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Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations

souveraines et non souveraines du Groupe de la Banque

africaine de développement (2013–2017)

Rapport de synthèse

Octobre 2018

Les différents produits qui servent à atteindre les trois objectifs de l’évaluation indépendante

Évaluation thématique Évaluation groupée de projets

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Synthèse d’évaluation

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Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations

souveraines et non souveraines du Groupe de la Banque

africaine de développement (2013–2017)

Rapport de synthèse

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IDEV

Octobre 2018

© 2018 Groupe de la Banque africaine de développement Tous droits réservés – Publié en Octobre 2018

Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines du Groupe de la Banque africaine de développement (2013–2017) – Rapport de synthèse Une évaluation institutionnelle IDEV, Octobre 2018

Exclusion de responsabilitéSauf indication contraire expresse, les constatations, interprétations et conclusions exprimées dans cette publication sont celles de ses divers auteurs et ne correspondent pas nécessairement aux vues de la direction de la Banque africaine de développement (la « Banque ») et du Fonds africain de développement (le « Fonds »), de leurs Conseils d’administration, Conseils des gouverneurs ou des pays qu’ils représentent.

Le lecteur consulte cette publication à ses seuls risques. Le contenu de cette publication est présenté sans aucune sorte de garantie, ni expresse ni implicite, notamment en ce qui concerne la qualité marchande de l’information, son utilité à telle ou telle fin et la non-violation de droits de tierce-parties. En particulier, la Banque n’offre aucune garantie et ne fait aucune déclaration quant à l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère « actualisé » des éléments du contenu. La Banque ne peut, en aucun cas, notamment en cas de négligence, être tenue pour responsable d’un préjudice ou dommage, d’une obligation ou d’une dépense dont on ferait valoir qu’ils sont consécutifs à l’utilisation de cette publication ou au recours à son contenu.

Cette publication peut contenir des avis, opinions et déclarations provenant de diverses sources d’information et fournisseurs de contenu. La Banque n’affirme ni ne se porte garante de l’exactitude, l’exhaustivité, la fiabilité ou le caractère « à jour » d’aucun d’entre eux ni d’aucun autre élément d’information provenant d’une source d’information quelconque ou d’un fournisseur de contenu, ni d’une autre personne ou entité quelle qu’elle soit. Le lecteur s’en sert à ses propres risques.

À propos de la BADLe Groupe de la Banque africaine de développement a pour objectif premier de faire reculer la pauvreté dans ses pays membres régionaux en contribuant à leur développement économique durable et à leur progrès social. À cet effet, il mobilise des ressources pour promouvoir l’investissement dans ces pays et leur fournit une assistance technique ainsi que des conseils sur les politiques à mettre en œuvre.

À propos de l'Évaluation Indépendante du Développement (IDEV)L’évaluation indépendante du développement a pour mission de renforcer l’efficacité des initiatives de développement de la Banque dans ses pays membres régionaux par l’exécution d’évaluations indépendantes et influentes et par des partenariats pour l’échange de connaissances.

Évaluation indépendante du développement (IDEV)Groupe de la Banque africaine de développementAvenue Joseph Anoma 01 BP 1387, Abidjan 01 Côte d’IvoireTél : +225 20 26 20 41Courriel : idevhelpdesk@afdb.orgidev.afdb.org

Conception graphique : CRÉON – www.creondesign.net

REMERCIEMENTS

Chef de projet Erika MacLaughlin, Chargée d'évaluation

Membre de l’équipe Kpangni Arnaud Innocent Bledou, Consultant junior

Consultant Lattanzio Spi, Italie ; Charlotte Vaillant, Chef d'équipe

Pair évaluateur interne Foday Turay, Chargé d’évaluation en chef

Pair évaluateur externe Amnon Golan, Consultant indépendant

Groupe de référence interne de la Banque Themba Bhebhe, Malek Bouzgarrou, Mbarack Diop, Jalel El Faleh, Ousmane Fall, Kader Abdou Gueye, Helmi Hmaidi, Hussein Yusuf Iman, Penelope Jackson, Patience Kuruneri, Motselisi Lebesa, Samuel Ekue Mivedor, Simon Mizrahi, Jose J. Morte Molina, Armand Nzeyimana, Eva Joy Ruganzu, Richard Schiere, Mamadou Tangara, Thouraya Triki, Erwin Wiss

Chargées de gestion des connaissances Jacqueline Nyagahima,Chargée principale de gestion des connaissances et Aminata Kouma, Consultante junior

Autre appuis fournis par Anasthasie Blandine Gomez Sokoba

Remerciements spéciaux IDEV tient à remercier tous les chefs de projets, les bureaux extérieurs, les responsables gouvernementaux et les autres parties prenantes qui ont répondu à l’enquête ou pris part aux entretiens.

Chef de division Madhusoodhanan Mampuzhasseril (Par intérim)

Évaluateur général Rakesh Nangia (Retraité), Karen Rot-Münstermann (Par intérim)

Table des matièresSigles et acronymes vRésumé analytique 1Réponse de la Direction 9

Introduction 27

Contexte 29Le contexte institutionnel de la Banque pour la qualité à l’entrée 30Le cadre conceptuel et procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée des projets 31

Approche et méthodologie de l’évaluation 35Approche en matière d’évaluation 35Conception de l’évaluation 36Sources de données et échantillonnage 36Limitations et domaines pour une nouvelle analyse 37

Constatations de l’évaluation 41Le cadre conceptuel de la Banque pour la qualité à l’entrée 41Le cadre procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée 53

Conclusions et recommandations de l’évaluation 73Conclusions relatives au cadre conceptuel de la Banque pour la qualité à l’entrée 73Conclusions relatives au cadre procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée 74Recommandations 74

Annexes 79

Table des matières

Liste des tableauxTableau 1 Outils d’examen de la qualité et étapes de validation pour les opérations

souveraines de la Banque 32Tableau 2 Outils d’examen de la qualité à l’entrée et étape de validation

des opérations non souveraines de la Banque 33Tableau 3 Exécution du budget prévu pour la préparation des projets (2013-2017) 63

Liste des figuresFigure 1 Cadre procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée – Opérations souveraines 31Figure 2 Le cadre procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée des opérations non souveraines 33Figure 3 Schématisation des enjeux et questions d’évaluation 36Figure 4 Scores composites QaE pour les projets « très performants » et « peu performants » 44Figure 5 Outil de validation des BP et revue de l’état de préparation –

Facteurs prédictifs de la performance 45Figure 6 Score composite QaE pour les projets d’investissements par année

d’approbation (2013–2017) 50Figure 7 Changement dans les dimensions de la qualité au cours de la période d’évaluation 51Figure 8 Facteurs qui sous-tendent l’efficience et l’efficacité de la préparation

et de l’évaluation des projets 54Figure 9 Modèle de maturité de la gestion des risques 54Figure 10 Facteurs institutionnels qui sous-tendent l’environnement propice

à la qualité au sein de la Banque 55Figure 11 Régression des notes globales de la qualité à l’entrée au titre

des progrès dans la mise en œuvre 57Figure 12 Valeur ajoutée perçue par les chefs de projet en fonction des outils d’examen 61Figure 13 Notes globales de la qualité à l’entrée par trimestre d’approbation 64Figure 14 Ratio projet/chargé de projet, selon les résultats de l’enquête réalisée auprès du personnel 68

vSigles et acronymes

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IDEV

Sigles et acronymes

ADOA Évaluation de l’additionnalité et des effets en matière de développement

ANOVA Analyse de variance

BAD Groupe de la Banque africaine de développement

BERD Banque européenne pour la reconstruction et le développement

BID Banque interaméricaine de développement

BIsD Banque islamique de développement

CAD/OCDE Comité d’aide au développement / Organisation de coopération et de développement économiques

CEP Cellule d’exécution de projet

CODE Comité des opérations et pour l’efficacité du développement

CPO Chargé de programme pays

CPPR Rapport sur le portefeuille du programme pays

DBDM Modèle de développement et de prestation de services

DBSA Banque de développement de l’Afrique australe

DCC Comité de validation des opérations

DEM Matrice d’efficacité du développement

DMT Revue de l’équipe de direction départementale

EEP Équipe d’exécution de projet

EES Études économiques et sectorielles

EGRD Évaluation globale des résultats de développement

FAD Fonds africain de développement

FAT-PRI Fonds d’assistance technique aux pays à revenu intermédiaireDevelopment

FIDA Fonds international de développement agricole

IDEV Évaluation indépendante du développement

IFD Institution financière de développement

KPI Indicateur clé de performance

MDP Matrice de délégation de pouvoirs

OAP Opération d'appui programmatique

ONS Opérations non souveraines

OpsCom Comité des opérations

PAI Projet d’appui institutionnel

PCN Note conceptuelle de projet

PD Directive du Président

PEN Note d’évaluation de projet

PIMS Système de gestion des investissements publics

PMR Pays membre régional

PNP Prêt non productif

POI Programme opérationnel indicatif

PPF Mécanisme de préparation de projets

QAD Tableau de bord de l’assurance qualité

QàE Qualité à l’entrée

QAG Groupe de l’assurance qualité

QCA Analyse comparative qualitative

RAP Rapport d’achèvement de projet

REP Rapport d’évaluation de projet

SCN Note de crédit sommaire

SFI Société financière internationaleSMCC Comité de coordination de la Haute

Direction

SNDI Direction de SNVP et de SMCC

SNOQ Département du Secrétariat du Comité des opérations et Contrôle qualité

SNVP Bureau du Vice-président principal

TOMS Système de mesure des objectifs de la transition

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1Résumé analytique

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Résumé analytique

Introduction

Le présent rapport résume les constatations, les conclusions et les recommandations d’IDEV à la suite de son évaluation de la qualité à l’entrée des opérations du Groupe de la Banque africaine de développement (la Banque). L’évaluation porte sur l’ensemble des opérations souveraines et non souveraines approuvées entre 2013 et 2017, à l’exclusion des interventions d’urgence et des prises de participations.

Le rapport entend : i) évaluer, à l’aune d’une norme factuelle, la qualité à l’entrée des opérations approuvées par la Banque sur la période considérée ; ii) examiner dans quelle mesure le cadre conceptuel et procédural de la Banque relatif à la qualité se prête à la promotion de la qualité à l’entrée des nouvelles opérations et contribue à la prise de décision stratégique ; et iii)  émettre des recommandations propres à éclairer le programme de qualité futur.

Contexte

L’évaluation répond aux difficultés persistantes observées ces 25 dernières années en matière de qualité à l’entrée des opérations de la Banque. Depuis la publication du « Rapport du Groupe de travail sur la qualité des projets de la Banque africaine de développement » de 1994 (rapport Knox), diverses analyses et évaluations institutionnelles ont indiqué que nombre de problèmes évoqués dans le rapport restaient d’actualité malgré l’institution de nouveaux processus et outils.

Des défis particuliers ont été observés en ce qui concerne : i)  la clarté et le réalisme de la logique d’intervention des projets ; ii)  la qualité de la conception et des études de faisabilité des projets ;

et iii) les ressources consacrées à la préparation de projet en termes de temps et de compétences. Il a été constaté que ces défis influaient sur l’efficience et l’efficacité des projets sous différentes formes : i) sous-estimation des coûts ; ii) retards d’exécution ; iii)  résultats sous-optimaux ; et iv)  faible durabilité. Tous ces défis empêchent l’optimisation des ressources dans les opérations de la Banque.

La Banque n’a pas de définition standard de la qualité à l’entrée des projets. Dans le cadre de cette évaluation, la qualité à l’entrée est définie en termes d’effets, de sorte qu’un projet démontre une bonne qualité à l’entrée lorsqu’il présente des caractéristiques qui le rendent : i) prêt à être mis en œuvre ; et ii) susceptible d’atteindre les effets escomptés. Dans le cas d’opérations non souveraines, la qualité à l’entrée est également exprimée en termes de probabilité de remboursement selon les conditions convenues.

Démarche et conception de l’évaluation

Cette évaluation examine la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines approuvées par la Banque entre 2013 et 2017. Elle aborde la qualité à l’entrée sous une perspective conceptuelle et une perspective procédurale. Cette démarche suppose que : i)  la qualité à l’entrée est une caractéristique à la fois objective et mesurable d’un projet au moment de son approbation par le Conseil d’administration ; et ii) la qualité à l’entrée est le fruit des différents revues et autorisations intervenant tout au long de l’identification, de la préparation et de l’évaluation du projet. À ce titre, la qualité à l’entrée est inextricablement liée aux phases initiales du cycle des projets de la Banque.

À cette fin, l’évaluation a analysé la qualité à l’entrée des opérations de la Banque lors de l’approbation ainsi que l’efficacité, l’efficience et la durabilité du processus

2 Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines du Groupe de la BAD (2013–2017) – Rapport de synthèse

de préparation et d’approbation des projets en vigueur, tel que défini par la Directive présidentielle n° 03/2013. Dans ce dernier cas, il s’agissait d’examiner dans quelle mesure des outils d’examen spécifiques contribuent à la qualité à l’entrée des opérations, notamment : i)  la revue par les pairs ; ii) l’examen de l’état de préparation ; iii) l’ADOA (ONS) ; iv) l’examen du risque de crédit (ONS) ; et v) la réunion de l’équipe pays.

L’évaluation applique un modèle mixte, aussi bien formatif que basé sur la théorie. L’évaluation est formative, en ce sens qu’elle examine l’efficacité du processus de préparation et d’évaluation des projets en cours. L’accent est mis sur l’examen de la pertinence de l’approche actuelle et sur la compréhension de l’influence des facteurs contextuels et institutionnels sur sa performance.

Dans l’ensemble, l’évaluation aborde quatre questions clés concernant le cadre conceptuel et procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée :

1. Dans quelle mesure les outils existants de la Banque traitent-ils des facteurs permettant de prédire la performance des projets ? (Est-ce que nous mesurons les bonnes choses ?)

2. Dans quelle mesure la qualité à l’entrée des opérations de la Banque a-t-elle changé au cours de la période d’évaluation ? (Où en sommes-nous par rapport à une norme factuelle ?)

3. Dans quelle mesure le processus actuel de préparation et d’évaluation des projets est-il efficient, efficace et adapté aux besoins ?

4. Dans quelle mesure la Banque instaure-t-elle un environnement favorable à la qualité ?

Constatations de l’évaluation – Le cadre conceptuel de la Banque pour la qualité à l’entrée

IDEV s’est d’abord employée à définir une norme factuelle de qualité à l’entrée propre à : i) refléter les

meilleures pratiques des institutions de référence ; et ii) prédire les effets du projet. La valeur prédictive des outils de qualité à l’entrée revêt une grande importance ; sinon, le rapport qualité-prix des effets obtenus grâce à leur mise en œuvre est sujet à caution. Ensuite, cette norme a été appliquée à un échantillon de projets afin de déterminer dans quelle mesure la qualité initiale des projets avait changé au cours de la période d’évaluation.

Est-ce que nous mesurons les bons éléments ?

Les consultations engagées avec les parties prenantes à la Banque mondiale, à la BID et à la Millennium Challenge Corporation (MCC) ont fait apparaître un consensus quant à l’importance de 4 facteurs clés de qualité à l’entrée des projets : i) « analyse des problèmes » et évaluabilité ; ii) viabilité économique et financière ; iii) état de préparation à l’exécution ; et iv) gestion proactive des risques. Les meilleures pratiques en vigueur des institutions de référence ont été compilées et adaptées afin de créer un outil de validation des meilleures pratiques représentant un idéal conceptuel et une norme factuelle de qualité à l’entrée.

Une analyse prédictive portant sur 20  opérations d’investissement achevées a révélé que le score composite des dimensions d’évaluabilité et d’état de préparation à l’exécution prédit à quel point les effets attendus seront obtenus. En revanche, les scores de la revue de l’état de préparation pour les mêmes projets n’ont donné aucune prédiction quant à la performance. Ces données ont été utilisées pour définir un seuil factuel (un score de 2,75) auquel les projets ont une probabilité de 0,65 d’atteindre tous les effets escomptés.

Dans l’ensemble, l’analyse a montré que les outils existants de qualité à l’entrée pour les opérations souveraines ne ciblaient pas suffisamment les facteurs permettant de prédire dans quelle mesure les effets seraient atteints et ne distinguaient donc pas les projets en fonction de leur performance probable. Bien que la validation

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des meilleures pratiques et la revue de l’état de préparation abordent plusieurs des mêmes sujets, l’outil de validation des meilleures pratiques identifie des exigences plus spécifiques et plus strictes. En revanche, la revue de l’état de préparation met en évidence un problème de dissociation du « signal par rapport au bruit », si bien qu’il fait la moyenne des scores pour des concepts qui ne concernent pas nécessairement l’état de préparation des projets et la probabilité d’atteindre des résultats.

En outre, une analyse comparative qualitative d’études de cas pays a révélé que la relation entre la qualité à l’entrée et la réalisation des résultats est tributaire de facteurs contextuels tels que : i) la solidité du système de gestion des investissements publics des PMR ; ii) la capacité de la CEP ; et iii) la complexité du projet. Toutefois, le cadre procédural actuel de la Banque pour la qualité à l’entrée n’évalue pas systématiquement ces facteurs.

S’agissant des opérations non souveraines, le cadre conceptuel de la Banque pour la qualité à l’entrée est aligné sur celui des institutions de référence, notamment la SFI, la BID et la BERD, en ce qui concerne la sélectivité pour la contribution aux effets sur le développement et la gestion du risque de crédit. Cependant, outre l’identification des effets sur le développement, les institutions de référence mettent l’accent sur l’évaluabilité des ONS et leur contribution au développement du secteur privé. L’évaluabilité des ONS a donc été déterminée par rapport à une meilleure pratique existante.

Une analyse prédictive portant sur 42  projets approuvés au cours de la période d’évaluation a permis de déterminer que le cadre de gestion du risque de crédit actuel pour les ONS était pertinent, dans la mesure où le nombre de risques non atténués permettait de prévoir la survenue de résultats négatifs pour les projets. Différents types de projets se sont révélés plus sensibles à des risques spécifiques, le financement de projets et les prêts aux entreprises étant plus sensibles aux risques liés à la capacité financière du promoteur et les lignes de crédit

étant sensibles à la présence de risques liés à la fois aux ratios d’exploitation et à la gouvernance institutionnelle. Dans le cas des lignes de crédit, la présence de risques liés aux ratios d’exploitation et à la gouvernance institutionnelle peut être un moyen de trier les projets « à haut risque ».

Où en sommes-nous par rapport à une norme factuelle ?

Après avoir démontré sa capacité à prédire l’obtention des effets, IDEV a appliqué l’outil de validation des MP à un échantillon aléatoire de 85 projets d’investissement et de 35  OAR et PAI approuvés au cours de la période d’évaluation. Lorsque cette norme a été appliquée, il a été constaté que la qualité à l’entrée du projet n’avait pas beaucoup évolué durant la période d’évaluation, tant pour les projets d’investissement que pour les OAR/PAI. En outre, près de la moitié des projets approuvés chaque année respectent le seuil factuel de la qualité à l’entrée.

Alors que les projets d’investissement sont généralement évaluables, ils présentent des notes plus variables pour l’analyse financière et économique, l’état de préparation à l’exécution et la gestion des risques. Les OAR et les PAI ont tendance à être moins évaluables que les projets d’investissement, en rapport particulièrement avec : i) la clarté de la logique d’exécution ; ii)  l’identification des enseignements tirés ; iii)  la crédibilité des indicateurs choisis pour mesurer les résultats du projet ; et iv) la confirmation de la disponibilité de ces données.

Les ONS ont fait montre de l’évaluabilité la plus faible parmi tous les groupes de projets, les défis observés ayant trait à : i)  l’existence de données suffisantes pour étayer la logique de développement ; ii) la présentation d’une logique verticale cohérente ; et iii)  l’identification d’indicateurs crédibles pour évaluer les effets du projet.

En outre, 75 % des ONS ont montré un manque d’alignement dans la logique de développement

4 Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines du Groupe de la BAD (2013–2017) – Rapport de synthèse

entre le REP, l’ADOA et le cadre de résultats. Cette discordance s’est reflétée dans l’importance accordée aux effets « marginaux » dans la raison d’être et le cadre logique du projet, alors que d’autres effets pertinents sur le développement n’étaient pas systématiquement mesurés. Les cadres logiques ont souvent négligé les effets ci-après : i)  résultats liés à l’infrastructure ; ii)  développement de la chaîne d’approvisionnement ; iii)  intégration et commerce régionaux ; et iv) échéance plus longue des prêts.

Constatations de l’évaluation – Le cadre procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée

Le cadre procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée a été examiné sous trois angles. Premièrement, les consultations avec les institutions de référence ont identifié quatre facteurs clés sous-tendant l’efficacité et l’efficience de la préparation et de l’évaluation des projets : i) la différenciation fondée sur les risques ; ii) la contestabilité ; iii) l’indépendance ; et iv) la vérification. Le processus actuel de la Banque a été comparé à celui des institutions de référence au regard de ces facteurs.

Deuxièmement, IDEV a examiné dans quelle mesure le processus de préparation et d’évaluation en vigueur, tel qu’il est conçu, pouvait contribuer à la prise de décision stratégique. À cette fin, le processus a été évalué par rapport à un modèle de processus de maturité des processus opérationnels pour la gestion des risques inspiré de la littérature sur la sécurité de l’information.

Enfin, le contexte institutionnel a été examiné pour déterminer dans quelle mesure la Banque démontrait les caractéristiques essentielles d’un environnement porteur pour la qualité à l’entrée. Les facteurs spécifiques examinés comprennent : i)  la clarté des rôles et des responsabilités ; ii)  les outils et systèmes ; iii)  la capacité et la formation ; iv)  les ressources ; v) le cadre incitatif ; et vi) la gestion des conséquences.

Dans quelle mesure le processus de préparation et d’évaluation des projets de la Banque est-il efficient, efficace et adapté aux besoins ?

Par rapport aux institutions de référence, le cadre procédural de la Banque pour la qualité à l’entrée présente moins de caractéristiques qui favorisent l’efficience et l’efficacité de la préparation et de l’évaluation des projets. En ce qui concerne le rapport coût-efficacité, les processus de la Banque ne font pas de distinction entre les opérations en fonction du risque, sauf au stade de validation finale. Toutefois, contrairement à ce qui se fait dans les institutions de référence, les projets aux profils de risque différents présentent le même nombre de jalons et sont soumis au même nombre de revues. En outre, le processus de préparation et d’approbation de la Banque prévoit un plus grand nombre de revues séquentielles et d’étapes de validation par rapport aux institutions de référence.

Si la Banque et les institutions de référence prévoient un délai analogue pour l’évaluation du projet et le premier décaissement, ces données ne fournissent pas une bonne indication du rapport coût-efficacité. Contrairement aux hypothèses sous-jacentes aux indicateurs clés de performances actuelles, il n’a pas été déterminé que le délai d’évaluation du projet et le délai du premier décaissement avaient une incidence sur la qualité à l’entrée du projet ou sur les progrès d’exécution. Les données donnent à penser qu’il est plus important plutôt de s’assurer que l’évaluation du projet prend en compte les facteurs prédictifs de la performance et que le décaissement contribue à une progression significative de l’exécution.

En ce qui concerne l’efficacité, la Banque manque actuellement de mécanismes propres à promouvoir la contestabilité, l’indépendance et la vérification par rapport aux institutions de référence. D’abord, quoique le personnel de différents secteurs et fonctions puisse être impliqué à chaque étape de la revue, la décision finale de valider un projet incombe au secteur, au pays ou à l’équipe régionale concernés. En revanche, certaines institutions font appel à des

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réunions inclusives présidées par une partie neutre pour examiner les projets proposés et encourager des voix dissidentes.

Alors que chaque institution comparable disposait d’une unité indépendante chargée de la revue et des conseils en matière de qualité à l’entrée des opérations souveraines, tel n’est plus le cas à la Banque depuis que la revue de l’état de préparation a été décentralisée en 2015 et confiée aux chargés de programmes pays. L’équipe responsable de la qualité des opérations (SNOQ) fait uniquement office de conservateur indépendant des normes.

Enfin, contrairement aux institutions de référence, la Banque ne dispose pas de mécanisme permettant de vérifier systématiquement que le retour d’information sur la qualité à l’entrée fourni tout au long de la préparation et de l’évaluation est pris en compte avant l’approbation d’une opération. Ce constat est corroboré par l’observation selon laquelle près de la moitié des commentaires fournis dans le cadre de la revue par les pairs, de l’examen de l’état de préparation et de la réunion de l’équipe pays font l’objet d’un suivi vérifiable.

S’agissant de la maturité du processus, il a été constaté que le processus de préparation et d’évaluation de la Banque fonctionnait à un niveau « normalisé ». Le processus de préparation et d’évaluation est clairement documenté dans le Manuel des opérations et des activités et il existe des normes claires pour la mise en œuvre de certains outils de revue, notamment l’examen de l’état de préparation, l’ADOA et l’examen du risque de crédit. Cependant, la Banque ne dispose pas de système intégré de gestion des données sur la préparation et l’évaluation des projets à l’appui de la prise de décision stratégique. En outre, des lacunes de normalisation de la revue par les pairs et de la réunion de l’équipe pays ont limité l’efficacité de ces outils, de sorte qu’environ le tiers des observations émises ne sont pas pertinentes pour la qualité à l’entrée des projets.

Dans quelle mesure la Banque possède-t-elle un cadre propice à la qualité à l’entrée ?

La Banque manque actuellement de cadre propice pour la qualité à l’entrée, ce qui se traduit par des insuffisances concernant : i)  l’utilisation de systèmes intégrés pour la gestion des données des opérations ; ii)  la budgétisation et la gestion de la préparation des projets fondées sur des données factuelles ; iii)  la formation et l’accompagnement du personnel des opérations ; iv)  l’affectation cohérente et judicieuse du personnel des opérations ; et v)  la gestion conséquente et le cadre incitatif de la qualité.

Des problèmes particuliers ont été observés en ce qui concerne l’allocation des ressources et la gestion de la préparation des projets. Premièrement, le descriptif du projet n’est pas utilisé pour évaluer le temps et les ressources nécessaires à la maturité de chaque projet ni pour définir des critères de référence pour la préparation du projet. En outre, les fonds consacrés à la préparation des projets ne sont pas systématiquement mis à profit pour remédier aux faiblesses de capacité de préparation des projets dans les PMR et pour s’assurer que les nouveaux projets bénéficient des données et études préparatoires requises. Enfin, tout au long de « l’écosystème » de préparation des projets, le personnel des opérations croule sous de lourdes charges de travail et la Banque présente un ratio projet/chef de projet supérieur à celui des institutions de référence, tout en étant fort variable.

Il a été constaté que ces contraintes avaient des répercussions notables sur la qualité à l’entrée et sur l’efficacité du processus de préparation et d’évaluation des projets. Les lacunes de gestion de la préparation des projets se sont retrouvées dans l’approbation de près de la moitié des projets au quatrième trimestre de chaque année. Les projets approuvés au Q4 se sont révélés de piètre qualité à l’entrée et affichaient une faible probabilité d’atteindre les effets escomptés.

En outre, le personnel n’a pas le temps de mener des revues de projet approfondies, ce qui limite la qualité des informations fournies par les mécanismes de revue existants. En raison de

6 Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines du Groupe de la BAD (2013–2017) – Rapport de synthèse

la charge de travail et des fortes contraintes de temps sous l’effet de l’importance accordée aux approbations de projets, le personnel est moins susceptible de consacrer du temps à la prise en compte du retour d’information sur la qualité à l’entrée tant que les KPI continuent de privilégier le volume des approbations aux dépens de la qualité et de la performance des opérations.

Recommandations de l’évaluation

Sur la base des constatations et des conclusions de l’évaluation, IDEV a émis les recommandations suivantes que la Direction devrait prendre en compte pour relever les principaux défis observés.

Recommandation 1 – Les outils de revue : Améliorer la pertinence et l’efficacité de l’examen de l’état de préparation et de la revue par les pairs :

❙ Ajuster le contenu de l’examen de l’état de préparation afin de refléter les facteurs qui influent sur la performance des projets, y compris l’évaluabilité, l’analyse économique, l’état de préparation à l’exécution et la gestion des risques.

❙ Accroître l’indépendance de l’état de préparation et de l’évaluation par les pairs en mandatant une unité indépendante de coordonner les deux processus.

❙ Établir des termes de référence et des critères de sélection détaillés pour les évaluateurs techniques.

Recommandation 2 – Le processus de revue de l’assurance qualité : Améliorer l’efficacité et l’efficience du processus de revue de la qualité :

❙ Trouver des « voies » d’approbation permettant de différencier les opérations en fonction du risque.

❙ Réduire le nombre d’étapes séquentielles au profit d’une seule réunion où toutes les entrées d’assurance qualité sont prises en compte.

❙ Fournir aux chefs de projet un soutien plus systématique de l’amélioration de la qualité, en particulier pour les projets qui ne respectent pas les normes de qualité.

❙ Déterminer et allouer les ressources nécessaires tout au long de « l’écosystème » de préparation afin de soutenir l’efficacité du processus d’examen.

Recommandation 3 – État de préparation des contreparties : Améliorer l’état de préparation des PMR et la capacité de gestion des investissements publics :

❙ Cerner les insuffisances de capacité des PMR lors de l’identification du projet, en prévoyant des mécanismes propres à fournir un soutien supplémentaire au besoin tout au long de la préparation et de l’évaluation.

❙ Identifier les pays où la préparation des contreparties est un obstacle constant à la conception et à l’exécution des projets et proposer des programmes d’accompagnement pour remédier à ces contraintes et contribuer à l’élaboration du POI.

Recommandation 4 – Planification et budgétisation : Renforcer le POI de la Banque et l’allocation de ressources à la préparation des projets :

❙ Mettre en œuvre la note descriptive des projets et améliorer son contenu, en prévoyant des critères clairs pour l’inclusion des projets dans la réserve de préparation et pour l’allocation de ressources (temps et budget) à la préparation.

❙ Définir une plate-forme intégrée pour la gestion de la réserve de projets, y compris l’identification, la préparation et l’évaluation.

Recommandation 5 – Développement des activités : Accroître l’utilisation des mécanismes de préparation des projets afin de promouvoir la qualité à l’entrée :

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❙ Veiller à sensibiliser et encourager le personnel à utiliser ces fonds pour soutenir l’identification et l’exécution du POI, y compris les EES.

❙ Augmenter le total des fonds et l’allocation maximale pour le PPF, le FAT-PRI et d’autres sources de fonds.

❙ Diversifier l’utilisation autorisée des mécanismes de préparation afin de réduire les coûts de transaction et de traiter les contraintes systémiques liées à la préparation des projets.

Recommandation 6 – Dotation en effectif et formation : Accroître la capacité du personnel à gérer les projets avec l’efficacité voulue :

❙ Instituer un programme de formation complet et obligatoire pour tous les chefs de projet.

❙ Définir des points de repère pour le nombre de projets par responsable et attribuer les ressources de manière appropriée. Ces points de repère devraient refléter les différentes charges de travail associées à la préparation et à la supervision des opérations.

Recommandation 7 – Incitations et ressources : Renforcer les incitations à la qualité du portefeuille, au-delà des approbations :

❙ Identifier des indicateurs significatifs de qualité à l’entrée ayant une relation avérée avec les progrès de l’exécution des projets et assurer le suivi de ces indicateurs dans le temps.

❙ Inclure des indicateurs de qualité à l’entrée et de développement de la réserve parmi les indicateurs clés de performance de la Banque.

Recommandation 8 – Qualité à l’entrée des ONS : Définir un cadre pour renforcer l’évaluabilité des opérations non souveraines :

❙ Déterminer l’évaluabilité des ONS en plus de leurs effets potentiels sur le développement, y compris

une logique d’intervention claire et motivée ainsi que des mesures de performance crédibles.

❙ Identifier un mécanisme d’amélioration de la qualité afin de renforcer la logique de développement et la logique d’intervention des ONS, en particulier pour les projets faisant état d’une faible évaluabilité.

Recommandation 9 – Risque de crédit des ONS : Renforcer les mécanismes de vérification de l’atténuation des risques de crédit pour les opérations non souveraines :

❙ Mettre en place un filtre d’état de préparation pour le financement de projets et les prêts aux entreprises afin de fournir des orientations de bonnes pratique aux chargés d’investissement et d’éclairer le processus de revue.

❙ Renforcer le rôle des responsables des risques de crédit en veillant à ce que les risques majeurs soient correctement gérés et traités dans les contrats de prêt.

Recommandation 10 – Risque de gouvernance institutionnelle des ONS : Mettre un accent accru sur les risques de gouvernance institutionnelle posés par les opérations non souveraines :

❙ Renouer le contact avec le Groupe de travail sur la gouvernance institutionnelle des IFD et former les responsables des investissements aux enjeux de gouvernance institutionnelle.

❙ Identifier les fonds d’assistance technique pour résoudre les défis de la gouvernance institutionnelle des ONS, en particulier pour les opérations impliquant des banques de niveau inférieur.

❙ Miser plus systématiquement sur l’assistance technique pour atténuer les risques de gouvernance avant le décaissement d’un prêt et assurer le suivi de la performance en fonction des changements de comportement.

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Réponse de la Direction

La Direction salue les efforts déployés par IDEV pour son évaluation de la qualité à l’entrée (QaE), et de la qualité de la supervision et de la sortie (QoS) des opérations de la BAD, ainsi que pour les enseignements qu’elle en a tirés, qui peuvent améliorer la qualité opérationnelle et l’efficacité de la Banque pour le développement dans le but d’atteindre les objectifs de sa stratégie décennale et les objectifs stratégiques des Top 5. La présente note expose le point de vue de la Direction sur les évaluations et examine leurs conclusions dans le contexte de sa propre évaluation des systèmes de gestion de la qualité de la Banque, évaluation qui a conduit à identifier plusieurs domaines de réformes qui fournissent un cadre pour l’examen des recommandations d’IDEV.

Introduction

La Direction est d’accord avec IDEV sur l’importance de la qualité des opérations à l’entrée et de la qualité de la supervision, et elle souscrit à l’orientation des recommandations. La Direction reconnaît l’importance de rechercher une qualité optimale pour la conception et la supervision des projets, et a pris plusieurs mesures au cours des dernières années pour renforcer cette qualité, certaines en réponse à des évaluations antérieures. L’adoption et la consolidation permanente du nouveau modèle de développement et de prestation de services (DBDM)

ont créé une plateforme qui offre l’opportunité d’améliorer la réactivité de la Banque aux besoins des pays membres régionaux (PMR) et d’assurer que les interventions de la Banque conduisent à de meilleurs résultats pour les PMR.

Les évaluations de la QaE et de la QoS ont été menées dans le cadre du suivi de l’Évaluation globale des résultats de la Banque en matière de développement, réalisée par IDEV en 2016. Dans ce rapport, une synthèse des 14 évaluations de la stratégie et des programmes pays a déterminé que malgré que la qualité des projets au démarrage

Encadré A : Synthèse

La Direction souscrit à l’orientation des recommandations d’IDEV sur la QaE et la QoS. Elle a défini 10 actions prioritaires, dans le cadre du DBDM, qui amélioreront considérablement la qualité et l’impact des opérations de la Banque. Ce sont :

1. Renforcer les compétences du personnel opérationnel.2. Construire une solide réserve de projets pour le développement des activités.3. Accroître les ressources pour la préparation des projets.4. Renforcer le processus d’évaluation pour assurer la qualité des opérations.5. Renforcer l’examen de l’état de préparation et l’évaluation par les pairs, et y affecter des ressources.6. Renforcer la planification et la budgétisation de la préparation et de la supervision des projets.7. Travailler à l’élaboration d’un portail intégré des opérations.8. Soutenir l’état de préparation des emprunteurs et le développement de leurs capacités.9. Passer de la supervision des projets à l’appui à leur mise en œuvre.10. Intégrer une culture de la qualité.

La Direction élaborera un plan de mise en œuvre détaillé couvrant chacune de ces mesures, qui énoncera des résultats livrables classés par ordre de priorité, d’importance, et assortis d’échéances. La Direction communiquera ce plan au Conseil d’administration avant la fin de l’année.

10 Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines du Groupe de la BAD (2013–2017) – Rapport de synthèse

et la qualité de la supervision sont des critères nécessaires pour obtenir des résultats en matière de développement elles restent relativement faibles.

L’évaluation de la QaE a adopté le concept de « qualité à l’entrée » comme étant la qualité de conception et l’état de préparation à la mise en œuvre d’un projet lorsqu’il entre dans le portefeuille de la Banque. Il importe également de distinguer les différents aspects de la qualité : i) pertinence et approche stratégiques ; ii)  qualité de la conception (comprenant les aspects techniques, financiers et économiques ainsi que les aspects fiduciaires et de sauvegarde) ; iii) dispositions institutionnelles et de mise en œuvre, de l’évaluation des risques et du cadre des résultats.

Comme dans les autres banques multilatérales de développement (BMD), pour ce qui est des projets financés par la BAD, l’emprunteur est responsable de la mise en œuvre du projet. D’après le Manuel des opérations de la Banque (2015), la Banque soutient l’emprunteur par le biais de « suivi de la mise en œuvre » : il s’agit « d’un ensemble continu d’activités menées pendant la durée de vie d’un projet, du lancement du projet à son achèvement en passant par les activités courantes de supervision ». Comme d’autres BMD, la BAD s’apprête à redéfinir ces activités de supervision en tant qu’« appui à la mise en œuvre », afin de renforcer la notion de responsabilité première de l’emprunteur dans la mise en œuvre, tandis que la BMD fournit un appui à cette mise en œuvre.

Ces deux évaluations reposent sur les engagements de la Banque ainsi que sur des autoévaluations, des examens institutionnels et des évaluations IDEV antérieures. Elles soutiennent également l’importance accrue accordée dans le nouveau Cadre de mesure des résultats à une approche proactive de la gestion de portefeuille et au rapprochement avec les PMR.

Vue d’ensemble

Les évaluations fournissent une estimation franche de la QaE et de la QoS des opérations de la Banque. Elles identifient les problèmes pour lesquels, le plus

souvent, les solutions sont complexes et nécessitent une attention ciblée et soutenue ainsi que des ressources adéquates pour assurer leur mise en œuvre efficace. C’est pourquoi la Direction a lancé un large éventail de réformes visant à traiter ces questions à différents niveaux. Entre 2009 et 2014, au niveau opérationnel, la Direction a révisé ses approches, conformément aux bonnes pratiques des BMD et conformément aux normes internationales en matière de stratégies pays, de conception et de préparation des projets, ainsi que de suivi de la mise en œuvre. Une impulsion supplémentaire a été donnée à ces initiatives lorsque la Banque a lancé les Top 5 en 2015 et lorsqu’elle a adopté le Modèle de développement et de prestation de services (DBDM) en avril 2016, afin d’accroître l’impact de la Banque sur le développement et sa réactivité face aux PMR (le tableau 1 présente la chronologie des initiatives récentes de la Banque en matière d’assurance qualité).

L’effort d’IDEV visant à introduire une rigueur méthodologique dans l’évaluation de la qualité de l’évaluation via l’analyse quantitative est novateur. L’évaluation a adopté un outil de validation pour prédire les résultats des projets en matière de performance, bien que les constatations soient limitées par le fait que cet outil est fondé sur les données d’un échantillon de 20 projets seulement, ce qui n’est pas représentatif du portefeuille1. La Direction apprécie les efforts déployés par IDEV pour obtenir les réactions du personnel opérationnel dans le cadre de l’évaluation de la QaE, y compris au moyen d’études de cas. L’évaluation de la QaE a également donné lieu à un examen exploratoire des opérations non souveraines, à l’aide d’une approche distincte permettant de s’adapter à leurs objectifs et à leur contexte particuliers.

L’évaluation de la QoS, qui, comme la QaE, repose sur une approche méthodologique mixte, est formative et cherche à mettre l’accent sur l’apprentissage plutôt que sur la responsabilité. L’évaluation a montré que les orientations de la Banque en matière de supervision des projets étaient pertinentes, claires et conformes aux bonnes pratiques. Elle met en évidence

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des lacunes dans les directives et politiques de supervision et de clôture de projets, particulièrement les opérations multinationales et les situations fragiles. Elle souligne aussi des faiblesses dans les incitations aux dispositions institutionnelles, dans la gestion de la supervision, ainsi que dans le suivi axé sur les résultats au niveau du projet. Tout en notant que l’utilisation de l’outil d’examen à mi-parcours n’est pas généralisée, l’évaluation reconnaît également que la présence élargie sur le terrain, ainsi que l’amélioration du suivi en temps réel au niveau du portefeuille permet une observation plus continue.

Alors que la Banque assure le suivi de la mise en œuvre de ses opérations au niveau des projets et du portefeuille, l’évaluation est centrée sur le niveau des projets et fournit peu d’informations sur la contribution du suivi du portefeuille au processus global d’assurance qualité. La qualité du suivi au niveau des projets est un élément essentiel du suivi du portefeuille, car ce sont les conclusions de la supervision des projets individuels, souvent tirées des rapports de supervision, qui servent de base aux décisions de gestion lors des examens du portefeuille.

Malgré l’intention de l’évaluation de la QoS de couvrir la supervision et la sortie, on trouve très peu de données sur la qualité à la sortie, à part le nombre de projets pour lesquels des rapports d’achèvement de projet ont été préparés. Le manque de spécificité dans la base d’éléments probants fait qu’il est très difficile pour la Direction d’identifier les changements appropriés visant à combler les lacunes en matière de supervision.

Bien que la Banque ait fait de nets progrès ces dernières années dans la réponse à certains de ses grands défis, la Direction convient qu’il faut faire beaucoup plus pour renforcer la QaE et la QoS. L’expérience acquise à la BAD et dans d’autres BMD montre que la qualité à l’entrée est un facteur essentiel des résultats des projets, mais que la qualité de la conception institutionnelle, de l’évaluation et de la gestion des risques, ainsi que la qualité de la supervision et de la mise en œuvre par les emprunteurs influent aussi sur le degré de résultats

obtenus. Pour cette raison, et profitant du fait que les rapports sur la QaE et la QoS ont été produits en parallèle, la Direction traite les deux évaluations dans une seule Réponse de la Direction. Les constatations générales sur la QaE concernant la qualité de la conception des projets et l’efficacité des processus d’examen offrent des informations précieuses qui sont généralement cohérentes avec l’évaluation opérée par la Direction elle-même et fournissent des arguments supplémentaires à l’appui des réformes visant à renforcer la qualité. L’accent mis sur les processus d’orientation et d’examen de la qualité à l’entrée doit donc être considéré dans le contexte d’une réforme plus large des systèmes et des incitations visant à améliorer la qualité du portefeuille.

Les conclusions de l’évaluation de la QaE sont formulées séparément en aspects conceptuels et procéduraux de l’évaluation des opérations souveraines et non souveraines. L’analyse du cadre conceptuel découle de la théorie de l’évaluation et repose sur quatre dimensions de la qualité : i)  l’évaluabilité ; ii)  l’analyse économique ; iii)  l’état de préparation à la mise en œuvre ; et iv) la gestion des risques ; mais elle en souligne deux qui sont plus importants (voir encadré B).

Évaluation de la Direction

En complément des évaluations d’IDEV, la Banque a entrepris sa propre évaluation de la qualité opérationnelle de ses activités dans le cadre des réformes en cours du DBDM. Bien que les réformes du DBDM contribuent à renforcer la BAD dans son rôle de partenaire de confiance, très proche de ses clients PMR et très bien adapté à leurs besoins, plusieurs mécanismes et processus du système actuel de mise en œuvre ont été identifiés comme nécessitant un renforcement, dans le but d’augmenter l’efficacité des réformes :

Compétences opérationnelles. Les enseignements tirés par les autres BMD montrent que la qualité globale commence par la qualité technique, l’expérience et les compétences en gestion de projet du gestionnaire de

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projet, ainsi que par la diversité des compétences à l’intérieur de l’équipe de travail. De nombreux membres du personnel opérationnel sont nouveaux à la Banque et ont une connaissance et une expérience inégales de la préparation et de la supervision des projets. Il en résulte une charge excessive de travail pour les gestionnaires de projets, ce qui peut mettre en péril la qualité des projets. Cette situation est aggravée par le manque de continuité dans la gestion des opérations au sein des projets, due à une rotation rapide après la préparation du projet, ce qui affecte la qualité de la supervision. L’étude de la Banque mondiale de 2018 (Hussain, Kenyon et Friedman, ibid) a identifié la qualité et la continuité des gestionnaires de projets comme étant essentielles pour assurer la qualité de la supervision, et comme étant les deux plus importants facteurs de la qualité des projets. Le diagnostic de la Direction indique également que la charge de travail des gestionnaires de projets est inégalement répartie entre les différents secteurs et régions, et en fonction des exigences du programme de travail dans les unités. L’évaluation par la Direction des lacunes dans les compétences et l’expérience opérationnelles souligne la nécessité d’investir davantage dans la formation du personnel aux compétences opérationnelles (pour une analyse plus détaillée, voir l’analyse ci-dessous sur les ressources humaines).

Une réserve de projet robuste. Les projets de la Banque entrent dans la réserve de projet par la préparation d’une note de projet qui décrit la demande du PMR et sa cohérence avec la stratégie pays, la disponibilité des ressources financières, ainsi que la conformité avec les politiques et priorités de la Banque et du PMR. L’énoncé de projet est supposé avoir été examiné par le gestionnaire responsable avant que le projet soit inclus dans le réserve de projet du portefeuille. Ce processus n’est pas toujours suivi systématiquement pour élaguer la réserve de projet jusqu’à un nombre raisonnable de projets. Dans ce contexte, les critères utilisés pour sélectionner les projets à inclure dans le PIO (portefeuille indicatif d’opérations) devront peut-être être révisés. De plus, l’utilisation des fonds de préparation des projets n’est pas proportionnelle à la demande des PMR.

Ressources pour la préparation des projets. La Direction est d’accord avec la prémisse de l’évaluation selon laquelle une bonne préparation de projet est importante pour une mise en œuvre efficace et efficiente. Elle est également d’accord avec l’analyse qui met en évidence les limites de la disponibilité de financement adéquat pour la préparation des projets, par rapport aux autres

Encadré B : Considérations sur l’évaluabilité et l’état de préparation

Le rapport sur la QaE souligne que l’évaluabilité et l’état de préparation sont deux dimensions qui sont des indicateurs importants du rendement d’un projet.

Évaluabilité – Une étude récente de la Banque interaméricaine de développement a conclu que parmi les trois dimensions d’évaluabilité couvertes par la matrice d’efficacité du développement de la BID – logique des projets, analyse économique, et suivi et évaluation – les deux premières ont un impact positif sur la performance des projets, mais un meilleur suivi ne se traduit pas par une plus grande efficacité des projets2. Un examen de la performance des projets de la Banque mondiale a révélé qu’un suivi de meilleure qualité a permis d’améliorer la performance des projets, mais son auteur se montre préoccupé par de potentiels défauts méthodologiques (par exemple l’endogénéité) lorsque la capacité des membres de l’équipe de projet est omise, puisque la capacité peut être liée tant à la qualité au démarrage qu’à une meilleure performance du projet. Par conséquent, le renforcement des systèmes de gestion de la qualité des projets doit se concentrer non seulement sur la logique de développement du projet, la qualité de l’analyse économique et financière et du suivi ainsi que de l’évaluation, mais aussi sur les compétences et les capacités des équipes de projet, ainsi que sur la manière dont elles intègrent le suivi dans la prise de décision pendant l’exécution du projet.

État de préparation – Le terme « état de préparation » est souvent associé à l’état de préparation à la mise en œuvre, et détermine dans quelle mesure un projet peut être prêt à démarrer ou à subir des retards de mise en œuvre. L’état de préparation d’un projet est donc pertinent pour le rythme de sa mise en œuvre, ce qui peut affecter la durée du projet mais ne signifie pas nécessairement que les résultats du projet ne seront pas atteints.

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BMD. La Banque dispose d’un certain nombre de petites facilités de financement fragmentées, dont la lourdeur des procédures conduit à un accès inégal au financement. Les montants disponibles de ces sources sont insuffisants pour la préparation de grands projets, ce qui, en conséquence, limite la robustesse de la réserve de projet.

Processus d’examen. La Direction est globalement d’accord avec la plupart des constatations énumérées concernant le cadre procédural – absence d’affectation de ressources fondée sur le risque, grand nombre d’examens séquentiels, absence d’une fonction d’examen indépendante pour les opérations souveraines et absence d’un mécanisme pour vérifier comment on a tenu compte des commentaires sur la QaE. Le processus actuel d’assurance qualité comprend une évaluation séquentielle par les pairs, un examen de l’état de préparation, un examen par l’équipe pays et, enfin, un examen par le vice-président responsable ou le Comité des opérations aux étapes du PNC (projet de note conceptuelle) et du REP (rapport d’évaluation de projet). Le diagnostic de la Direction indique également que les réunions d’examen du PNC et du REP sont tenues lorsque les documents sont presque terminés, ce qui réduit la portée des révisions de fonds. En outre, les évaluateurs pairs apportent une expertise technique inégale et leurs évaluations se concentrent principalement sur la conformité et l’amélioration des documents de projet, plutôt que sur la faisabilité technique. Comme l’indique également l’évaluation, bien que la matrice de réponse doive être soumise pour approbation ultérieure, la mesure dans laquelle les commentaires sont effectivement intégrés varie.

Examen de l’état de préparation. Le diagnostic de la Direction appuie les constatations de l’évaluation concernant la faiblesse du processus d’examen de l’état de préparation et celle du contenu de l’instrument d’examen de l’état de préparation. L’examen de l’état de préparation a d’abord été envisagé et mis en œuvre comme une fonction relevant des services centraux, indépendamment du Complexe à l’origine du projet. En 2014, la gestion de l’examen

de l’état de préparation a été confiée au Complexe qui présente le projet. Le système actuel ne garantit pas l’indépendance de l’examen, ni ne garantit que l’examen est effectué par du personnel possédant les compétences techniques adéquates. L’analyse de la Direction montre, par exemple, que l’évaluabilité d’un projet – la justification de développement des projets, la qualité et le réalisme des cadres logiques, etc. – est un domaine qui demande une attention accrue. En outre, l’examen de l’état de préparation, tel qu’il est actuellement pratiqué, ne tient pas suffisamment compte des facteurs déterminants pour la préparation à la mise en œuvre – comme les dispositions financières et les dispositions de passation de marchés. Il n’est en outre pas orienté vers le soutien aux équipes de projets et est dépourvu de conseils pour augmenter la qualité.

Planification et budgétisation. Contrairement à ceux de nombreux organismes analogues, les systèmes informatiques de la Banque pour la planification budgétaire et la planification des projets ne sont pas intégrés, et des coefficients standards n’ont pas encore été mis en place (différenciés par instrument de prêt, secteur ou risque pays) pour affecter le budget administratif aux différentes tâches (telles que l’identification, l’analyse, le soutien à la mise en œuvre et la clôture). Avec l’introduction du Système d’enregistrement du temps d’activité, la Banque est maintenant en position de déterminer et de suivre le coût total des opérations – coûts de personnel, de consultants et de déplacement – et d’établir son budget en conséquence.

Systèmes d’information sur la gestion des opérations. Les systèmes d’information de la Banque – visant à traiter, à programmer et à suivre les opérations de la réserve de projet jusqu’à la l’approbation par le Conseil (SRAS, PIO, BPPS et BRAG) – ne sont pas reliés, ce qui limite leur efficacité. En outre, contrairement à ceux des autres BMD, le système informatique de gestion de la Banque, ne comprend pas de portail unique des opérations qui intégrerait et faciliterait l’accès à l’information sur la mise en œuvre des projets en temps réel, ce qui simplifierait grandement la gestion et la supervision

14 Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines du Groupe de la BAD (2013–2017) – Rapport de synthèse

des projets et réduirait la charge de travail des équipes de projets et des gestionnaires  ; cela accroîtrait également la transparence et, par conséquent, l’obligation de rendre compte, afin de s’assurer que les données sont à jour.

État de préparation des emprunteurs et capacité de mise en œuvre. L’analyse de la Direction confirme les constatations de l’évaluation selon lesquelles l’état de préparation de l’emprunteur (par exemple : l’équipe de mise en œuvre du projet est en place et l’approvisionnement est bien avancé) et sa capacité de mise en œuvre sont essentiels au succès du projet. La Banque n’a pu fournir qu’un soutien limité dans ce domaine, notamment par l’intermédiaire du Fonds MIC TA. La Direction reconnaît qu’en plus d’évaluer la capacité des contreparties dans le cadre de l’examen de l’état de préparation, la Banque devrait investir beaucoup plus pour soutenir le développement de la capacité de mise en œuvre des PMR.

Supervision. L’évaluation de la Direction concorde avec la constatation de lacunes dans le respect des directives actuelles en matière de supervision ainsi que celle de retards dans les rapports d’achèvement des projets. Pour accroître ses chances d’atteindre les objectifs de développement des projets, la Banque pourrait adopter une approche plus proactive pour soutenir la mise en œuvre des projets. En assurant une plus grande continuité dans la gestion des projets grâce à une augmentation du personnel sectoriel déployé dans les départements régionaux, la Banque peut tirer parti de l’occasion créée par le DBDM pour renforcer la supervision des projets.

Culture de la qualité et des résultats. L’évaluation souligne que la culture institutionnelle actuelle favorise l’approbation plutôt que la qualité et les résultats. Au cours des dernières années, la Banque a fait des progrès marqués en matière de mesure des résultats et de présentation des rapports, avec la Revue annuelle sur l’efficacité du développement. Toutefois, les incitations actuelles et les indicateurs de performance clé organisationnels continuent de mettre l’accent sur les objectifs en matière de prêts

et de décaissements. Dans le cadre des opérations, les incitations du personnel restent orientées sur la valorisation des nouvelles approbations de prêts et sur le volume des prêts.

Ressources humaines. Le diagnostic de la Direction montre que le nombre de membres du personnel de première ligne dotés de responsabilités de gestionnaires de projets pour la création des projets et la gestion du portefeuille, est resté stable au cours des cinq dernières années. Au cours de la même période, la taille et la complexité des activités de prêt et du portefeuille actif de la Banque ont considérablement augmenté. En raison de ces tendances, la charge de travail des gestionnaires de projets a augmenté régulièrement, avec une moyenne de 3,4 opérations supervisées en plus des activités de préparation et d’analyse des projets. L’examen fait également ressortir d’importantes disparités entre les secteurs et les régions, y compris dans des domaines hautement prioritaires comme l’énergie et l’agro-industrie où l’expertise dans les pays francophones et anglophones demeure rare. La Direction entreprend une analyse plus approfondie des besoins régionaux en ressources pour les gestionnaires de projets et l’écosystème opérationnel afin d’identifier les possibilités de redéploiement et de renforcement.

Relever la barre pour l’assurance qualité

Les messages à retenir des évaluations d’IDEV, des propres évaluations de la Direction et des enseignements tirés par d’autres BMD font ressortir un certain nombre de domaines dans lesquels la Banque pourrait réformer son système de gestion de la qualité. La Direction a l’intention d’élaborer des mesures détaillées pour chacun d’entre eux dans un plan de mise en œuvre qui sera élaboré après la discussion des évaluations par le Conseil.

1. Amélioration des compétences du personnel opérationnel. La Banque doit adopter une approche plus systématique

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pour améliorer les compétences de son personnel opérationnel. Reconnaissant que de nombreux gestionnaires de projets sont nouveaux à la Banque, la Direction est en train de mettre sur pied une académie des opérations pour former l’ensemble du personnel aux compétences opérationnelles. Une formation « Gateway » sera obligatoire pour tout le personnel d’exploitation. Un système d’accréditation pour tous les gestionnaires de projets et pour d’autres postes opérationnels clés viendra s’y ajouter (priorité à court et à moyen terme3).

2. Constitution d’une solide réserve de projets de développement des activités. Afin d’assurer un processus et des critères plus solides de développement des activités, la Direction réexaminera les critères du Manuel des opérations déterminant l’inclusion d’un projet dans le programme indicatif des prêts PIP, en mettant l’accent sur la formation des professionnels pendant la première année du PIP. L’inclusion dans le PIP déclenchera l’allocation du budget administratif pour l’élaboration de la note conceptuelle du projet. C’est également à ce stade qu’il convient d’évaluer le besoin de fonds pour soutenir la préparation des projets (priorité à court terme).

3. Augmenter les ressources pour la préparation des projets. La Direction propose d’améliorer le soutien aux équipes de travail en facilitant l’accès aux fonds de préparation des projets, et en accordant une plus grande supervision de la composition des équipes de projets et des services de savoir opérationnel améliorés aux équipes de projets en première ligne. Des ressources supplémentaires pour la préparation des projets pourraient provenir de fonds fiduciaires et de mécanismes spécialisés pour la préparation des projets. La Banque étudie les moyens de consolider et d’élargir les possibilités existantes afin de mieux soutenir la préparation des projets. Les

directeurs aideront les gestionnaires de projet à renforcer leurs équipes en faisant appel à du personnel provenant de différents secteurs de la Banque, en veillant tout particulièrement à ce que du personnel spécialisé soit disponible en temps voulu pour répondre aux exigences fiduciaires, de sauvegarde et aux autres exigences internes. Bien qu’il puisse être nécessaire d’augmenter le nombre de membres du personnel dans des fonctions clés, la Direction explore également les possibilités de redéploiement et de réaffectation de membres du personnel afin de s’assurer que toutes les équipes de projet disposent des ressources humaines nécessaires. La Direction a également l’intention d’investir davantage dans la production, la valorisation et la diffusion des savoirs afin de faciliter l’accès des équipes spéciales aux connaissances de pointe et aux savoirs opérationnels (priorité à court et à moyen terme).

4. Renforcer le processus d’examen pour assurer la qualité des opérations. Conformément à la nouvelle matrice de délégation de pouvoirs (DAM), la Direction prévoit de regrouper les processus d’examen séquentiels actuels en un seul examen simultané à l’étape du PNC et à celle du REP. La nouvelle DAM soutient également la consolidation des étapes, avec une seule réunion centrée sur la qualité à chacune des deux étapes principales, réunion au cours de laquelle les différentes contributions à l’examen de la qualité seront examinées ensemble. Les examens combineront les deux objectifs connexes mais distincts que sont l’« assurance qualité » et l’« amélioration de la qualité ». La Direction examinera le calendrier des réunions d’examen pour s’assurer que les équipes de projet peuvent bénéficier de l’orientation fournie. Les réunions à l’étape du PNC émettront une décision Go/No go pour que la préparation puisse – ou non – continuer (priorité à court terme). La Direction intègre également la responsabilité

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et l’obligation de rendre compte de la qualité dans la DAM récemment publiée.

5. Améliorer l’examen de l’état de préparation et l’examen par les pairs, et y affecter des ressources. Conformément à la recommandation d’IDEV, la Direction prévoit de rapatrier la responsabilité des examens de l’état de préparation dans les services centraux pour garantir l’indépendance et la qualité. L’instrument d’examen de l’état de préparation sera également remanié pour mettre davantage l’accent sur l’évaluabilité et l’état de préparation à la mise en œuvre, avec l’appui des compétences techniques et opérationnelles appropriées et, surtout, des ressources pour aider les équipes spéciales à améliorer la qualité. On traitera explicitement l’évaluabilité comme une partie intégrante de la revue de l’état de préparation. Le soutien aux équipes de projets pour l’amélioration de la qualité aura pour but de renforcer la logique des opérations pour le développement, la conception du projet et l’analyse qui étaye la conception du projet, en renforçant la qualité et le réalisme des cadres logiques et en s’assurant que les indicateurs appropriés sont en place pour suivre les progrès et évaluer l’impact. L’état de préparation à la mise en œuvre à l’étape REP veillera à ce que toutes les dispositions institutionnelles, financières et de marchés soient en place pour la première année avant la présentation au Conseil afin d’éviter les retards dans l’efficacité et les décaissements dus à des mesures qui auraient pu être prises avant l’approbation du Conseil. En outre, on élaborera un cadre de référence et une orientation ciblés pour le rôle d’évaluation par les pairs, qui mettront explicitement l’accent sur la formulation de recommandations visant à améliorer la qualité technique et la conception des projets. Pour les deux outils de revue, l’attention se portera sur les responsables de l’exercice, en veillant à ce qu’ils aient

l’expertise et le temps nécessaires (priorité à court et à moyen terme).

6. Renforcement de la planification et de la budgétisation pour la préparation et la supervision des projets. La Banque s’emploie à améliorer et à connecter entre eux ses systèmes actuels de planification, de programmation, de budgétisation et de suivi, en liaison avec la mise à jour prévue de SAP. L’aspect budgétaire comprendra l’élaboration de coefficients de coût pour les diverses étapes du cycle du projet, en fonction des niveaux de risque, et les différentes modalités de prêt comme base pour l’allocation des ressources (priorité à court terme).

7. Travailler à l’élaboration d’un portail intégré des opérations. La Direction renforce considérablement son système de gestion de l’information en lien avec la mise à jour de SAP, en complétant les améliorations de la conception par des mesures visant à lier et à intégrer les systèmes connexes. La Direction travaille également à l’élaboration d’un portail des opérations qui intégrerait l’information sur les prestations, les budgets, la performance des projets, le suivi et les résultats pour renforcer la gestion des projets et du portefeuille. Cela faciliterait l’utilisation des données opérationnelles pour en tirer des enseignements et pour apporter des corrections d’orientation grâce à une gestion de projet plus efficace (des détails supplémentaires sur cette question seront fournis dans le prochain plan de mise en œuvre). Un tel système alimenterait également le tableau de bord de la mise en œuvre et le système de communication des résultats de la Banque (encadré C) (priorité à court et à long terme).

8. Soutenir l’état de préparation des emprunteurs et le développement de leurs capacités. La Direction entend porter davantage d’attention à l’état de préparation des emprunteurs et à y consacrer des

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ressources. Il s’agit notamment d’examiner de près les fonds disponibles pour la préparation des projets et, éventuellement, en plus de compléter les fonds existants, d’en créer un nouveau qui permettrait une plus grande souplesse, notamment pour les subventions remboursables et le capital destiné aux premières étapes du développement des projets. Cela signifie également qu’il importe d’examiner de près l’état de préparation à la mise en œuvre dans le cadre du processus d’assurance qualité (priorité à court et à moyen terme).

9. Passer de la supervision des projets à l’appui à leur mise en œuvre. La Direction examine les moyens de redéfinir la supervision des projets en « soutien à la mise en œuvre ». L’activité sera ainsi réorientée vers l’appui proactif aux unités de mise en œuvre des projets et aux organismes d’exécution, afin de progresser dans la mise en œuvre, de les aider à éliminer les goulets d’étranglement ou les déficits de capacités et, finalement, d’avancer vers les résultats souhaités en matière de développement. Cette orientation est bien étayée par l’approche continue de

la supervision, dorénavant rendue possible par une présence accrue dans les pays – non seulement des responsables de projets, mais aussi des responsables de programmes pays et des responsables pays, qui apportent soutien et engagement tout au long de l’année. Néanmoins, le respect des orientations relatives à l’établissement de rapports périodiques sera également renforcé (priorité à court terme).

10. Intégrer une culture de la qualité. La Direction reconnaît que le travail visant à convertir la culture de l’approbation en une culture qui encourage et met l’accent sur les résultats et l’efficacité du développement dans les PMR est une tâche inachevée. Néanmoins, il est essentiel de s’assurer que tous les projets mettent l’accent sur la qualité des produits et des résultats plutôt que sur le volume des prêts. Pour renforcer ce message, la Direction élargira l’utilisation actuelle des indicateurs clés de performance et en adoptera de nouveaux qui mettront l’accent sur la qualité et les résultats, elle intégrera en outre la qualité dans les évaluations de la performance du personnel et de l’encadrement (priorité à court et à moyen terme).

Encadré C : Suivi des progrès réalisés dans la mise en œuvre des opérations

Le Système de rapports sur les résultats (RRS) traduit l’engagement de la Banque à faire de la technologie un outil d’amélioration de la qualité des opérations. Ce système, dont le lancement est prévu pour le 1er janvier 2019, fournira aux responsables des informations en temps réel sur les indicateurs essentiels de la qualité opérationnelle.

En automatisant les étapes clés de la préparation des documents d’assurance qualité – cadre logique axé sur les résultats, rapport d’avancement de la mise en œuvre et des résultats de rendement, et rapport d’achèvement de projet – le RRS simplifiera et rationalisera les exercices de rapport pour les gestionnaires de projets. Il permettra également à la Banque d’exploiter les nouvelles données disponibles pour améliorer la conception des opérations, l’examen des portefeuilles et les exercices de planification.

Le RRS comprend le lancement de deux tableaux de bord complémentaires pour : i) suivre la qualité des portefeuilles d’opérations de la Banque et ii) préparer des rapports sur les résultats globaux des opérations. Ce nouvel outil de production de rapports permet une plus grande cohérence et une plus grande discipline en matière de données, notamment en réduisant le temps consacré au rapprochement des feuilles de calcul personnalisées, temps qui sera mis à profit pour effectuer davantage d’analyses de données.

Avec le RRS, la Banque s’appuie sur les capacités et l’ubiquité de son système d’information SAP – dorsale informatique de la Banque – et permet aux gestionnaires de projets d’accéder à l’interface du système à travers son réseau panafricain. La Banque a l’intention de transférer le RRS vers SAP dans le cadre de sa mise à jour afin d’améliorer l’expérience des gestionnaires de projets et l’analyse interactive des données.

18 Évaluation de la qualité à l’entrée des opérations souveraines et non souveraines du Groupe de la BAD (2013–2017) – Rapport de synthèse

Tableau A: Chronologie des initiatives d’assurance qualité depuis 2010

Reformes clés 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018InstitutionPD 03/2013 sur la revue et le processus d’approbation ●PD 02/2015 sur la conception et l’annulation des opérations ●Adoption du nouveau Modèle de développement et de prestation de services

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Lancement du nouveau Tableau des opérations ●Nouvelle Matrice de délégation des pouvoirs ●Qualité a l’entréeAdoption des cadres logiques standards axés sur les résultats ●Standards de QaE et RR pour les opérations de service public ●Introduction de l’ADOA dans les opérations non souveraines ●Standards de QaE et RR pour les stratégies pays ●Transfert des revues de l’état de préparation aux départements régionaux

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Lancement de la formation des unités de gestion de projets et des agences d’exécution

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Qualité de la supervisionMise en place du rapport de supervision ●Adoption du nouveau rapport d’achèvement ●Formation et développement du personnelLancement des modules d’apprentissage en ligne sur l’assurance qualité

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Prochaines étapes

L’ambitieux programme de réformes évoqué plus haut s’inscrit à maints égards dans le prolongement de la transformation engagée par le DBDM. Ces réformes renforceront l’environnement institutionnel dans lequel le nouveau modèle fonctionnera, afin d’améliorer la qualité et les résultats pour les PMR. La mise en œuvre de l’ordre du jour nécessitera une hiérarchisation et un échelonnement des priorités pour répondre aux besoins différents des prêts souverains et non souverains ainsi qu’aux spécificités des différentes modalités de prêt.

À la suite de la discussion du Conseil sur ces évaluations, la Direction élaborera un plan de mise en œuvre détaillé couvrant chacun de ces domaines. Le plan de mise en œuvre de l’assurance qualité, y compris les mesures limitées dans le temps et leurs répercussions sur les ressources, sera communiqué au Conseil avant la fin de l’année.

Mesures adoptées par la Direction

Le présent rapport de mesures de la Direction expose les principales dispositions que la Banque s’engage à prendre en réponse à la recommandation d’IDEV concernant la qualité à l’entrée et la qualité de la supervision. Il sera complété par un plan de mise en œuvre qui étoffera le diagnostic de la Direction sur l’assurance qualité et rendra opérationnelles les actions brièvement décrites dans le tableau ci-dessous. Le plan de mise en œuvre établira également un cadre clair des responsabilités assorti d’échéances précises à court et à moyen terme. Le plan de mise en œuvre sera communiqué au Conseil pour information d’ici décembre 20184. Les dates limites pour tous les points figurant dans le présent rapport des mesures adoptées seront précisées dans le plan de mise en œuvre.

19Réponse de la Direction

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Mesures adoptées par la Direction

Recommandations d’IDEV Réponse de la Direction

Qualité a l’entrée

1. Outils d’examen – Améliorer la pertinence et l’efficacité du processus d’examen de l’état de préparation et de l’évaluation par les pairs en :

a. Ajustant le contenu de l’examen de l’état de préparation pour tenir compte des facteurs qui influent sur l’exécution du projet, notamment l’« évaluabilité », l’analyse économique, l’état de préparation à la mise en œuvre et la gestion des risques.

b. Accroissant l’indépendance de l’examen de l’état de préparation et de l’évaluation par les pairs en mandatant une unité indépendante pour coordonner les deux processus.

c. Élaborant un mandat détaillé et des critères de sélection pour les évaluations techniques par les pairs.

La Direction est d’accord pour renforcer la pertinence  – c’est-à-dire l’évaluabilité et l’état de préparation des opérations – et l’indépendance de l’examen de l’état de préparation. ❙ Améliorer l’« évaluabilité » et la portée des examens de l’état de préparation et des évaluations par les pairs. La Direction ajustera le contenu de l’examen de l’état de préparation et de l’évaluation par les pairs pour fournir une évaluation plus complète, y compris de l’état de préparation à la mise en œuvre.

❙ Augmenter l’indépendance des revues de l’état de préparation. La Direction dissociera la responsabilité de la revue de l’état de préparation et de l’évaluation par les pairs de l’unité de la Banque chargée de préparer le projet. ❙ Renforcer le filtre d’état de préparation. La Direction ajustera l’examen de l’état de préparation afin de veiller à ce que toutes les dispositions institutionnelles, financières et d’approvisionnement pour la première année soient en place avant la présentation au Conseil et de s’assurer qu’il n’y ait aucun retard dans l’efficacité et le décaissement en raison de mesures qui auraient pu être prises avant son approbation.

2. Processus d’examen de l’assurance qualité – Accroître l’efficacité et l’efficience du processus d’examen de la qualité en :

a. Identifiant les « pistes » d’approbation pour différencier les opérations en fonction du risque.

a. Réduisant le nombre d’étapes séquentielles, au profit d’une réunion unique au cours de laquelle toutes les contributions à l’AQ seront prises en compte.

b. Fournissant aux gestionnaires de tâches un soutien plus systématique pour l’amélioration de la qualité, en particulier sur les projets qui ne répondent pas aux normes de qualité.

c. Identifiant et allouant les ressources nécessaires tout au long de l’« écosystème » de préparation pour soutenir l’efficacité du processus d’examen.

La Direction est d’accord pour accroître l’efficacité et la qualité du processus d’examen. ❙ Mettre en œuvre un processus d’examen plus efficace. La Direction continuera à utiliser un processus plus léger pour les projets inférieurs à un certain seuil (volume d’approbation) et, dans le cas des opérations non souveraines, pour ceux dont le risque est jugé faible par le Comité du risque de crédit.

❙ Consolider le processus d’examen. La Direction regroupera les discussions sur l’examen de l’état de préparation, l’évaluation par les pairs et les commentaires des autres départements en une seule réunion par étape d’examen – c’est-à-dire le PNC et le REP – conformément aux plans établis dans la nouvelle DAM.

❙ Accroitre l’amélioration de la qualité. La Direction affectera des ressources, y compris en personnel, à l’amélioration de la qualité et à son intégration dans le processus de revue de la qualité.

3. Etat de préparation des contreparties – Améliorer l’état de préparation et la capacité des PMR en matière de gestion des investissements publics en :

a. Détectant les déficits de capacité des PMR lors de l’identification des projets et en proposant des mécanismes pour fournir un soutien supplémentaire, si nécessaire, tout au long de la préparation et de l’évaluation.

b. Identifiant les pays où l’état de préparation des contreparties est un obstacle sérieux à la conception et à la mise en œuvre des projets, et en leur offrant des programmes d’appui pour remédier à ces contraintes et compléter l’élaboration du PIP.

La Direction est d’accord pour accroître l’efficacité et la qualité du processus d’examen. ❙ Effectuer une évaluation de l’état de préparation des contreparties au niveau du projet. La Direction inclura une analyse explicite de la capacité et de l’état de préparation des contre