Service de la Sécurité de
l’Exploitation 2008
Redevances Aéronautiques : Comment
financer des projets de réhabilitation en
concertation avec les usagers ?
ADC
F R A N C I S N T O N G O , C H E F S E R V I C E
2
Sommaire
Abstract ................................................................................................................................................. 3
I INTRODUCTION ..................................................................................................................................... 4
II POLITIQUES DE REDEVANCE DE L’OACI : L’ESSENTIEL ..................................................................... 6
II.1 PRINCIPES GENERAUX ........................................................................................................................ 6
II.1.1 La Non Discrimination entre les usagers (Compagnies aériennes) ................................ 6
II.1.2 Des redevances fondées sur les coûts réels des services consommés ........................ 6
II.1.3 La mesure de la performance et l’application des normes .......................................... 6
II.1.4 La consultation des usagers préalablement à toute modification du système de
redevance ............................................................................................................................................ 7
II.1.5 La transparence ...................................................................................................................... 7
II.2 Le préfinancement des projets ............................................................................................ 7
III ANALYSE COMPAREE ENTRE NOS PRATIQUES ET LES POLITIQUES DE L’OACI ............................. 8
III.1 SYSTEME DE REDEVANCE .................................................................................................................... 8
III.1.1 Réglementation communautaire ................................................................................... 8
III.1.2 Subventions croisées .......................................................................................................... 8
III.1.3 Caisse unique ...................................................................................................................... 9
III.1.4 Base des coûts .................................................................................................................... 9
III.1.5 Redevances Réglementées ............................................................................................. 9
III.2 ALLOCATION DES COUTS ................................................................................................................. 10
III.2 PREFINANCEMENT ........................................................................................................................... 11
III.3 CONSULTATION DES USAGERS .......................................................................................................... 12
IV RECOMMANDATIONS........................................................................................................................ 12
IV.1 MAITRISER DE LA BASE DES COUTS PAR LA COMPTABILITE ANALYTIQUE FINE ET TRANSPARENTE ................ 12
IV.2 FINANCER LES PROJETS PAR UNE HAUSSE DES REDEVANCES ................................................................. 14
IV.3 DEVELOPPER LA CULTURE DE LA CONSULTATION AVEC LES USAGERS ................................................... 14
IV.4 ENVISAGER LE PASSAGE A LA CAISSE DOUBLE .................................................................................... 15
V. ANNEXES ............................................................................................................................................. 16
V.1 ARTICLE 15 DE LA CONVENTION DE CHICAGO ................................................................................. 16
V.2 POLITIQUES DE L’OACI SUR LES REDEVANCES AERONAUTIQUES .......................................................... 16
V.3 METHODE DE DETERMINATION DE L’ENSEMBLE DES COUTS ET AJUSTEMENT ........................................... 16
V.4 EXEMPLE D’ALLOCATION DES COUTS ................................................................................................ 16
3
Abstract Ce rapport présente l’essentiel des politiques et les orientations de
l’Organisation International de l’Aviation Civile en matière de redevance
aéronautique. Sur la base des documents 9082 et 9562 et de la Convention
de Chicago, il propose un résumé des principes fondamentaux régissant le
traitement des usagers des aéroports de part le monde :
1. Equité et non discrimination entre usagers ;
2. Gestion performante des aéroports ;
3. Adéquation entre les niveaux des coûts et des redevances ;
4. Adéquation entre les services consommés et les redevances payées ;
5. Transparence comptable ; et
6. Consultation avec les usagers.
Il met surtout en évidence le partenariat stratégique et la confiance qui
doivent exister entre le fournisseur de services aéroportuaires et les usagers.
Ce partenariat repose sur une connaissance réciproque des données
comptables et opérationnelles fiables et des orientations stratégiques des uns
et des autres. C’est pourquoi il fait de la comptabilité analytique un élément
central dans le système de maîtrise des coûts et d’établissement des
redevances.
Le rapport analyse également le Système de redevance actuellement en
vigueur au Cameroun à l’aune des recommandations internationales. Ce
système est composé de redevances réglementées et non réglementées. Il y
est fait état d’une forte rigidité dommageable, et de pratiques tarifaires en
décalage avec les meilleurs pratiques et recommandées.
Enfin, des voies d’amélioration du système de redevances sont proposées ;
cette amélioration passe nécessairement par une maîtrise de la base des
coûts, et d’une connaissance plus précise des besoins des usagers, seules à
même à susciter l’adhésion à des plans concertés de préfinancement de
projets de réhabilitation et de développement.
4
I Introduction Les coûts d’exploitation d’un aéroport constituent une préoccupation
majeure pour les opérateurs aériens. En effet, selon les conditions
économiques spécifiques à un marché (« Air Travel Market »), la non-maîtrise
des coûts de production des services d’un fournisseur de services
aéroportuaires peut avoir un impact négatif sur la demande et sur les résultats
des transporteurs desservant la plateforme.
Les pratiques généralement observées consistent à recouvrer ces coûts par le
biais des redevances aéronautiques payées par les transporteurs,
représentant une large partie du prix du billet d’avion payé en bout de
chaîne par les passagers. Les Etats font également supporter des taxes
supplémentaires à l’Industrie du transport aérien.
C’est pourquoi l’OACI encadre ces pratiques par une réglementation qui fixe
les conditions d’application et d’évolution de ces redevances. Des déviations
sont observées et tolérées en fonction des Etats. Deux manuels existent à cet
effet :
1. Le manuel sur les politiques de redevances aéroportuaires et de
navigation aérienne; et
2. Le manuel sur l’économie des aéroports.
Le premier définit les politiques générales de l’OACI en matière de
redevances, et le second constituent un guide sur les modalités de mise en
œuvre de ces politiques. Ces deux documents prennent leur fondement
juridique dans divers articles de la convention de Chicago signée par les
Etats, notamment l’article 15. Nous ne nous intéressons ici uniquement qu’aux
redevances des aéroports.
Ces politiques et orientations sont développées et amendées par trois
organes de l’OACI :
5
1. Le Conseil ;
2. L’Assemblée Générale ; et
3. La Conférence sur les aéroports et la navigation aérienne.
Le Conseil et l’Assemblée Générale se tiennent tous les ans, tandis que la
Conférence a lieu tous les dix ou huit ans. La précédente a eu lieu en 2008 ;
La prochaine aura lieu en Septembre 2008.
Le présent rapport présente les politiques et les recommandations de l’OACI
en matière de redevances aéronautiques. Il réalise une brève étude
comparative entre les pratiques en vigueur au Cameroun et ces politiques et
orientations. Enfin, il propose des pistes pour améliorer notre système de
redevances pour mieux atteindre nos objectifs de croissance, car une
meilleure maîtrise du système de redevances et de la relation avec les
compagnies aériennes pourrait donner à ADC des marges de manœuvre
pour le financement de ses projets de développement.
6
II Politiques de Redevance de l’OACI : L’essentiel L’ensemble des politiques de redevances de l’OACI sont consignées dans
deux documents, l’un intitulé « Politique de l’OACI sur les redevances des
aéroports et des services de navigation aérienne1» et l’autre « Manuel sur
l’Economie des aéroports2 » et portant sur les modalités de mise en œuvre
des politiques par les Etats complète le dispositif3. Les principes et les
orientations énoncées reposent sur la Convention de Chicago.
II.1 Principes généraux
II.1.1 La Non Discrimination entre les usagers (Compagnies aériennes)
Le traitement équitable des usagers de l’aéroport est un principe essentiel. Il
part du principe que l’usage d’un même service doit donner lieu à une
facturation proportionnelle, et que les uns ne doivent pas payer pour les
autres.
Par ailleurs, le critère de nationalité ne saurait être un facteur discriminant.
II.1.2 Des redevances fondées sur les coûts réels des services consommés
Il est recommandé que le calcul des coûts des services fournis n’intégrer
uniquement que ceux entrant directement ou indirectement dans la
production des services aéroportuaires. Cela signifie que l’aéroport ne devrait
passer aux compagnies aériennes des coûts qui n’ont rien avoir avec son
fonctionnement. Par exemple, les coûts de maintien des activités de service
public ne devraient pas être pris en compte dans la base des coûts.
II.1.3 La mesure de la performance et l’application des normes
Le conseil encourage le développement et le recueil des données de
performance visant à améliorer la qualité et la sécurité des services fournis.
1 Document 9082 2 Document 9562.
3 Ces deux documents sont gratuits et accessibles sur Internet
7
II.1.4 La consultation des usagers préalablement à toute modification du
système de redevance
Dans une logique de partenariat entre le prestataire des services et les
usagers, la consultation des usagers et la négociation est considérée comme
le meilleur moyen de modifier la structure ou le niveau des redevances. Une
approche unilatérale court toujours le risque théorique d’être contestée
devant les tribunaux.
Avant toute modification portant sur les redevances, l’aéroport devrait fournir
à ses usagers un business plan mis à jour démontrant la pertinence de la
modification souhaitée.
II.1.5 La transparence
Dans le but de permettre au prestataire de services et aux usagers de mieux
collaborer, chaque partie devrait fournir à l’autre les détails sur sa
comptabilité et ses projets de développement d’activité sur la plateforme. En
particulier, l’aéroport est tenu de fournir aux usagers les détails sur leur
comptabilité analytique et sur la base des coûts réels. C’est cette
transparence qui facilite la collaboration pour le bénéfice de tous.
II.2 Le préfinancement des projets
Il est possible de financer des projets de développement par l’imposition
d’une redevance spécifique sur une période déterminée et limitée. Cette
redevance devrait tenir compte les revenus extra aéronautiques. Des
précautions doivent au préalable mise en place, notamment :
1. Une réglementation économique efficace;
2. Une comptabilité exhaustive et transparente;
3. Un mécanisme systématique consultation des usagers;
8
III Analyse comparée entre nos pratiques et les
politiques de l’OACI En tant que signataire de la convention de Chicago et membre des Nations
Unies, le Cameroun est tenu par les recommandations de l’OACI en matière
de redevances aéroportuaires. La présente analyse permet de déterminer les
écarts existant entre les recommandations et nos pratiques.
III.1 Système de redevance
III.1.1 Réglementation communautaire
ADC évolue dans le contexte particulier de l’ASECNA. Les redevances que la
société applique sont par conséquent encadrées par le régime
communautaire en vigueur, c'est-à-dire l’existence parallèle de redevances
dites réglementées, et les redevances dont la fixation est à sa discrétion (Non
réglementées).
III.1.2 Subventions croisées
Les redevances sont levées sur l’ensemble des sept plateformes gérées par la
société. Chaque plateforme génère des coûts qui devraient en principe être
recouvrés par cette redevance. Mais le niveau du trafic dans les aéroports
secondaires ne le permet pas. C’est pourquoi il existe un système de
subvention croisée entre aéroports. Cette pratique ne respecte pas les
recommandations internationales, mais répond à des impératifs de gestion
incontournables dans le contexte actuel.
9
III.1.3 Caisse unique
ADC applique le principe de la caisse unique. C'est-à-dire que les coûts des
activités extra aéronautiques et aéronautiques, ainsi que les recettes
correspondantes sont pris en compte pour déterminer le niveau des
redevances. Mais la faiblesse des recettes extra aéronautiques ne permet
pas d’avoir un effet important sur le niveau des redevances aéronautiques.
III.1.4 Base des coûts
L’absence d’une comptabilité analytique constitue un obstacle à une
gestion sophistiquée des redevances fondée sur des centres de coûts et des
clés de répartition.
III.1.5 Redevances Réglementées
Les redevances réglementées sont fixées par décret tenant des orientations
communautaires. L’harmonisation découlerait du souhait d’éviter de mettre
en concurrence frontale les aéroports communautaires. Mais l’évitement de
la concurrence constitue un frein à la croissance et à la qualité.
Le principe de réglementation de certaines redevances est une forme de
régulation économique comme préconisée par l’OACI. Mais elle n’est pas
assortie d’objectifs contractuels de performance. La combinaison d’une
véritable régulation économique, fondée sur une connaissance profonde des
fondamentaux du marché du transport aérien, et d’un suivi de la
performance dans un cadre contractuel, rendrait le système de redevance
moins rigide, et donnerait des marges de manœuvre supplémentaires à ADC
pour le financement des projets de développement.
Ci-après la liste des redevances réglementées en vigueur dans les aéroports
internationaux de Douala, Yaoundé et Garoua.
Atterrissage, balisage, passager, parking, sureté, passerelles télescopiques,
carburant, ouverture prolongée, hangar, développement, cargo.
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a) Redevance d’atterrissage
La redevance d’atterrissage est harmonisée au niveau communautaire par
l’ASECNA. Elle est fonction du type d’avion et de sa masse maximale au
décollage, ce qui correspond aux recommandations de l’OACI. En
revanche, cette redevance est variable en fonction de la distance
parcourue. En effet, avec un même type d’aéronef et une même masse
maximale au décollage, les vols domestiques et régionaux connaissent un
régime de facturation plus favorable que les internationaux. Cette disposition
ne respecte pas les politiques de l’OACI qui stipulent que la redevance
d’atterrissage ne doit pas être fonction de la distance parcourue.
Toutefois, cette différence de traitement peut s’expliquer par une volonté de
stimuler le trafic domestique et régional. Mais, ce faisant, les compagnies
exploitant les liaisons transcontinentales supportent des charges
supplémentaires visant à compenser les rabais accordés aux compagnies
régionales et domestiques. Cela aussi est en contradiction avec les politiques
d’équité préconisées par l’OACI.
III.2 Allocation des coûts
Il n’existe pas actuellement de méthode élaborée et systématique de
distribution équitable des coûts en fonction des consommations des
ressources par les différentes activités de ADC comme recommandé par
l’OACI. Les redevances ne sont par ailleurs pas fixées en fonction des coûts
spécifiques de chaque service ; l’exemple des redevances GAETAN et RESA
illustre parfaitement cette carence. En effet ces redevances n’ont été fixées
qu’en fonction des coûts d’achat et non en prenant en compte la totalité
des dépenses d’exploitation associées à leur utilisation : Coûts de
maintenance directe et indirecte, coûts administratifs, coûts du personnel…
etc. L’amortissement des équipements informatiques et réseau sur lesquels
ces systèmes sont installés n’a pas non plus été inclus. Par conséquent, le
11
niveau actuel des redevances GAETAN et RESA est très certainement en
deçà de ce qu’il devrait être. C’est partant de cette analyse que j’avais
inscrit au début de l’exercice budgétaire l’étude de la base des coûts parmi
les actions prioritaires que devait mener la Division des Etudes.
A ce sujet, les résultats des travaux en cours au Service de la Comptabilité
Analytique en vu d’élaborer un système d’allocation et de réallocation des
coûts des activités et des services devraient fournir un outil d’appréciation du
niveau des redevances.
J’ai mis à la disposition du Service de la Comptabilité Analytique une série de
documents sur l’allocation des coûts qui devraient les aider dans leurs
travaux.
III.2 Préfinancement
Parmi les sources de financement envisagées par ADC pour la réhabilitation
et le développement des infrastructures aéroportuaires dans le cadre du Plan
Triennal d’Investissements et du Contrat d’Objectifs Minimum, figurent le
recours à l’emprunt, la capacité d’autofinancement et la subvention de
l’Etat. La possibilité de préfinancer ces projets par un réajustement à la hausse
de certaines redevances sur une période donnée n’a pas été étudiée.
Mais le préfinancement suppose une concertation étroite avec les
compagnies aériennes car ce sont elles qui devraient supporter en partie ou
en totalité les coûts de ces projets d’amélioration de la qualité de service.
12
III.3 Consultation des usagers
Dans le plan d’entreprise en cours de réalisation, ADC s’engage à prendre
davantage en compte les préoccupations de ses clients. Il est vrai que jusqu’
à présent, la consultation des usagers préalablement à la réalisation des
projets d’envergure n’est pas systématique. Or une telle collaboration serait
bénéfique à la société car elle permettrait de raffermir la relation de
partenariat de fait avec les usagers, et créerait les conditions de la
confiance. Il sera alors plus facile d’obtenir leur participation dans le
financement des projets de réhabilitation et de développement.
IV Recommandations
IV.1 Maîtriser de la base des coûts par la comptabilité analytique fine et
transparente
Les usagers sont d’autant plus enclins à accepter des modifications de
redevance lorsqu’elles découlent d’un processus transparent et fin
d’allocation des coûts comme expliqué plus haut. C’est pourquoi la Direction
Générale devrait poursuivre sa stratégie de maîtrise de la base des coûts
entamée dans le cadre du projet de mise en place d’une comptabilité
analytique.
Je recommande que l’approche ci-après soit adoptée pour déterminer les
assiettes des coûts servant à établir les redevances:
1. Déterminer les coûts réels ;
2. Répartir les coûts entre centres de coûts et gammes de services ;
3. Créer deux bases de coûts principales : aéronautiques et extra
aéronautiques ; et
4. Répartir les coûts de chaque base entre les catégories d’usagers.
Pour identifier les coûts réels, il est nécessaire de :
a) Inventorier les installations et les services ;
13
b) Identifier les types de coûts (Ex exploitation, administration,
immobilisation du capital) ;
c) Inscrire les coûts dans le système comptable ; et
d) Faire les ajustements nécessaires pour déterminer les coûts réels (Clés
de répartition, transferts de coûts entre Départements…).
Le tableau ci-après pourrait servir de model de nomenclature simplifiée pour
les gammes de service.
Gammes de Service Redevances Centres de coûts
(contributifs) Côté piste a) Redevances
d’atterrissage
b) Redevances de
stationnement
c) Assistance au sol et
fret
1. Maintenance côté piste
2. Service de sauvetage et
de lutte contre les
incendies (ASECNA/ADC)
3. Garage
4. Sûreté
5. Service de Navigation
aérienne (ASECNA/ADC)
6. Services d’assistance au sol
et fret
Accueil et traitement
des passagers
a) Redevances de
services passagers
b) Redevances de
sûreté
1. Maintenance aérogare
2. Sûreté
3. Climatisation
4. Système d’Information
de vol
Concessions a) Surfaces louées
b) Pourcentage du
chiffre d’affaire
1. Maintenance de
l’aérogare
2. Sûreté
3. Climatisation
4. Marketing
Locations a) Surfaces louées
b) Recouvrement des
services de base
c) Redevances
d’entretien
1. Climatisation
2. Sûreté
3. Maintenance
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IV.2 Financer les projets par une hausse des redevances
ADC devrait étudier la possibilité de financer certains projets de réhabilitation
de ses aéroports par un réajustement à la hausse de certaines redevances.
Cela implique de se rapprocher des compagnies et d’adopter une attitude
plus collaborative.
Une hausse de 50 Euros de la redevance passagers sur les vols internationaux
sur une période de 3 ans par exemple permettrait de lever 43 Milliards de
Francs CFA. Le Sénégal a instauré une telle taxe pour financer le nouvel
aéroport Blaise Diagne de Dakar. Dans le cas Sénégalais, les cadres de la
société pilotant le projet de construction du nouvel aéroport m’ont affirmé
que la hausse ne semblait pas avoir eu un impact négatif significatif sur la
demande. Le trafic passagers Sénégalais étant majoritairement touristique, sa
segmentation diffère de celle du Cameroun, où les flux sont essentiellement
constitués par les voyages d’affaires, et les migrations des nationaux basés en
Europe et en Afrique. Les contextes et la segmentation des marchés étant
différents, il est vraisemblable que l’impact diffèrerait également. Une étude
sur la sensibilité de la demande au tarif est donc indispensable
préalablement à toute hausse des redevances aéronautiques au Cameroun.
C’était le sens de l’étude sur l’élasticité de la demande que j’avais
préconisée dans le plan d’action de la Division des Etudes pour l’exercice
2008.
IV.3 Développer la Culture de la consultation avec les usagers
Afin de mieux faire comprendre aux usagers la pertinence d’un
préfinancement des projets de réhabilitation et de développement, je
recommande qu’une conférence sur les redevances soit organisée, dès lors
que nous aurions maîtrisé notre base des coûts, et qu’elle serait effectivement
corrélée au niveau des redevances.
Par ailleurs, je recommande également que toute modification de
redevance existante, ou toute introduction d’une nouvelle redevance face
15
systématiquement l’objet d’une large concertation avec les compagnies
aériennes
Enfin, il serait souhaitable pour les besoins de pilotage de la société, que nous
exigions des usagers qu’ils nous informent de l’évolution de leurs activités sur
nos plateformes à moyen terme. Cela permettrait de mieux anticiper leurs
besoins et d’adapter le service.
IV.4 Envisager le passage à la caisse double
En séparant les coûts des activités aéronautiques et extra aéronautiques, ainsi
que les recettes respectives, on aboutirait à une augmentation de fait des
redevances aéronautiques. Ce serait une source de recettes supplémentaires
pour le financement des projets. Mais cela suppose que la corrélation entre le
niveau des redevances et les coûts supportés évoquée plus haut soit
effective, et que la base des coûts soit maîtrisée.
16
V. ANNEXES
V.1 Article 15 de la Convention de Chicago
V.2 Politiques de l’OACI sur les redevances aéronautiques
V.3 Méthode de Détermination de l’ensemble des coûts et ajustement
V.4 Exemple d’allocation des coûts
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