AI Dans Les Collectivites Territoriales 1

Mémoire pour l’obtention du Master 2 Audit Interne des Organisations

IAE d’Aix en Provence

L’Audit interne dans les collectivités territoriales Soutenu par : Cécile Van Den Crommenacker Année Universitaire 2008/2009

Mémoire : L’audit interne dans les collectivités territoriales

Master 2 Audit Interne des Organisations 2008/2009 IAE d’Aix en Provence 2

Remerciements Ce mémoire, dont la rédaction fut longue et parsemée d’embûches, représentait un réel défi. Je n’avais en effet abordé la thématique des collectivités locales que partiellement, lors d’un mémoire précédent. Il ne fut donc pas évident de « créer » ce mémoire, et je me suis largement appuyé sur la littérature pour ce faire. Ce mémoire n’aurait cependant pas pu voir le jour sans l’aide et la sollicitude des responsables de services d’audit interne et/ou d’inspection rencontrés. Je tiens donc à remercier tout particulièrement Mr Cédric Wambergue et son équipe qui m’ont chaleureusement accueilli et présenté le service d’Inspection générale et audit de la Communauté Urbaine de Lille. Cette rencontre n’aurait pas été possible sans Mr André Vanderschelden, Responsable du pôle Inspection Générale et Audit, que je tiens aussi à remercier. Je veux aussi remercier Mme Elodie Portelli, auditrice interne puis Chef du centre Audit Interne à la Communauté Urbaine de Bordeaux de 2005 à 2007. Sa rencontre m’a permis de bénéficier de nombreux éléments et m’a apporté un éclairage significatif sur de nombreuses problématiques. Merci enfin à Mme Brigitte Joseph-Jeanneney, directrice de l’Inspection Générale de la Ville de Paris qui a accepté de me consacrer du temps pour échanger sur les pratiques et les enjeux du service qu’elle dirige. Je tiens aussi à remercier Gabrielle Alessandri, stagiaire à l’Inspection Générale, qui a m’a apporté son éclairage sur de nombreux éléments concernant l’Inspection Générale de la Ville de Paris. Enfin, je remercie Mr Jacques Vera de sa confiance et de son soutien tout au long de l’année universitaire. Merci aussi à tous les intervenants et personnels qui ont contribué au Master Audit Interne des Organisations de l’IAE – et ont fait de cette année une période de formation intense et enrichissante.



Sommaire INTRODUCTION ...............................................................................................................................5 I. LES STRUCTURES DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE : CONTOURS, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ...................................................................................... 8

A. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ................................................................................ 91. Principes ...................................................................................................................... 92. Caractéristiques........................................................................................................... 93. Historique – Le rôle de la décentralisation............................................................... 104. Les pouvoirs et les compétences des collectivités territoriales ................................. 13

B. L’INTERCOMMUNALITE .................................................................................................. 181. Principes de la coopération intercommunale............................................................ 182. Historique .................................................................................................................. 183. Objectifs ..................................................................................................................... 194. Fonctionnement ......................................................................................................... 195. Les types de structures intercommunales .................................................................. 196. Et dans le futur ?........................................................................................................ 22

C. LES ENJEUX DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE ........................................................ 231. Eléments généraux..................................................................................................... 232. Le management des structures territoriales .............................................................. 24

II. LES STRUCTURES D’AUDIT INTERNE, D’INSPECTION ET/OU D’EVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES : ETAT DES LIEUX, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX.................................................................................................................................. 32

A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES D’EVALUATION, DE CONTROLE INTERNE, DE GESTION DES RISQUES ET D’AUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES : LES DONNEES DU TERRAIN........................................................................................................................... 34

1. L’évaluation des politiques publiques ....................................................................... 342. Le contrôle interne et la maîtrise des risques............................................................ 36

B. LE CONTROLE INTERNE : EVOLUTIONS ET PRATIQUES .................................................... 42C. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE L’AUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES ..................................................................................................................... 44D. LES MISSIONS DES SERVICES D’AUDIT INTERNE ET D’INSPECTION DANS LES COLLECTIVITES...................................................................................................................... 46

1. Les objectifs de l’audit interne et/ou d’inspection..................................................... 462. Les types de missions ................................................................................................. 463. Le périmètre des missions.......................................................................................... 474. Les méthodes.............................................................................................................. 475. Les modalités de recrutement et d’affectation........................................................... 486. Les services d’audit et de contrôle dans les différents niveaux d’administration territoriale ........................................................................................................................ 48

E. LES SERVICES EN CHARGE DE L’AUDIT INTERNE ............................................................. 511. Spécificités et apports des services d’audit interne par rapport à d’autres structures de contrôle........................................................................................................................ 512. Les termes de l’audit et de l’évaluation..................................................................... 523. Eléments de comparaison .......................................................................................... 55



4. Les structures de contrôle, d’audit interne et d’évaluation dans les différents niveaux de l’administration territoriale ........................................................................................ 565. Eléments de synthèse ................................................................................................. 58

F. QUEL FUTUR POUR LES SERVICES D’AUDIT ET D’INSPECTION?........................................ 601. Des besoins insatisfaits et croissants......................................................................... 602. Des rapports en faveur de la création d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale ....................................................................................................................... 613. Les limites actuelles des contrôles dans les collectivités........................................... 614. Les limites des services d’audit et d’inspection internes aux organisations territoriales....................................................................................................................... 625. L’IGAT : une solution « miracle » ?.......................................................................... 62

G. BONNES PRATIQUES ....................................................................................................... 631. Problématiques générales d’organisation et de management de la collectivité ....... 632. Quelles sont les conditions nécessaires pour une évaluation réussie ? .................... 653. Les recommandations en terme de contrôle interne pour les collectivités locales ... 664. Les bonnes pratiques en matière d’audit interne ...................................................... 76

III. L’AUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES : REALITES ET PERSPECTIVES.................................................................................................................... 81

A. INTERET ET PRESENTATION DES STRUCTURES ................................................................ 81B. PRESENTATION DES SERVICES RENCONTRES................................................................... 82

1. La Communauté Urbaine de Lille ............................................................................. 822. La Communauté Urbaine de Bordeaux ..................................................................... 873. La Ville de Paris ........................................................................................................ 92

C. ANALYSE CRITIQUE........................................................................................................ 981. Les raisons des spécificités de l’audit interne dans les collectivités locales............. 982. Les bonnes pratiques relevées ................................................................................... 983. Les points sensibles.................................................................................................. 101

CONCLUSION ................................................................................................................................105

LISTE DES ABREVIATIONS.....................................................................................................107

LISTE DES FIGURES ...................................................................................................................108

LISTE DES TABLEAUX ..............................................................................................................109

SOMMAIRE DETAILLE .............................................................................................................110

BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................................................113

ANNEXES .........................................................................................................................................117



Introduction Aujourd’hui, les collectivités territoriales sont au cœur du débat. En effet, si ce mémoire a été clos à la fin de l’été 2009, il est clair que la réforme des collectivités territoriales prévue à l’agenda de la rentrée 2009 est un élément fort de l’actualité politique. Annoncée dès 2008, cette réforme est fortement soutenue par le pouvoir exécutif : le Président de la République en a fait une de ses priorités pour la deuxième moitié de son quinquennat. Ce texte vise à moderniser l’organisation de l’administration territoriale. Un décret est donc paru le 22 octobre 2008 qui annonçait la création d’un « Comité pour la réforme des collectivités territoriales », présidé par Mr E. Balladur. Ce comité a pour mission « d’étudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure allocation de leurs moyens financiers »1. Le rapport a été rendu le 5 mars 2009 et il propose 20 mesures. Le Comité recommande notamment de : favoriser les regroupements volontaires de régions et de départements par des dispositions législatives ; avant 2014, achever d'une part la carte de l'intercommunalité et rationaliser d'autre part la carte des syndicats de communes ; ne plus créer de nouveaux «pays» au sens de la loi du 4 février 1995 ; créer par la loi onze premières métropoles, à compter de 2014 (Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Strasbourg, Rouen, Toulon et Rennes) ; confirmer la clause de compétence générale au niveau communal (métropoles, communes nouvelles issues des intercommunalités et autres communes) et spécialiser les compétences des départements et des régions etc. Le texte devait être examiné le 29 juillet en conseil des ministres mais il a été reporté à début septembre, après son passage devant le Conseil d’Etat. Ensuite, le Sénat puis l’Assemblée Nationale devraient débattre du texte. La discussion devrait s’achever au début de l’année 2010. Cette réforme est portée par le constat que l’administration territoriale est très complexe et comporte différents niveaux n’ayant aucun lien hiérarchique entre eux. Le découpage administratif du territoire apparaît être inadéquat avec les besoins des citoyens. Selon certains détracteurs, le développement de l’intercommunalité aurait aggravé la situation en générant une fiscalité supplémentaire. Ainsi, dans un rapport de 2007, le sénateur A. Lambert souligne « l’enchevêtrement des compétences et la contractualisation polymorphe » ayant « un coût élevé » et entravant « l’efficacité des politiques publiques ». Ainsi, il n’existe pas de réelle spécialisation des collectivités : les actions de la région, du département et de la commune et des intercommunalités peuvent se superposer et donc réduire fortement leur pertinence et leur efficacité escomptée. La fiscalité locale est aussi critiquée pour sa lourdeur et son augmentation constante et significative. Ainsi, les collectivités doivent faire face à des pressions des citoyens et de l’Etat concernant leur gestion et leur utilisation des fonds publics. En effet, étant libres de s’administrer, elles doivent mettre en place et animer des dispositifs leur permettant de maîtriser leurs activités, d’aider à la réalisation de leurs objectifs et de limiter leurs risques. La « bonne gestion » des fonds publics – et donc des processus internes et des politiques publiques – est une exigence croissante.

1 Source : http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/home/index.php



Il est néanmoins important de souligner que cette réforme des collectivités n’est qu’un acte d’une dynamique plus ancienne et plus large. En effet, la question de la modernisation des services publics et de l’Etat est une problématique récurrente et à laquelle de nombreux dispositifs tentent de répondre. Longtemps critiqué pour leur gestion, les administrations de l’Etat ont du moderniser leurs pratiques. La Loi organique relative aux lois de finances (Lolf), promulguée en 2001 et applicable depuis 2006, réforme en profondeur la gestion de l’Etat. La logique et l’architecture budgétaire ont été totalement revues, le budget a été rendu plus lisible et les managers publics ont été responsabilisés. La Lolf vise donc à rendre l’action de l’Etat plus performante. La performance, que l’on peut définir comme « la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socio-économique, de qualité de service ou d’efficience de la gestion » est donc un objectif clé de la modernisation publique. Ainsi, la démarche de performance est un « dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l’atteinte des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés ». Pour ce faire, l’audit est un moyen qui semble pertinent. En effet, F. Mordacq, dans son ouvrage La réforme de l’Etat par l’audit (2009), montre que les réformes structurelles sont indispensables pour assainir les finances publiques. Selon l’auteur, la réforme par l’audit est vraiment efficace. Ainsi, les audits de modernisation mis en place et l’ensemble des démarches qui y sont liés, ont vraiment permis d’améliorer la performance de l’Etat. Au niveau des collectivités territoriales, l’amélioration de la gestion publique et la performance sont des thématiques qui ont déjà été abordées. En effet, les collectivités se sentent concernées par les enjeux de performance. Par ailleurs, elles cherchent à maîtriser leur budget et mettent donc en place des dispositifs pour améliorer leur gestion. La question n’est donc pas tant de savoir si l’audit peut aider à réformer et à moderniser – mais plutôt de savoir dans quelle mesure les démarches d’audit interne sont mises en place pour améliorer la gestion publique locale. En effet, il semble clair que la mise en place de l’audit interne permet d’optimiser la gestion de la structure. Cette affirmation est cohérente avec la définition de l’audit interne proposée par l’IFACI : « l’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. » L’objectif de ce mémoire est donc d’établir un état des lieux des pratiques d’audit interne et/ou d’inspection dans les collectivités territoriales. Il s’agira aussi d’identifier les problématiques et les enjeux liés à l’audit interne dans ces structures. En effet, il apparaît que les collectivités territoriales possèdent des spécificités propres qui génèrent des problématiques particulières. Ces dernières devraient donc entraîner la mise en place de pratiques spécifiques, que nous allons chercher à identifier et à caractériser. Afin de répondre à l’objectif fixé, le mémoire sera articulé en trois parties. Tout d’abord, nous allons définir et approfondir le cadre d’analyse, c'est-à-dire les collectivités locales et les structures communales. Après avoir présenté ces structures, leurs



attributions et leurs modes de fonctionnement, nous étudierons plus en détail les problématiques de management et de performance dans ces structures. C’est ainsi que dans une deuxième partie nous serons amené à nous pencher les pratiques des collectivités en termes d’audit interne, d’inspection, d’évaluation, de contrôle…Après avoir retracé leur historique, nous examinerons les données générales en termes de pratiques effectives dans les collectivités. Ensuite, nous nous intéresserons en détail à l’audit interne (fondements, objectifs, périmètre, méthodologie…) puis aux services exerçant de telles missions. Enfin, nous exposerons les limites de l’audit interne dans ces structures ainsi que les bonnes pratiques communément admises. Une troisième partie vise à compléter ces données générales et synthétiques. En effet, afin de donner un aspect opérationnel et concret au mémoire, nous présenterons trois services d’audit interne, dont les responsables ont accepté de nous rencontrer. Après une description de leurs services, nous effectuerons une analyse critique des pratiques relevées. Nous identifierons donc les bonnes pratiques et les questions en suspens qui peuvent être un frein à l’activité des services d’audit interne. Nota bene : Afin de faciliter la transparence, nous porterons un soin attentif à la citation des sources externes. Ainsi, une bibliographie est située en annexe, qui permet au lecteur de retrouver les documents utilisés pour la rédaction du mémoire. Cette bibliographie est découpée suivant l’architecture globale du mémoire. Nous utiliserons aussi les notes de bas de pages (renvois directs), seulement dans le cas où le document utilisé ne fait référence qu’à un seul élément concis, précis et directement identifiable qui serait cité dans le mémoire.



I. Les structures de l’administration territoriale : contours, problématiques et enjeux Nous allons tout d’abord nous pencher sur les organisations qui permettent d’administrer le territoire, afin de mieux cerner quels sont les différents types de structures qui existent, et aussi quels sont leurs attributions, leurs fonctionnements et leurs enjeux. Nous nous pencherons donc tout d’abord sur les collectivités territoriales, puis sur les structures de coopération intercommunale – et enfin nous nous intéresserons aux défis auxquels doit faire face l’administration territoriale dans son ensemble. Cette première partie devrait donc permettre d’éclaircir les notions de « collectivité territoriale » et de « structure intercommunale », ce qui facilitera par la suite la compréhension des problématiques et des enjeux liés à la mise en place de structures d’audit interne au sein de ces dernières. Avant tout, il est nécessaire de définir ce que l’on entend par la notion d’« administration territoriale » - et de situer cette dernière par rapport aux collectivités locales. D’un point de vue général, on voit que les collectivités territoriales, de même que les structures intercommunales, font partie de l’administration territoriale, notion plus vaste (voir tableau 1 ci dessous). Collectivités territoriales et administration territoriale L’administration territoriale est l’organisation administrative et institutionnelle du territoire : il s’agit du découpage du territoire et des pouvoirs. En France, le territoire est divisé en plusieurs éléments et selon des logiques différentes :

- les collectivités territoriales, qui répondent à une problématique politique - les circonscriptions, qui obéissent à une logique électorale - les services déconcentrés de l’Etat, pour les exigences administratives.

La France métropolitaine est actuellement divisée en : • 22 régions métropolitaines et 4 d’outre mer • 96 départements métropolitains et 4 d’outre mer • 329 arrondissements • 3 883 cantons (leur rôle est surtout électoral) • 36 783 communes

Il existe aussi des EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunale) qui regroupent plusieurs communes. Ce dernier point, étant donné son importance, sera détaillé ultérieurement.

Tableau 1 Collectivités territoriales et administration territoriale



A. Les collectivités territoriales 1. Principes

Une collectivité territoriale est généralement définie comme une administration, distincte de l’Etat qui exerce certaines compétences sur un territoire donné. La collectivité territoriale est donc une structure qui diffère de l’Etat : ce n’est pas une administration publique au sens propre du terme. En effet, la collectivité territoriale a en charge un territoire administratif précis ainsi que les personnes qui y sont rattachées. Collectivité locale ou collectivité territoriale ? Avant la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (relative à l’organisation décentralisée de la République), les termes de « collectivité locale » et de « collectivité territoriale » étaient tous les deux utilisés dans le Constitution (respectivement à l’article 34 et au titre XII). La révision constitutionnelle sus-citée a supprimé le terme de « collectivité locale » qui n’est donc plus fondé juridiquement. Cependant, cette expression est encore souvent utilisée.

Tableau 2 Collectivité locale ou collectivité territoriale? Les textes encadrant le fonctionnement des collectivités territoriales sont : la Constitution, les lois et les décrets. Il existe aussi un Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui reprend l’ensemble des dispositions qui leur sont applicables.

2. Caractéristiques

Les collectivités territoriales ont trois grands éléments qui les définissent et les distinguent des autres structures administratives :

La personnalité morale : Cela permet notamment d’agir en justice et de conclure des contrats avec d’autres structures juridiques. Ainsi, on peut dire que les collectivités sont autonomes : elles disposent de leur propre budget, personnel… Cela n’est pas le cas des autres administrations publiques (ministères, services déconcentrés de l’Etat…) qui représentent directement l’Etat et n’ont pas de personnalité morale.

Les compétences : Les collectivités ont des compétences propres qui leur sont

attribuées par le Parlement. En théorie, ces structures peuvent agir dans tous les domaines de l’action publique, du moment que l’intérêt public local est en jeu. Cela rejoint le principe de subsidiarité qui existe à l’échelon européen (voir tableau 3). La loi du 5 avril 1884 précise que les communes ont une clause générale de compétence : « Les communes règlent par leur délibérations les affaires de la commune ». Ainsi, les communes ont par défaut les compétences pour régler les affaires qui les concernent.

Cependant, et afin de limiter la liberté des collectivités, ces dernières voient leurs compétences encadrées par l’organe exécutif : les collectivités n’ont pas le droit de décider seules de leurs attributions ni de créer des organes nouveaux. La loi édicte donc les compétences qui sont attribuées aux différents niveaux des collectivités territoriales (communes, départements, régions…).



La libre administration : La collectivité dispose d’un pouvoir de décision, exercé par un conseil de représentants élus. Les décisions prises sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux. Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivités disposent d’un pouvoir réglementaire2, c'est-à-dire qu’elles ont « le pouvoir de prendre unilatéralement (sans l’accord de leurs destinataires) des actes exécutoires comportant des dispositions générales et impersonnelles ». La liberté d’administration est donc réelle vis-à-vis de l’Etat mais aussi des autres collectivités territoriales : l’article 72 de la Constitution précise qu’aucune collectivité ne peut exercer de pouvoir sur une autre, même si elle est située à un niveau supérieur.

Ces principes généraux étant posés, il apparait nécessaire d’étudier les collectivités territoriales dans une perspective historique et politique – afin de mieux comprendre plus globalement l’évolution et les enjeux liés à ces structures.

3. Historique – Le rôle de la décentralisation

Les collectivités territoriales s’inscrivent dans un mouvement global de décentralisation, qui a été impulsé il y a bientôt une trentaine d’années.

a) Les principes de la décentralisation La décentralisation consiste en un transfert des compétences de l’Etat vers des structures distinctes de lui, et notamment vers les collectivités territoriales. Il existe différents degrés de 2 Définition du pouvoir réglementaire : http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/pouvoir-reglementaire.html

Le principe de subsidiarité Ce principe est une maxime selon laquelle, lorsqu’une action publique est nécessaire, elle doit être allouée à l’entité la plus petite capable de résoudre le problème elle-même. Plus généralement, ce principe répond à la question de la recherche du niveau d’action politique le plus pertinent : si une action est menée plus efficacement à un niveau inférieur, c’est cette structure qui doit la diriger, et non un échelon supérieur. Le principe de subsidiarité est ancien, mais il a été remis à l’honneur par l’Union Européenne : il s’agit en effet d’un droit communautaire (article 5 du Traité de Maastricht). L’objectif est que les décisions prises au niveau supérieur (l’UE) ne doivent l’être seulement si l’intervention des niveaux inférieurs (les pays membres) est moins efficace. Ainsi, pour que l’échelon supérieur intervienne, il faut que son efficacité soit incontestablement plus efficace que l’action des autres niveaux. A noter, cependant, que ce principe ne concerne pas les attributions déjà fixées de l’Union Européenne (Politique Agricole Commune…). Ainsi, on voit que le principe de compétence des collectivités est proche du principe de subsidiarité appliqué au niveau de l’Union Européenne.

Tableau 3 Le principe de subsidiarité



décentralisation et donc des niveaux d’autonomie plus ou moins grands pour les institutions à qui les compétences sont attribuées. La France est généralement considérée comme un pays centralisateur, où peu de compétences sont attribuées aux échelons inférieurs, et notamment aux régions. Il existe deux types de décentralisation :

- La décentralisation fonctionnelle : Ici, l’Etat transfère certaines de ses compétences à un établissement public, qui dispose d’une personnalité morale propre et donc d’une autonomie de décision et de fonctionnement. Ces établissements sont généralement spécialisés dans un domaine (comme l’Université par exemple). Cependant, on note que ces établissements peuvent être supprimés (contrairement aux collectivités territoriales) et sont souvent dépendants financièrement de l’organe créateur.

- La décentralisation territoriale : Elle « vise à donner aux collectivités locales des

compétences propres, distinctes de celles de l’État, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. La décentralisation rapproche le processus de décision des citoyens, favorisant l’émergence d’une démocratie de proximité. L’Etat transfère ses compétences aux collectivités territoriales, qui sont alors compétentes pour les décisions liées à leur territoire. »3

Nous nous concentrerons ici sur la décentralisation territoriale, qui est en lien avec le sujet étudié dans le mémoire. Dans le cadre de la décentralisation, les collectivités vont disposer d’une autonomie de décision et de fonctionnement (elles disposent de leur propre budget) ; elles ont donc la possibilité de s’administrer librement. Le pouvoir est donné à des élus locaux. Ainsi, il existe une véritable adaptation des décisions aux particularités des situations locales. En contrepartie de cette liberté, les collectivités sont contrôlées par une autorité de tutelle, représentant l’Etat. Ce contrôle vise principalement à s’assurer de la légalité des actes effectués, et plus généralement de ne pas rompre le principe d’unité de l’Etat français. Décentralisation et déconcentration Il est important de ne pas confondre décentralisation et déconcentration. La déconcentration consiste à déléguer des compétences à des agents ou des structures situés au niveau local – mais ces derniers relèvent de l’administration : il n’y pas d’intervention d’une autre personne morale. Ils sont donc sous l’autorité directe de l’Etat et ne disposent d’aucune indépendance. A l’inverse, la décentralisation est un transfert de compétences vers des personnes morales de droit public distinctes de lui, les collectivités territoriales.

Tableau 4 Décentralisation et déconcentration 3 Définition de la décentralisation, Assemblée Nationale, mars 2009 : http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/decentralisation.asp



b) Les grandes étapes de la décentralisation Les premières lois de décentralisation remontent à 1871 et 1884. Ces dernières créent en effet d’une part le Département et le Conseil Général, et d’autre part l’administration communale, qui sera sous l’autorité du maire et du conseil municipal. A cette époque, ces deux structures disposent de peu de compétences : le préfet, représentant de l’Etat, dispose du pouvoir exécutif pour le département et exerce un contrôle très fort sur les actes administratifs des collectivités. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions, dite « loi Defferre » ou encore « Acte I de la décentralisation » est une réforme institutionnelle majeure et constitue la première pierre de la décentralisation de l’Etat français. Les points principaux de cette loi sont les suivants :

- La suppression de la tutelle administrative exercée par le préfet : Ce dernier exerçait un pouvoir de contrôle a priori sur l’opportunité des décisions des collectivités. Désormais, son seul pouvoir est le contrôle a posteriori de la légalité des actes des collectivités. Par ailleurs, si le préfet estime qu’un acte est illégal, il doit saisir le tribunal administratif qui statuera seul sur l’acte. Des procédures de communication entre le préfet et les collectivités sont instaurées, visant à limiter les procédures juridictionnelles.

- Le transfert du pouvoir exécutif du préfet vers le département et la région : Les présidents du Conseil Régional et du Conseil Général assurent désormais l’exécution des mesures prises par la région et le département.

- La transformation de la région en collectivité locale. Ainsi, il existe désormais trois niveaux de collectivités : les communes, les départements et les régions.

Dans les années suivantes (1982 à 1984), des lois vont définir les compétences de chaque niveau de collectivité et instaurer les transferts de ressources. La loi du 6 février 1992 fait suite à un relatif ralentissement du processus de décentralisation, et vise, entre autres, à favoriser la coopération entre collectivités territoriales. La loi du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement », vise à simplifier et renforcer la coopération intercommunale impulsée en 1992. En effet, les communes peuvent désormais se regrouper dans un Etablissement public de coopération intercommunal (EPCI). La loi Voynet (loi du 25 juin 1999) officialise la notion de « pays », en tant qu’espace de projet pour l’aménagement du territoire. Ainsi, les communes qui présentent une cohésion économique, géographique, culturelle ou sociale, peuvent s’allier pour gérer certaines missions. Cependant, les pays n’ont pas vocation à administrer, mais plutôt à gérer des projets locaux, précis, visant généralement à la promotion de leur territoire. Il s’agit donc d’un nouveau type de structure qui s’ajoute aux autres plus qu’il ne les complète. La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 constitue une véritable avancée pour le processus de décentralisation, on l’appelle aussi « Acte II de la décentralisation ». Les principaux apports de cette loi sont :

- Elle énonce que « l’organisation de la République est décentralisée » (article 1er) - Elle inclut dans la Constitution la région en tant que collectivité territoriale (article 72) - Elle pose le principe de l’autonomie financière des collectivités (article 72-2) - Elle proclame le droit à l’expérimentation des collectivités (article 72)



- Elle institue le référendum décisionnel local et le droit de pétition pour les électeurs (article 72-1).

Ainsi, la décentralisation est le fruit d’un long processus, qui s’est néanmoins accéléré ces 25 dernières années. Aujourd’hui cependant, nombreux sont ceux qui appellent à un « Acte III » de la décentralisation afin de relancer cette démarche. On constate donc qu’il existe désormais trois niveaux de collectivités, qui ont à leur charge des compétences transférées par l’Etat et exercent un réel pouvoir de décision et d’exécution, à l’aide de ressources humaines et matérielles propres. Cependant, chaque niveau de collectivité n’a qu’un certain nombre de compétences qui lui sont propres, compétences que nous allons décrire dans la partie suivante. Etant donné que, par la suite, nous nous intéresserons plus particulièrement à l’audit interne au sein des communes et des structures intercommunales, nous ne décrirons que succinctement les attributions des régions et des départements.

Figure 1 L'administration territoriale française

4. Les pouvoirs et les compétences des collectivités territoriales

a) Les collectivités à statut particulier On note que quelques collectivités possèdent un statut particulier. Il s’agit de :

- La Ville de Paris, qui recouvre une commune et un département, et dont le statut a été défini par la loi du 31 décembre 1982, et ce pour des raisons historiques (le pouvoir central se méfiait de la légitimité du Maire de la capitale) et pour tenir compte de son importance démographique. Ainsi, la ville est divisée en 20 arrondissements, chacun comportant un maire (organe exécutif) et un conseil d’arrondissement (organe délibérant). L’arrondissement gère les équipements de proximité, ce qui constitue une sorte de décentralisation interne à la ville de Paris. Par ailleurs, le conseil de Paris, composé de 163 membres, est l’organe délibérant de la commune et du département. L’organe exécutif de la commune et du département est constitué du Maire de Paris. Celui-ci a les mêmes pouvoirs que qu’un autre maire, à l’exception du pouvoir de police, détenu par le préfet de police de Paris.



- La région Ile de France, créée par la loi du 6 mai 1976, qui est une collectivité territoriale, mais dont les attributions sont plus larges. En effet, la région Ile de France est compétente pour les espaces verts, certains équipements collectifs, la circulation et le transport des voyageurs. Pour compenser ces responsabilités, la région dispose de ressources supplémentaires : des taxes diverses (redevance pour la création de bureaux…), dotation de l’Etat, remboursements de prêts à des entreprises ou des collectivités (RATP, SNCF...) et des recettes diverses.

- Les villes de Lyon et Marseille, qui bénéficient d’un statut particulier suite à la loi du 31 décembre 1982, du fait de leur importance démographique. Ces villes sont divisées en arrondissements, chacun ayant un conseil d’arrondissement élu et pouvant donc atténuer le pouvoir du maire. Ces conseils gèrent les équipements culturels, sociaux et sportifs en lien avec le conseil municipal, mais leur rôle est surtout consultatif vu qu’ils ne disposent pas de moyens propres.

- La Corse, qui dispose d’une relative autonomie de gestion, afin de diminuer la

violence des revendications en faveur de l’indépendance. La Corse dispose donc de plusieurs institutions : l’Assemblée de Corse, le Conseil exécutif (qui dirige la collectivité de la Corse), le Conseil économique, social et culturel (qui a un rôle consultatif). Les actes de la Collectivité Territoriale de Corse sont contrôlés par le préfet et la Chambre régionale des comptes, comme pour les autres collectivités.

b) La région Les régions sont des zones géographiques délimitées, qui regroupent plusieurs départements. Les premiers mouvements de création des régions (liés à des projets de décentralisation administrative) remontent au début du XXème siècle mais leur reconnaissance officielle en tant qu’entité administrative distincte de l’Etat (et donc en tant que collectivité territoriale) s’est effectuée en 1982, avec la loi de décentralisation. Elles cessent alors d’être de simples territoires pour l’action publique. Le découpage actuel est encore source de débats puisqu’il est proposé de ramener le nombre de régions de 22 à 15. Cette proposition n’a à l’heure actuelle pas eue de suite. Aujourd’hui, les régions n’ont aucune autonomie législative ni réglementaire. Elles reçoivent néanmoins des ressources de l’Etat et disposent d’un budget qu’elles répartissent dans différents domaines. Leur action s’articule surtout autour du développement économique, social et culturel. Les domaines de compétences attribués aux régions sont les suivants :

- Le développement économique : C’est le domaine principal d’intervention de la région. En effet, la région « coordonne sur son territoire les actions de développement économique des collectivités territoriales et de leurs groupements » (loi du 13 août 2004). A ce titre, elle définit le régime des aides économiques et élabore un schéma régional de développement économique.

- L’aménagement du territoire : Elle participe à la détermination de la politique nationale d’aménagement et de développement durable. Par ailleurs, elle élabore un schéma régional d’aménagement et de développement du territoire et un schéma régional des infrastructures et de transport, signe les contrats de projets avec l’Etat, gère les aérodromes civils et les ports non autonomes relevant de l’Etat



- L’éducation : Elle gère les lycées, les lycées professionnels maritimes et les établissements d’éducation spéciale.

- L’enseignement supérieur et la recherche : La région participe au financement des établissements universitaires.

- La formation professionnelle et l’apprentissage : Elle « définit et met en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle » (loi du 13 août 2004).

- Les infrastructures culturelles : La région organise et finance les musées régionaux, les archives régionales. Elle a aussi la responsabilité de l’inventaire général du patrimoine culturel.

- La santé : Elle peut mener des actions de prévention (vaccination, lutte contre certaines maladies) et participer au financement et à la réalisation d’équipements sanitaires.

c) Le département Le département est une subdivision territoriale qui a un objectif électoral (c’est une circonscription administrative) et politique, puisque c’est aussi une collectivité locale. Les départements ont été créés en tant que circonscription administrative en 1789 ; ils étaient sous l’autorité d’un préfet, qui avait aussi à charge les services déconcentrés de l’Etat (Direction Départementale de l’Equipement, Direction Départementale des Affaires Sanitaires et Sociales). Aujourd’hui, ces services déconcentrés sont regroupés pour former à terme un Direction Départementale des Territoires et une Direction de la Protection des Populations Le département est dirigé par un conseil général, élu au suffrage universel direct pour 6 ans. A l’heure actuelle, et malgré certaines positions en faveur de la disparition des départements (pour réduire l’empilement des structures administratives), on note que d’importants transferts de moyens et de compétences ont eu lieu en faveur des départements : aides économiques et sociales (Revenu Minimum d’Insertion, aujourd’hui remplacé par le Revenu de Solidarité Active), routes nationales d’intérêt local, éducation et contrôle du patrimoine. Les quatre principaux domaines d’action des départements sont les suivants :

- L’action sanitaire et sociale : C’est le principal domaine d’intervention du département. Ce dernier a la charge de l’ensemble des prestations sociales : il « définit et met en œuvre la politique d’action sociale » (loi du 13 août 2004) : aide sociale à l’enfance, aide aux handicapés, aide aux personnes âgées, insertion sociale et professionnelle, aide au logement, protection judiciaire de la jeunesse, protection sanitaire de la famille et de l’enfance.

- L’aménagement de l’espace et l’équipement : Le département a la charge de la voirie départementale, de l’organisation de certains transports de personnes, des ports maritimes de commerce et de pêche, des cours d’eau, lacs et plans d’eaux domaniaux, de l’aide à l’équipement rural et des espaces naturels sensibles.

- L’éducation, la culture et le patrimoine. Dans ce cas, les départements gèrent les collèges, les bibliothèques, archives et musées départementaux et certains monuments. Ils élaborent aussi le schéma départemental de développement des enseignements artistiques.



- L’économie : Le département peut attribuer des aides directes et indirectes au développement économique sous certaines conditions, mais la région reste le niveau qui coordonne ce type d’aides.

d) La commune Comme le département, la commune est une division électorale et politique puisque c’est une circonscription et une collectivité territoriale. Une commune correspond généralement au territoire d’une ville ou d’un village. A noter que le nombre de communes est très élevé en France : au 1er janvier 2009, il existait 36 686 communes, soit la moitié du nombre total des communes dans l’Union Européenne des 15. La France est donc le pays qui comprend le plus grand nombre de communes au sein de l’Europe. Cela est lié au fait que le découpage administratif n’a presque pas évolué depuis sa création à la Révolution française, malgré l’exode rural massif impulsé par la révolution industrielle. On note donc un important décalage entre des communes presque vides de population et des villes dont l’aire urbaine effective s’étend au-delà de leurs limites initiales et comprend de nombreuses communes. Afin de pallier à cette inadaptation du découpage communal, l’intercommunalité est une pratique qui s’est développée en France depuis la fin du XXème siècle. Etant donné l’ampleur de ce phénomène et les enjeux qu’il soulève, nous traiterons cette thématique plus en détail dans la partie suivante. Quelque soit leur taille, toutes les communes ont la même structure administrative et les mêmes compétences légales (sauf Paris, Marseille et Lyon). Ainsi, la commune est administrée par un Conseil municipal (le nombre de conseillers municipaux dépendant de la taille de la commune), dont les membres sont élus au suffrage universel direct pour six ans. Ce conseil élit le maire, qui a la charge d’appliquer les décisions du conseil. Les adjoints du maire peuvent avoir le pouvoir d’appliquer les décisions du conseil s’ils ont une délégation de pouvoir. En tant que collectivité territoriale, les communes ont un budget, composé des transferts de l’Etat (dotation globale de fonctionnement) et des impôts directs locaux (taxes foncières, d’habitation et professionnelle). La commune s’occupe de l’administration locale (gestion de l’eau, des permis de construire…) et des actes civils. Le maire a un pouvoir de police – excepté à Paris, où le pouvoir de police est du ressort du préfet de police, sous l’autorité du gouvernement. Les compétences des communes sont identiques quelque soit leur taille et ont été élargies par la décentralisation. Les compétences traditionnelles de la commune sont liées au rôle du maire, en tant que représentant de l’Etat. Il s’agit de :

- les fonctions d’état civil : mariages, décès… - les fonctions électorales : organisation des élections, révision des listes électorales… - l’action sociale : garderies, crèches… - l’enseignement : l’école primaire - l’entretien de la voirie de la commune



- l’aménagement : logement social, assainissement, zones d’activités, protection des sites

- la protection de l’ordre public, lié aux pouvoirs de police du maire. Les compétences décentralisées sont les suivantes :

- L’urbanisme : Elaboration et approbation des Plans Locaux d’Urbanisme (PLU). Ainsi, c’est au maire que revient la responsabilité de délivrer les permis de construire. Les communes peuvent aussi élaborer un schéma de cohérence territoriale (SCOT), présentant le projet d’aménagement et de développement durable retenu. Ce dernier fie les objectifs de politique d’urbanisme dans certains domaines (habitat, déplacements…).

- L’enseignement : La commune intervient dans la définition de la carte scolaire. Par ailleurs, elle a la charge des écoles publiques : elle en est propriétaire et gère sa (re)construction, son extension, ses réparations, son équipement et son fonctionnement.

- L’action économique : Au même titre que les départements, les communes peuvent participer au financement des aides directes et/ou indirectes aux entreprises sous certaines conditions. Elles peuvent mettre en œuvre leurs propres régimes d’aides avec l’accord de la région et instituer un office de tourisme.

- Les ports de plaisance et les aérodromes : Les communes ont la compétence pour créer, aménager et exploiter les ports de plaisance et/ou les ports de commerce et de pêche qui leur ont été transférés, mais aussi les aérodromes civils.

- Le logement : La commune est compétente pour les logements sociaux et étudiants. Si la commune est au sein d’un Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI), sa compétence pour les logements sera différente.

- La santé : Au même titre que les autres collectivités territoriales et dans le cadre d’une convention passée avec l’Etat, les communes peuvent être responsables de la vaccination, de la lutte contre certaines maladies

- L’action sociale : Dans ce cas, la commune est responsable des centres communaux d’action sociale (CCAS), qui analysent les besoins sociaux de la population et interviennent dans les demandes d’aide sociale – ce qui est complémentaire de l’action du département dans ce domaine.

- La culture : Les communes gèrent les bibliothèques de prêt, les musées et les conservatoires municipaux. Par ailleurs, elles sont chargées de l’enseignement artistique initial. Elles peuvent aussi demander de se voir transférer la propriété de certains monuments classés ou inscrits.

Il est à noter que certaines de ces compétences sont attribuées aux communes et/ou à leurs groupements. Il semble alors nécessaire d’étudier de plus près le phénomène du regroupement de communes dans des structures nouvelles, aussi nommé « intercommunalité ».



B. L’intercommunalité

1. Principes de la coopération intercommunale

L’intercommunalité désigne les différentes formes de coopérations entre les communes. Ces dernières peuvent donc se regrouper dans un EPCI (Etablissement Public de Coopération Intercommunal). A noter que depuis 1999, une commune ne peut adhérer à plus d’un EPCI. Les structures intercommunales reposent sur :

- Le principe de spécialité : elles ne peuvent exercer qu’un certain nombre de compétences prédéfinies.

- Le principe d’exclusivité : les compétences des communes sont transférées aux EPCI, et ce sont donc les communes qui ont le pouvoir de décision et d’exécution. Néanmoins, certains EPCI peuvent exercer des compétences relevant des départements ou des régions, si ces derniers acceptent la demande formulée.

Ce regroupement peut avoir pour but d’assurer certaines prestations (transports publics, enlèvement et gestion des déchets…) ou encore d’élaborer de grands projets en termes économiques, d’urbanisme, de développement…

2. Historique

Le principe de coopération intercommunale est apparu avec la loi du 22 mars 1890. Cette dernière régit les associations intercommunales et autorise la création de syndicat intercommunal à vocation unique. Le législateur - ayant remarqué que le maillage communal, hérité de la Révolution, était inadapté aux réalités démographiques du pays - a proposé en 1966 aux communes de créer des communautés urbaines. Afin de réduire le nombre de communes, la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », impulse la fusion de communes : un ensemble de communes peuvent décider de fusionner en donnant naissance à une unique et nouvelle commune ou bien en prenant le statut de « communes associées » à un « chef lieu » de communes. Il avait été envisagé 3 500 fusions, regroupant près de 10 000 communes, grâce à une aide administrative et financière. En réalité, seules 810 fusions avaient eu lieu en 1982, regroupant 1 300 communes. L’échec de cette mesure est lié au fait que les petites communes ont refusé de disparaitre, préférant céder leurs compétences à des structures intercommunales classiques ou à des associations. Néanmoins, les lois du 6 février 1992 et du 12 juillet 1999 ont globalement permis de relancer la création de structures intercommunales. Il est souvent attribué à la loi Chevènement de 1999 le développement des structures intercommunales, mais celui-ci était en fait impulsé depuis plusieurs années – les communes ayant compris l’intérêt de mettre en commun des ressources pour certaines compétences (et notamment, la gestion de l’eau et la collecte et le traitement des ordures). La loi Chevènement va permettre d’officialiser les groupements de communes en simplifiant les types de structures et en offrant des subventions aux communautés de communes. La loi du 13 août 2004 a permis aux structures intercommunales de simplifier leur fonctionnement. Elle leur permet en effet de transformer des syndicats en EPCI, de regrouper plusieurs EPCI et de renforcer leur degré d’intégration. Par ailleurs, un EPCI peut demander à



exercer de nouvelles compétences (relatives à d’autres niveaux de collectivités et/ou d’autres communes), mutualiser plus facilement des services avec les communes ou avec d’autres EPCI.

3. Objectifs

L’objectif des regroupements intercommunaux est principalement de rationnaliser l’organisation du territoire et des communes – tout en conservant le nombre élevé de communes françaises, auxquelles sont souvent liées des identités communales fortes. Ainsi, les EPIC permettent de mutualiser les ressources des communes et de structurer les initiatives locales. Par ailleurs, l’intercommunalité favorise le développement économique et devrait améliorer la politique d’aménagement du territoire. Il s’agit ici de mieux répondre aux problématiques de densité de population et d’activité économique, c'est-à-dire de proposer des solutions adaptées à l’urbanisation et/ou à la dévitalisation des espaces ruraux. Enfin, les structures intercommunales permettent aux élus de mieux gérer le territoire vécu, et ainsi de dépasser les limites du territoire administratif. En effet, les échanges et les déplacements de population vont au-delà des frontières administratives et demandent des réponses globales.

4. Fonctionnement

La création d’une structure intercommunale est à l’initiative soit d’un ou plusieurs conseils municipaux soit du préfet après qu’il ait obtenu un avis de la Commission départementale de coopération intercommunale. Suite à cette initiative, le préfet fixe le périmètre de la structure intercommunale par arrêté. Ce périmètre doit être « continu et cohérent » et ne pas comporter d’enclave. Les communes ont ensuite un délai de trois mois pour se prononcer. Si la majorité qualifiée est réunie, un arrêté du préfet crée la structure de coopération intercommunale. Ce schéma général peut être plus complexe pour certains EPIC. Le fonctionnement de ces structures est assuré par un président de l’EPIC (élu parmi les délégués des communes) et par une assemblée délibérante (composée des délégués des communes, élus parmi les conseillers municipaux). Les réunions de l’assemblée sont trimestrielles mais peuvent être plus fréquentes si le président le juge nécessaire.

5. Les types de structures intercommunales

Nous nous concentrerons ici sur les types de structures existantes, sans s’attarder sur les EPIC qui ont disparu. Il existe deux types d’intercommunalité :

- une forme souple, sans fiscalité propre (les communes financent la structure, qui prend alors en charge certains services et activités)

- une forme approfondie ou fédérative, à fiscalité propre, où certaines compétences sont obligatoires.

Le tableau suivant présente les différentes formes en vigueur actuellement selon les deux grands types présentés ci-dessus.



Sans fiscalité propre Avec fiscalité propre Syndicats de commune Syndicats mixtes

Communautés urbaines Communautés de communes Communautés d’agglomération

Tableau 5 Les différents types de structure intercommunale Concernant les structures sans fiscalité propre, il s’agit de syndicats, qui peuvent prendre des formes diverses. Ici, les communes contribuent financièrement au syndicat mais ce dernier ne peut lever ses propres taxes. Ces syndicats sont des associations (généralement réduites) de communes, qui gèrent une ou plusieurs activités d’intérêt intercommunal, comme l’adduction, le traitement et la distribution de l’eau, les activités scolaires et périscolaires, l’assainissement, les ordures ménagères, le tourisme, les équipements publics. Les syndicats mixtes, quant à eux, peuvent inclure avec la (les) commune(s) d’autres collectivités territoriales (départements, régions). Aujourd’hui, l’intérêt pour ces structures tend à s’estomper. Au niveau des intercommunalités à fiscalité propre, on distingue trois types majeurs de structures - qui correspondent à des niveaux plus ou moins forts de mise en commun des ressources et donc de gestion des activités intercommunales. Dans tous les cas, ces structures disposent de la taxe professionnelle, qui doit être au même niveau dans toutes les communes.

• Les communautés de communes, créées par la loi du 6 février 1992, qui concernent à l’origine les communes rurales, mais séduisent de plus en plus le milieu urbain. Il s’agit de la structure intercommunale la plus légère et la plus souple. On en compte 2 498 au 1er janvier 2008. Ici, l’objectif est de mettre en commun des ressources au service d’un projet d’aménagement de l’espace. Les compétences qui sont obligatoirement transférées à la structure sont :

o L’aménagement de l’espace o Le développement économique

Les communes choisissent ensuite au moins un des compétences optionnelles parmi les suivantes :

o La protection et la mise en valeur de l’environnement o La voirie (création, aménagement, entretien) o Les équipements culturels, sportifs, de l’enseignement élémentaire et de la

maternelle (construction, entretien et fonctionnement) o L’action sociale d’intérêt communautaire o L’assainissement (tout ou partie).

• Les communautés d’agglomération, créées par la loi du 12 juillet 1999, qui sont

pensées pour les villes moyennes et leurs banlieues et qui remplacent les communautés de ville. Elles concernent les ensembles de plus de 50 000 habitants, autour d’une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants. On en dénombrait 171 au 1er janvier 2008. Elles exercent au moins trois compétences au choix parmi les suivantes :

o La voirie et les parcs de stationnement (création, aménagement et entretien) o L’assainissement o L’eau o Les équipements culturels et sportifs (construction, aménagement, entretien et

gestion) o L’action sociale d’intérêt communautaire.



• Les communautés urbaines, créées par la loi du 31 décembre 1966 et réaffirmées par la loi du 12 juillet 1999, correspondent au plus haut degré de coopération intercommunale (et donc exercent le plus de compétences). Elles ont été pensées pour les grandes villes et leurs banlieues. Il s’agissait de mieux prendre en compte la réalité géographique des agglomérations. Contrairement aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération, une commune ne peut se retirer librement de cette structure. Les communautés urbaines concernent les ensembles sans enclave de plus de 500 000 habitants (avec en théorie au moins une ville de plus de 50 000 habitants). Ces structures sont obligatoirement chargées de :

o L’aménagement de l’espace communautaire : urbanisme et transports urbains o Le développement et l’aménagement économique, social et culturel o L’équilibre social de l’habitat o La politique de la ville o La gestion des services d’intérêt collectif : eau, assainissement, cimetières,

abattoirs, marchés d’intérêt national o La protection et la mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie :

gestion des déchets, lutte contre la pollution de l’air et les nuisances sonores.

Les plus anciennes communautés urbaines (CU) ont été créées par la loi en 1966, il s’agit de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg. Dans les années 1970, se forment les CU autour des villes de Dunkerque, du Creusot, de Cherbourg, du Mans, de Brest. Dans les années 1990, ce sont les villes d’Alençon, de Nancy et d’Arras qui sont concernées. Enfin, en 2001, Marseille et Nantes deviennent des CU, suivies par Nice et Toulouse en 2008. On dénombre donc aujourd’hui 16 communautés urbaines, regroupées dans une association – l’association des communautés urbaines de France. Au total, les CU rassemblent près de 12% de la population française. Les communautés urbaines sont financées par une dotation de l’Etat (Dotation Globale de Fonctionnement), mais aussi par la taxe professionnelle unique (transférée par les communes) et les taxes additionnelles, fixées par la communauté afin de compenser les nouvelles compétences.

Communauté urbaine Création Communes Population (2006) Lyon Décembre 1966 57 1 253 179 Lille Décembre 1966 85 1 107 861 Marseille Juillet 2000 18 1 023 972 Bordeaux Décembre 1966 27 702 522 Toulouse Décembre 2008 25 651 584 Nantes Décembre 2000 24 579 131 Nice Décembre 2008 24 512 160 Strasbourg Décembre 1966 28 467 376 Nancy Décembre 1995 20 266 000 Brest Mai 1973 8 210 117 Dunkerque Octobre 1968 18 200 417 Le Mans Novembre 1971 9 184 958 Arras Janvier 1998 24 91 438 Le Creusot Janvier 1970 18 90 406 Cherbourg Octobre 1970 5 85 588 Alençon Décembre 1996 19 49 634

Tableau 6 Les Communautés Urbaines



De nouvelles communautés urbaines sont en projet mais les seuils de population limitent la mise en place de telles structures. Les réflexions sur de tels projets concernent les villes (et leurs agglomérations respectives) de Rouen, du Havre, de Montpellier et de Toulon. Concernant Paris, on note que des structures intercommunales existent en Ile de France mais la Ville de Paris n’est associée à aucune d’entre elles. Il n’existe pas de projet officiel et il est probable que le Grand Paris (ou Paris Métropole) aurait une structure et un statut juridique spéciaux.

6. Et dans le futur ?

Les structures intercommunales ont donc obtenu un franc succès (elles concernent 91% du territoire et 86% de la population en métropole), lié notamment aux incitations financières de l’Etat. En effet, plus le nombre de communes unies est grand, plus la dotation financière est importante. Cependant, se posent aujourd’hui plusieurs questions :

- La place des communes vis-à-vis des structures intercommunales : Dans le cas d’une intensification des compétences de l’intercommunalité, les communes pourraient devenir des coquilles administratives vides. Se poserait alors l’épineuse question de la fusion pure et simple des communes dans les structures de coopération.

- L’intérêt réel des EPCI : Dans certaines zones rurales, certaines communautés de communes ont été créées seulement pour bénéficier des subventions de l’Etat : ici, c’est l’intercommunalité qui peut devenir une structure sans objet réel, ou avec des objectifs réalisés moindres que ceux prévus.

- Les relations entre communes peuvent être tendues, notamment vis-à-vis des villes dominantes que l’on soupçonne parfois de vouloir absorber les communes limitrophes. Par ailleurs, le périmètre des EPIC est parfois incohérent avec le territoire vécu par les habitants : certaines intercommunalités riches peuvent refuser d’intégrer des communes aux faibles ressources pour ne pas avoir à les subventionner indirectement. Enfin, certaines communes refusent de s’allier pour ne pas perdre leur pouvoir de décision et d’action. Le cas de Paris est un exemple de ce type de situations.

- La démocratie locale peut être limitée dans les EPCI puisque leurs représentants ne sont pas directement élus, ce qui peut augmenter les risques de dérive bureaucratique.

Ainsi, l’intercommunalité est un phénomène ancien, qui connait une forte dynamique depuis une trentaine d’années – mais soulève de nombreuses questions. Pour conclure cette présentation des collectivités locales et des structures intercommunales, il semble nécessaire de faire un point sur l’administration territoriale du territoire français, mais aussi sur les enjeux liés à cette dernière. Cela devrait permettre, par la suite, de mieux appréhender les pratiques et les enjeux de l’audit interne dans les collectivités territoriales, et plus spécifiquement dans les structures communales et intercommunales.



C. Les enjeux de l’administration territoriale Rappelons que l’administration territoriale est l’organisation administrative et institutionnelle du territoire. Il s’agit donc, d’un point de vue global, des organisations qui gèrent le territoire. L’administration locale fait donc référence aux collectivités territoriales (communes, départements, régions) mais aussi aux structures de coopération intercommunale.

1. Eléments généraux

Le point majeur qui caractérise l’administration territoriale française est sa complexité. Cette notion fait référence au fait que les parties prenantes du territoire sont nombreuses, variées. Par ailleurs, ces parties prenantes formulent des demandes et exercent des contraintes fortes sur le management des structures territoriales. D’autre part, les chercheurs en management public4 ont montré que les organisations territoriales sont ouvertes. Cela signifie qu’elles sont à la fois fortement influencées par leur environnement (les nombreuses parties prenantes) tout en étant inertes, du fait de leur cadre juridique et réglementaire strict. Les organisations territoriales ne peuvent donc totalement maîtriser leur environnement et sont soumises à de fortes influences et contraintes externes. Par ailleurs, les recherches en management public (et plus largement des analystes de la vie politique et administrative française) montrent que le territoire fait face à plusieurs éléments.5 L’enchevêtrement des compétences Un des objectifs de la décentralisation était d’attribuer à chaque niveau de collectivité territoriale un ensemble pertinent et cohérent de compétences. L’optique de spécialisation de chaque niveau de collectivité était privilégié, selon sa position et sa capacité d’action dans les différents domaines publics transférés. Cependant, ce principe de spécialisation n’a pas réellement été mis en place dans tous les domaines : pour l’éducation par exemple, chaque niveau de collectivité territoriale (en plus du rôle de l’Etat, assuré par le Ministère de l’Education Nationale) a une responsabilité dans la définition des programmes et la gestion des structures. Par ailleurs, la lisibilité des compétences de chaque collectivité est faible : peu de citoyens ont connaissance de leurs attributions respectives – ce qui limite l’intérêt pour le débat démocratique et la vie publique locale. La superposition des niveaux d’administration On dénombre aujourd’hui trois niveaux de collectivités territoriales (région, département, commune), auxquels il faut ajouter l’Etat, l’Union Européenne, mais aussi les structures intercommunales. Toutes ces entités jouent un rôle dans la définition de la politique publique, ce qui complexifie la conduite des actions à tous les niveaux. On voit donc que la distribution des pouvoirs est inachevée : il n’existe pas de hiérarchie entre les collectivités locales, or celles-ci se chevauchent (il existe plusieurs échelons pour un même territoire), ce qui rend la désignation d’un (ou de plusieurs) responsable(s) difficile.

4 Favoreu C. (1997), Réflexions sur les fondements de la stratégie et du management stratégique en milieu public, 6ème conférence de l’Association internationale de Management Stratégique, Montréal, Canada. 5 Hernandez S. (2007), Au cœur du paradoxe : les contraintes inhérentes aux pratiques de management territorial, 43ème Congrès de l’Association de Sciences Régionales de Langue Française, Grenoble - Chambéry



Le morcellement du territoire Cette problématique a déjà été traitée dans les parties précédentes mais il semble utile de rappeler que ce phénomène n’a été qu’en partie résolu par les structures intercommunales, qui sont, de plus, nombreuses et variées. En particulier, la question du décalage entre territoire institutionnel et territoire d’action : l’organisation est responsable administrativement et légalement d’un territoire bien précis, qui ne correspond généralement pas au territoire vécu par les individus. L’échelle territoriale pertinente est donc variable et nécessite la mise en place d’un processus de gouvernance pour trouver une solution à ce décalage. Une séparation des pouvoirs administratifs et politiques « en pointillés » La séparation des tâches entre élus et managers est source de conflits, complexifie la prise de décision ainsi que sa mise en œuvre. Une démocratie locale inerte La notion de « démocratie locale » a été instaurée par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. Elle permet à l’opposition locale d’avoir un droit à l’information sur les affaires devant faire l’objet d’une délibération. Elle permet aussi de consulter la population sur les affaires d’intérêt communal. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité oblige la majorité à réserver une place dans les magazines d’information de la collectivité. Enfin, la révision constitutionnelle du 28 mars 2008 autorise la tenue de référendums locaux pour toutes les collectivités territoriales. Cependant, la démocratie locale semble ne pas être réelle. Les principaux problèmes sont liés aux modes d’élection des représentants des collectivités territoriales, qui peuvent générer une sur ou une sous représentation des populations urbaines ou rurales. Par ailleurs, la mise en place de référendums locaux est limitée. Enfin, les citoyens locaux souffrent d’un manque d’accès aux données financières et administratives locales, et ce malgré les différentes dispositions prises (possibilité d’assister au conseil municipal et de consulter les budgets de la commune par exemple). En effet, la technicité et la complexité des documents consultables ne permettent pas aux citoyens d’être correctement informés.

2. Le management des structures territoriales

Au niveau opérationnel, et depuis plusieurs années, il est de plus en plus question de « gestion » et de « management » dans les organisations publiques. En effet, les structures publiques (administration et collectivités) ont longtemps été considérées comme devant être « administrées » selon des logiques différentes de celles prévalant dans le secteur privé. Cette dichotomie entre logique publique et logique privée s’explique par les particularités des organisations publiques. Cependant, on note que les logiques gestionnaires s’imposent peu à peu dans les structures publiques, et que de nombreux outils du privé sont transférés dans la sphère publique.

a) La légitimité du management public Le management public en tant qu’objet d’études est apparu récemment et, s’il existe aujourd’hui un certain consensus sur sa définition et son objet, il a fait l’objet de nombreux débats. Il s’agit en fait de savoir si le mangement public est une « sous-catégorie » du mangement des organisations (et dans ce cas, la transposition des outils de gestion privée peut



se faire directement) ou si, au contraire, le management public constitue un champ disciplinaire propre, justifié par l’importance des spécificités des organisations publiques. De façon synthétique, il existe trois courants relatifs à la place du management public, sachant que deux sont des conceptions extrêmes du management public, chacune affirmant la suprématie d’une logique, managériale versus administrative et juridique6.

• Le premier courant, qualifié de « minimaliste » nie l’existence de différences majeures entre les organisations publiques et privées. Il s’appuie sur le constat d’une dilution des frontières entre privé et public. Les problèmes de gestion sont considérés être les mêmes (l’action de gérer est adaptée à tout type d’entité collective). Ici, le management public est dominé par la logique managériale – dont les principes clés sont l’efficacité, la compétitivité et la rentabilité. Le management public n’est donc qu’imitatif7.

• Le deuxième courant « séparatiste » prône une gestion publique totalement détachée

des théories privées. L’accent est ici principalement mis sur les spécificités propres au champ public, qu’il s’agisse des aspects juridiques, politiques ou économiques. Ainsi, les pratiques de gestion doivent être radicalement différents de ceux des organisations privées8.

• Enfin, le troisième courant, aussi qualifié d’ « adaptatif » considère que la logique

managériale ne peut être ignorée et est source d’enrichissements puisqu’elle peut apporter des éléments pour une gestion plus rationnelle, plus efficace, plus méthodique. Cela correspond bien à la recherche d’efficacité, de qualité et de performance, liée à la modernisation des organisations publiques9. Il est donc possible de s’inspirer des pratiques de gestion des organisations privées – dans certains cas seulement – tout en reconnaissant les spécificités des organisations publiques, et donc en adaptant les outils de gestion.

b) Les spécificités des organisations publiques Les principales contributions quant aux particularités des structures publiques permettent de comprendre pourquoi les logiques de gestion ne sont pas identiques à celles de la sphère privée. Tout d’abord, les organisations publiques, possèdent cinq caractéristiques spécifiques10 : - La poursuite de finalités externes, qui ne concernent pas l’organisation elle-même - L’absence de rentabilité capitalistique, - La poursuite de missions en concurrence nulle ou imparfaite, - Des systèmes complexes et cloisonnés, - Une soumission de l’action administrative au politique.

6 Favoreu C. (2001), Légitimité, contenu et nature du management public stratégique : le cas des démarches stratégiques urbaines, 10ème conférence de l’Association Internationale de Management stratégique, Montréal, Canada. 7 Martineau R. et Sauviat L. (2007), Le public à travers du prisme managérial : état des lieux d’un domaine des sciences de gestion, 16ème colloque international de la revue Politiques et Management Public, Florence. 8 Gibert T.P. et Thoening J.C. (1983), La gestion publique, entre l’apprentissage et l’amnésie, Politiques et Management Public, 11(1). 9 Bartoli A. (2004), Le management dans les organisations publiques, Dunod, Paris. 10 Santo V.M. et Verrier P.E. (1993), Le management public, Presses Universitaires de France, Paris.



Selon Ouellet11, il existe quatre traits distinctifs majeurs qui permettent de séparer le secteur public du secteur privé : - La nature du secteur : Il ne s’agit pas de satisfaire la demande d’un client solvable, mais de réaliser des actions pour la société dans son ensemble. - La finalité : Alors que les organisations privées recherchent le profit et la rentabilité, les organisations publiques visent au bon fonctionnement de la société. - Le champ de force : L’entreprise se situe dans un univers concurrentiel, les organisations publiques sont situées dans un système politique. - Le cadre de fonctionnement : Les organisations privées possèdent une réelle liberté d’action sur les marchés ; les organisations publiques doivent respecter l’Etat. Bartoli (2004) met en avant les critères qui permettent de définir des organisations publiques, comme les statuts, les missions d’intérêt général, la nature des activités, la propriété du capital, le contrôle et la vocation non lucrative. Elle souligne que l’on peut analyser les spécificités des organisations publiques à l’aide de deux approches :

o Selon l’analyse institutionnelle, les organisations publiques sont caractérisées par leur soumission au pouvoir politique, leur système juridique, leur rationalité et leur mode de financement (par prélèvement ou allocation budgétaire).

o Sous l’angle organisationnel, les organisations publiques ont comme particularités d’être de grande taille, de réaliser des prestations de services et de se situer dans un environnement complexe.

Boyne (2002)12 s’intéresse aussi aux spécificités des organisations publiques qu’il compare aux organisations privées. Le tableau suivant synthétise les principales caractéristiques des organisations publiques : Spécificités Caractéristiques Environnement organisationnel

- Plus complexe : les organisations publiques font face à une grande variété de parties prenantes, avec de multiples demandes et contraintes sur les gestionnaires - Plus perméable : les organisations publiques sont des systèmes ouverts facilement influencés par les évènements extérieurs - Plus instable : les contraintes politiques entraînent des fréquents changements dans les élus, les objectifs… - Caractérisé par l’absence de pressions concurrentielles.

Buts organisationnels

- Distinctifs : « equity » and « accountability » - Multiples : dus au grand nombre de parties prenantes - Plus vagues : inhérent à l’ambiguïté politique nécessaire pour rallier des publics différents à une cause

Structures organisationnelles

- Plus bureaucratiques - Tendance au « red tape » (bureaucratie) - Manque d’autonomie managériale : peu de liberté pour les gestionnaires, notamment en matière de pouvoir de sanction sur les subordonnés par exemple.

Valeurs managériales

- Moins matérialistes : moins motivées par les récompenses financières - Volonté de servir le public et de se mettre au service de l’intérêt général

Tableau 7 Les spécificités des organisations publiques selon Boyne (2002) 11 Ouellet L. (1992), Le secteur public et sa gestion, in Parenteau R. Management public – comprendre et gérer les institutions de l’Etat, ch 2, Presses de l’Université du Québec. 12 Boyne G. (2002) Public and private management: what’s the difference ? Journal of management studies, 39.



Par ailleurs, pour caractériser les organisations publiques, il est possible d’ajouter aux éléments précédents la notion d’intérêt général, la maîtrise limitée des financements, l’absence de recherche de profit, les modes de contrôle… Cependant, au delà de ce débat sur les spécificités de la sphère publique et sur les outils managériaux à utiliser, la notion de performance prend de plus en plus d’importance dans la sphère publique et a généré de nouveaux dispositifs, qui ne concernent pas nécessairement l’administration territoriale. A noter que la performance peut être définie comme « la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socio-économique, de qualité de service ou d’efficience de la gestion ». Par conséquent, la démarche de performance est un « dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l’atteinte des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés ». Néanmoins, il semble nécessaire de se pencher sur ces éléments afin de mieux comprendre le contexte dans lequel se situent les collectivités territoriales et les structures intercommunales.

c) La LOLF et l’administration territoriale L’importance prise par les notions de performance et d’évaluation s’explique par de nombreuses pressions de l’environnement, et par une volonté de citoyens et du pouvoir politique d’accroître la transparence dans la gestion de l’Etat. Il est donc désormais demandé au pouvoir public de rendre des comptes et d’améliorer son mode de fonctionnement – ce qui est institutionnalisé par la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances, voir le tableau 5). La Loi Organique relative aux Lois de Finances Cette loi a pour objet de déterminer le cadre juridique des lois de finances. Elle remplace le précédent cadre, qui avait été instauré en 1959. Son objectif principal est d’être un levier de modernisation de la gestion de l’Etat. Cette loi a été promulguée le 1e juillet 2001, et elle s’applique entièrement et à l’ensemble des administrations depuis 2006. La précédente ordonnance, qui datait de 1959, n’avait presque pas été modifiée et elle donnait des lois de finances « en temps et en heure ». Par ailleurs, les dépenses votées étaient très stables d’une année sur l’autre (seules les mesures nouvelles étaient discutables) et presque impossibles à modifier (les anciennes mesures et leurs ressources ne pouvaient être réduites). Les dépenses étaient aussi très détaillées mais aucun objectif de résultat n’était fixé. Enfin, le ministère du Budget pouvait seul décider de déplacer les crédits. La réforme de la LOLF visait donc à pallier les insuffisances de la précédente ordonnance. Elle s’articule autour des notions de performance de la gestion publique et de transparence de l’information budgétaire. Afin d’assurer la performance, la logique de résultat est instituée. Les gestionnaires doivent donc rendre des comptes sur l’efficacité de l’utilisation des crédits via des Rapports annuels de performance. Le budget de l’Etat est désormais découpé en 34 missions (qui sont des objectifs de politiques publiques à atteindre), chacune faisant l’objet de programmes et d’actions



spécifiques. Au sein des programmes, le gestionnaire dispose d’une liberté de réaffecter les crédits. Ainsi, l’allocation des ressources devrait être plus efficace et être centrée sur les missions (et non plus sur les structures administratives).

Concernant l’objectif de transparence de l’information budgétaire, ce dernier est en partie assuré par le fait que l’architecture du budget est articulée selon les missions, ce qui accroît la lisibilité du budget. Ainsi, les agents de l’Etat voient mieux leur contribution et les citoyens comprennent mieux à quoi sert l’argent de leurs impôts, mais aussi quels sont les objectifs des politiques publiques. Par ailleurs, le rôle du Parlement est renforcé. Il examine la totalité du budget et vote pour chacune des missions. Chaque année, l’administration détaille ses objectifs et sa stratégie et elle rend compte de ses actions, à l’aide d’indicateurs précis. Ainsi, le Parlement a un réel moyen de contrôler l’action de l’Etat et peut s’appuyer pour cela sur les rapports de la Cour des Comptes. Enfin la LOLF prévoit aussi une refonte de la comptabilisation des actifs (notamment incorporels) dans le budget, conformément aux principes comptables nationaux et aux normes IAS/IFRS. Ainsi, la LOLF a permis l’arrivée d’un nouveau mode de fonctionnement, centré sur la performance et donc d’améliorer le pilotage des administrations publiques.

Tableau 8 La Loi Organique relative aux Lois de Finances La LOLF ne concerne pas directement les collectivités territoriales : elle ne s’applique qu’à l’administration. Cependant, même si ni les collectivités territoriales ni les structures intercommunales ne sont directement concernées par la LOLF, elles ont déjà investi la question d’amélioration de la gestion publique, se sentant concernées par les enjeux de performance et de transparence. La deuxième raison qui pousse les organisations territoriales à améliorer leur gestion est liée à leur volonté de maîtriser leur budget et de ne pas être surendettées, afin de garder des marges de manœuvre. Cependant, elles peuvent mettre en place les mesures qu’elles souhaitent et innover en la matière. Le rapport Migaud-Lambert, remis au gouvernement en novembre 2006, indique que « La LOLF inspire de nombreuses collectivités locales souhaitant moderniser leur gestion. Il ressort des expérimentations en cours que ces collectivités adoptent, à partir de principes communs de gestion orientée vers les résultats, des organisations très différentes les unes des



autres en raison de leurs spécificités. Il est préférable d’accompagner ces expérimentations plutôt que de tenter de les formater dans un moule commun qui découragerait leurs promoteurs ». La LOLF a eu pour effet de questionner et d’approfondir la notion de performance dans les structures territoriales. En effet, ces dernières disposent déjà d’outils de suivi de l’activité et des indicateurs d’efficacité. Au niveau de la procédure budgétaire, les collectivités (régions, départements, communes de plus de 3 500 habitants) avaient déjà l’obligation de mettre en place un débat d’orientation budgétaire (DOB) et ce depuis 1992. Par contre, la LOLF n’a pas rendu le DOB obligatoire pour l’Etat. On note que le débat sur le budget est réel dans les collectivités territoriales, autant qu’au niveau de l’administration. Par ailleurs, les collectivités peuvent présenter leur budget soit par missions soit par service (les communes choisissent souvent de présenter leur budget par nature). Les budgets par fonction sont utilisés par une centaine de communes, vingt départements et la quasi-totalité des régions. Quant à l’utilisation des crédits, il existe une certaine souplesse : les crédits sont votés par chapitres et non par article, ce qui laisse une certaine marge de manœuvre. D’autres éléments rendent la gestion des crédits souple : le système des dépenses imprévues, la possibilité de créer des chapitres d’opération librement pour un investissement important, les virements de crédit entre chapitres. Enfin, la gestion pluriannuelle des crédits est possible pour toutes les communes et pour tous types de dépenses. Au niveau de la transparence, les dispositions qui s’appliquent aux collectivités locales imposaient déjà ce principe. Le budget des collectivités locales est établi sur les mêmes principes que le budget de l’Etat. Par ailleurs, les comptes doivent respecter les principes comptables généraux (sincérité, prudence, séparation des exercices…) et le patrimoine doit être évalué. L’ordonnance du 26 août 2005 favorise la transparence et la qualité de l’information financière pour les collectivités territoriales et les structures intercommunales : les documents financiers sont plus lisibles et les procédures budgétaires et comptables ont été simplifiées. Enfin, le principe d’équilibre est plus contraignant pour les collectivités que pour l’Etat. Certaines collectivités locales ont donc déjà engagé des démarches semblables à celles impulsées par la LOLF. Il est néanmoins important de souligner que les démarches entreprises par les collectivités pour améliorer la performance sont de leur seul ressort (en logique avec le principe de libre administration des collectivités territoriales). Les collectivités pionnières vont donc adapter certains outils, sans chercher à transposer des démarches génériques. Ainsi, chaque collectivité, selon son histoire, ses institutions, ses besoins, ses priorités et ses moyens, définit ses objectifs et ses indicateurs qui peuvent ne pas s’appliquer tels quels dans une autre collectivité. L’approche de la performance est donc différenciée et hétérogène mais son objectif est d’améliorer le fonctionnement et les résultats des actions locales. Le niveau d’approfondissement des démarches est très variable selon la collectivité territoriale. Généralement, les démarches engagées vont au delà des aspects budgétaires et financiers pour s’intéresser au fonctionnement des collectivités dans son ensemble. Les moyens d’action sont multiples et divers et les principaux axes d’amélioration sont :

- La procédure et le cadre budgétaire : Renforcer la participation de l’assemblée délibérante, repenser la présentation du budget (selon une logique stratégique), généraliser la pluri annualité et fongibiliser et globaliser les enveloppes de crédit.



- L’exécution budgétaire et la restitution des comptes : Fiabiliser le description du patrimoine, garantir l’exhaustivité de le description du patrimoine, donner une vision consolidée des comptes, enrichir la présentation du compte administratif, instaurer un contrôle interne comptable, réduire les délais de restitution des comptes de clôture…

- La recherche de la performance : Susciter la performance et dresser sa stratégie au préalable, instaurer un contrôle de gestion et un dialogue de gestion, définir des objectifs stratégiques et opérationnels, des indicateurs et des tableaux de bord, établir un projet pluriannuel de performance avec les unités opérationnelles et évaluer les politiques publiques.

- Assurer le pilotage global de la démarche et adapter l’organisation interne des services : Impliquer les élus pour impulser la démarche, instaurer une cellule de pilotage et adapter l’organigramme des services, impliquer les ressources humaines en suscitant l’intérêt, responsabiliser les gestionnaires.

- Adapter les systèmes d’information : Optimiser les SI et les connecter entre eux, automatiser les retraitements comptables et dématérialiser les procédures.

Ainsi, on voit que collectivités locales, même si elles ne sont pas directement concernées par la LOLF ont mis en place des mesures et des démarches d’amélioration de la performance. Elles sont donc relativement en phase avec les dispositions instaurées par la LOLF et vont parfois au delà des simples principes comptables et budgétaires. Les collectivités qui ont mis en place les principes de la LOLF sont la Ville de Paris, de Lyon, le Conseil Général de la Mayenne, le Conseil Régional de Bretagne. L’observatoire de la performance a suivi les démarches inspirées de la LOLF et mises en place par les collectivités. Les exemples des villes de Paris et de Lyon sont détaillés dans le tableau 9. La LOLF et la Ville de Paris La Ville de Paris a mis en place en 2004 une démarche budgétaire s’inspirant de la LOLF. L’application à l’ensemble des directions a été progressive. Dans cette logique, des indicateurs ont été mis en place afin de mesurer la performance, le budget a été découpé en directions, missions et objectifs (chacun mesuré ensuite par deux indicateurs). Par ailleurs, le directeur peut désormais gérer librement les enveloppes de crédit. En contrepartie, des contrats d’objectifs annuels sont signés entre le Directeur Financier les Directeurs opérationnels. La démarche repose sur les principes de déconcentration et de contractualisation. Les services se sont fortement impliqués dans la définition des missions et des indicateurs. Les apports de cette démarche sont multiples :

- Cela a permis de s’interroger sur les missions et les priorités de chaque service, mais aussi sur les indicateurs de performance.

- C’est aussi un outil de management et de motivation : les équipes se sont mobilisées et la culture de la performance s’est développé.

- Le budget a été rendu plus lisible et cela a permis de dégager les vrais enjeux de la gestion parisienne.

Il a cependant été nécessaire de modifier le Système d’Information en profondeur, ce qui a généré des coûts directs non négligeables.



La LOLF et la communauté urbaine du Grand Lyon La démarche de Grand Lyon va au delà du budget : un contrat d’objectifs et de moyens a été signé entre les directions et la Direction générale pour identifier les objectifs stratégiques (100), les indicateurs (200) et les cibles. 17 centres de responsabilité ont été créés. Les cinq axes de la démarche sont les suivants : - la responsabilisation - le fonctionnement en mode projet - la refonte du processus achat - le développement du management par les processus - le repositionnement des agents au cœur du dispositif de performance (déconcentration de la fonction RH). Ensuite, le marketing public (connaissance des besoins, segmentation de l’offre) va être mis en place. Une Direction de l’évaluation et de la performance a été mise en place en 2007, composée de consultants internes, qui réalisent des audits organisationnels, apportent leur expertise et leurs conseils et animent le dispositif de performance. L’objectif de cette direction est de « capitaliser les bonnes pratiques, de créer du lien entre les directions et d’accompagner la conduite du changement ».

Tableau 9 La LOLF, la Ville de Paris et la Communauté Urbaine de Lyon Malgré le caractère précurseur des actions des collectivités territoriales en matière de performance, les démarches sont extrêmement variables selon les structures et selon leur taille. Ces démarches nécessitent aussi de nombreuses modifications et des efforts financiers. Néanmoins, en règle générale, le souci de la performance, de l’amélioration des activités et la mesure des objectifs sont des éléments qui ont pris de l’importance, à la fois pour les collectivités et pour les structures intercommunales. C’est ainsi que de nombreuses organisations territoriales ont mis en place des services d’audit interne et/ou d’évaluation des politiques publiques. Ces derniers sont en effet les mieux à même d’évaluer l’action des organisations, de fournir des évaluations objectives et indépendantes quant au fonctionnement des services. La mise en place de telles structures soulève de nombreuses questions et s’inscrit dans une démarche particulière que nous allons étudier de plus près dans la partie suivante.



II. Les structures d’audit interne, d’inspection et/ou d’évaluation de la performance dans les structures territoriales locales : état des lieux, problématiques et enjeux Comme nous l’avons montré auparavant, les collectivités territoriales et les structures intercommunales font face à de nouveaux enjeux, portés par le renouvellement des modes de gestion publique, la volonté de modernisation des administrations et l’exigence croissante des citoyens (et plus largement des parties prenantes) en termes de transparence et d’efficacité. La notion de performance est donc au cœur des problématiques pour l’administration territoriale locale. Rappelons à cet effet que la performance peut être définie comme « la capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socio-économique, de qualité de service ou d’efficience de la gestion ». Par conséquent, la démarche de performance est un « dispositif de pilotage des administrations ayant pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers l’atteinte des résultats dans le cadre de moyens prédéterminés ». L’objectif de cette partie est donc d’examiner les structures qui exercent des missions d’audit interne, d’inspection ou encore d’évaluation de la conformité et/ou de la performance (et ce au niveau de l’activité ou des financements) dans les collectivités territoriales et les structures intercommunales. A noter que ces missions peuvent porter sur l’organisation en tant que telle ou sur des structures financées par les organisations territoriales. Ici, nous nous intéresserons donc à l’audit interne (au sens large) au sein des collectivités territoriales. En effet, au sein de certaines organisations territoriales, les services apparentés à l’audit interne exercent des fonctions proches de l’audit interne (contrôle de gestion, évaluation des politiques publiques, maîtrise des risques…). Ces services rentreront pour partie dans notre analyse, et ce afin d’établir un diagnostic le plus complet possible. Par ailleurs, cette démarche nous semble cohérente avec la définition de l’audit interne établie par l’IFACI qui est la suivante : « l’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte des conseils pour les améliorer et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de gouvernement d’entreprise et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité. » Cette section sera donc articulée en sept parties, qui traitent de trois grandes thématiques. Dans un premier thème, nous établirons un état des lieux sur les pratiques de l’audit interne, afin de voir dans quelle mesure l’audit interne et l’évaluation sont présents dans les collectivités territoriales. A cet effet, les démarches de contrôle interne et de gestion de risques seront aussi examinées. Une fois cette description effectuée, nous nous pencherons plus en détail sur l’audit interne – que nous tenterons de distinguer de l’évaluation –, afin de voir quels sont ses fondements, quelles sont les pratiques effectives des organisations territoriales (en termes de contrôle interne puis d’audit interne, et ce au niveau des missions et de l’organisation des services), et



les enjeux de ce type de service. Cette deuxième grande thématique va de la deuxième à la sixième sous-partie. Enfin, dans le troisième thème, nous présenterons les bonnes pratiques relevées, en matière de contrôle interne et d’audit interne. Cette deuxième section devrait donc répondre à l’objectif de présenter l’état des lieux, les pratiques et les enjeux de l’audit interne au sein des structures territoriales. Préambule : un bref rappel historique Avant de nous pencher sur les fonctions d’audit interne existant aujourd’hui dans les organisations territoriales, il semble nécessaire de faire un bref rappel historique des fonctions d’audit et d’inspection dans le secteur public, et ce depuis le début de leur existence. Pour ce faire, nous nous appuierons sur la présentation des Inspections générales de M. Nouailles, lors des 9èmes journées de la Société Française d’Evaluation (avril 2009). Dès l’Ancien Régime, l’Etat disposait de corps spécialisés qui avaient pour mission de contrôler la mise en place des décisions du pouvoir central : « dés 1747, Trudaine convoquait une instance qui deviendra en 1804 le Conseil général des ponts et chaussées ; Necker posait dés 1781 les principes fondateurs de l’inspection générale de l’administration ; dès 1831, le baron Louis, ministre de Louis-Philippe, définissait les missions de l’inspection générale des finances ». Le principe de droit à l’information des citoyens et l’obligation de rendre compte, apparus lors de la Révolution française, ont été développés sous l’Empire, la Restauration puis sous la République : les corps d’inspection ont été développés et ont vu leurs pouvoirs renforcés. Leur objectif était de contrôler le bon fonctionnement de l’administration et la conformité de ses actes. C’est ainsi qu’aujourd’hui chaque grand ministère dispose d’une inspection générale chargée de contrôler les services et actions de l’Etat : Inspection Générale des Finances, Inspection Générale de l’Administration, Inspection Générale des Affaires Sociales, Conseil Général des Ponts et Chaussées, qui sont notamment les plus puissantes. Il existe aussi des corps plus spécialisés comme l’Inspection Générale de l’Education Nationale, l’Inspection Générale de la Police Nationale, l’Inspection des Services Judiciaires, celles de l’Agriculture, des Musées, des Bibliothèques etc., Ces services exercent des missions d’inspection, de contrôle, d’audit, de conseil et d’évaluation dans leur domaine de compétences, défini par décret. Elles sont aussi un outil de modernisation de l’Etat. Comme nous l’avons vu précédemment, la décentralisation a ôté la tutelle préfectorale de l’Etat sur les collectivités territoriales – qui devait approuver, déférer ou censurer leurs actes a priori. Désormais, les collectivités s’administrent librement, sous le seul contrôle du tribunal administratif (qui juge les actes des collectivités a posteriori) et des chambres régionales des comptes, qui examinent les comptes et la gestion des collectivités territoriales. Or les collectivités exercent désormais des compétences de plus en plus larges, suite aux transferts organisés par l’Etat en leur faveur. Elles ont donc des responsabilités juridiques, financières et citoyennes accrues dans de nombreux domaines, sans moyens de contrôle et d’audit correspondant –si elles ne disposent pas en interne de services spécialisés dans l’inspection et l’évaluation. Afin de s’assurer de la conformité juridique de leurs actions, de la sécurité financière et de l’efficacité de leurs actions, elles ont un besoin crucial en termes d’auto-contrôle des



procédures, d’audit interne des dispositifs et d’évaluation des politiques menées. En effet, le contrôle de légalité du préfet, le contrôle juridique des tribunaux administratifs et le contrôle financier de la chambre régionale des comptes ne permettent pas à la collectivité d’avoir une assurance raisonnable sur ses actes en amont. Les services d’inspection et d’audit se sont donc développés depuis 1990 dans les régions et les départements notamment. L’état des lieux des pratiques d’audit interne et d’évaluation développé par la suite devrait nous permettre d’approfondir ce constat.

A. Etat des lieux des pratiques d’évaluation, de contrôle interne, de gestion des risques et d’audit interne dans les organisations territoriales : les données du terrain

Cette partie a pour objet la présentation succincte des pratiques en termes d’évaluation et d’audit interne dans les collectivités territoriales et dans les établissements publics de coopération intercommunale. Pour réaliser cette présentation, nous nous sommes appuyés sur deux rapports (dont les références précises sont indiquées dans la bibliographie) :

- Un rapport effectué par la Société Française d’Evaluation (qui est une association indépendante regroupant les commanditaires, chercheurs et prestataires de l’évaluation des politiques publiques) sur l’état du développement de l’évaluation des politiques publiques.

- Une enquête du cabinet Ernst&Young sur la gestion des risques et le contrôle interne dans le secteur public.

Ces rapports étant tous deux datés de 2008, ils devraient nous permettre d’avoir une vision assez récente des pratiques visant à la maîtrise et à l’amélioration de la performance des organisations locales.

1. L’évaluation des politiques publiques

Le taux de réponse obtenu lors de l’enquête de la Société Française d’Evaluation est de 18%, ce qui est assez faible, mais les régions et les communautés urbaines se sont fortement mobilisées (50% d’entre elles ont répondu). Concernant la place et le rôle de l’évaluation dans les collectivités, ils sont différents selon le type de collectivité : les régions ont une pratique plus ancienne et plus développée de l’évaluation. Ensuite, l’évaluation est perçue comme étant un outil d’amélioration, de management et de pilotage, allant au delà de la seule la seule logique de gestion financière. Généralement, ce sont les élus qui décident d’une évaluation. Cependant, la communication des résultats aux parties prenantes est limitée. La mise en œuvre de l’évaluation est variable : le recours à l’externalisation est plus fréquent pour les régions et les communautés d’agglomération. Cela montre que le rôle des cabinets externes est croissant dans les décisions publiques, puisque généralement, les résultats des évaluations ont un impact sur la politique évaluée (refonte, suppression). Le suivi des recommandations n’existe que dans 2 cas sur 3, ce qui pose la question de l’élaboration et/ou de la prise en compte de ces recommandations par les audités.



Les enquêtés perçoivent l’avenir de l’évaluation de façon diverse, ce qui montre bien la complexité de la politique territoriale. Globalement, cependant, les leviers d’amélioration sont la cohérence et la coordination, ainsi que le développement des formations en évaluation ; et les freins sont la « peur » des évalués. D’autre part, les personnes interrogées estiment que l’obligation d’évaluation n’est pas nécessaire, et qu’il est crucial de prendre en compte la différence territoriale lors des évaluations. Elles estiment que les acteurs locaux doivent avoir une certaine autonomie pour mettre en place leurs démarches d’évaluation. Plus généralement, on note que les services chargés de l’évaluation ont été créés récemment (seuls 28% ont plus de cinq années d’existence). Ces services peuvent être rattachés à différents services, comme le montre la figure suivante.

Figure 2 Le rattachement des services d'évaluation des collectivités territoriales

Enfin, concernant la place de l’évaluation et son lien avec d’autres activités, on note que rares sont les structures dédiées exclusivement à l’évaluation : le tableau ci-dessous montre que le service chargé de l’évaluation peut aussi exercer des fonctions de contrôle de gestion, de conseil et d’études…

Figure 3 Les différentes fonctions exercées par les services d'évaluation dans les collectivités territoriales



Il semble alors difficile d’établir des frontières claires entre l’évaluation, l’audit, le contrôle, la qualité et d’autres activités voisines. Se pose alors la question de la spécificité des métiers, des démarches, des méthodes, mais aussi de l’impact de ces différentes activités sur le fonctionnement des organisations et sur les décisions publiques. La deuxième thématique de ce chapitre devrait permettre de répondre à ces questions qui ont émergé lors d’un premier examen succinct de la question de l’évaluation dans les collectivités territoriales.

2. Le contrôle interne et la maîtrise des risques

L’étude menée par Ernst &Young en 2008 apporte des éléments intéressants sur des domaines complémentaires de l’évaluation que sont le contrôle interne et la gestion des risques. Les principaux apports de l’enquête pour le secteur public local (collectivités locales et structures intercommunales) sont les suivants :

- La prise de conscience de l’importance du contrôle interne et de la gestion des risques reste relativement limitée : 54% des répondants (ce qui n’est pas le cas pour la thématique de l’évaluation).

- Le management est convaincu de l’intérêt de la gestion des risques et du contrôle

interne (70% des répondants), ce qui n’est pas nécessairement le cas de leurs équipes (35% des équipes seulement seraient convaincues).

- Les risques étant considérés comme étant les plus sensibles sont les risques liés à

l’environnement, à la sécurité des personnes, au déploiement des missions et aux satellites (voir la cartographie des risques perçus par le secteur public : figure 4). On note qu’il y a quatre types de situations selon les rédacteurs de l’étude :

• La zone d’inconfort, qui regroupe les risques les plus sensibles en termes d’impact : risques environnementaux, risque de défaillance des services, risques liés aux personnes, risques liés aux satellites. La maîtrise de ces risques et modérée, d’où la nécessité de renforcer les dispositifs de contrôle, de détection et de protection dans ces domaines.

• La zone de veille, avec des risques ayant des impacts moindres et qui sont jugés mieux maîtrisés : risques réglementaires, risques liés aux processus support, risques liés à la gouvernance. Il faut néanmoins s’assurer que ces risques soient maîtrisés par des dispositifs pertinents et permanents.

• La zone de confiance : ces risques ont une importance moyenne et sont bien maîtrisés : il s’agit des risques liés au non respect des instructions budgétaires, comptables ou financières. Cela est probablement lié à une forte technicité des acteurs dans ces domaines, au principe de séparation des fonctions entre ordonnateur et comptable et à la présence d’intervenants externes dans ces domaines (Cour des Comptes, contrôleurs d’Etat, Chambres régionales des comptes).

• La zone d’illusion, avec des risques estimés à faible impact : la fraude interne et externe, la gestion des actifs. Or ces risques peuvent se révéler être graves, notamment en termes financiers et opérationnels.

Cependant, de manière globale, la maîtrise de ces risques est évaluée comme étant modérée, d’où la nécessité de renforcer les dispositifs de contrôle et la prévention.



Figure 4 Cartographie des risques perçus par le secteur public

- La cartographie des risques n’est pas une pratique développée (10% des répondants) alors que c’est une base nécessaire pour une gestion des risques adéquate.

- Le contrôle interne est perçu comme un élément important pour la maîtrise des risques,

mais pour les collectivités locales, son objectif premier est d’assurer la mise en œuvre efficace des politiques publiques (et non d’assurer la maîtrise des risques) : voir tableau 10.



Tableau 10 Les objectifs du contrôle interne pour les collectivités territoriales et les structures

intercommunales

- L’audit interne est une « fonction à consolider » : il n’existe pas systématiquement de service d’audit interne, mais souvent des services connexes, comme le contrôle de gestion, prennent en charge la maîtrise des risques et l’évaluation du contrôle interne (voir figure 5, sachant que SPL signifie Secteur Public Local, c’est à dire les structures territoriales, par oppositions aux Etablissements Publics, qui regroupent les administrations d’Etat). Par ailleurs, le tableau 11, issu d’une étude sur la performance dans les collectivités (réalisée par des élèves administrateurs territoriaux auprès de 72 collectivités et communautés urbaines) en 2006, montre que le contrôle de gestion est bien ancré dans les collectivités, ce qui est moins vrai pour l’audit interne et pour les services d’inspection générale. A noter aussi qu’en 2009, on recensait tout de même 23 Inspections Générales dans les collectivités territoriales : six dans les régions (Bretagne, Ile-de-France, Lorraine, Nord-Pas-de-Calais, Pays de Loire, Provence-Alpes-Côte d’Azur) treize dans les départements (Conseil de Paris ; Conseils généraux des Bouches-du-Rhône, du Calvados, des Cotes d’Armor, d’Eure-et-Loir, de la Moselle, du Nord, du Pas-de-Calais, du Var, de l’Essonne, des Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne et de la Réunion), trois dans les communautés urbaines (Bordeaux, Lille et Marseille) et une pour la Ville de Paris.



Tableau 11 Résultats de l'enquête portant sur l'audit interne et l'évaluation dans les collectivités locales

(2006)

Figure 4 La fonction audit interne dans le secteur public local



Figure 5 Les missions confiées à la fonction d'audit interne

On note aussi que les missions confiées à l’audit interne dans les collectivités locales sont variées mais sont encore très « traditionnelles » et ne couvrent pas systématiquement les zones les plus sensibles au regard des risques. En effet, elles concernent pour la plupart l’audit des satellites, c’est à dire de structures externes à la collectivité ou à l’EPCI (associations, sociétés d’économie mixte, groupements d’intérêt économique et groupements d’intérêt public - par exemple dans le cadre de délégations de service public…), et l’évaluation du contrôle interne. Les missions moins fréquentes sont les tests d’efficacité des procédures, l’audit des informations financières. Par contre, il est rare que l’audit effectue des évaluations des politiques publiques, des audits des SI ou des cartographies des risques. En revanche, on note que des missions qui ne relèvent pas de l’audit interne sont effectuées, comme la rédaction de procédures ou la formation. Il ne s’agit donc pas de missions d’audit interne « classiques » portant sur le management des risques, la fiabilité de l’information financière.

On note aussi que le ratio d’auditeurs par rapport aux nombres d’agent était de 1 pour 2000 personnes en 2002 alors qu’il est aujourd’hui de 3 pour 1000 auditeurs dans le secteur privé. L’effectif des services d’audit interne est généralement très faible (inférieur à 3 personnes).13 En 2005, on constatait que le niveau de déploiement des cinq composantes du contrôle interne était globalement faible, notamment en ce qui concerne14 : - l’évaluation des risques : 59 % des répondants n’ont pas effectué de première évaluation des principales zones de risque de leur organisation ; - l’information et la communication : 61 % des répondants jugent cela peu ou pas développé ; - le dispositif de pilotage du contrôle interne, permettant d’évaluer la qualité du fonctionnement du contrôle interne, via notamment la réalisation de missions d’audit interne : 77 % des répondants le considèrent comme peu ou pas développé. 13 L’audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes 14 Les pratiques du contrôle interne dans le secteur public (2005), Etude réalisée par Ernst&Young, in L’audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes



En conclusion, « l’utilité du contrôle interne est bien reconnue mais le déploiement de ses différentes composantes reste encore partiel. En particulier, les moyens permettant d’en assurer la maîtrise sont encore peu répandus : mise en place d’un processus de management des risques, mise en place d’un processus de contrôle et de gouvernance, audit interne … »15 En effet, les collectivités avaient auparavant recours à des cabinets, mais elles ont décidé d’internaliser les fonctions de contrôle et d’évaluation pour des raisons financières, mais aussi pour assurer une continuité de cette activité. C’est ainsi que sont apparus des services de contrôle et d’audit, de manière expérimentale ou pragmatique, au gré des alternances politiques ou administratives. Par contre, « le rôle de l’audit interne reste encore mal appréhendé. C’est d’autant plus préjudiciable qu’il est chargé de s’assurer de l’efficacité du dispositif de contrôle interne existant et de faire des propositions pour améliorer son fonctionnement ».16 Il est cependant probable que la fonction d’audit interne se développe dans le futur au sein des organisations territoriales. Néanmoins, cette affirmation doit être nuancée en fonction de la taille de la collectivité : seules les grandes structures créent leur propre service d’audit et de contrôle. Les petites collectivités ont des besoins moins élevés en la matière et ont généralement des ressources humaines et financières plus limitées. Ce premier examen des réalités en termes d’évaluation et d’audit interne nous montre bien que l’évaluation de la performance et/ou des politiques publiques est une donnée importante pour les organisations territoriales, et que ces dernières commencent à mettre en œuvre des moyens pour répondre à ces nouvelles problématiques. Cependant, les activités de contrôle menées par les organisations territoriales présentent des spécificités, tant en terme d’organisation du service chargé de donner une assurance à la structure qu’en termes de rôle, de missions et d’objectifs assignés à ce dernier. Par ailleurs, et comme nous l’avons vu précédemment, il n’est pas aisé de distinguer l’évaluation de l’audit interne, puisque les services peuvent exercer ces deux types de missions. Il existe donc une sorte de confusion entre des fonctions qui peuvent être avoir des dénominations différentes et/ou qui exercent des missions ne relevant a priori pas de leur activité (par exemple, le service contrôle de gestion qui réalise des missions d’audit interne). Avant d’examiner de plus près les pratiques de contrôle interne, d’audit et d’évaluation, nous allons nous pencher tout d’abord brièvement sur le contrôle interne dans le secteur public et dans les collectivités territoriales. En effet, ce dernier est (ou devrait être) le système sur lequel s’appuie l’audit interne pour l’exercice de ses fonctions. Nous étudierons ensuite les fondements, pratiques et enjeux de l’audit interne à proprement parler.

15 L’audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes 16 op. cit



B. Le contrôle interne : évolutions et pratiques Une prééminence du contrôle interne comptable et financier… Au niveau de l’Etat, le contrôle interne est principalement centré sur le processus comptable, et ce afin d’appliquer et de respecter la LOLF. Le contrôle interne en matière comptable au niveau de l’Etat repose donc sur des bases solides. Il s’appuie notamment sur une séparation stricte entre les fonctions d’ordonnateur et des fonctions de comptable, mais aussi sur la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public sur les opérations qu’il exécute. Par ailleurs, le système comptable de l’Etat combine la centralisation de la comptabilité et la déconcentration des acteurs, ce qui permet d’avoir une vision consolidée tout en maintenant un réseau de comptables publics spécialistes qui préservent une proximité forte avec les gestionnaires et le citoyen. Quant aux collectivités territoriales, étant donné qu’elles s’administrent librement, elles n’ont théoriquement pas à respecter de normes ou d’obligations en termes de contrôle interne. Elles possèdent cependant généralement un système de contrôle interne afin de fiabiliser leur processus comptable. A noter que « les règles de la comptabilité publique auxquelles les collectivités locales sont soumises sont traditionnellement et fondamentalement conçues pour permettre le contrôle de la régularité de l'exécution d'un budget ».17 Ainsi, comme pour l’administration générale, le dispositif de contrôle interne dans les collectivités territoriales et les EPCI a été (et reste encore aujourd’hui) centré sur le processus comptable. Cela est lié au fait que la fiabilisation des procédures comptables (imposée par la LOLF pour l’Etat) a du, par effet de ricochet, s’effectuer aussi au niveau des organisations territoriales, étant donné que les éléments comptables de l’Etat peuvent trouver leur origine dans ces structures. Il est néanmoins possible de nuancer le constat effectué plus haut, car certaines structures territoriales ont axé leur contrôle interne selon les secteurs sur lesquels elles agissent. Ainsi, les régions ont axé leur contrôle interne sur les activités qui sont subventionnées par les fonds européens. …qui génère des défaillances de contrôle interne dans les collectivités territoriales ? Les contrôles des Chambres Régionales des Comptes (les auditeurs externes des collectivités) mettent souvent en lumière des lacunes du contrôle interne dans les collectivités territoriales. Ces oublis les exposent à des risques et à des dépenses inutiles. Il existe de nombreux exemples de défaillances de contrôle interne : la collectivité va investir dans un domaine alors que ce dernier a été transféré à un EPCI, un agent territorial va pouvoir participer une commission d’appel d’offre, il peut oublier de passer par la procédure des marchés publics, l’entretien du patrimoine peut être défaillant… Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire effectués par la préfecture ne permettent pas toujours d’éviter de tels risques. D’une part, les agents en charge de ces activités ne peuvent pas matériellement examiner chaque acte. D’autre part, l’irrégularité de certaines délibérations ou actes unilatéraux ne constitue qu’une catégorie de risque auxquels se trouve confrontée une collectivité territoriale.

17 Source : Guide pratique de contrôle interne pour les collectivités territoriales et leurs établissements (http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-interne-pour/2df23a3k1ymxo/2#)



Ces défauts peuvent être liés à l’importance qu’a pris le contrôle financier, au détriment du contrôle interne dans son ensemble. En effet, les contrôles de légalité et le contrôle budgétaire effectués par la préfecture peuvent laisser faire croire à la collectivité qu’elle est protégée contre la majorité des risques. Or ce n’est pas le cas, pour plusieurs raisons : le champ de ces inspections est limité, les agents ne peuvent examiner chaque acte en détail et les risques auxquels sont confrontées les collectivités ne sont pas seulement d’ordre légaux et budgétaires.18 …et met en lumière l’importance du contrôle interne Le Rapport d’Information du Sénat19 note que le contrôle interne est en développement dans les collectivités, suite au changement de nature de l’action des collectivités depuis la décentralisation, qui a fortement augmenté les contraintes de gestion et les obligations diverses. Ici, il est aussi fait une différence entre le contrôle financier (issu des règles de la comptabilité publique) et le contrôle interne, dont l’objectif est de garantir la qualité de l’information financière et de la gestion de la collectivité. Le rapport note que d’importants progrès ont été faits dans ces domaines mais que les collectivités – et surtout les petites communes sont confrontées à une complexité croissante. Ainsi, malgré une approche jusqu’à présent centrée sur les processus comptables et financiers, le contrôle interne est présent et en développement dans les collectivités. Son rôle prend de plus en plus d’importance et les gestionnaires prennent conscience de sa nécessité. Un certain nombre de travaux ont mis en avant les bonnes pratiques en termes de contrôle interne dans le secteur public et les collectivités ; et ces éléments seront présentés plus tard. Auparavant, il est nécessaire d’examiner plus en profondeur les pratiques de l’audit interne, en commençant par ses fondements.

18 Source : Guide pratique de contrôle interne pour les collectivités territoriales et leurs établissements (http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-interne-pour/2df23a3k1ymxo/2#) 19 http://www.senat.fr/rap/r97-520/r97-52068.html



C. Fondement de la nécessité de l’audit interne dans les organisations territoriales

Selon l’étude menée dans le cadre de la création d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale (réalisée par l’Association des Administrateurs Territoriaux de France en 2007) et selon la recherche menée par l’IFACI sur le management des risques dans les collectivités territoriales, il existe plusieurs éléments contextuels qui justifient la présence d’un service d’audit interne dans les organisations territoriales :

La montée des contraintes budgétaires à tous les niveaux de l’administration territoriale, avec une dégradation des finances publiques de l’Etat.

Une pression de l’opinion plus forte sur l’efficience des services publics locaux, liée à la démarche de la LOLF : la notion de performance et les audits de performance sont des thématiques de plus en plus médiatisées.

La conscience qu’a la collectivité de la nécessité de fonctions de contrôle se développe, dans un contexte de décentralisation, de complexification et de renforcement des obligations règlementaires.

La nécessité de limiter le risque d’image et de réputation de la collectivité. L’élargissement des compétences dans des domaines toujours plus variés qui sont

exercées par les structures territoriales, suite aux dernières lois de décentralisation. Cet élargissement augmente la complexité de la gestion publique et génère des risques, accrus liés à l’incertitude sur la pérennité et le niveau des financements de l’Etat.

• Les risques humains : en cas de défaillance dans le domaines de la protection des personnes, de la sécurité, la santé, l’hygiène et l’environnement

• Les risques financiers : en cas de mauvaise anticipation des besoins de trésorerie et/ou des financements nécessaires aux investissements ou des subventions alloués à d’autres organismes

• Les risques juridiques, liés notamment à la passation de marchés publics, aux délégations de service public ou aux relations avec les associations

La mise en place de la LOLF, qui nécessite le développement d’une culture de la performance (passage d’une logique de moyens à une logique de résultats).

Les dispositions administratives, les lois ou décrets générant des obligations pour les structures territoriales :

• « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, 26 août 1789).

Les Chambres Régionales et Territoriales des Comptes examinent les comptes, mais aussi la gestion des collectivités territoriales en moyenne tous les cinq ans. Cependant, les collectivités s’administrent librement, d’où la nécessité de rendre compte en interne et donc de mettre en place une structure d’audit interne. Les services d’audit interne sont récents et visent à pallier l’absence de contrôle ou le recours à des cabinets externes. Leur légitimité s’appuie sur la nécessité de contrôle et sur la recherche d’efficacité, notamment au niveau des marchés public et de l’évaluation des politiques publiques. Les services d’audit interne répondent ainsi à des obligations de contrôle et de respect de certaines procédures :

• Obligation de contrôler les associations, œuvres ou entreprises subventionnées



et organismes rattachés à la collectivité territoriale (article L1611 du CGCT, décret-loi du 30 octobre 1935). En cas d’absence de contrôle sur les comptes des organisations subventionnées, la responsabilité de la collectivité peut être engagée pour faute lourde. Cependant, seuls les résultats comptables doivent être examinés et il n’est pas possible de demander d’autres renseignements.

• Obligation pour les départements de contrôler les établissements et services sociaux et médico-sociaux (loi 2002-2 du 2 janvier 2002).

• Obligation de contractualiser avec les tiers associatifs au delà de 23 000 euros (loi du 12 avril 2000). L’objectif de cette mesure est d’améliorer la transparence des relations entre les collectivités et les associations. Ainsi, la collectivité doit contrôler l’utilisation des fonds publics alloués.

Le service d’audit interne permet aussi de répondre aux obligations fixées par la loi de façon adéquate, et donc de protéger la collectivité d’un certain nombre de risques juridiques :

• Obligation de transmission au procureur de la République (article 40 alinéa 2 du Code de procédure pénale) : tout agent doit porter à la connaissance du procureur tout fait pouvant donner lieu à infraction. L’auditeur interne est donc tout à fait concerné par cette obligation au titre de ses fonctions.

• Obligation de respect du principe contradictoire (article 24 de la loi du 12 avril 2000) : dans le cadre du fonctionnement du service d’audit interne, l’audité a la faculté de répondre librement et ses observations doivent être intégrées dans le rapport d’audit.

Ainsi, la fonction d’audit interne est nécessaire à la fois vu les obligations constitutionnelles, législatives et réglementaires auxquelles les collectivités sont soumises, mais aussi pour renforcer l’efficacité de leur gestion. L’audit interne territorial est encadré par la loi, et il doit être adaptée aux spécificités du secteur public. Une définition adaptée de l’audit interne a été proposée par la Communauté Urbaine de Bordeaux : « L’audit interne est une activité indépendante et objective qui contribue à donner à une collectivité locale une assurance raisonnable sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour sécuriser et améliorer le fonctionnement de cette collectivité locale. Il l’aide à atteindre ses objectifs et contribue à optimiser l’usage des ressources en présence, en évaluant, par une méthode systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle interne, et de gestion publique, en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité, propositions qui seront à mettre en œuvre par les personnes concernées. » Cette définition met l’accent notamment sur la gestion publique et la participation des agents à la mise en place des recommandations. Cependant, si les fonctions de contrôle, d’évaluation et d’audit se sont multipliées ces dernières années, le mouvement est très variable selon la taille et la nature des collectivités.



D. Les missions des services d’audit interne et d’inspection dans les collectivités20

1. Les objectifs de l’audit interne et/ou d’inspection

Lors de leur création, les objectifs assignés aux services d’audit et d’inspection sont ambitieux et variés. Il s’agit généralement de :

- Veiller à la bonne application des délibérations et à la régularité juridique des procédures

- Vérifier le bon emploi des fonds publics et garantir la sécurité financière - Prévenir les dysfonctionnements et proposer des mesures pour y remédier - Améliorer la qualité du service rendu à l’usager, au moindre coût pour le

contribuable - Contribuer à l’évaluation du service public territorial et à son évolution

Ces objectifs varient néanmoins selon le contexte local et les orientations politiques. Il sont présentés et débattus au préalable afin d’être connus et acceptés ; puis ils sont la plupart du temps définis et officialisés par un arrêté ou une décision de l’organe exécutif.

2. Les types de missions

Comme nous l’avons évoqué plus haut, les types de missions exercées par les services d’audit interne et d’inspection, lorsqu’ils existent, sont très variés. Il s’agit principalement de :

- Missions d’inspection, de contrôle et d’enquête administrative : Ces missions ont pour objectif de veiller au bon fonctionnement des services, d’éviter les irrégularités et de remédier aux dysfonctionnements, dans les domaines financiers, juridiques ou de gestion. Ces missions sont « traditionnelles » et proches de celles exercées par les Inspections Générales de l’Etat.

- Audits de procédures ou de services, pour vérifier la régularité des dispositifs, la sécurité et l’efficacité. Ici, il est fréquent que les normes de l’IFACI soient respectées et appliquées.

- Missions d’inspection des satellites, dans les domaines financier et organisationnel - Missions d’évaluation des politiques publiques : Il s’agit d’aller au delà de l’efficacité

et de l’efficience d’une action, en examinant la pertinence d’une politique par rapport au public concerné et aux objectifs initiaux. Vont donc être par exemple analysés les impacts sur la population, la cohérence par rapport à d’autres actions… Ici, l’objectif est d’aider la collectivité à mieux apprécier les résultats et les effets de ses décisions, et ainsi d’améliorer le service public.

- Missions de conseil en organisation, d’étude, de prospective ou d’analyse stratégique. Ces missions sont effectuées sur demande de l’exécutif ou de la Direction Générale pour veiller à la qualité des procédures, améliorer la performance et contribuer à l’évaluation des administrations territoriales.

20 Source principale : Les inspections générales territoriales, du contrôle interne à l’évaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9èmes journées françaises de l’évaluation.



3. Le périmètre des missions

Il est déterminé par l’exécutif, lors de la création du service d’audit ou d’inspection et est variable selon les collectivités et dans le temps en fonction des besoins de celles-ci. Le périmètre comprend généralement la collectivité et ses satellites (organismes publics et privés qui participent à la gestion d’une politique de la collectivité, mais aussi certaines associations conventionnées ou subventionnées), soit :

- l’ensemble des directions, services et établissements de la collectivité - les établissements publics locaux et les syndicats collectifs - les sociétés d’économie mixte locales - les organismes publics ou privés délégataires d’un service public local - les associations conventionnées chargées d’une mission par la collectivité.

4. Les méthodes

Les méthodes d’audit interne utilisées sont issues du secteur privé mais aussi des organes de contrôle des administrations centrales de l’Etat (programmation, investigation et procédure contradictoire avant la remise du rapport définitif). Les grandes étapes d’une mission d’audit ou d’inspection sont les suivantes :

• Lancement de la mission : o Saisine par une lettre de mission du commanditaire (Président ou du Directeur

général) fixant les objectifs, le périmètre et l’échéance de la mission o Réponse de l’inspection par une proposition d’intervention (ou un cahier des

charges) détaillant la problématique, la méthodologie et les auditions envisagées.

• Documentation, auditions et investigations : o Recherche et analyse documentaire des textes de référence (lois, délibérations,

budgets, rapports, comptes-rendus, statistiques…) o Auditions d’acteurs, de partenaires et de témoins, donnant lieu à des comptes-

rendus.

• Rédaction, validation, diffusion : o Rédaction du rapport de synthèse des constatations, observations et

préconisations, adressé au commanditaire pour avis et validation o Validation du rapport par le commanditaire, ou demande de complément o Diffusion du rapport aux responsables

• Restitution et plan d’actions :

o Réunion de restitution et de discussion du rapport, présidée par la Direction générale, en présence des responsables et de l’inspection générale

o Elaboration conjointe d’un plan d’action à mettre en œuvre o Ultérieurement, suivi des mesures décidées.

Ces rapports sont parfois publics (c’est notamment le cas des rapports des missions d’information et d’évaluation des assemblées délibérantes) parfois mis en ligne sur Internet (comme les rapports de l’Inspection générale de la Ville de Paris, à la demande du Maire.) D’autres fois leur diffusion peut être limitée aux élus et aux responsables concernés. Il peut même parfois arriver, sur des sujets sensibles, qu’ils ne fassent l’objet d’aucune diffusion, lorsque leur contenu est jugé confidentiel par la collectivité.



5. Les modalités de recrutement et d’affectation

Les services d’audit demandent du personnel qualifié et peuvent avoir un coût non négligeable. Les effectifs des fonctions de contrôle et d’évaluation varient, principalement selon la taille de la collectivité. Dans des services dédiés uniquement à l’audit interne, au contrôle de gestion ou à l’évaluation, l’effectif est généralement de une à six personnes. Cependant, cet effectif peut aller jusqu’à une vingtaine de personnes, dans le cas de services exerçant plusieurs missions ou d’inspections générales dans des grandes collectivités. La formation des personnels de ces services constitue une difficulté majeure lors de la création de ces structures internes novatrices. Les grandes collectivités, cependant, ont moins de difficultés, vu leurs richesses et leur capacités d’attraction plus élevées. Le recrutement se heurte en pratique à des difficultés, liées notamment à l’absence de filières et de formation spécialisées dans la fonction publique territoriale, et ce dans les domaines du contrôle et de l’audit. Les collectivités sont donc amenées à recruter contractuellement des personnes ayant eu une expérience dans le secteur privé. Ainsi, généralement, les responsables des services d’audit interne peuvent être des cadres dirigeants ou supérieurs de l’administration (qui possèdent des compétences et expériences fortes), ou alors des hauts fonctionnaires issus d’une inspection générale de l’Etat ou de juridictions administratives ou financières. Les membres des services d’audit interne, quant à eux, peuvent être de jeunes inspecteurs territoriaux sous contrat ou issus du concours d’administration territorial. Il peut aussi s’agir d’agents confirmés. Dans ces deux cas, il est fréquent que les membres de l’audit quittent définitivement la collectivité, notamment en cas d’incompatibilité des fonctions. Enfin, pour limiter le coût et optimiser les effectifs des services d’audit et de contrôle, certaines collectivités optent pour la mutualisation, qui permet de rationaliser les structures administratives et de diffuser une culture du contrôle interne. Les EPCI sont précurseurs en ce domaine, poussés par des incitations financières de l’Etat. Ainsi, la communauté d’agglomération d’Angers-Loire-Métropole a mutualisé son service avec la ville d’Angers. Cependant, cette pratique reste limitée aux EPCI de grande taille.

6. Les services d’audit et de contrôle dans les différents niveaux d’administration territoriale

Le rapport de l’Association des Administrateurs Territoriaux de France de 2007 et qui porte sur la création d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale détaille les types de fonctions exerçant des missions d’audit et d’évaluation selon les collectivités locales.

a) Dans les régions Relativement aux autres collectivités, les régions disposent d’un fort budget, mènent des politiques de grande envergure et gèrent des infrastructures et des activités importantes. La nécessité d’un service d’audit est donc plus forte, notamment pour évaluer les politiques publiques menées – et on note que toutes les régions possèdent ce genre de service aujourd’hui (qu’il soit indépendant ou rattaché au service financier).



Cela s’explique par le fait que les régions ont du évaluer l’utilisation des financements accordés par l’Union Européenne, mais aussi les contrats de plan et les contrats de ville. La culture de l’évaluation est donc très présente dans ces services et les méthodes et outils utilisés sont robustes. Aujourd’hui, les régions font preuve d’une gestion performante, soutenue par des moyens humains et techniques adaptés, mais aussi par des démarches de contrôle et de qualité reconnues. Les indicateurs d’effectifs et de coût des différents services sont en place dans toutes les régions, mais certains domaines, comme l’action culturelle, restent difficiles à mesurer. Les missions réalisées par les services d’audit sont diverses : études et veille, assistance et conseil, évaluation des politiques publiques, contrôle des structures financées, évaluation de la gestion de l’administration régionale… Les missions se déroulent de la façon suivante : l’autorité administrative ou politique lance le processus, le mandat est rédigé, la mission se déroule, le rapport est remis à l’exécutif, les conclusions sont présentées devant les commissions régionales compétentes et une commission de suivi des préconisations est nommée. La durée d’une mission varie entre six mois et deux ans, d’où un nombre de missions effectuées par an relativement faible. Les missions longues sont les plus complexes, notamment celles d’évaluation des politiques publiques.

b) Dans les départements Dans ces collectivités, les fonctions de contrôle et d’évaluation sont plus récentes mais elles sont mises en place dans la presque totalité des départements. La nécessité du contrôle interne est largement reconnue, suite notamment au transfert de compétences. Les départements vont même au delà du champ du contrôle interne, en mettant en place des compétences d’évaluation des politiques et de gestion du changement. Cependant, cela ne concerne que certains départements riches et importants, et le recours aux cabinets privés est toujours présent notamment pour évaluer la gestion des achats, les politiques publiques et les subventions accordées aux associations. Ce recours s’explique aussi par le manque de formation spécifique dans les services d’audit interne ou de conseil. Les services de contrôle se font aussi assister par des experts dans certains domaines techniques, comme les systèmes d’information. Cela permet aux agents de se familiariser avec les méthodes du secteur privé, notamment si le travail est réalisé par des équipes mixtes. Les départements de taille moyenne disposent eux aussi de services de contrôle (seuls les départements de moins de 400 000 habitants en sont peu dotés). Ainsi, les départements ont des modèles de contrôle différents, plus ou moins organisés et plus ou moins efficaces. Cependant, leurs principales difficultés résident dans :

- La définition de la notion de performance pour leurs attributions (une solution pour y remédier est de s’inspirer des démarches suivies dans d’autres organismes proches, de les adapter en prenant en compte certaines spécificités)

- La quantification de la performance, notamment en matière d’efficacité du personnel et d’évaluation des politiques. Pour pallier cette difficulté, la formation et le recrutement sont des éléments cruciaux.



c) Dans les communes Les pratiques d’audit et d’évaluation varient beaucoup selon la taille des communes, ce qui semble cohérent avec les besoins respectifs de ces différents types de communes. Certaines grandes structures disposent d’un service d’audit interne propre ou d’une inspection générale, les autres ayant plus souvent un service de contrôle de gestion. Elles font néanmoins appel aux cabinets privés pour certaines missions. L’audit interne a néanmoins tendance à se développer, et la question de son rattachement montre que les villes vont au delà des dimensions comptables et financières : la pratique de l’évaluation semble largement répandue. En 2002, une enquête sur les villes de plus de 50 000 habitants montrait que 85% d’entre elles connaissaient l’évaluation des politiques publiques, que 30% d’entre elles pratiquaient l’évaluation depuis plus de cinq ans et que 66% ont mené des démarches qualité. La certification est donc une pratique qui tend à se développer. Les grandes villes comme Paris, Marseille et Lyon – mais aussi des villes de taille plus réduite comme Aix en Provence ou Perpignan – ont mis en place des inspections générales. Dans les petites communes, le comptable public a généralement la responsabilité du contrôle de gestion et de l’audit (informel), notamment lors d’appels d’offre. La complexité administratif et/ou judiciaire pose un véritable défi à ces structures.

d) Dans le structures intercommunales21 Le succès des structures intercommunales s’est traduit par une forte augmentation de leurs dépenses, liées à leurs attributions (qui sont par ailleurs porteuses de normes techniques fortes). Leurs ressources ont donc aussi fortement cru, mais les pratiques de contrôle et d’évaluation y sont encore limitées. On note que 57% des communautés ont un service d’audit ou d’inspection (alors que 86% d’entre elles ont un service de contrôle de gestion). On constate donc un manque d’évaluation et de contrôle, lié au fait que l’ensemble des communes doivent être d’accord pour l’évaluation – et aussi à un manque de compétences en comptabilité. Le rapport de 2001 de la Cour des comptes sur les communautés urbaines appelle à une réflexion d’ensemble sur leur organisation, qui devrait s’accompagner « de la mise en place des éléments de normalisation (guides de procédures) et de contrôle (inspection générale, service du contrôle interne, audit), qui restent encore insuffisamment développés dans des structures aussi complexes que les communautés urbaines ». Les voies vers lesquelles il est possible de s’orienter sont : l’adoption de chartes définissant les objectifs et les critères d’évaluation de certains projets ; l’adoption d’indicateurs communs dans les comptes rendus annuels pour mesurer l’efficacité des coûts de certaines politiques. Après avoir examiné les pratiques d’audit interne dans les collectivités et les structures intercommunales, il est maintenant utile d’analyser les services qui réalisent des missions d’audit interne. En effet, comme nous l’avons entraperçu, il existe de nombreuses variantes dans l’organisation, la dénomination et l’activité des services qui effectuent des missions de contrôle, d’audit et d’évaluation. La partie qui suit devrait permettre d’éclaircir ce point. 21 Source : Les communautés urbaines (Novembre 2001), Rapport public particulier - Synthèse, Cour des comptes.



E. Les services en charge de l’audit interne Comme nous l’avons évoqué plus haut, les formes des structures exerçant des fonctions de contrôle, d’évaluation et d’audit sont multiples et varient selon la taille, l’histoire et les enjeux de l’organisation. Il semble cependant nécessaire de faire un point sur les différents termes utilisés afin de clarifier leur sens – même si la dénomination du service n’est pas forcément corrélée au type de fonctions qu’elle remplit. Avant cela, les spécificités des services d’audit et d’inspections seront analysées – afin de comprendre pourquoi elles sont nécessaires et ce qu’elles apportent, au vu des contrôles et services effectués par des organes externes.

1. Spécificités et apports des services d’audit interne par rapport à d’autres structures de contrôle

A côté des services internes de contrôle et d’audit des collectivités, il existe aussi des entités extérieures en charge de certains contrôles ou qui proposent leurs services aux collectivités. Ces derniers ne peuvent toutefois pas remplacer les services d’inspection et d’évaluation internes, étant donné leurs missions. Tout d’abord, les tribunaux administratifs interviennent à posteriori : lorsqu’ils sont saisis, ils jugent de la légalité et de la conformité juridique des actes des autorités locales. Les chambres régionales des comptes ont elles pour mission de juger les comptes, mais aussi le contrôle budgétaire et la gestion des collectivités. Ainsi, leur approche est essentiellement financière, généralement rapide et a posteriori. Les cabinets de conseil en organisation et sociétés privées d’évaluation peuvent être appelés par les collectivités pour des missions d’audit, d’évaluation ou de conseil. Ponctuelle et limitée, leur intervention est coûteuse et ne peut s’appuyer sur une connaissance approfondie de la collectivité ni prendre en compte le suivi et les impacts de leurs recommandations. A l’inverse, les services d’audit et d’inspection internes aux collectivités sont présents de façon constante et régulière. Par ailleurs, ils possèdent une bonne connaissance de la collectivité, de son organisation et de son fonctionnement, mais aussi de son environnement, de sa population et de ses enjeux. Leur analyse est donc plus poussée, ils peuvent intervenir ponctuellement et inscrivent leurs actions dans la durée, notamment via le suivi des plans d’action. Enfin, et surtout, comme le souligne Mr Nouailles, ce qui les distingue des autres acteurs, « c’est le regard qu’ils portent sur leur collectivité : ni extérieur, ni inquisitorial, ni intéressé : ils s’efforcent d’avoir un regard critique dans le cadre d’une démarche positive destinée à faire évoluer le service public et à améliorer le service rendu à la population ». L’apport de telles structures pour la collectivité est donc multiple :

- Elles sont un outil d’évaluation des politiques publiques, de par leurs missions d’évaluation des politiques, programmes et actions locales. Par ailleurs, elles peuvent mener des missions d’information et d’évaluation des collectivités territoriales, diffusées à plus grande échelle par la suite.

- Elles aident aussi la gouvernance territoriale. En effet, elles examinent les dysfonctionnements avec une démarche critique et objective mais positive (par la



formulation de recommandations) et travaillent conjointement avec les Chambres régionales des comptes.

- Elles sont un acteur de l’évolution et de la modernisation du service public local. De par leur connaissance approfondie de la collectivité et leurs compétences professionnelles, elles sont souvent sollicitées pour des avis et des conseils sur l’amélioration de la gestion, la modernisation des services territoriaux et l’évolution du service public local.

2. Les termes de l’audit et de l’évaluation

Un des problèmes que l’on retrouve dans tous les services d’audit interne, d’évaluation ou d’inspection, vient du terme utilisé pour désigner le service. En effet, comme les collectivités sont libres de leur organisation interne, les appellations recouvrent des panels variés d’activités, de métiers et de compétences. Par ailleurs, il peut arriver que les structures soient très variées d’une collectivité à l’autre, voire même au sein d’une organisation. Il faudrait donc parfois repenser les liens entre les fonctions de contrôle et mieux définir leurs cadres d’intervention et/ou leurs domaines de compétences respectifs.

a) L’inspection générale L’inspection générale est destinée à évaluer les dysfonctionnements internes de la collectivité territoriale. Son but est de mettre fin à un dysfonctionnement, en identifiant clairement l’ampleur de la faille et les responsabilités (plus que d’améliorer un dispositif existant en comparant des résultats à des indicateurs). Il s’agit donc d’évaluer avant de réparer, voire sanctionner. Cependant, on note que, lorsqu’elles existent, les Inspections générales réalisent des missions bien plus diverses que la seule fonction de « pompiers », de « sanctionneurs ». Cela est lié au fait que l’inspection générale est rattachée directement à l’exécutif politique de la collectivité territoriale ou placée immédiatement auprès du Directeur Général, ce qui marque son importance et son indépendance. A ce titre, elle peut être chargée de missions de nature très diverses, au gré des besoins exprimés par le commanditaire. Organe puissant, l’inspection générale doit être vigilante à ne pas abuser du pouvoir considérable et de l’influence qui lui est accordée. D’où la nécessité de l’existence et d’un rappel fréquent des règles déontologiques fondamentales à l’exercice de ses missions.

b) L’audit interne L’audit est une activité qui vise à diagnostiquer objectivement et de manière indépendante, au sein d’une organisation ou d’un service, le degré de maîtrise des opérations, et, le cas échéant, apporter à cette organisation ou à ce service des conseils en vue d’améliorer l’efficacité de ses processus de contrôle. L’audit interne peut aussi être défini comme une « revue intermittente des divers stades d’élaboration, de mise en œuvre et de reporting des travaux et des résultats incombant aux services d’une organisation, dans la perspective de déceler leurs dysfonctionnements générant des risques, apprécier la manière dont ils prennent en compte et gèrent les risques qui leur sont externes, porter un jugement sur l’effectivité et l’efficacité de leur contrôle interne et de leur contrôle de gestion, et valider leurs résultats » ; le contrôle interne étant



défini comme « le dispositif de management par lequel un service organise ses propres travaux de manière à obtenir l’assurance du respect par ses soins des règles de procédure qu’il a fixées ou qu’il lui incombe de respecter, à supprimer les risques d’erreur ou de manipulation sur des données ou des résultats, et plus généralement assurer en permanence le niveau qualitatif visé de sa production » .22 En préalable à l’audit, il est nécessaire d’identifier et de décrire les différents processus qui sont à l’œuvre dans l’activité d’une collectivité. Une fois ces processus identifiés et cartographiés, l’audit va se concentrer sur les points faibles de chaque processus, les maillons de la chaîne qui sont susceptibles de céder en premier, et sur la manière dont l’organisation s’y prend pour les renforcer ou les réparer. Il s’agit donc à la fois d’évaluer la probabilité qu’un risque identifié survienne, d’évaluer ses conséquences sur l’organisation, et enfin d’évaluer la qualité des procédures de gestion de ce risque. Les missions d’audit se font en priorité sur les processus les plus porteurs de risques. L’audit tel qu’il est pratiqué dans les collectivités locales est le plus souvent ponctuel et peut porter sur un de ses services, sur un aspect de sa politique ou sur un de ses projets, comme sur un de ses partenaires, par exemple une société d’économie mixte. Il peut être conduit par un agent ou un service, comme par un prestataire extérieur. Souvent, les missions d’audit ne sont pas identifiées en tant que telles. Une multiplicité d’acteurs utilise des méthodes d’audit, mais rarement de façon organisée ou formalisée. A l’inverse, les services d’audit, lorsqu’ils existent, sont souvent occupés à d’autres tâches qu’à l’audit à proprement parler. Beaucoup sont d’ailleurs affectés à des missions d’évaluation de politiques publiques, ou encore au contrôle de gestion. Enfin, l’audit interne est régi par des normes professionnelles, définissant les principes de base que l’audit interne doit suivre, fournissant un cadre de référence, établissant les critères d’appréciation du fonctionnement de l’audit interne et favorisant l’amélioration des processus organisationnels et des opérations.

c) L’audit externe L’audit externe, ou audit des comptes, dont l'objectif est d'émettre une opinion sur la régularité, la sincérité et l’image fidèle des états financiers d’une entité est toujours confié à un prestataire extérieur. L’examen des comptes et de la gestion des collectivités territoriales a été confié par la loi aux Chambres régionales des comptes, faisant de celles-ci les auditeurs externes des collectivités. Les chambres régionales des comptes23 Ces organismes sont appelés lorsque la collectivité rencontre des problèmes relatifs à son budget (retard du vote, déséquilibre, déficit du compte administratif, omission de dépenses obligatoires au budget). Les chambres régionales des comptes peuvent contrôler la gestion des collectivités, analyser leur situation et attirer l’attention sur les erreurs de gestion. Ce contrôle est effectué

22 Pierre LUBECK, Contrôle interne, contrôle de gestion, audit interne, décembre 2004, Note de l’Inspection générale des finances rédigée à l’attention de l’IFACI 23 Source : Réflexion sur la constitution d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France.



à l’occasion du contrôle juridictionnel des comptes (contrôle de la régularité des opérations faites par le comptable public : régularité des comptes et exercice des opérations de contrôle) et ne se limite pas à l’examen de la régularité de la gestion mais il s’étend aussi à la qualité et à l’efficacité de la gestion : il se rapproche donc d’une évaluation de la performance. Les chambres régionales des comptes contrôlent les structures de plus de 3 500 habitants ou qui dépassent 750 000 € de budget et de recettes – soit 90 % des masses financières totales gérées par les collectivités. Cependant, le contrôle de la chambre régionale des comptes a plusieurs limites :

- un rythme faible (un tous les quatre ou cinq ans) et une procédure longue (généralement un an), qui ne renseigne que sur le passé

- une procédure lourde, accentuée par le délai de transmission des comptes et par la mise en place de garanties supplémentaires aux ordonnateurs

- il s’appuie sur le contrôle interne, sachant que la qualité de ce dernier peut être variable - le contrôle de gestion ne porte en réalité que sur les organismes les plus importants et

se limite souvent à un contrôle de régularité, faute de moyens suffisants à la disposition des chambres régionales des compte

- l’absence de référentiels permettant d’évaluer et de comparer la performance de la gestion de la collectivité

Tableau 12 Les chambres régionales des comptes

On pourrait aussi considérer que la collectivité est l’auditeur externe de ses satellites, dans la mesure où elle réalise des contrôles ponctuels sur ses comptes comptables et sa gestion.

d) Le contrôle interne Le contrôle interne, à la différence de l’audit, n’est pas un service, mais un ensemble permanent de dispositifs par lequel la collectivité organise ses travaux de manière à obtenir l’assurance du respect des normes qui s’imposent à elle (par exemple en matière de marché), à supprimer les risques d’erreur ou de manipulation sur les données ou des résultats (ce qui recouvre la fiabilité de ses comptes), et plus généralement à assurer la qualité des services.

e) Le contrôle de gestion Le contrôle de gestion peut être défini comme un système de pilotage mis en œuvre par un responsable d’un service en vue d’atteindre des objectifs préalablement fixés, en suivant et en analysant, à la fois en temps réel et ex-post, les réalisations pour en expliquer et en réduire les écarts avec les objectifs. Il permet d’assurer tout à la fois le pilotage des services sur la base d’objectifs et d’engagements des services et la connaissance des coûts, des activités et des résultats. Il permet de mesurer la performance d’une entité, soit son coût, son efficience (quel est le rapport entre le coût et le résultat ?) et son efficacité (quel est l’écart entre le résultat et l’objectif ?). Il peut s’exercer sur l’activité des services de la collectivité elle-même comme vers ses partenaires, par exemple dans la préparation et le suivi d’une délégation de service public. Il repose le plus souvent sur un service central du contrôle de gestion, qui agit comme une interface entre la direction générale et les services, mais même dans les collectivités dépourvues d’un service dédié certaines des fonctions du contrôle de gestion peuvent être effectuées au sein des services opérationnels, en particulier dans les directions techniques.



f) L’évaluation L’évaluation d’une politique publique a pour objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre : on va donc chercher à juger la valeur d’une politique au regard de critères préalablement explicités et sur la base d’informations rassemblées et analysées à cet effet. L’évaluation va chercher à comprendre la politique étudiée, à apprécier globalement ses effets et l’atteinte de ses objectifs et enfin à évaluer la pertinence et l’efficacité des ressources mobilisées pour sa mise en œuvre. La politique sera donc évaluée sous l’angle de :

- l’efficacité au sens de l’adéquation objectifs / résultats - l’efficience au sens du rapport moyens / résultats - la pertinence au sens de l’adéquation objectifs / besoins - la cohérence au sens du rapport objectifs / moyens

Les évaluateurs doivent être experts et indépendants. L’évaluation concourt à l’amélioration de la décision et va souvent de pair avec la prospective ou la programmation. C’est un outil d’aide à la décision et de management mais aussi un moyen de communication de l’action publique.

3. Eléments de comparaison

a) Entre audit et contrôle de gestion Le contrôle de gestion est une activité qui présente de nombreuses différences avec l’audit interne. Le tableau suivant présente les spécificités de chaque fonction à travers une comparaison de celles-ci. Audit interne Contrôle de gestion Problématique Quel est le fonctionnement de

l’organisation, comment l’optimiser ?

Quels sont les objectifs de l’organisation, comment les atteindre ?

Missions Contrôle l’application des directives, la fiabilité des informations et l’adéquation des méthodes => Sécuriser l’organisation

Planifie et suit les opérations et leurs résultats => Piloter l’organisation

Méthode Part des dysfonctionnements existants pour remonter à leurs causes et conséquences

Part des indicateurs généraux pour remonter aux paramètres particuliers

Vision Investigue le passé pour proposer des améliorations

Analyse le présent et le réalisé pour maîtriser l’avenir et atteindre les objectifs

Position « Mécanicien de chaque secteur » « Navigateur de l’ensemble des secteurs »

Tableau 13 Les différences entre l'audit interne et le contrôle de gestion



Ainsi, la mission de l’audit interne est complémentaire de celle du contrôle de gestion : l’audit donne une image détaillée et certaine de l’organisation, et il peut s’appuyer sur la connaissance du contrôle de gestion pour élaborer le plan d’audit.

b) Entre audit et évaluation L’évaluation se distingue du contrôle et de l’audit : ces derniers se réfèrent à des normes internes au système analysé (règles comptables, juridiques ou fonctionnelles) alors que l’évaluation essaye d’appréhender les effets et/ou la valeur de l’action considérée d’un point de vue principalement externe. On peut aussi considérer que l’audit est une des formes possibles de l’évaluation : il s’agit d’une évaluation des risques propres aux processus de la collectivité L’audit et l’évaluation peuvent se rejoindre dans certains cas :

- lorsque les modalités de mise en œuvre d’une politique conditionnent ses effets, - lorsque la norme d’efficacité est prise en compte par le contrôle interne (lorsque

l’évaluation mesure l’efficience des moyens mis en œuvre, et pas seulement son efficacité).

Selon le rapport d’information du Sénat, l’audit et l’évaluation nécessitent le respect de principes fondamentaux comme l’indépendance et la transparence. Cependant, l’évaluation met aussi l’accent sur le pluralisme, en termes de compétences et de points de vue, mais aussi sur la participation des citoyens.

c) Entre audit et inspection générale L’inspection vise, lorsqu’un dysfonctionnement est avéré, à évaluer ce dysfonctionnement de façon objective. Les missions de l’inspection générale sont donc plus ponctuelles, ciblées sur un dysfonctionnement en particulier ; alors que l’audit agit sur une temporalité assez longue, et sur des processus complets. On peut considérer que l’audit agit de manière préventive, alors que l’inspection générale intervient de manière curative.

4. Les structures de contrôle, d’audit interne et d’évaluation dans les différents niveaux de l’administration territoriale24

a) Les régions Elles ont plusieurs services chargés de l’évaluation, du contrôle de gestion et de l’audit – et aucune n’a de service recouvrant l’ensemble de ces activités. Les régions qui ont les services d’audit et d’inspection les plus poussés sont l’Ile de France, la Région Rhône Alpes (dont l’inspection est directement rattachée au président du conseil régional).

24 Les données présentées ici sont issues de la Réflexion sur la constitution d’une Inspection générale de l’administration territoriale, réalisée par l’Association des Administrateurs Territoriaux de France – avril 2007



b) Les départements Ces structures, qui développent de plus en plus le contrôle interne, ont généralement un service d’audit interne ou de contrôle de gestion rattaché à la Direction Générale des Services. Les Hauts de Seine font figure d’exemple puisqu’ils ont mis en place une Direction de l’évaluation des politiques et de l’audit dotée d’une charte conforme aux normes internationales et des méthodes de travail efficaces. Cependant, de fortes disparités existent selon la taille et la richesse des départements, ce qui explique le fort recours aux cabinets privés. Par ailleurs, les modèles d’organisation des fonctions d’audit, de conseil, et de contrôle sont très divers. Dans la plupart des conseils généraux, il n’y a pas de service propre à l’audit : les services qui exercent ces fonctions ont des compétences plus larges. C’est le cas des Alpes Maritimes, de la Gironde, de l’Isère, du Rhône, de la Seine et Marne ou encore des Yvelines. Le département des Bouches-du-Rhône a mis en place un service de contrôle et de gestion rattaché à la direction générale des services ; la Haute-Garonne bénéficie à la fois d’un service de contrôle de gestion et d’un service de contrôle et d’évaluation, dirigés par le directeur général adjoint des services ; le Pas-de-Calais a instauré une direction du contrôle de gestion, rattachée au pôle de l’administration générale ; le Bas-Rhin, une direction de l’organisation du conseil et de l’évaluation ; la Moselle, une mission de contrôle général des services départementaux qui s’apparente à une véritable inspection générale ; la Seine-Maritime, une cellule de contrôle de gestion et d’évaluation. Le département de la Loire-Atlantique a, en outre, développé un dispositif original, la direction de la qualité de la gestion publique, qui assure les fonctions de contrôle de gestion, d’évaluation et de modernisation ainsi que de prospective et de marketing territorial. Enfin, le plus grand département de France, le Nord, qui compte plus de 2,5 millions d’habitants, a instauré un Conseil départemental de l’évaluation. Les départements de taille moyenne (500 à 700 000 habitants) ont aussi mis en place des services et des missions de contrôle : le Vaucluse (521 730 habitants) dispose d’une organisation, « Systèmes d’informations et contrôle », rattachée à la direction générale des services ; le Loiret (634 000 habitants) a mis en place un pôle d’évaluation et de contrôle de gestion ; le Puy-de-Dôme (619 900 habitants) dispose d’une cellule d’inspection et d’évaluation, rattachée à la direction générale des services. Les petits départements, quant à eux, sont souvent peu dotés de ce genre de services.

c) Les communes Ici encore la taille est un facteur de différenciation : seules les grandes villes disposent de structures d’audit propres et autonomes : Paris, Aix en Provence, Boulogne-Billancourt, Grenoble, Marseille, Nice, Perpignan, Toulouse… Dans les villes de taille moyenne, le contrôle de gestion et l’audit se développent, mais les villages ne possèdent généralement pas de structures de contrôle ou d’audit. En revanche, le contrôle de gestion est une pratique très répandue, quelque soit la taille de la commune.



d) Les structures intercommunales L’audit ou l’inspection sont plus souvent présentes dans les grandes structures et dans les communautés urbaines :

• La communauté urbaine de Lille a un service d’Inspection générale et d’audit qui surveille les dysfonctionnements potentiels en matière de personnel, réalise les contrôles financiers et de respect de procédure et il évalue l’efficacité organisationnelle des services de la communauté.

• La communauté urbaine de Lyon s’est dotée d’une Direction de l’évaluation et de la performance.

• La communauté urbaine de Bordeaux, que nous étudierons par la suite, a une mission d’inspection générale et d’audit.

• La communauté urbaine de Nantes dispose d’un contrôle de gestion orienté vers les satellites (associations, syndicats mixtes, délégations de service public) mais a externalisé l’audit et l’évaluation des politiques publiques. Cette externalisation est, en outre, limitée : il s’agit de trois ou quatre missions par an, qui n’ont jamais lieu dans les dix huit mois précédents les élections.

En conclusion, on constate que, si les fonctions d’audit, de contrôle et d’évaluation se sont fortement développées dans les collectivités locales, les démarches sont variables selon la taille et la nature des collectivités : les régions ont mis l’accent sur l’audit interne et l’évaluation des politiques publiques alors que les départements ont plutôt développé le contrôle interne. Quant aux communes et aux EPCI, les pratiques varient selon la population, les besoins et les moyens humains et financiers, mais globalement les politiques intercommunales souffrent d’un déficit d’évaluation.

5. Eléments de synthèse

Les collectivités mettent en place librement les différents instruments de pilotage et de contrôle, selon notamment la volonté politique des élus, les compétences de leurs services, ou encore en fonction des incitations liées notamment à des financements contractualisés (ce qui explique l’avance prise par les régions dans le domaine de l’évaluation). Il en résulte des modes d’organisation diversifiés et évolutifs, adaptés aux spécificités locales, sans qu’apparaisse un modèle type d’organisation. Le rapport de la Cour des comptes dresse un bilan des pratiques de contrôle et de pilotage dans les collectivités territoriales. Ce sont ces données que nous reprenons ici pour apporter quelques éléments de synthèse sur les fonctions de contrôle et d’audit. La fonction de contrôle interne n’est que rarement identifiée en tant que service distinct : il s’agit d’une activité diffuse. Les fonctions de contrôle financier interne sont au contraire importantes et liées aux directions des finances. A l’inverse aussi du contrôle interne, la fonction de contrôle de gestion est généralement bien identifiée et on y agrège souvent d’autres fonctions comme l’audit ou l’évaluation.

a) Regroupement ou déconcentration des fonctions de contrôle et d’évaluation ?

Généralement, les diverses fonctions de contrôle et de pilotage sont regroupées dans un



pôle unique. Ce regroupement s’explique par la forte complémentarité des diverses fonctions et par la nécessité d’assurer la cohérence du pilotage au plus haut niveau. Les dénominations du pôle unique sont diverses et ne reflètent pas nécessairement la totalité des compétences réellement exercées : contrôle de gestion, audit interne, évaluation, voire organisation, conseil ou démarche qualité. Par exemple, le pôle « Contrôle de gestion » de la ville de Nantes regroupe des compétences en termes de contrôle interne (y compris vis à vis des satellites), de contrôle de gestion, d’audit interne (analyses financières, audits), de consultance interne (aide à l’élaboration et au montage de dossiers complexes) ainsi que des missions qui relèvent de la gestion. Un autre exemple est celui des inspections générales des collectivités locales, qui peuvent être chargées de missions très diverses et ainsi devenir le pôle principal de contrôle et de pilotage. Néanmoins, certaines collectivités choisissent de déconcentrer leurs dispositifs de contrôle et de pilotage. Par exemple, la région des Pays de la Loire a mis en place une cellule de contrôle de gestion dans chacune des directions. Ces cellules sont soutenues par une direction transversale, chargée de l’organisation et de la communication interne qui est directement rattachée au directeur général des services. La volonté de respecter la diversité des politiques menées explique ce choix de mode de fonctionnement. Enfin, le recours à des auditeurs extérieurs est fonction de l’importance des moyens propres de la collectivité dans certains domaines. Généralement, les collectivités font appel aux cabinets pour le contrôle des satellites, les audits de procédure ou d’organisation, les évaluations ou la préparation d’une opération d’investissement.

b) Quel positionnement dans la collectivité ? La collectivité est libre de décider de son organisation interne, d’où la nécessité de l’implication des élus dans la démarche de contrôle et de pilotage pour en assurer sa réussite. Le positionnement des services de contrôle et de pilotage dans l’organigramme d’une collectivité doit permettre d’assurer à la fois l’efficacité de leurs interventions sur l’ensemble des services mais aussi la qualité de l’information apportée à l’exécutif. Ces services sont donc souvent rattachés directement à la Direction Générale des Services, ce qui leur donne une forte visibilité, assure leur légitimité et leur permet d’exercer des fonctions transverses. Cependant, les autres services peuvent percevoir le service de contrôle comme coercitif et avoir une mauvaise appréhension de son rôle. L’autre solution est le rattachement à la Direction des Finances. Cela dénote généralement une vision financière et quantitative du contrôle. Mais l’inconvénient majeur de ce dispositif reste la limitation de l’indépendance de l’audit. Ainsi, les services d’audit et d’inspection se sont multipliés ces dernières années et ils réalisent des missions variées, diverses selon leur position, leurs pouvoirs et les objectifs qui leur sont assignés. Ce mouvement de développement des services d’audit et d’inspection soulève néanmoins certaines questions, dans la mesure où il ne répond que partiellement aux besoins des collectivités, du fait notamment de dispositions juridiques particulières. Ces problématiques amènent donc à se questionner sur l’avenir des services d’audit et d’inspection dans les organisations territoriales.



F. Quel futur pour les services d’audit et d’inspection? Un rapport de l’Association des Administrateurs Territoriaux de France de 2007 et qui porte sur la création d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale, met en avant que les services locaux d’audit ne répondent que partiellement aux besoins des organisations dont elles dépendent et appelle ainsi à la création d’un corps d’inspection spécialisé pour les collectivités territoriales.

1. Des besoins insatisfaits et croissants

Les grandes collectivités ont généralement un service d’audit ou d’inspection et à ce titre réalisent elles mêmes les missions d’investigation et d’inspection. Cependant, elles éprouvent généralement un besoin récurrent en matière d’études (stratégique et/ou prospective), d’évaluation des politiques publiques, de conseil (financier ou juridique notamment pour l’urbanisme, les marchés publics, les partenariats public-privé…) et d’assistance technique (aide méthodologique, rédaction de cahiers des charges) – prestations qui devraient être adaptées à leur situation. Les points qui déclenchent souvent le recours à un organisme extérieur sont la mise en place de procédures de contrôle interne et de maîtrise des risques, la rédaction des cahiers des charges de leurs dispositifs d’évaluation des politiques publiques, l’identification des marges de progression, la volonté de respecter les normes internationales d’audit interne… La mutualisation des ressources dans ces domaines et le partage d’expériences sont aussi des problématiques fréquentes. Plus généralement, les grandes collectivités souhaitent une aide pour moderniser leur gestion (en lien avec l’évolution de leur environnement) et conduire le changement. Les petites et moyennes collectivités n’éprouvent pas le besoin de mettre en place et/ou de conduire des missions d’audit et d’inspection. Cependant, les plus petites communes expriment un besoin en matière de conseil et d’assistance technique de proximité afin de pallier à leur manque de ressources. Elles ont aussi « besoin d’une aide administrative, qui leur permette de gérer les procédures administratives liées à l’exercice de leurs missions. L’inadaptation du Code des marchés publics à la réalité des petites communes a été soulignée à plusieurs reprises, ce qui expliquerait l’augmentation du nombre de procédures contentieuses ». L’aide extérieure est nécessaire pour les investissements importants (réalisation d’infrastructures comme par exemple les parkings, écoles…) et elle est généralement réalisée par d’autres collectivités comme les départements ou par les centres de gestion, les syndicats intercommunaux… Enfin, les besoins en matière de conseils financiers et juridiques sont aussi très importants, notamment pour l’urbanisme, les questions sanitaires, à la résolution des contentieux ou à la passation de marchés publics. Les communes font ici appel à leurs contacts ou à leur réseau, ou encore aux organes étatiques (Direction Départementale de l’Equipement, préfecture, centres de gestion…), mais le recours à des cabinets de conseil est peu fréquent. De nouveaux besoins de conseil apparaissent aussi, notamment dans le domaine de l’urbanisme, pour les montages financiers comme les partenariats public-privé. Une expertise en matière de conseil financier leur est donc nécessaire. Par ailleurs, les conseils juridiques sur les problèmes de contentieux sont de plus en plus demandés.



2. Des rapports en faveur de la création d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale

Depuis une quinzaine d’années, de nombreux rapports officiels identifient le besoin d’une inspection propre aux collectivités territoriales, qui serait exercée au plan national. Cette idée découle d’un doble objectif : accompagner le mouvement de décentralisation et répondre aux besoins des acteurs locaux. Ces rapports ont répondu à deux types de préoccupation : jusqu’en 2000, la réflexion était centrés sur l’alternative entre fonction de conseil et fonction de contrôle : certains rapports préconisaient une Inspection chargée de contrôler la conformité des actes des collectivités, et d’autres mettaient en avant son rôle de conseil et d’assistance. Après 2000, les rapports se sont focalisés sur l’efficacité de la décentralisation : l’enjeu majeur identifié est la modernisation de la gestion des collectivités, la performance et l’efficacité. Une telle Inspection Générale n’a cependant jamais été créée, malgré un relatif consensus autour de sa nécessité.

3. Les limites actuelles des contrôles dans les collectivités

Les besoins des collectivités en matière d’audit, de contrôle et d’évaluation sont freinés par des limites structurelles. En effet, il n’existe pas d’obligation générale de réaliser ce type de mission, malgré l’obligation générale de « rendre compte » inscrite dans la Constitution et complétée par de nombreux textes législatifs et réglementaires. Ainsi, les collectivités peuvent exercer des contrôles facultatifs sur leurs satellites, et elles doivent contrôler les activités de service public qu’elles réalisent (par exemple l’eau et l’assainissement pour les communes ; les établissements et services sociaux et médico-sociaux et l’accueil à domicile de personnes âgées et handicapées pour les départements). Il existe un risque pénal fort en cas de recours judiciaire d’un individu ou d’une organisation. Les interventions des organes d’Etat (préfet, inspection ministérielle, juge des comptes locaux) dans les collectivités ne peuvent pas répondre aux besoins de ces dernières, de par leurs missions et leur positionnement vis à vis des collectivités. Comme nous l’avons vu précédemment, les chambres régionales des comptes mettent notamment en avant l’importance du contrôle interne dans les collectivités et appellent à sa généralisation systématique. Les inspections ministérielles, et notamment l’Inspection Générale des Finances et l’Inspection Générale de l’Administration peuvent mener des missions d’inspection dans les collectivités et les intercommunalités. Il est aussi possible que l’Inspection générale des affaires sociales, l’Inspection générale des bibliothèques, l’Inspection générale de l’agriculture réalisent des missions d’audit dans leurs domaines de compétence. Ces missions ne sont pas demandées par les collectivités et peuvent être relativement mal vécues, notamment parce qu’elles ne prennent pas en compte certains besoins locaux. Ces inspections abandonnent peu à peu leurs missions de contrôle au profit des audits en privilégiant les comparaisons entre collectivités afin de dégager des standards de bonne gestion.



4. Les limites des services d’audit et d’inspection internes aux organisations territoriales

Aujourd’hui, du fait du principe de libre administration, chaque collectivité a sa propre méthode, organisation et mode de fonctionnement. Cela prive les collectivités de « benchmarking » et donc d’une comparaison organisée et rigoureuse des pratiques et des performances entre collectivités territoriales. Ensuite, les moyens alloués à l’inspection ou à l’audit peuvent s’avérer être insuffisants au regard des enjeux de la décentralisation, puisqu’ils sont généralement proportionnels à la taille de la collectivité. Il est aussi mis en avant que la nature, les objectifs et les liens des différentes fonctions d’inspection, de contrôle, d’audit et d’évaluation ne sont pas définis clairement et/ou formalisés. Cela est cohérent avec le constat fréquent de juxtaposition de ce type de fonction dans l’organigramme des collectivités territoriales. Cette lacune est liée « à la difficulté de mettre en place un système cohérent de contrôle et d’évaluation sans contrarier les jeux de pouvoir et d’influence ». Enfin le positionnement et le contenu de ces fonctions d’audit et d’évaluation peuvent être fluctuants au fil du temps.

5. L’IGAT : une solution « miracle » ?

Une Inspection générale de l’administration territoriale, entité de conseil et de contrôle spécialisée et autonome, qui serait au service de l'ensemble des communes, des départements, des régions et des E.P.C.I aurait de nombreux avantages :

- Améliorer la gestion et l’efficacité des collectivités - Mutualiser les coûts et avoir une « vision panoramique et opérationnelle de la

décentralisation » - Apporter une valeur ajoutée aux services internes des collectivités - Mesurer la performance des collectivités notamment en les comparant

Les compétences de cette IGAT devraient s’inscrire dans une logique de subsidiarité, de coproduction avec les inspections ministérielles, de conseil, d’anticipation et de coopération. Le fonctionnement d’une telle structure soulève de nombreuses questions : celle de sa saisine, son financement et la rémunération de sa prestation, sa gestion et ses instances dirigeantes, la diffusion de ses travaux, la déontologie, le statut et le profil de ses membres. Les recommandations formulées à l’égard de la création de l’IGAT sont notamment son lien avec l’Etat, son contrôle extérieur et périodique et la fait qu’elle n’a pas à ses substituer aux inspections locales mais à contribuer à leur émergence et à leur généralisation « en facilitant la convergence de leurs thèmes de réflexion et de leurs outils dans le respect absolu de leur autonomie et de leur diversité ». Le débat autour de la création de cette structure semble s’être essoufflé, mais il nous semblait important de présenter ce projet et cette réflexion, qui montrent que l’audit dans les collectivités est une pratique jeune, multiforme et aux nombreux enjeux. Une fois les diverses limitations exposées, il est clair que les services d’audit et d’inspection peuvent être améliorés et voir leur fonctionnement optimisé : les marges de progression sont toujours possibles et les évolutions actuelles les rendent de plus en plus nécessaires. Pour ce faire, les bonnes pratiques en matière d’audit interne ont été recueillies et analysées. Elles sont présentées dans la partie suivante.



G. Bonnes pratiques La notion de bonnes pratiques fait référence à un ensemble de comportements qui font consensus et qui sont considérés comme indispensables. A noter que ces principes dépassent souvent les obligations légales mais ne sont généralement pas opposables. Au niveau du contrôle interne et de l’audit interne, les bonnes pratiques sont multiples et étudiées par de nombreux organismes.

• L’organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) est une référence incontournable en la matière (elle a notamment défini l’audit de performance), ainsi que la Cour des comptes européenne.

• Le rapport en vue de la création de l’IGAT souligne aussi que la Direction générale de l’administration et de la fonction publique a établi un guide « Pour une bonne pratique de l’audit », qui « définit les différents types d’audit (audit financier, audit opérationnel, audit de performance, audit à objectif étendu ou évaluation globale), ainsi que la déontologie, le comportement de l’auditeur (indépendance, confidentialité, devoir de réserve, procédure contradictoire, rapports avec l’autorité et son environnement), la méthodologie et le déroulement d’une mission ».

• L’IFACI a étudié l’audit et le contrôle interne dans le secteur public, notamment dans ses cahiers de recherche et ses prises de position.

• La Société Française d’Evaluation (SFE) est aussi un lieu d’échanges, de réflexion et d’études sur les problématiques de performance et d’évaluation.

Concernant les collectivités territoriales, nous avons essayé de collecter et de synthétiser les éléments qui semblaient être les plus importants. Cette partie ne se veut donc pas exhaustive, son objectif étant plutôt de mettre l’accent sur les points cruciaux en termes de démarche d’audit interne et d’évaluation – dans les cas de organisations publiques territoriales. Une première partie sur les recommandations générales d’organisation et de management dans les collectivités permet de souligner l’importance de ces problématiques. Plus spécifiquement, sont ensuite présentées les recommandations en matière d’évaluation puis de contrôle interne et enfin d’audit interne.

1. Problématiques générales d’organisation et de management de la collectivité25

Globalement, la Cour des Comptes estime que « les démarches de pilotage menées par une collectivité (audit, évaluation, contrôle de gestion) ne peuvent réussir que si elles associent l’ensemble des services dans une démarche progressive, dont dépendent la faisabilité des objectifs, la validité des indicateurs de gestion, comme la possibilité de donner des suites concrètes aux évaluations ». Le service de contrôle de gestion doit établir un réel dialogue avec les services opérationnels, afin qu’ils puissent s’interroger sur leurs missions, leur gestion et leur organisation, mais aussi sur la qualité du service rendu et leurs évolutions futures. Quant au service d’audit, il doit associer les services opérationnels aux démarches d’audits. En effet, les recommandations de l’audit ne sont pas toujours suivies, car elles sont peu opérationnelles, faute d’une association suffisante des personnes concernées à leur 25 Source : Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1ère partie, chapitre 3.



définition, ou d’une restitution déficiente des recommandations auprès de ces mêmes personnes. Au niveau de l’organisation globale de la collectivité territoriale, il est nécessaire que les objectifs soient clairement définis. En effet, les collectivités ne peuvent plus se contenter de reconduire leurs budgets systématiquement, il leur est nécessaire de hiérarchiser leurs objectifs pour assurer la satisfaction des besoins de la population au meilleur coût. La définition des objectifs dans les collectivités locale relève d’une logique politique, mais il est nécessaire que ces derniers soient chiffrés et hiérarchisés, afin d’améliorer l’information fournie aux citoyens et aux services. Cependant cette pratique n’est pas nécessairement répandue, ce qui empêche d’apprécier par la suite les résultats et de procéder à des évaluations. Les objectifs de politique générale doivent ensuite être déclinés en objectifs opérationnels. Par la suite, les objectifs doivent être traduits dans le budget de la collectivité. La programmation pluriannuelle des investissements permet ainsi à une collectivité de mieux anticiper ses prévisions de financement et d’évaluer la capacité à réaliser effectivement l’investissement. Le débat d’orientation budgétaire doit être un lieu d’information et d’échange au cours duquel le projet pluriannuel peut être adapté. Il est donc nécessaire de le préparer et de l’anticiper. L’adoption du budget constitue aussi une étape essentielle de mise en œuvre du projet de la collectivité. Une présentation par mission-programme-action permettrait une plus grande lisibilité des choix politiques exprimés dans le budget, favoriserait la mise en place d’objectifs et d’indicateurs structurant l’activité, voire l’organisation des services, et en faciliterait l’évaluation. Ensuite, la mise en œuvre des objectifs de la collectivité doit reposer sur des procédures sécurisées. Il s’agit de s’assurer du respect des normes et des compétences de chacun des organes. Cela permet de garantir la régularité de la décision ou de l’engagement. Ainsi, la gestion d’une collectivité est sécurisée quand les délégations de compétence et de signature sont claires et respectées ; mais aussi quand les relations avec la comptabilité sont formalisées. L’existence d’un organigramme fonctionnel, détaillé et actualisé, appuyé d’une définition précise des compétences de chaque service et de chaque agent est aussi un élément crucial. Il faut aussi édicter des procédures et les traduire en prescriptions pratiques utilisables par l’ensemble des agents. La formation aux procédures et aux outils de gestion qui y sont liés assure le respect de ces dernières. La commande publique est un point particulièrement sensible, en raison de la complexité des procédures et des risques de contentieux qui y sont liés. La centralisation par une cellule des marchés, des appels d’offres et de ce qui s’y rapporte (formation du personnel, communications, insertions, réception des offres, secrétariat de la commission d’attribution des marchés, contentieux…) constitue une mesure apte à prévenir les risques. Quant aux politiques menées en partenariat avec les associations et qui génèrent des subventions de la collectivité ou des aides d’autre nature, elles sont porteuses de risques juridiques forts. La formalisation des procédures de contrôle permet de pallier ce type de carence. Par exemple, la région Aquitaine a créé une cellule de coordination administrative et financière, qui intervient dans la prévision, l'exécution, le suivi des demandes de subvention, veille au respect des conventions pluriannuelles et annuelles et édite des tableaux de bord, sans toutefois conduire d'évaluation de l’action de ces agences.



Concernant la nécessaire maîtrise budgétaire et comptable, il est nécessaire de connaître et respecter les principes comptables et de réaliser, entre autres, un inventaire des immobilisations, le provisionnement des risques et charges, ainsi que la dépréciation des actifs ou le passage en perte, notamment pour les créances dont le recouvrement apparaît irrémédiablement compromis. La Cour des comptes souligne aussi que de nombreuses collectivités présentent des irrégularités comptables, qui peuvent être fortement préjudiciables. Enfin, au niveau de la communication, les services de contrôle et d’audit doivent faire l’objet d’une communication adéquate envers l’assemblée délibérante et le citoyen. Pour l’assemblée délibérante, le législateur a imposé la communication d’informations diverses (situation financière, engagements, situations de certains satellites…). La Cour des comptes recommande d’aller au delà de ces obligations légales en communiquant les conclusions des audits, les rapports des inspections sous réserve de dispositions législatives en sens contraire. Au niveau du citoyen, les documents auxquels il a théoriquement accès sont généralement peu accessibles et lisibles. Cependant, les collectivités pourraient profiter d’internet pour faciliter cet accès aux données publiques. Selon la Cour des Comptes, de telles pratiques « attestent de la réalité des activités de contrôle et de pilotage de la collectivité, mais aussi de la diffusion de leurs travaux non seulement à l’exécutif mais aussi à l’assemblée délibérante, et permettent d’assurer une information complète du citoyen ». En conclusion, la Cour des comptes souligne les efforts accomplis par certaines collectivités et indique ainsi ce qu’elle considère comme étant de bonnes pratiques :

- la définition d’objectifs chiffrés et hiérarchisés, l’information auprès des élus, - le développement des exigences de rigueur limitant les risques financiers et juridiques,

et l’association des services à la réalisation des objectifs, - un contrôle interne de qualité, facilitant le travail du comptable public.

Les recommandations que nous avons identifiées portent à la fois sur l’évaluation et sur l’audit interne. S’il existe des différences entre ces deux notions, elles restent relativement proches au niveau de la logique et de la démarche. En effet, la différence généralement faite entre ces deux notions est que l’audit interne porte sur l’organisation interne alors que l’évaluation porte sur les politiques mises en œuvre par l’organisation territoriale. Nous présenterons donc les bonnes pratiques en termes d’évaluation – puis nous nous intéresserons plus spécifiquement au contrôle et à l’audit interne.

2. Quelles sont les conditions nécessaires pour une évaluation réussie ?

Le guide sur la performance dans les collectivités locales identifie les éléments clés pour la réussite des évaluations des politiques publiques dans les collectivités locales :

- Un soutien hiérarchique et politique très fort. Cela aide à légitimer l’évaluation auprès des services et des partenaires de la collectivité – mais aussi à clarifier les missions et les cahiers des charges.

- Un accès à l’information facilité, qui repose généralement sur un système d’information et d’archivage performant.

- L’existence d’évaluations préalables à la mise en place des politiques publiques. Il s’agit de définir la politique en amont, en termes d’objectifs (quantifiables et qualifiables), de périmètre (d’activité, géographique et temporel), de publics



bénéficiaires, de calendrier, et de moyens alloués. - L’existence d’un suivi des évaluations après leur communication (c’est à dire la prise

en compte des recommandations). Elle permet de corriger les politiques actuelles et futures et ainsi d’améliorer la gestion des collectivités locales.

Par ailleurs, un article de E. Monnier et F. Henard, publié dans la revue Pouvoirs locaux en 2000 estime que les échanges entre les collectivités sur leurs expériences d’évaluation sont un point positif, à développer. Des pistes d’amélioration sont aussi proposées :

- Clarifier les compétences et les responsabilités en matière d’évaluation pour les politiques publiques partenariales

- Formuler plus clairement les enjeux de l’évaluation, préciser les apports pour les élus et anticiper l’usage des résultats dans les délibérations

- Accroître la valeur ajoutée des évaluations en terme de recommandations stratégiques. Ainsi, ces recommandations sur les évaluations sont d’ordre général et ne concernent que la conduite des politiques publiques. Il nous faut donc maintenant nous pencher sur le contrôle interne et les bonnes pratiques en la matière. Cette mise au point sur le contrôle interne devrait permettre d’enrichir la présentation des bonnes pratiques d’audit interne. En effet, l’audit interne consiste à évaluer le design et l’efficacité du contrôle interne – d’où l’importance, pour une collectivité, d’avoir un dispositif de contrôle interne adapté et efficace afin d’optimiser les missions de l’audit interne.

3. Les recommandations en terme de contrôle interne pour les collectivités locales

L’Organisation Internationale des Institutions Supérieurs de Contrôle des Finances Publiques (INTOSAI) avait, en 1992, adapté le modèle du COSO au secteur public et publié des guides à destination des managers publics qui souhaitent mettre en place ou renforcer le contrôle interne dans leurs structures. L’INTOSAI est une organisation non gouvernementale, autonome et apolitique qui a un statut spécial auprès de l’ECOSOC (Conseil Economique et Social) des Nations Unies. Elle regroupe aujourd’hui 189 membres et 3 membres associés. Son but est d’encourager les échanges d’idées et d’expériences entre les Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques dans le domaine du contrôle des finances publiques. Cette association s’est aussi intéressé au contrôle interne et a mis en place des guides, des recueils de bonnes pratiques dans ce domaine. En 2001, l’INCOSAI (le Congrès de l’INTOSAI) a décidé d’actualiser les lignes directrices de l’INTOSAI de1992 sur les normes de contrôle interne afin d’y intégrer l’ensemble des dernières évolutions pertinentes intervenues depuis et d’y incorporer les conceptions développées par le COSO 2. Les notions d’éthique, de protection des ressources, l’importance des informations non financières, les systèmes d’information sont autant de notions qui sont venues enrichir les lignes directrices proposées par l’INTOSAI concernant le contrôle interne dans le secteur public. Ces lignes directrices sont destinées aux responsables publics mais aussi aux auditeurs internes pour leur évaluation du contrôle interne. Ce document intègre les caractéristiques du secteur public, ce qui a conduit la Commission à introduire quelques thèmes complémentaires ainsi que des adaptations ponctuelles. En effet,



le secteur public présente des spécificités (qui ont déjà été évoquées dans la première partie) comme le caractère social ou politique de certains de leurs objectifs, le recours aux fonds publics, le cycle budgétaire, la responsabilité publique, la complexité de l’évaluation de leur performance - « qui nécessite un équilibre entre, d’une part, des valeurs traditionnelles, telles que la légalité, l’intégrité et la transparence, et, d’autre part, des valeurs plus modernes du management, telles que l’efficience et l’efficacité » …

a) Fondements La nécessité du contrôle interne dans les collectivités locales semble évidente. En effet, le contrôle interne a pour but d’améliorer l’action et de réduire les risques des collectivités : la réalisation de l’inventaire des risques, la définition des compétences transférées à un EPCI, la définition des décisions qui ne peuvent être prises qu’après l’avis d’une commission…sont autant d’éléments du contrôle interne. Cependant, et malgré le fait que les décideurs publics sont conscients de l’importance et de la nécessité du contrôle interne, ce dernier est parfois défaillant dans les structures territoriales, comme nous l’avons vu dans l’examen des pratiques de contrôle interne. Cette analyse montre donc qu’il est nécessaire de se poser la question de la mise en place, de l’animation et du suivi du contrôle interne : son coût par exemple doit être pris en compte, mais il ne faut pas oublier que la contrôle interne est aussi un dispositif de prévention des risques qui vise à assurer une action administrative correcte, légale et efficace, - et il est plus largement un moyen de pilotage et d’animation de la collectivité.

b) Définition, objectifs et périmètre Fondamentalement, la notion de contrôle interne dans les collectivités territoriales reste la même que celle en vigueur dans le secteur privé. En effet, c’est un processus intégré mis en œuvre par les responsables et le personnel d’une organisation et destiné à traiter les risques et à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le cadre de la mission de l’organisation, des objectifs généraux suivants:

- le respect des obligations de rendre compte : la collectivité doit pouvoir justifier ses actes et l’utilisation des fonds publics – via des informations fiables, pertinentes, disponibles et accessibles pour les parties prenantes ;

- la conformité aux lois et règlements en vigueur (et notamment les lois budgétaires, les normes comptables, les lois réprimant la fraude et la corruption…) ;

- l'application des délibérations de l’assemblée et des arrêtés de l’ordonnateur ; - la réalisation d’opérations ordonnées, économiques, éthiques, efficientes et efficaces

permettant d’atteindre les résultats projetés et de fournir des services de qualité correspondant à la mission de l’organisme ;

- la notion d’éthique, qui a pris une grande importance : c’est la fondement de la confiance publique et elle implique une bonne gestion des ressources publiques et le service de l’intérêt public.

- le bon fonctionnement des processus internes, notamment ceux concourant à la sauvegarde des actifs (préserver les ressources de la fraude, du gaspillage, des abus et de la mauvaise gestion – d’autant qu’il s’agit de fonds publics) ;

- la fiabilité des informations financières, de leur élaboration à leur conservation en passant par leur gestion et leur diffusion.



Par ailleurs, l’INTOSAI précise que « le contrôle interne est un processus intégré et dynamique qui s’adapte constamment aux changements auxquels une organisation est confrontée. Le management et le personnel, à tous les niveaux, doivent être impliqués dans ce processus afin de traiter les risques et fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation des missions de l’organisation et des objectifs généraux ». Le contrôle interne est n’est pas une fin en soi, c’est un ensemble de mesures et d’actions (et non une fin en soi ou un évènement isolé), un véritable outil de gestion pour l’exécutif, qui doit être intégré et faire partie de la culture de la collectivité territoriale, et non pas être y ajouté, superposé. L’INTOSAI explique que le contrôle interne « devrait au contraire être reconnu comme faisant partie intégrante de tout système qu'utilisent les gestionnaires pour orienter leurs opérations ». L’intégration du contrôle interne a un impact non négligeable sur les coûts. Il est préférable d’examiner les opérations de contrôle existantes et leur contribution au système de contrôle interne, puis d’intégrer des procédures de contrôle aux activités, plutôt que d’ajouter de nouvelles procédures à celles déjà existantes. Le contrôle interne n’est pas simplement un ensemble de manuels, de procédures et de documents : c’est l’affaire de tous, de l’exécutif aux cadres en passant par les autres membres du personnel de la collectivité. En effet, ce sont les individus qui fixent les objectifs et mettent en place les contrôles. Sans eux, le contrôle interne ne peut fonctionner, d’où l’importance que les personnes connaissent leurs rôles et responsabilités. Le management détermine les objectifs, supervise le contrôle interne et en est responsable. C’est donc un échelon déterminant de son efficacité. Le contrôle interne ne donne cependant qu’une assurance raisonnable sur la maîtrise des risques et donc sur la réalisation des objectifs. L’assurance sera donc relative à un certain degré de confiance, pour un niveau de coûts, de bénéfices et de risques donné : il s’agit d’un jugement du niveau de risque acceptable pour l’organisation. L’idée d’assurance raisonnable est aussi liée au fait que le coût du contrôle interne ne doit pas dépasser le bénéfice qu’il apporte. Les coûts du contrôle interne sont les suivants : coût financier, coût d’opportunité, impact sur la qualité des services et le moral des agents. Le bénéfice réside dans la diminution du risque de non atteinte de l’objectif. Ainsi, « le contrôle interne produit un bénéfice si la probabilité de détecter les fraudes, le gaspillage, les abus ou erreurs, de faire obstacle à une activité inappropriée s’en trouve accrue, ou si l’exigence de respect de la réglementation est mieux assurée ». Il existe malgré tout un certain nombre de limites au contrôle interne. Ainsi, les facteurs qui ont une influence négative sur ce dernier sont les suivants :

- L’erreur de conception, de jugement ou d’interprétation : lors de la prise de décisions sous contrainte (en temps limité, à l’aide d’informations incomplètes), il est possible que des erreurs humaines aient un impact sur les processus et les contrôles.

- Les dysfonctionnements : il s’agit par exemple d’une interprétation erronée des instructions, d’un manque d’attention, des remplaçants manquant de formation…

- Le contournement des contrôles par les agents, pour tirer un profit personnel ou dissimuler une activité illégale.

- La collusion : dans ce cas, plusieurs individus vont agir collectivement pour accomplir et dissimuler une action et ils vont ainsi fausser les informations financières ou de gestion pour que leur action ne soit pas détectée.

- La subjectivité de l’évaluation du rapport coût/bénéfice : lors de la mise en place d’un



nouveau contrôle, l’évaluation de son opportunité repose sur des critères subjectifs, d’où un risque d’erreur de jugement qui peut altérer la qualité du contrôle interne.

En annexe, se trouve une check list, élaborée par l’INTOSAI, à destination des gestionnaires souhaitant faire le point sur leur structure de contrôle interne. Les objectifs de la collectivité devraient être fixés et déclinés dans différents domaines et à tous les niveaux de la structure. Le contrôle interne va aider la collectivité à atteindre ces objectifs qui peuvent être de nature différente :

- Stratégique : mise en place des compétences de la collectivité territoriale - Opérationnel : utilisation efficace et efficiente des ressources - Reporting : fiabilité du reporting - Conformité : conformité aux lois et aux réglementations en vigueur - Protection des actifs

Ce classement dans les différentes catégories mentionnées ci dessus permet de mieux identifier et donc de mieux gérer les risques de la collectivité. Le périmètre du contrôle interne est fonction des engagements de la collectivité vis à vis de ses satellites et partenaires. En effet, les collectivités agissent de plus en plus en coopération avec divers acteurs pour la réalisation des missions qui leur sont confiées – d’où la nécessité de na pas se cantonner à la seule sphère de la commune, du département, de la région, de l’EPCI ; et donc de prendre en compte la situation et les décisions de l’ensemble des parties prenantes. Les décideurs et leurs partenaires ont besoin d’une vision claire des engagements actuels et futurs des collectivités. Le périmètre d’analyse des risques est donc très large, puisque dès lors que la collectivité a une obligation vis à vis d’une autre entité, cette dernière doit être prise en compte dans l’analyse.

c) Acteurs, rôles et responsabilités Si le contrôle interne est l’affaire de tous, l’implication de chacun est différente selon son rôle.

(1) L’assemblée délibérante L’assemblée délibérante a pour rôle d’approuver et de revoir les grandes stratégies et les principales politiques de la collectivité territoriale, mais aussi d’apprécier les risques substantiels que la collectivité encourt, de fixer des niveaux acceptables pour ces risques et de s’assurer que l’ordonnateur prend les dispositions nécessaires pour identifier, mesurer, surveiller et contrôler ces risques. Enfin, elle approuve la structure organisationnelle et veille à ce que l’ordonnateur surveille l’efficacité du système de contrôle interne. L’assemblée délibérante est responsable en dernier ressort de l’existence et du respect d’un système de contrôle interne adéquat et performant. Les membres de l’assemblée délibérante doivent donc « se montrer objectifs, compétents et scrupuleux et connaître les activités de la collectivité territoriale ainsi que les risques qu’elle encourt ». Il est donc recommandé que l’assemblée délibérante :

- soit forte et active - soit correctement informée et par des moyens appropriés - soit associée aux organes financiers, juridiques et d’audit interne de la collectivité - soit en relation avec l’ordonnateur quant à l’efficacité du système de contrôle interne



- examine, dans les meilleurs délais, les évaluations des contrôles internes - s’assure que l’ordonnateur ait rapidement pris en compte les recommandations et

préoccupations (émanant des autorités de contrôle, de la préfecture - dans le cadre du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire - ou de la chambre régionale des comptes, dans le cadre du contrôle juridictionnel et de l’examen de gestion)

(2) L’ordonnateur Dans les collectivités territoriales, l’ordonnateur est l’exécutif26 (c’est à dire le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional ou le directeur de l’établissement public local) et il est élu par l’assemblée délibérante. Ainsi, l’exécutif est chargé de mettre en œuvre les stratégies et les politiques approuvées par l’assemblée délibérante, mais aussi de fixer clairement les rapports de responsabilité et d’autorité de la structure organisationnelle, et enfin de mettre en place un dispositif pour identifier, mesurer, surveiller et contrôler les risques encourus. Il doit garantir l’exercice effectif des responsabilités déléguées, définir des politiques de contrôle interne appropriées et veiller à l’efficacité du dispositif de contrôle interne. Généralement, l’ordonnateur délègue la responsabilité de mettre en œuvre les mesures spécifiques de contrôle interne aux personnes chargées d’une unité particulière. Ainsi, les responsables des différents services doivent gérer la mise en place et l’animation (actualisation, évolution) des procédures de contrôle interne destinées à permettre la réalisation des objectifs de leur service – mais aussi s’assurer qu’elles sont cohérentes avec les objectifs généraux de la collectivité. A noter que la coordination est cruciale : il est important que chaque responsable impliqué dans le processus de contrôle interne rende compte régulièrement. De façon plus générale, l’INTOSAI considère que les gestionnaires doivent être conscients de l’importance du contrôle interne et sont responsables de la mise en place de ce dernier : « Le responsable de tout organisme public doit veiller à ce qu'une structure de contrôle interne appropriée soit créée, examinée et adaptée pour garder son efficacité ». Les gestionnaires devraient aussi être personnellement et professionnellement intègres, et maintenir leur niveau de compétence afin de comprendre l’importance du système de contrôle interne. Les notions de répartition des tâches et des responsabilités sont aussi fondamentales : la structure organisationnelle doit être transparente et connue de l’ensemble du personnel – pour éviter des ruptures dans la chaîne hiérarchique et faciliter la communication.

(3) Le comptable public Les collectivités territoriales, comme les entreprises font l’objet d’un contrôle externe au niveau de leur comptabilité : dans ce cas, le commissaire aux comptes de la collectivité est une personne morale, distincte de l’ordonnateur (cela est aussi lié à la séparation historique au sein de l’Etat entre les fonctions d’ordonnateur et de collecteur de l’impôt) : le comptable contrôle l’utilisation des fonds publics, gérés par l’ordonnateur. Cependant, les liens entre ces deux fonctions doivent être renforcés. Ainsi, la Direction de la comptabilité publique prône « un véritable partenariat entre les ordonnateurs et les comptables (en tant que) prolongement nécessaire au rôle de conseil traditionnel des

26 Définition de l’ordonnateur pour les collectivités locales : http://www.colloc.bercy.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/budg_coll/regi_avan/fich_ques/qui_est.html



comptables ». Il s’agit alors de contractualiser leurs relations et de favoriser les échanges de données entre les ordonnateurs et les comptables. L’INTOSAI met l’accent sur le fait que l’auditeur externe peut examiner et suggérer des améliorations à apporter au contrôle interne du service public

(4) Les agents de la collectivité territoriale Le contrôle interne, étant l’affaire de tous, concerne aussi le personnel de la collectivité. Il serait alors envisageable de mentionner cette responsabilité dans la description de poste de chaque agent. En effet, les agents réalisent pou la plupart des contrôles (rapprochements, contrôles physiques, suivi d’anomalies, analyse de variations ou d’indicateurs de performance…). Ils doivent aussi communiquer à leur supérieur hiérarchique tout problème ou dysfonctionnement constaté ou potentiel. Les mesures à prendre pour assurer le bon fonctionnement du contrôle interne de la part des agents sont multiples : recrutement et formation appropriés, remise à niveau des compétences régulière, politiques de rémunérations et de promotions récompensant les comportements adéquats et réduisant au maximum les incitations…

(5) Le service d’audit interne S’il existe, le service d’audit interne de la collectivité examine l’organisation et le fonctionnement du contrôle interne ; et il recommande si besoin des améliorations. Les missions de l’audit interne couvrent toutes les activités de la collectivité territoriale et comprennent notamment les vérifications suivantes :

• La fiabilité et de l’intégrité des informations financières, mais aussi les moyens utilisés pour identifier, mesurer, classer et diffuser ces informations.

• Les dispositifs mis en place pour vérifier la conformité aux normes, ainsi que des procédures et directives (il s’agit de s’assurer que celles-ci se conforment aux lois et réglementations)

• Les dispositifs visant à protéger et vérifier l’existence des actifs • L’utilisation des ressources (qui doit être efficace et efficiente).

Le service d’audit interne devrait être indépendant des activités qu’il est chargé d’auditer. Cette indépendance est liée à sa position dans l’organigramme de la collectivité, mais aussi à ses pouvoirs et à sa la reconnaissance. Afin d’assurer l’indépendance, il est possible de mettre en place une commission d’audit indépendante pour assister l’assemblée délibérante dans l’exercice de ses responsabilités, et qui serait responsable du système de contrôle interne. Dans le cadre de cette responsabilité, elle serait attentive aux activités du service d’audit interne de la collectivité territoriale, auquel elle sert de contact direct. Les auditeurs devraient être indépendants du directeur général des services de la collectivité territoriale et n’avoir d’autres fonctions que celles d’auditeur. Ainsi, le temps de latence entre l’exercice de fonctions opérationnelles et la réalisation de missions d’audit sur ces services devrait être suffisant pour assurer l’objectivité et l’indépendance. Par ailleurs, le responsable de l’audit devrait dépendre directement du dirigeant de l’organisme et être choisi sur des critères d’expérience et de qualification. Par ailleurs, il est nécessaire que ce dernier dispose de ressources (financières et humaines) suffisantes pour mener ses missions. Une collaboration étroite devrait exister entre les auditeurs et le dirigeant de la structure pour identifier les risques, créer des contrôles correctifs, mais aussi identifier les déficiences



et y remédier. Ainsi, la section d’audit devrait avoir le soutien du dirigeant. Il est aussi précisé que « les auditeurs appartiennent au cadre de contrôle interne d'un organisme public, mais ne sont pas responsables de la mise en œuvre des procédures spécifiques de contrôle interne dans un organisme contrôlé ». En effet, ce sont les gestionnaires qui doivent mettre en place le système de contrôle interne. Les auditeurs vont alors contrôler les politiques, les méthodes et les procédures de contrôle interne d'un organisme afin de vérifier si les contrôles appropriés sont en place – et donc si les objectifs peuvent être atteints. Il existe d’autres recommandations et bonnes pratiques relatives à l’audit interne dans les collectivités territoriales, qui seront examinées plus en détail par la suite – mais l’existence d’un service d’audit interne est un élément crucial pour le bon au bon fonctionnement du système de contrôle interne – d’où la présentation, à ce niveau, de ces quelques principes constituants une base essentielle.

d) Le dispositif de contrôle interne Le COSO 2 adapté au secteur public par l’INTOSAI représente un bon modèle pour le contrôle interne au sein d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI. Les cinq composantes sont les suivantes : environnement de contrôle, évaluation des risques, activités de contrôle, information et communication, et enfin pilotage.

Figure 6 Le COSO 2 appliqué aux organisations territoriales (INTOSAI)



(1) Environnement de contrôle L’environnement de contrôle est le fondement de l’ensemble du système de contrôle interne : il influence la qualité globale du système de contrôle interne et à ce titre la détermination des objectifs et la structuration des activités de contrôle. La culture de la collectivité est un élément très important de l’environnement de contrôle, puisqu’elle détermine le niveau de sensibilisation du personnel au besoin de contrôles. Les facteurs constitutifs de l’environnement de contrôle sont les suivants :

- L’intégrité et les valeurs éthiques des responsables et du personnel : il est nécessaire de respecter le code de conduite, de signaler tout conflit d’intérêt, de déclarer ses intérêts financiers personnels, les dons perçus (s’ils proviennent d’élus ou de hauts fonctionnaires)…

- L’engagement à un niveau de compétence : le personnel doit avoir le niveau de connaissances et les aptitudes nécessaires pour assumer ses responsabilités (notamment celles liées au contrôle interne) – d’où l’importance de la formation.

- Le style de management : il s’agit notamment de l’adhésion au contrôle interne, l’indépendance, la compétence et la volonté de montrer l’exemple. L’importance donnée au contrôle interne par le management peut passer par la création d’un service d’audit interne.

- La structure de l’organisation : la délimitation des pouvoirs et des domaines de responsabilité doit être claire, et ce doit aussi être le cas des délégations de pouvoirs et des obligations de rendre compte, et enfin des canaux d’information.

- Les politiques et pratiques en termes de ressources humaines : il s’agit du recrutement, de la dotation en personnel, de la gestion des carrières, de la formation, des évaluations, de la rémunération et des mesures correctives.

Les instruments de l’environnement de contrôle sont le code de déontologie, les descriptions de postes, ou encore l’intégration systématique des nouveaux collaborateurs à la culture de la collectivité territoriale.

(2) Evaluation des risques L’évaluation et la gestion des risques constituent le deuxième pilier du système de contrôle interne. Il s’agit ici d’identifier et d’analyser les facteurs susceptibles d’affecter la réalisation des objectifs, et ainsi de déterminer comment ces risques devraient être gérés. Le processus de gestion des risques est le suivant :

- Identification des risques : liés aux objectifs de l’organisation, elle doit être exhaustive, prenant en compte les risques liés aux facteurs internes et externes. Il est préférable pour cela de partir d’une feuille blanche plutôt que de se baser sur les analyses précédentes. Les outils les plus utilisés sont la commande d’une analyse des risques (approche top-down : une équipe examine l’ensemble des activités et opérations et en déduit les risques) et l’auto-évaluation (approche bottom-up : chaque partie de l’organisation analyse son activité et remonte les risques identifiés). Ces deux approches ne s’excluent pas et il est souhaitable d’exploiter les données combinées pour une meilleure identification des risques.

- Analyse des risques : par l’évaluation de la probabilité de survenance et l’impact possible du risque. A noter que la méthodologie est variable : on peut distinguer les risques financiers et non financiers, agglomérer les risques dans des catégories ou réaliser une cartographie.

- Evaluation du degré d’aversion au risque de l’organisation, qui dépend de sa perception de l’importance des risques. Cette évaluation est subjective mais c’est une



étape importante dans la formulation de la stratégie globale en matière de risques. - Mise au point des réponses à apporter : transfert, tolérance, traitement ou

suppression du risque. L’INTOSAI préconise le traitement du risque par le contrôle interne, afin de le ramener à un niveau acceptable pour l’organisation

L’évaluation des risques devrait être un processus continu et itératif, étant donné l’évolution permanente de l’environnement économique, du contexte légal et réglementaire ainsi que des conditions de travail. La modification du contrôle interne doit être effectuée en conséquence. Cela implique d’avoir un personnel possédant les compétences requises pour identifier, apprécier et traiter les risques potentiels selon le rapport coût-bénéfice.

(3) Activités de contrôle L’intégration des activités de contrôle dans les processus consiste à appliquer des contrôles dans les procédures pour garantir l’atteinte des objectifs. Ces activités de contrôle visent à minimiser les risques identifiés et qualifiés, par la prévention ou la détection (à cet égard, il est préférable de respecter l’équilibre entre prévention et détection). Il est à noter que le coût des activités de contrôle ne devrait pas dépasser le bénéfice qui en découle (rapport coût-efficacité). Les activités de contrôle sont menées à tous les niveaux hiérarchiques et fonctionnels de la collectivité et comprennent des actions variées comme :

- des procédures d’autorisation et d’approbation - la séparation des fonctions (entre autorisation, traitement, enregistrement et analyse) - les contrôles portant sur l’accès aux ressources et aux documents (limitation aux

personnes habilitées, restriction des accès selon la vulnérabilité de la ressource) - les vérifications (pour les transactions et évènements importants) - les réconciliations - les analyses de performance opérationnelle - les analyses d’opérations, de processus et d’activités - la supervision (affectation, analyse et approbation, directives et formation)

Les activités de contrôle devraient :

- être appropriées : le bon contrôle, au bon endroit et dans une juste proportion au regard du risque)

- être scrupuleusement respectées par les agents, - respecter l’équilibre entre coût et bénéfice - être exhaustives, raisonnables et directement liées aux objectifs du contrôle.

Des actions correctives sont nécessaires pour assurer de l’efficacité du système de contrôle interne.

(4) Information et communication Une information et une communication efficaces sont cruciales pour la gestion et le contrôle des opérations. Ainsi, la communication doit être pertinente, exhaustive et fiable quelque soit le type d’événement concerné. L’information pertinente doit être identifiée, recueillie et diffusée sous une forme et dans des délais qui permettent à chacun d’assumer ses responsabilités. Les systèmes d’information produisent et traitent de nombreuses données : opérationnelles, financières, liées au respect des obligations légales et réglementaires… Ces systèmes permettent de gérer et contrôler l’activité, mais aussi de prendre des décisions. Par ailleurs, la communication doit pouvoir être ascendante, descendante et transversale :



« L’exécutif doit transmettre un message très clair à l’ensemble du personnel sur les responsabilités de chacun en matière de contrôle. Les agents doivent comprendre le rôle qu’ils sont appelés à jouer dans le dispositif de contrôle interne, ainsi que la relation existant entre leurs propres activités et celles des autres membres du personnel. Ils doivent être en mesure de faire remonter les informations importantes ». La communication externe doit aussi être prise en compte, notamment pour le recueil d’informations pouvant influencer la réalisation des objectifs. L’archivage est aussi un thème crucial : le classement des informations et la documentation doivent être clairs, pertinents et organisés. La documentation du système de contrôle doit aussi répondre aux critères généraux édictés ci-dessous. En résumé l’information doit être :

- adéquate, présente - disponible en temps voulu - à jour - exacte - accessible.

(5) Pilotage Enfin, le système de contrôle interne doit être suivi et piloté afin de maintenir sa qualité dans le temps. Cela permet notamment de l’adapter en cas de changements dans l’environnement de l’entité, ou encore dans ses objectifs, ses moyens et ses risques. En effet, des changements brusques et/ou pouvant passer inaperçus peuvent invalider l’ensemble du système de contrôle interne. C’est pourquoi ce dernier doit être actualisé, évalué et contrôlé. Le pilotage consiste ainsi à effectuer de façon permanente et/ou périodique des contrôles (réalisés par l’exécutif ou le personnel). Le pilotage permanent s’inscrit dans les activités courantes de l’organisation et comprend les contrôles effectués par le management, la direction, et plus largement le personnel. Les évaluations ponctuelles portent sur le fonctionnement, la pertinence et l’efficacité du système de contrôle interne. Ces évaluations ponctuelles peuvent être des auto-contrôles ou des audits internes et/ou externes. L’étendue et la fréquence des évaluations dépendront essentiellement du niveau de risques et de l’efficacité du processus de surveillance permanente. Les faiblesses détectées doivent être signalées et faire l’objet de recommandations et de plans d’action qui seront suivis dans le temps. En conclusion, la mise en place d’un dispositif de contrôle interne efficace nécessite de créer un environnement de contrôle adéquat, d’établir une bonne gestion de l’information et de la communication, de modéliser ses processus, de définir ses objectifs, et d’évaluer les risques de ne pas atteindre de tels objectifs. Il faut aussi intégrer dans les processus les actions de contrôles destinées à minimiser ces risques. Ensuite, le dispositif doit vivre : il doit être actualisé en fonctions des évolutions de l’environnement interne et externe, mais aussi être évalué pour rester efficace et efficient. L’audit interne est une activité qui permet d’évaluer le système de contrôle interne, d’où sa nécessité au sein d’une collectivité ou d’un EPCI.



4. Les bonnes pratiques en matière d’audit interne

a) La déontologie Les services d’audit devraient porter une attention particulière à la déontologie dans l’exercice de leurs fonctions. Ces principes garantissent en effet leur indépendance, leur compétence et leur transparence. Les principes, qui devraient être formalisés, reconnus et acceptés par tous les auditeurs, devraient être les suivants27 :

- La compétence, liée à leur formation et aux méthodes utilisées pour mener les missions de contrôle, d’audit et d’évaluation

- L’objectivité, c’est à dire le recueil fidèle des opinions et des faits, sans aucun jugement de valeur,

- Le secret professionnel, via l’anonymat des propos confidentiels - La distanciation, c’est à dire la prise de recul par rapport au sujet et aux personnes,

l’indépendance du jugement et la liberté d’expression des auditeurs - La pluralité : prendre en compte les différents points de vue, respecter les opinions de

chacun et la discussion contradictoire - La transparence pour l’exposé de la méthodologie aux audités, le recueil des

informations et la diffusion des résultats - La responsabilité dans la conduite des missions, la loyauté envers la collectivité et le

respect des personnes. Ces principes s’apparentent à ceux des Inspections Générales de l’Etat et s’inspirent de la charte de l’évaluation formalisée par la Société Française d’Evaluation, ainsi que des normes professionnelles de l’audit interne établies par l’IFACI. L’IFACI s’est aussi penché sur l’audit interne dans le secteur public et plus particulièrement dans les collectivités – et un certain nombre de bonnes pratiques, présentées ci dessous, ont été identifiées.

b) Les recommandations de l’IFACI28

(1) La mise en place d’une fonction d’audit interne Selon le cahier de recherche publié par l’IFACI et portant sur le management des collectivités territoriales, il est nécessaire de respecter une liste d’étapes lors de la création d’un service d’audit interne dans une collectivité territoriale.

• Etape 1 : Le rattachement du service d’audit interne doit garantir la possibilité d’auditer l’ensemble de la structure, mais aussi l’indépendance des auditeurs. L’audit interne doit donc « se situer au minimum dans un service rattaché directement au Directeur Général des Services ». Une autre solution est le rattachement direct à l’exécutif, c’est à dire au Maire ou au Président de la collectivité, ce qui assure aussi l’indépendance du service. Cependant, dans ce cas, le risque d’être « connoté politiquement peut entacher, au moins en

27 Les inspections générales territoriales, du contrôle interne à l’évaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9èmes journées françaises de l’évaluation. 28 Source : L’audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes



apparence, le caractère objectif et impartial de l’audit interne ». Concernant les petites communes, la mutualisation de l’audit est une solution au manque de moyens généralement invoqué pour justifier l’absence d’un audit interne.

• Etape 2 : La création d’une charte de l’audit, qui peut se baser sur les normes professionnelles de l’audit interne, permet d’informer et communiquer sur la mise en place d’une fonction d’audit interne. Les autres services peuvent ainsi prendre connaissance des missions, pouvoirs et responsabilités de l’audit interne. Ils sont aussi informés de leurs droits et de leurs devoirs vis à vis de l’audit interne.

• Etape 3 : La restitution des résultats de la mission doit se faire auprès des

responsables concernés, afin de discuter des recommandations et de leur mise en place. Les auditeurs doivent pour cela avoir conscience de l’importance de l’adhésion des audités et intégrer des techniques leur permettant de la favoriser tout au long de la mission. Sans cela, le risque que les recommandations ne soient pas mises en place sera plus important.

• Etape 4 : La diffusion des rapports d’audit est décidée par le commanditaire des

missions, mais il est nécessaire dans tous les cas de protéger l’anonymat des personnes physiques.

• Etape 5 : Une fois l’audit achevé, la mise en œuvre des recommandations doit être suivie à intervalles réguliers par le service d’audit interne. Dans ce cadre, il est possible de mettre en place un système de suivi, de demander aux audités la preuve de la mise en place des plans d’action et de réaliser des audits de suivi en accord avec le commanditaire.

(2) Les liens avec les parties prenantes Le service d’audit interne se doit aussi de multiplier les liens avec d’autres personnes ou entités, comme les élus, les comptables publics et les Chambres régionales des comptes. Tout d’abord, les élus doivent pouvoir avoir un retour sur les missions effectuées. Il est aussi envisageable que les élus puissent diligenter directement des missions d’audit, à condition que l’audit interne reste indépendant, impartial et objectif. Ensuite, les relations avec le comptable public (les agents du Trésor Public) doivent être privilégiées et il est envisageable d’effectuer des missions en partenariats avec eux. Ces derniers ont en effet une forte culture du contrôle et peuvent aider à renforcer d’éventuels dispositifs de contrôle interne. Enfin, les liens avec les Chambres Régionales des Comptes doivent être renforcés. En effet, le service d’audit interne est souvent issu de leurs recommandations. Les travaux de chaque entité peuvent s’enrichir mutuellement : « l’audit interne viendra auditer la mise en œuvre des recommandations faites par les Chambres. Celles-ci, de leur coté, s’appuieront sur les rapports d’audit effectués en interne pour adapter leurs contrôles et tenir compte des progrès réalisés par la collectivité ». Par ailleurs, la veille sur les travaux rendus par les Chambres Régionales des Comptes sur des collectivités comparables peut permettre de mettre en place des actions préventives.



(3) La cartographie des risques Les activités gérées par une collectivité étant multiples et complexes, elles sont potentiellement porteuses de risques divers, il est nécessaire de mettre en place une démarche de cartographie des risques. En effet, une cartographie des risques pour les collectivités territoriales est un préalable à une bonne maîtrise des risques. Ainsi, la cartographie (qui doit être régulièrement actualisée) constituera une bonne évaluation des risques et permettra « d’éviter les dérapages financiers, mais aussi juridiques, judiciaires ou encore médiatiques ». C’est un élément indispensable pour un contrôle interne solide et efficace. Les facteurs de réussite identifiés par l’IFACI pour la réalisation d’une cartographie des risques sont les suivants : • Engagement de la Direction générale et de l’ensemble des directions. • Réalisation de la cartographie des risques par les services opérationnels avec l’assistance éventuelle des auditeurs. Il est effet essentiel que ces services s’approprient cette démarche de manière participative. • Evaluation par l’auditeur, à l’issue de sa mission, du niveau de risque résiduel résultant des actions correctives mises en place par la structure auditée, ce qui permet de mettre à jour et d’enrichir la cartographie des risques.

c) Les recommandations pour l’audit interne dans les collectivités territoriales du Comité sur la Démocratie Locale et Régionale

Ce Comité a été créé en 1967 pour que les membres des gouvernements de l’Union Européenne puissent discuter des problématiques de démocratie locale et régionale et des moyens de renforcer la coopération européenne dans ce domaine. Ce comité est donc un lieu de débat, de partage et de réflexion. Il publie aussi des rapports, met en place des conférences et facilite la coopération directe entre ses membres. Son objectif est de mettre au point les principes et instruments juridiques permettant aux Etats membres du Conseil de l’Europe d’atteindre les mêmes standards et niveaux, et pour l’autonomie, l’efficacité et la responsabilité des entités locales et régionales, la qualité du service public… Au terme d’une enquête portant sur les pratiques d’audit aux niveaux régional et local dans l’Union Européenne, les recommandations formulées par le Comité sont les suivantes :

- En matière de contrôle interne

o Rappeler les dispositions de la Recommandation R (98) 12 adoptée le 18 septembre 1998, selon laquelle il appartient aux Etats membres de « renforcer les mécanismes de contrôles internes, en particulier en ce qui concerne le domaine financier et le domaine de gestion » au titre des mécanismes alternatifs au contrôle administratif.

o Promouvoir le développement du contrôle interne dans les collectivités territoriales non seulement pour ce qui concerne la conformité de la gestion aux obligations légales, réglementaires et contractuelles, mais aussi pour ce qui concerne l’efficacité et l’efficience des services rendus à la population et l’utilisation économe des deniers publics, dans une démarche de performance.



- En matière d’audit interne Le rapport considère que « l’efficacité du contrôle interne (surtout si ce dernier est étendu aux processus et procédures visant à assurer l’efficacité et l’efficience de la gestion et de l’utilisation des ressources) implique qu’il soit audité de façon permanente au service du management de la collectivité territoriale. » Par ailleurs, il est stipulé que « si cette mission d’audit peut entrer dans les compétences de l’auditeur externe, l’auditeur externe n’est pas au service des gestionnaires de la collectivité territoriale ». Les recommandations du rapport en matière d’audit interne sont donc les suivantes :

o L’Etat devrait promouvoir par les voies les mieux appropriées au contexte national et local de chacun, l’instauration de l’audit interne dans les collectivités territoriales, compte tenu de l’importance de leurs budgets et de leur personnel.

o L’audit interne devrait exercer ses missions non seulement dans le domaine de la conformité budgétaire et comptable, mais également dans les autres domaines de la gestion territoriale. L’audit interne devrait aussi recevoir la mission d’examiner l’organisation interne de la collectivité et son système de gouvernance. Il devrait aussi recevoir la mission d’examiner les procédures et processus relatifs à la performance de la gestion, compte tenu des objectifs fixés et des résultats attendus par l’assemblée délibérante de la collectivité.

o Cet audit interne devrait être établi en référence aux normes internationales généralement admises, par exemple à celles de l’Institut des Auditeurs Internes (IIA), notamment en ce qui concerne :

L’adoption d’une charte d’audit définissant la mission, les pouvoirs et les responsabilités de l’audit interne,

Les conditions de l’indépendance de l’audit interne La compétence et la formation des auditeurs internes L’évaluation périodique du service d’audit interne par une instance

externe qualifiée La planification, les objectifs, le champ, les ressources et le

programme de travail des missions La communication et la diffusion des résultats des missions La surveillance des suites réservées aux résultats des missions

o Les Etats devraient favoriser l’implantation de l’audit interne, en mettant en place ou en favorisant la mise en place d’instances professionnelles spécifiques auprès desquelles ces collectivités, notamment les plus modestes, pourraient trouver l’aide et le soutien nécessaire notamment pour :

Elaborer leur charte d’audit Mettre au point les codes et procédures nécessaires Assurer la formation initiale et la formation continue des auditeurs

internes Evaluer leur service d’audit

o Une collaboration étroite devrait être instaurée entre l’audit interne et l’audit externe dans le respect des prérogatives et des compétences de chacun.



En conclusion, les bonnes pratiques relatives à l’audit interne dans le secteur public, et plus particulièrement dans les collectivités locales, sont multiples et ont été formalisées par plusieurs institutions : la Société Française d’Evaluation, l’Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes, le Comité sur la Démocratie Locale et Régionale. Ces recommandations touchent à de nombreux sujets : la déontologie, la création d’un service d’audit interne, le lien avec les parties prenantes, la cartographie des risques, le contrôle interne, la promotion et le fonctionnement de l’audit interne… Ces éléments sont autant de pistes qui visent à inspirer et à aider les services d’audit interne afin que ces derniers soient objectifs, indépendants, et aident l’organisation à maîtriser ses opérations et la gestion de ses risques. Ainsi, après avoir analysé les collectivités territoriales, leurs compétences, leurs problématiques et leurs enjeux, nous avons décrit les pratiques généralement en vigueur dans ces dernières concernant l’audit interne, l’évaluation et l’inspection. Cette deuxième partie nous a donc apporté une vision globale de l’audit interne, tant en termes de structuration, de missions et d’organisation de cette fonction qu’en termes de problématiques et d’enjeux auxquels elle est confrontée. Nous avons aussi mis en avant les bonnes pratiques généralement admises et prescrites par des groupes de travail, des institutionnels de diverses origines. Cette analyse peut néanmoins sembler incomplète, dans la mesure où les données du terrain utilisées restent très générales et leur caractère opérationnel est restreint. Afin de pallier à cette limite, des rencontres avec des responsables des services d’audit interne et d’inspection ont été réalisées. Ces dernières ont en effet permis de recueillir des données opérationnelles et concrètes sur les pratiques de l’audit interne – ce qui complète ainsi la description synthétique présentée dans la deuxième partie de ce mémoire. Nous avons donc décidé de présenter et d’analyser les résultats des entretiens menés dans une troisième partie, qui clôturera ainsi le mémoire en lui donnant un aspect opérationnel marqué et en complétant l’analyse générale des problématiques et enjeux de l’audit interne dans les collectivités territoriales.



III. L’audit interne dans les collectivités : réalités et perspectives Cette troisième partie vise donc à compléter le présent mémoire, en apportant une vision très pratique et opérationnelle de l’audit interne dans les collectivités territoriales. En effet, si les deux premières parties se voulaient descriptives et synthétiques, cette dernière partie a un angle d’approche différent – dans la mesure où elle vise à comprendre de façon pragmatique les pratiques de l’audit interne. Nous allons donc nous baser sur les entretiens réalisés avec trois responsables des services d’audit interne et/ou d’inspection générale, rencontrés en juillet 2009. Les entretiens menés ont suivi une grille, présentée en annexe, qui a structuré les rencontres et permis ainsi d’avoir une vision globale des services étudiés. Les thèmes abordés étaient donc très généraux, sachant que l’objectif des rencontres était avant tout d’obtenir une vision la plus complète possible du service, à la fois analytique et prospective. Dans cette partie, nous allons donc tout d’abord présenter les raisons du choix du type de structure sur lequel nous avons centré l’analyse, puis nous décrirons les diverses structures observées. Ensuite, nous mettrons en avant les points forts qui nous sont apparus après une analyse critique des pratiques rencontrées. Enfin, un examen des questions qui restent en suspens et présentent un enjeu fort pour les services d’audit interne sera effectué. Nous pourrons alors avoir une vision analytique et critique des pratiques d’audit relevées.

A. Intérêt et présentation des structures Si le mémoire porte sur l’audit interne dans les collectivités territoriales et les structures intercommunales de manière globale, nous n’avons interrogé que les responsables d’audit interne des grandes métropoles. Les personnes rencontrées étaient les suivantes :

- le responsable de l’Inspection Générale et Audit de la Communauté Urbaine de Lille - la responsable de l’Inspection Générale de la Ville de Paris (qui est compétent pour les

attributions à la fois du département d’Ile de France et de la commune de Paris) - la chef du centre Audit Interne de la Communauté Urbaine de Bordeaux de 2005 à

2007. Ainsi, les personnes rencontrées étaient issues de différentes collectivités. Le choix ne s’est cependant pas fait en fonction de ce critère. En effet, l’objectif était de rencontrer des services d’audit interne dans des structures locales, et plus spécifiquement communales ou intercommunales. Or celles-ci n’existent de manière structurée que dans les grandes métropoles. Par ailleurs, il se trouve que l’audit interne ne se trouve généralement qu’au niveau de la structure intercommunale, et beaucoup plus rarement au niveau de la commune en elle même : c’est le cas de Grand Lyon, de la CU de Lille, de la CU de Bordeaux, de la CU de Marseille… qui possèdent des services d’audit interne développés. C’est ainsi que nous avons rencontré des responsables de structures variées, mais il s’est avéré que cette hétérogénéité des organisations n’avait pas réellement d’impact en terme de structuration des services et des missions. En effet, les différences générées par le type de structure affectent surtout le champ et la thématique des missions, mais les problématiques et les enjeux de l’audit interne dans les structures communales et intercommunales présentent des similitudes. Avant de les analyser, une description des différents services semble nécessaire, afin de poser le cadre des observations.



B. Présentation des services rencontrés

1. La Communauté Urbaine de Lille

a) Données générales Cette communauté urbaine a été créée en 1966 et rassemble aujourd’hui 85 communes et plus d’un million d’habitants, sur un territoire à la fois rural et urbain. Elle dispose d’un budget de 1 502 millions d’euros pour exercer des compétences variées29 :

- Transports collectifs urbains : aménagement et gestion des bus, métro et tramway par l’intermédiaire du Syndicat mixte des transports

- Voirie et signalisation : création et entretien de la voirie communautaire, aménagement des centres-villes et de certaines zones

- Parcs de stationnement - Urbanisme : Schéma directeur d’aménagement du territoire, plan local d’urbanisme,

urbanisme commercial - Eau et assainissement : traitement des eaux usées, stockage des eaux pluviales,

production et distribution d’eau potable - Résidus urbains : collecte, traitement et valorisation des résidus urbains - Foncier : constitution de réserves dédiées à l’habitat et au développement économique - Zones d’aménagement concerté, dont zones d’activités économiques Développement

économique : soutien aux pôles de compétitivité, aux filières d’excellence, - Marché d’intérêt national de Lomme - Equipements et réseaux d’équipements sportifs et culturels d’intérêt communautaire :

Stadium Lille Métropole, patinoire Serge Charles, Musée d’art moderne - Soutien et promotion de grands événements : Meeting d’athlétisme, Route du Louvre - Patrimoine naturel et paysager : création et gestion par le biais de l’Espace naturel Lille

Métropole - Habitat : Programme local d’habitat, Office Lille Métropole Habitat, résorption de

l’habitat insalubre - Aires d’accueil des gens du voyage : aménagement et gestion - Crématoriums

L’organigramme de la Communauté Urbaine30 est situé en annexe et la figure suivante montre l’existence et le rattachement du service d’audit interne et d’inspection au président de la CU.

Figure 7 Place de l'audit interne à la Communauté Urbaine de Lille

29 Source : site internet de la communauté urbaine de Lille : http://www.lillemetropole.fr/index.php?p=1231&art_id=16162 30 Source : site de la communauté urbaine de Lille : http://www.lillemetropole.fr/index.php?p=1312&art_id=



b) Le service d’inspection générale et d’audit de la Communauté Urbaine de Lille

(1) Evolution et structuration Le pôle Inspection générale et audit a été créé en 2001 à la Communauté Urbaine de Lille, et les fonctions d’audit et d’inspection fonctionnaient ensemble, sans qu’il n’y ait de réelles différences. A noter que la fonction Inspection réalisait des enquêtes administratives sur des personnes, en cas de dysfonctionnements graves – alors que la fonction audit réalisait des missions de contrôle et d’évaluation en interne, sur des services, des thématiques ou des procédures. Ce pôle comprenait une dizaine de personnes, mais le turnover était assez fort. L’équipe a changé en 2006, et depuis une stabilisation de sa composition s’est effectuée. En 2006, le pôle Inspection générale et audit a été refondu. Aujourd’hui, le pôle a un double rattachement, à la fois à la Direction Générale des Services et au Président. Il est composé de 7 personnes, dont un Directeur Général Adjoint (DGA). Deux services composent le pôle :

- un service Inspection Générale, qui effectue en réalité l’analyse et la gestion des risques (3 personnes dont un responsable). Le système de prévention des risques inhérents à la gestion (Spring) a été initié en 2007 suite à une recommandation de la CRC et vise à mettre en place une véritable gestion des risques internes à la CU. Ce projet vise à cartographier de façon méthodologique, les processus et l’ensemble de leurs risques (humain, financier, d’image…). 28 thématiques ont été identifiées, et à raison de trois mois par thématique, le calendrier prévoit que les cartographies seront achevées en 2013. La cartographie des risques est actualisée annuellement.

- un service d’Audit Interne qui réalisent des missions d’audit au sein de la communauté urbaine (3 personnes dont un responsable)

A noter que les missions classiques d’Inspection générale (enquêtes administratives en cas de dysfonctionnement grave) sont aujourd’hui conduites par le service d’audit. Elles ont par ailleurs été minorées et encadrées : les enquêtes ne visent plus les personnes mais seulement les dysfonctionnements graves, liés à des non respects de procédure. Il existe peu de liens avec d’autres entités car l’organigramme de la CU est très éclaté. Les services proches de l’Inspection et de l’Audit sont les suivants :

- Mission Evaluation et Planification, rattachée directement à la DGS. Elle répond à l’obligation légale d’évaluer les politiques communautaires.

- Mission Sécurité, qui s’occupe notamment des risques sanitaires. Suite au risque de pandémie de grippe, ce service collabore avec le service d’inspection sur la gestion de ce risque.

- Service Contrôle de gestion, rattaché à la Direction Administration générale et moyens. Ce service établit des analyses, des tableaux de bord, des statistiques, qui servent au pilotage. Il contrôle aussi les satellites de la CU.

- Service Organisation et Méthodes, qui propose des guides méthodologiques pour la gestion de projets, mais ne propose pas de réel accompagnement.

Un projet de refonte de l’organigramme est en cours, qui devrait être mis en place d’ici mi 2010, et qui proposerait un regroupement des services d’audit, de gestion des risques et d’évaluation – afin d’éviter les doublons.



(2) Les types de missions Les missions d’audit réalisées par le service sont très variées. Il peut s’agir de :

- Missions d’audit interne « classiques » - Audits européens : le service d’audit réalise un contrôle des pièces a posteriori

(justification des dépenses des fonds, factures…) lorsque des dossiers présentés par la CU ont été financés par des subventions européennes. Il s’agit d’une obligation légale.

- Audits partenariaux, avec des auditeurs du Trésor : il s’agit d’audits sur des missions liées à la trésorerie.

- Contrôle de légalité : en cas de remarques émises par la préfecture sur la légalité des actes de la CU, le service d’audit vient dans le service concerné afin de voir si les actions correctives ont été mises en place et les délais respectés. Par ailleurs, en cas de dysfonctionnements répétés, le service d’audit peut effectuer des « audits éclairs » d’une quinzaine de jours afin de remédier à ces problèmes récurrents.

- Veille juridique sur la législation, mais aussi sur l’organisation (dans le cas ou d’autres collectivités modifient leur organigramme, lorsque des services d’audit sont créés…) : dans ce dernier cas, il s’agit de benchmarking sur la fonction d’audit interne et l’organisation de la collectivité.

Il n’y a pas de recours à des cabinets d’audit ou à d’autres organismes externes car le service dispose de suffisamment de compétences et ne peut supporter leur coût. Les missions d’audit peuvent porter sur des dispositifs, des méthodes de travail, des processus, des services. Les missions d’audit interne réalisées portent sur tous les domaines de compétence de la communauté urbaine, comme par exemple sur les résidus urbains, le plan des déchetteries, la pertinence et le coût du recours aux études extérieures, la formation, les subventions aux associations, la gestion de la dette, la délégation de service pour l’eau potable, la voirie, les recettes de l’éco-taxe… Généralement, les deux tiers des missions concernent la qualité du service rendu à la population, le reste étant lié à l’organisation interne et aux méthodes. Les missions sont réalisées par deux personnes (les deux auditeurs internes) et durent généralement trois mois. Le responsable laisse beaucoup d’autonomie aux auditeurs qui réalisent la mission. Les missions transversales durent parfois cinq à six mois, et dans ce cas, le respect des délais n’est pas une contrainte forte : il est estimé qu’il vaut mieux que deux missions se chevauchent plutôt que d’en finir une trop vite. A noter aussi que le service d’audit tient à avoir une approche de conseil, d’accompagnement des services – et pas une approche de contrôle. Ce changement d’approche s’est effectué depuis 2006, et depuis le service bénéficie d’une bonne image auprès des services. L’objectif de l’audit qui est clairement affiché est la volonté d’aider à prévenir les risques, à améliorer le fonctionnement des services, c’est à dire à les aider à aller vers l’efficience, grâce à leur indépendance et à leur objectivité qui leur donne un regard extérieur sur le réel. C’est ce positionnement qui explique, selon le responsable, le très fort taux d’application (85 à 90%) des plans d’action, et ce dans les délais. Le service d’audit est aussi un lien entre les opérationnels et leurs responsables, lien qui s’est estompé suite à la présence d’une très forte hiérarchie : le service d’audit permet aux opérationnels de s’exprimer et de se faire entendre auprès de leur direction, mais il est aussi un vecteur de sensibilisation du personnel concernant les objectifs et les préoccupations de la direction.



(3) Conduite d’une mission Une mission se déroule en quatre phases : l’initialisation, la préparation, l’investigation et le rapport. Initialisation La lettre de mission est signée par le Directeur Général et envoyée au service environ 3 semaines avant le début de la mission. Elle donne un cadrage des délais et des objectifs. Une semaine avant le début de la mission, le responsable de l’audit rencontre le responsable du service audité pour lui ôter ses éventuelles craintes et appréhensions. Préparation Ensuite, un cadrage interne est effectué : les objectifs de la mission sont détaillés avec le DGA. La recherche d’informations permet de collecter des données sur le service, via les notes de service, les informations disponibles sur intranet, voire des participations des auditeurs aux réunions de service. L’analyse des risques est faite par le service d’inspection, elle peut être plus ou moins approfondie selon leur connaissance du domaine audité. Une réunion d’ouverture est effectuée, si les audités sont nombreux, pour les prévenir de l’audit. Ensuite, une liste des audités/sondés est établie, les rendez vous sont pris et les analyses préparées. Investigations Les entretiens et les analyses de données donnent lieu à des comptes rendus. Ensuite, les FRAPs « classiques » sont établies, elles sont validées et signées seulement par le directeur du service et/ou le DGA (la recommandation étant souvent assez large). Les auditeurs établissent ensuite des plans d’actions très opérationnels pour chaque recommandation (il y a généralement plusieurs plans d’action pour une recommandation). Un tableau détaille pour chaque recommandation les plans d’actions. Ces plans d’action sont présentés, discutés et validés en réunion plénière avec les audités. Après leur validation, un tableau synthétique reprend les recommandations, les plans d’action associés et le délai de réalisation du plan d’action. Rapport Un projet de rapport est établi par le service, puis le rapport définitif est rédigé et validé. Il n’y a pas de plan type pour le rapport, mais les grandes parties que sont la description du service, l’analyse des pratiques et les recommandations sont respectées. Une synthèse est aussi établie au début du rapport. A noter que le rapport souligne les points positifs relevés dans l’analyse des pratiques et n’évoque les pistes d’amélioration que dans la partie recommandations. Il y a généralement autant de points positifs que de pistes d’amélioration (le terme faiblesse n’est pas utilisé) qui sont présentés. Les conclusions du rapport peuvent être présentés en direction élargie. Le rapport est communiqué au service, à sa hiérarchie et à la DGS (sachant que les comptes-rendus restent strictement confidentiels). Les conclusions de la mission peuvent être présentées en direction élargie. La diffusion des résultats des missions est donc limitée. La diffusion via intranet du résultat des missions est en cours, mais il est prévu de ne pas diffuser les recommandations (et donc les voies d’amélioration).



Suivi des recommandations Un suivi des plans d’action est établi en deux temps :

- à la moitié du délai de réalisation prévu, un rapport d’étape est fait : le responsable de la mise en place du plan d’action et l’auditeur se réunissent pour faire un point et faire éventuellement un ajustement du délai

- à la fin du délai prévu, les réalisations sont constatées.

(4) Processus du service d’audit La charte est formalisée, elle définit l’audit interne, ses missions, ses objectifs. Le service dispose aussi du code de déontologie et des normes de l’IFACI qu’il s’efforce de respecter – tout en adaptant à la marge certaines pratiques aux spécificités de sa structure. Le recrutement peut s’effectuer en interne comme en externe. Les profils des auditeurs et des inspecteurs sont très différents, très variés (sociologie, informatique, marchés publics, communication). Le pôle Inspection et Audit devrait encore s’étoffer, notamment pour pouvoir suivre les plans d’action et actualiser la cartographie. La programmation des audits s’effectuait auparavant sur demande du Président, mais aussi de la DGS (en cas de missions d’inspection générale). Depuis 2003, des plans d’audit pluriannuels de 4 ans ont été mis en place. Ces plans sont tout d’abord rédigés par le service d’audit, qui propose 20 à 30 thématiques à la Direction générale des services et aux directeurs généraux adjoints. Les DGA répondent aux services sur la base de cette proposition. Ainsi, le plan d’audit est établi et validé en concertation avec les DGA. Le plan de 2009 à 2013 comporte 15 missions – sachant qu’il existe une marge de liberté puisqu’une ou deux missions par an sont prévues pour des demandes de la Direction Générale des Services et/ou si des risques majeurs sont identifiés lors de la réalisation de la cartographie des processus et des risques. En cas d’absence de demande ou de risque identifié, un « plan de secours » permet de réaliser des missions (dont l’objectif est ici d’optimiser les dépenses financières). La cartographie des risques est réalisée selon sept étapes. A noter que l’analyse de l’existant est faite par le service d’inspection (qui a en charge ce projet), à partir de sources variées, puis elle est étayée par la réalisation d’entretiens sur le terrain. La documentation des travaux d’audit est définie clairement et respectée. La planification et le suivi des audits sont effectués grâce à un outil informatique spécifique. Ainsi, la CU de Lille dispose désormais d’un service d’audit interne, d’inspection et de gestion du risque opérationnel, performant et efficace – qui a trouvé sa place dans la structure intercommunale, et est désormais reconnu.



2. La Communauté Urbaine de Bordeaux

a) Données générales La Communauté Urbaine de Bordeaux a été mise en place en 1968. Elle regroupe 27 communes autour de trois objectifs : réaliser les grands équipements, moderniser les services urbains et développer l’économie locale. La CU est la sixième agglomération française avec 660 000 habitants. Elle gère un budget de 876 millions d’euros lui permettant d’exercer ses attributions qui sont les suivantes31 :

- Développement économique - Urbanisme - Habitat - Eau et assainissement - Transports urbains - Voirie et signalisation - Stationnement - Abattoirs, marché d’intérêt national - Cimetières

Ici, l’organigramme de la CU de Bordeaux32 se trouve en annexe et la figure ci-dessous montre que le service d’inspection générale et audit est rattaché au président de la CU.

Figure 8 Extrait de l'organigramme de la CU de Bordeaux

b) Le service d’audit interne

(1) Evolution et structuration Les prémices du service actuel d’audit interne de la CU de Bordeaux remontent à 2001. A cette époque a été créé un poste d’auditeur interne, au sein d’un centre « audit et contrôle de gestion », qui comprenait alors trois personnes : deux contrôleurs et un auditeur. Le service dont dépendait le centre audit et contrôle de gestion était rattaché au Directeur général (et non au président) et menait des missions d’évaluation, de conseil et de prospective. Au sein de ce service, il y avait 4 missions bien distinctes :

- un centre qualité - un centre organisation et méthodes - un centre audit et contrôle, qui menait des missions d’audit et de contrôle de gestion - un centre évaluation des politiques publiques

31 Sources : site de la CU de Bordeaux : http://www.lacub.com/comurb/02_missions.asp http://www.lacub.com/comurb/budget2009/Budget_Primitif_version_d%E9finitive.pdf 32 Source : http://www.lacub.com/comurb/organigramme_lacub.pdf



Les centres audit et évaluation suivaient quasiment la même méthode mais avaient des domaines d’intervention bien différents. A noter que le centre d’évaluation ne réalise pas de missions à proprement parler puisque toutes les évaluations des politiques publiques ont été externalisées, pour des raisons de respect de l’indépendance. Le service évaluation a donc pour mission de rédiger les cahiers des charges à destination des prestataires externes. En 2005, lors du changement de président de la CU de Bordeaux, une mission Inspection générale et audit a été créée, rattachée directement au président de la CU de Bordeaux. Ici, le changement de rattachement du service d’audit a soulevé des craintes, liées au manque possible d’indépendance vis à vis du pouvoir politique en place, mais il s’est révélé être positif : cela a donné plus de poids et de légitimité à la fonction d’audit (grâce au soutien et à l’appui du président), mais aussi de raccourcir les délais de validation, de décision… En contrepartie, les exigences en termes de rigueur et d’objectivité sont devenues plus fortes. Il faut souligner que ce succès est lié au fait que l’audit interne jouissait déjà auparavant d’une bonne image auprès des services. Ainsi, il y a désormais 3 fonctions dans le service, chapeautées par le responsable du pôle aussi appelé « inspecteur général » :

- Audit interne : deux auditeurs, un responsable et un stagiaire à plein temps - Contrôle de gestion externe : cinq personnes, qui contrôlent exclusivement les

satellites de la CU de Bordeaux – et ont des compétences en comptabilité publique. - Inspection (fonction exercée par le responsable du pôle audit et contrôle) : il s’agit

d’enquêtes administratives, liées à des dysfonctionnements graves et qui sont clairement encadrées par des règles d’indépendance et de transparence (notamment via la possibilité d’être assisté par un témoin)

Au niveau de l’audit interne, les activités exercées s’orientent de plus en plus vers la réalisation de missions d’audit interne à proprement parler, puisqu’en moyenne 80% du temps de travail des personnes consiste à réaliser et suivre les missions d’audit interne (le reste étant de la formation, du développement, des études…). Par ailleurs, le nombre et l’importance des missions a beaucoup augmenté. En cas de missions lourdes ou portant sur la comptabilité publique, le renfort du contrôle de gestion externe peut être demandé.

(2) Dynamique de création et de développement Lors de la création, il a fallu d’abord définir et expliciter les règles du jeu : une charte de l’audit interne a été créée, signée par le résident. Elle s’est ensuite étendue au contrôle externe et à l’inspection. Cette charte est communiquée aux audités à chaque début de mission et est disponible par intranet. Ensuite, il a fallu définir les règles de conduite des missions, c’est à dire la méthodologie. Le service a opté pour la méthodologie proposée par l’IFACI, puis l’a allégé et adapté à sa situation, notamment concernant le référentiel et le rapport d’audit. L’étape suivante a été celle de la formalisation des relations avec le commanditaire et les audités : lettre de mission, fiche de mission (décrivant les principales caractéristiques de la mission : objectifs, délais et équipe), communication de la charte. Puis s’est posé la question de la programmation pluriannuelle des travaux d’audit, qu’il a fallu mettre en place – et qui a généré l’élaboration d’une cartographie des risques. Il a aussi été nécessaire de mettre en place des outils de planification et de suivi des missions. Un rapport d’activité a été établi afin de mieux justifier et suivre les missions d’audit.



(3) Les types de missions Les types de missions sont très variées : elles ont porté sur l’application des recommandations de la Chambre Régionale des Comptes, sur des associations, sur le restaurant de la CU de Bordeaux, le laboratoire de la voirie, une agence d’urbanisme, le patrimoine de la CU de Bordeaux, la taxe locale d’équipement, les lotissements… Il s’agit donc d’audits des processus, d’audits thématiques, d’audit du suivi des recommandations, de full audit… Il y a eu aussi des audits réalisés conjointement avec les inspecteurs du Trésor Public, qui sont nommées « audits partenariaux » et sont menés dans le cadre de conventions de partenariat comptable et financier. Ces audits portent sur l’ensemble d’une chaîne de dépenses, de l’ordonnateur au comptable public. On va donc suivre l’ensemble de la piste d’audit pour un échantillon d’opérations. Ces contrôles partenariaux ont porté par exemple sur les frais de déplacement et la paye. Deux missions ont été confiées à des prestataires externes, mais l’expérience n’a pas été reconduite.

(4) Déroulement des missions Les missions suivent le schéma classique en trois phases. Cependant, la méthodologie est adaptée en fonction du type d’audit, de l’envergure de la mission (plus la mission est importante et consomme de ressources, plus elle est structurée). La mission débute avec une lettre de mission, signée du président et à destination de l’Inspecteur Général, qui vaut pour l’équipe auditée. Cette lettre de mission est communiquée aux audités, accompagnée d’une fiche de mission concise qui décrit les objectifs, délais, périmètre et composition de l’équipe d’audit. La charte est également envoyée aux audités au début de chaque mission. La phase d’étude existe toujours, mais elle ne donne pas nécessairement lieu à un référentiel, une analyse des forces et faiblesses apparentes, ni à un rapport d’orientation et/ou à un programme de vérifications formel : cela dépend principalement des objectifs, du type et surtout de l’importance de la mission. La logique préconisée ici est celle de la souplesse, de l’adaptation de la méthodologie d’audit à la mission à effectuer. Lors de travaux, les feuilles de couverture sont utilisées mais les FRAPs n’existent que si la mission nécessite un rapport analytique (voir ci dessous). Le rapport d’audit n’a pas de forme type :

- Il peut avoir une forme « classique ». Dans ce cas, il suite la structure d’une FRAP (problème, constats, analyse, recommandations). Ce type de rapport, très analytique, est utilisé pour les audits où le périmètre est clairement défini et les enjeux déjà identifiés.

- Il peut aussi avoir une forme « problématisée » : dans ce cas, il est plus synthétique et l’on dispose d’une vision globale des enjeux de l’entité. Ce type de rapport est notamment utilisé dans le cas d’audits organisationnels, dans le cas où c’est l’ensemble de la structure qui est auditée. De telles missions peuvent être proches du contrôle de gestion, puisque l’on va évaluer les coûts, la pertinence du fonctionnement



et de l’organisation – et émettre de vraies recommandations stratégiques, qui peuvent influencer l’avenir de la structure auditée.

Le rapport d’audit provisoire est communiqué par courrier aux audités, qui peuvent ensuite émettre des remarques ou le contester. Dans ce cas, les remarques des audités apparaissent toujours dans le rapport définitif, afin de respecter la procédure contradictoire. Les rapports d’audit sont ensuite communiqués au président, au directeur et directeur adjoint du service, au commanditaire, voire aux élus. Les synthèses de ces rapports sont par la suite mis en ligne sur intranet, de même que le bilan d’activité de l’audit interne. Les plans d’actions sont clairement définis dans le rapport et se présentent sous la forme d’un tableau présentant le numéro du plan d’action, l’intitulé, le responsable et l’échéance. La mise en œuvre des recommandations peut faire l’objet d’un audit de suivi, mais ce n’est pas systématique et pose parfois des difficultés, notamment vu les moyens limités du service. Il avait été mis en place un système de remontée volontaire des informations sur la mise en place des plans d’actions – qui permettait un relatif suivi analytique des missions. Cependant, ce système semble être insuffisant – et une des voies d’amélioration serait que le Directeur général fasse lui même un point régulier sur le suivi des recommandations lors de réunions avec les Directeurs Généraux Adjoints.

(5) Les processus propres au service d’audit La documentation des travaux a été définie par un manuel d’audit interne : ce texte précise comment doit être structurée la documentation de chaque mission. Un audit mené par la CRC sur le service d’audit de la CU de Bordeaux a porté sur la charte, le manuel d’audit et son application. Par ailleurs, afin de capitaliser les savoirs, un guide d’audit a été réalisé. Il permet d’identifier les points clés fréquents pour les différents processus ou pour les types de structures audités (associations). La planification des missions s’effectuait, au début, sur demande des services : le service d’audit envoyait un courrier au Directeur Général et aux Directeurs Généraux Adjoints leur demandant des sujets d’audit. Aujourd’hui, quelques missions sont encore réalisées sur demande des services et sur demande du Président (« flash audits » lorsqu’un dysfonctionnement grave apparaît) ; mais elles sont aussi définies grâce à l’aide d’une cartographie des risques. Cette dernière a été créée dans le cadre du groupe de travail IFACI et est actualisée annuellement. Elle est bâtie à la fois par une analyse du service d’audit et par les remontées des différents services. Plus généralement, les principaux risques identifiés par les collectivités semblent être les mêmes. La gestion des ressources humaines du service est analysée par un référentiel qui permet de voir les compétences présentes ou manquantes pour chaque auditeur et pour le service. Ainsi, les politiques de recrutement et de formation apparaissent clairement. Le recrutement peut être effectué en interne ou en externe mais la politique de promotion et de mobilité interne favorise le recrutement en interne. La formation des auditeurs se fait au sein du service, puis à l’IFACI après une année d’exercice professionnel.



Le suivi des missions a été mis en place dès le début, afin d’estimer les délais nécessaires aux travaux – et plus généralement de piloter l’activité, en analysant les écarts entre le prévisionnel et le réalisé. Un bilan de l’activité est réalisé annuellement, puis mensuellement ; et il est signé par le Président. Il permet de voir la répartition de l’activité du service, son coût, les faits marquants, les missions effectuées et leur durée, les ratios (et notamment le ratio de jours d’audit sur les jours travaillés, qui devrait être de 80%). Il permet aussi de voir le coût et les bénéfices apportés par le service. Ce rapport répond à une réelle volonté de transparence et de rigueur ; il justifie aussi l’existence en interne du service d’audit. L’évaluation du service d’audit a été réalisée par la CRC, mais il existe aussi un processus d’évaluation systématique « à chaud », à chaque fin de mission. En effet, les audités et le commanditaire remplissent un questionnaire permettant d’évaluer la méthodologie, la communication et plus généralement les travaux du service d’audit. Ce dernier peut ainsi s’améliorer : il est désormais plus fin et plus opérationnel dans ses recommandations, mais aussi dans le pilotage des plans d’actions (désignation des responsables). Ces questionnaires d’évaluation ont une double utilité :

- pour les auditeurs, c’est un réel outil de progrès et d’amélioration - pour les audités, c’est le signe qu’il existe des contre-pouvoirs à l’audit, garantissant

notamment la bonne application de la charte d’audit interne. Le partage du savoir est un élément de progrès bien identifié. Les missions avec les inspecteurs du Trésor Public ont notamment permis d’améliorer la méthodologie et les techniques d’échantillonnage. Elles ont aussi montré que les auditeurs de la CU de Bordeaux disposaient de bonnes pratiques en termes d’information et de communication et de respect de la confidentialité (anonymat des personnes dans le rapport). On note aussi la participation aux réunions de l’antenne IFACI locale – ainsi qu’à un groupe de travail IFACI sur les collectivités territoriales. Ainsi, le service d’Inspection générale et d’audit de la CU de Bordeaux a trouvé une légitimité forte et reconnue en l’espace de quelques années. Sa création est donc un modèle au niveau de l’audit interne dans une structure intercommunale. A noter cependant que nous ne disposons pas des données les plus récentes sur le fonctionnement de ce service puisque la personne rencontrée a quitté la direction du service d’audit interne en 2007. Cette analyse nous montre cependant que l’image du service d’audit interne et son positionnement sont des éléments déterminants dans son acceptation et le succès des missions conduites.



3. La Ville de Paris

a) Données générales La Ville de Paris a toujours eu un statut spécifique, du fait de son statut de capitale, mais aussi de la concentration en son sein des centres décisionnels politiques, économiques, administratifs et culturels (ces notions ont déjà été explicitées plus haut). Ainsi, les deux collectivités de la Ville de Paris, la commune et le département, sont gérées par une même administration. La Ville de Paris exerce les compétences communales et départementales décrites plus haut – mais certains domaines sont attribués directement au préfet de police. Le budget de la Ville de Paris dépasse les 7 000 millions d’euros en 2009.

b) L’Inspection Générale de la Ville de Paris

(1) Evolution et structuration L’inspection générale de la Ville de Paris, « service d’inspection et de contrôle » sous l’autorité du Maire de Paris, a été créée par l’arrêté municipal du 15 mai 1979. Son champ de compétence couvre l'ensemble des directions et services de la Mairie ainsi que les établissements, sociétés, organismes divers, liés à la Ville et au Département de Paris par des rapports institutionnels, conventionnels ou financiers. Sont ainsi concernés : les organismes impliqués dans la mise en œuvre de politiques publiques telles les sociétés d’économie mixte ; les délégataires de services publics qui font l’objet de contrôles rigoureux compte tenu de l’importance des fonds publics en jeu et de l’image de la collectivité véhiculée par les délégataires auprès des usagers et les associations subventionnées (plus de 3 000 dont 25 perçoivent des subventions d’un montant supérieur à 1 million d’euros) intervenant dans les secteurs culturel, social, sportif et scolaire. Au niveau du Département, les structures les plus souvent auditées sont les services sociaux et médico-sociaux. L’Inspection générale a pour mission de s’assurer du respect des textes législatifs et règlementaires par les services de la Ville et du Département. Cependant, il existe des limites à la compétence de l’Inspection générale. Ainsi, les inspecteurs ne peuvent enquêter sur l’exercice des pouvoirs et les prérogatives exercées par les maires d’arrondissement. Par ailleurs, ils ne peuvent exercer sur les sociétés d’économie mixte qu’un contrôle circonscrit aux aspects aux matières conventionnées – et les contrôles transversaux (concernant plusieurs SEM) sont effectués avec l’accord des sociétés. Bertrand Delanoë, Maire de Paris depuis 2001, a souhaité renforcer le rôle de l’Inspection générale afin qu’elle contribue à la modernisation de l’administration. Par une instruction du 17 janvier 2003, publiée au Bulletin Municipal Officiel du 24 janvier 2003, il a fixé ses missions et son fonctionnement. L’inspection est placée sous l’autorité directe du Maire, et non pas au Secrétariat général comme pour les services opérationnels. Ainsi, seul le Maire peut décider d’une mission, ponctuellement ou dans le cadre d’une programmation annuelle.



L’inspection générale est composée de 54 agents dont 39 inspecteurs, qui sont sous l’autorité directe de la Directrice de l’Inspection et participent tous aux missions d’inspection. Au sein du service, on distingue :

- les inspecteurs généraux, au nombre de 10, qui ont exercé dans leur carrière des responsabilités de cadres dirigeants au sein de l’administration parisienne : il s’agit d’anciens directeurs de la Ville de Paris,

- les inspecteurs, - les administrateurs, - les attachés, - les chargés de mission (contractuels de droit public).

Les auditeurs ont des profils variés (ressources humaines, justice, finances, comptabilité…) et des expériences diverses (administration, sociétés privées, cabinets d’audit…) – ce qui est un gage de complémentarité et d’un niveau d’expertise global élevé. Cependant, il n’y a pas de personnes formées spécifiquement à l’audit interne. Les effectifs du service ont fortement augmenté lors de la nomination de Bertrand Delanoë, qui a congédié de nombreux directeurs de la ville et les a placé dans le service de l’IG. Afin de suivre les actions en cours, une réunion mensuelle des rapporteurs est organisée par la Directrice – réunion au cours de laquelle les questions de méthodologie et de déontologie peuvent être abordées.

(2) Type de missions L'inspection générale a pour mission de « s'assurer de la bonne application des textes législatifs et réglementaires par les services de la Ville et du Département de Paris ». Elle conduit divers types de missions, qui se distinguent par leurs objectifs, les méthodes utilisées, les résultats visés et l’utilisation qui en est faite.

- Les contrôles : les inspecteurs effectuent des contrôles de procédure ponctuels ou réguliers visant à remédier ou à prévenir des dysfonctionnements. Ces contrôles préventifs doivent permettre d’évaluer la fiabilité des dispositifs de contrôle interne de premier niveau et en analyser les risques.

- Les audits : ils représentent 63% des missions en 2008 et sont donc le principal mode

d’intervention de l’Inspection Générale. L’audit « vise à déceler les dysfonctionnements qui peuvent générer des risques humains, juridiques, matériels ou financiers et à vérifier si les processus mis en place permettent de maîtriser ces risques. Des recommandations sont formulées sur la base d’un diagnostic de la performance de la structure auditée en termes de forces/faiblesses ». L’Inspection générale réalise diverses formes d’audits : audits organisationnels ou financiers, verticaux (au sein d’un service) ou horizontaux (par thème ou fonction), ou plus ciblés sur des entités ou des procédures. Les audits portent sur les directions et services de la Ville de Paris mais aussi sur les organismes externes – et en particulier leur usage des subventions accordées ainsi que l’intérêt local des activités aidées.

- L’évaluation des politiques publiques : elle consiste à « comparer ses résultats aux

moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre et aux objectifs initialement fixés. Elle porte un jugement sur l’efficacité de cette politique et cherche



à mesurer la satisfaction des usagers ». L’Inspection générale ne réalise que peu d’évaluations, du fait notamment du caractère politique plus marqué de ces dernières.

- Les enquêtes disciplinaires : il s’agit d’ « enquêtes relatives à des comportements

individuels ou collectifs des agents placés sous l’autorité du Maire de Paris ». Ces enquêtes concernent donc des personnes et visent à porter un jugement sur leurs actions ; elles peuvent entraîner des mesures disciplinaires en cas de faute grave avérée, mais aussi des propositions de changements organisationnels. Ce type d’enquête est aujourd’hui exceptionnel.

- Les études : Le Maire peut demander à l’Inspection des travaux d’analyse et de

synthèse sur des questions ou des projets touchant les services municipaux. L’Inspection peut aussi être amenée à mesurer la qualité des services offerts aux citoyens, mais ce type d’études reste marginal.

Globalement, on constate que les missions de l’IG portent peu sur de l’évaluation des politiques publiques et beaucoup sur l’audit des services internes et des satellites. L’Inspection générale ne peut s’auto-saisir : seul le Maire a le pouvoir de décider des missions – sur proposition de la Directrice de l’Inspection générale, du Directeur de Cabinet et de la Secrétaire générale. Il n’existe pas de programme pluri-annuel des missions, et souvent les missions arrivent « au fil de l’eau », ce qui nécessite une grande souplesse au niveau des ressources. Les missions sont planifiées et attribuées par la Directrice aux auditeurs. Elles sont généralement menées par deux ou trois inspecteurs. Il est rare qu’une personne mène une mission seule. Les inspecteurs ont en général deux ou trois missions en cours simultanément. Une grande autonomie est laissée aux chefs de mission. Leur activité est néanmoins encadrée par l’existence de règles et la fait que la responsable leur donne des conseils et des suggestions. Ils sont libres d’organiser leur travail et de rédiger leur rapport comme ils le souhaitent. Ce type de relation hiérarchique s’explique par le fait que les inspecteurs sont en majorité des anciens directeurs de services de la ville ayant des expériences très riches et très nombreuses. La souplesse des méthodes et des fonctionnements est aussi la règle : chaque mission étant différente - notamment concernant les audités, le type de mission - les équipes d’inspection s’adaptent au terrain et aux audités.

(3) Déroulement des missions Préparation et lancement Toute mission démarre par une lettre de saisine émanant du Maire de Paris et destinée à la Directrice de l’Inspection générale. Cette lettre précise les objectifs de la mission, son champ d’application, les modalités et, le cas échéant, les délais de l’intervention. Cette lettre est ensuite communiquée au chef de mission et aux responsables concernés par les investigations. L’équipe d’auditeurs prend généralement contact avec le commanditaire de la mission pour se faire préciser les raisons de la mission. Ensuite, elle planifie et organise la mission : préparation des documents et données nécessaires, définition d’un calendrier prévisionnel, répartition des tâches et réalisation d’un premier état des lieux de l’entité auditée.



Une note de cadrage, rédigée par le chef de mission, est transmise à la Directrice de l’Inspection dans un délai d’un mois après réception de la note d’attribution de la mission. Elle synthétise les travaux préparatoires, définit avec précision le champ, la période d’intervention, la problématique, les risques sous-jacents et les méthodes d’investigations retenues et fixe un délai prévisionnel pour la remise du rapport provisoire. Investigations Les techniques de recueil de l’information sont les entretiens, les questionnaires (visant à confirmer ou à infirmer un certain nombre d’hypothèses), l’analyse de documents. A noter que les entretiens conduits dans le cadre d’enquêtes administratives sont strictement encadrés par des règles particulières. Des analyses intermédiaires sont validées par l’entité concernée afin de garantir l’exactitude des faits constatés. Elaboration du rapport Le rapport est rédigé en deux temps, par l’ensemble des membres de la mission. La mission donne lieu à un premier rapport dit « rapport provisoire», qui présente les conclusions et les propositions des auditeurs. Ce rapport est envoyé aux responsables des entités auditées pour qu’ils y apportent leurs réponses : c’est la « procédure contradictoire », dont la durée théorique est d’un mois. Ce délai est cependant peu respecté dans les faits. L’existence d’une réunion de présentation des constats n’est pas systématique mais elle est identifiée comme un axe de progrès. Ensuite, une fois les réponses des audités obtenues, le rapport définitif est élaboré. Il est ensuite envoyé au Maire et à d’autres personnes concernées, comme les responsables de l’entité concernée, les adjoints au Maire impliqués, la Secrétaire Générale de la Ville de Paris, le cas échéant le Maire d’arrondissement et tout autre directeur concerné. L’un des directeurs est désigné comme pilote pour le suivi du rapport. La diffusion du rapport Depuis 2002, dans un souci de transparence, le Maire de Paris a décidé la publication en ligne sur le site paris.fr des rapports de l’IG de la Ville de Paris – ce qui est une spécificité propre à la Ville de Paris. Certains travaux sont cependant jugés non communicables par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). Il s’agit notamment des « rapports disciplinaires au titre de la protection de la vie privée, ceux pour lesquels une instruction judiciaire est en cours ou encore, les rapports qui font état d’éléments relevant du secret industriel ou commercial ». La règle est de tout diffuser et il faut souligner que la preuve de la nécessité de non diffusion est à la charge de la responsable de l’IG. A noter aussi que les rapports sont mis en ligne après un certain délai pour permettre aux directeurs de tirer partis de leurs conclusions. Le suivi des recommandations Une fois les recommandations publiées dans le rapport définitif, les plans d’action correspondants sont élaborés par le Secrétariat Général (et non pas par les audités) – du fait que les missions sont souvent transverses et nécessitent une grande coordination des acteurs et une vision très large des problématiques. Le suivi est réalisé à l’initiative du Secrétariat Général, après un débat entre le Secrétariat Général, le directeur concerné et les auditeurs. En cas de désaccord entre les personnes précitées sur des décisions politiques, Maire peut arbitrer. S’il s’agit de décisions « financières », le secrétariat général a le rôle d’arbitrage.



La Commission de suivi est présidée par la Secrétaire Générale et elle se réunit au moins deux fois par an pour examiner la mise en œuvre des plans d’actions, telle qui a été déclarée par les responsables de service. L’inspection générale participe à cette Commission et s’assure ainsi de la mise en œuvre du plan d’action.

(4) Processus propres au service Chaque année, l'Inspection générale élabore un rapport d’activité du 1er juillet de l’année précédente au 30 juin de l’année en cours. Ce rapport annuel dresse un tableau des rapports produits ainsi que le bilan des suites données par les services et organismes contrôlés. Il est transmis au Maire et fait l’objet d’une communication au Conseil de Paris. Il est ensuite diffusé sur le site Internet de la Ville. Les inspecteurs disposent aussi d’un « Mémento », qui décrit la méthodologie et les règles de déontologie qu’ils doivent respecter. Il existe aussi des guides d’audits sur certaines thématiques comme les achats et marchés, les associations, les enquêtes disciplinaires et l’exécution des délégations de service public. Ces guides ont été élaborés avec l’appui d’un cabinet extérieur et la Direction des Finances. La formation est aussi un élément important pour le service. Ces formations sont soit internes soit réalisées par des organismes externes. On note aussi que la moitié des auditeurs sont adhérents à l’IFACI. Le service est aussi adhérent à la SFE (Société Française d’Evaluation) et participe à différentes manifestations. Les service a aussi mis en place un dispositif d’évaluation : des questionnaires de satisfaction sont adressés aux audités à la fin des missions. Le taux de réponse est faible mais en progression : il est passé de 20 à 26% entre 2007 et 2008. Les audités sont en général soit très satisfaits soit très insatisfaits. Ces résultats ont aussi mis en avant la nécessité de la restitution orale. En effet, dans l’administration, l’écrit a une place très importante et reste prépondérant, mais l’oral gagnerait à être développé. L’utilisation des meilleures pratiques est réelle dans le service et correspond à une volonté de s’améliorer en continu. En effet, les inspecteurs s’inspirent des travaux réalisés dans d’autres collectivités territoriales qui auraient déjà traité la thématique de l’audit en cours. Par ailleurs, l’inspection conduit certaines missions conjointement avec d’autres organismes de contrôle ou d’autres inspections locales ou ministérielles. Cette collaboration permet de découvrir d’autres référentiels et ainsi d’enrichir les méthodes. Enfin, l’inspection fait aussi appel à des cabinets d’audit privés (quatre fois depuis 2007), ce qui permet d’avoir un aperçu de leurs méthodes d’audit. Ainsi, selon sa Directrice, l’Inspection Générale est souvent considérée comme « une référence en matière d’audit interne dans les collectivités, du fait de son histoire et de son importance et de ses pratiques actuelles (notamment la diffusion des rapports) ». En conclusion, cette première partie nous a permis de découvrir et de comprendre le contexte et le fonctionnement global des services d’audit interne et/ou d’inspection des différentes collectivités territoriales que nous avons rencontré, à savoir la ville de Paris, la communauté urbaine de Lille et la communauté urbaine de Bordeaux.



Ainsi, il apparaît que ces services présentent des spécificités propres, liées à leur histoire, leur dimensionnement, leur fonctionnement et l’objectif qui leur a été assigné. Cependant, ces structures mènent toutes de missions d’audit interne selon une méthodologie claire et définie. Elles ont aussi une politique d’utilisation des meilleures pratiques et ont toutes fait part d’un souci d’amélioration continue. Afin d’aller au-delà d’une description des modes de fonctionnement de chacune des unités rencontrées, une analyse critique approfondie est désormais nécessaire. Cette analyse, que nous allons développer dans la partie suivante, s’articulera en trois parties et devrait nous permettre de comprendre pourquoi les pratiques d’audit interne doivent être adaptées dans les collectivités. Cela nous permettra aussi d’identifier les forces et les enjeux des services rencontrés.



C. Analyse critique Nous allons donc tout d’abord nous pencher brièvement sur les raisons des spécificités de l’audit interne dans les collectivités locales. Ensuite, seront présentées, dans les deux dernières sous parties, les forces puis les faiblesses/enjeux de l’audit interne, tel qu’il est pratiqué dans les collectivités rencontrées. L’analyse menée devrait ainsi permettre d’avoir un regard critique sur les pratiques d’audit interne et d’inspection et donc de dépasser le simple énoncé descriptif des structures rencontrées. A noter cependant que cette analyse est le fruit d’une réflexion critique sur les pratiques déclarées par les services rencontrés. Elle n’engage donc que l’auteur du mémoire et ne saurait être considérée comme une vérité généralisable à tout type de situation.

1. Les raisons des spécificités de l’audit interne dans les collectivités locales

L’audit interne dans les collectivités locales doit faire face à un élément de différenciation majeur par rapport aux pratiques de l’audit interne « classique » dans le secteur privé. En effet, il se trouve le personnel est « inamovible » dans les collectivités locales. En conséquence, dans la plupart des cas, les conclusions d’une mission d’audit interne ne seront pas déterminantes pour les audités et leur responsable. De même, les recommandations n’ont généralement pas un caractère obligatoire : si elles ne sont pas mises en place, cela n’aura pas un impact direct et significatif pour les audités. Il existe donc un véritable défi pour l’audit interne : persuader les audités de l’importance des investigations et des recommandations émises. Puisqu’il n’existe pas de véritable sanction directe, les auditeurs doivent convaincre les audités. Ainsi, la crédibilité semble être un enjeu plus fort que dans le secteur privé : la nécessité de faire preuve d’objectivité et d’indépendance sont très clairement exprimées – et ce afin de garder une bonne image auprès des audités et de favoriser la réussite des missions (et donc la mise en place des plans d’action). Cela passe, selon les responsables concernés, par l’écoute, le dialogue, le tact et l’humilité – c'est-à-dire avant tout par des aspects comportementaux. Ceci étant posé, de nombreux éléments ont été identifiés comme étant de bonnes pratiques, qui permettent à l’audit interne d’asseoir son professionnalisme, sa crédibilité et donc sa performance. Ces éléments sont détaillés dans la partie suivante.

2. Les bonnes pratiques relevées

Si les bonnes pratiques communément admises et relayées par les organismes extérieurs ont été détaillées précédemment, cette partie se veut complémentaire. En effet, il s’agit ici de présenter les éléments qui sont apparus comme étant des points positifs mis en pratique dans les différents services. Les principaux points positifs qui ont retenu notre attention sont les suivants :



- L’auto évaluation La CU de Bordeaux et l’IG de la Ville de Paris ont mis en place des questionnaires de satisfaction à destination des audités. Ces questionnaires sont diffusés à la fin des missions et permettent d’identifier des pistes de progrès. Ce dispositif peut néanmoins exister sans être formalisé : à la CU de Lille, il existe une grande communication entre le service d’audit et les audités ainsi que leurs responsables. Cela permet aussi de prendre en compte le ressenti des audités et d’améliorer les pratiques du service d’audit interne. - L’attention portée aux contrôles des Chambres Régionales des Comptes La CU de Bordeaux a mis en place un dispositif d’anticipation des contrôles de la CRC sur les services : chaque année, l’ensemble des rapports de la CRC Aquitaine sont analysés, afin d’identifier quels sont les grandes lignes directrices des contrôles effectués par cette dernière. Cette analyse donne lieu à un rapport qui est envoyé au Directeur Général. Ce dernier peut ensuite saisir l’audit interne pour effectuer des missions de prévention, en amont des contrôles de la CRC qui semblent les plus probables. Par ailleurs, la CU de Lille conduit des audits de suivi de l’application des recommandations émises par la CRC et aussi des « audits éclairs », lorsque des problèmes récurrents de légalité apparaissent. Globalement, ces dispositifs permettent de prévenir et/ou de régulariser des anomalies ayant un impact potentiel ou avéré sur les comptes des collectivités locales. - La communication des résultats des missions La CU de Bordeaux diffuse les résultats de certaines de ses missions sur l’intranet, mais aussi ses rapports d’activité. L’IG de la Ville de Paris diffuse la grande majorité de ses rapports (après avoir ôté certains éléments confidentiels et excepté certaines missions, comme les enquêtes administratives mettant en cause des personnes ou les missions portant sur des secrets industriels) sur internet. Cette large diffusion vers le public et les citoyens aurait un impact sur la qualité des rapports : cela responsabilise les inspecteurs et force au suivi des recommandations. Concernant la CU de Lille, la diffusion via intranet du résultat des missions est en cours, mais il est prévu de ne pas diffuser les recommandations (et donc les voies d’amélioration). La diffusion des résultats des missions permet à l’ensemble des acteurs de mieux appréhender le rôle et le travail de l’audit interne. Cela met aussi en avant le respect de la transparence par le service – et contribue ainsi à améliorer l’image de l’audit interne.

- La capitalisation et le partage des savoirs Toutes les inspections rencontrées ont mis en avant une démarche de capitalisation des savoirs, qui passe notamment par la rédaction et la diffusion de guides d’audit thématiques. Ainsi, le corpus méthodologique des services est très riche. Cela permet donc de structurer les travaux du service d’audit et ainsi d’accroître sa valeur ajoutée. Le partage des savoirs passe par l’adhésion à des organisations professionnels, des rencontres avec d’autres services d’audit interne, la participation à des réunions ou des colloques. L’enrichissement qui en résulte est réel et a été mis en avant par l’ensemble des services rencontrés. - La déontologie Les règles, procédures et modes de fonctionnement des services d’audit interne sont formalisés et communiqués. Leur respect fait aussi l’objet de toutes les attentions.



Les éléments souvent mis en avant sont le respect de l’anonymat et de la confidentialité des données, et aussi le respect de l’indépendance et de l’objectivité. Ces notions sont en effet cruciales pour asseoir la légitimité de l’audit interne au sein de la collectivité. - La volonté de s’améliorer en permanence Cette dynamique passe par les échanges, la mise en place de nouveaux dispositifs, la veille sur les bonnes pratiques, mais aussi la mesure et l’analyse de l’activité du service (à la CU de Bordeaux notamment). Ces démarches permettent aussi de légitimer et donc de pérenniser le service.

- Les démarches de risk management Toutes les collectivités rencontrées ont mis en place une démarche de management des risques. La CU de Bordeaux a créé et actualisé une cartographie des risques de la collectivité. La CU de Lille élabore actuellement une cartographie des processus et des risques. Enfin, l’IG de la Ville de Paris a mandaté un cabinet extérieur pour élaborer sa cartographie des risques. Le point d’attention est l’actualisation du dispositif, qui doit vivre et évoluer. Il est aussi pertinent de construire le plan d’audit à partir de cette cartographie, mais ce n’est pas nécessairement une pratique encore très répandue. Globalement, ces démarches montrent que la gestion des risques est un élément qui prend de plus en plus d’importance dans les collectivités. La cartographie des risques est un processus pertinent qui permettrait ainsi de mieux cibler les missions et de maîtriser les risques auxquels la collectivité est exposée. - La souplesse S’il existe une méthodologie claire et définie dans tous les services, la souplesse reste tout de même une règle fondamentale. Ainsi, la CU de Bordeaux et la CU de Lille n’ont pas de modèle de rapport prédéfini : la structure du rapport est adaptée aux particularités de la mission. Généralement, une grande autonomie est laissée aux auditeurs des différentes collectivités pour la conduite de leurs missions. Cette souplesse semble cruciale dans le contexte des collectivités : les investigations et le rapport d’audit sont fonction de la situation constatée sur le terrain, du périmètre audité et des audités eux mêmes. Cela n’impacte cependant pas la conduite objective et indépendante des missions : la souplesse permet de mieux s’adapter aux audités et d’optimiser la conduite des travaux.

- L’orientation vers le conseil Les services rencontrés font tous état des problématiques liées au conseil et souhaitent orienter leur activité vers l’assistance et le soutien des audités. L’IG de la Ville de Paris met notamment le fait que ses missions sont de plus en plus des aides à la décision. La CU de Bordeaux a quant à elle mené une réflexion sur les missions de conseil, qu’elle souhaite clarifier et distinguer des missions d’audit classique. Enfin, la CU de Lille a développé une véritable approche conseil : l’objectif du service d’audit interne est d’aider les opérationnels à passer « de l’efficacité à l’efficience », en leur apportant un regard extérieur, sans vouloir les sanctionner et sans se focaliser sur les dysfonctionnements. Ce nouveau positionnement est un point fort relevé, dans ma mesure où il répond en partie aux contraintes de l’audit interne dans les collectivités.



- L’innovation A la CU de Lille, le service d’audit interne et d’inspection a totalement renouvelé son positionnement et a mis en place des actions particulières pour améliorer les relations avec les audités. Ainsi, pour casser l’image négative de l’audit et de l’inspection, il a été décidé d’adopter un comportement, une attitude plus humaine et plus naturelle. Cette démarche a soulevé des questions et a pu faire penser à un manque de rigueur, mais la rigueur des méthodes de travail utilisées ont permis de couper court à ces critiques. L’accent est fortement mis sur le relationnel, et cela profondément changé l’image du service. Par ailleurs, les points positifs sont valorisés dans les rapports d’audit. Cela correspond à une « volonté de casser les codes », d’offrir un regard neuf et de garder du recul. Ainsi, « les services sont devenus demandeurs des prestations de l’audit », et les recommandations sont largement mises en place. Enfin, il est aussi question de changer le nom du service à court terme, pour passer de l’ « Inspection générale et Audit» à « Evaluation et conseil ». Cet exemple montre que l’innovation est possible dans les méthodes de travail et dans la façon d’aborder l’audit interne en collectivité territoriale.

Ainsi, les rencontres avec les responsables de l’audit interne ont permis de dégager des tendances et des points positifs, qui participent à améliorer la légitimité et l’image de l’audit interne. Ces pratiques permettent de répondre, en tout ou partie, aux spécificités des collectivités territoriales exposées ci-dessus. En conséquence, les services d’audit interne en collectivité territoriale peuvent être aussi performants que leurs homologues dans le secteur privé et participer durablement à l’amélioration de la gestion et de la performance publique à l’échelle locale. Néanmoins, les points forts évoqués ci-dessus ne répondent qu’en partie aux problématiques que rencontre l’audit interne dans les collectivités locales. Il existe en effet des questions qui restent en suspens et qui peuvent menacer le bon fonctionnement, voire l’existence même, de l’audit interne. Ces points sont détaillés dans la partie suivante.

3. Les points sensibles

Nous avons relevé plusieurs points qui semblent générer des difficultés dans un ou plusieurs des services rencontrés.

- La faiblesse du contrôle interne Dans les collectivités territoriales, le contrôle interne est un dispositif en développement qui présente encore des défaillances. L’IG de la Ville de Paris note ainsi une « absence de culture du contrôle interne dans les services de la Ville de Paris ». De même, la CU de Bordeaux relève la faiblesse du contrôle interne, qui est peu formalisé. A ce titre, la certification qualité est identifiée comme étant un moyen de mettre en place une cartographie des processus, des procédures formalisées et ainsi renforcer le contrôle interne. L’audit interne s’appuie donc sur un contrôle interne souvent limité pour réaliser ses missions, mais son existence est considérée comme nécessaire pour lancer la démarche de contrôle interne.



- L’absence de planification pluriannuelle des missions d’audit Cela est le cas à l’IG de la Ville de Paris. En effet, l’IG est saisie « au jour le jour », par le Maire. Cependant, depuis 2008, il est prévu que les associations subventionnées au delà d’un certain montant soient auditées dans les quatre ans à venir. L’IG a donc, pour 2009, cinq associations à auditer, et ce à sa convenance. Cela ne représente que 25% des missions. Pour remédier à ce problème, la responsable de l’IG est en relation avec le cabinet du Maire pour être prévenue au plus tôt des missions susceptibles d’être déclenchées et avoir une idée des missions les plus probables à venir. Le risque engendré par cette situation est de ne pas avoir les ressources nécessaires à temps pour conduire les missions ; mais aussi de voir le champ de l’audit limité à certaines thématiques bien précises - et donc d’omettre des zones de risques. La démarche de cartographie des risques permet généralement de pallier à cette limite et de mieux cibler les missions importantes et qui doivent être réalisées.

- Le suivi des recommandations Si ce point ne semble pas poser de difficulté à la CU de Lille, où le dispositif est clair et opérationnel, le suivi des recommandations fait parfois défaut dans les autres services rencontrés. Ainsi, à la CU de Bordeaux, le suivi des recommandations « peut être difficile à mettre en place » vu les moyens limités et dans le cas de sujets lourds et sensibles. A l’IG de la Ville de Paris, « le suivi des recommandations est parfois défaillant ». En effet, c’est le Secrétariat Général qui élabore les plans d’action relatifs aux recommandations émises par l’IG. La transformation des recommandations en plans d’action n’est donc pas systématique. On peut donc dire que l’application des recommandations et le suivi des plans d’action dépendent de la force et de la volonté du secrétariat général, et plus spécifiquement de sa puissance et de son organisation, mais aussi de sa considération vis à vis de l’IG. Pour ce dernier point, l’IG a un rôle à jouer et le joue du mieux qu’elle le peut, notamment en étant présente et en créant des liens avec ces acteurs. Ainsi, le suivi des recommandations est un point de vigilance pour les collectivités et nécessite un contexte favorable et une vraie volonté. - La transposition limitée des méthodes et moyens du secteur privé Le monde des collectivités étant différent des sociétés privées, les méthodes utilisées dans le secteur privé sont parfois inadaptées. Selon le responsable de l’audit interne de la CU de Lille, cela limite donc l’intérêt des échanges avec les pratiques de l’audit interne dans le secteur privé. Par ailleurs, les formations proposées peuvent se révéler inadéquates : l’IG de la Ville de Paris note que les formations externes proposées ne sont pas nécessairement adaptées à sa situation et à ses problématiques. Ainsi, cela pousse les services à mettre en place des actions pour pallier à cette limite, lorsque cela est possible : par exemple, l’IG de Paris développe des formations internes sur des thèmes spécifiques. - Un partage des savoirs à améliorer Si des rencontres permettent aux services d’audit interne des collectivités de se rencontrer et d’échanger, ces dernières restent limitées. Ainsi, la responsable de l’audit interne à la CU de Bordeaux souligne que des progrès sont possibles en matière de diffusion et de partage des guides d’audit et des initiatives mises en place entre les différentes collectivités.



- La question du rattachement Le rattachement est une question qui est beaucoup revenue lors des échanges avec les personnes rencontrées. En effet, le service d’audit interne est généralement rattaché soit à l’exécutif (Maire) soit à la Direction Générale des Services ou au Secrétariat Général (gestion des services de la collectivité). Chacune de ces solutions présente des avantages et des inconvénients : comme cela a déjà été évoqué plus haut, l’IFACI remarque que le rattachement au Maire ou au Président de la collectivité permet d’asseoir l’autorité du service d’Inspection mais présente aussi un inconvénient majeur : « le risque d’être connoté politiquement peut entacher, au moins en apparence, le caractère objectif et impartial de l’audit interne ». A l’inverse, le rattachement à la Direction Générale des Services peut rendre moins l’image de l’audit moins forte et limiter ses investigations ; mais elle ôte tout risque de connotation politique. Dans tous les services rencontrés, l’audit interne était rattaché directement à l’exécutif. A Lille comme à Bordeaux, le changement de rattachement vers le pouvoir exécutif a permis un réel progrès : l’image de l’audit, son fonctionnement et son importance ont largement progressé. A Paris, le rattachement direct au Maire de Paris garantit l’indépendance de l’IG (ce qui serait moins le cas quand l’audit est rattaché à la Direction des Services). Il serait possible de trouver un système novateur pour éviter les écueils présentés ci-dessus, comme par exemple de rattacher l’audit interne à un comité d’audit composé de membres de la majorité et de l’opposition – ou encore de rendre possible la saisine de l’audit par les citoyens.

- Les menaces sur le statut et la fonction d’audit En conséquence des problématiques de rattachement au pouvoir politique de la collectivité évoquées ci-dessus, la fonction d’audit interne peut être menacée par ce même pouvoir. En effet, si l’exécutif décide de ne plus faire appel à l’audit, de ne pas lui fournir des moyens suffisants ou encore de supprimer ce service, il ne pourra plus remplir ses missions ni jouer son rôle. Cela est d’autant plus vrai qu’il n’existe pas de réelle protection du service d’audit interne – et donc aucun recours n’est possible. Une relative précarité existe donc quant à l’existence et la pérennité des services d’audit interne et d’inspection. Il faudrait donc créer un réel statut qui protège cette fonction d’une décision arbitraire et unilatérale limitant ses pouvoirs ou menaçant son existence.

Ainsi, il existe un certain nombre de facteurs qui limitent la place, le fonctionnement et les perspectives des services d’audit interne rencontrés. Ces éléments sont liés aux spécificités de l’audit interne dans les collectivités territoriales et nécessitent des réponses originales et volontaristes. Il est donc nécessaire pour les services d’audit interne d’inventer des solutions, de faire preuve de créativité afin d’adapter leurs modes de fonctionnement et leurs organisations. Cela leur permettra de toujours mieux remplir leurs missions, d’être plus performant et de renforcer leur légitimité. C’est ainsi que l’existence des services d’audit interne pourra être pérennisée et réaffirmée. Cette troisième partie nous a donc permis de mieux comprendre l’histoire, le fonctionnement et l’organisation de trois services d’audit interne : l’Inspection Générale de la Ville de Paris, l’Audit Interne et l’Inspection de la Communauté Urbaine de Lille et l’Audit interne de la Communauté Urbaine de Bordeaux.



Nous avons donc vu qu’il existait des similitudes entre les pratiques de ces différents services mais aussi des différences fortes. Il semble que le contexte soit déterminant dans le fonctionnement et le positionnement du service : l’histoire (ou l’absence d’histoire) du service détermine une certaine façon de faire ou au contraire pousse au changement et à la création. Dans les deux cas, la question de la légitimité et de la reconnaissance est cruciale étant donné le caractère spécifique de l’environnement en collectivité territoriale. Il existe en effet des spécificités fortes dans les collectivités qui rendent nécessaire la reconnaissance et l’acceptation positive de l’audit interne : il n’existe aucun pouvoir coercitif ou de sanction au niveau de l’application des recommandations. L’audit interne doit donc adopter un positionnement qui lui permette d’être performant et d’apporter une réelle valeur ajoutée. Pour ce faire, les services rencontrés ont mis en œuvre un certain nombre de dispositifs : l’autoévaluation, la communication des résultats, la capitalisation et le partage des savoirs, la gestion des risques, l’orientation vers le conseil par exemple. Cela leur a permis de se légitimer et donc de remplir leurs fonctions et leurs objectifs. Cependant, il existe un certain nombre de limites auxquelles doit faire face l’audit interne. Ces limites sont diverses et d’importance inégale mais elles peuvent représenter un vrai frein à l’action des services d’audit. Il est aujourd’hui possible d’inventer de nouveaux dispositifs pour franchir les barrières décrites ci-dessus, à condition de disposer d’une forte volonté et d’un soutien actif de la part notamment du pouvoir exécutif et de la Direction Générale des Services. C’est à ces conditions (nécessaires mais non suffisantes) que l’audit interne saura répondre aux défis actuels et ainsi garantir son indépendance et son objectivité et apporter de la valeur ajoutée à la collectivité territoriale.



Conclusion Ainsi, ce mémoire qui traite de l’audit interne dans les collectivités territoriales nous a permis d’avoir un aperçu relativement complet des pratiques, problématiques et enjeux du sujet traité. Dans une première partie, le cadre d’analyse a été posé : il s’agissait des structures d’administration territoriale, et plus particulièrement des collectivités territoriales. Ces dernières sont des organisations qui gèrent le territoire local en exerçant un certain nombre de compétences encadrées par la loi. Elles s’administrent librement, c'est-à-dire qu’elles disposent d’une autonomie de décision et de fonctionnement, à l’aide de ressources humaines et matérielles propres. Ensuite, les structures intercommunales – c'est-à-dire les regroupements de communes dans des structures auxquelles vont être transférées des ressources et des compétences – ont été décrites et analysées. Ces organisations ont pour but de rationaliser l’organisation du territoire, de favoriser le développement économique et de mieux gérer le territoire vécu. Enfin, la thématique du management des collectivités locales a été abordée. En effet, ces dernières présentent un certain nombre de spécificités par rapport aux entreprises du secteur privé. Elles poursuivent des finalités externes, sont soumises au politique, ont des systèmes complexes et cloisonnés, mènent leurs missions en concurrence nulle ou imparfaite…Ainsi, les collectivités sont des structures plus bureaucratiques et où il y a peu d’autonomie managériale. Cependant, se sentant concernées par la performance et voulant maîtriser leur budget, les collectivités ont mis en place des démarches proches de celles générées par la LOLF. Cette dernière est une réforme vise à moderniser la gestion publique et s’articule autour des notions de performance et de transparence de l’information budgétaire. Ainsi, malgré le fait que les collectivités ne soient pas directement concernées par cette loi, elles ont investi la question de l’amélioration de la gestion publique, notamment en mettant en place des structures d’audit interne, d’inspection et/ou d’évaluation. Dans une deuxième partie, les pratiques en termes de contrôle interne, d’audit interne, d’inspection et d’évaluation des politiques publiques ont été décrites et analysées. Ainsi, le développement de ce type de services depuis les années 1990 s’explique par une intensification des besoins des collectivités en termes d’auto-contrôle des procédures, d’audit interne et d’évaluation. En effet, les compétences des collectivités se sont fortement accrues suite à l’approfondissement de la décentralisation. Les collectivités doivent donc faire face à des risques juridiques, financiers et d’image non négligeables. Elles ont donc besoin de dispositifs leur permettant de les gérer de façon adéquate et pertinente. Néanmoins, il apparaît que le déploiement du contrôle interne reste partiel et que le rôle de l’audit interne est encore mal appréhendé. Dans les collectivités où l’audit interne est présent, ses objectifs sont ambitieux et variés : veiller à la bonne application des mesures, s’assurer du bon emploi des fonds publics, prévenir les dysfonctionnements, améliorer la qualité du service rendu… Les services mènent alors différents types de missions pour atteindre leurs objectifs : audit interne, enquêtes administratives, audit des satellites, évaluation des politiques publiques, conseil, prospective… Pour ce faire, ils suivent une méthodologie claire et proche de celles utilisées dans le secteur privé. Globalement, on note que les pratiques d’audit et les structures exerçant des fonctions de contrôle et d’audit changent selon la taille, l’histoire et les enjeux de l’organisation. Ainsi, les



démarches sont variables selon la taille et la nature des collectivités. On note que les régions ont mis l’accent sur l’audit interne et l’évaluation des politiques publiques alors que les départements ont plutôt développé le contrôle interne. Quant aux communes et aux EPCI, les pratiques varient selon la population, les besoins et les moyens humains et financiers, mais globalement les politiques intercommunales souffrent d’un déficit d’évaluation. Afin d’améliorer les dispositifs existants, il existe un certain nombre de bonnes pratiques, identifiées par des institutions diverses et touchant à des domaines variées : l’organisation et le management, le contrôle interne et ses composantes, l’audit interne, l’évaluation… Concernant l’audit interne plus spécifiquement, la troisième partie du mémoire porte sur les entretiens réalisés avec des responsables des services d’audit interne et/ou d’inspection. Ce dernier chapitre vise à donner plus de corps aux éléments relevés dans les rapports et la littérature. Il s’agit donc de données opérationnelles et concrètes sur les pratiques de l’audit interne – qui complètent la description synthétique présentée dans la deuxième partie. Tout d’abord, le fonctionnement des différents services a été analysé : évolution et structuration du service, types de missions réalisées, méthodologie et processus propres au service (comme la planification, la gestion des ressources humaines, la déontologie, la gestion des risques, le suivi des audits, l’évaluation du service, le benchmarking…). Il apparaît alors que ces services présentent des spécificités propres, liées à leur histoire, leur dimensionnement, leur fonctionnement et l’objectif qui leur a été assigné. Cependant, ces structures mènent toutes de missions d’audit interne selon une méthodologie claire et définie. Elles ont aussi une politique d’utilisation des meilleures pratiques et ont toutes fait part d’un souci d’amélioration continue. Ensuite, une analyse critique et approfondie des pratiques observées a été réalisée. Cela a permis de dépasser le simple énoncé descriptif des structures rencontrées, mais aussi de comprendre pourquoi les services avaient des pratiques différentes de celles rencontrées dans le secteur privé. Ainsi, l’audit interne – n’ayant pas un pouvoir de coercition et de sanction en cas de non application des recommandations – doit être crédible et convaincre les audités. D’autre part, une bonne image est nécessaire afin de favoriser l’efficacité du service, la réussite des missions, et donc la mise en place des plans d’action. Un certain nombre de bonnes pratiques ont été identifiées : l’autoévaluation, la communication des résultats, la capitalisation et le partage des savoirs, la gestion des risques, l’orientation vers le conseil par exemple. Ces dispositifs permettent de répondre en partie aux problématiques posées par les particularités des collectivités. Néanmoins, les points forts relevés ne répondent qu’en partie aux particularités contextuelles évoquées. Il existe donc des questions qui restent en suspens et qui peuvent être un réel frein à l’activité des services d’audit. L’enjeu actuel des services d’audit interne consiste à trouver des solutions à ces limites afin de renforcer leur légitimité et l’efficacité de leurs actions. En conclusion, ce mémoire a donc permis de répondre à la question de savoir quelles étaient les pratiques d’audit interne dans les collectivités territoriales, mais aussi quels étaient les enjeux autour de ce thème – et ce au niveau global et au niveau opérationnel. Il ressort des investigations effectuées que l’audit interne est une fonction en développement, qui doit répondre à des spécificités particulières. Il doit donc adopter un positionnement au sein de la collectivité qui lui permette d’être efficace et d’apporter une réelle valeur ajoutée. Ainsi, les services d’audit interne en collectivité territoriale peuvent être aussi performants que leurs homologues dans le secteur privé et participer durablement à l’amélioration de la gestion et de la performance publique à l’échelle locale.



Liste des abréviations CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales COSO : Committee of Sponsoring Organizations CRC : Chambre Régionale des Comptes CU : Communauté Urbaine DGA : Directeur Général Adjoint DGS : Direction Générale des services DOB : Débat d’Orientation Budgétaire ECOSOC : Economic and social Council (Conseil économique et social des Nations Unies) EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale FRAP : Feuille de Révélation d’Analyse et de Problème IFACI : Institut Français de l’Audit et du Contrôle Interne IG : Inspection Générale IGAT : Inspection Générale de l’Administration Territoriale INCOSAI : Congrès de l’INTOSAI INTOSAI : Organisation Internationale des Institutions Supérieurs de Contrôle des Finances Publiques LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finance SCOT : Schéma de Cohérence Territoriale SFE : Société Française d’Evaluation SPL : Secteur Public Local



Liste des figures FIGURE 1 L'ADMINISTRATION TERRITORIALE FRANÇAISE............................................. 13 FIGURE 2 LE RATTACHEMENT DES SERVICES D'EVALUATION DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES ...................................................................................................... 35 FIGURE 3 LES DIFFERENTES FONCTIONS EXERCEES PAR LES SERVICES D'EVALUATION

DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ............................................................35 FIGURE 5 LA FONCTION AUDIT INTERNE DANS LE SECTEUR PUBLIC LOCAL.................. 39 FIGURE 6 LES MISSIONS CONFIEES A LA FONCTION D'AUDIT INTERNE ..........................40 FIGURE 7 LE COSO 2 APPLIQUE AUX ORGANISATIONS TERRITORIALES (INTOSAI) ... 72 FIGURE 8 PLACE DE L'AUDIT INTERNE A LA COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE ......... 82 FIGURE 9 EXTRAIT DE L'ORGANIGRAMME DE LA CU DE BORDEAUX ...........................87



Liste des tableaux TABLEAU 1 COLLECTIVITES TERRITORIALES ET ADMINISTRATION TERRITORIALE........ 8 TABLEAU 2 COLLECTIVITE LOCALE OU COLLECTIVITE TERRITORIALE? ......................... 9 TABLEAU 3 LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE.................................................................... 10 TABLEAU 4 DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION ............................................. 11 TABLEAU 5 LES DIFFERENTS TYPES DE STRUCTURE INTERCOMMUNALE...................... 20 TABLEAU 6 LES COMMUNAUTES URBAINES................................................................. 21 TABLEAU 7 LES SPECIFICITES DES ORGANISATIONS PUBLIQUES SELON BOYNE (2002) 26 TABLEAU 8 LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES ............................28 TABLEAU 9 LA LOLF, LA VILLE DE PARIS ET LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON .31 TABLEAU 10 LES OBJECTIFS DU CONTROLE INTERNE POUR LES COLLECTIVITES

TERRITORIALES ET LES STRUCTURES INTERCOMMUNALES .................................... 38 TABLEAU 11 RESULTATS DE L'ENQUETE PORTANT SUR L'AUDIT INTERNE ET

L'EVALUATION DANS LES COLLECTIVITES LOCALES (2006)................................... 39 TABLEAU 12 LES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES............................................. 54 TABLEAU 13 LES DIFFERENCES ENTRE L'AUDIT INTERNE ET LE CONTROLE DE GESTION

...............................................................................................................................55



Sommaire détaillé INTRODUCTION ....................................................................................................................................5

I. LES STRUCTURES DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE : CONTOURS, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ....................................................................................................8

A. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES...........................................................................................9 1. Principes .................................................................................................................................9 2. Caractéristiques ......................................................................................................................9 3. Historique – Le rôle de la décentralisation ..........................................................................10

a) Les principes de la décentralisation..................................................................................10 b) Les grandes étapes de la décentralisation .........................................................................12

4. Les pouvoirs et les compétences des collectivités territoriales ............................................13 a) Les collectivités à statut particulier ..................................................................................13 b) La région...........................................................................................................................14 c) Le département .................................................................................................................15 d) La commune .....................................................................................................................16

B. L’INTERCOMMUNALITE .............................................................................................................18 1. Principes de la coopération intercommunale .......................................................................18 2. Historique .............................................................................................................................18 3. Objectifs ................................................................................................................................19 4. Fonctionnement.....................................................................................................................19 5. Les types de structures intercommunales .............................................................................19 6. Et dans le futur ?...................................................................................................................22

C. LES ENJEUX DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE .................................................................23 1. Eléments généraux ................................................................................................................23 2. Le management des structures territoriales .........................................................................24

a) La légitimité du management public ................................................................................24 b) Les spécificités des organisations publiques ....................................................................25 c) La LOLF et l’administration territoriale...........................................................................27

II. LES STRUCTURES D’AUDIT INTERNE, D’INSPECTION ET/OU D’EVALUATION DE LA PERFORMANCE DANS LES STRUCTURES TERRITORIALES LOCALES : ETAT DES LIEUX, PROBLEMATIQUES ET ENJEUX ...........................................................................32

A. ETAT DES LIEUX DES PRATIQUES D’EVALUATION, DE CONTROLE INTERNE, DE GESTION DES RISQUES ET D’AUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES : LES DONNEES DU TERRAIN .............................................................................................................................................34

1. L’évaluation des politiques publiques ..................................................................................34 2. Le contrôle interne et la maîtrise des risques .......................................................................36

B. LE CONTROLE INTERNE : EVOLUTIONS ET PRATIQUES..............................................................42 C. FONDEMENT DE LA NECESSITE DE L’AUDIT INTERNE DANS LES ORGANISATIONS TERRITORIALES ..................................................................................................................................44 D. LES MISSIONS DES SERVICES D’AUDIT INTERNE ET D’INSPECTION DANS LES COLLECTIVITES .46

1. Les objectifs de l’audit interne et/ou d’inspection................................................................46 2. Les types de missions ............................................................................................................46 3. Le périmètre des missions .....................................................................................................47 4. Les méthodes.........................................................................................................................47 5. Les modalités de recrutement et d’affectation ......................................................................48 6. Les services d’audit et de contrôle dans les différents niveaux d’administration territoriale 48

a) Dans les régions................................................................................................................48 b) Dans les départements ......................................................................................................49 c) Dans les communes ..........................................................................................................50



d) Dans le structures intercommunales .................................................................................50 E. LES SERVICES EN CHARGE DE L’AUDIT INTERNE.......................................................................51

1. Spécificités et apports des services d’audit interne par rapport à d’autres structures de contrôle ..........................................................................................................................................51 2. Les termes de l’audit et de l’évaluation ................................................................................52

a) L’inspection générale .......................................................................................................52 b) L’audit interne ..................................................................................................................52 c) L’audit externe..................................................................................................................53 d) Le contrôle interne............................................................................................................54 e) Le contrôle de gestion.......................................................................................................54 f) L’évaluation......................................................................................................................55

3. Eléments de comparaison .....................................................................................................55 a) Entre audit et contrôle de gestion .....................................................................................55 b) Entre audit et évaluation ...................................................................................................56 c) Entre audit et inspection générale.....................................................................................56

4. Les structures de contrôle, d’audit interne et d’évaluation dans les différents niveaux de l’administration territoriale ..........................................................................................................56

a) Les régions........................................................................................................................56 b) Les départements ..............................................................................................................57 c) Les communes ..................................................................................................................57 d) Les structures intercommunales .......................................................................................58

5. Eléments de synthèse.............................................................................................................58 a) Regroupement ou déconcentration des fonctions de contrôle et d’évaluation ? ..............58 b) Quel positionnement dans la collectivité ? .......................................................................59

F. QUEL FUTUR POUR LES SERVICES D’AUDIT ET D’INSPECTION?.................................................60 1. Des besoins insatisfaits et croissants ....................................................................................60 2. Des rapports en faveur de la création d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale ....................................................................................................................................61 3. Les limites actuelles des contrôles dans les collectivités......................................................61 4. Les limites des services d’audit et d’inspection internes aux organisations territoriales ....62 5. L’IGAT : une solution « miracle » ? .....................................................................................62

G. BONNES PRATIQUES ..................................................................................................................63 1. Problématiques générales d’organisation et de management de la collectivité ..................63 2. Quelles sont les conditions nécessaires pour une évaluation réussie ?................................65 3. Les recommandations en terme de contrôle interne pour les collectivités locales...............66

a) Fondements.......................................................................................................................67 b) Définition, objectifs et périmètre......................................................................................67 c) Acteurs, rôles et responsabilités .......................................................................................69

(1) L’assemblée délibérante...............................................................................................69 (2) L’ordonnateur...............................................................................................................70 (3) Le comptable public .....................................................................................................70 (4) Les agents de la collectivité territoriale .......................................................................71 (5) Le service d’audit interne.............................................................................................71

d) Le dispositif de contrôle interne .......................................................................................72 (1) Environnement de contrôle ..........................................................................................73 (2) Evaluation des risques..................................................................................................73 (3) Activités de contrôle ....................................................................................................74 (4) Information et communication .....................................................................................74 (5) Pilotage.........................................................................................................................75

4. Les bonnes pratiques en matière d’audit interne..................................................................76 a) La déontologie ..................................................................................................................76 b) Les recommandations de l’IFACI ....................................................................................76

(1) La mise en place d’une fonction d’audit interne ..........................................................76 (2) Les liens avec les parties prenantes..............................................................................77 (3) La cartographie des risques ..........................................................................................78



c) Les recommandations pour l’audit interne dans les collectivités territoriales du Comité sur la Démocratie Locale et Régionale .....................................................................................78

III. L’AUDIT INTERNE DANS LES COLLECTIVITES : REALITES ET PERSPECTIVES81

A. INTERET ET PRESENTATION DES STRUCTURES ..........................................................................81 B. PRESENTATION DES SERVICES RENCONTRES.............................................................................82

1. La Communauté Urbaine de Lille.........................................................................................82 a) Données générales ............................................................................................................82 b) Le service d’inspection générale et d’audit de la CU Lille ..............................................83

(1) Evolution et structuration .............................................................................................83 (2) Les types de missions...................................................................................................84 (3) Conduite d’une mission................................................................................................85 (4) Processus du service d’audit ........................................................................................86

2. La Communauté Urbaine de Bordeaux ................................................................................87 a) Données générales ............................................................................................................87 b) Le service d’audit interne .................................................................................................87

(1) Evolution et structuration .............................................................................................87 (2) Dynamique de création et de développement ..............................................................88 (3) Les types de missions...................................................................................................89 (4) Déroulement des missions............................................................................................89 (5) Les processus propres au service d’audit .....................................................................90

3. La Ville de Paris ...................................................................................................................92 a) Données générales ............................................................................................................92 b) L’Inspection générale de la Ville de Paris........................................................................92

(1) Evolution et structuration .............................................................................................92 (2) Type de missions..........................................................................................................93 (3) Déroulement des missions............................................................................................94 (4) Processus propres au service ........................................................................................96

C. ANALYSE CRITIQUE ...................................................................................................................98 1. Les raisons des spécificités de l’audit interne dans les collectivités locales ........................98 2. Les bonnes pratiques relevées ..............................................................................................98 3. Les points sensibles.............................................................................................................101

CONCLUSION ....................................................................................................................................105

LISTE DES ABREVIATIONS ............................................................................................................107

LISTE DES FIGURES .........................................................................................................................108

LISTE DES TABLEAUX ....................................................................................................................109

SOMMAIRE DETAILLE ....................................................................................................................110

BIBLIOGRAPHIE ...............................................................................................................................113

ANNEXES ...........................................................................................................................................117



Bibliographie Par souci de transparence et afin de faciliter l’identification des sources, les références utilisées lors de la rédaction sont classées selon le plan du mémoire. Ainsi, pour chaque grande partie ou thématique, les sources sont présentées. Il est à noter qu’un document a pu être utilisé plusieurs fois et à divers endroits du mémoire. Ainsi, les éléments utilisés à plusieurs reprises apparaissent en noir, puis en gris foncé lorsqu’ils sont cités une nouvelle fois. Cela permet d’identifier rapidement les divers documents utilisés. PARTIE 1 Définitions des collectivités http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/definition/collectivite-locale-collectivite-territoriale-quelles-differences.html CGCT http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20080410 Le principe de subsidiarité http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/union-europeenne/fonctionnement/france-ue/qu-est-ce-que-principe-subsidiarite.html Historique http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/decentralisation/ http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/decentralisation.asp E. Maestri (2003), La décentralisation, histoire, bilan, évolutions, Actes du colloque Saint Denis La Réunion. Les collectivités à statut particulier http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/statut-particulier/ Les différents niveaux de collectivités http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/pouvoirs/ http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/acteurs/



Intercommunalité Les communautés urbaines (Novembre 2001), Rapport public particulier - Synthèse, Cour des comptes. http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/intercommunalite/ La complexité et les collectivités locales http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/approfondissements/complexite-organisation-territoriale-francaise-ses-consequences.html La Lolf http://www.minefi.gouv.fr/lolf/4clics/clic1.htm http://www.education.gouv.fr/cid31/la-lolf-qu-est-ce-que-c-est.html La performance La LOLF et les collectivités locales, une démarche de performance déjà engagée (2009), document en ligne sur le site de l’Université de Paris 12 Val de Marne à l’adresse suivante : http://urbanisme.univ-paris12.fr/1231926115780/0/fiche___document/ Eléments de synthèse – la mission Lambert Migaud sur la mise en œuvre de la LOLF (septembre 2005), Séminaire sur « a LOLF et les collectivités territoriales : quelles perspectives », Rapport du Sénat (22 juin 2006) L’adaptation de la Lolf à la ville de Bordeaux : quelles modalités de réussite (30 mai 2006), présentation du projet collectif d’élèves administrateurs de Bordeaux, disponible à l’adresse suivante : www.inform-elu.com/IMG/ppt/PPT_presentation_du_30_mai_2006_projet_co_Bordeaux.ppt- La LOLF et les villes de Paris et Lyon Paris engagé dans la LOLF (30 novembre 2006), Lettre bimensuelle Innovation et administration n°112, article disponible sur le site de l’observatoire des territoires et administrations numériques à l’adresse suivante : http:// www.o-tan.fr/recherche.php3?id_article=3514&recherche=lolf L’observatoire de la performance dans les collectivités locales (2007), Synthèse de la Rencontre professionnelle organisée par l’AFIGESE, Entretiens territoriaux de Strasbourg, 5 et 6 septembre 2007. Article disponible à l’adresse suivante : http://www.inet-ets.net/inet_2007/images/stories/pdf/rencontre%20professionnelle%20d.pdf



PARTIE 2 Préambule – rappel historique Les inspections générales territoriales, du contrôle interne à l’évaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9èmes journées françaises de l’évaluation. Etat des lieux des pratiques : les données du terrain Résultats de l’enquête sur l’état du développement de l’évaluation des politiques publiques dans les collectivités territoriales (2008), Société Française d’Evaluation. La gestion des risques et le contrôle interne dans le secteur public (juin 2008), Enquête du cabinet Ernst&Young. Guide sur la performance dans les collectivités territoriale, l’amélioration de la performance des collectivités territoriales : de l’intention à la pratique (2006), Etude réalisée par trois élèves administrateurs territoriaux : C. Grail, V. Lescaillez, P. Menut, avec l’appui de l’AFIGESE-CT, l’ACUF et l’INET. Le contrôle interne : évolutions et pratiques Guide pratique de contrôle interne pour les collectivités territoriales et leurs établissements (adapté de l’INTOSAI), Veris Tennvic. Article disponible à l’adresse suivante : http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-interne-pour/2df23a3k1ymxo/2# Renforcer les procédures de contrôle interne des collectivités locales, Rapport d’information du Sénat, disponible à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r97-520/r97-52068.html Fondements de la nécessité de l’audit interne Réflexion sur la constitution d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. L’audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes. Les missions des services d’audit interne Réflexion sur la constitution d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Les inspections générales territoriales, du contrôle interne à l’évaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9èmes journées françaises de l’évaluation. Les services en charge de l’audit interne Réflexion sur la constitution d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France.



Les inspections générales territoriales, du contrôle interne à l’évaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9èmes journées françaises de l’évaluation. Guide sur la performance dans les collectivités territoriale, l’amélioration de la performance des collectivités territoriales : de l’intention à la pratique (2006), Etude réalisée par trois élèves administrateurs territoriaux : C. Grail, V. Lescaillez, P. Menut. Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1ère partie, chapitre 3. Rapport d’information fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification sur l’évaluation des politiques publique en France, par J. Bourdin, P.André, J-P. Plancade (2004) n°392. Quel futur ? Réflexion sur la constitution d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. Bonnes pratiques Les inspections générales territoriales, du contrôle interne à l’évaluation des politiques publiques (2009), M. Nouailles, 9èmes journées françaises de l’évaluation. Réflexion sur la constitution d’une Inspection Générale de l’Administration Territoriale (avril 2007), Association des Administrateurs Territoriaux de France. L’audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes Les évolutions du pilotage et du contrôle de la gestion des collectivités locales (2009), Rapport public annuel de la Cour des comptes, 1ère partie, chapitre 3. Guide pratique de contrôle interne pour les collectivités territoriales et leurs établissements (adapté de l’INTOSAI), Veris Tennvic. Article disponible à l’adresse suivante : http://knol.google.com/k/veris-tennvic/guide-pratique-de-contrle-interne-pour/2df23a3k1ymxo/2# Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public (2004), 18ème congrès INCOSAI de l’Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques , Budapest. Contrôle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique – introduction au contrôle interne à l’intention des gestionnaires des organismes publics – organisation (2001), Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI). L’évaluation des politiques publiques dans les collectivités territoriales : exercices imposés et initiatives propres (novembre 2000), E. Monnier et F. Henard, Revue « Pouvoirs Locaux ». Audit interne aux niveaux local et régional (2007), Comité sur la Démocratie Locale et Régionale, Conseil de l’Europe.



Annexes Annexe 1 : Exemples de dispositif de contrôle interne dans le secteur public Annexe 2 : Liste de contrôle pour les gestionnaires Annexe 3 : Cadre permettant de mettre en place et maintenir un contrôle interne efficace Annexe 4 : Exemple de formalisation de cartographie des risques sous forme de tableau Annexe 5 : Guide d’entretien utilisé lors des rencontres avec les responsables des services d’audit interne Annexe 6 : Organigramme de la CU de Bordeaux Annexe 7 : Organigramme de la CU de Lille



Annexe 1 : Exemples de dispositif de contrôle interne dans le secteur public Source : Lignes directrices sur les normes de contrôle interne à promouvoir dans le secteur public (2004), 18ème congrès INCOSAI



Annexe 2 : Liste de contrôle pour les gestionnaires Source : Contrôle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique – introduction au contrôle interne à l’intention des gestionnaires des organismes publics – organisation (2001), INCOSAI



Annexe 3 : Cadre permettant de mettre en place et maintenir un contrôle interne efficace Source : Contrôle interne : jeter les fondements de la responsabilisation publique – introduction au contrôle interne à l’intention des gestionnaires des organismes publics – organisation (2001), INCOSAI



Annexe 4 : Exemple de formalisation de cartographie des risques sous forme de tableau Source : L’audit interne et le management des collectivités territoriales : la cartographie des risques (2006), Cahiers de la recherche, Institut Français de l’Audit et du Contrôle Internes.



Annexe 5 : Guide d’entretien utilisé lors des rencontres avec les responsables des services d’audit interne

Plan d’entretien – l’audit interne des villes Présentation des principaux thèmes à aborder

Historique du service d’évaluation et d’audit interne : origine, date de création, développement Organisation du service : rôle et missions, nombre de personnes, rattachement hiérarchique et fonctionnel du service, lien avec d’autres entités en charge des risques et du contrôle interne, existence d’une charte et/ou d’un code éthique, politique de recrutement et de formation du personnel Processus propres au service d’évaluation et d’audit interne : sont-ils définis, appliqués ?

- programmation de l’audit : responsabilités, procédures, ressources, budget, objectifs - élaboration du plan d’audit annuel - gestion des ressources - planification, préparation et conduite d’une mission d’audit - communication des résultats de la mission - suivi des recommandations - rapport synthétique annuel

Les missions Quelles sont les missions effectuées (durée, thèmes…) ? Existe t-il une distinction entre des missions de conformité et des missions d’amélioration (ou de mesure) de la performance ? Faites vous une différence entre l’audit interne et l’évaluation des politiques publiques ? Comment se déroule une mission ? Suit elle les phases suivantes : phase d’étude, d’investigation, de conclusion ? De façon plus détaillée, suit-on les étapes suivantes et utilise t-on des documents spécifiques ?

- lettre ou ordre de mission - prise de connaissance de l’activité, découpage en objets auditables - élaboration du référentiel d’audit - réunion d’ouverture - analyse et discernement des risques – forces et faiblesses apparentes - rapport d’orientation - programme de vérification - feuille de couverture - feuille de synthèse

- rédaction du rapport et validation (ossature du rapport, projet de rapport) - réunion de validation - recommandations - communication du rapport - suivi des recommandations/plans d’actions



Quels sont les outils utilisés : - au niveau méthodologique : classeurs de travail, dossiers permanents… - au niveau informatique : base de données, logiciels d’audit, outil de planification et de

suivi des missions Place du service Quelle est la place du service d’audit (notamment au niveau de sa légitimité et de sa reconnaissance) ? Globalement, comment peut on qualifier les rapports avec les audités : comment sont-ils informés (réunions d’ouverture et de validation par exemple), quelles sont leurs réactions vis à vis des objectifs et des missions d’audit ? Selon vous, quelles sont les forces et les faiblesses de l’audit interne et quelle est la valeur ajoutée de l’audit ? Avez vous une politique d’utilisation des meilleures pratiques (passant par exemple par le partage du savoir avec d’autres structures, via des réunions, des colloques…) ? Comment anticipez vous l’évolution, à court, moyen et long terme, du service ? Existe t-il d’autres éléments dont vous souhaiteriez faire part et qui vous semblent importants ?



Annexe 6 : Organigramme de la CU de Bordeaux Source : http://www.lacub.com/comurb/06_organigramme.asp



Annexe 7 : Organigramme de la CU de Lille Source : http://www.lillemetropole.fr/gallery_files/site/83781/83782/157063.pdf

AI Dans Les Collectivites Territoriales 1

Documents

Transcript of AI Dans Les Collectivites Territoriales 1