à la compensation des coûts de compétencestransférées, le second étant dédié à la péréquation entre collectivités territoriales. Le montant du FEFest un pourcentage d’impôts nationaux et la répartition du FGM et du FCM aux collectivitésterritoriales devraient se faire selon des critères et indicateurs à définir. Cependant, les décretsd’application ne sont pas pris, ce qui n’a pas permis d’opérationnaliser les transferts. En attendant,l’Etat inscrit pour chaque région une dotation annuelle de 8,5 millions de francs CFA ; somme qui estrarement versée.

Figure 12 : Niveau des finances locales en Guinée-Bissau en 2012

1,90%

0%

0,40%

0,00%

0,20%

0,40%

0,60%

0,80%

1,00%

1,20%

1,40%

1,60%

1,80%

2,00%

Recettes locales /Recettes Etat

Recettes fiscaleslocales / Recettes

fiscales Etat


Source : Auteurs

Au Mali, la fiscalité locale est constituée d’une multitude d’impôts et de taxes : Patente et Licence ;Taxe de développement régional et local ; Taxe sur les cycles à moteur; Taxe sur les bicyclettes ;Taxe de voirie ; Taxe sur les charrettes ; Taxe sur les spectacles, jeux et divertissements ; Taxe surles publicités et affiches ; Taxe sur les exploitations minières et les matériaux de construction. Lafiscalité locale est en totalité déterminée par l’assemblée nationale et le recouvrement des produits deces impôts locaux est fait par les services déconcentrés de l’Etat. Le Mali est l’un des derniers pays oùl’impôt foncier vient d’être établi au profit des collectivités locales.

D’autre part, l’Etat avait mis en place un système de dotation aux trois niveaux de collectivités localesque sont la région, le cercle et la commune. Ces dotations excluent les 19 communes urbaines dupays (censées être relativement plus riches) et sont réparties aux autres communes en deux parties :une partie équitable pour financer les charges fixes des communes et une partie redistribuée auprorata de la population.

Ces subventions de fonctionnement reçues de l’Etat par les différents niveaux de collectivitésrépondent à la répartition suivante : Pour l’échelon Communes, la première moitié de la subvention autitre de l’exercice est répartie entre les 684 nouvelles communes de façon équitable. Le montantobtenu constitue la part fixe de chaque commune. La seconde moitié est répartie entre les communesproportionnellement à la taille de leur population ; le montant obtenu représente la part variable de

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chaque commune. Il convient de noter que les anciennes communes (19) ne sont pas encorebénéficiaires de ces subventions de fonctionnement. Pour l’échelon Cercles, un bonus représentantun pourcentage du montant de la subvention (15%) est repartie entre les cercles du nord où les coûtsdes facteurs de production sont plus élevés que dans les autres cercles du pays. Le reste de lasubvention est réparti entre les cercles selon les mêmes règles que pour les communes. La premièremoitié est repartie équitablement entre les 49 cercles ; la seconde moitié est répartie entre les cerclesproportionnellement à la taille de leur population ; le montant obtenu représente la part variable dechaque cercle. Pour l’échelon région, le montant affecté aux régions (8) est reparti entre elles selonles mêmes règles que pour les cercles. D’autre part, il existe un Fonds de Péréquation qui utilise uneformule basée sur « les caractéristiques des collectivités locales » pour la répartition du montantnational. Mais dans la pratique, il semble qu’aucun de ces transferts ne soit prévisible, le montantnational étant ad hoc et la répartition aux collectivités locales se faisant de manière peu transparente.Une rapide évaluation du système de transferts financiers du point de vue des collectivités localesmontre que le niveau des transferts financiers reste très faible. Leur versement accuse des retardspréjudiciables et la péréquation reste à cet égard largement théorique. Pourtant, l’institution destransferts de l’Etat a conduit les collectivités locales à relâcher leur effort de mobilisation desressources locales.

Ces transferts sont gérés par l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales(ANICT), dont les ressources proviennent de l’Etat (subventions aux collectivités locales) et descontributions des partenaires au développement. Son action se concentre autour de la subvention etde l’appui institutionnel. C’est un portefeuille d’environ 11 milliards de francs CFA par an et plus de172 milliards de francs CFA depuis 12 ans qui ont été investis au bénéfice des collectivités territorialesmaliennes. Cependant, l’ANICT ne donne pas des prêts aux collectivités locales ; mais de part sesmissions, elle peut garantir les prêts contractés par les collectivités pour le financement de leursinvestissement.

Le niveau des finances locales au Mali est légèrement en hausse sur la période, passant de 5% à13% par rapport aux recettes totales de l’Etat, même si le niveau baisse par rapport aux ressourcesfiscales de l’Etat. Par contre, le niveau des recettes locales par rapport au PIB a plus que doublé surla période, passant de 1,20% à 2,80%.

Figure 13 : Niveau des finances locales au Mali

5,45%

12,00%12,86%

2%3%

2%1,20%

2,40% 2,70%

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%

2009 2010 2011




Source : Auteurs

Le Niger a un champ fiscal propre aux collectivités locales : Taxe foncières, Taxe immobilière,Licence, Patente, Frais d’établissement des titres fonciers des champs, Taxe municipale, Taxe sur leshôtels, etc. Les assiettes, base et taux des impôts locaux (patente, licence, taxe foncière et taxecivique) sont déterminés par l’assemblée nationale ; les produits de ces impôts locaux sont collectéspar les services déconcentrés de l’Etat.

Au Niger, deux transferts financiers au profit des collectivités locales existent : Le Fonds d’Appui à laDécentralisation, et le Fonds de Péréquation. Les transferts financiers de l’Etat aux collectivités

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locales ont été à un niveau anecdotique car ils ne sont pas au tout du niveau des compétencestransférées. Ils sont en outre imprévisibles, ad hoc et irréguliers. D’autre part, il existe une inscriptionthéorique dénommée « appui à la décentralisation » au niveau du budget de l’Etat. Mais elle a étérarement mise à disposition pour soutenir véritablement le processus. Cette situation est liée auxdifficultés financières auxquelles l’Etat nigérien est confronté ces dernières années. D’autre part, ledécret N°2007-184 du 25 mai 2007 fixant affecte une part des recettes minières concédées par l’Etataux communes des régions concernées et fixe les modalités de répartition.

Créée par la loi 2008-38 du 10 juillet 2008, l’Agence Nationale de Financement des CollectivitésTerritoriales (ANFICT) est chargée de mobiliser les subventions de l’Etat, les produits de la TaxeSpécifique d’Electricité (TSE), les produits de la vente des parcelles, la contribution des partenaires audéveloppements. A la différence de la défunte Caisse de Prêts aux Collectivités Territoriales (CPCT) àlaquelle elle se substitue, l’ANFICT n’octroie pas de prêt. Mais aujourd’hui, le portefeuille de l’ANFICTn’est pas connu et son opérationnalisation n’est pas effective.

Le niveau des finances locales au Niger est faible, à peine 2,7% soit du même ordre que le Togo,variant entre 2% et 4% sur la période. Le niveau des recettes fiscales par rapport aux recettes fiscalesde l’Etat est aussi très faible, du même ordre que le niveau des finances locales et le poids desfinances locales est inférieur à 0,60% sur la période en moyenne.

Figure 14 : Niveau des Finances locales au Niger

2,11%

3,89%

2,31%2%

3%

2%

0,40%0,70% 0,60%

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

3,50%

4,00%

4,50%

2009 2010 2011




Source : Auteurs

Au Sénégal, les impôts locaux sont : Impôt du minimum fiscal; Droits de licence ; Contribution despropriétés bâties et non bâties ; contribution des licences ; Taxe sur la valeur des locaux servant àl’exercice d’une profession ; Taxe de balayage ; Taxe sur les machines à coudre. A ces impôts directss’ajoutent les impôts indirects suivants : Taxe sur l’eau; Taxe sur l’électricité consommée ; Taxe surles publicités; Taxe sur les établissements de nuit; Taxe de visites sanitaires des huitres et moules;Taxe sur les locaux en garnis; Taxe sur les distributions d’essence, gasoil et autre carburant; Taxe surles spectacles, jeux et divertissement.

Deux systèmes de subventions aux collectivités locales existent au Sénégal. Le plus important de cestransferts est appelé fonds de dotation de la décentralisation, il pèse près de 45% de l’ensemble destransferts. Les lois de décentralisation ont défini neuf (9) compétences transférées de l’Etat auxcollectivités locales ; l’Etat a accepté de déléguer aux collectivités locales l’équivalent de ce qu’ilconsacrait à l’exercice de ces neuf compétences quand elles étaient exercées au niveau central, soitune dotation annuelle d’environ 6 milliards F CFA (8.5 millions USD). Instauré par le décret n° 96 1126du 27 décembre 1996, le Fonds de Dotation de la Décentralisation est alimenté par une dotationéquivalente à un pourcentage de la taxe sur la valeur ajoutée perçue au profit du budget de l’Etat. Laloi ajoute également que le montant de cette dotation ne peut être inférieur à un pourcentage derecettes totales de l’Etat, hors emprunts et aides extérieures. Ces deux pourcentages devraient êtrefixés chaque année compte tenu de l’évolution des transferts de compétence par la loi de finances.Alors qu’au départ, le fonds de dotation de la décentralisation était censé représenter, chaque année,

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un certain pourcentage de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), il n’en a rien été jusqu’à présent. Lemontant national de ce fonds de dotation est fixé de manière ad hoc par l’Etat central. En outre, la loiprécise que les critères de répartition du Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) sont fixés etmodifiés chaque année par décret et après avis du Conseil National de Développement desCollectivités Locales. En 1997, par exemple, le Fonds de Dotation de la Décentralisation est partagéaux collectivités locales selon trois critères : la compensation de charges résultant des compétencestransférées, la répartition a été faite sur la base du coût des charges de transfert évalué par domaine.Ce premier critère concerne au minimum 82% du montant global du fonds de dotation de ladécentralisation. Le fonctionnement des régions, la répartition est faite en fonction de l’importance descollectifs de leur conseil régional et de leur comité économique, social et régional. Ce second critèrequi ne concerne que les régions ne peut être supérieur à 10% du montant total des fonds de dotationde la décentralisation. L’appui aux services déconcentrés : la répartition est faite à raison de 70% àparts égales et 30% proportionnellement à l’étendue et à la population de la région. Ce troisièmecritère ne peut être supérieur à 8% du montant global du Fonds de Dotation de la Décentralisation. Cefonds constitue, pour le moment, la seule ressource de fonctionnement de la région, qui ne disposepas encore de ressources fiscales et qui ne tire encore rien des ressources comme les redevancespour services rendus et de l’exploitation du domaine que la loi a prévue.

A coté du fonds de dotation de la décentralisation, le second instrument de subvention descollectivités locales est le Fonds d’Equipement des Collectivités Locales (FECL). Crée par la loi n°77.67 du 04 juin 1977 portant loi des finances, ce fonds finance les recettes d’investissement desrégions (depuis 1977), des communes et des communautés rurales (depuis 1985). Ce fonds qui estalimenté par le budget national d’équipement de l’Etat est divisé en deux composantes : le fonds deconcours ordinaires (FCO) qui constituent des fonds d’équipement sans affectation spéciale. Il estréservé aux communes hors région de Dakar. Il est réparti en fonction de la masse salariale et desinvestissements réalisés sur fonds propres selon les proportions suivantes : 50% alloués suivant untaux inversement proportionnel aux charges de personnel ; 50% alloués selon le taux desinvestissements réalisés sur fonds propres ; et le fonds de concours spéciaux (FCS) attribués surprésentation de projets de dossier et dont la répartition n’obéit à aucune règle préétablie. Elle se faitsuivant des dossiers de demande de financement comprenant les justificatifs de projet, les plans etdevis et toute autre pièce susceptible de contribuer à la prise par le comité de gestion, de la décisionde financement.

D’autre part, le Programme National de Développement Local (PNDL) appuie principalement les 370communautés rurales et les zones urbaines et périurbaines pauvres des 111 communes. Par cemécanisme, c’est environ 880 Conventions de Financement (CF) qui ont été signées pour un montantde 30,8 milliards de francs CFA pour la réalisation de 3800 microprojets.

Figure 15 : Niveau des finances locales au Sénégal

6,02%5,45%

6,70%

3,30%2,90% 3,20%

1,30% 1,20% 1,50%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

8,00%

2009 2010 2011




Source : Auteurs

Le niveau des finances publiques locales au Sénégal est l’un des plus élevés des pays de l’espaceUEMOA ; la part des recettes locales dans les recettes publiques a culminé à près de 7% en 2011, ce

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qui est un record dans la zone ; le poids des produits de la fiscalité locale dans la fiscalité de l’Etat esten moyenne de 3% sur la période. Enfin, le poids des recettes locales dans le PIB varie entre 1,20%et 1,50% sur la période.

Au Togo, la fiscalité propre des collectivités locales est composée de : Taxe sur les propriétés bâtieset non bâties; Taxe professionnelle ; taxe civique ; taxe complémentaire sur salaires ; Taxe spécial surla fabrication et le commerce des boissons ; Taxe sur la distribution de l’eau et d’électricité ; Taxe surles spectacles, jeux et divertissements; Taxe sur l’exploitation des entreprises locales de construction.

D’autre part, malgré les textes d’orientation de la décentralisation qui préconisent la concomitance destransferts de compétences et de ressources, aucun transfert financier n’est mis en place en faveur descollectivités locales.

Selon le décret 2011-179/PR, le Fonds d’appui aux Collectivités Territoriales (FACT) a pour missionde mobiliser des ressources financières en vue de renforcer les capacités de gestion des collectivitésterritoriales, de compenser financièrement les transferts de compétences, et d’appuyer leurs actionsde développement. Il comprend deux dotations ; une dotation de décentralisation ; une dotationd’appui à l’investissement. En plus de ces deux dotations, le FACT accorde des garanties d’emprunt.Mais le FACT n’est encore pas opérationnel.

Le niveau des ressources locales au Togo est l’un des plus faibles de l’espace UEMOA. Lesressources des collectivités territoriales ont toujours stagné autour de 2% par rapport aux ressourcesde l’Etat. Cela peut s’expliquer par le fait que seules 21 communes sont opérationnelles sur les 35 etseulement 30 préfectures sur 35 prévues par les textes ; du coup une partie du territoire national n’estpas encore sous décentralisation.

Les collectivités territoriales du Togo ont probablement le champ fiscal le plus faible de l’UEMOA carles ressources fiscales locales ne pèsent que 1,50% des ressources de l’Etat en moyenne sur lapériode 2009-2011. A la faiblesse du champ fiscal propre s’ajoute la situation sociopolitique difficilequi n’aide pas les stratégies de mobilisation de ressources propres. Somme toute, le poids desressources locales dans le PIB s’établit à 0,50% au niveau national. Quant au poids des recetteslocales par rapport aux recettes de l’Etat.

Figure 16 : Niveau des finances locales au Togo

2,36%

1,76%

2,17%

1,40%1,70%

1,50%

0,50% 0,40% 0,50%

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

2009 2010 2011




Source : Auteurs

Enfin, la dernière modalité de financement des collectivités territoriales de la zone UEMOA estl’emprunt. Bien que prévu par les textes d’orientation de la décentralisation des pays, il n’est pas trèsrépandu. Aujourd’hui, le niveau d’endettement des collectivités territoriales de l’espace UEMOA estinsignifiant. Cette faiblesse de l’accès à l’emprunt s’explique par le déficit d’intérêt des banquesclassiques vis-à-vis des collectivités territoriales et le risque perçue par les banques classiques.

Pour le moment, 3 modalités d’accès à l’emprunt existent pour les collectivités territoriales del’UEMOA : les prêts rétrocédés qui sont des prêts contractés par les Etats (avec sa garantie) etrétrocédés aux collectivités territoriales qui remboursent au prêteur; les prêts auprès des InstitutionsFinancières Spécialisées qui sont des fonds ou agences nationale mixant subventions et prêts auxcollectivités territoriales et des prêts sous-souverains qui sont des prêts contractés directement par lescollectivités territoriales auprès d’institutions financières internationales et sans la garantie de l’Etat.

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Pour les institutions financières spécialisées (IFS), le Fonds de Prêts aux Collectivités Territoriales(FPCL) de Côte d’Ivoire et le Programme de Renforcement et d’Equipement des Collectivités Locales(PRECOL) du Sénégal offrent des prêts aux collectivités territoriales.

En Côte d’Ivoire, le Fonds de Prêts aux Collectivités Locales (FPCL) a été créé en 1989 avec pourobjet d’accorder des prêts aux communes, à la ville d’Abidjan et aux associations publiquesintercommunales. Le fonds a démarré ses activités en 1991 comme une composante du Projet deDéveloppement Municipal (PDM) financé par la Banque Mondiale et l’Etat de Côte d’Ivoire. Le FPCLpasse ensuite au Projet d’Appui à la Conduite d’Opérations Municipales (PACOM) en 1995.Aujourd’hui, le FPCL est rattaché à la Banque Nationale d’Investissement (BNI) dont le DirecteurGénéral assure la présidence du comité de gestion. Avant de procéder à tout prêt, le FPCL examinetrois ratios importants : emprunt/budget total, Emprunt/budget d’investissement, Annuités/Budgetd’investissement futur, Charge de la dette/capacités d’endettement futur. Les prêts du FPCL sontdestinés à financer des investissements classés en quatre catégories : Investissements dans leséquipements commerciaux (marchés, abattoirs, auto gares, etc.) ; Investissements sanitaires,éducatifs, etc. ; Investissements de type voirie, drainage et assainissement ; Investissementssocioculturels. La durée de remboursement du prêt varie de 5 à 12 ans avec un taux d’intérêt de 6%.Le montant total que peut bénéficié une commune de plus de 50 000 habitants est de 190 millions defrancs CFA. Aujourd’hui, 22 communes ont bénéficié des prêts du FPCL ; mais aucune commune dela capitale n’a encore constitué un dossier de demande. Cependant le FPCL se heurte au manque deressources pour faire face aux demandes des communes (un peu plus de 2 milliards seulement deportefeuille) et au défaut de remboursement des prêts. Ainsi, le FPCL totalise aujourd’hui plus d’unmilliard d’impayés.

Au Sénégal, l’expérience de l’Agence de Développement Municipal (ADM) est avec celle du FPCT, lesecond instrument d’accès à l’emprunt dans l’UEMOA. A l’origine, c’était une composante duProgramme d’Appui aux Communes (PAC), initiative conjointe entre le gouvernement sénégalais, laBanque Mondiale, l’IDA et l’Agence Française de Développement. Le PAC se proposait de stimulerl'effort d'ajustement des communes sur les plans financier et technique. Toute commune désirantbénéficier du financement du PAC doit déposer à l'ADM un dossier de candidature en vue de lasignature d'un contrat de ville avec plusieurs composantes et défini par l'ADM et la commune, suite àun audit organisationnel et financier. Capitalisant sur les succès du PAC, l’Etat sénégalais avec l’appuide ses partenaires au développement a mis en place le Programme de Renforcement del’Equipement des Collectivités Locales, le PRECOL qui, en plus des subventions, accorde des prêtsaux communes. C’est ainsi que la commune doit remplir les conditions ci-après : être à jour dans leremboursement des crédits PAC ; avoir mis en service les équipements réalisés dans le cadre duPAC ; avoir affecté au moins 3 % de ses recettes ordinaires à l’entretien de ses équipements ;maintenir le ratio de masse salariale sur les ressources ordinaires inférieur à 40 %, consacré 25% desrecettes de fonctionnement en prélèvement pour recettes d’investissement. Mais là aussi, lesPRECOL connait les mêmes problèmes que le FPCL car les impayés se chiffrent en milliards (2milliards environ) et les ressources sont insuffisantes avec moins de 7 milliards de francs CFA deportefeuille. En outre, le PRECOL arrive à échéance en septembre prochain.

Les prêts rétrocédés ont été expérimentés au Burkina ; seules les mairies de Ouagadougou et deBobo-Dioulasso ont bénéficié de cette ressource de financement auprès de la Banque mondiale. PourOuagadougou il s’agit d’un prêt réalisé en 1986 avec un montant emprunté de 425 millions de FCFA,totalement remboursé en 1998 et un taux d’intérêt : 0,75%. En 2000, Ouagadougou bénéficie d’unmontant emprunté de 1,1 milliards de FCFA, à rembourser à échéance 2029 avec un taux d’intérêt de6%. Bobo-Dioulasso a aussi bénéficié en 1999 d’un prêt de 2,5 milliards FCFA, à rembourser àéchéance 2029 avec un taux d’intérêt de 0,75%.

L’expérience des prêts sous-souverains est rare. En 2008, Dakar négociait un prêt sous-souverain de10 millions d'euros (6, 5 milliards) avec l'Agence Française de Développement (AFD) pour l'éclairagede la ville de Dakar par l'installation de panneaux solaires. Les conditions du prêts sont : une durée de20 ans, un différé de 7 ans et un taux d’intérêt de 2, 6%.

En janvier 2012, La Ville de Dakar bénéficiait d’un prêt de 9,7 milliards de FCFA de la BOAD. Ce prêta été accordé à des conditions concessionnelles avec un taux de 5,5% pour une durée de 13 ans dont3 ans de différé. Le montant global concernera pour 8,5 Milliards la réfection et l'extension du réseaude la voirie communale, et pour 1,2 Milliards l'équipement de la ville de Dakar en matériel modernepour le parc de stationnement payant.

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Puis une expérience de prêt sous souverain, sans garantie de l’État a été accordée par l’AgenceFrançaise de Développement (AFD) à Ouagadougou après analyse de sa capacité d’endettement.Mixant subvention et prêts, il s’agit d’un prêt de 1,3 milliards de FCFA (soit 2 millions d’euros, ce quicorrespond à 36% du montant du projet) sur 20 ans, au taux bonifié le plus faible pouvant êtreaccordé par l’AFD, soit 2,25%, comportant un différé d’amortissement de 5 ans pour être adapté auxpossibilités de remboursement de la Régie Autonome de Gestion des Equipements Marchands(RAGEM).

4 – Faisabilité des mécanismes et instruments de financement des collectivitésterritoriales

4.1 – Pourquoi des mécanismes à l’échelle communautaire ?

L’espace UEMOA connait des changements structurels qui sont loin de connaître leur pointd’achèvement ; mieux, le point culminant de leur dynamique se situera probablement dans les vingtannées à venir. Trois facteurs sont à prendre en compte.

Le premier facteur de ces changements structurels est la croissance de la population. Avec unecroissance démographique moyenne annuelle de 2,8%, la population de l’Union est passée de 34,8millions d’habitants en 1975 à 80,7 millions d’habitants en 2005, soit une progression moyenne de 1,5million/an sur 30 ans. En 2008, elle est estimée à 87,7 millions faisant passer cette progressionmoyenne à 2,3 millions/an sur la période 2005-2008. En 2013, la population de l’Union est estimée à99,3 millions d’habitants. C’est dire que les projections de 100 millions d’habitants à l’horizon 2025seront vite dépassées surtout que le croit naturel dans beaucoup de pays est passé de 2,8% à 3,1%ces dernières années. Avec souvent 7 enfants et plus par femme, la plupart des pays de l’UEMOAfont partie de la vingtaine de pays qui ont les niveaux de fécondité les plus élevés du monde. Mêmedans le cas où la transition démographique s’accomplit, la baisse des niveaux de féconditén’empêchera pas les populations totales des pays de la sous-région d’augmenter fortement (de 50% à100%) dans les 20 années qui viennent. D’autre part, du fait de leur forte croissance démographiquepassée, la moitié de la population des pays étudiés a moins de 20 ans, et dépendant du caractèreplus ou moins récent des baisses de leur fécondité, le nombre de femmes en âge de procréer va êtremultiplié par deux ou augmenter d’au moins 50% dans les 20 ans à venir.

Le second facteur de ces changements structurels est l’urbanisation. L’espace UEMOA est en voie depeuplement ; elle est en train de passer de majoritairement rurale à majoritairement urbaine.Aujourd’hui la population de l’espace UEMOA est déjà à moitié urbaine, ce que peu de politiquespubliques prennent en compte jusqu’à présent pour ne pas dire qu’elles ignorent cette distributionspatiale de la population. Mais le meilleur est encore à venir : la population urbaine va être multipliéepar deux en moyenne de l’ensemble de l’espace communautaire d’ici 20 ans et par un peu moins de 3pour des pays comme le Niger et le Burkina qui partent de plus bas. La capacité de réponse à cettedemande d’infrastructures et d’équipements sera d’autant plus éprouvée que tout cela va se passerdans un temps très court, en comparaison de l’histoire même des pays de l’espace UEMOA. Ainsi, lesurplus de population urbaine attendue dans les villes d’ici 20 ans sera l’équivalent de ce qui a étéaccueilli les 60 dernières années pour l’ensemble des pays de l’UEMOA et du double pour le Niger etle Burkina. Autant dire que le choc sera terrible si rien n’est fait pour se mettre à hauteur de lademande. Le sujet le plus sensible sera à n’en point douter la création d’emplois. La forte croissancede la population urbaine signifie que la majorité des nouveaux emplois qui devront être créés pour lesjeunes devra l’être en ville ; c’est une des nouvelles donnes structurelles de la région.

Le troisième facteur est la structuration de l’espace qui va prendre place. L’urbanisation créée ainsi devéritables marchés locaux qui structurent le territoire ; ce sont autant d’économies locales qui sedéveloppent et qui assurent un développement endogène. Puis la structuration de l’espace serenforcera avec une intensification des échanges dans l’économie locale se basant sur les marchés.En effet, l’architecture organisationnelle des marchés dans une économie locale a un impact importantsur l’intensité des échanges. La densité des interactions villes-campagnes principal moteur dedéveloppement du commerce et des échanges au sein de l’économie locale dépend de cetteorganisation fonctionnelle. Les études de cas sur les économies locales réalisés principalement dans

28

l’UEMOA fournissent une description détaillée de la façon dont fonctionnent les échanges au sein del’économie locale. Autour des villes, on trouve le schéma classique de marchés semi-ruraux et rurauxhiérarchisés. Les marchés “hebdomadaires” semi-ruraux sont fréquentés, en rotation, par descommerçants de la ville principale. C’est pourquoi, la gestion des territoires met de plus en plusl’accent sur l’intercommunalité entre communes urbaines et communes rurales pour être à la hauteurde tous ces enjeux.

Cette structuration de l’espace s’accompagne d’une création d’emplois. En effet, au fur et à mesurequ’une ville croit, les échanges avec son hinterland s’intensifient tout en créant de nouveaux créneauxet opportunités d’emplois aussi bien pour les urbains que les ruraux. Ces nouvelles opportunités telsque le commerce, l’artisanat prennent de plus en plus de l’importance dans l’activité des ménagesruraux et sont à la base souvent de près de la moitié du revenu des ruraux. Cette pluriactivité estd’autant plus importante que la ville est grande et que les ménages ruraux concernés sont proches dela ville. D’autre part plus une ville est grande, plus les échanges qu’elle induit et qu’elle organisepolarisent un espace plus grand, qui dépasse largement les frontières de l’hinterland classique. Lemarché de la ville ayant permis d’accroître les gains de productivité agricole, un autre marché vas’ouvrir, au-delà de la ville principale, aux produits agricoles de l’hinterland, aidé en cela par descircuits de commercialisation de plus en plus performants. Ces circuits de commercialisation sontd’autant plus performants que la ville est économiquement forte et que l’infrastructure structurantl’hinterland rural, le savoir-faire des opérateurs économiques ainsi que leur influence économique està la hauteur des enjeux.

Pour juguler tous ces enjeux et permettre une absorption souple de tous ces chocs structurels, il fautmettre les collectivités territoriales en capacité d’assurer la gestion du peuplement et la fourniture desservices publics locaux. C’est en effet, elles qui sont en première ligne de la gestion du peuplement etdes implications associées. Pour ce faire, elles ont besoin de compétences élargies dans lesdomaines de la santé, de l’éducation, de l’environnement et dans les domaines du développementéconomique local et de l’emploi. Mais elles ont surtout besoin d’une répartition plus adéquate desressources financières entre les différentes sphères de gouvernance ; c’est la seule option possibleviable qui est envisageable. C’est pourquoi, la marge de manœuvre offerte par les pays de l’espaceUEMOA aux collectivités territoriales pour gérer les territoires et fournir des services publics locaux estimportante ; elle déterminera la manière dont cette transition se fera, avec ou sans heurts. C’est doncdans les collectivités territoriales que se jouera l’avenir des pays de l’UEMOA ; cette prise deconscience est impérative pour éviter des troubles sociaux consécutifs à une gestion inappropriée deces changements structurels ; faute de quoi les villes pourraient se transformer en de véritablespoudrières. Rappelons que le printemps arabe a commencé dans une petite ville de province sur lesquestions d’emplois avant d’embraser l’ensemble du Maghreb. Certes, la Commission de l’UEMOA adéjà fait une avancée significative en créant le Conseil des Collectivités Territoriales (CCT) et enl’impliquant davantage à la réalisation des programmes de développement. Elle a aussi élaboré unplan d’aménagement du territoire communautaire dont l’un des axes concerne la définition d’unearmature urbaine régionale. Mais il faut aller plus loin.

La marge de manœuvre offerte aux collectivités locales est aujourd’hui très faible. Le niveau moyendes finances publiques dans les pays de l’UEMOA est anecdotique ; moins de 7% des recettes del’Etat et 2,20% des recettes fiscales de l’Etat. Quant au poids des finances publiques locales dans lePIB, il est de 1,30%. Il est important de rappeler qu’il faudrait presque multiplier par 10 chacun de cesindicateurs pour être au niveau des autres régions du monde où le processus de décentralisation estplus ancien ; on est donc très loin du compte.

29

Figure 17 : Niveau des finances locales dans l’UEMOA en 2011

6,53%

2,20%

1,30%

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

Recettes locales /Recettes Etat

Recettes fiscales locales/ Recettes fiscales Etat


Source : Auteurs

Le pouvoir d’intervention économique des collectivités territoriales est très faible dans les pays del’UEMOA. Le tableau ci-dessous montre que les collectivités territoriales de l’espace UEMOA affichentde très faibles poids dans l’investissement public, variant entre 8% au Mali et 0% en Guinée-Bissau. Ilen est de même de la part des collectivités territoriales dans les dépenses publiques en général.D’autre part, l’Etat transfère très peu de ses ressources aux collectivités territoriales, dans tous les casmoins de 10%.

Tableau 7 : Le poids des collectivités territoriales

Benin BurkinaCôte

d'Ivoire Guinée-Bissau% investissement public local 8% 0% 5% 0%

% des dépenses publiques locales 5% 4% 3% 2%Poids des transferts dans les recettes de l'Etat 4% 3,62% 0,75% 0%

Mali Niger Sénégal Togo% investissement public local 8% 5% 2,00% 0,60%

% des dépenses publiques locales 9% 2% 4,50% 1,90%Poids des transferts dans les recettes de l'Etat 9% 0,18% 0,72% 0,28%

Source : Auteurs

Enfin, la décentralisation suppose la subsidiarité ; cette dernière suppose que les collectivités localesdu fait de leur proximité connaissent mieux les besoins des populations locales et sont à même defournir des services qui répondent à leurs demandes. Que dire dans un espace où malgré ladécentralisation, l’Etat continue à mettre en œuvre plus de 95% des dépenses publiques en général.A comparer avec d’autres régions du monde où l’investissement local pèse les deux tiers del’investissement public en général, les pays de l’espace UEMOA sont bien en deçà des standardsinternationaux.

30

Figure 18 : Niveau de subsidiarité en 2011 dans la zone UEMOA

4,70% 4,50%

95,30% 95,50%

0,00%

20,00%

40,00%

60,00%

80,00%

100,00%

120,00%

Poids de l'investissement publiclocal

Poids des dépenses publiqueslocales

Collectivités Territoriales Etat

Source : Auteurs

Ce n’est pas d’un marchandage sur une augmentation marginale des capacités financières au niveaulocal qu’il faut, mais d’un basculement dans la manière dont on aborde la problématique dufinancement des collectivités territoriales.

D’autre part, la montée des troubles sociopolitiques dans l’ensemble de l’espace sahélo-saharien etses conséquences sur la stabilité des pays de l’Union, le développement et la création des conditionsde paix, de stabilité et de sécurité militent pour un rôle accru des collectivités territoriales. En effet, lerenforcement de la capacité des collectivités territoriales à rendre des services publics locaux est unfacteur de stabilisation, de paix et de sécurité. Dans une région où les tensions identitaires sontimportantes et où l’absence de l’Etat (compris comme absence de services publics) exacerbe lestensions et renforce les velléités identitaires et séparatistes, le renforcement de l’autonomie financièredes collectivités locales pour une fourniture localisée des services publics locaux contribuerafortement à l’instauration d’un climat durable de paix, de sécurité et de stabilité nécessaire à toutdéveloppement.

4.2 – Objectif Général

L’objectif général du mécanisme est de mobiliser des financements additionnels pour la mise enœuvre des politiques d’accès aux services publics locaux.

4.3 – Objectifs spécifiques

Les objectifs spécifiques du mécanisme communautaire de financement des collectivités territorialessont :

- La solidarité : l’objectif du mécanisme communautaire de financement est d’assurer lasolidarité à l’intérieur de l’espace communautaire. Cela suppose de porter un appuiprioritairement aux collectivités territoriales les moins favorisées (voir axe 4 de la politiqued’Aménagement du Territoire Communautaire de l’UEMOA) ;

- La complémentarité : le mécanisme communautaire travaillera dans le sens de lacomplémentarité avec les mécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales

- La subsidiarité : le troisième objectif spécifique du mécanisme communautaire est lasubsidiarité en s’investissant dans des domaines qui ne sont pas pris en charge par les paysmembres.

31

4.4 – Des composantes du mécanisme

Le mécanisme communautaire de financement des collectivités territoriales de l’espace UEMOA doitpermettre un accès pluriel à des ressources financières. C’est pourquoi, il est retenu que lemécanisme se décline en trois composantes :

- Composante A : Un dispositif de subvention ; ce mécanisme mettra à la disposition descollectivités locales des subventions en vue d’aider à la mise en œuvre de leurs planscommunaux de développement et des actions d’intégrations régionales ;

- Composante B : Un dispositif d’accès à l’emprunt et au marché financier ; ce dispositifpermettra aux collectivités locales dont les capacités d’emprunt sont vérifiées de pouvoiraccéder à l’emprunt sous des conditions à définir ;

- Composante C : Un dispositif d’appui-institutionnel ; il devrait permettre de mettre lesdifférentes collectivités à même d’absorber des ressources (subvention ou emprunt),d’améliorer la qualité de la dépense publique locale et d’assurer la traçabilité desfinancements reçus.

4.4.1 – Composante « Dispositif de subvention »

Le principe du mécanisme de financement des collectivités territoriales de l’espace UEMOA est de sefocaliser sur la notion de subsidiarité qui guide la répartition des responsabilités entre les Etats et laCommission de l’UEMOA. Dans cette optique, l’Union n’a pas pour vocation de se substituer aux Etatspour le financement des collectivités territoriales ; chaque Etat ayant définit un champ de ressourcespropres aux collectivités territoriales, un champ de ressources partagées et des transferts financiersde l’Etat.

La justification essentielle de la composante subvention du mécanisme de financement réside dans sacontribution à l’atteinte de deux objectifs de l’Union à savoir :

1. convergence : la subvention aux collectivités territoriales contribuera à la résorption des disparitésentre collectivités territoriales de l’espace.

L’une des missions essentielles des organisations d’intégration régionale est d’assurer la convergenceentre les pays. Cette convergence économique se met en œuvre avec la définition de critères commele déficit, l’emprunt, la dette, la croissance, etc. Selon la Politique d’Aménagement du TerritoireCommunautaire (PATC), la convergence consiste à «donner aux populations les bénéfices attendusde l’intégration, l’Union devra soutenir les actions qui peuvent le plus contribuer à la réduction desdisparités socioéconomiques et territoriales »

Le mécanisme de subvention pourra contribuer utilement à résorber les disparités sub-nationales, àsavoir une résorption des disparités au sein des différents Etats, entre collectivités territoriales. Eneffet, dans un espace très différencié, le creusement des disparités peut être une contrainteimportante à la réalisation de l’idéal d’intégration.

Ces disparités spatiales recoupent les disparités d’accès des populations aux services publics locaux.La contribution de la commission de l’UEMOA à la résorption des disparités est d’assurer sur toutel’étendue du territoire communautaire un niveau minimum de services standard à tout citoyen, quelquesoit sa localisation. C’est dans cette optique que la subvention doit être mise en place. Elle aura pourobjectif d’élever le niveau de services dans les collectivités territoriales qui ont un niveau de servicesinférieur à un seuil à définir.

La subvention telle que pensée pour la convergence a pour objectif d’assurer une justice enpermettant à tous d’accéder à un niveau minimum de service qui serait garanti par la Communauté.C’est cela l’esprit de la convergence sur le plan spatial.

2. intégration : la subvention contribuera à mettre en œuvre des activités des collectivités territorialesqui concourent à l’intégration régionale.

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Dans cette optique, la problématique des zones transfrontalières pourrait être le vecteur de lasubvention aux collectivités territoriales. Il s’agit concrètement de subventionner la mise en œuvre deprojets concrets d’appui à l’accès aux services publics locaux dans les zones transfrontalières ou depromotion du développement économique local pour la création d’emplois et de revenus.

Les actions de coopération / jumelage entre collectivités territoriales de l’espace communautaire. Lasubvention pourrait appuyer les projets ou programmes de coopération entre collectivités de l’UEMOAen vue de renforcer l’intégration régionale.

Enfin, la subvention pourrait aussi aider à la mise en place de programmes de structuration decertains métiers des collectivités territoriales, mais aussi des échanges d’expériences et d’expertisesautour des problèmes que rencontrent les collectivités.

a) Dimensionnement de la composante

Le dimensionnement de la composante subvention prend en compte l’effort de convergence descollectivités territoriales d’une part et la contribution à l’intégration régionale d’autre part.

Le dimensionnement de la composante « convergence » se base sur le principe d’une contribution àla fourniture d’un niveau minimum de services de base par les collectivités locales de base. On neconsidèrera ici que les collectivités locales de base (hors régions, cercles, départements, etc.)d’autant plus que ce sont elles qui sont en charge des services publics locaux de base.

On part du principe que la Commission de l’UEMOA travaillant à renforcer la convergence dansl’espace UEMOA garantirait à tout citoyen de l’espace, quelque soit sa localisation, un niveauminimum de services publics locaux de base. Comme certaines collectivités territoriales sont endessous du seuil de ressources par habitant qui permettrait de financer ce niveau minimum deservices publics locaux, la contribution à la convergence impliquerait de combler le gap entre ce seuilminimum de ressources par habitant et le niveau réel de ressources par habitant. C’est la somme del’ensemble de ces gaps à financer pour chacune des collectivités territoriales dont le montant derecettes par habitant est en dessous du seuil qui constituerait le montant total à considérer pour laconvergence.

Le tableau ci-dessous montre les statistiques de ressources par habitant des communes. Onremarque de grandes disparités entre collectivités territoriales de base. Le niveau de recette parhabitant le plus élevé est relevé en Côte d’Ivoire avec un peu moins de 356 000 francs CFA parhabitants. La moyenne de recette par habitant la plus élevée est celle du Sénégal avec un peu moinsde 8 000 francs CFA par habitant alors que la plus faible est relevée au Niger. Le niveau de disparitéle plus élevé est noté au Niger où la commune la plus riche a 2390 fois de recettes par habitant que lacommune la plus pauvre ; en Côte d’Ivoire, ce ratio est de 1428. Le Togo et la Guinée-Bissau sont lespays où ces ratios sont les moins élevé, autour de 10.

Tableau 8 : Statistiques des recettes par habitant des communesBenin Burkina Côte d'Ivoire Guinée Bissau

Plus élevé 21 503 16 482 355 548 3 115Moyenne 5 358 4 300 6 235 1 175Plus bas 452 369 249 225

Mali Niger Sénégal TogoPlus élevé 38 955 50 173 130 627 4 979Moyenne 4 634 1 334 7 910 3 288Plus bas 183 21 227 454

Source : Auteurs

Le niveau moyen de ressources par habitant dans l’ensemble des collectivités territoriales est de4 280 francs CFA ; on fait l’hypothèse que 50% de ce montant de ressources par habitant est le seuil

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de recettes par habitant des collectivités territoriales qui permettrait de fournir un niveau minimum deservices publics locaux. Ainsi la composante « subvention » comblerait les collectivités territorialesdont le montant de ressources par habitant est inférieur à 50% de la moyenne communautaire, soit2140 francs CFA par habitant. Sur cette base, le tableau ci-dessous calcul le montant de subventionpour la Convergence pour chaque pays avec cependant deux bornes pour assurer une certaine équitéet justice entre les pays : le gap national à combler ne peut être inférieur à 2 milliards de francs CFA ;il ne peut non plus être supérieur à 5 milliards de francs CFA. Le montant total de la composante« convergence » est de 22,45 milliards de francs CFA.

Tableau 9 : Montant de la Composante « Convergence » par Etat (en milliard de francs CFA)

Guinée 2 Côte d'Ivoire 3,4Togo 2 Sénégal 2,8Mali 2 Burkina 3,25

Niger 5 Benin 2Total 22,45

Source : Auteurs

Le dimensionnement de la composante « Intégration Régionale » prend en compte un pourcentage de70% de la composante « convergence », soit un montant de 15 milliards de Francs CFA.

b) Méthode d’allocation

Deux méthodes d’allocation des ressources aux collectivités territoriales sont utilisées pour lessubventions.

- Sous-composante Convergence

Pour la convergence, la méthode d’allocation des subventions aux collectivités territoriales estobjective ; elle prend en compte le comblement du gap de ressources par habitant des collectivitésterritoriales en dessous du seuil arrêté. Cette allocation sera dans un premier temps réalisée pour lescollectivités territoriales de base.

Sur tout l’espace UEMOA et toutes les collectivités territoriales de base, considérer un seuil de revenupar habitant en dessous duquel les collectivités locales sont éligibles, il est de 2 140 francs CFA. Lapremière année, la répartition entre collectivités locales éligibles se fera au prorata de la populationdes collectivités territoriales ; la seconde année, la répartition tiendra compte de la population et desefforts de mobilisation des ressources locales. Pour cela, on comparera les comptes de l’année n-1 etde l’année n.

Cependant, pour que les subventions de la seconde année soient réparties au prorata de lapopulation et des performances en matière de mobilisation de ressources propres, le mécanismesubordonnera le versement de la première tranche de la subvention par la transmission des comptesde l’année n-1 (2012) d’une part et d’autre part le versement de la tranche finale par la transmissiondes comptes de l’année n (2013). Cette procédure devrait permettre de comparer les deux comptesafin de déterminer la subvention de la seconde année.

Cependant, en application du principe d’additionnalité, en vue de contribuer à la mobilisation desressources internes au profit des collectivités territoriales de l’espace UEMOA, une contribution desEtats est demandée. Ainsi pour 2 francs CFA versés dans le cadre de la subvention, l’Etat devracontribuer pour 1 francs CFA nouveau. Cet effort demandé aux Etats dans le cadre de lacomplémentarité entre les actions de l’Union et ceux des Etats.

- Sous-composante Intégration Régionale

Pour cette sous composante, la méthode d’allocation des subventions est aléatoire. Les subventionsiront à des appels à projets initiées par les collectivités territoriales qui appartiennent à plusieurs paysà la fois. Trois cas peuvent être relevés.

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Ces projets peuvent avoir pour objectifs de renforcer l’intégration dans des zones transfrontalières afinde traduire l’idéal d’intégration des Etats au niveau local. Une liste des zones transfrontalières a déjàété élaborée par l’UEMOA dans le cadre du FAIR ; une actualisation de cette liste est cependantnécessaire.

Des projets peuvent aussi concerner des collectivités territoriales de plusieurs pays de l’espaceUEMOA qui se mettent en jumelage coopération et qui développent des actions visant à favoriserl’intégration régionale.

Enfin, cette sous composante pourrait aussi appuyer le développement de réseaux de métiers (éluslocaux, de cadres municipaux, secrétaires généraux, chefs de services financiers, chefs de servicestechniques) ou de réseaux thématiques (déchets solides, transport et circulation, secteur informel,développement économique local, etc.).

c) Instrument de financement de la composante

Le financement de la composante subvention du mécanisme communautaire peut être envisagé dedeux manières.

Une première option serait d’utiliser les fonds existants. Il s’agit principalement du Fonds d’Appui àl’Intégration Régionale (FAIR) qui est mis en place depuis 1998 par l’UEMOA et qui finance les projetsdes Etat et du Fonds Régional de Développement Agricole qui a été créé en mars 2006 par l’ActeAdditionnel N°03/2006 pour financer les programmes de la politique agricole de l’Union.

En février 1998, la Conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement a adopté l'Acte Additionneln°01/98 instituant un Fonds structurel appelé Fonds d'Appui à l'Intégration Régional (FAIR) destiné aufinancement de l'aménagement équilibré du territoire communautaire en contribuant à la réduction desdisparités régionales. Le FAIR était doté de 09 M FCFA à sa création. Sa dotation doit se poursuivre àraison de 10 à 15 M FCFA/an. Les dispositions relatives aux modalités d'intervention du FAIRprévoient que la BOAD en soit l'agence d'exécution principale pour l'évaluation et le suivi des projetsfinancés sur les ressources du Fonds. La BOAD, tout comme la Commission et la BCEAO, estégalement représentée au Comité Technique conçu comme organe consultatif qui fera part de sesavis à la Commission de l'UEMOA, notamment sur les programmes de projets soumis au financementdu FAIR. Le FAIR a démarré ses activités en 2004.

Le Fonds Régional de Développement Agricole a été créé en mars 2006 par l’Acte AdditionnelN°03/2006 pour financer les programmes de la PAU. Le Règlement N°06/2006/CM/UEMOA, adoptéen mai 2006, fixe les modalités d’intervention, d’organisation et de fonctionnement du Fonds. Le fondsfinance : les aménagements hydro agricoles, l’amélioration de la productivité, la production vivrière(végétale, animale et halieutique), le renforcement des capacités humaines et institutionnelles,l’acquisition de l’équipement agricole, le reboisement pour l’approvisionnement en bois de chauffe etla protection contre la dégradation des sols et des écosystèmes, l’amélioration de l’habitat, ladiversification de la production agricole. Le Comité Technique Consultatif du Fonds est installé, lemanuel de procédure finalisé et les programmes et projets éligibles identifiés. Le Fonds estopérationnel à partir de 2011 avec un budget de 7,9 milliards de FCFA.

On peut imaginer que le mécanisme de subvention puisse se baser sur un guichet collectivitésterritoriales au sein du FAIR et du FRDA.

Cette option a un avantage ; celui de permettre au Conseil des Collectivités Territoriales de l’UEMOAd’impacter sur les programmes et projets de l’UEMOA. En effet, l’enjeu principal de la mise en placedu CCT est la prise en compte de la dimension spatiale dans toutes les activités de l’UEMOA ; passerpar les fonds existants pourrait avoir la vertu d’inhiber les modes opératoires de la Commission et des’assurer durablement d’une territorialisation des politiques et des programmes communautaires.

L’inconvénient que pourrait rencontrer une telle option est double. Tout d’abord, se baser sur desfonds existants implique que le CCT soit capable de faire une place aux préoccupations descollectivités territoriales dans des fonds déjà insuffisants. Cette hypothèse est très optimiste vu lanécessité de sensibiliser davantage la Commission sur la problématique des collectivités territoriales.En outre, cette option risque d’entrainer un manque de lisibilité des financements au profit descollectivités territoriales à partir du moment où le principe du pot commun se fera toujours en faveurdes projets des Etats et au détriment des premières. En outre, il sera difficile d’entraîner la

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participation des partenaires techniques et financiers dans la mesure où la traçabilité de leurcontribution ne sera pas assurée.

Mettre en place un fonds distinct en appui au mécanisme de subvention est la seconde optionenvisageable pour subventionner les collectivités territoriales. Cette option implique la mise en placed’un fonds dont la gestion incomberait à la Commission et au CCT à l’exemple du FEDER à l’UnionEuropéenne.

Dans ce cas, l’avantage principal est l’identification d’une enveloppe financière claire à la mise enœuvre des subventions en faveur des collectivités territoriales. Elle permettra au CCT de mener unlobbying en faveur d’un effort financier et d’en mesurer la portée au sein de la Commission.Cependant, le revers de la médaille serait un moins grand impact du CCT sur les programmes etprojets menés par la Commission.

Mais, il faudrait considérer cette solution comme intermédiaire. En effet, la mise en place d’un fondsdistinct devrait permettre aux collectivités territoriales dans un premier temps « d’exister » toutsimplement dans le paysage institutionnel de la Commission et de renforcer leur niveau dedéveloppement institutionnel. Puis dans un second temps, le CCT devrait se positionner dans unschéma d’articulation plus réussie des actions d’appui aux collectivités territoriales au sein desprogrammes et projets mis en place par la Commission.

Le mécanisme de mise à disposition de la subvention doit, pour des questions de complémentarité etde traçabilité, mettre à contribution les mécanismes ou instruments nationaux de financement descollectivités territoriales. Ces mécanismes ont plusieurs avantages :

- Une ingénierie déjà expérimentée depuis des décennies pour certains pays dans la mise àdisposition des financements aux collectivités territoriales ;

- Des outils pertinents (manuels de procédure, audits, rapports, etc) pour assurer l’améliorationde la qualité de la gestion publique locale.

Les deux axes d’accès à la subvention sont : les activités des collectivités territoriales qui concourentau renforcement de l’intégration régionale (Axe 1) ; la contribution à l’atteinte du niveau minimum defourniture des services publics locaux (Axe 2).

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Figure 19 : Accès à la subvention pour les collectivités territoriales de l’UEMOA

Source : Auteurs

Les quatre étapes d’accès à la subvention pour les collectivités territoriales de l’espace UEMOA sontainsi décrites.

1. L’étape 1 est celle où le mécanisme établit la liste des collectivités territoriales de l’espace UEMOAainsi que les différents indicateurs (population, ressources propres par habitant, effort de mobilisationdes ressources propres, etc.) qui seront utilisés plus tard pour déterminer celles qui peuvent accéderaux fonds de la convergence, c’est aussi l’étape où l’appel à projets pour l’intégration régionale estlancé et les projets aussi bien des collectivités territoriales transfrontalières que des jumelages-coopération entre collectivités territoriales de plusieurs pays sont collectés.

2. L’étape 2 est celle où le mécanisme établit la liste des collectivités territoriales dont lescaractéristiques remplissent les conditions de l’accès à la subvention de la convergence, c’est à direles collectivités territoriales identifiées comme ayant un niveau inférieur au seuil de service fixé ; ou lescollectivités territoriales transfrontalières dont les projets sont retenus ; ou les actions retenues decoopération-jumelage entre collectivités de l’espace UEMOA.

3. L’étape 3 est celle de l’établissement des accords de partenariats avec les collectivités territorialesconcernées ainsi qu’avec les mécanismes ou instruments nationaux chargés de suivre la mise enœuvre des subventions aux collectivités territoriales bénéficiaires .

4. L’étape 4 est celle du suivi de la mise en œuvre des actions retenues dans le cadre desconventions signées avec les collectivités territoriales bénéficiaires, mais aussi avec les mécanismesnationaux de financement des collectivités territoriales.

Collecte del’information

ETAPE 1

Etat des lieux

ETAPE 2

Analyse

ETAPE 3

Conventions

ETAPE 4

Suivi mise enœuvre

Calcul dessubventions

Analysedesdossiers

SignatureConvention

Axe 2 : Convergence

SignatureConvention

Axe 1 : Intégration régionale

Mise enœuvre

Mise enœuvre

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4.4.2 – Composante « Emprunt et marché financier »a) Dimensionnement de la Composante

Les collectivités territoriales de l’espace UEMOA sont sujettes à une urbanisation soutenue, ce quiinduit une demande importante en infrastructures qui dépasse de loin leurs capacités actuelles. Or, ilest insoutenable de faire financer cette énorme demande en infrastructures en temps réel par lesseuls produits de la fiscalité locale du moment. Le recourt à l’emprunt est une modalité qui s’impose,parce qu’elle permet d’étaler la prise en charge des investissement sur la durée, d’augmenter lenombre de contribuables qui rembourseront le prêt en mettant à contribution les générations futures,mais aussi d’améliorer la gestion financière locale et la mobilisation des ressources propres.

Au Bénin, les collectivités territoriales, selon les textes d’orientation de la décentralisation, peuventaccéder à l’emprunt, y compris via les marchés financiers. Les communes béninoises doiventcependant respecter un seuil fixé qui est que le montant total de la dette ne doit pas excéder unpourcentage total des ressources locales. Au Burkina, les collectivités territoriales peuvent recourir àl’emprunt pour la réalisation de leurs investissements de développement ; ces emprunts peuventbénéficier de la garantie de l’Etat. D’autre part, le Fonds Permanent de Développement desCollectivités Territoriales (FPDCT) peut consentir des garanties à des emprunts contractés par lescollectivités territoriales pour des investissements dont la rentabilité est dûment établie. En Côted’Ivoire, les collectivités peuvent emprunter auprès des banques généralistes et des marchésfinanciers ; cependant, les seules expériences d’emprunt local ont été faites auprès du Fonds de Prêtaux Collectivités Locales (FPCL) mis en place par le décret n° 89-962 du 30 août 1989, pour financerla réalisation des équipements marchands. En Guinée-Bissau, les collectivités territoriales n’ont pourle moment pas de législation spécifique à l’emprunt. Au Mali, l’endettement des collectivitésterritoriales est en principe autorisé aussi bien auprès des banques que des marchés financiers. C’estd’ailleurs pour faciliter l’accès des collectivités territoriales à l’emprunt que l’Agence Nationale desInvestissements des Collectivités Territoriales (ANICT) a prévu apporter sa garantie aux collectivitéslocales maliennes désirant emprunter auprès d’établissements financiers ; cette disposition n’acependant jamais été mise à contribution. Au Sénégal, les textes d’orientation de la décentralisationprévoient l’accès à l’emprunt. C’est ainsi que l’Etat sénégalais avec l’appui de ses partenaires audéveloppement a mis en place le Programme de Renforcement de l’Equipement des CollectivitésLocales, le PRECOL. Au Togo, la législation sur la décentralisation permet l’accès à l’emprunt ; ledécret de création du Fonds d’Appui aux Collectivités Territoriales (FACT) prévoie même de garantirles emprunts contractés par les collectivités pour la réalisation d’opérations d’investissement auprèsd’institutions financières publiques ou privées reconnues par le ministère chargé de l’économie et desfinances.

Mais de manière générale, l’accès des collectivités territoriales à l’emprunt est encadré par denombreuses règles prudentielles malgré les dispositions législatives et réglementaires qui l’autorisent.Dans la plupart des Etats, des instances nationales - comité national de la dette publique, commissionnationale d’endettement, comité national prêts, etc selon les Etats - examinent et généralements’opposent à l’accès à l’emprunt des collectivités territoriales, en dehors des institutions nationalesspécialisées. Cette « autorité unique » - prévue par l’article 11 du règlement N°29/2007/CM/UEMOAde la Commission de l’UEMOA portant cadre de référence de la politique d’endettement public et de lagestion de la dette publique dans les Etats membres – est seule compétente pour mener lesnégociations et signer les conventions d’emprunt.

Les décisions de ces comités se font plus à l’aune des politiques macroéconomiques et financières etdes critères de convergence au niveau régional qu’au regard des capacités propres des collectivitésterritoriales à emprunter et à rembourser. En effet, par exemple, les politiques d’ajustement structurelqui ont longtemps été mises en œuvre dans les pays de l’UEMOA ont mis l’accent sur la centralisationdes principaux instruments de la politique macroéconomique tels que le crédit, le prélèvement et ladépense. Dans ce contexte, les collectivités territoriales sont perçues comme des facteurs defragilisation des instruments de la politique macroéconomique. D’autre part, le respect des critères deconvergence au niveau de l’Union sur le niveau de l’endettement public par exemple, amène les Etatsà restreindre l’endettement local d’autant plus que ce dernier rentre dans la composition du critère deconvergence.

D’autre part dans le cadre des programmes d’ajustements structurels mis en œuvre dans la région etdes implications du programme pays pauvres très endettés (PPTE), les prêts que peuvent contracter

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les Etats sont restreints à des ressources concessionnelles pour éviter que le niveau d’endettement apeine résorber n’explose. C’est dans la même logique que le règlement N°29/2007/CM/UEMOAportant cadre de référence de la politique d’endettement public et de la gestion de la dette publiquedans les Etats membres de l’UEMOA interdit à chaque Etat membre de fournir une garantie pour desprêts dont les conditions sont plus onéreuses que celles de ses propres emprunts.

C’est pourquoi, le dimensionnement de la composante Emprunt ne concernera que les collectivitésterritoriales qui ont une réelle capacité d’épargne nette et de remboursement afin d’éviter toutdérapage qui pourrait non seulement peser sur l’autonomie des collectivités elles-mêmes, mais aussisur les engagements régionaux et internationaux des Etats membres de l’UEMOA. Elle ne concerneraenfin que des ressources concessionnelles afin de ne pas compromettre l’équilibre des financespubliques. D’autre part, toujours pour être conforme notamment aux différents règlements en matièrede finances publiques édités par la Commission de l’UEMOA, dans la pratique, les Etats de l’UEMOAdoivent en accord avec leurs collectivités territoriales définir la part de garantie qui leur sera réservée.Dans tous les cas, la question de l’emprunt local est très sensible et mérite une attention particulière.

Pour déterminer la capacité d’endettement des collectivités territoriales de l’espace UEMOA, unehypothèse principale a été utilisée. La capacité d’endettement a été calculée par rapport à l’épargnenette locale ; l’hypothèse étant que la moitié de l’épargne nette soit dédiée au remboursement desannuités de l’emprunt pour un taux d’intérêt de 5% et pour une durée de 12 ans.

Le tableau ci-dessous donne une idée de la capacité d’endettement des collectivités territoriales del’espace UEMOA. A l’état actuel, seules les collectivités de Guinée-Bissau n’ont pas de capacitéd’emprunt. Sur une période de 10 ans, la demande solvable d’endettement des collectivitésterritoriales de l’UEMOA est de 356 milliards de francs CFA, soit un demi milliards d’euros. Cescollectivités territoriales sont au nombre de 1 068. Les collectivités territoriales ivoiriennes pèsent àelles seules le tiers de cette demande solvable. Il s’agit en fait de 33 communes qui pèsent à ellesseules 30% de la demande solvable de l’espace UEMOA ; il est vrai que les communes ivoiriennessont celles qui témoignent d’une vitalité économique qui leur assure un niveau élevé de ressourcespar habitant. Le Burkina et le Sénégal viennent en seconde position avec respectivement 69 et 60milliards de francs CFA. Cette demande solvable est au Burkina le fait de 328 collectivités territorialesalors qu’au Sénégal, 96 collectivités territoriales sont à l’origine de la demande solvable.

Tableau 10 : Capacité d’emprunt des collectivités territoriales de l’espace UEMOA

Benin BurkinaCôte

d'Ivoire* MaliCapacité d'emprunt 33,52 69,46 110,00 43,63

Nombre de collectivités territoriales 54 328 33 529

Sénégal* Togo* Niger TotalCapacité d'emprunt 60,50 6,60 32,84 356,55

Nombre de collectivités territoriales 96 28 163 1 068

Source : Auteurs

Avec 43 milliards de francs CFA de demande solvable, le Mali vient en quatrième position après leSénégal et la Côte d’Ivoire. Plus de 500 collectivités territoriales maliennes sont à l’origine de cettedemande solvable. Le Bénin (54 communes) et le Niger (163 communes) contribue chacun environ 33milliards de francs CFA à la demande régionale solvable. Le Togo affiche à peine 7 milliards decapacité d’endettement.

b) Instrument de financement de la Composante

Autant le financement de la composante « Subvention » est assuré principalement sur les ressourcespropres de la Commission de l’UEMOA, autant le financement de la composante « Emprunt » est lefait des autres institutions et banques sous-régionales. En effet, la Conférence des Chefs d’Etat del’UEMOA a défini un partage des rôles entre la Commission de l’UEMOA et les différentes institutionsrégionales qui elles financement le développement. C’est ainsi que le financement de l’emprunt seral’affaire des institutions financières comme la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD), la

39

Banque Africaine de Développement (BAD), le Fonds de Garantie et de Coopération Economique(FAGACE), le Fonds de Solidarité Africain (FSA) et la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières(BRVM), la Banque d’Investissement de la CEDEAO (BIDC), etc.

Pour la composante Emprunt, la stratégie de financement utilisée est de mettre à contribution lescanaux existants. C’est ainsi que les modalités de financement vont se baser sur la mise en réseaudes différentes institutions sous-régionales déjà existantes et l’animation de ce réseau par le comitédirecteur du mécanisme. Trois modalités sont utilisées.

La première modalité concerne les plus grandes villes de l’UEMOA qui sont au nombre de 8 et quirecoupent les capitales nationales. Ces villes ont plus d’un million d’habitant chacune, à l’exception dela capitale de la Guinée-Bissau, Bissau qui a entre 300 000 et 500 000 habitants. La figure ci-dessousdécrit les trois axes d’accès à l’emprunt pour ces grandes villes et les quatre étapes successives àparcourir.

Les trois axes d’accès à l’emprunt sont : les ressources concessionnelles (Axe 1) qui sont issues deressources du Fonds Africain de Développement (FAD), de la Banque Ouest Africaine deDéveloppement (BOAD) ; les ressources non concessionnaires (Axe 2) issues des prêts bancairesclassiques auprès d’institutions comme la Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD), laBanque d’Investissement de la CEDEAO (BIDC) ; et les ressources non concessionnelles issues dumarché financier via la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières (BRVM) (Axe 3).

Figure 20 : Accès à l’emprunt pour les plus grandes villes de l’UEMOA

Source : Auteurs

Les quatre étapes d’accès à l’emprunt pour les très grandes villes de l’espace UEMOA sont ainsidécrites.

1. L’étape 1 est celle où la capacité d’endettement est estimée par le biais d’une analyse financière.Elle est faite par une des institutions sous régionales dont c’est le métier, vraisemblablement la BOADqui développe une activité d’emprunt pour les collectivités territoriales.

BOAD,AFD

ETAPE 1

Analyse - risque

ETAPE 2

Accès au prêt

ETAPE 3

Accès à la garantie

ETAPE 4

Bonification d’intérêts

BAD, BIDC,BOAD,AFD

FAGACE,BAD, FSA

BRVM FAGACE,BAD, FSA

BAD,BIDC,BOAD,AFD

FAGACE,BAD, FSA

FSA

AXE1

AXE3

AXE2

Ressourcesconcessionnelles

Prêts bancaires

Marché Financier

40

2. Une fois que la première institution sous-régionale atteste de la solvabilité d’une collectivitéterritoriale en estimant sa capacité d’endettement, la seconde étape concerne la décision soitd’octroyer un prêt à la collectivité territoriale par la BOAD, la BAD ou la BIDC pour les banques, soitl’autorisation accordée à la collectivité territoriale d’émettre des obligations sur le marché régional.

3. La troisième étape concerne l’octroi de la garantie à l’emprunt de la collectivité territoriale qui auraitauparavant bénéficié du quitus pour sa capacité d’endettement d’une part et d’autre part d’unedécision d’octroi de l’emprunt.

4. La quatrième étape concerne enfin la décision d’octroyer une bonification des taux d’intérêts dansle cas où les ressources ne sont pas concessionnelles ; c’est surtout le cas des prêts bancairesclassiques et des obligations émises sur le marché financier régional.

Ce travail de mise en réseau permettra de coordonner les différentes institutions régionales. Pourcela, le comité directeur du fonds, la Commission et le CCT devront préparer les différentesconventions que signeront toutes ces institutions avec le CCT pour mettre en œuvre le mécanisme.

Pour le cas particulier de la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières (BRVM), l’instruction N°36/2009du CREPMF: «portant modification et annulation de l’instruction N°33/2006 relative à l’Appel Public àl’Epargne au sein de l’UEMOA prévoie les conditions ci-dessous pour les Collectivités publiqueslocales ou territoriales.

1. Approbation conjointe de l’opération par le Ministre en charge des finances et celui encharge des collectivités locales

2. Autorisation de l’émission par le ou les organes délibérant

3. Les textes définissant le statut de la collectivité et sa capacité à contracter

4. Les budgets annuels des 3 derniers exercices

5. Les comptes financiers des 3 derniers exercices, approuvés par l’instance habilitée

6. Les budgets pour les 5 années à venir, équilibrés en recette et dépenses

7. Une note d’information.

Dans le cadre du mécanisme, la mise en réseau devra convenir de l’implication sur cette instruction.Elle devrait convenir que le franchissement de la première étape par une collectivité territorialeéquivaut à remplis les conditions 4 (Les budgets annuels des 3 derniers exercices), 5 (Les comptesfinanciers des 3 derniers exercices, approuvés par l’instance habilitée) et 6 (Les budgets pour les 5années à venir, équilibrés en recette et dépenses).

Par contre, les informations à mettre dans la note d’information des collectivités publiques locales outerritoriales ne changent pas, à savoir :

1. Nom et situation géographique de la collectivité ou du groupe de collectivités publiqueslocales ou territoriales

2. La liste des dirigeants élus

3. La description des titres offerts et leurs caractéristiques

4. L’organisation administrative et financière ainsi que la description des services techniques

5. La description du régime fiscal

6. Le programme d’investissement à financer par l’emprunt

7. Le plan de développement économique de la collectivité

8. L’évaluation des ressources financières et la situation de trésorerie

9. La notation de l’émission ou le cas échéant, les garanties offertes.

La seconde modalité d’accès à l’emprunt concerne les autres villes de l’UEMOA de plus de 300 000habitants et de moins de 500 000 habitants ; ils sont aujourd’hui au nombre de 14. On retrouve lesquatre étapes d’accès à l’emprunt (l’analyse-risque, l’accès au prêt, l’accès à la garantie, et l’accès àla bonification d’intérêt), mais seulement deux axes d’accès à l’emprunt via les ressourcesconcessionnelles et les prêts bancaires classiques. Pour les villes de l’UEMOA de cette taille, l’accèsau marché financier n’est pas prévu compte tenu de leurs faibles ressources. Cependant, l’objet de

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l’emprunt pourrait s’articuler sur la réalisation d’infrastructures et d’équipements à caractèremarchand.

Figure 21 : Accès à l’emprunt pour les collectivités territoriales de plus de 300 000 habitants

Source : Auteurs

4.4.3 – Composante « Appui institutionnel »a) Dimensionnement de la composante

La composante « Appui Institutionnel » s’articule autour du renforcement de la capacité d’absorptiondes collectivités territoriales de l’espace UEMOA. Deux cas sont prévus.

Le premier cas concerne les collectivités territoriales éligibles à la subvention et à l’emprunt. Ce sontd’une part les collectivités territoriales de base qui sont en dessous du seuil de ressources parhabitant et qui bénéficient pour ce fait de la subvention et d’autre part, les collectivités territoriales detout niveaux (communes, départements, régions, cercles, etc.) dont la capacité d’endettement estavérée. Plusieurs niveaux d’appui institutionnel sont à prévoir.

Pour les grandes collectivités territoriales et villes qui ont accès au marché financier, l’appuiinstitutionnel doit aider à les mettre au niveau des exigences de la notation. Rappelons que la notations’intéresse aussi bien aux facteurs quantitatifs que qualitatifs. Si les facteurs qualitatifs ont trait aucontexte institutionnel et financier de la décentralisation qui conditionne le cadre d’évolution desfinances publiques locales, les facteurs quantitatifs ont trait (i) au profil socioéconomique de lacollectivité locale, son potentiel économique et fiscal, (ii) aux procédures financières et budgétairesavec notamment un historique du budget et de ses différentes composantes, (iii) à l’analyse financièrequi met l’accent sur le niveau d’endettement actuel (y compris les garanties au profit d’autresinstitutions), la capacité d’emprunt, etc., et ce, en prenant en compte les institutions satellites de lacollectivité locale sur la base d’un budget consolidé. L’appui institutionnel devrait se concentrer sur lacapacité interne des collectivités territoriales à améliorer les facteurs quantitatifs et à générer unsystème de suivi – évaluation efficace.

BOAD,AFD

ETAPE 1

Analyse - risque

ETAPE 2

Accès au prêt

ETAPE 3

Accès à la garantie

ETAPE 4

Bonification d’intérêts

BAD, BIDC,BOAD,AFD

FAGACE,BAD, FSA

BAD, BIDC,BOAD,AFD

FAGACE,BAD, FSA

FSA

Axe 1 : Ressourcesconcessionnelles

Axe 2 : Prêts bancaires

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Cet appui institutionnel se fera dans la cadre de l’outil « Public Expenditures and FinancialAccountability ». Plusieurs villes africaines ont réalisé ou réalisent actuellement une évaluation PEFAsur la base de laquelle des programmes d’amélioration de performance financière ont été élaborés, etdes financements directs octroyés (en sous souverain) ou en cours par une institution financière. Unecapitalisation de cette expérience est nécessaire pour en tirer les leçons de ces premièresexpériences.

Pour les villes moyennes, l’appui institutionnel doit les aider à mettre en place un système degouvernance économique et financière plus offensive par la démarche ECOLOC. Compte tenu del’importance des villes secondaire dans le processus de peuplement de l’espace UEMOA et dans ledéveloppement économique et social des pays, il est important de les aider à identifier un certainnombre de leviers locaux qui devraient permettre aux responsables et opérateurs locaux d’agir sur ledevenir économique et social à long terme de leur localité et de son hinterland, en vue d’anticiper lestransformations structurelles et de maximiser l’impact d’éventuelles interventions extérieures (qu’ellessoient le fait de l’Etat, des partenaires au développement, ou des interventions des acteurs nonétatiques). Les documents opérationnels qui pourraient permettre une meilleure gestion de ces villessecondaires sont un Plan programme de Développement Territorial (PPDT) ; un Programmed’Investissement Prioritaire (PIP) ainsi que la répartition de sa prise en charge en termes demobilisation des ressources locales et extérieures ; un Programme d’Entretien Prioritaire (PEP) ; unProgramme de Réforme de la Fiscalité locale (PRF) ; un Programme de Réforme du ManagementMunicipal (PRM) ; un Portefeuille de Projets ou actions de Relance de l’économie locale (PPR) .

D’autre part, l’appui institutionnel doit se baser sur des thématiques telles que l’appui à la gestion desPartenariats Publics-Privés (PPP), Structurer les services financiers et statistiques, la programmationbudgétaire, la gestion des prêts, le suivi statistiques des données urbaines, la relation entre laplanification du développement urbain et la planification financière et budgétaire, le développementdes ressources humaines.

Pour les petites et rurales collectivités territoriales, l’appui institutionnel se basera sur la mise enœuvre du SAFIC. Conçu pour être rapidement approprié par des collectivités rurales et semi-urbainesde taille petites et moyennes, le SAFIC est à la fois une démarche et un instrument qui permetd’évaluer la fonctionnalité des collectivités locales et de les accompagner dans la recherche desolutions appropriées quant à leurs modes de gestion et de gouvernance. Basé sur des diagnostics etd’analyse, le SAFIC sert ainsi à identifier les dysfonctionnements et les potentiels de la collectivitélocale aux plans économique, financier et organisationnel et à élaborer des solutions locales etréalistes pour améliorer la gestion et la gouvernance locales.

Cet appui institutionnel devrait s’articuler sur l’appui à la planification et à la programmation desinvestissements, gestion financière et budgétaire, tenue à jour des données financières etcomptables, gestion des performances.

Le second cas concerne les collectivités territoriales qui ne bénéficient ni de la subvention (le niveaude ressources par habitant étant supérieure au seuil), ni de l’emprunt.

Pour ce groupe de collectivités territoriales, l’appui institutionnel aura comme objectif d’une part derationaliser les dépenses de fonctionnement et d’autre part de mobiliser plus de ressources internespropres afin de dégager une épargne suffisante devant permettre d’accéder à l’emprunt. L’objectif estde migrer toutes ces collectivités territoriales qui sont entre les deux composantes de la subvention etde l’emprunt vers ce dernier. Cet effort de renforcement de la capacité d’endettement se mettra enplace sur la base de convention individuelle signée par chacune des collectivités territorialesconcernées.

Le dimensionnement de la composante « Appui Institutionnel » est estimé à 23,6 milliards de francsCFA sur les 5 années, ce qui n’est pas réaliste. La planification financière de la composante ci-dessusmontre (1) que l’appui institutionnel pour les petites et rurales collectivités locales qui accèdent à lasubvention est importante dès la première année pour être ensuite dégressive ; (2) que l’accès àl’emprunt des Collectivités territoriales et villes moyennes et des grandes villes se feraprogressivement ; (3) qu’à l’issue de cinq premières années du mécanisme, toutes les activitésd’appui institutionnel seront pleinement mises en œuvre en ce qui concerne les collectivitésterritoriales qui accèdent à la subvention et à l’emprunt. Pour les collectivités territoriales qui nebénéficient ni de l’un, ni de l’autre, l’appui institutionnel se mettra en place progressivement sur labase de conventions avec les collectivités concernées.

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Ainsi, l’appui institutionnel concernera dès la première année jusqu’à la fin des cinq premières annéesl’ensemble des collectivités locales qui bénéficient de la subvention. Cependant, l’accès à l’empruntexige un certain nombre de pré-requis internes aux collectivités territoriales elles-mêmes ; c’estpourquoi notamment au niveau des petites villes, une montée en puissance est prévue.

Tableau 11 : Planification financière de l’appui institutionnelAn1 An2 An3 An4 An5 Total

Grandes collectivités 0,4 0,6 0,6 0,6 0,4 2,6Moyennes collectivités 0,6 0,6 1 1,2 1,2 4,6Petites et rurales collectivités 4,6 4,6 2,4 2,4 2,4 16,4Total 5,6 5,8 4,0 4,2 4 23,6

Source : Auteurs

b) Articulation institutionnelle

La mise en œuvre de l’appui institutionnel sera articulée sur le plan institutionnel avec deux instancesau niveau national.

La première institution qui sera mise à contribution dans la mise en œuvre de l’appui institutionnel estles mécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales. Dans les Etats, cesmécanismes appuient pour certains depuis une décennie les collectivités territoriales et développentleur capacité d’absorption des fonds. Ces mécanismes disposent d’un volet institutionnel pouraccompagner les institutions locales dans le renforcement de capacité de l’administration locale, lagestion financière locale ainsi que les processus décisionnels dans le cadre de la participation. Cetappui se base dans les pays sur des manuels de formation dédiés aux différents métiers descollectivités territoriales.

La seconde institution à mettre à contribution est le comité national des finances locales. Ce comitéqui regroupe tous les acteurs de la décentralisation au niveau national sera mis à contribution pourdélivrer des formations aux élus locaux, aux secrétaires généraux, directeurs des services techniqueset chefs de services financiers. Ces formations seront basées sur l’analyse financière des collectivitésterritoriales issue de la fonction de traitement et de centralisation des données financières locales quisera une tache centrale du comité.

5 – Faisabilité financière

Le mécanisme de financement des collectivités territoriales doit avoir un plan financier bien maîtrisésur 5 ans. Ces projections sont réalisées sous réserve d’une bonne mobilisation des institutionsfinancières régionales et panafricaines.

Le mécanisme communautaire de financement mobilise des fonds sous forme de subvention ou deprêts concessionnels sur le moyen et le long terme au profit des collectivités territoriales. Cependantdeux circuits financiers sont à relever : un premier circuit financier qui concerne la subvention etl’appui technique qui passera directement par le mécanisme ; et un second circuit financier quiconcerne les prêts qui passent directement du prêteur aux collectivités territoriales décentraliséesconcernées.

Pour l’emprunt, le mécanisme bénéficiera de ressources à coûts et durées d’amortissement différentsselon le prêteur : la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières (BRVM), la Banque Ouest Africaine deDéveloppement (BOAD), la Banque Africaine de Développement (BAD), la Banque d’investissementde la CEDEAO (BIDC) et le Fond de Solidarité Africain (FSA). Cependant, les ressources issues desprêts doivent être à taux concessionnel même si de légères différences vont exister entre lesconditions des prêts. Dans tous les cas, le mécanisme doit bénéficier de l’appui des Etas membres etde la Commission pour une véritable stratégie de mobilisation des ressources nécessaires aufinancement des collectivités territoriales. La mobilisation des ressources doit être soutenue etpermanente afin de créer les conditions de soutien durable du mécanisme.

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Cependant, le mécanisme doit accorder un accent particulier à l’appui institutionnel, c’est la garantiepour une utilisation rigoureuse des ressources et la redevabilité des collectivités territoriales, maissurtout la capacité d’absorption des ressources par les collectivités territoriales. Dans cette optique, laplanification financière du mécanisme devrait prendre en compte en compte la nécessaire montée enpuissance des collectivités territoriales parallèlement à leur progressive amélioration institutionnelle.

Le tableau ci-dessous montre la planification de l’emploi des emplois du mécanisme de financementdes collectivités territoriales de l’espace UEMOA. La subvention convergence sera, pour des raisonsde justice et d’équité, versée entièrement dès la première année. C’est ce qui explique l’effortimportant à faire en matière d’appui institutionnel dès les premières années pour développer lacapacité d’absorption des collectivités territoriales. La subvention prévue pour l’intégration régionaleconnaitra un mode de versement progressif, ce qui s’explique par le mode d’allocation des ressourcesretenu. En effet, au contraire de la subvention convergence qui est versée au profit des collectivitésterritoriales bénéficiaires, la subvention intégration régionale est liée à un appel à projets, ce quirequiert un progressif développement de la procédure. Il en est de même pour l’emprunt, où lamoyenne annuelle ne sera atteinte qu’à l’issue de la cinquième année ; le temps de renforcer lescapacités locales et de mettre en réseau les banques institutionnelles sous-régionales.

Tableau 12 : Planification financière des emplois du mécanisme

An1 An2 An3 An4 An5 TotalSubvention Convergence 22,45 22,45 22,45 22,45 22,45 112,3Subvention Intégrationrégionale 10 10 12 15 15 62Emprunt 8 16 16 25 32 97Appui Institutionnel 5,6 5,8 4 4,2 4 23,6Total 46,1 54,3 54,5 66,7 73,5 294,9

Source : Auteurs

Afin de permettre au mécanisme communautaire d’être opérationnel, une stratégie de mobilisation desressources financières permettra de mettre à contribution les ressources internes et les différentesinstitutions partenaires. Les ressources financières du mécanisme seront tout d’abord tirées desressources propres de la Commission de l’UEMOA. En effet, le prélèvement communautaire desolidarité (dont le montant est d’environ 60 milliards de francs CFA) qui constitue l’essentiel desressources propres de la Commission peut être mis à contribution à hauteur de 15% les deuxpremières années. La contribution pourra être ajuste à 20% la troisième et quatrième année et 25% lacinquième année. L’UEMOA devrait ainsi sur l’ensemble de la période contribuer à hauteur de 20% dubudget du mécanisme. Les institutions financières contribueront pour ce qui est de l’emprunt descollectivités territoriales, au total 97 milliards sur la période, soit environ 33% du budget dumécanisme. Enfin, les institutions partenaires telles que l’Union Européenne, la Coopération Suisse, laCoopération française, le Fonds d’Equipement des Nations Unies (FENU), la Banque Africaine dedéveloppement (BAD) seront mobilisées pour assurer le reste des ressources nécessaires à l’appuiinstitutionnel et à la subvention, soit 47% du budget total du mécanisme sur la période.

Tableau 13 : Planification financière des ressources du mécanismeAn1 An2 An3 An4 An5 Total

Institutions financières 8,0 16,0 16,0 25,0 32,0 97,0Commission UEMOA 10,0 10,0 12,0 12,0 15,0 59,0Partenariats 28,1 28,3 26,5 29,7 26,5 138,9

46,1 54,3 54,5 66,7 73,5 294,9

Source : Auteurs

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6 – Montage organisationnel et institutionnelLe fonctionnement du mécanisme communautaire de financement des collectivités territoriales sebasant sur le principe de subsidiarité, sa création prend en compte l’existence d’institutions oumécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales. C’est pourquoi, le principe d’unestructure souple et légère de gestion sera retenu.

Cette structuration légère du mécanisme s’explique par la mise à contribution des mécanismesnationaux de financement des collectivités territoriales qui existent dans tous les pays de l’UEMOA.Ces mécanismes dont l’expertise est avérée suivront le financement de la contribution du mécanismeaux collectivités territoriales dans les différents Etats de telle sorte que les moyens humains etfinanciers nécessaires à la supervision des actions financées soient marginaux.

6.1 – Composition du comité de pilotage

Le mécanisme de financement des collectivités territoriales sera dirigé par un Comité de Pilotage. Ilsera composé de :

- Le Président du CCT; préside le Comité ;

- La Commission (le Président ou son représentant); assure la vice-présidence du Comité ;

- La BOAD (le Président ou son représentant) ;

- Le FAGACE (le Président ou son représentant);

- Le FSA (le Président ou son représentant) ;

- La BRVM (le Président ou son représentant) ;

- Trois représentants du CCT (représentant chacun des trois niveaux de collectivitésterritoriales de l’UEMOA) ;

- Le Commissaire chargé du Département de l’Aménagement du territoire, assisté du Directeurdu mécanisme qui assure le secrétariat du Comité.

6.2 - Tâche du Comité de Pilotage

Le comité de pilotage des mécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales a lestaches suivantes :

i. Mobilisation des ressources financières nécessaires à la mise en œuvre des activités du mécanismecommunautaire de financement des collectivités territoriales. C’est une tâche continue et permanentequi mobilisera une bonne partie du temps des membres du comité de pilotage. Dans cette tache demobilisation des ressources, les membres du comité de pilotage pourront bénéficier de l’appui de laCommission et plus particulièrement du département en charge de l’aménagement du territoire.

Dans la pratique, le comité de pilotage sera en charge de l’élaboration des dossiers de demande definancement auprès des partenaires techniques et financiers ainsi que du suivi de ces dossiers jusqu’àleur aboutissement.

ii. Animation des relations avec les institutions ou mécanismes de financement des collectivitésterritoriales au sein de l’UEMOA.

6.3 – De la Direction du mécanisme

La Direction du mécanisme sera caractérisée par sa légèreté afin de minimiser ses coûts defonctionnement.

Dans cette optique, elle sera composée de :

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- Un Directeur, spécialiste du financement du développement ayant une expérience en gestionfinancière des collectivités territoriales et une dizaine d’année d’expérience dont au moins lamoitié au poste de directeur financier de grandes collectivités territoriales, principalement descapitales de pays de l’UEMOA ;

- Un spécialiste de l’instruction et de suivi des projets ayant au moins 04 ans d’expériencesdans l’analyse des projets;

- Un analyste financier totalisant au moins quatre (04) ans d’expériences dans l’analysefinancière des projets ;

- Une secrétaire.

La direction du mécanisme est chargé de :

- l’établissement des listes des collectivités territoriales bénéficiaires de la subvention ;

- l’élaboration des différentes conventions avec les institutions partenaires ;

- la préparation des dossiers de demandes de financement ;

- le suivi des subventions accordées aux collectivités territoriales dans le cadre du mécanismecommunautaire ;

- le lancement et l’analyse des appels à projets sur l’intégration régionale ;

- le suivi des dossiers des collectivités territoriales auprès de la Banque Ouest Africaine deDéveloppement (BOAD), du FAGACE, du Fonds de Solidarité Africain (FSA) et de la BourseRégionale des Valeurs Mobilières (BRVM);

- le suivi des relations avec les institutions ou mécanismes de financement des collectivitésterritoriales dans les pays ;

- le secrétariat du comité de pilotage

Figure 22: Schéma fonctionnel du mécanisme communautaire

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6.4 – Les secrétariats permanents des associations de pouvoirs locaux

A l’exception de la Guinée-Bissau, dans tous les Etats membres de l’UEMOA, il y’a autantd’associations nationales de collectivités territoriales que d’échelles de collectivités territoriales. AuNiger, on retrouve l’Association des Régions du Niger (ARENI) ainsi que l’Association desMunicipalités du Niger (AMN) ; Au Mali, l’Association des Municipalités du Mali (AMM), l’AssociationCercle et l’Association des Régions ; au Sénégal, l’Association des Maires du Sénégal (AMS),l’association des communautés rurales et l’association des régions ; la Côte d’Ivoire avec l’Union desVilles et Communes de Côte d’Ivoire (UVICOCI) ; Au Bénin avec l’Association Nationale desCommunes du Bénin (ANCB) ; le Togo avec l’Union des Communes du Togo (UCT) ; le Burkina avecl’Association des Municipalités du Burkina Faso (AMBF).

Ces associations nationale de pouvoirs locaux sont organisées et notamment ont un secrétariatpermanent doté de compétences humaines et de ressources financières. Ce secrétariat permanentinstruit les dossiers relatifs aux collectivités territoriales du pays et prépare leur participation à tous lescadres de dialogue au niveau national sur le développement du pays en général et sur ladécentralisation en particulier.

6.5 – Les Comités Nationaux de Finances Locales (CNFL)

Dans le cadre de la mise en œuvre des politiques de décentralisation et en vue de préfigurerl’harmonisation des comptabilités locales dans la zone UEMOA, les Etats membres de l’UEMOA ontmis en place des Comités Nationaux des Finances Locales (CNFL). Ces comités ont été crées par

CCT

FAGACE BRV

FSA BOAD

CommissionUEMOA

ComitéPilotage

DirectionMécanisme

SecrétariatsPermanentsdes APL

Comités Nationauxdes Finances Locales

DépartementDATC

SecrétariatPermanentdu CCT

COLLECTIVITES TERRITORIALES DE L’ESPACE UEMOA

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arrêté pris en conseil des ministres dans les pays suivants : Bénin (arrêté n°165/MISAT/MF/MPREPE/DC du 09 octobre 1998), Burkina (arrêté conjoint n° 99-048/MATS/MEF du25 mai 1999), Mali (arrêté interministériel n° 1235/MEF.MATCL-SG du 19 avril 2000), Niger (arrêté n°104/MI/AT/MF/MP du 10 mai 2000), Sénégal (arrêté n° 008919 du 16 août 2000) et Togo (arrêtéinterministériel n°008/MEFP/MISD du 14 août 2000). Le Comité National des Finances Locales duBénin a été renforcé par décret n°2008-274 du 19 Mai 2008, ses attributions ont été étendues aupilotage du Fonds d’Appui au Démarrage des Communes (FADeC). Les CNFLs sont composés desdirecteurs généraux des collectivités locales, du trésor et de la comptabilité publique, des impôts, dubudget, de la statistique et des représentants d’autres administrations centrales impliquées dans ladécentralisation. Plusieurs représentants des élus locaux font partie des CNFL.

Certains de ces comités nationaux des finances locales se sont cependant éteints depuis quelquesannées, se réunissant que très épisodiquement. La fonction de centralisation et de traitement desdonnées financières des collectivités territoriales sera réactivée et suivie dans le cadre de l’appuiinstitutionnel qui sera mis en place pour le mécanisme communautaire. Ces comités nationauxtransmettent toutes les informations nécessaires à l’établissement des listes de collectivitésterritoriales éligibles aux différentes composantes du mécanisme.

6.6 – Les mécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales

Ce sont généralement des établissements parapublics disposant de l’autonomie financière et d’unconseil d’administration. Les ressources proviennent dans un premier temps des ressources publiquesque l’Etat transfère aux collectivités locales. Puis au fil des années se sont ajoutées les ressources dela coopération internationale et plus particulièrement des interventions des coopérations multilatéralesau premier rang desquelles la Banque Mondiale dans les différents pays, et ce, dans le cadre de sesprojets de développement urbain puis de développement municipal.

A l’exception de la Guinée-Bissau, tous les Etats ont un mécanisme national. Au Sénégal, c’estl’Agence de Développement Municipal qui met en œuvre un programme de prêt aux communes(PRECOL) ; Au Mali, l’Agence Nationale d’Investissement des Collectivités Territoriales (ANICT) dontles ressources proviennent de l’Etat et des contributions des partenaires au développement octroiedes subventions d’investissement aux collectivités territoriales ; En Côte d’Ivoire, le Fonds de Prêtsaux Collectivités Locales (FPCL) a pour mission d’octroyer des prêts aux communes ; Au Togo, leFonds d’appui aux Collectivités Territoriales (FACT) a pour a pour mission de donner des subventionsaux collectivités territoriales, mais aussi des garanties d’emprunt ; Au Niger, l’Agence Nationale deFinancement des Collectivités Territoriales est chargée de donner des subventions aux collectivitésnigériennes ; au Bénin, le Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADEC) distribue lessubventions de l’Etat et des partenaires internationaux aux communes ; enfin au Burkina, le Fondsoctroie des subventions aux collectivités territoriales ; dans ses statuts, il peut aussi octroyer des prêtsaux collectivités territoriales pour des investissements dont la rentabilité est dûment établie.

Tous ces mécanismes nationaux ont un système de suivi-évaluation des actions des collectivitésterritoriales. Ils ont un circuit financier qui est intégré dans les finances publiques ; ils utilisentgénéralement le Trésor Public, ce qui permet de respecter les directives de l’UEMOA en matière definances publiques, mais aussi d’assurer la traçabilité des fonds et leur inscription dans les budgetsdes collectivités territoriales. En outre, ces mécanismes ont des manuels de procédures agréés parles institutions de coopération internationale et assurent des audits réguliers des comptes descollectivités locales bénéficiaires.

7 – Critères d’éligibilité

7.1 – Conditions d’éligibilité des collectivités territoriales au financement du mécanismecommunautaire

Les conditions d’éligibilité au financement du mécanisme communautaire sont de deux types.

Pour les subventions, les conditions d’éligibilité sont de deux natures ; un niveau de ressources nepermettant pas d’assurer un minimum standard de services publics locaux, un document deplanification et des budgets exécutés et approuvés.

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La subvention pour l’intégration concerne soit des collectivités territoriales qui sont aux frontièresinternes de l’espace UEMOA et donc sont frontalières d’autres collectivités territoriales de l’espaceUEMOA, soit des collectivités territoriales qui nouent des actions de coopération décentralisées avecd’autres collectivités des autres pays de l’Union.

La subvention pour la convergence est liée à la collectivité territoriale elle-même. En effet, laconvergence est perçue comme l’engagement de la Communauté d’assurer un niveau minimum deservices publics locaux à tout citoyen de l’Union, quelque soit son lieu de résidence. C’est ainsi quecette capacité d’une collectivité locale à fournir un niveau de service minimum est appréciée par lebiais du niveau de ressources par habitant. En dessous d’un certain seuil de niveau de ressourcesfinancières par habitant, la collectivité locale n’est pas en mesure d’assurer ce niveau de servicestandard à ces populations.

L’objectif de la convergence est donc de combler le gap du niveau de ressources par habitant pours’assurer que ce niveau le niveau de service minimum est assuré pour tout citoyen, quelque soit sonlieu de résidence. L’éligibilité concerne les collectivités territoriales dont le niveau de ressources parhabitant est en dessous du seuil arrêté. Sur cette base, pour que l’éligibilité d’une collectivitéterritoriale soit définitive, deux conditions sont à remplir.

La première condition à remplir est l’existence d’une planification communale décrivant les actions àmettre en place pour assurer l’amélioration des conditions de vie des populations. Ce document deplanification est le Plan de Développement Communal (PDC). Ce document est préconisé dans tousles pays de l’UEMOA par les textes d’orientation de la décentralisation.

La seconde condition pour les collectivités territoriales est la transmission des comptes de l’année n-1.Il s’agit du budget exécuté et approuvé pour l’année n-1, décrivant d’une part les différentes sourcesde recettes et de l’autre l’utilisation des ressources locales pour les différentes rubriques de dépenses.

La troisième condition est applicable après la première année de subvention. Il s’agit du budgetexécuté et approuvé de la première année de subvention reçue. Ce budget doit indiquer clairement lemontant de la subvention reçue en recettes, mais aussi l’utilisation de cette subvention dans le budgetd’investissement de la collectivité territoriale. Cette disposition participe de la volonté de contribuer àfaire du budget local, l’instrument qui fédère toutes les actions locales

Pour l’emprunt, les conditions d’éligibilité des collectivités territoriales est de deux sortes ;institutionnelles et techniques.

La première condition institutionnelle est interne à la collectivité territoriale. Pour qu’une collectivité soitéligible à un prêt, il faut un accord de son conseil municipal. En effet, si les décisions sur les dettes àcourt ou très court terme ainsi que les avances de trésorier peuvent être du recours du maire, parcontre, les dettes de long terme liées à des programmes d’investissement et d’équipement doiventêtre exposées, discutées et votées par le conseil municipal.

Chaque décision d’emprunt de long terme liée à des programmes d’investissement et d’équipementdoit être exposées, discutée et votée par le conseil municipal ; cette procédure prend place dans leprocessus plus large d’élaboration du budget de la collectivité territoriale. Avant le vote du conseilcommunal, les programmes d’investissements et d’équipement, objets de l’emprunt, font l’objet deplusieurs concertations entre les cadres municipaux chargés de l’élaboration des mouturessuccessives du budget et les élus locaux. Pendant ces allers-retours, les élus locaux apprécient lesobjectifs d’investissement et d’équipement au niveau local et les mettent en parallèle avec lesressources propres ainsi que l’épargne nette.

La seconde condition institutionnelle est externe à la collectivité territoriale. Dans les Etats membresde l’UEMOA, l’accord du Ministère en charge des collectivités locales et du Ministère des Finances estrequis.

7.2 – Les types d’actions éligibles au Fonds

L’éligibilité des actions au mécanisme de financement des collectivités territoriales de l’espaceUEMOA dépend des différentes composantes.

- Composante subvention

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Pour la Composante Subvention, les actions éligibles sont classées en deux groupes selon lacontribution à l’intégration régionale ou selon leur contribution à la convergence régionale.

Les actions éligibles à l’objectif d’intégration sous-régionale sont celles qui concourent aurenforcement de l’idéal d’intégration par le bas. Ce sont des actions promues par les collectivitésterritoriales et qui concourent à :

- La mise en place d’intercommunalité de projets dans les zones transfrontalières autour deprojets concrets de génération d’emplois et de revenus d’une part ou d’accès des populationsaux services publics locaux d’autre part ;

- la facilitation et le développement des flux d’échanges promus par les collectivités territorialesau sein des espaces transfrontaliers ;

- le renforcement des actions de coopération – jumelage entre collectivités territoriales del’espace UEMOA ;

- La création et la structuration des métiers des collectivités territoriales dans l’espace UEMOA ;

- L’échange d’expériences et d’expertise autour de la gestion des collectivités territoriales dansl’espace UEMOA.

Les actions éligibles à l’objectif de renforcement de la convergence régionale sont celles qui sontinscrites dans les Plans de Développement Communaux (PDC) des collectivités territoriales del’espace UEMOA, particulièrement :

- les investissements dans le domaine des équipements marchands générateurs de revenus :marchés, abattoirs, auto-gares, etc ;

- les investissements qui supportent la fourniture des services publics locaux dans le domainede la santé, de l’éducation, de l’assainissement, etc ;

Il est clairement indiqué que toutes les dépenses suivantes ne sont pas éligibles au financement dumécanisme communautaire. Ce sont :

- les dépenses de fonctionnement courant ;

- l’achat de véhicules

Pour l’accès à l’emprunt, les actions éligibles sont de l’opportunité des collectivités territoriales comptetenu du contenu des dossiers convenus avec l’organisme prêteur. Mais une priorité est donnée auxinvestissements générateurs de revenus comme les marchés, les abattoirs, les autogares, etc.

7.3 – Les bénéficiaires du mécanisme

Le mécanisme opérationnalise ses activités en articulation avec les institutions régionales telles que laBanque Ouest Africaine de Développement (BOAD), la Bourse Régionale des Valeurs Mobilières(BRVM), le Fonds Africain de Garantie et de Coopération Economique (FAGACE) et le Fonds deSolidarité Africain. Les bénéficiaires du mécanisme sont :

- les collectivités territoriales ;

- les associations nationales de collectivités territoriales pour la subvention ;

- les intercommunalités de collectivités territoriales ;

- les jumelages ou coopération décentralisée de collectivités territoriales

8 – Résultats à atteindre par le mécanismeRésultat N°1 : Les collectivités territoriales de l’UEMA accèdent à des subventions leur permettant definancer des investissements locaux afin d’assurer un niveau minimum de services publics locaux auxpopulations ;

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Résultat N°2 : Une mise en articulation des institutions financières de l’espace UEMOA permet auxcollectivités territoriales d’obtenir la garantie et la bonification d’intérêts nécessaire pour accéder auxemprunts leur permettant de financer les infrastructures et équipements urbains ;

Résultat N°3 : Une ligne de crédit à taux concessionnel est mise en place auprès de la Banque OuestAfricaine de Développement (BOAD) et permet aux collectivités territoriales de financer leursinvestissements publics locaux ;

Résultat N°4 : Les collectivités territoriales de l’UEMOA accèdent à des subventions leur permettantde développer des projets transfrontaliers ou de coopération décentralisée afin de renforcerl’intégration régionale ;

Résultat N°5 : Les collectivités territoriales de l’espace UEMOA améliorent leur niveau dedéveloppement institutionnel dans le financement des investissements publics locaux et la gestion desservices publics locaux

9 – Sources de financement potentielles du mécanisme

9.1 – Les ressources propres de l’Union

Les Chefs d’Etat ont défini les ressources propres de la Commission de l’UEMOA au sein du TEC.Rappelons que le Tarif Extérieur Commun (TEC) de l’UEMOA est composé de trois parties : les Droitsde Douanes qui reviennent aux Etats, la Redevance Statistique et le Prélèvement Communautaire deSolidarité (PCS). C’est donc cette troisième partie qui sert à financer la Commission de l’UEMOA.

Le mécanisme communautaire de financement des collectivités territoriales de l’espace UEMOApourra bénéficier d’un pourcentage du prélèvement communautaire de solidarité.

9.2 – Les institutions financières panafricaines ou sous-régionales

Ces institutions financières panafricaines ou régionales occupent une part importante dans lefinancement du développement dans l’espace UEMOA.

La Banque Africaine de Développement (BAD) est en Afrique l’institution de financement dudéveloppement par excellence. Les pays de l’espace UEMOA bénéficient d’un classementavantageux qui permet de leur octroyer des ressources à des conditions concessionnelles via lesressources du Fonds Africain de Développement (FAD). D’autre part, la BAD vient d’élaborer l’UrbanDevelopment Strategy (UDS) dont les mécanismes de mise en œuvre sont en étude. Cesmécanismes pourraient s’articuler à ceux élaborés dans le cadre de cette étude de faisabilité pourapporter des ressources financières supplémentaires aux collectivités territoriales de l’espaceUEMOA.

Le Fonds de Solidarité Africain (FSA) a été créé le 21 décembre 1976 avec pour mission de faciliter ledéveloppement économique de ses Etats membres africains en jouant le rôle de catalyseur dessystèmes financiers en vue de permettre, aux Etats et aux entreprises publiques et privées, d’unepart, l’accès aux crédits destinés à financer des projets d’investissements productifs, et d’autre part,en leur facilitant la mobilisation de l’épargne locale et extérieure notamment par des interventions engarantie sur les marchés financiers. Le FSA, dont le siège est implanté à Niamey au Niger, est devenueffectivement opérationnel à partir de septembre 1979. Pour accomplir sa mission, le FSA dispose detrois techniques d’intervention : la garantie des prêts bancaires et des émissions d’empruntsobligataires, la bonification de taux d’intérêt et l’allongement de la durée des prêts par l’octroid’avances de refinancement.

Le FSA compte actuellement treize (13) Etats membres dont sept pays membres de la CEDEAO(Bénin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Mali, Niger, Sénégal, Togo), trois pays de la CEMAC (Gabon,RCA, Tchad) ainsi que trois pays du COMESA (Burundi, Ile Maurice et Rwanda).

La Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD) a comme objectif le développement équilibrédes Etats membres et la réalisation de l’intégration économique de l’Afrique de l’Ouest. Les statutsprécisent que dans le choix des actions auxquelles elle portera concours, une considérationparticulière devra être donnée à celles susceptibles (1) de faciliter le développement des Etats

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membres de l’Union les plus défavorisés par les conditions naturelles, et (2) de concourir àl’intégration des économies des Etats de l’Union. La collecte des disponibilités intérieures aux fins dufinancement des actions de développement, l’animation du marché régional des capitaux ainsi que ledrainage des ressources extérieures vers la zone furent aussi des missions essentielles assignées àla Banque. La BOAD finance (1) la construction ou l’amélioration d’infrastructures nécessaires audéveloppement, notamment en matière de communication, d’équipements hydrauliques, d’électricité,etc. (2) l’amélioration, la création ou le transfert de propriété des moyens de production et dedistribution dans les secteurs rural et industriel, (3) les études de préparation de projets.

La BOAD intervient directement ou par l’intermédiaire de filiales, de fonds spéciaux constitués par elleou d’institutions financières nationales. Ses interventions peuvent revêtir les formes suivantes : prisede participation, prêts à long et moyen terme, aval et bonification d’intérêts. Les Etats membres, lescollectivités et établissements publics, les institutions financières, les organismes, entreprises etparticuliers peuvent bénéficier de ses financements.

Coopération Economique (FAGACE) est un Etablissement Public International à caractèreéconomique et financier, spécialisé dans la promotion des investissements publics et privés. LeFAGACE a trois missions : la garantie des prêts à moyen ou long terme destinés au financement ouau refinancement d’investissements productifs ; la garantie des opérations à court terme visant àpromouvoir le commerce ou les productions locales, à renforcer les Institutions financières ouinternationales, notamment les IMF ; l’allègement des conditions d’emprunt par la bonification du tauxd’intérêt ou l’allongement de la durée de crédit ; le financement direct des projets de développement ;la prise de participation dans le capital social d’entreprises nationales ou régionales ; la gestion defonds pour le compte de tiers.

Les pays membres du FAGACE sont : le Bénin, le Burkina, le Cameroun, la Centrafrique, le Congo, laCôte d’Ivoire, la Guinée Bissau, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Rwanda, le Sénégal, le Tchad et leTogo.

La Banque d’Investissement de Développement de la CEDEAO (BIDC) est une institution financièreinternationale instituée par la CEDEAO. Elle comprend deux guichets dont l’un est destiné à lapromotion du secteur privé et l’autre au développement du secteur public. Son siège est à Lomé auTogo. Son objectif essentiel est de contribuer à l’essor économique de l’Afrique de l’Ouest à travers lefinancement des projets publics et privés relevant des domaines du transport, de l’énergie, destélécommunications, de l’industrie, des services, de la réduction de la pauvreté, de l’environnement etdes ressources naturelles.

La BIDC intervient dans la zone CEDEAO que constituent les quinze Etats membres: le Bénin, leBurkina Faso, le Cap Vert, la Côte d'Ivoire, la Gambie, le Ghana, la Guinée, la Guinée Bissau, leLibéria, le Mali, le Niger, le Nigeria, le Sénégal, la Sierra Leone et le Togo

9.3 – Le marché financier régional

La décision de création du Marché financier régional est prise en décembre 1993 et la mise en œuvrede cette opération est confiée à la Banque centrale des États de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO). C’estseulement en 1996 qu’intervient l’adoption par le Conseil des Ministres de l’Union de la convention dela création du Conseil Régional de l'Epargne Publique et des Marchés Financiers (CREPMF) ; et il afallu attendre septembre 98 pour voir le démarrage effectif des activités de la BRVM. La Bourserégionale des valeurs mobilières constitue, avec le Conseil régional de l’épargne publique et desmarchés financiers (CREPMF), l’une des deux structures de ce Marché financier régional. Le marchéobligataire comporte comprend quatre catégories. Les obligations émises par des sociétés de droitprivé (Obligation corporate), les obligations émises par le trésor public d'un des États membres del'UEMOA (Obligation d'État), les obligations émises par une institution sous régionales (ObligationsRégionales) et les obligations émises par les organismes internationaux dont les centres de décisionsont en dehors de la zone UEMOA (Obligations Kolas).

Les performances du marché financier régional ont été surprenantes et démontrent la vitalité del’épargne régionale, ce qui promet de belles perspectives en ce qui concerne les collectivitésterritoriales. Preuve de cette vitalité, le montant moyen levé par an depuis le début sur le marchéobligataire n’a cessé d’augmenter, il est 75 milliards par an en moyenne entre 1998 et 2005 et de 185milliards par an de 2005 à nos jours. Sur un horizon de 5 ans (2005-2010), le montant levé par les

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Etats (744 milliards F CFA) sur le marché primaire (1 150 milliards F CFA) représente près de 65 %des emprunts obligataires émis.

D’autre part, le Plan de développement du marché financier régional soutenu par la Banque Mondiale,l’Agence Française de Développement (AFD) et l’Agence Canadienne pour le DéveloppementInternational (ACDI) a permis entre autres l’étude sur la réforme des garanties (assouplissement…)dont le corollaire s’est traduit par l’introduction de la notation dans l’espace UEMOA , mécanisme quidevrait abaisser le cout de la levée de fonds sur le marché obligataire.

9.4 – Les partenaires multilatéraux

Les partenaires multilatéraux sont l’Union Européenne (UE) et la Banque Mondiale (BM) pour ceux quisont plus présents dans la région UEMOA.

En ce qui concerne l’Union Européenne (UE), les efforts de mobilisation des ressources financièresdevront mettre l’accent sur le Fonds Européen de Développement (FED) qui alloue des ressourcesfinancières sous forme de dons. Il en est de même pour les ressources de l’Association Internationalede Développement (IDA) de la Banque Mondiale qui octroie des prêts à des conditionsconcessionnelles

10 – Conditions de réussite du mécanisme de financement des collectivitésterritoriales

9.1 – Les conditions internes aux Etats membres de l’UEMOA

La première condition de réussite est l’existence d’un cadre institutionnel favorable. Plusieursdimensions sont concernées. Tout d’abord, il est important que les textes d’orientation de ladécentralisation des Etats membres autorisent l’emprunt des collectivités territoriales. C’est le cas detous les pays de l’UEMOA même si les conditions internes à remplir pour les collectivités ne sont pasles mêmes.

Cependant, ce qui est aussi important pour les institutions financières dans leurs relations avec lescollectivités territoriales, c’est un cadre institutionnel qui donne une marge de manœuvre importanteaux entités locales. Cela appelle à l’existence de lois organiques et de textes légaux spécifiques quiprécisent de manière claire les matières pour lesquelles les collectivités locales ont des compétencespropres ou partagées avec l’Etat ou les autres niveaux de collectivités infranationales. Par exemple,l’existence de lois sur la décentralisation alors que les décrets d’application manquent est unecontrainte à la crédibilisation des collectivités territoriales auprès des institutions financières. C’estpourquoi, l’accès des collectivités locales à des ressources nouvelles est lié à l’existence d’unelégislation sur la décentralisation qui est clairement en lien avec la constitution, et dont les décretsd’application sont promulgués et appliqués. Une chose est l’existence d’un cadre institutionnelfavorable, une autre est d’assurer sa stabilité car les changements brusques ou soudains ne sont pasde nature à rassurer les agents économiques et financiers. C’est pourquoi les pays doivent s’engagerà garantir les acteurs économiques et financiers qui sont en relation avec les collectivités territorialesde changements permanents qui peuvent amener à augmenter le risque et l’incertitude.

Un autre élément du cadre institutionnel favorable est la gouvernance locale. En effet la désignationdes organes délibérants et exécutifs des collectivités locales par l’élection démocratique est unélément essentiel pour la responsabilisation des dirigeants des collectivités locales vis-à-vis descitoyens et donc pour la redevabilité. Elle permet une meilleure gouvernance, une délivrance demeilleurs services aux populations et une gestion financière transparente. Elle contribue àl’amélioration des relations de confiance entre les populations et les institutions publiques locales etpar conséquent à la solidité du processus de décentralisation. Les textes légaux et réglementaires,garantissent la désignation des assemblées locales et les organes exécutifs des collectivités localespar l’élection démocratique sur l’ensemble du territoire national doivent pour cela être généralisés àl’ensemble des pays de l’espace UEMOA.

Un élément important des conditions de réussite est la régularité, la transparence et la stabilité dusystème de transferts. Les transferts financiers de l’Etat aux collectivités territoriales font partie des

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ressources locales. Les transferts financiers de l’Etat financiers aux collectivités territorialess’expliquent pour trois raisons. Tout d’abord, les compétences pour lesquelles les collectivités localesagissent comme des agences de l’Etat (Etat civil, Police, Politique de développement économique,Politique d’aménagement du territoire, Politique de l’emploi…) ; les compétences pour lesquelles lescollectivités locales jouent partiellement le rôle d’agence pour l’Etat (politiques nationales sectorielles,politiques d’équité et politiques d’aide sociale, politique d’appui aux jeunes, aux femmes, aux retraités,aux handicapés, …) ; et les compétences propres des collectivités locales qui étaient autrefoisexercées par l’Etat et qui sont désormais transférées aux collectivités territoriales. Il est important pourla prévisibilité des transferts que le montant annuel soit un pourcentage précis des ressources del’Etat, qu’il soit adéquat (juste compensation des charges transférées aux collectivités locales), et quesa répartition aux collectivités territoriales soit basée autant que possible sur des formulestransparentes et prévisibles.

L’objectif vers lequel les pays doivent tendre pour assurer les meilleures conditions de réussite est unmontant prévisible des ressources de l’Etat allouées aux collectivités locales, soit qu’il s’agisse d’unpourcentage des ressources de l’Etat affecté aux collectivités locales, soit qu’on procède del’évaluation des coûts des compétences transférées à laquelle adosser les transferts ; desmécanismes transparents de transferts financiers de l’Etat aux collectivités locales ; une répartitionselon des formules connues, ce qui les rend prévisibles ; et l’utilisation la plus libre possible desressources transférées.

Les conditions de réussite sont aussi liées à l’existence d’une fiscalité propre des collectivitésterritoriales. La marge de manœuvre globale des villes et collectivités locales dépend beaucoup deleur autonomie financière. Celle-ci est une fonction importante des ressources propres descollectivités locales que sont le produit des taxes locales, les redevances pour services rendus auxusagers des services locaux, le produit des activités génératrices de revenus initiées par lescollectivités locales, et/ou le produit des emprunts ou obligations émises sur le marché financier. C’estpourquoi l’existence d’un champ fiscal propre des collectivités territoriales est une des conditions deréussite du mécanisme. Les collectivités locales bénéficient d’une marge plus ou moins grande pour lafixation de la nature et du niveau de leurs taxes et redevances, selon que leur base et leur taux sontfixés par elles-mêmes dans le cadre de la loi, ou sont déterminés au niveau des autorités centrales.Leur autonomie est plus ou moins effective selon qu’elles collectent elles mêmes le produit desredevances et impôts locaux ou qu’elles doivent s’en remettre aux services de l’Etat pour cettecollecte.

C’est pourquoi les pays doivent s’engager vers un renforcement de la marge de manœuvre desentités décentralisées de l’espace UEMOA en octroyant un champ fiscal propre aux collectivitésterritoriales ainsi qu’une marge de manœuvre dans la fixation des taux, des bases ainsi que la collectedes produits de ces impôts locaux.

La transparence et de la gestion financière locale est une des conditions de succès du mécanisme.L’autonomie locale n’est pas contradictoire de la réalisation d’audit financiers réguliers des collectivitésterritoriales ; la transparence est un élément indispensable à la bonne gouvernance des affairespubliques. Elle est nécessaire à l’efficacité et à l’efficience de l’action des collectivités locales ; elle estincontournable pour la redevabilité des autorités locales vis-à-vis de la population. La transparenceest améliorée grandement lorsque les citoyens ont accès aux informations sur le fonctionnement et lagestion des collectivités locales, lorsque les autorités locales respectent un certain nombre de règleset procédures légales en matière de recrutement et d’administration du personnel, d’appels d’offres,de passation des marchés, de suivi de l’exécution contractuelle ; et si la loi exige que les collectivitéslocales soient soumises à des audits réguliers et indépendants, financiers mais aussiorganisationnels, dans les délais et suivant un calendrier précis, et si cette loi est appliquée.

C’est pourquoi, les pays doivent mettre en place les conditions d’une systématisation de l’audit de lagestion financière locale. La redynamisation des institutions nationales (Cour des comptes, Chambredes comptes, etc.) chargées de l’audit financier local participera de la mise en place des conditionsd’une réussite du mécanisme.

Enfin, la crédibilité des collectivités territoriales est liée à leur capacité à honorer leurs engagements,notamment vis-à-vis de leurs fournisseurs et créanciers. Or souvent l’unicité de caisse se traduit parun déficit de trésorerie pour les collectivités territoriales ; les cas où malgré leurs avoirs au Trésor,leurs mandats demeurent impayés sont légion aujourd’hui. Le paiement à temps des chèques émisparticipe de la crédibilisation des collectivités territoriales.

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9.2 – Les conditions internes au mécanisme

En plus des conditions internes aux pays de l’UEMOA, la manière dont le mécanisme sera géré etrendra compte est une des conditions importantes de réussite. En effet, le mécanisme doit mettre enplace un solide système comptable et d’audit. C’est pourquoi le mécanisme devra :

- Élaborer des manuels comptables ;

- Rédiger les termes de référence du système de contrôle interne et d’audit du mécanisme ;

- Rédiger les termes de référence des audits du mécanisme qui seront effectués par desauditeurs externes indépendants ;

- Rédiger des termes de référence séparés pour les audits des structures appuyées qui seronteffectués par des auditeurs indépendants ;

- Établir les directives du système de contrôle interne à suivre par les structures appuyées.

L’autre condition interne du mécanisme indispensable au succès est la mise en place d’un systèmed’information de gestion dont les principaux éléments pour la subvention, l’accès à l’emprunt et l’appuiinstitutionnel doivent être codifiés.

Pour la subvention, les procédures normalisées sont :

- établissement de la liste de collectivités territoriales bénéficiaires de la subvention ;

- établissement des accords de partenariats avec les mécanismes ou instruments nationauxchargés de suivre la mise en œuvre des subventions aux collectivités territorialesbénéficiaires ;

- signature des accords de partenariat ;

- vérification de l’utilisation des subventions ;

- suivi.

Pour l’accès à l’emprunt, les procédures normalisées sont :

- réalisation de l’analyse financière des collectivités territoriales ;

- établissement de la liste de collectivités territoriales pouvant accéder à l’emprunt ;

- établissement des accords de partenariats avec les institutions financières régionales : BOAD,FAGACE, FS, BRVM ;

- signature des accords de partenariat avec les institutions financières;

- vérification de l’utilisation des prêts ;

- suivi.

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Figure 23 : Schéma financier du mécanisme communautaire

Pour l’appui institutionnel, les procédures normalisées sont :

- établissement de la liste de collectivités territoriales bénéficiaires de l’appui institutionnel, cesont celles qui accèdent à la subvention et à l’emprunt ;

- établissement des accords de partenariats avec les mécanismes ou instruments nationaux pouropérationnaliser ces appuis ;

- signature des accords de partenariat ;

- vérification de l’effectivité des appuis institutionnels ;

- suivi.

Les mécanismes nationaux de financement des collectivités territoriales doivent suivre les collectivitésterritoriales sur le terrain et le mécanisme communautaire doit suivre les mécanismes et instrumentsnationaux de financement des collectivités territoriales. Pour produire les résultats attendus, le Fondsdoit définir des normes de performance et de présentation de l’information à suivre par les cibles qu’ilfinance. Il est essentiel de créer un système d’information et de gestion (SIG) pour assurer unéchange de rapports réguliers entre les collectivités territoriales et les mécanismes et instrumentsnationaux (structures contractualisées), et entre ces mécanismes et instruments nationaux et lemécanisme. La mise en place d’un système d’information et de gestion adapté au mécanisme et desstructures contractualisées améliorera sensiblement les capacités de gestion des collectivitésterritoriales décentralisées.

Mécanismecommunautaire

Mécanismesnationaux

COLLECTIVITES TERRITORIALES DE L’ESPACE UEMOA

Organismeprêteur

Audits

Axe 1 : EmpruntAxe 1 : Subvention etAppui institutionnel

Audits

Audits

APPUI A LA COMMISSION DE L’UEMOA EN VUE DE LA...

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