2013.01.07 - UNPI - Reponse

Aff. SA 34751 (2012/CP) FR Réponse UNPI – 07.01.2013

REPONSE DE L’UNPI A LA LETTRE DE LA COMMISSION

I. Récapitulatif de la lettre de la Commission du 6 novembre 2012

1. Dans sa lettre du 6 novembre 2012, la Commission indique qu’à première vue, elle est convaincue par les arguments avancés par les autorités françaises concernant la légalité des aides d’État pour les organismes d'habitations à loyer modéré (« organismes HLM »)1. La Commission cite les arguments suivants:

• « Les critères d’attribution du logement social permettraient, tout en veillant à la mixité sociale, de loger les personnes les plus défavorisées. »

• « Les aides à la pierre constituent par construction une subvention d’équilibre prenant en compte (i) le coût de l’investissement, (ii) la capacité d’autofinancement et d’endettement de l’organisme HLM bénéficiaire et (iii) les loyers maximaux réglementaires que cet organisme pourra collecter auprès de ses futurs locataires. Un tel mécanisme permettrait de s’assurer, ex ante, au moment de l’octroi de l’aide, que la compensation n’excède pas les coûts estimés du projet de construction de logement social. »

• « Les dispositifs de contrôle du respect des obligations de service public mis en œuvre notamment par la MIILOS (Mission interministérielle d’inspection de logement social) et la Cour des comptes permettraient de restreindre les possibilités de surcompensation des organismes HLM. »

• « Dans l’hypothèse toutefois, où de telles surcompensations se produiraient, le mécanisme de « péréquation HLM » assurerait qu’elles soient réinvesties dans de nouveaux projets de construction de logement social. »

2. La Commission invite l’UNPI à démontrer avec des exemples concrets que les critères fixés par le droit européen ne sont pas respectés.

3. Par la présente, l’UNPI entend démontrer, sur la base des chiffres officiels publiés par les autorités françaises que les chiffres fournis à la Commission qui ne sont pas systématiquement accompagnés de documents justificatifs, ne correspondent en rien aux chiffres publiés au niveau national, que la Commission n’a pas reçu l’ensemble des informations qu’elle aurait du recevoir, et que les arguments de la France ne sont pas fondés :

1 En vertu de l’article L411-2 du Code de Construction et de l’Habitation, les organismes HLM comprennent les offices publics d’habitat (OPH), les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA d’HLM), les sociétés anonymes coopératives de production, les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré et les fondations d'habitations à loyer modéré. Les Sociétés d’Economie Mixte sont des organismes HLM qui cotisent à la CGLLS.

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Aff. SA 34751 (2012/CP) FRRéponse UNPI – 07.01.2013

(i) Montants d’aide – au moins 6 fois plus élevé que prétendu. Le gouvernement français prétend que le montant total des aides d’État n’est que d’environ EUR 4.8 Md par an au niveau national. Selon la Cour des comptes française, l’effort public en 1999 – au seul niveau national – était déjà de EUR 25.43 Md par an (sans compter les aides au niveau régional et local qui sont d’un montant au moins équivalent, selon la Cour des comptes2). Ce niveau a clairement été retenu. Les « Chiffres Clés » des années 2010, 2011 et 2012, et autres documents publiés par le gouvernement français comprennent un montant d’aides d’État de EUR 15 Md, ainsi qu’un montant d’autres aides de EUR 16 Md (au total EUR 31 Md par an) – sans compter de multiples subventions nationales et locales dont le montant est inconnu puisque non publié. Clairement, il est inacceptable de limiter le débat, comme le gouvernement français tente de le faire, à une fraction des aides réelles.

(ii) Organismes HLM et logements « oubliés ». La réponse française ne mentionne que les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA d’HLM) et les sociétés anonyme de HLM et les offices publics d’habitat (OPH), et elles oublient près d’un tiers du secteur. Les chiffres de la Caisse de Garantie du Logement Social française (CGLLS) montrent que dans les comptes du logement social publiés, un organisme HLM sur trois est omis (il manque 249 organismes HLMs au total, notamment les sociétés d’économie mixte (« SEM »). Dans ces chiffres, il manque aussi 16% des logements tenu par les organismes HLM (642.742 sur 4.683.303 logements). Clairement, le débat devrait inclure tous les organismes HLMs et tous leurs logements.

(iii) Périmètre d’activités des organismes HLM – 6 activités SIEG « oubliées ». Dans leur réponse, les autorités françaises ne mentionnent que le « SIEG de base » défini à la première phrase de l’article L411-2 du Code de Construction et de l’Habitation (CCH) qui fait référence à la location de logements destinés à des personnes de ressources modestes plafonnées sur base de convention (« PLUS » et « PLAI »3). Les autorités ne mentionnent pas que l’article L411-2 contient six (6) autres types d’activités telles que la construction pour la vente, location aux locataires de revenus plus élevés, etc.… (« SIEG étendu »).

2 Annexe 52, p. 207, note de bas de page No 68. Voir aussi Annexe 54 : En 1994, la Cour des Comptes a constaté que les pouvoirs locaux subventionnaient le logement social pour une part au moins équivalente à celle des aides centrales. Rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) – Enquêtes sur le logement – Tome II. 3 PLUS : Prêt locatif à usage social ; PLAI : Prêt locatif aidé d'intégration.

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(iv) Périmètre d’activités des organismes HLM – activités hors SIEG « oubliées ». Les autorités oublient également que les organismes HLM mènent d’autres activités « hors SIEG » purement commerciales, y compris la location de logements « non-conventionnés », la location de locaux commerciaux et de parkings, l’aménagement de terrains pour les municipalités … Par exemple, un des plus grands organismes HLM en France (Paris Habitat) comptabilise 4 147 locaux commerciaux et 42 990 parkings dans la capitale en 2011. Paris Habitat dispose également de 40% de logements « non-conventionnés ».

Il est clair qu’une évaluation du système de compatibilité au regard des règles SIEG de droit européen est impossible sans prendre en compte (i) la totalité des activités au titre du SIEG tel que défini dans la loi française, et (ii) les activités hors SIEG.

(v) Manque de séparation des comptes. Malgré la combinaison d’activités SIEG et hors SIEG, il n’y a aucune séparation des comptes entre les activités de logement social et les activités commerciales des organismes HLM, comme prescrit par la Directive 2006/111 (« Directive transparence »)4.

(vi) Absence de contrôle. Il n’y a pas de contrôle global, ni de mécanisme adéquat qui veille à ce qu’il n’y ait pas de surcompensation, que ce soit au niveau des projets individuels ou au niveau des organismes HLM. De nombreux rapports des Chambres régionales des comptes constate que plusieurs organisations de logement social ne sont soumis à aucun contrôle5.

(vii) Surcompensation. Entre 1998 et 2010, les organismes HLM ont obtenu des résultats financiers extraordinaires :

• Leur chiffre d’affaires a augmenté de 51%, passant de EUR 15.470 million à EUR 23.424 million;

• Leur bénéfice a été multiplié par 4 (pour les OPH) et même par 5 (pour les SA d’HLM), pour atteindre un bénéfice net de EUR 2.9 milliards ;

• Ils ont développé un excédent de trésorerie de EUR 10 Md ; • Ils ont accumulé une réserve de subventions non-dépensées de EUR

21.5 Md ; • Les OPH et les SA d’HLMs ont en moyenne un taux de rentabilité de

12.5%, à savoir plus de 10 fois plus élevé que dans le « parc privé » qui plafonne à 1%, comme les organismes HLM dans d’autres États membres) ;

• En 2009, le taux de bénéfice sur capitaux propres des OPH et SA HLM était de 17% en moyenne;

4 Directive de la Commission du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu’à la transparence financière dans certaines entreprises, JO L318/17 du 17.11.2006, « Directive transparence »). 5 Annexe 13 – Tableau des Audits.

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• Il y a plusieurs exemples d’organismes HLM avec un taux de rentabilité qui va jusqu'à 22%.

NB : Dans ce contexte, il faut noter l’importance des aides en comparaison avec les revenus du SIEG : les SA d’HLMs et les OPH reçoivent EUR 17 milliards de revenus locatifs « conventionnés ». Les aides d’Etat directes aux organismes HLM sont presqu’aussi importantes (au moins EUR 15.5 milliards), et avec les autres aides (au moins EUR 16 milliards), il est clair que le niveau des subventions est exorbitant (31.5 milliards sur EUR 47.5 milliards = 66%).

(vii) Pas de remboursement. Il n’y a aucun mécanisme de remboursement d’une

éventuelle surcompensation, ni de mécanisme pour reporter les surcompensations de moins de 10% sur la période suivante. Comme démontré ci-dessous, il y a plusieurs exemples où des surcompensations, bien qu’elles aient été constatées, sont restées sans suite.

(viii) Pas de réinvestissement. Le système de « péréquation » invoqué par les autorités françaises ne prévoit qu’un pourcentage minimal de réinvestissement du surplus total de compensation en violation de la Décision 2012/21/UE de la Commission du 20 décembre 2011 (« Décision SIEG »)6 dans la mesure où le produit annuel du système de péréquation représente seulement EUR 245 millions sur des réserves de dizaines de milliards d’euros).

(ix) Autres circonstances pertinentes. Les plafonds de loyers pour logements sociaux ne sont pas fixés annuellement en fonction du taux d’effort des locataires mais en fonction d’un écart constant de 20% vis-à-vis des loyers du secteur privé (qui inclut une gamme de logements très divers). Le but est donc de maintenir la position concurrentielle. D’autres questions plus générales persistent. La Cour des comptes constate que 75% des logements construits par les organismes HLM en 2009 sont « là où n’existent pas de besoins manifestes ».

(x) Besoin urgent d’agir. Le parlement français a adopté en décembre 2012 une loi qui augmente le pourcentage de logements sociaux de 20 à 25% que les communes concernées ont l’obligation légale de construire. Il est clair que ceci aggravera des problèmes existants, en particulier l’absence de besoins manifestes et de défaillances de marché. Un certain nombre de logements vacants appartenant au secteur public fait l’objet de publicité dans les journaux, allant jusqu'à offrir le premier loyer !

6 Décision de la Commission du 20 décembre 2011 relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général, JO L7/3 du 11.01.2012, « Décision SIEG ».

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(xi) Malgré les aides versées par l’Etat, les personnes les plus défavorisées restent sans logement. En témoigne l’initiative du Ministère qui envisage de réquisitionner un certain nombre de logements vacants dans le public (anciens bâtiments de bureaux, anciennes casernes, hôpitaux désaffectés) et le privé (logements dans la capitale appartenant à des banques, des compagnies d'assurance, l’Eglise, la SNCF) en application d’une ordonnance du 11 octobre 1945 en réponse à la crise du logement pendant la saison hivernale. Il est utile de souligner que depuis 10 ans, moins de 1% des constructions neuves est destiné à la population la plus pauvre bénéficiaire des logements les plus sociaux (« PLAI »). Les personnes les plus défavorisées ne sont alors pas logées.

4. En vertu de l’article 4(4) et de l’article 13(1) du règlement No 659/19997, la Commission est obligée d’ouvrir une procédure formelle d’examen notamment si, à la lumière des renseignements obtenus au cours de la procédure préliminaire d’examen, elle reste confrontée à des difficultés sérieuses d’appréciation de la mesure considérée. Cette obligation d’ouvrir la procédure formelle d’examen s’impose en particulier lorsque la Commission, après avoir examiné les informations communiquées par l’État membre concerné, (a) n’est pas « à même d’acquérir la conviction, au terme d’un premier examen, que cette mesure soit ne constitue pas une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1 CE [107(1) TFUE], soit, si elle est qualifiée d’aide, est compatible avec le marché commun », ou (b) ne peut pas « surmonter toutes les difficultés soulevées par l’appréciation de la compatibilité de la mesure considérée avec le marché commun »8.

NB : Si un champ d’application du SIEG extrêmement large n’est pas remis en cause (62.8% de la population française, rien que pour le « SIEG de base ») il est indispensable d’être d’autant plus strict sur les autres critères de compatibilité formelle (les critères concernant les contrôles, la séparation des comptes, les mécanismes pour éviter et corriger la surcompensation, etc.).

5. L’UNPI entend démontrer par la présente que l’incompatibilité du système avec les normes européennes est clairement établi. Au minimum, il existe des difficultés évidentes quant à l’appréciation de l’établissement de cette compatibilité. Des lors, l’ouverture d’une procédure formelle d’examen sur la base de l’article 108(2) TFUE s’avère nécessaire.

7 Règlement du Conseil No 659/1999 du 22 March 1999, JO L 83/1, 27.03.1999, p. 1-9. 8 Affaire T-289/03, British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd and BUPA Ireland Ltd v Commission, ECR [2008] II-081, para. 327-330.

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II. Montant total d’aides plus important que prétendu par la France

2.1 Montants d’aides d’État versés aux organismes HLM

6. Le gouvernement français prétend que le montant total des aides d’État versés aux organismes HLM n’est que de 4.8 milliards d’euros par an.9

7. Il est regrettable de constater que dans leur réponse à la Commission, les autorités françaises n’ont pas soumis les calculs correspondant à leurs estimations, ni les preuves au soutien de leurs arguments.

8. Afin de permettre une discussion précise sur la base des chiffres officiels, l’UNPI soumet les rapports suivants publiés par les autorités françaises :

• Les organismes de logement social, Chiffres-clés 2009 publiés par le Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement. Le logement social en France – Situation financière et indicateurs des SA d’HLM et des OPH – Définition des Ratios – Juillet 201110 ;

• Les organismes de logement social, Chiffres-clés 2010 publiés par le Ministère de l’Ecologie, du Développement durable, des Transports et du Logement. Le logement social en France – Situation financière et indicateurs des SA d’HLM et des OPH – Définition des Ratios – Septembre 201211 ;

• Rapport public annuel de la Cour des Comptes – Le suivi et le contrôle des operateurs de logement social, 200212 ;

• Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012 – Le logement social : les priorités géographiques ;13

• Rapports de contrôle de la MIILOS et des Chambres Régionales des comptes et rapports annuels de certains OPH en France (par exemple Paris Habitat) 14

• Note d’analyse stratégique No. 264 publiée par le Centre d’Analyse Stratégique auprès du Premier Ministre – Février 201215 ;

9. Dans la présente, référence est faite aux chiffres soumis dans la réponse française chaque fois qu’ils semblent exacts ou qu’il n’existe aucune autre source. Sur base de ces chiffres, publiés par les autorités françaises elles-mêmes, il est clair que les autorités françaises omettent largement les aides accordés au niveau régional et local. Le montant d’aides d’État total est de plus de EUR 15.3 milliards par an. Ce montant n’inclut pas encore les aides dont le montant est inconnu (voir para. 12 ci-dessous).

9 Note à la Commission des autorités françaises en réponse à sa demande d’information, tableau p. 9. 10 Bilan et compte de résultats en Annexe 1. 11 Bilan et compte de résultats en Annexe 2. 12 Annexe 52. 13 Annexe 23. 14 Annexe 13 – Tableau des audits. 15 Annexe 3.

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10. Il est utile de rappeler la distinction qui doit être effectuée entre les aides d’Etat directes et sélectives et les autres compensations et subventions (EUR 16 milliards par an supplémentaires) versées aux organismes HLM au titre de la mission de SIEG. Il convient de les distinguer parce que ces autres compensations au titre de SIEG sont ouvertes à l’ensemble des bailleurs qu’ils soient privés ou publics. Elles seront examinées séparément au paragraphe 13.

11. En combinant les chiffres officiels consolidés sur l’année 2009 (l’année la plus récente pour la présentation de chiffres concrets), les aides d’Etat versées annuellement s’élèvent aux montants suivants :

Type d’aide Millions d’euros

Source des chiffres

Aides d’État au niveau national (incl. M€ 114 de subventions d’exploitation)

7 927 Réponse française, note d’analyse stratégique No. 264 au Premier Ministre, documents parlementaires devant le Sénat français, Chiffres-Clés 2009 et 2010

Aides locales connus (M€ 2219 + M€ 2320)

4 539 Réponse française, note d’analyse stratégique No. 264 au Premier Ministre, Chiffres-Clés 2009 et 2010

Participations employeurs 520 Réponse française, Chiffres-Clés 2009 et 2010 Solde des subventions d’investissement

2 352 Accumulation surcompensation € 19 252M depuis 2003 (voir para. 80, ci-dessous), Chiffres-Clés 2009 et 2010

Total aides d’État connues 15 338 N’inclut pas les montants inconnus Voir plus de détail dans le Tableau d’estimations de l’UNPI en Annexe16

12. Comme indiqué dans la plainte de l’UNPI, les catégories d’aides dont le montant exact reste inconnu sont les suivantes:

• L’achat de biens de l’Etat ou des collectivités en dessous du prix d’évaluation des domaines ;

• Les subventions RLF (Résidences de Logement des Fonctionnaires) par l’Etat et par les collectivités locales ;

• Les portages fonciers par les établissements publics fonciers locaux ;

• Les baux emphytéotiques avec les collectivités17 ;

• Les subventions aux associations et Foyers d’hébergement (reconnus comme bailleurs sociaux bénéficiant de subventions publiques nationales et locales, qui offrent des services dans les situations où les HLM ne le font pas)18 ;

16 Annexe 4. 17 Les baux emphytéotiques sont des baux de très longues durée (jusqu'à 99 ans) par lesquels le locataire obtient un droit d’occupation à titre gratuit, le prix du bail étant notamment constitué par la remise au bailleur, en fin de bail, des constructions sur le terrain de ce dernier. En pratique, ceci veut dire que les organismes HLM obtiennent un droit d’exploitation quasi-gratuit.

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• Les subventions du Fonds Européen de Développement Régional (FEDER) ;

• Les avances sans intérêt remboursables sur 35 ou 50 ans faites par les collectivités locales ;

• Les subventions d’exploitation ;

• Les subventions de recapitalisation ;

• Les subventions via la CGLLS ;

• La prise en charge des annuités et frais financiers d'emprunt ;

• Le doublement des Prêts à Taux Zéro par les collectivités locales.

2.2 Autres subventions bénéficiant les HLM

13. Comme indiqué au paragraphe 10 ci-dessus, les organismes HLM ne reçoivent pas seulement des aides d’État directes, mais également d’autres compensations au titre du SIEG. Ces dernières prennent la forme de compensations SIEG « non-sélectives » pour un montant total connu de plus de EUR 16 milliards.

14. Bien que pour la plupart omises dans la réponse française, elles sont ouvertes à tous et comprennent le montant total suivant :

Type d’aide Millions d’euros

Source des chiffres

Aides à la personne 13 515 Note d’analyse stratégique No. 264 au Premier Ministre

Avantages fiscaux 1 468 Réponse française, note d’analyse stratégique No. 264 au Premier Ministre

Autres subventions (mesures en faveur de l’investissement locatif, ANAH and PAH)

1 130 Note d’analyse stratégique No. 264 au Premier Ministre

Total 16 113 N’inclut pas les montants inconnus Voir plus de détail dans le Tableau d’estimations de l’UNPI19

15. Des lors, sur la base des chiffres officiels publiés par les autorités françaises, le montant total d’aides versées aux organismes HLM au niveau local et régional est de EUR 31 Md par an, à l’exclusion des montants inconnus. La valeur des montants octroyés chaque année aux bailleurs publics est donc très importante. Comme indiqué dans la paragraphe 3(vii), les aides directes et indirectes (EUR 31 Md) sont presque deux fois plus grands que les revenus des HLM et OPH (EUR 17 Md).

18 Le rôle essentiel que jouent ces associations et foyers souligne les carences du système qu’elles pallient et le fait que le SIEG d’amélioration des conditions d’habitat des personnes de revenus modestes n’est pas correctement rempli au bénéfice de l’ensemble des personnes défavorisées et de revenu modeste. 19 Annexe 4.

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2.3 Estimations de la Cour des Comptes

16. Le fait que les aides sont beaucoup plus importantes que ce que prétendent les autorités françaises, est confirmé par les estimations de la Cour de comptes. En 1999, la Cour des Comptes estimait le montant total de l’effort public – rien qu’au niveau national – à EUR 25.43 milliards20.

17. La Cour de comptes avait déjà établi en 1994 (la dernière fois que le secteur du logement social a été contrôlé dans son entièreté) que plusieurs sources d’aide coexistent, provenant notamment des régions, des villes et des collectivités locales, et que les pouvoirs locaux subventionnent également le logement social, dans une mesure au moins équivalente d’aides centrales « à la pierre » et « à la personne ».21

18. Cela signifie que, les montants réels sont énormes, et ne correspondent en rien aux chiffres minimes fournis par les autorités françaises.

19. Encore une fois, il est surprenant de constater que les chiffres plus réalistes, publiés par la Cour des comptes et le ministère compétent, ont été complètement omis dans la réponse française.

2.4 Aides « sélectives » aux bailleurs privés ?

20. Le gouvernement français prétend que les bailleurs privés sont eux aussi bénéficiaires d’aides spécifiques. Dans les aides mentionnées par les autorités françaises, il manque une importante distinction entre trois types de destinataires :

• les bailleurs publics au titre de leur mission de SIEG,

• les bailleurs privés, actifs dans le secteur du logement social et

• les propriétaires occupants, qui ne sont pas concernés par les objectifs de SIEG mais qui reçoivent certaines aides à la personne ou avantages fiscaux.

21. Les propriétaires occupants ne louent pas leurs maisons aux tiers. Ils ne retirent aucun revenu de leur logement et en leur capacité de propriétaires, ils ne sont pas des operateurs économiques ni des « entreprises » au sens du droit de la concurrence. Dès lors, tout montant d’aide qu’ils perçoivent n’est pas pertinente pour l’évaluation de la distorsion de concurrence entre bailleurs publics et privés.

20 Annexe 44, Rapport public annuel de la Cour des Comptes – Le suivi et le contrôle des operateurs de logement social, 2002. 21 Voir tableau page 15 de l’Annexe 54 - la Cour des comptes – Rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) – Enquêtes sur le logement – Tome II.

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22. Il est vrai qu’il y a des montants très limités d’aides qui sont accordés à certains bailleurs privés qui investissent dans les bâtiments aux loyers fixés annuellement par circulaire de l’Etat22. Par exemple, les aides de l’ANAH sont versées aux bailleurs privés contre un engagement de louer pendant 9 ans au niveau de loyer très social.

23. Il est naturel que certaines mesures gouvernementales visent à encourager l’investissement locatif par les bailleurs privés dans le secteur du logement social. Il est utile de rappeler que le montant connu de ces aides reste minime (EUR 1,7 milliards) en comparaison avec les sommes versées aux bailleurs publics (EUR 15,3 milliards).

III. Périmètre d’activités des organismes HLM ne se limite pas au logement social

3.1 Les activités de « SIEG de base »

24. Contrairement à ce que prétendent les autorités françaises, le secteur d’activités des organismes HLM ne se limite pas seulement au locatif social. Les autorités françaises ne citent que la première phrase de l’article L411-2 du CCH, qui donne une définition de l’ « activité de base » des organismes HLM :

« la construction, l'acquisition, l'amélioration, l'attribution, la gestion et la cession de logements locatifs à loyers plafonnés, lorsqu'elles sont destinées à des personnes dont les revenus sont inférieurs aux plafonds maximum fixés par l'autorité administrative pour l'attribution des logements locatifs conventionnés dans les conditions définies à l'article L351-2 et dont l'accès est soumis à des conditions de ressources. »

25. En pratique, ce « SIEG de base » signifie que les organismes HLM construisent et louent des logements « PLAI », « PALULOS » et « PLUS »23 aux personnes dont les revenus sont inférieurs aux plafonds correspondants pour chaque catégorie de logement social.

26. Dès lors, les plafonds PLAI/PLUS permettent d’inclure une grande majorité de la population française. C’est cette activité de base que la réponse française justifie par l’objectif de mixité sociale énoncé à l’article L411 CCH (p. 1 et 4 de la réponse française):

22 Annexe 22 -- Circulaire annuelle du Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, 1er février 2012.

23 PLAI ou Prêt locatif aidé d’intégration pour les logement « très sociaux », PLUS ou Prêt locatif à usage social pour les logements décrits par les autorités françaises comme « le produit standard du logement locatif social». Enfin, PALULOS correspond à la Prime d’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale.

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« Le pourcentage de personnes pouvant accéder à un logement social sous plafond PLUS est de 62,8 % de la population française. Ce pourcentage permet de mettre en œuvre un des objectifs fixés par le législateur au SIEG qui est celui de favoriser la mixité sociale (L411 du CCH). 82% des ménages ouvriers, 61% des ménages de salariés, et 22% des ménages cadres se trouvent sous les plafonds d’éligibilité du PLUS24.»

27. Pour information, les plafonds au 1er janvier 2013 pour les logements sociaux (« PLAI ») et (« PLUS ») sont indiqués dans le tableau ci-dessous :

Composition du foyer Logement financé à l'aide d'un PLAI25 Logement financé à l'aide d'un PLUS26

Personne supplémentaire

+ 4.378 € + 7.960 €

Catégorie 1 12.549 € 22.814 €

Catégorie 2 20.459 € 34.096 €

Catégorie 3 26.818 € 44.697 €

Catégorie 4 29.354 € 53.365 €

Catégorie 5 34.919 € 63.493 €

Catégorie 6 39.296 € 71.447 €

*Paris et communes limitrophes. Les limites dans d’autres communes sont ±20% moins élevées

3.1 Les activités de « SIEG étendu »

28. Il est surprenant de constater que le gouvernement français omet les six autres activités définies au même article L411-2 du CCH:

(1) « Font toutefois partie du service d'intérêt général les opérations destinées à des personnes de revenu intermédiaire dont les ressources ne dépassent pas les plafonds fixés au titre IX du livre III, lorsque les logements correspondants représentent moins de 10 % des logements locatifs sociaux mentionnés à l'article L302-5 détenus par l'organisme » ; (soulignement ajouté)

(2) « la réalisation d'opérations d'accession à la propriété destinées à des personnes dont les revenus sont inférieurs aux plafonds maximum, majorés de 11 %, fixés par l'autorité administrative pour l'attribution des logements locatifs conventionnés dans les conditions définies à l'article L351-2 et dont l'accès est soumis à des conditions de ressources » ; (soulignement ajouté)

24 Point 15 du Tableau en annexe de la Réponse des autorités françaises aux services de la Commission, suite à la plainte de l’UNPI auquel l’UNPI répond point par point – Annexe 5. 25 Arrêté du 28 décembre 2012 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les organismes HLM et des nouvelles aides de l'État, JORF n° 304 du 30 décembre 2012 – Page 21118. 26 Ibid.

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(3) « Font toutefois partie du service d'intérêt général, dans la limite de 25 % des logements vendus par l'organisme, les opérations destinées à des personnes de revenu intermédiaire dont les ressources dépassent les plafonds maximum susmentionnés sans excéder les plafonds fixés au titre IX du livre III, majorés de 11 %, lorsque l'ensemble des opérations sont assorties de garanties pour l'accédant dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat » ; (soulignement ajouté)

(4) « la gestion ou l'acquisition en vue de leur revente, avec l'accord du maire de la commune d'implantation et du représentant de l'Etat dans le département, de logements situés dans des copropriétés connaissant des difficultés importantes de fonctionnement ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde en application de l'article L615-1 ou d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat visée à l'article L303-1 ainsi que, pour une période maximale de dix ans à compter de la première cession, la gestion des copropriétés issues de la cession des logements locatifs mentionnés au neuvième alinéa tant que l'organisme vendeur y demeure propriétaire de logements » ; (soulignement ajouté)

(5) « les services accessoires aux opérations susmentionnées » ;

(6) « Au titre de la mission d'intérêt général que constitue la recherche de la mixité sociale et de la diversité de l'habitat, les organismes d'habitations à loyer modéré peuvent exercer les compétences d'aménagement, d'accession et de prestations de services prévues par les textes qui les régissent ».

29. Alors même que les plafonds correspondant à l’activité de base des organismes HLM concernent environ 62.8% de la population, le SIEG entend aussi inclure les mêmes opérations lorsqu’elles sont destinées à des personnes percevant des revenus intermédiaires, c'est-à-dire jusqu'à 30% et 80% au dessus du niveau de ressources modestes (correspondant par exemple dans la région parisienne à EUR 3 422 par mois pour une personne seule).

30. Dès lors, contrairement à ce qu’affirment les autorités françaises, le pourcentage total de la population concernée par le SIEG n’est pas de 62.8% (qui ne concernent que le « SIEG de base ») mais potentiellement beaucoup plus élevé (incluant le « SIEG étendu »). Dès lors, les informations fournies par les autorités françaises à la Commission ne sont pas complètes.

31. Pour information, les plafonds au 1er janvier 2013 pour les logements « intermédiaires » (« PLS » et « PLI ») sont indiqués dans le tableau ci-dessous :

Composition du foyer Logement financé à l'aide d'un PLS27 Logement financé à l'aide d'un PLI28

27 130 % plafonds PLUS : Arrêté du 3 mai 2001 modifiant l'arrêté du 29 juillet 1987 publié au JORF du 12 mai 2001. 28 180 % des plafonds PLUS : Arrêté du 29 juillet 2004 publié au JORF du 31 juillet 2004.

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Composition du foyer Logement financé à l'aide d'un PLS27 Logement financé à l'aide d'un PLI28

Personne supplémentaire + 10.348 € + 14.328 €

Catégorie 1 29.658 € 41.065 €

Catégorie 2 44.324 € 61.372 €

Catégorie 3 58.106 € 80.454 €

Catégorie 4 69.374 € 96.057 €

Catégorie 5 82.540 € 114.287 €

Catégorie 6 92.920 € 128.604 €

*Paris et communes limitrophes. Les limites dans d’autres communes sont ±20% moins élevées.

32. De plus, étant donné que le « droit au maintien dans les lieux » permet aux organismes HLM de continuer à louer jusqu’à ce que les revenus du locataire aient augmenté de telle sorte qu’ils dépassent un pourcentage de 200% des plafonds de ressources (donc EUR 257.000 par an pour Catégorie 6/PLI), la question se pose de savoir si l’activité de location de ces logements peut être raisonnablement définie comme « SIEG ».

33. Par ailleurs, bien qu’il existe une limite légale de 10% de logements dits intermédiaires, il s’avère qu’elle n’est pas respectée. L’exemple le plus pertinent est celui de l’OPH de Paris, un organisme HLM qui a près de 25% de logements à louer aux personnes de revenu intermédiaire.29

34. L’UNPI ne dispute pas le fait qu’il y ait des plafonds différents suivant la taille de la famille et suivant la région. Cependant, il est clair que les logements financés à l’aide d’un PLS/PLI et qui s’adressent aux personnes percevant des revenus intermédiaires prennent une importance démesurée. Dès lors la location de logements dit intermédiaires au delà de la limite légale de 10% doit être considérée comme une activité hors SIEG.

3.3 Les activités hors SIEG

35. Les autorités françaises ne mentionnent pas non plus les activités « hors SIEG » (« annexes ») dans lesquelles s’engagent les organismes HLM. Les comptes annuels des OPH et SA d’HLM révèlent un certain nombre d’activités purement commerciales qui vont bien au-delà des limites définies par l’article L411-2 CCH.

29 Annexe 6, Rapport annuel 2011, OPH Paris Habitat, p. 17.

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36. Ainsi, les organismes HLM exercent une vaste gamme d’activités « annexes » comme la location de parkings ou la location de locaux commerciaux. L’exemple le plus pertinent est celui de l’OPH de Paris qui se félicite d’avoir développé en 2010 la commercialisation, en particulier vers les clients extérieurs, de ses parkings avec un chiffre d’affaires qui a fortement progressé (+ 3,9 % à 22 millions d’euros hors concessions) 30.

37. Les comptes annuels des organismes HLM révèlent de multiples autres activités « annexes » telles que la gestion de copropriété, la location de logements non conventionnés, la location de parkings et locaux commerciaux, les revenus au titre de produits financiers ou la perception de supplément de loyers31.

38. Enfin, l’article L411-2 du CCH ne définit pas clairement le SIEG. D’une part, si la « cession » de logements locatifs est mentionnée à l’article L411-2 du CCH, les règles régissant les activités au titre du SIEG définies à l’article L411 et L411-1 CCH ne mentionnent que la location, et ne font aucune mention de l’activité de « cession ».

39. Les activités suivantes n’ont aucun lien avec l’objectif de SIEG défini par la loi :

Activités32 Observations

Aménagement urbain pour le compte de certaines municipalités

Ces activités sont clairement hors-SIEG

Politique de mise en valeur des parkings (non annexés aux logements sociaux)

Ces activités sont clairement hors-SIEG et ne font pas l’objet d’une convention.

Location de locaux commerciaux Ces activités sont clairement hors-SIEG et ne font pasmême l’objet d’une convention.

Produit des activités annexes La définition du SIEG ne permet pas d’établir si ces activités s’inscrivent dans le cadre de l’objectif SIEG défini à l’article L411 CCH.

Valeurs Mobilières de placement – Produits financiers

Ces activités sont clairement hors SIEG.

Loyers de logement non conventionnés (non soumis aux plafonds de loyers)


Produits provenant des suppléments de loyer en vertu du droit au maintien dans les lieux (Loi No 2006-872 et 2009-323)


3.3 Absence de séparation des comptes pour les aides perçues

40. Les autorités françaises prétendent que les subventions accordées aux organismes HLM ne bénéficient qu’aux seules activités « de base » (PLAI, PALULOS, PLUS).

30 Annexe 7, Rapport Annuel 2010, OPH Paris Habitat p. 40. 31 Annexe 13 – Tableau des audits. 32 Annexe 6, Rapport annuel 2011, OPH Paris Habitat et Annexe 7, Rapport annuel 2010, OPH Paris Habitat.

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41. Ceci n’est pas correct. Il y a des milliards d’aides et compensation qui ne sont pas nécessairement liées à l’activité de « SIEG de base ». De plus, la réponse française omet de faire une distinction selon l’utilisation des aides pour des logements de type « intermédiaire » (PLS/PLI) ou des logements sociaux (PLAI, PLUS, PALULOS). Dès lors, il est impossible de déterminer la proportion destinée aux activités SIEG de base.

42. Du fait qu’il n’y ait pas de séparation de comptabilité entre les activités relevant du « SIEG de base », du « SIEG étendu », et surtout les activités « annexes » purement commerciales, toutes les subventions bénéficient aux activités des organismes HLM dans leur ensemble.

43. Comme expliqué au paragraphe 127 ci-dessous, ceci pose des problèmes profonds concernant la nécessaire séparation de comptabilité entre les activités relevant du SIEG et les activités ne relevant pas du SIEG, et ce, en complète violation des principes requis par la Commission dans sa Décision SIEG. En effet, lorsque l’organisme bénéficiaire exerce également des activités ne relevant pas du SIEG, seuls les coûts nets occasionnés par les activités de SIEG doivent être pris en considération.

IV Absence de mécanisme de contrôle de compensation

44. Les autorités françaises prétendent qu’il existe un système suffisant de contrôle du mécanisme de compensation. Cette affirmation n’est pas fondée.

4.1 Pas de contrôle des projets individuels

45. Ex ante – Contrairement à ce qu’affirment les autorités françaises, les aides à la pierre ne constituent pas une « subvention d’équilibre prenant en compte (i) le coût d’investissement, (ii) la capacité d’autofinancement et d’endettement de l’organisme HLM bénéficiaire et (iii) les loyers maximaux réglementaires applicables. »

46. Les projets de construction ne font l’objet d’un contrôle ex ante que pour les demandes d’emprunts pour les opérations PLUS, PLAI, PLS et PALULOS par la présentation d’un plan de financement prévisionnel de l’opération et un équilibre financier prévisionnel de l’opération33. Les pièces à fournir en vue d’obtenir une décision favorable sont les suivantes :

• un plan de situation de l'opération ; • une fiche descriptive de l'opération mentionnant :

• l'identification de l'opération ; • ses caractéristiques techniques ; • le nombre et les types de logements ;

33 Annexe 8 -- Arrêté du 26 Août 2005 relatif a diverses dispositions concernant l’attribution de prêts et subventions pour la construction, l’acquisition et la réhabilitation de logement, JORF n°200 du 28 août 2005 page 13985.

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• un état des surfaces permettant de déterminer la surface utile de l'opération ;

• le coût prévisionnel hors taxes, décomposé en charge foncière totale pour les opérations de construction neuve ou en charge immobilière totale pour les opérations d'acquisition-amélioration, en coût des travaux hors voiries et réseaux divers (VRD) et en montant des prestations intellectuelles et frais divers ;

• l'échéancier prévisionnel de l'opération ; • la justification de la disponibilité du terrain ou de l'immeuble par une promesse

de vente, un acte de vente, un bail ou une promesse de bail emphytéotique ou à construction ;

• les pièces complémentaires permettant de justifier les demandes de majoration intervenant dans le calcul des subventions et des loyers ;

• le cas échéant, pour le calcul des subventions foncières, le coût des acquisitions foncières et, pour les opérations de construction, le coût prévisionnel des VRD.

47. La liste ci-dessus fixée par arrêté du 26 Août 2005 ne mentionne pas l’examen de la capacité d’autofinancement et d’endettement de l’organisme HLM bénéficiaire. Par ailleurs, aucun contrôle ex ante n’est effectué pour les subventions autres que PLUS, PLAI, PLS et PALULOS, et il n’y a pas de mécanisme adéquat pour éviter la « double compensation ».

48. Par conséquent, le contrôle ex ante auquel procède actuellement les autorités administratives équivaut à un contrôle individuel incomplet et isolé dans le temps qui ne prend pas en compte la capacité de financement de l’organisme bénéficiaire, les aides déjà perçues et à percevoir par cet organisme ou le coût réel du projet de construction.

49. Dès lors, il est permis de conclure que les informations qui ont été fournies à la Commission par les autorités françaises ne sont pas complètes.

50. Ex post – Par ailleurs, les autorités françaises prétendent qu’il existe un contrôle adéquat ex ante qui « permettrait » (sans certitude) de s’assurer au moment de l’octroi de l’aide que « la compensation n’excède pas les coûts estimés du projet de construction de logement social ». Cela signifie qu’aucun contrôle ex post des coûts réels n’est effectué.

51. Les autorités françaises affirment que le versement de la subvention est subordonné à la justification de la réalisation des travaux34. Cependant, le contrôle de la réalisation des travaux n’inclut pas un contrôle entre les estimations des coûts ex ante et les coûts réels des travaux.

52. Par exemple, la Chambre Régionale des comptes de Nantes note ce qui suit :

34 Point 13 du Tableau en annexe de la Réponse des autorités françaises aux services de la Commission, suite à la plainte de l’UNPI auquel l’UNPI répond point par point – Annexe 5.

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« Le processus même de montage des opérations induit un décalage dans le temps de la consommation des crédits. En effet, les demandes de financement des bailleurs sociaux interviennent non plus sur le coût des travaux résultant de la passation des marchés de travaux mais sur des estimations faites sur des prix de référence. Ceux-ci n’anticipent que très rarement les fortes évolutions des coûts de travaux, voire l’absence d’offres constatées au niveau national dans une période de saturation du carnet de commandes des entreprises. »35

53. Bien que les écarts entre les prévisions et la réalisation des travaux existent et sont constatés, aucune mesure n’est prise pour y remédier.

54. D’autres exemples sont pertinents, comme celui de la Chambre Régionale des comptes du Centre qui constate:

« Sur la période, il a été constaté un surfinancement des opérations à leur conception et lors de leur actualisation de 2005 à 2007. (…) Les situations de surfinancement ainsi pointées auraient pu donner lieu à des demandes de restitution de subventions par les partenaires concernés. »36

55. Ou bien la Chambre Régionale des comptes de Picardie qui note le versement de subventions sur une base budgétaire alors que les investissements réalisés sont effectivement inferieurs de 30%37.

56. Enfin, la MIILOS constate l’encaissement d’une subvention pour étude d’un bâtiment dont le projet est resté sans suite.38

57. Aucune demande de restitution des subventions n’a été effectuée avant ou après la constatation de ces surcompensations manifestes.

58. L’argent public ne saurait être octroyé sur la base d’une estimation du coût de revient du projet de construction de logement social sans aucune vérification postérieure à la réalisation des travaux. La Commission a dans le passé imposé des mécanismes de contrôle beaucoup plus cohérents visant à assurer que le montant total versé corresponde au coût de revient du projet, qu’un mécanisme est mis en place pour éviter la double compensation, et qu’un mécanisme de remboursement soit mis en place chaque fois que le montant de l’aide versé excède le coût réel de réalisation des travaux.39

35 Annexe 9 : Audit du CU de Nantes, 20 juillet 2009, p. 11 36 Annexe 10 : Audit de l’OPH de Bourges, 6 octobre 2011, p. 23. 37 Annexe 11 : Audit de l’OPH de l’Oise, 12 décembre 2011, p. 15. 38 Annexe 12 : Audit de l’OPH de Bourg la Reine, septembre 2008, p. 10. 39 Affaire d’Aides d’Etat No E 2/2005 et N 642/2009 – Logement social en Hollande.

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4.2 Pas de contrôle des comptes des organismes HLM

59. En vertu de l’article L451-1 du CCH, la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MIILOS) est investie d’une mission de contrôle du domaine du logement social.

60. Néanmoins, les rapports annuels de la MIILOS ne concernent chaque année qu’une part limitée du parc locatif social (environ 17%). Ces rapports se concentrent sur des synthèses thématiques avec des contrôles qui ne portent pas sur les soldes d’aides perçues par les organismes HLM. La situation financière des organismes HLM ne constituent que 10 % des observations formulées par la MIILOS.

61. Par ailleurs, les organismes HLM font également l’objet d’audits de la part des Chambres Régionales des comptes (CRC) compétentes. Cependant, les observations définitives des CRC restent sans suite. L’examen des rapports des CRC et de la MIILOS est éloquent et la liste complète des irrégularités constatées mais laissées sans suite se trouve en annexe.40

62. La liste des exemples les plus pertinents figure ci-dessous :

• Subventions non comptabilisées, manipulation des comptes, existence d’activités commerciales à part entière suite à la modification des statuts juridiques de l’OPH constatées par la Chambre régionale des comptes du Nord Pas de Calais41 ;

• Dépassements des plafonds de loyers autorisés non conformes aux dossiers de subventionnement constatés par la Chambre régionale des comptes de Provence Alpes Côte d’Azur42 ;

• Surfinancement global de EUR 16.1 millions constaté par la Chambre Régionale des comptes des Pays de la Loire43 ;

• Absence de séparation des comptes pour les activités hors SIEG concernant les résidences pour personnes âgées, les résidences médicalisées ou encore les résidences universitaires constatée par la Chambre Régionale des comptes d’Aquitaine44.

63. Par ailleurs, bien que la MIILOS et les Chambres Régionales des Comptes aient accès aux comptes annuels des organismes HLM, il semblerait que l’accumulation de trésorerie ainsi que l’augmentation massive du poste comptable 13 – Subventions d’investissement mentionné au para 79 ci-dessous n’ait jamais fait l’objet d’un seul contrôle au cours des dix dernières années.

40 Annexe 13 – Tableau des audits. 41 Annexe 14 : Audit de l’OPH Pas de Calais Habitat, 5 avril 2011, p. 6 et 25-26. 42 Annexe 15 : Audit de la SA d’HLM des Hautes Alpes, 12 mai 2009, p. 11. 43 Annexe 16 : Audit de l’OPH de St Nazaire, 10 novembre 2011, p. 5. 44 Annexe 17 : Audit de l’OPH de Bordeaux, 27 octobre 2011, p. 2.

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4.3 Pas de contrôle global du secteur

64. Au niveau du secteur du logement social dans sa globalité, il est important de souligner qu’il n’y a pas eu un contrôle de l’approche globale sur les coûts et revenus totaux du système depuis 1994.45

65. Le rapport de 1994 portait essentiellement sur l’activité des organismes dans le domaine de l’investissement (construction neuve et amélioration de l’habitat existant), leur rôle dans la gestion du parc locatif social (affectation des logements, évolution des charges et des recettes locatives, activités de diversification) ainsi que les différents aspects de leur gestion financière a la clôture de l’exercice 1991.

66. En particulier, le contrôle de la gestion financière des organismes portait sur leur maîtrise de la gestion locative afin de déterminer leur capacité d’épargne. Néanmoins, le rapport de la Cour des Comptes précise que les données exploitables dans le cadre de son enquête ne porte que sur 77 organismes de taille et de statut juridique divers. Par conséquent, la représentativité des résultats obtenus reste fragile.

67. Déjà en 1994, la Cour des Comptes constate que dans bien des cas, une mauvaise maîtrise de la gestion locative pouvait entrainer une fragilisation de la situation financière de certains organismes qui réussissaient néanmoins à compenser la dégradation de leur résultat d’exploitation de l’activité locative par la croissance de leur produits financiers (en dépit du décret du 9 mars 199046 visant à décourager les placement spéculatifs au profit de l’investissement).

68. Les recommandations de la Cour des Comptes en 1994 sont claires : « Pour être bien ciblées, ces mesures [correctives] devraient pouvoir s'appuyer sur une meilleure connaissance du parc locatif et des données financières fiables, opération par opération ; la mise en vigueur d'une comptabilité analytique, permettant d'isoler le résultat de chaque programme, représente à cet égard un enjeu important pour les organismes HLM »47.

69. A ce jour, aucune mesure corrective dans ce sens n’a été prise. Par ailleurs, l’excédent de trésorerie a sensiblement augmenté pour atteindre un montant global de EUR 10 Md48.

45 Rapport public particulier de la Cour des Comptes – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) – Enquêtes sur le logement – Tome II (Annexe 54). 46 Décret n° 90-213 du 9 mars 1990 modifiant le code de la construction et de l'habitation et relatif aux placements financiers des organismes d'H.L.M., JORF n°59 du 10 mars 1990 page 2976. 47 Rapport public particulier de la Cour des Comptes – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) – Enquêtes sur le logement – Tome II, p. 92 (Annexe 54). 48 Annexe 18 – Réponse du Secrétaire d’Etat chargé du logement publiée dans le JO Sénat du 27/01/2011, p. 209

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VI Preuve de l’existence d’une surcompensation

6.1 Situation financière des organismes HLM

70. Les autorités françaises ne mentionnent pas dans leur réponse que les OPH et les SA d’HLMs dégagent en moyenne un résultat financier excellent, avec une capacité d’autofinancement de 12.5%49 (atteignant pour certains organismes jusqu'à 22 %).

71. Comme discuté de manière plus détaillée ci-après (para. 133), ce taux de rentabilité élevé pose la question de savoir si les organismes HLM bénéficient ou non d’une surcompensation (comme définie à l’article 5(5) de la Décision SIEG) et dans l’affirmative, si cette surcompensation est remboursée ou au moins réinvestie.

72. Les autorités françaises ne mentionnent pas non plus le fait que les organismes HLM ont, depuis plusieurs années, accumulé une vaste réserve de trésorerie qui s’élevait à EUR 10 milliards de 2005 à 200950. Il est fortuit de noter que, selon le Secrétariat d’Etat chargé du logement, les organismes HLM n’investissent que 2 milliards de cette trésorerie par an51.

73. Dans sa réponse publiée le 27 janvier 2011, M. le secrétaire d’Etat chargé du logement questionné au Sénat en session parlementaire affirme ce qui suit : « La situation financière du secteur HLM est globalement bonne tant en termes de fonds propres que de rentabilité économique. La partie la plus ancienne du parc est maintenant amortie, et génère des excédents dont une fraction est thésaurisée. Le cumul global de la trésorerie s'élève à près de 10 Md€. L'autofinancement du secteur, après remboursement d'emprunt, représente près de 12,5 % des loyers perçus52. »

74. Déjà en 2010, M. le secrétaire d’Etat chargé du logement affirmait : « Quand on se penche aujourd'hui sur l'équilibre financier du monde HLM, on s'aperçoit que la capacité d'autofinancement de cet acteur varie fortement en fonction des bailleurs de 5 % à plus de 20 % ».53 Il va même jusqu'à 22% dans certains cas.54

49 La capacité d’autofinancement correspond à l’ensemble des ressources financières générées par les opérations de gestion de l’établissement et dont il pourrait disposer pour couvrir ses besoins financiers. Elle mesure la capacité de ce dernier à financer sur ses propres ressources les besoins liés à son existence, tels que les investissements ou les remboursements de dettes. Elle représente donc l’excédent de ressources internes dégagées par l’activité de l’établissement et peut s’analyser comme une ressource durable. Circulaire relative à la préparation des budgets des opérateurs de l’état, Année 2011, p. 69. 50 Annexe 19 – Réponse du Secrétaire d’Etat chargé du logement publiée dans le JO Sénat du 24/02/2011, p. 480. 51 Ibid. 52 Annexe 18 – Réponse du Secrétaire d’Etat chargé du logement publiée dans le JO Sénat du 27/01/2011, p. 209 53 Annexe 25 – Question crible thématique No 0104 C publiée dans le JO Senat du 13/10/2010, p. 7843. Concerne le thème : L’accès au logement. 54 Annexe 13 – Tableau des audits.

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75. Par exemple, les rapports des Chambres régionales des comptes indiquent que certains organismes HLM atteignent un taux de rentabilité encore supérieur (par exemple, l’office de Vendée Habitat : 21%, l’OPH Bourg la Reine : 21,5%, l’ office de Bordeaux : 21,5% pour n’en citer que quelques uns)55.

76. Un tel niveau de capacité d’autofinancement est très différent des niveaux qu’il est possible d’observer dans d’autres pays. Par exemple, la Commission a noté précédemment que la rentabilité des « woningcorporaties » aux Pays-Bas est en dessous de 1% de leur capital (« Average profit of wocos is below 1% of their own capital »)56. C’est ce ratio qui est observé pour les bailleurs privés en France.

NB : En 2009, le taux de bénéfice sur capitaux propres des organismes HLM français était de 17%57, soit 17 fois plus élevé que le taux de bénéfice d’entreprises comparables.

77. Un niveau de rentabilité de 12.5% (autofinancement net) ou 17% (taux de bénéfice sur capitaux propres) est impossible à atteindre dans le secteur privé français. Une simulation du taux de rentabilité moyen pour la location d’un logement à Paris intra muros ou un logement à Nantes, après application des taxes applicables renvoie à un résultat qui n’atteint pas même 1%. Ce calcul, qu’il soit appliqué dans différentes villes de France obtient invariablement un résultat qui plafonne à 1% depuis plusieurs années58.

NB : il est clair que même le taux de rendement HLM le plus bas (5 %) pour un organisme se situe bien au dessus des revenus des bailleurs privés ; des rendements HLM de 20% ou plus sont disproportionnellement élevés eu égard à la situation conjoncturelle économique en France.

78. Dès lors, les raisons d’un tel niveau de capacité d’autofinancement posent des questions de complexité factuelle et économique suffisantes pour soulever des doutes importants sur l’existence d’éléments d’aide ainsi que sur leur compatibilité avec le marché commun justifiant l’ouverture d’une procédure formelle d’examen sur la base de l’article 108(2) TFUE59.

6.2 Accumulation de la surcompensation sur plusieurs années

79. Il convient de s’interroger sur la provenance de l’accumulation de trésorerie allant jusqu'à EUR 10 milliards et d’examiner le bilan et compte de résultats des organismes HLM pour 2009 et 201060.

55 Annexe 20, p. 9, Annexe 12, p. 1, Annexe 43, p. 6. 56 Affaire d’Aides d’Etat No E 2/2005 et N 642/2009 – Logement social en Hollande, para. 71 57 Bilan et compte de résultats en Annexe 1. 58 Annexe 21. 59 Affaire T-289/03, British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd and BUPA Ireland Ltd v Commission, ECR [2008] II-081, para. 327-330. 60 Annexe 2 – Les organismes de logement social, Chiffres-clés 2010. Le logement social en France – Situation financière et indicateurs des SA et des offices publics de l’Habitat – Définition des Ratios – Septembre 2012.

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80. Dans les comptes annuels, l’attention de la Commission doit être attirée sur le poste comptable 13 – Subventions d’investissement – qui figure au passif du bilan et qui ne compte pas moins de EUR 19 milliards pour 2009 et EUR 21,5 milliards pour 2010. Les autorités françaises affirment que le versement de la subvention est subordonné à la justification de la réalisation des travaux61. Dès lors, il est permis de supposer que le poste comptable 13 inclut l’ensemble des subventions d’investissement pour la période de réception des programmes. Dans ce cas, pourquoi la variation entre 2010 et 2009 correspond-elle à la somme de EUR 2,5 milliards alors que les subventions versées devraient générer des sorties comptables du même ordre si elles étaient réinvesties ?

81. En examinant les Chiffres Clés annuels des organismes de logement social des quinze dernières années, il s’avère que le résultat des organismes HLM, à savoir les bénéfices qu’ils dégagent, est passé de EUR 182 millions en 1998 à EUR 2,9 milliards en 2010.

82. En conséquence, il est permis de se demander d’une part, si l’ensemble des aides reçues sont réinvesties et d’autre part, si l’accumulation de réserves non-réinvesties constitue la preuve d’une surcompensation au titre de SIEG sans qu’aucun contrôle n’ait été mis en place pour s’en assurer voire lutter contre les effets pervers d’un tel mécanisme. Il est clair que cette accumulation de réserves non-réinvesties prend chaque année des proportions plus importantes du fait de l’absence de tout contrôle par les autorités en charge.

83. Comme indiqué ci-dessous (para. 130), l’augmentation du taux d’autofinancement des organismes HLM et de leurs réserves non-réinvesties pose des questions fondamentales concernant les critères applicables en vertu de la Décision SIEG.

6.3 Evolution des résultats financiers entre 1998 et 2010

84. Sur la base des chiffres officiels publiés par le gouvernement français, il s’avère que les organismes HLM ont obtenu des résultats financiers extraordinaires :

• Leur chiffre d’affaires a augmenté de 51%, passant de EUR 15.470 millions à EUR 23.424 millions;

• Leur bénéfice a été multiplié par 4 (pour les OPH) et même par 5 (pour les SA d’HLM), pour atteindre un bénéfice net de EUR 2.9 milliards ;

• Ils ont développé un excédent de trésorerie de EUR 10 milliards ;

• Ils ont développé une réserve de subventions non-dépensées de EUR 21.5 milliards ;

• Ils ont depuis des nombreuses années un taux de rentabilité très élevé, comme mentionnés au paragraphe 6.1 ci-dessus.

61 Point 13 du Tableau en annexe de la Réponse des autorités françaises aux services de la Commission, suite à la plainte de l’UNPI auquel l’UNPI répond point par point – Annexe 5.

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VII. Absence de mécanisme de remboursement ou de réinvestissement

7.1 Pas de remboursement ou de report

85. Comme indiqué au para. 57 ci-dessus, aucun contrôle de compensation, si tant est qu’un tel contrôle n’est jamais été effectué, n’a donné lieu au remboursement d’une partie des aides et subventions perçues au titre du SIEG par un organisme HLM.

86. Au même titre, les aides, subventions et autres avantages fiscaux reçus par les organismes ayant des activités locatives au delà de la limite légale de 10% applicable aux logements intermédiaires, des activités annexes et/ou purement commerciales n’ont jamais fait l’objet d’aucun remboursement.

87. Enfin, les aides et subventions reçues sur la base d’estimations du coût de revient qui se seraient avérées incorrectes après réalisation des travaux, ne peuvent pas faire l’objet de remboursement puisqu’aucun contrôle ex post ne semble être effectué (voir para. 50).

88. Enfin, pour les mêmes raisons susmentionnées, le report des surcompensations de moins de 10% sur la période suivante prévu à l’article 6 de la Décision SIEG ne peut lui non plus être effectué.

7.2 Pas de réinvestissement : système de « péréquation » insuffisant

89. Les autorités françaises prétendent que le système de « péréquation » assure que les surcompensations reçues soient réinvesties dans le secteur du logement social.

90. Ceci n’est pas correct. Le système de « péréquation » ne prévoit qu’un réinvestissement des profits correspondant à un produit annuel pour l’ensemble des organismes HLM du territoire français à la somme dérisoire de EUR 245 millions.62 Il est clair que ceci ne constitue qu’un pourcentage extrêmement limité des profits mentionnés ci-dessus.

91. En effet, que représentent EUR 245 millions par an de prélèvements pour l’ensemble des organismes HLM lorsque l’on sait que le cumul de trésorerie dégagé depuis 2005 par ces mêmes organismes HLM est de EUR 10 milliards ? Comme indiqué au para. 136 ci-dessous, un tel système ne respecte en rien les critères fixés par le droit européen.

62 Voir Annexe 25. Réponse du Secrétaire d’Etat chargé du logement publiée dans le JO Sénat du 24/02/2011, p. 480: «Le montant de la péréquation s’élèvera à 245 M€ par an de 2011 à 2013, soit près de 100 M€ de moins que le projet initial. L’assujettissement des organismes à la contribution sur les revenus locatifs (CRL) sera écarté au profit d’un renforcement de deux contributions existantes, assises respectivement sur la richesse accumulée et la richesse produite par les organismes HLM : la taxe dite des « dodus dormants » en vigueur depuis 2010 sera désormais assise sur le potentiel financier par logement. Un mécanisme de plafonnement de la contribution sera mise en place au bénéfice des organismes bâtisseurs. Les paramètres seront définis pour que le produit annuel atteigne 175 M€ ; la cotisation additionnelle des organismes à la CGLLS assise sur leur autofinancement sera majorée dans la limite de 70 M€ par an en 2011, 2012 et 2013. »

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VIII. Concurrence faussée entre le secteur public et le secteur privé

8.1 Maintien d’un écart constant de 20% entre loyers du secteur public/privé

92. Les autorités françaises mentionnent à juste titre que les mesures de mise en œuvre de l’article L411-2 CCH (concernant la fixation des loyers maximaux) ne sont pas déterminées en fonction des ressources des personnes défavorisées, mais en fonction d’un écart constant de 20% entre les loyers du secteur privé (qui inclut une gamme de logements très divers) et les loyers du secteur social :

« Pour garantir le caractère social des logements, il convient de maintenir un écart d’environ 20 % entre les loyers du parc privé et les loyers maximums des logements conventionnés.» 63

93. Ainsi, les autorités françaises admettent que le système ne vise pas à maintenir un « taux d’effort » maximum, ni une orientation vers les coûts réels des logements : ils ont créé un système qui vise à maintenir la position concurrentielle des organismes HLM vis-à-vis de leur concurrents privés.

94. Ce système rend impossible une concurrence sans distorsion entre le secteur privé et le secteur public au mépris des critères fixés par le droit européen. Par ailleurs, les loyers du parc privé relèvent d’une large gamme de logements divers et ne sauraient être comparés avec les loyers du secteur social.

95. Et pourtant, il est impossible de nier l’existence d’une concurrence directe et permanente entre les bailleurs publics et les bailleurs privés. Parmi les personnes remplissant les conditions pour obtenir un logement social, 75% n’habitent pas dans un logement dit social. Parmi les locataires remplissant les conditions pour obtenir un logement social, 55% louent un logement privé. Ces personnes-là (plus d’un tiers de la population française), ont théoriquement le choix (ou ont fait le choix) entre (i) un logement HLM et (ii) un logement à louer dans le secteur privé.

96. Les bailleurs du secteur privé sont en concurrence permanente d’une part avec les organismes HLM, mais également entre eux. Le système choisi par les autorités françaises d’un « écart constant » a des effets pervers. A partir du moment où les bailleurs privés baissent leurs prix, la circulaire qui fixe annuellement les taux de loyer baissera le plafond des loyers appliqués par les organismes HLM afin de maintenir un écart de 20%. Ceci a pour conséquence directe de permettre l’augmentation des aides d’État aux organismes HLM étant donné que les autorités françaises affirment que les subventions – au niveau de chaque projet – sont établies en fonction des revenus plafonnés.

97. Dès lors, il convient de s’interroger sur les effets pervers de ces dispositions.

63 Annexe 22 – Circulaire annuelle du Ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, 1er février 2012, relative a la fixation du loyer des redevances maximums des conventions conclues en application de l’article L. 351-2 CCH.

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8.2 L’application du supplément de loyer solidarité (SLS) ouverte aux seuls bailleurs publics

98. Conformément à la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, l’application du SLS concerne les locataires qui dépassent d’au moins 200% les plafonds de ressources applicables pour l’attribution des logements sociaux.64

99. L’UNPI ne réfute pas l’application du SLS. Néanmoins, les autorités françaises omettent de préciser que le SLS ne peut être mis en œuvre par les bailleurs privés. Dès lors, ce système a deux conséquences directes : l’une est de générer des revenus supplémentaires pour les organismes HLM qui, bien qu’ils ont fait l’objet de subventions de l’Etat, ne sauraient être rattachés à l’activité de SIEG de base (voir para. 37) ; la seconde est de fausser la concurrence entre bailleurs privés et bailleurs publics par voie de discrimination.

100. Par exemple, dans le cadre d’une convention « Scellier » ou ANAH, les bailleurs privés s’engagent à respecter les plafonds de loyers fixés par les autorités administratives afin de bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu répartie sur neuf ans ou plus.65 Toutefois, lorsque les ressources du locataire dépassent les plafonds, les bailleurs privés doivent rembourser les avantages fiscaux dont ils ont bénéficié. Ils n’existe aucun mécanisme de remboursement similaire concernant les bailleurs publics.

101. Dès lors, l’effet d’une telle discrimination est désastreux et constitue une distorsion injustifiée de la concurrence.

8.3 Les propositions de loi envisagées par le gouvernement

102. La loi SRU prévoyait pour les communes une obligation de comptabiliser au moins 20% de logements sociaux66. Il est utile de rappeler que cette loi n’a été jusqu’alors que partiellement appliquée dans la mesure où les communes peuvent choisir de payer une taxe en contrepartie de laquelle, elles peuvent bénéficier d’une exemption.

64 Loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, JORF n°163 du 16 juillet 2006 page 10662. 65 Article 39 de la loi n°2009-1674 de Finances rectificative pour 2009 du 30 décembre 2009, JORF n°0303 du 31 décembre 2009 page 22940. Dans le cadre du projet de loi de finance pour 2013 voté le 20 décembre dernier, la loi Scellier devient loi Duflot à compter du 1er janvier 2013 avec un régime transitoire jusqu’au 31 mars 2013. L’avantage fiscal de réduction d’impôt serait fixé à un maximum de 18% au lieu des 21% applicables précédemment dans le cadre du régime Scellier social. 66 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, JORF n°289 du 14 décembre 2000 page 19777.

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103. Des lors, La Cour des comptes a récemment relevé que 75% des logements construits par les organismes HLM en 2009 sont « là où n’existent pas de besoins manifestes ».67 De plus, le nombre de logements vacants est tel que les organismes HLM font de la publicité dans les journaux : « Découvrez nos offres exceptionnelles ! Devenez locataires d’un appartement dans l’une de ces communes ! Votre 1er mois de loyer offert !! »68.

104. Enfin, comme indiqué ci-dessus, les constructions neuves ont donné la priorité aux logements de luxe destinés aux personnes aisées (alors que moins de 1% des constructions neuves est destiné à la population la plus pauvre bénéficiaire des « PLAI » !).

105. On peut donc difficilement dire que le système « aveugle » des 20% est focalisé sur la catégorie de personnes telle que définie dans la Décision SIEG de la Commission69.

106. Malgré ces constats, le gouvernement a fait adopter par le Parlement l’augmentation du taux minimum obligatoire de 20 à 25%70.

107. Au regard de ce qui précède, l’urgence à agir apparaît clairement étant donné que le secteur du logement social en France semble bénéficier chaque année d’un montant astronomique d’aides d’Etat et de subventions sans pour autant satisfaire la mission de service public qui lui a été confiée, au détriment direct des bailleurs privés.

IX. Application de la décision SIEG aux faits de l’espèce

108. La Décision SIEG rappelle les critères de la décision Altmark qui doivent être remplis pour éviter une notification obligatoire de la compensation de service public:

a. L’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies ;

b. Les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin d’éviter qu’elle ne comporte un avantage économique susceptible de favoriser l’entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes ;

c. La compensation au titre du SIEG ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable ; et

67 Annexe 23 – Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012 – Le logement social : les priorités géographiques. 68 Annexe 24 – Plusieurs exemples de Publicité. 69 « Les personnes défavorisées ou groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas en mesure de trouver un logement aux conditions du marché », Décision SIEG, considérant 11. 70 Annexe 44.

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d. Le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.

109. Par ailleurs, la Décision SIEG prévoit que le mandat accordé aux organismes bailleurs précise ce qui suit: (i) la nature et la durée des obligations de service public; (ii) l’entreprise et, s’il y a lieu, le territoire concerné; (iii) la nature de tout droit exclusif ou spécial octroyé à l’entreprise par l’autorité octroyant l’aide; (iv) la description du mécanisme de compensation et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation; (v) les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les moyens d’éviter ces dernières, et (vi) une référence à la Décision SIEG.71

9.1 Mandat – défaillance de marché

110. La Décision SIEG ainsi que la Communication SIEG du 21 décembre 201172 prévoient que les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à la définition des SIEG. Néanmoins, il serait erroné d’inclure dans l’objectif de SIEG des activités qui sont déjà fournies ou peuvent l’être par des entreprises commerciales.

«46. (…) les États membres disposent d'un large pouvoir d'appréciation quant à la définition de ce qu'ils considèrent comme un SIEG, ainsi qu'en ce qui concerne la compensation à accorder au prestataire de ce service. La compétence de la Commission en la matière se limite à vérifier que l'État membre n'a pas commis d'erreur manifeste en qualifiant un service de SIEG et à apprécier toute aide d'État relevant de la compensation.

47. La première condition établie par l’arrêt Altmark prévoit la définition de la mission d’un SIEG. Cette exigence coïncide avec celle de l'article 106, paragraphe 2, du traité. Il résulte de l'article 106, paragraphe 2, du traité que les entreprises qui assument la gestion de SIEG sont des entreprises chargées d'une "mission particulière". En règle générale, une "mission de service public particulière" implique la prestation d'un service qu'un opérateur, s'il considérait son propre intérêt commercial, n'assumerait pas ou n'assumerait pas dans la même mesure ou dans les mêmes conditions. Les États membres ou l'Union peuvent soumettre ce type de services à des obligations spécifiques en vertu d'un critère d'intérêt général.

48. La Commission considère ainsi qu'il ne serait pas opportun d’assortir d’obligations de service public spécifiques une activité qui est déjà fournie ou peut l'être de façon satisfaisante et dans des conditions (prix, caractéristiques

71 Article 4 de la Décision SIEG. 72 Communication de la Commission relative à l’application des règles de l’Union européenne en matière d’aides d’Etat aux compensations octroyées pour la prestation de services d’intérêt économique général, C(2011) 9404 final.

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de qualité objectives, continuité et accès au service) compatibles avec l'intérêt général, tel que le définit l'État, par des entreprises exerçant leurs activités dans des conditions commerciales normales. Quant à la question de savoir si un service peut être fourni par le marché, l’appréciation de la Commission se limite à vérifier que l'État membre n’a pas commis d’erreur manifeste. »

111. En d’autres termes, un SIEG doit répondre à une défaillance du marché. Ceci est clairement reconnu par le gouvernement français dans sa réponse à la Commission :

« le SIEG du logement social a été créé pour répondre aux défaillances du marché. Il vise à permettre de loger les personnes de ressources modestes ou défavorisées » 73.

112. Aucune preuve n’a été apportée que le SIEG confié aux organismes HLM par l’État français répond à ces critères.

113. Au contraire, on ne peut ignorer que la plupart des logements sociaux sont construits dans des zones géographiques dans lesquelles il n’y a pas une demande préexistante, et dans lesquelles les opérateurs privés semblent déjà fournir des services requis.

114. Contrairement à ce que les autorités françaises affirment, le fichier du numéro unique n’est pas entièrement fiable pour identifier le nombre de ménages demandeurs d’un logement locatif social dans la mesure où il ne reflète pas la réalité. D’après les rapports d’audit de la MIILOS, toutes les demandes ne sont pas administrées grâce à un fichier unique de la demande. Des « réservataires » gèrent eux-mêmes une partie (jusqu’à 60%) du parc des bailleurs publics : Préfets : de 10 à 30% ; Ville : 15 à 20% ; Conseil Général : 2% ; Employeurs (CIL) : 3% ; Autres dont RATP : 4%74. La vacance dans le parc public doit refléter le parc disponible pour une entrée immédiate de locataires. Par conséquent, il s’établit comme suit :

• logements libres de leurs locataires,

• moins les logements libres de moins de 3 mois,

• moins les logements en projet, ou en instance de démolition, de vente, de réparation, de réhabilitation, etc., dite « vacance technique.

115. Comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport de 201275:

« 75 % des logements sociaux étaient construits là où n’existaient pas de besoins manifestes, et seuls 25 % l’étaient dans les zones les plus tendues. (…) La politique de concentration des financements sur les zones les plus

73 Point 14 du Tableau en annexe de la Réponse des autorités françaises aux services de la Commission, suite à la plainte de l’UNPI auquel l’UNPI répond point par point – Annexe 5. 74 Annexe 13. 75 Annexe 23 – Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012 – Le logement social : les priorités géographiques.

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tendues, mise en œuvre de façon effective depuis 2010, s’appuie ainsi sur des instruments inadaptés, parfois même contre productifs, et ses résultats sont, à ce jour, modestes.»

116. Dès lors, la nécessité d’une définition claire du mandat se pose à deux égards : d’une part, l’absence de clarté quant à l’extension du champ d’application du mandat aux personnes de revenus intermédiaires contrairement à l’objectif du SIEG d’améliorer les conditions d’habitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées ; et d’autre part l’absence de réponse appropriée dans les zones tendues avec la conséquence directe de mobiliser les moyens financiers dans des zones où le secteur privé est déjà performant.

9.2 Manque de clarté quant à la définition du SIEG

117. En vertu de l’article 106(2) TFUE, l’arrêt Altmark, la Décision SIEG et la Communication SIEG, un SIEG doit être clairement défini. Cette condition n’est pas remplie.

118. L’article L. 411 CCH – non cité dans la réponse française – contient une indication générale de l’objectif poursuivi par les opérations de SIEG dont les organismes HLM ont la charge:

« La construction, l'aménagement, l'attribution et la gestion des logements locatifs sociaux visent à améliorer les conditions d'habitat des personnes de ressources modestes ou défavorisées. Ces opérations participent à la mise en œuvre du droit au logement et contribuent à la nécessaire mixité sociale des villes et des quartiers. » (soulignement ajouté)

119. L’objectif poursuivi par le SIEG est repris dans une forme plus détaillée dans l’article L411-1 CCH – non cité dans la réponse française:

« Les dispositions du présent livre ont pour objet de fixer les règles relatives à la construction, l'acquisition, l'aménagement, l'assainissement, la réparation, la gestion d'habitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, répondant aux caractéristiques techniques et de prix de revient déterminées par décision administrative et destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes. »

120. Le concept des « ressources modestes » est défini dans la première phrase de l’article L411-2 CCH:

« la construction, l’acquisition, l’amélioration, l’attribution, la gestion et la cession de logements locatifs à loyers plafonnés, lorsqu’elles sont destinées à des personnes dont les revenus inferieurs aux plafonds maximum fixés par l’autorité administrative pour l’attribution des logements locatifs conventionnés dans les conditions définies à l’article L. 351-2 et dont l’accès est soumis à des conditions de ressources. » (soulignement ajouté)

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121. Comme discuté ci-dessus (para. 26), les plafonds maximaux de revenus ont été définis de façon extrêmement large, comprenant plus de 62% de la population française entière. L’activité de base ou « SIEG de base » des organismes HLM français est d’offrir des logements locatifs à loyers plafonnés (PLAI, PALULOS, PLUS) aux familles de ressources modestes (« plafonds maximaux »).

122. Ce « SIEG de base » - déjà très étendu - remplit les objectifs fixés par le législateur, selon le gouvernement français, et notamment l’objectif de mixité sociale:

« Le pourcentage de personnes pouvant accéder à un logement social sous plafond PLUS est de 62,8 % de la population française. Ce pourcentage permet de mettre en œuvre un des objectifs fixés par le législateur au SIEG qui est celui de favoriser la mixité sociale (L441 du CCH). 82% des ménages ouvriers, 61% des ménages de salariés, et 22% des ménages cadres se trouvent sous les plafonds d’éligibilité du PLUS. »76

123. En l’occurrence, le gouvernement français a clairement défini la nature des obligations des bailleurs publics français en les chargeant de la gestion de SIEG en matière de logement social afin de permettre de loger des publics qui ne trouvent pas à se loger sur le marché privé dans de bonnes conditions d’hygiène et de salubrité.77

124. Cependant et comme indiqué ci-dessus (para. 28), l’article L411-2 prévoit non seulement l’activité de base des organismes HLM mais également 6 autres types d’activités qui sortent clairement du champ de la définition de l’article L. 411-1, y compris la provision des maisons aux personnes et familles de « revenu intermédiaire» (bien plus élevés que le niveau de revenus « modestes »), des logements pour des personnes plus aisées (PLS, PLI, …) et la construction des logements à vendre (qui ne seraient pas destinés à la location).

125. Dès lors, plusieurs questions se posent :

• Y-a-t-il des preuves de défaillance de marché pour chacun de ces 6 activités supplémentaires ?

• Est-ce que ces activités supplémentaires sont inclues dans la définition SIEG proprement dit ?

• Étant donné qu’il existe déjà un groupe de « revenus modestes » qui comprend 62% de la population, est-ce que les personnes aux « revenus intermédiaires » peuvent légitimement être considérées comme des « personnes défavorisées ou groupes sociaux moins avantagés qui, pour des raisons de solvabilité, ne sont pas

76 Point 15 du Tableau en annexe de la Réponse des autorités françaises aux services de la Commission, suite à la plainte de l’UNPI auquel l’UNPI répond point par point – Annexe 5. 77 Article L300-1 CCH.

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en mesure de trouver un logement aux conditions du marché » telles que définies dans la Décision SIEG78 ?

9.3 Manquement à l’obligation de séparation des comptes

126. En vertu de l’article 5 de la Décision SIEG, les coûts occasionnés par les activités ne relevant pas du SIEG ne sont pas pris en considération pour calculer le niveau de compensation nécessaire pour satisfaire à la mission de service public.

127. Néanmoins, comme indiqué au paragraphe 41 ci-dessus ; un certain nombre d’aides sous la forme d’avantages fiscaux, d’aides à la personne, d’aides des collectivités territoriales sont perçues quel que soit le domaine d’activités des organismes HLM : activités de base, activités de SIEG étendu ou activités hors-SIEG.

128. Un exemple concret : les organismes HLM sont exonérés d’impôts sur les sociétés et bénéficient de l’application du taux de TVA à taux réduit indépendamment de la nature des activités poursuivies.

129. Aucun des comptes annuels soumis en annexe de la présente et qui ont été examinés avec soin ne fait état d’une séparation des comptes suivant le type d’activités mise en œuvre par les organismes HLM et ce, en violation de la décision SIEG et de la directive Transparence.

9.4 Calcul de la surcompensation et absence de report, d’ajustement des critères d’évaluation ou de remboursement

130. La Décision SIEG prévoit dans son article 4 que le mandat doit contenir une « description du mécanisme de compensation et les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation; les modalités de récupération des éventuelles surcompensations et les moyens d’éviter ces dernières ». Ces conditions ne sont pas remplies.

131. La compensation au titre du SIEG ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable. En l’absence d’appel d’offre, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.

132. Les autorités françaises affirment que sont pris en compte le coût d’investissement, la capacité d’autofinancement et d’endettement de l’organisme HLM bénéficiaire ainsi que les loyers maximaux réglementaires que cet organisme HLM bénéficiaire pourra collecter. Toutefois, comme indiqué au paragraphe 47, le gouvernement français fonde son contrôle de la surcompensation sur « les coûts estimés du projet

78 Considérant 11 de la Décision SIEG.

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de logement social » en complète violation de la décision SIEG qui requiert que les « coûts nets occasionnés par l’exécution des obligations de service public ».

133. Il est également utile de rappeler que la compensation au titre du SIEG de logement social en France n’a jamais été ajustée en fonction de la capacité d’autofinancement des organismes HLM bénéficiaires alors que celle-ci atteint des niveaux records jusqu'à 22% dans certains cas comme indiqué au paragraphe 70.

134. Enfin, en vertu de la décision SIEG, un taux de rendement du capital sera considéré comme raisonnable en tout état de cause s’il ne dépasse pas le taux de swap applicable majoré d’une prime de 100 points de base, notamment lorsque l’accomplissement du SIEG n’est pas lié à un risque commercial ou contractuel important et, en particulier, lorsque le coût net occasionné par la prestation du SIEG est intégralement compensé a posteriori.

135. Au regard de la situation financière optimale des organismes HLM décrite au paragraphe 70 ci-dessus, il est clair que les autorités françaises ne peuvent parler de bénéfice raisonnable.

136. En cas de surcompensation, la Décision SIEG requiert que l’État membre exige de l’entreprise concernée qu’elle rembourse toute surcompensation éventuelle. Les paramètres de calcul de la compensation doivent également être mis à jour pour l’avenir. Lorsque le montant de la surcompensation ne dépasse pas 10 % du montant de la compensation annuelle moyenne, la surcompensation peut être reportée sur la période suivante et déduite du montant de la compensation due pour cette période.

137. Au regard de ce qui précède, il est clair qu’aucune de ces mesures n’a été prise par les autorités françaises. Enfin, comme expliqué au paragraphe 90, le système de péréquation est bien insuffisant et n’assure que le réinvestissement de EUR 245 millions sur les EUR 10 milliards d’excédent de trésorerie dégagés par les organismes HLM, soit approximativement 2.5%.

10. Conclusion

138. Il résulte de ce qui précède que les arguments avancées par les autorités françaises, telles que reprises par la Commission dans sa lettre du 6 Novembre 2012, ne sauraient convaincre.

139. Le premier argument énonçant que « les critères d’attribution du logement social permettraient, tout en veillant à la mixité sociale, de loger les personnes les plus défavorisées » est incorrect et ne reflète pas la réalité des faits. Les personnes les plus défavorisées n’ont pas de logement. Le gouvernement français doit faire appel à d’autres organismes pour loger les plus défavorisés, et l’effort d’investissement des organismes HLM pour les familles les plus défavorisées (catégorie « PLAI ») n’est que de 1% du total des investissements depuis 10 ans (contre 8% pour les logements plus luxueux « PLS » et « PLI »); enfin 75% des logements HLM sont construit là ou il n’y a pas de besoins manifestes.

33


140. Le deuxième argument selon lequel« les aides à la pierre constituent par construction une subvention d’équilibre prenant en compte (i) le coût de l’investissement, (ii) la capacité d’autofinancement et d’endettement de l’organisme HLM bénéficiaire et (iii) les loyers maximaux réglementaires que cet organisme pourra collecter auprès de ses futurs locataires » est également incorrect. Comme démontré aux sections 6.1 et 6.2 ci-dessus, les contrôles existants sont incomplets, et ne tiennent pas compte du total des subventions. Dans le contexte des projets individuels, il n’y a aucune analyse apparente de la situation financière des organismes HLM.

141. Il n’est donc pas correct non plus, comme les autorités françaises essaient de le faire croire à la Commission, qu’ « un tel mécanisme permettrait de s’assurer, ex ante, au moment de l’octroi de l’aide, que la compensation n’excède pas les coûts estimés du projet de construction de logement social. »

142. Le troisième argument des autorités françaises est que « Les dispositifs de contrôle du respect des obligations de service public mis en œuvre notamment par la MIILOS (Mission interministérielle d’inspection de logement social) et la Cour des comptes permettraient de restreindre les possibilités de surcompensation des organismes HLM ». Les chiffres publiés au niveau national établissent clairement qu’il y a des indications très concrètes de surcompensation : un taux d’autofinancement net jusqu'à 22% et un bénéfice net sur capitaux propres de 17% en moyenne (contre 1% au secteur privé, et 1% pour des organismes HLM dans d’autres États membres).

143. Le quatrième argument repris par la Commission est que « Dans l’hypothèse toutefois, où de telles surcompensations se produiraient, le mécanisme de « péréquation HLM » assurerait qu’elles soient réinvesties dans de nouveaux projets de construction de logement social. » Ceci n’est pas correct. Il ressort des chiffres officiels qu’il existe un excédent de trésorerie d’EUR 10 milliards qui n’est que très partiellement utilisé pour des réinvestissements. Par conséquent, le système de péréquation de EUR 245 millions n’a qu’un impact extrêmement limité.

144. Même si on devait accepter un champ d’application du SIEG extrêmement large (62.8% de la population française, uniquement pour le « SIEG de base ») il est indispensable d’être d’autant plus strict sur les autres critères de compatibilité formelle (les critères concernant les contrôles, la séparation des comptes, les mécanismes pour éviter et corriger la surcompensation, etc...). Les faits soulevés dans sa réponse par l’UNPI montrent que ces critères formels du droit européen ne sont pas respectés.

145. Il est également clair que les distorsions de concurrence s’aggraveraient si la nouvelle loi française79 (qui augmente l’obligation d’investissements « aveugles » des HLM de 20% à 25% du marché) est mise en application avant que des mesures adéquates ne soient prises pour mettre en place des contrôles effectifs.

79 Annexe 44.

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146. Dès lors, l’UNPI soumet à la Commission les preuves ci-dessus des chiffres et faits avancés par sa plainte et renouvelle sa demande à la Commission d’ouvrir une procédure formelle d’examen sur la base de l’article 108(2) TFUE afin de déterminer avec précision l’étendue de la violation des principes de droit européen applicables.

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Liste des Annexes

Annexe 1 : Chiffres-clés - 2009

Annexe 2 : Chiffres-clés - 2010

Annexe 3 : Note d’analyse stratégique 264 – Février 2012

Annexe 4 : Estimations de UNPI 2012.11.30 - Tableau 1 re montant total des aides

Annexe 5 : Tableau – résumé des arguments des autorités françaises et l’UNPI

Annexe 6 : Rapport Annuel OPH Paris Habitat - 2011

Annexe 7 : Rapport annuel - 2010

Annexe 8 : Arrêté du 26 Août 2005 re attribution de prêts & subventions - JORF n°200 - 28 août 2005

Annexe 9 : Communauté urbaine Nantes - Audit de CRC des Pays de la Loire (2009)

Annexe 10 : OPH Bourges Habitat – Audit de CRC du Centre - 2011

Annexe 11 : OPH des communes de l Oise – Audit de CRC de Picardie - 2011

Annexe 12 : OPH de Bourg la Reine – Rapport définitif MIILOS - 2008

Annexe 13 : Tableau des audits

Annexe 14 : OPH Pas de Calais Habitat – Audit de CRC du Nord Pas de Calais - 2011

Annexe 15 : Embrun SAEM SECILEF rapport CRC

Annexe 16 : OPH Saint Nazaire – Audit de CRC des Pays de la Loire - 2011

Annexe 17 : OPH Bordeaux – Audit de CRC Aquitaine - 2011

Annexe 18 : Réponse du Secrétaire d Etat chargé du logement - JO Sénat du 27 Jan 2011

Annexe 19 : Réponse du Secrétaire d Etat chargé du logement - JO Sénat du 24 Fev 2011

Annexe 20 : La Roche sur Yon CRC Vendée Habitat

Annexe 21 : Fiche UNPI sur la rentabilité immobilière dans le secteur privé

Annexe 22 : Circulaire

Annexe 23 : Rapport annuel de la Cour des Comptes – Le logement social les priorités géographiques - 2012

Annexe 24 : Exemples de publicité

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Annexe 25 : Réponse du Secrétaire Etat chargé du logement - JO Sénat - 13 oct 2010

Annexe 26 : EPINORPA - Audit de CRC du Nord Pas de Calais - 2011

Annexe 27 : OPH de la Seyne sur Mer – Audit de CRC de PACA - 2010

Annexe 28 : OPH Le Mans - Sarthe Habitat - 2012

Annexe 29 : OPH Cherbourg – Audit de CRC de Basse-Normandie - 2011

Annexe 30 : OPH Paris Habitat - CRC Ile de France - Délégation des aides à la pierre

Annexe 31 : OPH Belfort

Annexe 32 : GIE Meuse – Audit de CRC de Lorraine - 2009

Annexe 33 : OPH Castres – Rapport annuel - 2011

Annexe 34 : Belfort OPH Territoire Habitat - Rapport Annuel des Comptes - 2012

Annexe 35 : Audit Saint Cloud

Annexe 36 : OPH Marseille – CRC PACA - 2001

Annexe 37 : OPH Perpignan – CRC Languedoc Roussillon - 2009

Annexe 38 : OPH Agen

Annexe 39 : OPH Gers – CRC de Midi-Pyrénées - 2006

Annexe 40 : Narbonne OPH du Grand Narbonne

Annexe 41 : OPH Amiens – Audit de CRC de Picardie - 2012

Annexe 42 : OPH Dax – CRC d'Aquitaine - 2011

Annexe 43 : OPH Bordeaux – Rapport annuel - 2010

Annexe 44 : Projet de Loi re mobilisation du foncier public en faveur du logement et obligations de production de logement social - adopté 18 décembre 2012

Annexe 45 : Etude Clameur - 2011

Annexe 46 : OPH du Mans – Audit de CRC des Pays de la Loire - 2009

Annexe 47 : Commission DALO - Synthèse des résultats - 2008-2009

Annexe 48 : Etude du besoin de logements sociaux par région

Annexe 49 : Code de la construction et habitation

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Annexe 50 : Avis appel public à la concurrence MAPA

Annexe 51 : OPH Tarbes – Article de Presse sur rapport MIILOS

Annexe 52 : Rapport de la Cour des Comptes – 2002

Annexe 53 : Rapport annuel de la MIILOS – 2011

Annexe 54 : Rapport spécial de la Cour des Comptes – 1994

Annexe 55 : Etude Clameur – 2012

Annexe 56 : Note d'analyse 221 - Evolution des prix du logement en France sur 25 ans

Annexe 57 : Rapport annuel de la MIILOS – 2008

Annexe 58 : Chiffres-clé de l’ANAH – 2011

2013.01.07 - UNPI - Reponse

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