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Rapport No. 51861-GW

GUINEE BISSAU

Revue de la Gestion des Dépenses Publiques et de la Res-ponsabilité Financière de l’Etat

(En Deux Volumes) Volume II: Rapport d’Évaluation du Système de Passation des Marchés Publics

Août 2009

PREM 4 et AFTPCRégion Afrique

Document de la Banque mondiale, coproduit avec le Gouvernement de Guinée Bissau et la Banque Africaine de Développement

Equivalents Monétaires

Unité monétaire = Franc CFA (F CFA)1 dollar US = 435.0 (Novembre 2009)

Année Fiscale

1er Janvier au 31 Décembre

SIGLES ET ABREVIATIONS

ACBF Fondation pour le Renforcement des Capacités en AfriqueBAD Banque Africaine de DéveloppementBCEAO Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’OuestCCI Centre du Commerce International CEDEAO Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'OuestCNCS Comité National de Coordination et de Suivi du Système de Réforme des

Marchés PublicsDAF Directions Administratives et Financières DAO Dossier d’Appel d’OffresDGMP Direction Générale des Marchés PublicsGGB Gouvernement de Guinée BissauIGF Inspection Générale des Finances ISCC Inspection Supérieure de Lutte contre la CorruptionOMC Organisation Mondiale du CommerceTDC Tribunal de ComptesOCDE Organisation de Coopération et de Développement EconomiqueUEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

Vice Président:Directeur des Opérations:

Responsable sectoriel:Chefs d’équipe:

Obiageli K. Ezekwesili (AFRVP)Habib Fetini (AFCF)Antonella Bassani (AFTP4)Alain D’Hoore (AFTP4)Charles Coste (AFTFM)Eric Yoboue (AFTPC)

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TABLE DES MATIERES1.INTRODUCTION...............................................................................................................................4

2.CONTEXTE.........................................................................................................................................5

A. NATURE ET ÉTENDUE DES MARCHÉS PUBLICS DANS LA DÉPENSE PUBLIQUE................................5

B. RÉPARTITION DES MARCHÉS PUBLICS PAR MODE DE PASSATION ET NATURE DE PRESTATIONS....6

C. LE RÔLE DE L’ADMINISTRATION CENTRALE ET DES AUTRES ADMINISTRATIONS INFRANATIONALES....................................................................................................................................6

D.LES LIENS AVEC LES MÉCANISMES BUDGÉTAIRES ET DE CONTRÔLE..............................................6

E. LE DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS ET SES LIENS AVEC LE RESTE DU SECTEUR PUBLIC. . .7

F. LE CADRE DU DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS, ACTEURS CLÉS ET LEUR RÔLE DANS LE FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME................................................................................................................8

3.PROGRAMME DE REFORMES DU GOUVERNEMENT...........................................................8

A. HISTORIQUE DU PROCESSUS DE RÉFORME.....................................................................................8

B. RÉFORMES MISES EN ŒUVRE DEPUIS 2004..................................................................................10

C. FACTEURS DE SUCCÈS ET DE BLOCAGE DE LA REFORME.............................................................12

4.EVALUATION DE LA QUALITÉ DU SYSTÈME DE PASSATION DE MARCHÉS............13

A. EVALUATION GLOBALE DU SYSTÈME..........................................................................................13

B. EVALUATION DÉTAILLÉE PAR PILIER...........................................................................................16

PILIER I - CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE.............................................................................16PILIER II - CADRE INSTITUTIONNEL ET CAPACITÉS DE GESTION.........................................................23PILIER III - OPÉRATIONS D’ACHAT ET PRATIQUES DU MARCHÉ.........................................................29PILIER IV - INTÉGRITÉ ET TRANSPARENCE DU DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS....................35

5.ÉVALUATION DES RISQUES.......................................................................................................44

6.RECOMMANDATIONS..................................................................................................................45

ANNEXE 1: PASSATION DES MARCHÉS -TABLEAU RÉCAPITULATIF OCDE/CAD.............................49ANNEXE 2: LISTE DES DOCUMENTS CONSULTÉS................................................................................50ANNEXE 3: LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES.............................................................................51

Le présent document fait l’objet d’une diffusion restreinte. Il ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l’exercice de leurs fonctions officielles et sa teneur ne peut être divulguée sans l’autorisation de la Banque mondiale.

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1. INTRODUCTION1.1 La présente revue du système de passation des marchés publics en République de Guinnée Bissau s’inscrit dans le cadre la « Revue des Dépenses Publiques et de la Responsabilité Financière de l’État 2009» (PEMFAR 2009). Les objectifs de cette revue sont (i) évaluer le système actuel des marchés publics selon la méthodologie OCDE/CAD afin d’établir une situation de référence, en utilisant les indicateurs de référence de la méthodologie OCDE/CAD1 et les Directives de l’UEMOA2, (ii) mettre à jour le plan d’action sur les marchés publics proposé par le CIFA3 de 2006 en tenant compte des nombreux changements intervenus, et (iii) prioriser les activités clés de réforme sur le court et moyen termes en tenant compte des faibles capacités du pays. Cette revue constitue le Volume II du rapport principal de la revue PEMFAR 2009 et servira de cadre de référence pour évaluer les progrès accomplis dans la réforme du système par le Gouvernement bissau-guinéen.

1.2 La revue a fait un bilan détaillé des réformes engagées depuis 2000 et l’identification des actions et mesures de réformes existantes au moment du CIFA 2006 qui ont connu une régression du fait de l’instabilité politico-sociale du pays. Le CIFA 2006 a relevé des faiblesses persistantes dans le système dont les plus importantes sont : (i) le cadre législatif et réglementaire n’est pas conforme aux directives pertinentes de l’UEMOA et dispose pas de dossiers type de passation des marchés, (ii) la planification et la programmation des marchés ne sont actuellement pas inscrits dans la gestion financière et l’exécution du budget, (iii) il n’existe pas d’organe de régulation de marché publics, (iv) les capacités de développement institutionnel sont pratiquement inexistantes, tant du point de vue des systèmes de formation que d’information, (v) le fonctionnement et la compétitivité du secteur privé par rapport à la commande publique sont affaiblis par les longs délais de paiement et de fortes contraintes au niveau des banques commerciales, (vi) le contrôle interne est peu efficient et il n’existe pas d’audit portant sur les marchés publics, (vii) les mécanismes d'appels ne sont pas utilisés et sont faibles, et, (viii) il n’existe pas de code d’éthique et les mesures anti-corruption sont insuffisantes. Les principales recommandations du CIFA 2006 portaient essentiellement sur (i) la transposition des Directives de l’UEMOA, (ii) la réorganisation institutionnelle préconisée par ces Directives, (iii) le développement du système d’information, (iv) la rationalisation des contrôles, (v) la mise à disposition des ressources humaines et matérielles nécessaires, et, (vi) le renforcement des capacités.

1.3 Afin d’évaluer la conformité du système avec les indicateurs de qualité définis par la méthodologie OCDE/CAD, d’une part, et les Directives 004/2005 et 005/2005 de l’UEMOA, relatives aux marchés publics et délégations de service public, la revue a travaillé en étroite collaboration avec la Direction Générale des Marchés publics (DGMP). Elle a rencontré le

1 Document intitulé « Méthodologie d’Évaluation des Régimes Nationaux de Passation des Marchés », Version 4, www.oecd.org/dac/effectiveness.2 Les Directives de l’UEMOA ont été adoptés en décembre 2005 et portent sur (i) les procédures de passation, d’exécution et de règlement des marchés publics et de délégation de service public (004/2005), et (ii) le contrôle et la régulation des marchés publics et des délégations de service public (005/2005).3La Banque mondiale a conduit en 2006 une Revue Fiduciaire Intégrée (CIFA) de la gestion des finances publiques et du système des marchés publics. Cette revue, faite en collaboration étroite entre le Gouvernement et tous les partenaires au développement, a été conduite par la Banque mondiale et incluait la Commission de l’Union européenne (UE), la Banque africaine de développement (BAD), et la Fondation africaine pour le renforcement des capacités (ACBF).

http://www.oecd.org/dac/effectiveness

Secrétariat du Comité national de Coordination et de Suivi de la réforme des marchés publics (CNCS) ainsi que les acteurs du secteur privé et de la société civile. Elle s’est aussi appuyée sur les résultats de l’évaluation du système national de passation de marchés réalisée dans le cadre du CIFA 2006. L’évaluation du système de passation de marchés a permis d’établir un diagnostic des écarts existant avec celui proposé par les Directives de l’UEMOA, dont la transposition dans la législation nationale bissau-guinéenne devait intervenir au plus tard le 01 Janvier 2008.

1.4 Pour conduire cette revue, une mission conjointe Banque mondiale et Banque Africaine de Développement (BAD)4 a séjourné en Guinée Bissau du 17 mai au 06 juin 2009 et travaillé en étroite collaboration avec la DGMP et le CNCS.

1.5 Les conclusions et recommandations de cette revue serviront au Gouvernement pour actualiser son plan d’action à court et moyen termes, tout en mettant en relief les actions qu’il serait souhaitable que le Gouvernement mettre en œuvre de manière prioritaire, en tenant compte des faibles capacités du pays.

2. CONTEXTEA. NATURE ET ÉTENDUE DES MARCHÉS PUBLICS DANS LA DÉPENSE PUBLIQUE

2.1 La mission n’a pu disposer de statistiques exhaustives concernant les marchés passés au cours des dernières années, faute de sources de collecte fiables. La DGMP ne dispose pas de statistiques complètes, car même si elle est supposée recevoir tous les marchés et dispose d’une division dédiée à la collecte des statistiques, dans la pratique, cette obligation de lui soumettre les marchés n’est pas entièrement respectée. Aussi, les statistiques remises à la mission par la DGMP ne font-elles état que de 24 marchés passés au titre de l’année 2007, pour un montant de 790.171.735,00 FCFA et, de 16 marchés au titre de 2008, pour un montant de 782.637.746,00FCFA. Si on se réfère aux statistiques fournies par l’UEMOA dans le cadre de la surveillance multilatérale, ces montants représentent, respectivement, 0,44 et 0,40 pourcent des PIB nominaux de 2007 et 20085. Même en tenant compte de la situation particulière du pays, cette part des marchés publics devrait être inférieure à la réalité. En effet, en se fondant sur les données de l’annexe statistique de la surveillance multilatérale de l’UEMOA de juin 2009, les chiffres fournis par la DGMP représentent seulement 34 et 30 pourcent, respectivement, des dépenses en capital réalisées sur ressources internes au cours des années 2007 et 2008 (2,3 et 2,6 milliards FCFA).

4 La mission multi-bailleur était conduite par MM. Charles COSTE (TTL, Economiste) et Eric Yoboue (Co-TTL, Spécialiste principal en passation des marchés), tous deux experts de la Banque mondiale, et comprenait MM. Carlos VAMAIN et Moustapha LO, tous deux consultants, experts en marchés publics, financés respectivement par la BAD et la Banque Mondiale, Cheick A.T. TRAORÉ (Spécialiste Sénior en Passation de Marchés AFTPC), Julien BANDIAKY (Economiste, AFTP4 – Banque Mondiale. L’équipe de la BAD était représentée par MM. Adam AMOUMOUN et Olivier MANLAN. L’équipe était appuyée par Carmen PEREIRA (Liaison Officer, BM) et Eric DACOSTA (Assistant de Programme, BM).5 Selon l’annexe statistique de la surveillance multilatérale de juin 2009 de l’UEMOA (voir site UEMOA), le PIB nominal de la Guinée Bissau est de 181,5 milliards pour 2007 et 192,8 milliards pour 2008

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B. RÉPARTITION DES MARCHÉS PUBLICS PAR MODE DE PASSATION ET NATURE DE PRESTATIONS

2.2 Le manque d’exhaustivité des statistiques remises par la DGMP ne permet pas une répartition des dépenses par mode de passation. Toutefois, des discussions menées avec la DGMP, il ressort que pour l’année 2007, seuls 6 des 24 marchés présentés ont été passés sous le contrôle de la DGMP, dont 4 sur financement du budget général de l’Etat. Parmi ces 6 marchés, 3 ont été passés par Appel d’offres ouvert et 3 par appel d’offres restreint. En ce qui concerne l’année 2008, sans que l’information sur les modes de passation utilisés ne soit disponible, la DGMP a indiqué une primauté de l’appel d’offres restreint sur l’appel d’offres ouvert.

2.3 En définitive, on note une difficulté dans la mise à disposition des statistiques concernant les dépenses, due au fait que les dossiers de marchés ne sont pas systématiquement soumis au contrôle de la DGMP. Ceci explique la primauté des modes de passation de marchés non compétitifs, notamment de l’appel d’offres restreint, mal encadré par le Code des marchés qui autorise son utilisation lorsque « la procédure et les coûts d’un appel d’offres ouvert seraient disproportionnés par rapport aux résultats espérés » (Article 14, alinéa 2 du Code).

C. LE RÔLE DE L’ADMINISTRATION CENTRALE ET DES AUTRES ADMINISTRATIONS INFRANATIONALES

2.4 Le cadre réglementaire soumet toutes les autorités contractantes publiques au Code des marchés. L’article 3 du Décret-Loi N° 2/2002, portant modernisation de la commande publique, définit l’Autorité contractante comme : « l’Etat et ses démembrements, les collectivités décentralisées, les établissements publics et les entreprises publiques ». Au niveau de l’Etat, les Directions Administratives et Financières (DAF) sont chargés des acquisitions et, à ce titre, sont responsables de l’application stricte de la réglementation des marchés publics dans le cadre des achats, quelque soit l’origine du financement. Au sein des DAF, les divisions de gestion des approvisionnements et du patrimoine sont ainsi en charge des acquisitions et constituent les points focaux de la DGMP.

2.5 En ce qui concerne les collectivités décentralisées, il n’existe pas encore une politique de déconcentration des fonctions de contrôle de la DGMP à leur niveau. La DGMP reste une structure au niveau central et son organisation ne prévoit pas, pour le moment, des modalités de prise en charge des marchés passés par les collectivités décentralisées. La DGMP ne dispose ainsi pas d’information sur les marchés passés par les collectivités locales.

2.6 En ce qui concerne les établissements publics et sociétés d’Etat, la DGMP n’a pas pu également fournir d’information concernant leurs marchés, la raison incombant au fait qu’ils n’appliquent pas les dispositions du Code en soumettant leurs marchés à son contrôle.

D. LES LIENS AVEC LES MÉCANISMES BUDGÉTAIRES ET DE CONTRÔLE

2.7 Une fois les budgets votés, les autorités contractantes sont censées préparer leurs marchés en conformité avec les crédits alloués et procéder au lancement des opérations de marchés. Au préalable, elles doivent élaborer leurs plans de passation de marchés et les soumettre à l’examen de la DGMP, conformément à l’alinéa 2 de l’article 3 du Code des marchés. Par la suite les Autorités contractantes doivent publier leurs plans de passation de marchés approuvés par la

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DGMP. Avant la délivrance du visa de conformité de la DGMP et l’approbation du marché, le contrôleur financier doit vérifier que les engagements de dépenses et les règlements qui en découleront demeurent respectivement dans les limites des crédits d’engagement et des crédits de paiement disponibles. Enfin, avant exécution du contrat, un visa préalable onéreux du Tribunal des Comptes est requis.

2.8 Malgré ce dispositif, dans la pratique du terrain le système ne permet pas encore de sécuriser la réservation des crédits de paiement au titre des marchés. Le contrôleur financier relève de la Direction du Budget, ce qui constitue une situation conflictuelle qui sape l’efficacité du contrôle interne. Aucune interface électronique n’existe encore entre le budget et les marchés. Il est possible de passer et d’exécuter des marchés sans contrôle préalable de la DGMP. Ces éléments dénotent la faiblesse des liens entre l’exécution des marchés et celui du budget

2.9 En matière de contrôle, les corps de contrôle de l’Etat sont, de par leurs attributions, impliquées dans des opérations de contrôle et d’audit des procédures de passation de marchés. Le contrôleur financier, comme stipulé ci-dessus, exerce un contrôle a priori de la dépense qui consiste à vérifier que les engagements de dépenses et les règlements qui en découleront demeurent respectivement dans les limites des crédits d’engagement et des crédits de paiement disponibles, avant la délivrance du visa de conformité de la DGMP et l’approbation du marché. Beaucoup de dépenses échappent au contrôle du contrôleur financier du fait des nombreuses procédures exceptionnelles. Il s’y ajoute que les dépenses soumises au contrôle du CF n’incluent pas la vérification du service fait. L’Inspection générale des Finances relève du Ministère des Finances et est en charge du contrôle de l’utilisation des deniers publics. Son action est très limitée, voire inexistante dans le cadre des marchés, par manque de moyens et d’effectifs, mais aussi par le fait qu’elle n’est pas autorisée à effectuer des contrôles inopinés ou programmés dans un ministère si elle ne reçoit pas l’accord préalable du ministre de tutelle de la structure à contrôler. Enfin le Tribunal des Comptes qui devrait normalement réaliser les audits juridictionnels a posteriori des marchés, intervient dans le contrôle a priori par l’apposition d’un visa onéreux et obligatoire sur le marché. Cette intervention du Tribunal des Comptes compromet son indépendance quant aux audits éventuels qu’il serait amené à réaliser. Il faut relever qu’aucun audit juridictionnel des marchés publics n’a encore été réalisé.

E. LE DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS ET SES LIENS AVEC LE RESTE DU SECTEUR PUBLIC

2.10 L’article 3 du Décret-Loi N° 2/2002, portant modernisation de la commande publique et l’article 1 du Code des marchés définissent l’Autorité contractante comme : « l’Etat et ses démembrements, les collectivités décentralisées, les établissements publics et les entreprises publiques ». Le Code des marchés s’applique donc à l’ensemble des personnes publiques. Il n’existe donc en théorie aucune dérogation à l’application du Code par les personnes publiques dans le cadre de leurs achats. Toutefois, les conventions de délégations de service public, bien qu’incluses dans le champ d’application du Décret-Loi portant modernisation de la commande publique, sont exclues de celui du Code des marchés par l’article 2 dudit Code sans qu’un autre texte d’application ne soit pris par ailleurs pour régir ces conventions.

2.11 Si sur le plan théorique, on note une bonne intégration des marchés publics dans le champ de la dépense publique, dans la pratique cette intégration n’est pas complète, faute de contrôle

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fiable. Au sein de l’Administration centrale, beaucoup de marchés sont passés sans contrôle par la DGMP ou d’autres services de contrôle. Les collectivités décentralisées, les établissements publics et les entreprises publiques, ne font pratiquement pas l’objet de contrôle de la part de la DGMP.

F. LE CADRE DU DISPOSITIF DE PASSATION DE MARCHÉS, ACTEURS CLÉSET LEUR RÔLE DANS LE FONCTIONNEMENT DU SYSTÈME

2.12 La DGMP joue un rôle clé dans le dispositif de passation des marchés publics. Elle en charge du contrôle a priori, mais joue également un rôle de régulateur. Elle abrite le Comité de Conciliation mis en place en cas de litige et en assure le secrétariat. Cependant le Comité de conciliation n’est pas opérationnel, car les recours ne sont pas exercés par les soumissionnaires. Cette organisation du système des marchés publics de la Guinnée Bissau n’est pas conforme à celle préconisée par les Directives de l’UEMOA, dans la mesure où il n’existe pas de séparation entre les fonctions de régulation et de contrôle.

2.13 La DGMP, dans le Cadre du contrôle a priori de la passation des marchés, délivre les autorisations pour les procédures exceptionnelles. Il n’est pas encore prévu que cette direction dispose d’organes déconcentrés, notamment au niveau régional. Le contrôle de la DGMP est exercé sans préjudice de celui effectué par les autres corps de contrôle de l’Etat.

2.14 Les autorités contractantes dans le cadre des opérations de marchés sont tenues de respecter toutes les règles de transparence et d’équité prévues par la réglementation et sont tenues de donner suite aux recours administratifs présentés par les soumissionnaires, préalablement à la saisine du Comité de Conciliation.

2.15 Le secteur privé et la société civile ne sont pas encore pleinement associés au fonctionnement du système, faute de régulation tripartite. Le CNCS mis en place depuis 2004, dont la composition regroupe l’administration, la société civile et le secteur privé, qui devait fonctionner comme un organe de régulation, n’a jamais pu être opérationnel, faute de moyens.

3. PROGRAMME DE REFORMES DU GOUVERNEMENTA. HISTORIQUE DU PROCESSUS DE RÉFORME

3.1 L’Evaluation de la Gestion des Finances Publiques et de la Passation des Marchés (CIFA) de la Guinée Bissau, réalisée par les partenaires au développement en février 2006, avait noté la nette amélioration du cadre législatif et réglementaire régissant les marchés publics. Ce constat positif était le résultat d’un appui financier du Gouvernement des Pays-Bas à travers le projet GBS/48/01, «Réforme du système de passation de la commande publique en Guinée- Bissau», combiné à un appui technique de la Banque Mondiale. L’exécution du projet a été répartie suivant trois phases successives. La phase I, financée par l’Ambassade Royale des Pays-Bas à Dakar, portait sur la préparation d’un projet de décret portant réforme du système de passation des marchés publics. La phase II, visait à assurer la production des textes d’application et autres documents de mise en œuvre nécessaire à l’entrée en vigueur effective du décret ainsi que les éléments de formation associés. La Phase III, comprenait les activités de soutien permettant

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d’étendre le champ d’application du décret au-delà des ministères pilotes retenus (agriculture, éducation, finances, infrastructures sociales et santé) durant les deux premières phases.

3.2 L’évaluation de la phase I du Projet GBS/48/01, réalisé en 2002 par la Banque Mondiale, à la demande du Ministère des Finances et de par l’Ambassade Royale des Pays-Bas à Dakar. Ainsi, à la date de juin 2003 un certain nombre d’acquis ont été enregistrés :

- Neuf (9)6 textes réglementaires constituant le cadre juridique de la passation des marchés ont été approuvés par les pouvoirs publics et publiés au Bulletin Officiel le 3 décembre 2002 ;

- Un manuel comprenant l’ensemble des documents utiles au titre des différentes phases de la passation des marchés a été mis à la disposition des acheteurs publics ;

- Des guides ont été préparés dans le cadre du projet afin de permettre à l’acheteur public de mettre à jour et approfondir ses connaissances au titre des différentes composantes de la chaîne des opérations d’achat public ;

- Des actions de sensibilisation ont eu lieu tout au long de la durée du projet ;- Basée sur trois fascicules préparés pour le projet, la formation a concerné 220 personnes

dont 92 opérateurs du secteur privé et la formation de huit (8) formateurs ;- La Direction Générale des Marchés Publics (DGMP) a été reliée grâce au serveur installé

dans ses locaux, à un réseau reliant les cinq (5) ministères pilotes (Agriculture, Education, Finances, Infrastructures sociales et Santé) ; le personnel de ces ministères a été formé à l’alimentation du système d’information relatif aux marchés publics ;

- Un comité de pilotage composé des Directeurs Administratifs et Financiers des cinq mi-nistères pilotes a été mis en place en vue de suivre l’avancement du projet et la mise en application des procédures.

3.3 Sur la base de ces acquis de la période 2000 à 2004 et d’un diagnostic du système, le CIFA réalisé en 2006 avait formulé un certain nombre de recommandations visant à pallier les faiblesses observées en référence aux Directives N° 4 et 5 de l’UEMOA, relatives à l’harmonisation des marchés publics des états membres de l’Union et aux indicateurs de base OCDE. Ces recommandations portaient essentiellement sur la transposition des Directives de l’UEMOA, la réorganisation institutionnelle préconisée par ses Directives, le développement du système d’information, la rationalisation des contrôles, la mise à disposition des ressources humaines et matérielles nécessaires, et le renforcement des capacités. Les principales recommandations détaillées par pilier étaient les suivantes :

- Au niveau du Pilier I : (i) réviser le Code de marchés publics en tenant compte des Direc-tives de l’UEMOA et des faiblesses existantes dans l’actuel texte y compris les textes d’application et textes réorganisation des entités existantes, et (ii) préparer, adopter et

6 Le Décret-loi n.º 2/2002, portant sur la modernisation de la passation des marchés publics ; Le Décret-loi n.º 3/2002, relatif à la maitrise d’ouvrage déléguée ; Le Décret-loi portant Code des Marchés Publics ;Le Décret n.º 4/2002, portant les disposition particulières relatives aux Marchés Publics ; Le Décret n.º 5/2002, relatif à la création de la Direction Générale des Marchés Publics ; Le Décret n.º 6/2002 portant l’organisation et le fonctionnement de la DGMP ; Le Décret n.º 7/2002, fixant les avantages alloués a certains membres du personnel de la DGMP ; Le Décret nº 8/2002, déterminant le cadre organique général de la DGMP et le Décret n.º 9/2002, relatif à l’organisation des directions administratives et financières.

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mettre en application les documents standards d’appel d’offres, ainsi que les guides pra-tiques destinés aux acheteurs et commissionnaires.

- Au niveau du Pilier II : (i) renforcer la Direction Générale des Marchés Publics et la doter de matériel adéquat et de locaux plus confortables, (ii) renforcer le rôle de l’actuel CNCS et l’ériger en organe de régulation, (iii) recruter et mettre en place dès que possible un conseiller à plein temps auprès du CNCS chargé de faciliter la mise en œuvre de la ré-forme et travaillant en étroite collaboration avec la DGMP, (iv) préparer et adopter un texte organisant une véritable régulation des marchés publics (rôle d’audit et de recours) en se fondant sur les Directives de l’UEMOA, (v) renforcer les Directions Administra-tives et Financières (DAF), (vi) évaluer la performance des DAF et établir leur accrédita-tion avant de leur confier la responsabilité liée à la passation des marchés publics, (vii) mettre en œuvre un programme de sensibilisation à l’intention de tous les intervenants dans les marchés publics, (viii) définir les besoins de formation et la définition des mo-dules de formation.

- Au niveau du Pilier III : (i) respecter les délais légaux de règlement sous peine de paie-ment automatique d’intérêts moratoires pour retard, (ii) mettre en place un véritable parte-nariat avec le secteur privé comportant des conseils et formations, une diffusion régulière des avis d’appels d’offres, la publication des résultats d’appels d’offres, et la possibilité d’intenter un recours auprès d’une instance non juridictionnelle, (iii) renforcer le système d’information du secteur privé par la publication des appels d’offres et les résultats des at-tributions de marchés et créer un site Internet et/ou un Journal des Marchés Publics, et (iv) mettre en place un système d’archivage qui faciliterait la réalisation des audits.

- Au niveau du Piler IV : (i) Renforcer l’Inspection supérieure de Lutte contre la Corrup-tion et notamment dispenser des formations en matière de marchés publics, (ii) supprimer le visa préalable du Tribunal des Comptes, à la fin du processus d’attribution du contrat et privilégier son rôle de revue a posteriori (audits) des marchés publics, et (iii) créer l’obli-gation de conduire des audits annuels en matière des marchés publics, portant sur au moins 15% des marchés supérieurs à un montant à déterminer pour chaque exercice bud-gétaire dans la Loi de Finance.

B. RÉFORMES MISES EN ŒUVRE DEPUIS 2004

3.4 Globalement, depuis 2003, pratiquement aucune avancée n’a été notée dans la mise en œuvre des réformes. Des reculs ont même été notés en ce qui concerne les acquis du projet GBS/48/01, «Réforme du système de passation de la commande publique en Guinée- Bissau».

Pilier I - Cadre législatif et réglementaire

3.5 Les textes adoptés dans le cadre de la réforme de 2002 sont toujours en vigueur, mais leur mise à jour recommandée par le CIFA n’a pas encore été entreprise. Toutefois, les autorités Bissau-guinéennes, avec le soutien de UEMOA, envisagent d’entreprendre, à partir du juillet 2009, la transposition des directives 04 et 05 de l’UEMOA pour permettre au pays de se conformer aux normes sous – régionales, et en conséquence, aux normes et pratiques internationalement admises en matière de passation des marchés publics.

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Pilier II - Cadre institutionnel et Capacité de Gestion

3.6 Aucune des recommandations du CIFA n’a été mise en œuvre et des reculs ont été observés à ce niveau. Des équipements informatiques mis en place à travers l’appui des bailleurs de fonds (financement LICIUS) avaient été aussitôt redéployés par le Ministère des Finances vers d’autres directions du Département. Le système d’information sur les marchés publics qui reliait la DGMP à un réseau de 5 ministères pilotes (Agriculture, Education, Finances, Infrastructures sociales et Santé) grâce à un serveur installé dans ses locaux, n’est plus fonctionnel faute de maintenance, et même n’existe plus. Il s’y ajoute que les indemnités du personnel, prévues par le Décret – Loi N° 6/2002 portant organisation et modalités de fonctionnement de la DGMP, ne sont pas encore payées.

3.7 Le CNCS a été mis en place en 2004, mais les différents appuis à cette structure, recommandés par le CIFA, ainsi que sa transformation en un organe de régulation conforme à celui préconisé par les Directives de l’UEMOA, n’ont pas été effectives. Le CNCS n’a pratiquement pas fonctionné faute de moyens, expliquant en partie la stagnation du processus de réforme.

3.8 La capacité institutionnelle de développement en marchés publics reste toujours trés faible. Les formateurs (8) qui avaient été formés dans le cadre du projet GBS/48/01 se trouvent toujours dispersées comme l’avait noté le CIFA, les fascicules de formation établis à cet effet n’ont pas été mis à jour et ne sont plus utilisés. Faute de moyens, la DGMP n’organise plus de formations depuis 2007. En raison de la mobilité du personnel, les DAF des 5 ministériels pilotes formés initialement dans le cadre du projet GBS/48/01 ne sont plus en poste. Les nouveaux DAF, rencontrés par la mission, n’ont reçu aucune formation en marchés publics. En définitive, il n’y a pratiquement pas eu de transfert de compétences.

3.9 Enfin, l’intégration des marchés publics dans la gestion financière et l’exécution du budget n’est pas encore suffisante, faute de systèmes de contrôle et de suivi de l’exécution du budget efficaces. La mise en place du SIGFIP, en cours, pourrait constituer un début de solution.

Pilier III - Opérations d’achat et pratiques du marché

3.10 Au niveau de ce pilier, les recommandations du CIFA n’ont pas été appliquées et les constats antérieurs à cette revue restent toujours d’actualité. En raison de la crise financière que traverse le pays, le respect des délais légaux de paiement n’est pas respecté, entravant la compétitivité du secteur privé.

3.11 Il n’existe pas encore de véritable partenariat public/privé dans le sens de renforcer les capacités du secteur privé et lui faciliter l’accès aux marchés, malgré l’existence du Conseil de Concertation Sociale qui regroupe les syndicats d’employeurs et d’employés, et le Gouvernement, sous la Présidence du Premier Ministre. Cet organisme qui pourrait offrir un cadre de dialogue pouvant être mis à profit par le secteur privé pour requérir de l’Etat la levée des contraintes qui entravent son accès aux marchés publics, ne fonctionne pas de façon satisfaisante. L’organe de Régulation qui devrait constituer le cadre naturel de traitement des

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problèmes du secteur vis-à-vis des marchés publics, n’est pas encore mis en place. Aucun système d’information sur les marchés publics à l’endroit du secteur privé n’existe.

3.12 Au niveau des autorités contractantes, l’archivage des dossiers n’est pas effectif, même si l’alinéa m) de l’article 5 du Décret-loi portant modernisation de la commande publique prescrit la conservation de l’ensemble des pièces afférentes à la passation de la commande publique durant les dix années consécutives à la clôture de la consultation. Les DAF, en principe chargés des acquisitions, ne sont pas souvent au courant des marchés passés au sein de leurs propres départements. La législation ne définit pas la responsabilité de l’archivage.

Pilier IV - Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés

3.13 Aucun audit des marchés publics n’a encore été réalisé. Le visa obligatoire et onéreux du Tribunal des Comptes, préalablement à l’exécution des marchés n’est pas encore supprimé et cette institution, faute de moyens, ne réalise pas les audits juridictionnels qui relèvent normalement de sa compétence. Le renforcement de l’Inspection supérieure de Lutte contre la Corruption (ISCC), en termes de moyens et de capacités n’a également pas été réalisé. Cette structure qui pourrait contribuer à l’amélioration de l’intégrité du système ne fonctionne pratiquement pas, faute de moyens et ses différents rapports sont classés sans suite, du fait de la non réaction du Ministère public quant à leur instruction.

C. FACTEURS DE SUCCÈS ET DE BLOCAGE DE LA REFORME

3.14 La mise en service de la Direction Générale des Marchés Publics (DGMP) constitue la seule action ayant fait l’objet d’un début de mise en œuvre à partir de 2004. Elle a permis un début encourageant de rationalisation du contrôle a priori. Le Directeur Général de la DGMP a été recruté en 2004 sur la base d’un appel ouvert à candidatures. Des équipements avaient été mis en place sur financement LICIUS pour appuyer le démarrage des activités de la Direction Générale. Malgré des moyens humains et matériels limités, la DGMP a tenté d’établir des relations de confiance aussi bien avec les autorités contractantes qu’avec le secteur privé. La DGMP a aussi mené quelques actions de formation, en 2007, dans la limite de ses moyens. Le contrôle a priori des dossiers reçus est effectif. Toutefois, la DGMP reste toujours confrontée à des contraintes de plusieurs ordres dans le cadre de son fonctionnement, notamment de ressources humaines et matérielles, et de volonté des autorités contractantes quant à la soumission de leurs marchés à son contrôle.

3.15 Globalement La situation actuelle constitue globalement un recul par rapport à la situation de 2002, car beaucoup d’acquis à travers le Projet GBS/48/01 ne sont plus opérationnels. C’est le cas notamment, du serveur de la DGMP et des fascicules de formation. Sur le plan réglementaire, la législation élaborée dans le cadre du projet n’est pas rigoureusement appliquée. Les raisons incombent à la situation générale du pays, marquée par un contexte de dysfonctionnement de l’administration en charge de la gestion des finances publiques, en plus des difficultés financières, et qui a eu pour conséquence la non prise en charge de la mise en œuvre des recommandations formulées par les bailleurs des fonds.

3.16 Aucune des recommandations de la revue CIFA n’a connu de début d’exécution, et les faiblesses du système identifiées par ladite revue subsistent toujours, alors qu’elles affectent

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substantiellement sa transparence et son intégrité. Il s’agit essentiellement de faiblesses relevées en matières réglementaire (non transposition des Directives de l’UEMOA), d’organisation institutionnelle, d’information sur les actes relatifs aux marchés et de renforcement des capacités. Le Comité National de Coordination et de Suivi des Réformes qui devait se muer en Organe de Régulation suivant les recommandations du CIFA, n’a pas fonctionné faute de moyens, selon ses membres et, le processus de transposition des Directives de l’UEMOA n’a pu être réalisé sous son égide. Néanmoins, avec l’appui de l’UEMOA, la transposition des Directives sera finalement entamée à partir du 15 juin prochain et pourrait être bouclé dans un délai de 3 mois.

4. EVALUATION DE LA QUALITÉ DU SYSTÈMEDE PASSATION DE MARCHÉS

4.1 L’évaluation de la qualité du système de passation des marchés en Guinée-Bissau a été réalisée selon la méthodologie OCDE/CAD, en tenant compte des Directives N° 4 et 5 de l’UEMOA, relatives à la passation des marchés des pays membres de l’Union. Cette méthodologie se fonde sur une série d’indicateurs de base relatifs aux principales caractéristiques réglementaires et fonctionnelles du système de passation des marchés. Il s’agit à travers cette évaluation de définir les axes principaux d’une stratégie et d’un plan de d’action en vue d’améliorer le fonctionnement du système, dans le souci de mesurer les progrès enregistrés au fur et à mesure de l’exécution du plan d’actions pour la réforme.

4.2 Les indicateurs susvisés sont regroupés sous quatre piliers, (Pilier I: Cadre légal et réglementaire, Pilier II: Cadre institutionnel et Capacité de Gestion, Pilier III: Opérations d’achat et pratiques du marché, Pilier IV: Intégrité et Transparence du dispositif de passation des marchés). Ces indicateurs sont également subdivisés en 55 sous indicateurs évalués selon des critères précis déterminant leur score entre 0 et 3. Ce dernier chiffre représentant le niveau d’achèvement maximum du standard requis. Le score 2 indique que le système démontre un niveau de qualité incomplet et nécessite des améliorations. Le score 1 souligne que des efforts substantiels doivent être réalisés pour atteindre les standards requis et 0 indique l’absence, ou la non-conformité du système avec les standards requis7.

A. EVALUATION GLOBALE DU SYSTÈME

4.3 Globalement le système de passation des marchés publics se situe en dessous de la moyenne.8 Il convient toutefois de souligner que seul le Pilier I a pu atteindre la moyenne de 1,5. Ceci, rend indispensable la mise en œuvre d’efforts substantiels pour atteindre les standards requis. (Figure 4.1).

Figure 4.1: Passation des MarchésNotation Agrégée par Pilier OCDE/CAD

7 L’évaluation a été conduite en étroite collaboration avec la DGMP par deux consultants respectivement recrutés par la Banque Africaine de Développement et la Banque Mondiale8 La mission a attribué la note de 1.2/3 correspondant à 38% (62/165) de l’échelle de notation OCDE. Elle est inférieure à la moyenne du système de notation adopté par l’OCDE/CAD (1,5 / 3).

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4.4 Ainsi qu’illustré dans la figure 4.1, qui montre les scores agrégés au niveau des 4 piliers, la composante la plus forte du système de passation des marchés est celle relative au cadre réglementaire (Pilier I, notation moyenne de 1.5). Globalement, le Pilier II - Cadre institutionnel et capacités de gestion - présente une notation aussi faible (1,1). Les capacités opérationnelles du système (Pilier III, notation moyenne de 1.4) représentent aussi un défi pour l’amélioration de son efficience. Enfin, l’absence d’un dispositif fonctionnel de recours et la faiblesse des moyens consacrés à la lutte contre la corruption contribue à la grande faiblesse du pilier IV qui présente la notation moyenne de 0,7.

4.5 Le système de passation de marchés publics en Guinée-Bissau, bien qu’ayant connu quelques avancées avec la réforme introduite en 2002, nécessite encore des améliorations substantielles, surtout en ce qui concerne la mise en adéquation de son cadre législatif et réglementaire avec les Directives de l’UEMOA. Le processus de transposition de ces Directives est en cours, et devrait contribuer à l’alignement définitif du système aux bonnes pratiques internationalement admises en matière de marchés publics.

4.6 Le cadre institutionnel et la capacité de gestion nécessite d’être amélioré dans le sens d’une intégration effective de la planification et de l’exécution des marchés publics dans la gestion des finances publiques.

4.7 En outre, aucune stratégie globale de renforcement des capacités des acteurs de la chaîne de passation des marchés publics n’existe pour assurer un développement efficace et pérenne en la matière. Ce développement des capacités doit intégrer la perspective d’émergence d’un statut des spécialistes en passation de marchés au sein de l’administration.

4.8 Les mécanismes de dialogue avec le secteur privé n’ont pas encore prouvé leur efficacité, notamment en ce qui concerne l’appui au développement des capacités du secteur privé en vue de faciliter son accès aux marchés publics. Le Décret-loi sur le partenariat Public/Privé en cours d’adoption par le Conseil des Ministres, pourrait constituer un catalyseur pour une plus

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implication du secteur privé aux côtés de l’Etat, en matière d’investissement. cadre juridique favorisant le développement des partenariats public privé.

4.9 Le contrôle interne des marchés est exercé par la DGMP. Ce contrôle n’est toutefois pas exhaustif, dans la mesure où certaines autorités contractantes peuvent passer et exécuter des marchés, sans requérir son avis. L’absence de contrôle externe et d’audits des marchés publics rend faible la fonctionnalité du cadre de contrôle et ne permet pas d’identifier de façon effective les irrégularités quant à l’observation des normes en vigueur, les fraudes et autres faits de corruption. Ce déficit de contrôle réduit aussi la capacité des autorités à apporter de manière continue des améliorations au fonctionnement du système.

4.10 Malgré un cadre réglementaire relativement moyen, le constat reste une faiblesse généralisée au niveau de tous les piliers et, notamment, des piliers III et IV. Au niveau fonctionnel (régulation et contrôle) les notations sont aussi faibles, et cette situation est de nature a affecter les principes de transparence et d’efficience du système de passation des marchés et réduit la portée des réformes mises en œuvre en 2002.

4.11 L’évaluation des douze indicateurs de base de la méthodologie OCDE/CAD répartis suivant les quatre piliers sus mentionnés est représentée dans la Figure 4.2 ci-dessous. L’explication résumée de la notation de chacun des 12 indicateurs et des normes qui s’y rattachent est développée ci-après.

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Figure 4.1: Passation des marchésNotation Agrégée par Indicateur OCDE/CAD

B. EVALUATION DÉTAILLÉE PAR PILIER

Pilier I - Cadre législatif et réglementaire

4.12 L’existence d’un cadre réglementaire clair et transparent en matière de passation de marchés constitue l’un des fondements d’un système de passation des marchés permettant de répondre aux objectifs d’une gouvernance efficiente de l’usage des deniers publics. Cette exigence s’exprime à travers le Pilier I des indicateurs de base de la méthodologie OCDE/CAD. Le Pilier I intègre deux indicateurs et couvre l’ensemble des instruments juridiques qui gouvernent la matière, notamment, le Code des marchés publics et éventuellement les règlements d’application, de procédure et des documents standards utilisés. Ces indicateurs sont eux-mêmes évalués à travers des sous indicateurs ou normes de référence qui sont chacun notés séparément.

4.13 4.13 Le cadre réglementaire de la passation des marchés en Guinée-Bissau est ainsi caractérisé:

Indicateur I: Le cadre législatif et réglementaire de passation des marchés publics est conforme aux normes convenues et respecte les obligations en vigueur

4.14 4.14 La Guinée-Bissau a adopté un ensemble des textes relatifs aux marchés publics : décrets-lois nº 2/2002 (relatif à la modernisation de la commande publique), nº 3/2002 (relatif à la maitrise d’ouvrage déléguée), n° 4/2002 (portant Code des Marchés Publics), et nº 4/2002, relatif aux dispositions particulières concernant les marchés publics. Cet ensemble d’instruments a permis d’améliorer considérablement le système de passation des marchés publics. Ainsi, le Code des Marchés impose aux autorités contractantes des obligations visant à favoriser une meilleure transparence du système, notamment, dans le domaine de la planification, de l’égalité de traitement des soumissionnaires, de la publicité, et d’un certain nombre d’autres dispositions

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dans le souci d’une plus grande objectivité dans l’attribution des marchés. L’appel d’offres ouvert est le mode de passation de marchés par défaut. Globalement le cadre juridique et réglementaire est très cohérent. Cependant, même si l’article 2, du Décret - Loi nº 2/2002, portant modernisation de passation des contrats publics, inclut les conventions de délégation de service public dans le champ des marchés publics, ceci n’est pas affirmé par le Code qui au contraire exclut ces convention (article 2 du Code). Cette contradiction devrait être levée.

4.15 Le fait que l’article 31.2 du Code des Marchés dispose d’une attribution au « mieux-disant » en cas d’appel d’offres explique la note 2 octroyée au sous-indicateur 1 (b).

4.16 La note 1 octroyée au sous-indicateur 1 (c) est justifiée par, d’une part, la disposition de l’article 27.1 du Code qui fixe un délai minimum de 15 jours, ce qui est insuffisant, et d’autre part, le fait que le Code des marchés ne spécifie pas la prolongation des délais en cas d’appel d’offres international, d’autre part.

4.17 L’article 11 du Code des Marchés prévoit une préférence nationale réservée uniquement aux bissau-guinéens, ce qui n’est pas conforme aux Directives de l’UEMOA. En plus, le cadre réglementaire ne définit pas de règles relatives à la participation d’entreprises publiques qui soient de nature à favoriser une concurrence loyale. Ces manquements justifient la note 1 octroyée au sous-indicateur 1 (d).

4.18 4.18 Même si des registres des séances de dépouillement des offres sont conservés, il n’est prévu nulle part dans la réglementation qu’ils peuvent être consultés. Ensuite, le cadre juridique ne dispose pas clairement des questions fondamentales telles que la sécurité et la confidentialité des offres, de même que la divulgation d’informations sensibles pendant l’évaluation. C’est ce qui explique la note 1 octroyée au sous-indicateur 1 (g).

4.19 Le sous- indicateur 1(h) relatif au système de plaintes a obtenu la note 1 en raison du fait que le Comité chargé des litiges est placé auprès de la DGMP qui participe au processus de passation, d’une part, et de la non exhaustivité des matières pouvant faire l’objet de recours au stade de passation, conformément aux Directives de l’UEMOA.

Indicateur 2: Existence de règlements d’application et documentation

4.20 Il existe bien des règlements complétant et précisant les dispositions du Code des marchés, mais leur mise à jour régulière n’est pas effective. A titre d’exemple, la mise à jour par rapport aux Directives UEMOA n’est pas réalisée alors que le délai imparti a expiré.

4.21 Même s’il existe un ensemble de dispositions obligatoires conformes aux bonnes pratiques, définies en vue d’être incluses dans les documents d’appel d’offres (Articles 20, 30 et 39 du Code des Marchés Publics), des modèles de documents types d’appel à la concurrence ne sont pas encore disponibles, alors qu’ils pourraient contribuer à faciliter l’application de ces dispositions. C’est ce qui explique l’attribution de la note 1 au sous-indicateur 2(b).

4.22 Par ailleurs, en raison, de l’inexistence de dispositions du Code régissant la présélection, la note 0 a été attribuée au sous indicateur 2(c).

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4.23 Les dispositions du Code relatives aux marchés de prestations intellectuelles, restent encore imprécises, dans la mesure elles renvoient simplement aux Directives de la Banque Mondiale en la matière. Il est important que les dispositions relatives à ces marchés soient mentionnées et détaillées dans le Code, conformément aux Directives de l’UEMOA.

4.24 Enfin, en ce qui concerne le sous indicateur 2 (e) la faiblesse de la note octroyée (0) s’explique par l’inexistence d’un manuel de procédures et la non prise en compte par le cadre juridique de l’obligation d’en disposer.

4.25 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier I.

Evaluation Conjointe des Indicateurs de Base OCDE/CAD

Indicateurs de Base Explication résumée NOTECommentaires

du Gouvernement

Pilier I – Cadre législatif et réglementaire1) Le cadre législatif et réglementaire de passation des marchés publics est conforme aux normes convenues et respecte les obligations en vigueur

1(a) Champ d’application et portée du cadre législatif et réglementaire

Le dispositif de normes législatives et réglementaires satisfait à toutes les conditions suivantes:

(a) il est bien codifié et organisé de façon hiérarchisée (lois, décrets, règlements, procédures) et l’ordre de préséance est clairement défini. (b) Toutes les lois et règlements sont publiés et sont facilement accessibles au public sans aucun frais. (c) Il prend en compte les biens, travaux et services (y compris les services de consultants) relatifs à tous les marchés financés sur les fonds du budget national.

Le dispositif national des normes législatives et réglementaires remplit les critères (a) à (c).

Au regard de la loi: L’ensemble des textes concernant les marchés publics s’appliquent à tous les contrats de fournitures, de services et d’ouvrages, aussi bien qu’à des conventions de délégation de service public (Article 2, du Décret n.º 2/2002 relatif à la modernisation de passation des contrats publics ; Article 1 du décret-loi nº 3/2002, relatif à la maitrise d’ouvrage délégué).

3

1(b) Méthodes de passation de marchés

Le cadre juridique satisfait à toutes les conditions suivantes:

(a) les méthodes de passation de marchés autorisées sont définies sans ambiguïté à un échelon hiérarchique approprié, ainsi que les conditions dans lesquelles il est possible de recourir à chacune des méthodes, y compris

En ce qui concerne les méthodes de passation des marchés, le cadre juridique les définissent sans ambigüité et ils se font par voie d’appel d’offres ouvert, qui est la règle (Article 12º du Décret-loi n.º 4/2002 relatif au Code des Marchés Publics).

le fractionnement des marchés pour limiter la concurrence est interdit par l’alinéa f de l’article 4, du Décret

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du Gouvernement

une condition stipulant l’approbation par un fonctionnaire qui est tenu responsable. (b) La passation de marchés par voie d’appel d’offres ouvert constitue la méthode de passation de marchés publics par défaut. (c) Le fractionnement des marchés pour limiter la concurrence est interdit. (d) Les normes appropriées d’appel d’offres ouvert sont spécifiées et sont conformes aux normes internationales.

2/2002 sur la modernisation des Marchés Publics. Toutefois, l’article 31.2 du Code des Marchés dispose d’une attribution au « mieux-disant » en cas d’appel d’offres.

1(c) Règles relatives aux avis et délais

Le cadre juridiquerépond aux conditions suivantes:

(a) il fait obligation d’annoncer publiquement les projets d’acquisition autres que les contrats à fournisseur unique ou les devis. (b) La publication des projets laisse un délai suffisant, selon la méthode utilisée, la nature et la complexité de la commande, aux soumissionnaires potentiels de se procurer les documents nécessaires afin de répondre à l’annonce. Ces délais sont prolongés lorsqu’il est fait appel à la concurrence internationale. (c) Il est exigé la publication des appels d’offres ouverts dans un au moins un journal de large diffusion au niveau national ou sur un site Internet officiel unique sur lequel sont publiés tous les projets de passation de marchés publics et qui est facile d’accès. (d) Le contenu de la publication fournit suffisamment d’informations pour permettre aux soumissionnaires potentiels de déterminer s’ils sont capables et désireux de formuler une offre.

.Le critère (b) n’est pas satisfait, car : i) l’article 27.1 du Code fixe un délai minimum de 15 jours, qui est insuffisant, et ii) le Code des marchés ne spécifie pas la prolongation des délais en cas d’appel d’offres international.

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1(d) Règles concernant la participation

Le cadre juridique satisfait aux conditions suivantes:

(a) il établit que la participation de toute entreprise ou fournisseur ou groupe de fournisseurs ou d’entreprises est fondée sur la qualification ou est soumise aux accords internationaux; requiert dans la mesure du possible le recours à des facteurs éliminatoires

La réglementation ne remplit pas le critère (a) et (d). L’article 11 du Code des Marchés prévoit une préférence nationale réservée uniquement aux bissau-guinéens, ce qui n’est pas conforme aux Directives de l’UEMOA.

En outre, le cadre réglementaire ne définit pas des règles relatives à la participation d’entreprises publiques qui soient de nature à favoriser une concurrence loyale

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du Gouvernement

à la sélection pour déterminer les qualifications; limite les préférences nationales en matière de prix, dans le cas où celles-ci sont autorisées, à un montant raisonnable (par exemple, à 15 % ou moins); et exige la justification des commandes réservées qui limitent la concurrence. (b) Il dispose que l’immatriculation, si elle est nécessaire, ne constitue pas un obstacle à la participation aux appels d’offres et n’impose pas l’association obligatoire avec d’autres entreprises. (c) Il prévoit des exclusions en cas activités criminelles ou frauduleuses, d’interdiction administrative en application de la loi dans le cadre d’une procédure régulière ou d’interdiction de relations commerciales. (d) Il définit des règles relatives à la participation d’entreprises publiques de nature à favoriser une concurrence loyale.

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1(e) Documents d’appel d’offres et spécifications techniques

Le cadre juridique satisfait aux conditions suivantes:

(a) il définit le contenu minimal des documents d’appel d’offres et exige que le contenu soit pertinent et suffisamment détaillé pour que les soumissionnaires soient capables de répondre au besoin. (b) Il exige le recours à des spécifications neutres citant des normes internationales, quand cela est possible.(c) Il exige la reconnaissance de normes équivalentes dans le cas où l’on ne dispose pas de spécifications à caractère neutre.

Le cadre juridique satisfait substantiellement aux conditions visées par cet indicateur (article 39 du Code des marchés).

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1(f) Critères d’évaluation des offres et d’adjudication

Le cadre juridique impose que: (a) les critères d’évaluation soient en rapport avec la décision et soient précisément définis à l’avance dans les documents d’appel d’offres, de manière à ce que la décision d’attribution soit prise uniquement sur la base des critères

Le cadre juridique satisfait aux conditions visées aux critères (a), (b) et (c) ; En particulier, les critères d’évaluation doivent être définis à l’avance dans les documents d’appel d’offres (Article 31.2 du Code des Marchés Publics).Par contre, le critère (c) n’est pas

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du Gouvernement

énoncés dans les documents d’appel d’offres. (b) Les critères qui ne sont pas évalués en termes monétaires sont dans la mesure du possible évalués sur la base de facteurs éliminatoires. (c) L’évaluation des propositions relatives aux services de consultants accorde suffisamment d’importance à la qualité et réglemente la manière dont le prix et la qualité sont pris en compte. (d) Pendant la période d’évaluation, les informations relatives à l’examen, à la clarification et à l’évaluation des offres ne sont pas divulguées aux participants ou à d’autres parties qui ne sont pas officiellement parties prenantes au processus d’évaluation.

satisfait, car non imposé explicitement par la réglementation.

1 (g) Soumission, réception et ouverture des plis Le cadre juridique prend compte les conditions suivantes: (a) l’ouverture publique des plis selon une procédure définie et réglementée, immédiatement après la date limite pour la remise des offres. (b) Des registres des séances de dépouillement des offres sont conservés et peuvent être consultés. (c) La sécurité et la confidentialité des offres sont maintenues avant l’ouverture des plis et la divulgation des informations spécifiques et sensibles pendant le compte-rendu est interdite. (d) Le mode de soumission et de réception des offres par l’administration est bien défini afin d’éviter le rejet inutile des offres.

Le cadre juridique prend seulement en compte les conditions visées par les critères (a) et (d), à travers les dispositions des articles 30 et 27 du Code des Marchés Publics.Par contre, si des registres des séances de dépouillement des offres sont conservés, il n’est prévu nulle part dans la réglementation qu’ils peuvent être consultés.

En outre, le cadre juridique n’assure pas, ni ne définit clairement les aspects liés à la sécurité et la confidentialité des offres avant l’ouverture des offres, et la divulgation d’informations spécifiques et sensibles pendant le compte-rendu.

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1(h) – Système des Plaintes

Le cadre juridique prend en compte les dispositions suivantes: (a) le droit de réexamen accordé aux participants à un processus de passation de marchés. (b) des dispositions faisant obligation à l’institution acheteuse de répondre aux demandes de réexamen, assortie d’une révision administrative par une autre institution indépendante de l’institution acheteuse qui a le

Le cadre juridique ne prend entièrement en compte que les critères (a) et (d).Par contre le critère (b) n’est pas satisfait au regard des Directives de l’UEMOA, car l’instance de révision est créée sous l’égide de l’organisme de contrôle qui participe à la passation.Le critère (c) n’est que partiellement satisfait, car les matières pouvant faire l’objet de réexamen excluent certains

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du Gouvernement

pouvoir d’accorder des mesures de réparation, y compris le droit de contrôle judiciaire. (c) Il définit les matières pouvant faire l’objet de réexamen. (d) Il fixe les délais de publication des décisions par l’institution acheteuse et l’organe de révision administrative.

aspects fondamentaux de la passation de marchés tels que : le choix du mode de passation, la procédure de sélection, la décision de l’Autorité contractante de rejeter la totalité des offres (Article 69.2 du Code). Ceci n’est pas conforme aux Directives de l’UEMOA.

2) Existence de règlements d’application et documentation

2 (a) - Règlement d’application prévoyant des processus et procédures définis qui ne sont pas inclus dans les lois de rang supérieurIl existe des règlements complétant et précisant les dispositions de la loi sur la passation de marchés qui satisfont aux conditions suivantes: (a) ils sont clairs, détaillés et consolidés sous la forme d’un ensemble de règlements disponibles dans un lieu unique et accessible.(b) ils sont régulièrement mis à jour.(c) la responsabilité en ce qui concerne leur conservation est définie. (d) ils sont clairs et détaillés.

Le cadre satisfait aux critères (a), (c) et (d).Par contre le critère (c) n’est pas satisfait. Par exemple, la mise à jour par rapport aux Directives UEMOA n’est pas réalisée alors que le délai imparti a expiré. 2

2(b) – Modèles de documents d’appel d’offres pour l’acquisition de biens, de travaux et de services(a) Des modèles d’invitation à soumissionner et de documents d’appel d’offres sont mis à disposition pour un large éventail de biens, travaux et services acquis par les organismes gouvernementaux.(b) il existe un ensemble de dispositions ou de modèles types et obligatoires découlant du cadre juridique, qui sont destinés à être utilisés dans les documents préparés pour les appels à la concurrence. (c) Les documents sont tenus à jour et les responsabilités concernant leur préparation et leur mise à jour sont clairement définies.

Seul le critère (b) est rempli.Des modèles de documents ne sont pas disponibles, mais il existe un ensemble de dispositions obligatoires définies en vue d’être incluses dans les documents d’appel d’offres (Articles 20, 30 et 39 du Code des Marchés Publics).

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2(c) – Procédures de présélectionDes procédures existent qui régissent la présélection, à savoir entre autres:

Il n’existe pas, de dispositions régissant la présélection définies par la législation.

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du Gouvernement

(a) elles prévoient certaines restrictions sur le contenu des critères de présélection qui se fondent sur les besoins liés au marché concerné. (b) Elles prescrivent clairement le recours à des critères de type acceptable/inacceptable pour l’application des critères de qualification. (c) Elle fournit des indications sur les circonstances dans lesquelles il convient de recourir à une procédure de présélection.

2(d) – Procédures adaptées aux contrats relatifs aux services ou autres besoins dans lesquels les capacités techniques constituent un critère clé

Le cadre juridique et ses règlements d’application prévoient les dispositions suivantes: (a) les conditions dans lesquelles la sélection basée exclusivement sur la capacité technique est justifiée et les cas où les considérations relatives au prix et à la qualité sont justifiées. (b) Des procédures et des méthodologies claires pour évaluer la capacité technique et pour combiner le prix et la capacité technique dans différentes circonstances.

Le code prévoit des dispositions spécifiques relatives aux marchés de prestations intellectuelles (Article 17 du Code des Marchés Publics). Toutefois, le code reste imprécis procédures et des méthodologies claires pour évaluer la capacité technique et pour combiner le prix et la capacité technique dans différentes circonstances.

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2(e) – Guide ou manuel de l’utilisateur à l’usage des entités contractantes

(a) Il existe un manuel unique de passation de marchés qui énonce toutes les procédures pour l’administration correcte des règlements et lois relatifs à la passation de marchés.(b) le manuel est régulièrement mis à jour.(c) la responsabilité de la tenue du manuel est clairement définie.

Le cadre juridique ne prévoit ni l’existence d’un manuel, ni aucune disposition faisant obligation d’en avoir un. Toutefois, un projet de guide a été élaboré par la la DGMP, mais n’a pas encore été adopté et donc n’est toujours pas utilisé, ni publié.

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2(f) – Des Conditions générales de contrat (GCC) concernant les marchés publics de biens, travaux et services, conformes aux dispositions nationales et, le cas échéant, aux dispositions internationales

Les deux conditions suivantes doivent s’appliquer: (a) il existe des GCC pour les types de contrats les plus courants et leur utilisation est obligatoire.

Il n’existe que des GCC simplifiés pour certaines catégories de marchés, diffusés par la DGMP, mais leur utilisation n’est pas obligatoire et ils ne sont pas prévus par la réglementation.

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du Gouvernement

(b) Le contenu des GCC est généralement conforme aux pratiques admises au plan international.

Pilier II - Cadre institutionnel et capacités de gestion

4.26 Le Pilier II permet de mesurer l’opérationnalité et l’efficience du dispositif réglementaire notamment au plan institutionnel. Les 3 indicateurs ici évalués sont relatifs aux institutions et systèmes de gestion considérés comme parties intégrantes de la bonne gouvernance du secteur public du pays. L’indicateur 3(a) concerne l’intégration de la passation des marchés dans le système de gestion des finances publiques. L’indicateur 4 permet d’évaluer s’il existe un organe de régulation, ses missions et pouvoirs et l’indicateur 5 apprécie dans quelle mesure le pays dispose de systèmes d’évaluation et de développement des capacités, et de mesure de la qualité du système de passation.

4.27 Les résultats de l’évaluation du Pilier II sont synthétisés de la façon suivante:

Indicateur 3: Le dispositif de passation des marchés publics est intégré et bien incorporé dans le système de gouvernance du secteur public

4.28 L’intégration effective du système de passation de marchés avec la planification budgétaire, et d’une plus manière générale, avec le système de gestion des finances publiques, reste à parfaire. Bien que le cadre légal prévoit des dispositions exigeant de faire correspondre les plans de passation de marché aux crédits alloués, la Direction Générale du Budget a souligné que les autorités contractantes ne préparaient pas leurs plans de passation. Les seuls plans qui existent concernent les marchés pour la fourniture d’alimentations pour les Forces Armées et les Hôpitaux. C’est ce qui explique la note 1 octroyée au sous-indicateur 3 (a).

4.29 Le manque d’interface fiable entre le système des marchés et la gestion des finances publiques ne permet pas de sécuriser les montants engagés pour les marchés. En plus, les difficultés financières que traverse le pays ne permettent plus de respecter les normes de paiement. En conséquence la note 1 a été octroyée au sous-indicateur 3 (b).

4.30 Le sous-indicateur 3 (d) a été notée 0, car le dispositif de passation de marchés n’est pas suffisamment intégré avec les systèmes de gestion financière et budgétaire pour fournir des informations sur l’achèvement de tous les marchés afin de permettre de libérer les fonds restants dans le but de les affecter à d’autres fins au cours de l’exercice budgétaire.

Indicateur 4: Le pays est doté d’un organe normatif/réglementaire fonctionnel

4.31 Un des constats majeurs en Guinée Bissau réside dans l’absence de séparation des fonctions de contrôle et de régulation des marchés publics. La Direction Générale des Marchés publics (DGMP) assure, à la fois, des fonctions de contrôle a priori et de régulation, générateur de conflits d’intérêt, notamment en matière de conflits au stade de passation.

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4.32 Toutefois, l’examen de l’article 3 du Code et du Décret - Loi n° 6/2002, portant organisation et fonctionnement de la DGMP, montre que celle-ci n’est pas formellement chargée des missions de rédaction des amendements au cadre législatif et réglementaire et aux règlements d’application ainsi que du suivi de l’exécution des marchés publics, expliquant la note 2 octroyée au sous-indicateur 4 (b).

4.33 La Direction Générale des Marchés Publics bien que placée à un échelon suffisamment élevée (Ministère des Finances), son financement n’en est pas moins soumis à des décisions administratives et peut être facilement modifié. C’est ce qui s’est passé avec les indemnités de fonction destinés à protéger le personnel de la DGMP contre les tentations de corruption, qui bien que prévues par décret ne sont toujours pas effectives9. C’est ce qui explique la note 2 octroyée au sous-indicateur 4 (c).

4.34 Enfin, le conflit d’intérêt signalé plus haut, induit par le fait que la DGMP abrite le Comité de Conciliation chargé de trancher les litiges au stade de passation, alors qu’elle contrôle la passation et délivre des avis de conformité, explique la note 0 attribuée au sous-indicateur 4 (d).

Indicateur 5: Existence de capacités de développement institutionnel

4.26 Il n’existe pas de système d’information sur la collecte et la diffusion d’informations sur la passation des marchés. La DGMP ne dispose pas d’informations exhaustives, car beaucoup de marchés sont passés sans que les autorités contractantes concernées ne recueillent son avis, en violation avec les dispositions du Code. Pour le moment il n’existe aucun système opérationnel pour la collecte de donnés statistiques. Le système mis en place au début sur financement des Pays-bas, avec l’assistance de la CCI, ne fonctionne plus. Les ordinateurs destinés à la DGMP dans le cadre de ce don avaient été redéployées par le Ministre des Finances vers d’autres structures de son Département. Le serveur, acquis à travers le Don pour relier la DGMP à 5 départements ministériels clés ne fonctionne plus. Ces constats expliquent la note 0 octroyée aux sous-indicateurs 5 (a) et 5 (b).

4.27 Le pays n’a pas encore adopté de stratégie globale de renforcement des capacités au niveau national en matière des marchés publics. La DGMP exécute de manière irrégulière quelques formations aux agents des autorités contractantes. Par exemple aucune formation n’a été organisée au cours de l’année 2008. En plus, il n’existe pas de réels programmes au bénéfice du secteur privé et de la société civile. C’est ce qui explique la note 1 octroyée à l’indicateur 5 (c).

4.28 Enfin, le système ne prévoyant pas de mécanismes d’assurance qualité ou d’évaluation de la performance du personnel, la note 0 a été octroyée au sous-indicateur 5 (d).

4.29 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier II.9 La DGMP était équipé de matériels informatiques dans le cadre du projet GBS/48/01 sur la Réforme du système de passation de la commande publique en Guinée-Bissau financé par le Gouvernement des Pays Bas avec le soutien du Centre du Commerce International basé à Genève (Suisse). Dans ce cadre, cette Direction était équipée d’un web site et de serveur qui la reliait aux DAF des cinq Ministères Pilotes. En 2007, dans le cadre d’un Don LICUS, la DGMP a bénéficié de quelques matériels informatiques, notamment, les ordinateurs. Mais ces matériels ont été affectés à d’autres services du Ministère des Finances.

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Indicateurs de Base Explication résumée NOTE Commentaires du Gouvernement

Pilier II. Cadre Institutionnel et Capacité de Gestion

3) Le dispositif de passation des marchés publics est intégré et bien incorporé dans le système de gouvernance du secteur public

3(a) – La planification des commandes à passer et les dépenses associées font partie du processus d’élaboration du budget et contribuent à la planification pluriannuelle

Une activité de planification régulière est instituée par une loi ou un règlement qui: commence par la préparation de plans

pluriannuels pour les organismes gouvernementaux, d’où seront tirés des plans opérationnels annuels.

suivi par des plans annuels de passation de marché et l’estimation des dépenses qui s’y rattachent.

et débouche sur la formulation du budget annuel.

Les plans de passation de marché sont élaborés en appui au processus de planification et d’élaboration du budget.

Il n’existe pas de réelle intégration du système ide passation de marchés et de la planification budgétaire. Bien que le cadre légal prévoit des dispositions exigeant de faire correspondre les plans de passation de marché aux crédits alloués, la Direction Générale du Budget a souligné que les autorités contractantes ne préparaient pas leurs plans de passation. Les seuls plans qui existent concernent les marchés pour la fourniture d’alimentations pour les Forces Armées et les Hôpitaux.

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3(b) – La loi budgétaire et les procédures financières favorisent la passation des marchés, l’exécution des contrats et le règlement dans les délais prévus

(a) Les fonds budgétaires sont engagés ou affectés dans un délai d’une semaine à compter de l’attribution du contrat pour couvrir la totalité du montant du marché (ou le montant nécessaire pour couvrir la part du marché qui doit être exécutée pendant la période budgétaire).

(b) Il existe des normes commerciales publiées sur le traitement des factures par les institutions gouvernementales qui répondent aux obligations de paiement rapide énoncées dans le contrat.

(c) Les règlements sont autorisés dans un délai de quatre semaines après l’approbation des factures ou après les certifications mensuelles pour les règlements selon l’état d’avancement des travaux.

Les difficultés financières du pays ne permettent plus de respecter les normes de paiement.

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3(c) – Ne pas engager d’actions d’achat sans crédit budgétaire

Les dispositions suivantes doivent être en place:

(a) la loi exige la certification de la disponibilité de fonds avant la publication de l’invitation à soumissionner.

(b) Un système est en place (ex. interface papier ou électronique entre les systèmes de gestion financière et de passation de marchés) qui garantit l’application de la loi.

L’article 6.2 du Code des Marchés exige la disponibilité des crédits, préalablement à toute consultation. La Direction générale du budget délivre les attestations nécessaires.L’article 35.1 du Code dispose que, avant approbation, le marché est circulé auprès du Contrôleur financier qui vérifie que les engagements demeurent dans les limites des crédits.

3

3 (d) – Des rapports d’achèvement systématiques sont établis en vue de certifier l’exécution du budget et pour la comparaison des prestations rendues avec la programmation budgétaire

Le dispositif de passation de marchés n’est pas du tout intégré avec les systèmes de gestion financière et budgétaire pour fournir des informations sur l’achèvement de tous les marchés afin de permettre de libérer les fonds restants dans le but de les affecter à d’autres fins au cours de l’exercice budgétaire

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4 Le pays est doté d’un organe normatif/réglementaire fonctionnel

4 (a) – Le statut et le fondement légal de l’organisme normatif/réglementaire sont précisés dans le cadre législatif et réglementaire

L’article 3 du Code des Marchés assigne à la DGMP le contrôle de la régularité de la passation à travers un contrôle préalable à toutes les étapes de passation, en commençant par les plans annuels.Le même article assigne à la DGMP le rôle de promotion et de diffusion de la réglementation

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4(b) – L’organisme a un ensemble de responsabilités définies, qui comprennent, mais ne se limitent pas à:

fournir des conseils aux entités contractantes;

rédiger des amendements au cadre législatif et réglementaire et aux règlements d’application;

assurer le suivi de l’exécution des marchés publics;

fournir des informations sur les passations de marché;

gérer les bases de données statistiques; communiquer des rapports sur les

commandes aux autres parties de l’administration;

élaborer et soutenir la mise en œuvre des initiatives destinées à améliorer le dispositif de passation de marchés publics; et

mettre à disposition des outils d’exécution et des documents pour la formation et le développement des capacités de l’équipe chargée de l’exécution.

L’examen de l’article 3 du Code et du Décret - Loi n° 6/2002, portant organisation et fonctionnement de la DGMP, montre que celle-ci n’est pas formellement chargée des missions suivantes :

- rédiger des amendements au cadre législatif et réglementaire et aux règlements d’application; et,- assurer le suivi de l’exécution des marchés publics

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4 (c) – L’organisation de l’institution, son financement, sa dotation en personnel et le degré d’indépendance et d’autorité (pouvoir formel) dont il jouit pour l’exercice de ses fonctions doivent être suffisants et en rapport avec les responsabilités assignées

La Direction Générale des Marchés Publics est à un échelon suffisamment élevée (Ministère des Finances), mais son financement est soumis à des décisions administratives et peut être facilement modifié. C’est ce qui s’est passé avec les indemnités de fonction destinés à protéger le personnel de la DGMP contre les tentations de corruption, qui bien que prévues par décret ne sont toujours pas effectives.

2

4 (d) – Les responsabilités doivent également être définies de sorte à séparer les tâches et les énoncer de façon claire

La DGMP abrite le Comité de Conciliation chargé de trancher les litiges au stade de passation, alors qu’elle contrôle la

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afin d’éviter tout conflit d’intérêt et intervention directe dans l’exécution des opérations de passation de marché

passation et délivre des avis de conformité..

. 5. Existence de capacités de développement institutionnel

5 (a) – Le pays dispose d’un système pour la collecte et la diffusion d’informations sur la passation des marchés, notamment sur les invitations à soumissionner, les demandes de propositions et des informations sur l’attribution des contrats

Il n’existe pas de système d’information sur la collecte et la diffusion d’informations sur la passation des marchés. La DGMP ne dispose pas d’informations exhaustives, car beaucoup de marchés sont passés sans que les autorités contractantes concernées ne recueillent son avis, en violation avec les dispositions du Code

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5(b) – Le pays dispose de systèmes et de procédures pour la collecte et le suivi des statistiques nationales sur la passation des marchés

(a) Il existe un système opérationnel pour la collecte des données.

(b) Le système recueille des données sur la passation des marchés selon la méthode utilisée, la durée des différentes étapes du cycle de passation des commandes, les attributions de contrats, les prix unitaires pour les catégories courantes de biens et services et d’autres informations permettant l’analyse des tendances, des niveaux de participation, de l’efficacité et de l’économie des achats ainsi que le respect des spécifications.

(c) La fiabilité des informations est élevée (vérifiée par les audits).

(d) L’analyse des informations est systématiquement effectuée, publiée et répercutée dans le système.

Pour le moment il n’existe aucun système opérationnel pour la collecte de donnés statistiques. Le système mis en place au début sur financement des Pays-bas, avec l’assistance de la CCI, ne fonctionne plus. Les ordinateurs destinés à la DGMP dans le cadre de ce don avaient été redéployées par le Ministre des Finances vers d’autres structures de son Département. Le serveur, acquis à travers le Don pour relier la DGMP à 5 départements ministériels clés ne fonctionne plus.

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5(c) – Une stratégie et des capacités de formation durables existent pour fournir une formation, des conseils et une assistance pour le développement des capacités de l’administration et des participants du secteur privé afin qu’ils puissent assimiler les règles et règlements, ainsi que la manière dont ils doivent être appliqués

Il existe une stratégie de formation et de renforcement des capacités qui prévoit:

Le pays n’a pas encore adopté de stratégie globale de renforcement des capacités au niveau national en matière des marchés publics.

La DGMP exécute de manière irrégulière quelques formations aux agents des autorités contractantes. Par exemple aucune formation n’a été organisée au cours de l’année 2008. En plus, il n’existe pas de réels programmes au bénéfice du secteur privé et de la société civile.

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(a) des programmes permanents de formation approfondie d’une qualité et d’un contenu appréciables pour les besoins du système; (b) une évaluation et un aménagement périodiques en fonction des données de l’expérience et des besoins; (c) des services consultatifs ou un bureau d’aide pour répondre aux questions posées par les entités acheteuses, les fournisseurs, les entreprises et le public.

5(d) – Les normes de contrôle de la qualité sont diffusées et utilisées pour évaluer la performance du personnel et traiter les problèmes liés au développement des capacités

(a) des normes d’assurance qualité et un système de suivi des processus de passation de marchés et des produits.(b) un processus d’évaluation de la performance du personnel fondé sur les résultats et les comportements professionnels.

(c) que des audits opérationnels sont exécutés régulièrement pour contrôler la conformité avec les normes d’assurance qualité.

Le système ne prévoit pas de mécanismes d’assurance qualité ou d’évaluation de la performance du personnel.

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Pilier III - Opérations d’achat et pratiques du marché

4.30 Le Pilier III permet d’apprécier l’opérationnalité et l’efficience du système de passation au niveau des autorités contractantes. Il prend en compte le fonctionnement du marché lui-même de la commande publique comme l’un des moyens d’évaluer la qualité du système. Le Pilier III consiste en trois indicateurs. L’indicateur 6 évalue l’efficacité des opérations d’achat des autorités contractantes. L’indicateur 7 évalue la fonctionnalité même du marché de la commande publique. L’indicateur 8 s’intéresse aux mesures de gestion des marchés et aux dispositions en matière de règlement des litiges.

4.31 Les résultats de l’évaluation du Pilier III sont résumés dans les paraphes ci-dessous.

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Indicateur 6: Les opérations et les pratiques d’approvisionnement du pays sont efficientes4.32 Le système ne satisfait qu’un seul des 4 sous-indicateurs de l’indicateur 6. La note 0 a été octroyée aux sous-indicateurs 6 (a) à 6 (c) en raison, notamment, de l’absence de stratégie de formation permanente pour renforcer de capacités des acteurs, et de directives d’application du principe d’archivage des dossiers posé par la législation.

Indicateur 7: Fonctionnalité du marché des achats gouvernementaux4.33 Il n’existe pas de stratégie globale de renforcement de capacités du secteur privé, portée par le Gouvernement. Un projet de Décret-loi relatif au partenariat public-privé vient d’être adopté en Conseil des Ministres, mais n’a pas encore été promulgué. Le secteur privé reste relativement peu développé et la concurrence est limitée du fait du caractère monopolistique de segments importants du marché. Il existe plusieurs contraintes qui empêchent l’accès du secteur privé aux marchés publics, qui affectent souvent le degré de concurrence. Parmi ces contraintes il faut souligner les retards de paiement et des manquements de l’État en matière de contrepartie dans le cadre de marchés financés par des fonds extérieurs, ainsi que les faibles capacités du secteur privé en matière de marchés. Ces constats justifient l’octroi de la note 1 aux sous-indicateurs 7 (a), 7 (b) et 7 (c).

4.34 Le cadre juridique n’indiquant pas explicitement la possibilité de participation de toute entreprise intéressée, même lorsqu’il n’est pas fait appel à la concurrence internationale, le sous-indicateur 7 (d) a été noté 2.

Indicateur 8: Existence de dispositions relatives à la gestion des marchés et à la résolution des litiges

4.35 Le cadre juridique ne réglemente pas la supervision des travaux de génie civil et les paiements sont traités dans des délais anormalement longs, en raison de la crise financière que traverse le pays, justifiant la note 2 octroyée au sous-indicateur 8 (a).

4.36 L’entrée en vigueur en Guinée-Bissau de l’Acte Uniforme relatif à l’arbitrage dans le cadre de l’OHADA, et le Décret-loi nº 9/2002, du 25 septembre, en matière d’arbitrage, confèrent au pays un dispositif d’arbitrage satisfaisant. Ce système permet au vainqueur dans un litige de solliciter l’application ou l’exécution du jugement par la saisine des tribunaux. Toutefois, le pays n’est pas partie à la Convention de New York du 10 juin 1958 sur l’exécution des sentences arbitrales internationales. C’est ce qui explique la note 2 octroyée au sous-indicateur 8 (c).

4.37 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier III.

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Pilier III. Opérations d’achat et Pratiques du marché

6. Les opérations et les pratiques d’approvisionnement du pays sont efficientes

6 (a) – Le niveau de compétence des responsables gouvernementaux au sein de l’entité en matière de passation de marchés correspond à leurs responsabilités en matière d’approvisionnement

(a) Il existe des profils de compétences et de connaissances définis pour les emplois spécialisés en matière d’approvisionnement.

(b) Les compétences sont systématiquement mises en adéquation avec les besoins de recrutement par le biais d’une procédure ouverte.

(c) Le personnel requis pour exécuter ponctuellement des activités de passation de commandes possède les connaissances dont il a besoin pour exercer cette activité ou a accès à une équipe de professionnels pouvant fournir ces connaissances.

(d) Les agents qui sont amenés de façon ponctuelle à exécuter des activités d’achat possèdent les connaissances dont ils ont besoin pour exécuter l’activité ou ont accès au personnel professionnel pouvant leur dispenser ces connaissances

Le système ne remplit aucun de ces critères visés. Compte tenu de l’absence de stratégie de formation permanente et pertinente pour le renforcement de capacités. 0

6(b) – Les programmes de formation et d’information sur la passation des marchés à l’intention des responsables gouvernementaux et des intervenants du secteur privé sont conformes à la demande.

Les programmes d’information et de formation satisfont aux conditions suivantes :

(a) La conception des programmes de formation repose sur un inventaire des déficits afin de correspondre aux besoins du système

(b) Des programmes d’information et de formation sur la passation des marchés publics en direction du secteur privé

Il n’existe pas de programmes de formation et d’information systématiques à destination des intervenants du secteur public ou du secteur privé et de la société civile.Seules quelques actions de formations ponctuelles sont organisées par la DGMP à l’intention des personnels des autorités contractantes.En 2008, la DGMP n’a pas organisé d’atelier de formation.

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sont offerts régulièrement soit par le gouvernement soit par des institutions privées

(c) Le temps d’attente avant l’admission à un stage (pour intervenants du secteur public ou du secteur privé) est raisonnable (par exemple, un ou deux trimestres)

6(c) – Il y a des normes établies concernant la tenue des dossiers et des documents relatifs aux transactions et à la gestion des marchés

(a) le cadre juridique et réglementaire établit une liste des dossiers de passation de marchés qui doivent être tenus au niveau opérationnel et de ce qui peut être consulté par le public, y compris les conditions d’accès à ces documents.

(b) Les dossiers doivent inclure:

les avis publics relatifs aux projets d’appels d’offres

les documents d’appel d’offres et addenda

les documents relatifs au dépouillement des offres

les rapports d’évaluation des offres les procédures d’appel formelles

engagées par les soumissionnaires et l’issue de ces recours

les documents finaux signés relatifs aux marchés et les addenda et amendements y afférents

la résolution des contentieux et litiges les paiements finaux les données relatives aux

décaissements (conformément aux exigences du système de gestion financière du pays).

(c) Il existe une politique de rétention de documents qui est compatible avec les lois de prescription en vigueur dans le pays en cas d’enquête et de poursuite pour fraude et corruption ainsi qu’avec les cycles d’audit.

(d) Il existe des protocoles de sécurité établis pour assurer la protection des archives, physique ou électroniques.

L’alinéa m) de l’article 5 du Décret - Loi N° 2/2002, portant modernisation de la passation de la commande publique, dispose que « la conservation de l’ensemble des pièces afférentes à la passation de la commande publique durant les 10 années consécutives à la clôture de la consultation ».Toutefois, il n’existe aucune directive de mise en œuvre de ce principe. Il n’existe pas de texte établissant la liste des pièces à conserver ou désignant les structures des autorités contractantes responsables de ce classement.

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6 (d) – Il y a des dispositions permettant de déléguer le pouvoir à d’autres institutions ayant la capacité d’assumer les responsabilités

(a) la délégation du pouvoir de décision est décentralisée vers les échelons inférieurs les plus compétents en fonction des risques associés et des sommes monétaires que cela implique.

(b) La délégation de pouvoirs est réglementée par la loi.

(c) La responsabilité des décisions est définie de manière précise.

Les responsabilités ne sont déléguées qu’en dessous des seuils de passation de marchés (5 millions pour les fournitures et services et 10 millions pour les travaux) et concerne les commandes dites simplifiées. Ce niveau de délégation de pouvoirs est conforme au faible niveau général des capacités et au faible nombre d’opérations de marchés.Les dispositions de l’article 9 du Code des Marchés indiquent les directives pour la passation de ces commandes simplifiées.

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7. Fonctionnalité du marché des achats gouvernementaux

7(a) – Il existe des mécanismes efficaces de partenariat entre les secteurs public et privé (a) Le Gouvernement encourage un dialogue ouvert avec le secteur privé et dispose de mécanismes établis et formels pour un dialogue ouvert avec les associations ou d’autres moyens. (b) Le gouvernement dispose de programmes visant à contribuer au renforcement des capacités des entreprises privées, s’agissant notamment des petites entreprises, et de programmes de formation visant à permettre l’arrivée de nouveaux entrants sur le marché des achats gouvernementaux. (c) Le gouvernement encourage les partenariats publics privés et les mécanismes sont bien définis dans le cadre juridique pour que de tels arrangements soient possibles.

Un cadre de concertation sociale, présidé par le Premier Ministre, qui regroupe les syndicats d’employeurs et d’employés, et le Gouvernement existe.Cependant, il n’existe pas de stratégie globale de renforcement de capacités du secteur privé, portée par le Gouvernement.Un projet de Décret-loi relatif au partenariat public-privé vient d’être adopté en Conseil des Ministres, mais n’a pas encore été promulgué.

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7(b) – Les institutions du secteur privé sont bien organisées et capables de faciliter l’accès au marché

Le secteur privé est compétitif, bien organisé et capable de participer à la compétition pour l’obtention de marchés publics.

Le secteur privé est relativement peu développé et la concurrence étant limitée du fait du caractère monopolistique ou oligopolistique de segments importants du marché.

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7(c) – Il n’existe pas d’obstacles systémiques majeurs (tels que l’accès insuffisant au crédit, les pratiques contractuelles, etc.) qui limitent la capacité du secteur privé d’accéder au marché des approvisionnements

Il existe plusieurs contraintes qui empêchent l’accès du secteur privé aux marchés publics, qui affectent souvent le degré de concurrence. Parmi ces contraintes il faut souligner la question des retards de payement et des manquements

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de l’État en matière de contrepartie dans le cadre de marchés financés par des fonds extérieurs, et les faibles capacités du secteur privé en matière de marchés.

7(d) – Il existe des règles claires et transparentes pour déterminer s’il convient de recourir aux marchés internationaux ou nationaux, qui s’appuient sur une saine appréciation des enjeux commerciaux et de développement

(a) Le pays dispose de règles claires pour déterminer s’il convient d’avoir recours aux marchés internationaux ou nationaux. (b) Les règles du pays, lorsqu’il est fait appel à la participation d’entreprises étrangères, sont conformes aux bonnes pratiques et ne créent pas de barrières (se reporter à l’Annexe 1 pour des orientations générales.) (c) Les règles du pays permettent la participation de toute entreprise intéressée, même lorsqu’il n’est pas fait appel à la concurrence internationale, en accord avec les obligations juridiques du pays.

Les critères (a) et (b) sont remplis.En effet, plusieurs dispositions du Code réglementent les appels d’offres internationaux, notamment : l’article 18.2 qui réglemente la publicité ; l’article 39.1 qui offre la possibilité de paiement en devises ; l’article 39.5 qui réglemente la langue, la monnaie de paiement, le INCOTERMS, les normes internationales, les litiges.Le critère (c) n’est pas rempli, car le cadre juridique n’indique pas explicitement la possibilité de participation de toute entreprise intéressée, même lorsqu’il n’est pas fait appel à la concurrence internationale.

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8. Existence de dispositions relatives à la gestion des marchés et à la résolution des litiges

8(a) – Des procédures sont clairement définies concernant l’exercice des responsabilités de gestion de marchés et comprennent des procédures relatives à l’inspection et à la réception des biens, travaux et services, des procédures de contrôle de la qualité, ainsi que des méthodes de révision et de publication rapide des avenants de contrats

(a) Les procédures relatives à la réception des produits finaux et à la publication d’avenants aux contrats font partie du cadre juridique et réglementaire ou sont incorporées comme des dispositions types dans les contrats.

(b) Les clauses sont généralement conformes aux pratiques admises au plan international (pour les exemples de bonnes pratiques, se reporter aux contrats types des IFI).

(c) Les procédures de contrôle de la qualité (CQ) des biens sont bien définies dans les contrats/documents type ou dans les règlements. Le CQ est effectué par des

Le cadre satisfait aux critères (a) à (c).Par contre les critères (d) et (e) ne sont pas satisfaits : le cadre juridique ne réglemente pas la supervision des travaux de génie civil et les paiements sont traités dans des délais anormalement longs, en raison de la crise financière que traverse le pays.

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agents compétents, des sociétés d’inspection ou des établissements d’essai spécialisés.

(d) La supervision des travaux de génie civil est effectuée par des firmes d’ingénieurs indépendants ou des superviseurs ou des inspecteurs gouvernementaux qualifiés.

(e) Les règlements finaux sont traités rapidement, conformément aux stipulations du contrat.

8(b) – Les contrats fixent des procédures de résolution des litiges qui prévoient un processus rationnel et équitable de règlement des différends survenant pendant l’exécution du contrat

(a) Il existe une loi sur l’arbitrage.

(b) La loi est conforme aux pratiques généralement admises concernant la neutralité des arbitres, l’application régulière de la loi, l’opportunité et le caractère exécutoire de la sentence. (c) Le pays admet comme un usage couramment pratiqué l’arbitrage international pour les appels d’offres internationaux. (d) Les dispositions relatives au mode alternatif de règlement des conflits (MARC) figurent communément dans les contrats. (e) Les dispositions relatives au MARC sont conformes à la formulation internationale standard (pour les bonnes pratiques internationales, on peut faire référence aux documents types d’appels d’offres des IFI).

Le système satisfait à toutes les règles de pratique (a) à (e). Cela compte tenu de l’entrée en vigueur de l’Acte Uniforme relatif à l’arbitrage dans le cadre de l’OHADA, ainsi que du Décret-loi n.º 9/2000, du 25 septembre, en matière d’arbitrage.

Les dispositions du Code des Marchés Publics impose des procédures de conciliation et d’arbitrage avant tout autre recours, sauf pour ce qui concerne l’exécution de la sentence en matière des marchés publics. 3

8(c) – Des procédures existent pour faire respecter le jugement issu du processus de règlement des litiges

(a) Le pays est parti à la Convention de New York sur l'exécution des sentences arbitrales internationales. (b) Le pays est doté de procédures permettant au vainqueur dans un litige de solliciter l’application du jugement par la saisine les tribunaux. (c) Le pays dispose d’un processus pour contrôler cet aspect de la gestion de marchés et pour traiter les problèmes relatifs à l’exécution des marchés.

Le pays satisfait des critères (b) et (c), dans la mesure où il est doté de procédures permettant au vainqueur dans un litige de solliciter l’application ou l’exécution du jugement par la saisine des tribunaux, aussi bien que du mécanisme pour contrôler cet aspect de la gestion des marchés publics et pour traiter les problèmes relatifs à l’exécution des marchés (Article 72 du Code). Toutefois, le pays n’est pas partie à la Convention de New York sur l’exécution des sentences arbitrales internationales.

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Pilier IV - Intégrité et transparence du dispositif de passation de marchés

4.38 Le Pilier IV couvre quatre indicateurs permettant de mesurer le degré d’intégrité du système, la qualité des contrôles assurant sa mise en œuvre conformément au cadre réglementaire et l’efficacité du dispositif anti-corruption. L’indicateur 9 évalue l’efficience des systèmes de contrôle et d’audit. L’indicateur 10 s’intéresse au mécanisme de règlement des différends. L’indicateur 11 est relatif à la qualité, l’accessibilité au public des informations sur le système de passation des marchés, alors que l’indicateur 12 évalue la nature et l’étendue des dispositions anti-corruption adoptées.

4.39 Les résultats de l’évaluation du Pilier IV sont résumés dans les paragraphes ci-dessous.

Indicateur 9: Le pays est doté de mécanismes efficaces de contrôle et d’audit4.40 Le contrôle interne ne fonctionne pas efficacement. La DGMP qui doit contrôler l’ensemble des marchés, n’est saisie qu’au gré des autorités contractantes. Des marchés du Ministère des Finances, autorité de tutelle de la DGMP sont passés et exécutés sans visa de la DGMP. Le contrôle externe est inexistant, les audits juridictionnels et non juridictionnels ne sont pas réalisés. En outre, le Tribunal des comptes qui doit réaliser les audits juridictionnels participe à la phase de passation à travers un visa sur les marchés. Le contrôleur financier, qui doit contrôler les engagements relève de la Direction générale du Budget, mettant en cause l’objectivité du contrôle. Aucun audit n’a été réalisé par le tribunal, qui a la compétence de l’audit juridictionnel. De même, aucun audit indépendant n’a été réalisé. Le système de contrôle ne fait pas l’objet de procédures et normes formalisées, ni de système d’information permettant de prendre les mesures correctives qui s’imposent. Ces constats expliquent la note 0 octroyée aux sous-indicateurs 9 (a), 9 (b) et 9 (c).

4.41 Globalement le système de contrôle interne n’est pas opérationnel, et est observé de manière inégale, car des marchés non contrôlés par la DGMP peuvent être engagés et payés. D’une manière générale le contrôle interne ne fonctionne pas et ne peut servir de référence pour l’évaluation de performances. C’est ce qui explique la note 1 octroyée à l’indicateur 9 (d).

4.42 Il n’existe aucun système pour assurer la formation des auditeurs, dans la mesure où il n’est même fait d’obligation de réalisation d’audits pour évaluer la performance de l’organe en charge de la passation de marchés. C’est ce qui explique la note 0 octroyée au sous-indicateur 9 (e).

Indicateur 10 : Efficacité du mécanisme d’appel4.43 Le mécanisme d’appel, tel que institué par le Code en termes de procédures est conforme aux critères des sous-indicateurs 10 (a) et 10 (b). Toutefois, l’organe chargé d’examiner les plaintes ne fonctionne pas. Une seule plainte a été enregistrée depuis sa création, selon la DGMP. Ensuite, il ne jouit pas de toute l’indépendance requise, parce que créé auprès de la DGMP qui est partie prenante de la passation des marchés. Par ailleurs, le système ne prévoit pas la publication des décisions. Ces constats expliquent l’octroi de la note 0 aux sous-indicateurs 10 (c), 10 (d) et 10 (e).

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Indicateur 11: Degré d’accès à l’information4.44 Cet indicateur a été faiblement noté (1), en raison de l’inexistence de système d’information centralisée qui permette la disponibilité d’une information exhaustive sur les marchés.

Indicateur 12 : Le pays s’est doté des mesures de promotion de l’éthique et de lutte contre la corruption4.45 Le cadre juridique et réglementaire n’impose pas clairement l’obligation d’inclure ces dispositions dans les documents, mais fait de la fraude et de la corruption des actes répréhensibles au regard de la loi (Article 68 du Code). Peu de documents d’appel d’offres contiennent des dispositions faisant référence à la fraude et à la corruption. C’est ce qui explique la note 1 octroyée au sous-indicateur 12 (a).

4.46 Il n’existe pas de preuve de poursuites et de punition pour pratiques de corruption, justifiant la note 0 octroyée au sous-indicateur 12 (c).

4.47 Le sous-indicateur 12 (d) a été notée 1. En effet, les activités de lutte contre la corruption ne sont pas assez bien coordonnées pour constituer un programme intégré et efficace. Il n’existe pas de mesures spéciales pour la détection et la prévention de la corruption liée à la passation des marchés. L’Inspection Supérieure de Lutte contre la Corruption (ISCC), rattachée à l’Assemblée National Populaire (Parlement), qui a été mise en place pour lutter contre la corruption de façon générale, ne dispose pas de réelles capacités opérationnelles d’un organe indépendant de lutte contre la corruption, faute des moyens. Il s’y ajoute la lourdeur de la procédure pour la mise en œuvre des conclusions des enquêtes, qui doivent être soumises au Ministère Public qui ne donne jamais de suite. Il conviendrait, pour donner plus d’efficacité, de conférer à l’ISCC la compétence de saisir directement le juge d’instruction après la conclusion de ses enquêtes en vue de qualification et remise ultérieure au Tribunal Criminel.

4.48 Il n’y a pas de réelle association du secteur privé et de la société civile au fonctionnement du système. Le Comité national de Coordination et de Suivi des Réformes (CNCS) comprend des membres du secteur privé et de la société civile, mais n’a pas pu véritablement être opérationnelle, expliquant en partie la non transposition des Directives de l’UEMOA, qui préconisent une régulation tripartite Etat – Secteur privé – Société civile . C’est ce qui explique la note 0 octroyée au sous-indicateur 12 (e).

4.49 Il n’existe pas de mécanisme sécurisé de dénonciation des cas de fraude, de comportement contraire à l’étique et de corruption, ni de dispositif d’éthique, justifiant la note 0 octroyée aux sous-indicateurs 12 (f) et 12 (g).

4.50 Le Tableau ci-dessous présente l’évaluation détaillée pour le Pilier IV.

- 35 -



Pilier IV. Intégrité et Transparence du système de passation de marchés

9. Le pays est doté de mécanismes efficaces de contrôle et d’audit

9 (a) – Un cadre juridique, une organisation, une politique et des procédures de contrôle interne et externe et d’audit des opérations d’achats gouvernementaux sont en place pour fournir un cadre de contrôle fonctionnel

Le cadre juridique et réglementaire du pays prévoit:

(a) des mécanismes adéquats de contrôle et d’audit indépendant et des organismes chargés de superviser la fonction approvisionnement.(b) la mise en œuvre de mécanismes de contrôle interne dans les différentes institutions, assortie de procédures clairement définies.(c) un équilibre adéquat entre la prise de décision rapide et efficiente et l’atténuation adéquate des risques.(d) une évaluation périodique précise des risques et des contrôles adaptés à la gestion des risques.

Le contrôle interne ne fonctionne pas efficacement. La DGMP qui doit contrôler l’ensemble des marchés, n’est saisie qu’au gré des autorités contractantes. Des marchés du Ministère des Finances, autorité de tutelle de la DGMP sont passés et exécutés sans visa de la DGMP.Le contrôle externe est inexistant, les audits juridictionnels et non juridictionnels ne sont pas réalisés.En outre, le Tribunal des comptes qui doit réaliser les audits juridictionnels participe à la phase de passation à travers un visa sur les marchés.Le contrôleur financier, qui doit contrôler les engagements relève de la Direction générale du Budget, mettant en cause l’objectivité du contrôle.

0

9(b) – Une application effective et un suivi des constatations et des recommandations émises par le cadre de contrôle offrent un environnement propice à l’observation des normes

.

Aucun audit n’a été réalisé par le tribunal, qui a la compétence de l’audit juridictionnel.Aucun audit indépendant n’a été réalisée

0

9(c) – Le système de contrôle interne fournit des informations actualisées sur l’observation des normes pour permettre à la direction de prendre les

Ces critères ne sont pas remplis, puisqu’il n’existe pas de système de contrôle interne fonctionnel.

0

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mesures qui s’imposent

(a) il existe des normes écrites permettant à la cellule de contrôle interne de signaler les problèmes à la direction en fonction de l’urgence de la question. (b) Il existe une procédure établie qui consiste à communiquer à la direction des rapports périodiques et réguliers pendant toute l’année. (c) La périodicité définie et les normes écrites sont observées.

9 (d) – Les systèmes de contrôle interne sont suffisamment bien définis pour permettre la réalisation d’audits de performance

Il existe des procédures de contrôle interne, y compris un manuel définissant les critères relatifs à cette activité qui est largement accessible à tout le personnel.

Le contrôle interne est observé de manière inégale. Des marchés non contrôlés par la DGMP peuvent être engagés et payés. D’une manière générale le contrôle interne ne fonctionne pas et ne peut server de référence pour l’évaluation de performances.

1

9(e) – Les auditeurs sont suffisamment informés des dispositions relatives à la passation de marchés et des systèmes de contrôle pour effectuer des audits de qualité concourant au respect des normes

Il n’existe aucun système pour assurer la formation des auditeurs, dans la mesure où il n’y est même fait l’obligation des audits pour évaluer la performance de l’organe en charge de la passation de marchés.

0

10. Efficacité du mécanisme d’appel 10(a) – Les décisions sont arrêtées sur la base des informations disponibles, et la décision finale peut être réexaminée et jugée par un organe (ou autorité) dotée de pouvoirs d’exécution aux termes de la loi

(a) Les décisions sont rendues sur la base des éléments d’appréciation disponibles soumis par les parties à un organe désigné qui a le pouvoir d’émettre une décision non susceptible de recours et ayant un caractère contraignant, à moins qu’elle soit renvoyée devant un organe d’appel.

(b) Il existe un organe d’appel qui a le pouvoir de réviser les décisions de l’institution chargée de l’examen des plaintes et émet des décisions sans appel et exécutoires.

(c) Il y a des délais indiqués pour le dépôt et l’examen des plaintes ainsi que pour l’émission des décisions, lesquels ne

Le système remplit bien les critères établis à l’alinéa (a) à (c), compte tenu des dispositions des articles 69, 70, 71 et 72 du Code des Marché. Toutefois, l’organe ne fonctionne pas. Une seule plainte a été enregistrée depuis sa création, selon la DGMP.

3

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doivent pas inutilement retarder le processus de passation des marchés.10(b) – Le mécanisme d’examen des plaintes a la capacité de traiter efficacement les plaintes et est un moyen de faire appliquer les mesures de redressement imposées

Le système tel que prévu aux articles 69 à 74 du Code définit bien les conditions et les délais de prise des décisions ainsi que les mécanismes d’exécution. .

3

10 (c) – Le système fonctionne de manière impartiale, les effets des décisions étant équilibrés et justifiés sur la base des informations disponibles.

Les procédures régissant le processus de prise de décision de l’organe d’examen prévoient que les décisions :

(a) soient basées des informations ayant un lien avec l’affaire

(b) soient équilibrées et sans parti pris au vu des informations relatives à l’affaire

(c) puissent être soumises à l’examen d’un organe supérieur

(d) donnent lieu aux réparations nécessaires pour corriger l’application déficiente du processus ou des procédures

Il n’existe pas de directives qui imposent que les décisions soient basées sur des informations ayant un lien avec l’affaire. En plus, l’évaluation de ce critère à partir de cas traités n’est pas possible, en raison de l’absence de saisine de l’organe de la part des soumissionnaires ou titulaires de marchés.

0

10(d) – Les décisions sont publiées et mises à la disposition de toutes les parties intéressées et du public

Le système ne prévoit pas de publication des décisions. 0

10(e) – Le système assure que l’organe d’examen des plaintes jouit des pleins pouvoirs et d’une indépendance totale pour le règlement des plaintes

La participation de la DGMP, qui abrite le Comité de conciliation chargé d’examiner les plaintes au stade de passation et en assure le secrétariat constitue une source de conflit d’intérêt, dans la mesure où la DGMP exerce le contrôle a priori des marchés.Il en est de même du Comité d’arbitrage, qui tranche les contentieux et litiges en dernier ressort. Ce comité est aussi constitué auprès de la DGMP qui en assure le Secrétariat.

0

11. Degré d’accès à l’information

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11(a) – Les informations sont publiées et diffusées grâce aux supports disponibles au moyen des technologies de l’information, lorsque cela est possible

Les informations sur la passation de marchés sont facilement accessibles dans les media largement diffusés et accessibles.

Les informations fournies sont centralisées en un lieu commun. Les informations sont pertinentes et complètes. Les informations permettant aux parties intéressées de comprendre les processus et dispositions relatifs à la passation des marchés et de suivre l’issue des procédures, les résultats et la performance.

Les informations sont difficiles à obtenir et leur disponibilité est très limités.

Il n’existe aucun système d’information publique en tant que tel et il est laissé à l’entité acheteuse le choix de publier ou non les informations.

Il n’existe pas de système d’information centralisée qui permette la disponibilité d’une information exhaustive sur les marchés.

1

12. Le pays s’est doté des mesures de promotion de l’éthique et de lutte contre la corruption

12(a) - Le cadre juridique et réglementaire pour la passation des marchés, y compris les documents d’appel d’offres et les documents relatifs aux contrats, comprennent des dispositions relatives à la corruption, à la fraude, aux conflits d’intérêt, et aux comportements contraires à l’éthique et énonce (soit directement ou par référence à d’autres lois) les mesures qui peuvent être prises face à de tels comportements

La loi ou les règlements relatifs à la passation des marchés énoncent cette disposition obligatoire et donnent des instructions précises sur la manière d’incorporer cette question dans les documents d’appel d’offres. Les documents d’appel d’offres contiennent des dispositions adéquates sur la fraude et la corruption.

La loi ou les règlements sur la passation

Le cadre juridique et réglementaire n’impose pas clairement l’obligation d’inclure ces dispositions dans les documents, mais fait de la fraude et de la corruption des actes répréhensibles au regard de la loi (Article 68 du Code). Peu de documents d’appel d’offres contiennent des dispositions faisant référence à la fraude et à la corruption.

1

- 39 -


des marchés énoncent cette disposition obligatoire mais ne donnent aucune instruction sur la manière d’incorporer cette question dans les documents d’appel d’offres, laissant cela au choix des organismes acheteurs. Les documents d’appel d’offres abordent généralement cette question, mais pas de manière systématique.

Le cadre juridique et réglementaire n’impose pas clairement l’obligation d’inclure ce langage dans les documents, mais fait de la fraude et de la corruption des actes répréhensibles au regard de la loi. Peu de documents d’appel d’offres contiennent un langage approprié faisant référence à la fraude et à la corruption.

Le cadre juridique ne fait pas directement mention de la fraude, de la corruption ou des comportements contraires à l’éthique et des conséquences qu’ils entraînent. Les documents d’appel d’offres ne traitent pas généralement de la question.

12(b) – Le système juridique définit les responsabilités et les sanctions concernant les individus et entreprises jugés coupables de s’être livrées à des pratiques frauduleuses ou de corruption

Le cadre juridique remplit de critère concernant la définition de la fraude e et la corruption dans la passation des marchés et précise les responsabilités individuelles et les conséquences pour les fonctionnaires et les entreprises privés ou les individus jugés coupables de fraude ou de corruption dans la passation de marchés, sans préjudice des autres dispositions prévues par le droit pénal (Article 68 du Code des Marchés Publics).

3

12( c) – Il y a des raisons de penser que les jugements et les sanctions sont exécutés

L’évaluation rien ne permet d’affirmer que les lois sont effectivement appliquées. Il n’y a pas de données disponibles.

0

12 (d) – Il existe des mesures spéciales pour prévenir et détecter la fraude et la corruption dans la passation des marchés publics

Le gouvernement a isolé les activités de lutte contre la corruption qui ne sont pas assez bien coordonnées pour constituer un programme intégré et efficace. Il n’existe pas de mesures spéciales pour la détection et la prévention de la corruption liée à la passation des marchés.L’Inspection Supérieure Contre la Corruption (ISCC) rattachée à l’Assemblée National Populaire (Parlement), qui a été mise en place pour lutter contre la corruption de façon générale, ne dispose pas de réelles capacités opérationnelles d’un organe indépendant de lutte contre la corruption, faute des moyens. Il

1

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s’y ajoute la lourdeur de la procédure pour la mise en œuvre des conclusions des ’enquêtes, qui doivent être soumises au Ministère Public qui ne donne jamais de suite Il conviendrait, pour donner plus d’efficacité, de conférer à l’ISCC la compétence de saisir directement le juge d’instruction près du Tribunal Régional de Bissau après la conclusion de ses enquêtes en vue de sa qualification et remise ultérieure au Tribunal Criminel.

12(e) – Les parties prenantes (secteur privé, société civile et bénéficiaires ultimes des achats/utilisateurs finaux) sont favorables à la création d’un marché des approvisionnements réputé pour son intégrité et son respect de l’éthique(a) Il existe des organisations de la société civile fortes et crédibles qui exercent un audit et un contrôle social. (b) Les organisations bénéficient de garanties de la part du gouvernement pour exercer leur fonction, sont assurées de sa coopération dans leurs activités et sont généralement promues et respectées par le public. (c) Il y a lieu de penser que la société civile contribue à façonner et à améliorer l’intégrité de la passation de marchés publics.

Il n’y a pas de réelle association du secteur privé et de la société civile au fonctionnement du système.Le Comité national de Suivi des Réformes comprend des membres du secteur privé et de la société civile, mais n’est pas véritablement opérationnelle, expliquant la non transposition des Directives de l’UEMOA, qui préconisent une régulation tripartite Etat – Secteur privé – Société civile.

0

12(f) – Le pays doit être doté d’un mécanisme sûr pour la dénonciation des comportements frauduleux, de corruption ou contraires à l’éthique

Il n’existe pas de mécanisme sécurisé de dénonciation des cas de fraude, de comportement contraire à l’étique et de corruption

0

12(g) – Existence de Codes de conduite/Codes d’éthique pour les participants intervenant dans certains aspects des systèmes de gestion des finances publiques, qui prévoient également la divulgation des informations par les acteurs occupant des postes de décision.

Le système remplit les critères suivants :

Il n’existe pas un tel code de conduite, ni de code d’éthique.

0

- 41 -


(a) Il existe un code de conduite ou d’éthique pour les responsables gouvernementaux contenant des dispositions particulières concernant les personnes intervenant dans la gestion des finances publiques, notamment la passation de marchés

(b) Le Code définit les responsabilités relatives à la prise des décisions et soumet les décideurs aux dispositions spécifiques relatives à la divulgation des informations financières

(c) Le respect du Code revêt un caractère obligatoire et les conséquences sont d’ordre administratif ou pénal

- 42 -

5. ÉVALUATION DES RISQUES5.1 Les risques associés aux insuffisances constatés pèsent sur le système de passation des marchés publics. Son analyse doit intégrer une approche transversale de l’évaluation par pilier.

5.2 Le risque réglementaire est clair : les risques associés à la réforme réglementaire restent importants, même en cas de transposition des directives de l’UEMOA s’il n’est pas remédié aux faiblesses des dispositifs de contrôle, d’audit et de sanctions, et aux conflits d’intérêt dans l’exercice du contrôle, observés au niveau du Pilier IV. Un pourcentage important de marchés passés de gré à gré échappe au contrôle de la DGMP, alors qu’il s’agit de marchés budgétisés. Avec la transposition des Directives de l’UEMOA sur les marchés publics, la situation pourrait s’améliorer et les dérapages réduits. Compte tenue des faiblesses constatées, surtout, au niveau du pilier IV, où les dispositifs de contrôle, d’audit, de sanction, de règlement des différends ne sont pas encore effectifs, les risques associés à la réforme réglementaire restent importants, tant il est vrai également que le nombre de cas de recours aux procédures non concurrentielles même réduit n’est pas de nature à améliorer la transparence du système si le dispositif institutionnel de contrôle n’est pas mieux structuré et doté d’outils de détection des fraudes, efficients. D’où la nécessité de renforcer les moyens d’intervention de l’ISCC, qui pourra jouer un rôle supplétif à coté de l’organe de régulation qui sera mis en place, en particulier lors de la phase d’enquête en matière de corruption ou des fraudes.

5.3 Le risque institutionnel est également important, tant que le visa de la DGMP continuera d’être contourné sans conséquence sur l’approbation des marchés, et aussi, tant la DGMP, les autorités contractantes et des institutions comme l’ISLC ne seront pas dotées des ressources humaines et matérielles nécessaires à l’exécution de leurs missions respectives. Des solutions visant à améliorer l’intégration du système des marchés publics avec le système de gestion des finances publiques devraient être vite mises en place. . La mise en place du système intégré de gestion des marchés publics (SIGFIP), en cours, constitue une opportunité à saisir. Un Système de Gestion des Marchés publics (SYGMAP), disposant d’un interface avec le SIGFIP, pourrait être développé en parallèle.

5.4 Le risque opérationnel est important; il n’y a pas de bon système de passation des marchés sans stratégie d’évaluation et de renforcement des capacités. Sans un tel dispositif, il ne peut pas y avoir de développement du système qui favoriserait l’émergence de structures de passation de marchés pérennes et d’un corps de spécialistes en passation de marchés. Il existe aussi un risque « secteur privé » si le système ne permet pas l’émergence d’un cadre qui favoriserait l’accès de ce secteur à la commande publique, dans des conditions transparentes. Le risque opérationnel restera également élevé en en l’absence de rationalisation du dispositif des acquisitions au niveau de l’Administration. Dans un contexte où la moyenne annuelle des marchés passés par département ministériel tourne autour de un (1), tout programme de renforcement de capacités risque de s’avérer inefficace et inutilement coûteux, du fait de l’absence d’opportunités suffisantes d’application des enseignements reçus, de la part des formés. Aussi, la mise en place d’une unité centrale chargée des acquisitions s’avère-t-elle critique.

5.5 Le risque « intégrité » doit être pris en compte, pour constituer le pilier du système et devrait être appréhendé comme le cœur de la fonction de régulation à défaut de disposer d’un

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système judiciaire efficient. Il convient de développer rapidement une stratégie globale de lutte contre la corruption intégrant un dispositif spécifique et coordonné en relation avec le système de gestion des marchés publics. Dan ce cas, une collaboration étroite ente l’ISCC et l’organe de régulation des marchés publics peut être nécessaire pour l’accomplissement de la mission de cette dernière de façon la plus efficace. Ces risques sont pris en compte dans le cadre du plan d’actions.

6. RECOMMANDATIONS6.1 Les recommandations de la revue sont précisées et détaillées dans les paragraphes qui suivent et sont présentées sous forme d’actions à mener à court terme et moyen termes, au niveau de chaque pilier. Elles sont également présentées sous forme de tableau à la fin de la présente section.

Au niveau du Pilier I

6.2 A court terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) une transposition rapide des Directives de l’UEMOA, aussi bien dans la Loi cadre que dans le Code et ses textes d’application.

6.3 A moyen terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) élaborer des manuels de procédures de passation des marchés à l’intention des acteurs gouvernementaux et des candidats aux marchés ; (ii) élaborer des dossiers types d’acquisition et des guides pratiques à l’usage des autorités contractantes.

Au niveau du Pilier II

6.4 A court terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) prendre un texte rappelant aux autorités contractantes l’obligation de soumettre les dossiers de marchés au contrôle de la DGMP et soumettant l’engagement préalable des dépenses sur marchés au visa de la DGMP ; (ii) doter la DGMP des moyens matériels nécessaires pour son fonctionnement et rendre effectif le paiement des indemnités du personnel, prévues par la réglementation ; et, (iii) mettre en place un organe de régulation, conforme aux Directives de l’UEMOA et dont le financement serait assuré par une redevance de régulation prélevée sur les marchés, et le rendre opérationnel en nommant les membres du Conseil de Régulation et le personnel clé du secrétariat permanent.

6.5 A moyen terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) développer un Système de Gestion Electronique des Marchés Publics (SYGMAP) dont l’interface avec le SIGFIP serait assuré ; (ii) développer une stratégie globale de développementd des capacités sur les marchés publics, tenant compte des rôles et responsabilités des acteurs de la chaine de passation et d’exécution des marchés.

Au niveau du Pilier III

6.6 A court terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) créer une unité centrale chargée des acquisitions de l’Administration, (ii) prendre un texte pour définir la

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responsabilité de l’archivage de la documentation sur les marchés, en listant les pièces concernées, et (iii) développer des sessions ponctuelles de formation du secteur privé et de la société civile, en attendant l’élaboration d’une stratégie globale de formation.

6.7 A moyen terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) développer une réglementation claire et des mesures coercitives pour garantir des certifications de service fait appropriées, (ii) adopter une loi pour définir un cadre juridique pour le partenariat public / privé.

Au niveau du Pilier IV

6.8 A court terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) réviser la Loi créant l’Inspection supérieure de Lutte contre la Corruption (ISCC) afin de lui permettre une saisine directe du Tribunal à l’issue de ses investigations, (ii) doter l’ISCC des moyens humains et matériels nécessaires pour son fonctionnement, et (iii) Publier trimestriellement dans un journal national de grande diffusion les résultats d’attribution des marchés négociés, des marchés passés par appel d’offres et des conventions de délégation de service public.

6.9 A moyen terme, le Gouvernement devrait prendre des mesures pour : (i) supprimer le visa du Tribunal de comptes au stade d’approbation des marchés et confiner les interventions de cette institution au contrôle a priori, (ii) dans le cadre des textes constitutifs du futur Organe de Régulation, prévoir l’affectation obligatoire d’un pourcentage de la redevance de régulation à l’audit annuel des marchés et créer l’obligation de conduire des audits annuels en matière des marchés publics, portant sur au moins 15% des marchés, et (iii) mettre en place un dispositif éthique propre aux marchés publics, qui indiquerait les cas de déclenchement d’investigations et les sanctions encourues.

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EVALUATION DU SYSTEME DE PASSATION DES MARCHES PUBLICS- Tableau des recommandations –

Pilier Actions à entreprendre (1)Période d’exécution

Court Terne

Moyen Terme

Pilier I

1. Préparer et adopter un nouveau cadre législatif et réglementaire des Marchés Publics en transposant les Directives 04 et 05 de l’UEMOA, relatives aux marchés publics, et prenant en compte la mise en place d’une unité centrale chargée des acquisitions ;2. élaborer des manuels de procédures de passation des marchés à l’intention des acteurs gouvernementaux et des candidats aux marchés3. Préparer et adopter des documents standards d’appel d’offres, ainsi que les guides pratiques destinés aux acheteurs publics.

X

X

Pilier II

1. Prendre un texte rappelant aux autorités contractantes l’obligation de soumettre les dossiers de marchés au contrôle de la DGMP et soumettant l’engagement préalable des dépenses sur marchés au visa de la DGMP ;2. Renforcer la DGMP en moyens matériels nécessaires pour son fonctionnement ;3. rendre effectif le paiement des indemnités du personnel de la DGMP, prévues par la réglementation 4. Mettre en place un organe de régulation, conforme aux Directives de l’UEMOA et dont le financement serait assuré par une redevance de régulation prélevée sur les marchés, et le rendre opérationnel en nommant les membres du Conseil de Régulation et le personnel clé du secrétariat permanent. 5. Mettre en place le système intégré de gestion des marchés publics en le reliant au système de gestion des finances publiques déjà mis en place au sein du Ministère des Finances.6. Développer une stratégie globale de renforcement des capacités sur les marchés publics, tenant compte des rôles et responsabilités des acteurs de la chaine de passation et d’exécution des marchés.

X

X

X

X

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Pilier Actions à entreprendre (1)Période d’exécution

Court Terne

Moyen Terme

Pilier III

1. Mettre en place une unité centrale chargée des acquisitions de l’Administration ;2. prendre un texte pour définir la responsabilité de l’archivage de la documentation sur les marchés, en listant les pièces concernées ;3. développer des sessions ponctuelles de formation du secteur privé et de la société civile, en attendant l’élaboration d’une stratégie globale de formation4. Mettre en place un mécanisme de partenariat entre les secteurs public et privé pou permettre le dialogue entre l’État et le secteur privé, et donner la possibilité à ce dernier de s’exprimer sur les pratiques de l’État qui sont susceptibles de saper la compétitivité du secteur privé ; 5. développer une réglementation claire et des mesures coercitives pour garantir des certifications de service fait appropriées

X

X

X

X

Pilier IV

1. Réviser la Loi créant l’Inspection supérieure de Lutte contre la Corruption (ISCC) afin de lui permettre une saisine directe du Tribunal à l’issue de ses investigations

2. Doter l’ISCC des moyens humains et matériels nécessaires pour son fonctionnement ;

3. Publier trimestriellement dans un journal national de grande diffusion les résultats d’attribution des marchés négociés, des marchés passés par appel d’offres et des conventions de délégation de service public ;

3. Revoir le rôle de la Cour des Comptes, en matière des contrôles a priori en ce qui concerne le visa obligatoire donné parte cette juridiction à la fin du processus d’attribution du contrat et limiter son rôle à des contrôle a posteriori a travers les audits des marchés passés.

4. Créer l’obligation de conduire des audits annuels en matière des marchés publics, portant sur au moins 15% des marchés ;

5. mettre en place un dispositif éthique propre aux marchés publics, qui indiquerait les cas de déclenchement d’investigations et les sanctions encourues.

X

X

X

X

X

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Annexe 1: Passation des Marchés -Tableau Récapitulatif OCDE/CAD

Indicateurs de Base OCED/CAD Notes par composante Note Note Moy / 3a b c d e F g h

Pilier I – Cadre législatif et réglementaire

IB-1Le cadre législatif et réglementaire de passation des marchés publics est conforme aux normes convenues et respecte les obligations en vigueur

3 2 1 1 3 2 1 1 14/24(58%)

1,8

IB-2 Existence de règlements d’application et documentation

2 1 0 2 0 2 7/18(39%)

1,2

RESULTAT PILIER I 21/42(50%)

1,5

Pilier II. Cadre institutionnel et capacités de gestion

IB-3Le dispositif de passation des marchés publics est intégré et bien incorporé dans le système de gouvernance du secteur public

1 1 3 0 5/12(42%)

1,3

IB-4 Le pays est doté d’un organe normatif/réglementaire fonctionnel

3 2 2 0 7/12(58%)

1,8

IB-5 Existence de capacités de développement institutionnel

0 0 1 0 1/12(8%)

0,3

RESULTAT PILIER II 13/36(36%)

1,1

Pilier III. Opérations d’achat et pratiques du marché

IB-6 Les opérations et les pratiques d’approvisionnement du pays sont efficientes

0 0 0 3 3/12(25%)

0,8

IB-7 Fonctionnalité du marché des achats gouvernementaux

1 1 1 2 5/12(42%)

1,3

IB-8 Existence de dispositions relatives à la gestion des marchés et à la résolution des litiges

2 3 2 7/9(78%)

2,3

RESULTAT PILIER III 15/33(45%)

1,4

Pilier IV. Intégrité et transparence du dispositif de passation de marchés publics

IB -9 Le pays est doté de mécanismes efficaces de contrôle et d’audit

0 0 0 1 0 1/15(7%)

0,2

IB-10 Efficacité du mécanisme d’appel 3 3 0 0 0 6/15(40%)

1,2

IB-11 Degré d’accès à l’information 1 1/3(33%)

1

IB-12 Le pays s’est doté des mesures de promotion de l’éthique et de lutte contre la corruption

1 3 0 1 0 0 0 5/21(24%)

0,7

RESULTAT PILIER IV 13/54(24%)

0,7

RESULTAT GLOBAL 62/65(38%)

1,2

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Annexe 1: Liste des documents consultés

1. Le Rapport CIFA 2006;2. Le document de méthodologie OCDE pour l’évaluation des systèmes de passation des

marchés;3. Les Directives de l’UEMOA sur les marchés publics;4. La Table des Matières du PEMFAR 2009;5. Le Programme de Réformes et de Renforcement des Capacités de l’Administration

Publique de la Guinée-Bissau;6. Les suivants textes qui régissent la passation des marchés en Guinée-Bissau :

a) Le Décret-loi n.º 2/2002, portant sur la modernisation de la passation des marchés publics;

b) Le Décret-loi n. º 3/2002, relatif à la maitrise d’ouvrage déléguée;

c) Le Décret-loi portant Code des Marchés Publics;

d) Le Décret n.º 4/2002, portant les disposition particulières relatives aux Marchés Publics;

e) Le Décret n. º 5/2002, relatif à la création de la Direction Générale des Marchés Publics;

f) Le Décret n. º 6/2002 portant l’organisation et le fonctionnement de la DGMP;

g) Le Décret n. º 7/2002, fixant les avantages alloués a certains membres du personnel de la DGMP;

h) Le Décret n. º 8/2002, déterminant le cadre organique général de la DGMP;

i) Le Décret n.º 9/2002, relatif à l’organisation des directions administratives et financières.

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