Service de la Sécurité de

l’Exploitation 2008

Redevances Aéronautiques : Comment

financer des projets de réhabilitation en

concertation avec les usagers ?

ADC

F R A N C I S N T O N G O , C H E F S E R V I C E

2

Sommaire

Abstract ................................................................................................................................................. 3

I INTRODUCTION ..................................................................................................................................... 4

II POLITIQUES DE REDEVANCE DE L’OACI : L’ESSENTIEL ..................................................................... 6

II.1 PRINCIPES GENERAUX ........................................................................................................................ 6

II.1.1 La Non Discrimination entre les usagers (Compagnies aériennes) ................................ 6

II.1.2 Des redevances fondées sur les coûts réels des services consommés ........................ 6

II.1.3 La mesure de la performance et l’application des normes .......................................... 6

II.1.4 La consultation des usagers préalablement à toute modification du système de

redevance ............................................................................................................................................ 7

II.1.5 La transparence ...................................................................................................................... 7

II.2 Le préfinancement des projets ............................................................................................ 7

III ANALYSE COMPAREE ENTRE NOS PRATIQUES ET LES POLITIQUES DE L’OACI ............................. 8

III.1 SYSTEME DE REDEVANCE .................................................................................................................... 8

III.1.1 Réglementation communautaire ................................................................................... 8

III.1.2 Subventions croisées .......................................................................................................... 8

III.1.3 Caisse unique ...................................................................................................................... 9

III.1.4 Base des coûts .................................................................................................................... 9

III.1.5 Redevances Réglementées ............................................................................................. 9

III.2 ALLOCATION DES COUTS ................................................................................................................. 10

III.2 PREFINANCEMENT ........................................................................................................................... 11

III.3 CONSULTATION DES USAGERS .......................................................................................................... 12

IV RECOMMANDATIONS........................................................................................................................ 12

IV.1 MAITRISER DE LA BASE DES COUTS PAR LA COMPTABILITE ANALYTIQUE FINE ET TRANSPARENTE ................ 12

IV.2 FINANCER LES PROJETS PAR UNE HAUSSE DES REDEVANCES ................................................................. 14

IV.3 DEVELOPPER LA CULTURE DE LA CONSULTATION AVEC LES USAGERS ................................................... 14

IV.4 ENVISAGER LE PASSAGE A LA CAISSE DOUBLE .................................................................................... 15

V. ANNEXES ............................................................................................................................................. 16

V.1 ARTICLE 15 DE LA CONVENTION DE CHICAGO ................................................................................. 16

V.2 POLITIQUES DE L’OACI SUR LES REDEVANCES AERONAUTIQUES .......................................................... 16

V.3 METHODE DE DETERMINATION DE L’ENSEMBLE DES COUTS ET AJUSTEMENT ........................................... 16

V.4 EXEMPLE D’ALLOCATION DES COUTS ................................................................................................ 16

3

Abstract Ce rapport présente l’essentiel des politiques et les orientations de

l’Organisation International de l’Aviation Civile en matière de redevance

aéronautique. Sur la base des documents 9082 et 9562 et de la Convention

de Chicago, il propose un résumé des principes fondamentaux régissant le

traitement des usagers des aéroports de part le monde :

1. Equité et non discrimination entre usagers ;

2. Gestion performante des aéroports ;

3. Adéquation entre les niveaux des coûts et des redevances ;

4. Adéquation entre les services consommés et les redevances payées ;

5. Transparence comptable ; et

6. Consultation avec les usagers.

Il met surtout en évidence le partenariat stratégique et la confiance qui

doivent exister entre le fournisseur de services aéroportuaires et les usagers.

Ce partenariat repose sur une connaissance réciproque des données

comptables et opérationnelles fiables et des orientations stratégiques des uns

et des autres. C’est pourquoi il fait de la comptabilité analytique un élément

central dans le système de maîtrise des coûts et d’établissement des

redevances.

Le rapport analyse également le Système de redevance actuellement en

vigueur au Cameroun à l’aune des recommandations internationales. Ce

système est composé de redevances réglementées et non réglementées. Il y

est fait état d’une forte rigidité dommageable, et de pratiques tarifaires en

décalage avec les meilleurs pratiques et recommandées.

Enfin, des voies d’amélioration du système de redevances sont proposées ;

cette amélioration passe nécessairement par une maîtrise de la base des

coûts, et d’une connaissance plus précise des besoins des usagers, seules à

même à susciter l’adhésion à des plans concertés de préfinancement de

projets de réhabilitation et de développement.

4

I Introduction Les coûts d’exploitation d’un aéroport constituent une préoccupation

majeure pour les opérateurs aériens. En effet, selon les conditions

économiques spécifiques à un marché (« Air Travel Market »), la non-maîtrise

des coûts de production des services d’un fournisseur de services

aéroportuaires peut avoir un impact négatif sur la demande et sur les résultats

des transporteurs desservant la plateforme.

Les pratiques généralement observées consistent à recouvrer ces coûts par le

biais des redevances aéronautiques payées par les transporteurs,

représentant une large partie du prix du billet d’avion payé en bout de

chaîne par les passagers. Les Etats font également supporter des taxes

supplémentaires à l’Industrie du transport aérien.

C’est pourquoi l’OACI encadre ces pratiques par une réglementation qui fixe

les conditions d’application et d’évolution de ces redevances. Des déviations

sont observées et tolérées en fonction des Etats. Deux manuels existent à cet

effet :

1. Le manuel sur les politiques de redevances aéroportuaires et de

navigation aérienne; et

2. Le manuel sur l’économie des aéroports.

Le premier définit les politiques générales de l’OACI en matière de

redevances, et le second constituent un guide sur les modalités de mise en

œuvre de ces politiques. Ces deux documents prennent leur fondement

juridique dans divers articles de la convention de Chicago signée par les

Etats, notamment l’article 15. Nous ne nous intéressons ici uniquement qu’aux

redevances des aéroports.

Ces politiques et orientations sont développées et amendées par trois

organes de l’OACI :

5

1. Le Conseil ;

2. L’Assemblée Générale ; et

3. La Conférence sur les aéroports et la navigation aérienne.

Le Conseil et l’Assemblée Générale se tiennent tous les ans, tandis que la

Conférence a lieu tous les dix ou huit ans. La précédente a eu lieu en 2008 ;

La prochaine aura lieu en Septembre 2008.

Le présent rapport présente les politiques et les recommandations de l’OACI

en matière de redevances aéronautiques. Il réalise une brève étude

comparative entre les pratiques en vigueur au Cameroun et ces politiques et

orientations. Enfin, il propose des pistes pour améliorer notre système de

redevances pour mieux atteindre nos objectifs de croissance, car une

meilleure maîtrise du système de redevances et de la relation avec les

compagnies aériennes pourrait donner à ADC des marges de manœuvre

pour le financement de ses projets de développement.

6

II Politiques de Redevance de l’OACI : L’essentiel L’ensemble des politiques de redevances de l’OACI sont consignées dans

deux documents, l’un intitulé « Politique de l’OACI sur les redevances des

aéroports et des services de navigation aérienne1» et l’autre « Manuel sur

l’Economie des aéroports2 » et portant sur les modalités de mise en œuvre

des politiques par les Etats complète le dispositif3. Les principes et les

orientations énoncées reposent sur la Convention de Chicago.

II.1 Principes généraux

II.1.1 La Non Discrimination entre les usagers (Compagnies aériennes)

Le traitement équitable des usagers de l’aéroport est un principe essentiel. Il

part du principe que l’usage d’un même service doit donner lieu à une

facturation proportionnelle, et que les uns ne doivent pas payer pour les

autres.

Par ailleurs, le critère de nationalité ne saurait être un facteur discriminant.

II.1.2 Des redevances fondées sur les coûts réels des services consommés

Il est recommandé que le calcul des coûts des services fournis n’intégrer

uniquement que ceux entrant directement ou indirectement dans la

production des services aéroportuaires. Cela signifie que l’aéroport ne devrait

passer aux compagnies aériennes des coûts qui n’ont rien avoir avec son

fonctionnement. Par exemple, les coûts de maintien des activités de service

public ne devraient pas être pris en compte dans la base des coûts.

II.1.3 La mesure de la performance et l’application des normes

Le conseil encourage le développement et le recueil des données de

performance visant à améliorer la qualité et la sécurité des services fournis.

1 Document 9082 2 Document 9562.

3 Ces deux documents sont gratuits et accessibles sur Internet

7

II.1.4 La consultation des usagers préalablement à toute modification du

système de redevance

Dans une logique de partenariat entre le prestataire des services et les

usagers, la consultation des usagers et la négociation est considérée comme

le meilleur moyen de modifier la structure ou le niveau des redevances. Une

approche unilatérale court toujours le risque théorique d’être contestée

devant les tribunaux.

Avant toute modification portant sur les redevances, l’aéroport devrait fournir

à ses usagers un business plan mis à jour démontrant la pertinence de la

modification souhaitée.

II.1.5 La transparence

Dans le but de permettre au prestataire de services et aux usagers de mieux

collaborer, chaque partie devrait fournir à l’autre les détails sur sa

comptabilité et ses projets de développement d’activité sur la plateforme. En

particulier, l’aéroport est tenu de fournir aux usagers les détails sur leur

comptabilité analytique et sur la base des coûts réels. C’est cette

transparence qui facilite la collaboration pour le bénéfice de tous.

II.2 Le préfinancement des projets

Il est possible de financer des projets de développement par l’imposition

d’une redevance spécifique sur une période déterminée et limitée. Cette

redevance devrait tenir compte les revenus extra aéronautiques. Des

précautions doivent au préalable mise en place, notamment :

1. Une réglementation économique efficace;

2. Une comptabilité exhaustive et transparente;

3. Un mécanisme systématique consultation des usagers;

8

III Analyse comparée entre nos pratiques et les

politiques de l’OACI En tant que signataire de la convention de Chicago et membre des Nations

Unies, le Cameroun est tenu par les recommandations de l’OACI en matière

de redevances aéroportuaires. La présente analyse permet de déterminer les

écarts existant entre les recommandations et nos pratiques.

III.1 Système de redevance

III.1.1 Réglementation communautaire

ADC évolue dans le contexte particulier de l’ASECNA. Les redevances que la

société applique sont par conséquent encadrées par le régime

communautaire en vigueur, c'est-à-dire l’existence parallèle de redevances

dites réglementées, et les redevances dont la fixation est à sa discrétion (Non

réglementées).

III.1.2 Subventions croisées

Les redevances sont levées sur l’ensemble des sept plateformes gérées par la

société. Chaque plateforme génère des coûts qui devraient en principe être

recouvrés par cette redevance. Mais le niveau du trafic dans les aéroports

secondaires ne le permet pas. C’est pourquoi il existe un système de

subvention croisée entre aéroports. Cette pratique ne respecte pas les

recommandations internationales, mais répond à des impératifs de gestion

incontournables dans le contexte actuel.

9

III.1.3 Caisse unique

ADC applique le principe de la caisse unique. C'est-à-dire que les coûts des

activités extra aéronautiques et aéronautiques, ainsi que les recettes

correspondantes sont pris en compte pour déterminer le niveau des

redevances. Mais la faiblesse des recettes extra aéronautiques ne permet

pas d’avoir un effet important sur le niveau des redevances aéronautiques.

III.1.4 Base des coûts

L’absence d’une comptabilité analytique constitue un obstacle à une

gestion sophistiquée des redevances fondée sur des centres de coûts et des

clés de répartition.

III.1.5 Redevances Réglementées

Les redevances réglementées sont fixées par décret tenant des orientations

communautaires. L’harmonisation découlerait du souhait d’éviter de mettre

en concurrence frontale les aéroports communautaires. Mais l’évitement de

la concurrence constitue un frein à la croissance et à la qualité.

Le principe de réglementation de certaines redevances est une forme de

régulation économique comme préconisée par l’OACI. Mais elle n’est pas

assortie d’objectifs contractuels de performance. La combinaison d’une

véritable régulation économique, fondée sur une connaissance profonde des

fondamentaux du marché du transport aérien, et d’un suivi de la

performance dans un cadre contractuel, rendrait le système de redevance

moins rigide, et donnerait des marges de manœuvre supplémentaires à ADC

pour le financement des projets de développement.

Ci-après la liste des redevances réglementées en vigueur dans les aéroports

internationaux de Douala, Yaoundé et Garoua.

Atterrissage, balisage, passager, parking, sureté, passerelles télescopiques,

carburant, ouverture prolongée, hangar, développement, cargo.

10

a) Redevance d’atterrissage

La redevance d’atterrissage est harmonisée au niveau communautaire par

l’ASECNA. Elle est fonction du type d’avion et de sa masse maximale au

décollage, ce qui correspond aux recommandations de l’OACI. En

revanche, cette redevance est variable en fonction de la distance

parcourue. En effet, avec un même type d’aéronef et une même masse

maximale au décollage, les vols domestiques et régionaux connaissent un

régime de facturation plus favorable que les internationaux. Cette disposition

ne respecte pas les politiques de l’OACI qui stipulent que la redevance

d’atterrissage ne doit pas être fonction de la distance parcourue.

Toutefois, cette différence de traitement peut s’expliquer par une volonté de

stimuler le trafic domestique et régional. Mais, ce faisant, les compagnies

exploitant les liaisons transcontinentales supportent des charges

supplémentaires visant à compenser les rabais accordés aux compagnies

régionales et domestiques. Cela aussi est en contradiction avec les politiques

d’équité préconisées par l’OACI.

III.2 Allocation des coûts

Il n’existe pas actuellement de méthode élaborée et systématique de

distribution équitable des coûts en fonction des consommations des

ressources par les différentes activités de ADC comme recommandé par

l’OACI. Les redevances ne sont par ailleurs pas fixées en fonction des coûts

spécifiques de chaque service ; l’exemple des redevances GAETAN et RESA

illustre parfaitement cette carence. En effet ces redevances n’ont été fixées

qu’en fonction des coûts d’achat et non en prenant en compte la totalité

des dépenses d’exploitation associées à leur utilisation : Coûts de

maintenance directe et indirecte, coûts administratifs, coûts du personnel…

etc. L’amortissement des équipements informatiques et réseau sur lesquels

ces systèmes sont installés n’a pas non plus été inclus. Par conséquent, le

11

niveau actuel des redevances GAETAN et RESA est très certainement en

deçà de ce qu’il devrait être. C’est partant de cette analyse que j’avais

inscrit au début de l’exercice budgétaire l’étude de la base des coûts parmi

les actions prioritaires que devait mener la Division des Etudes.

A ce sujet, les résultats des travaux en cours au Service de la Comptabilité

Analytique en vu d’élaborer un système d’allocation et de réallocation des

coûts des activités et des services devraient fournir un outil d’appréciation du

niveau des redevances.

J’ai mis à la disposition du Service de la Comptabilité Analytique une série de

documents sur l’allocation des coûts qui devraient les aider dans leurs

travaux.

III.2 Préfinancement

Parmi les sources de financement envisagées par ADC pour la réhabilitation

et le développement des infrastructures aéroportuaires dans le cadre du Plan

Triennal d’Investissements et du Contrat d’Objectifs Minimum, figurent le

recours à l’emprunt, la capacité d’autofinancement et la subvention de

l’Etat. La possibilité de préfinancer ces projets par un réajustement à la hausse

de certaines redevances sur une période donnée n’a pas été étudiée.

Mais le préfinancement suppose une concertation étroite avec les

compagnies aériennes car ce sont elles qui devraient supporter en partie ou

en totalité les coûts de ces projets d’amélioration de la qualité de service.

12

III.3 Consultation des usagers

Dans le plan d’entreprise en cours de réalisation, ADC s’engage à prendre

davantage en compte les préoccupations de ses clients. Il est vrai que jusqu’

à présent, la consultation des usagers préalablement à la réalisation des

projets d’envergure n’est pas systématique. Or une telle collaboration serait

bénéfique à la société car elle permettrait de raffermir la relation de

partenariat de fait avec les usagers, et créerait les conditions de la

confiance. Il sera alors plus facile d’obtenir leur participation dans le

financement des projets de réhabilitation et de développement.

IV Recommandations

IV.1 Maîtriser de la base des coûts par la comptabilité analytique fine et

transparente

Les usagers sont d’autant plus enclins à accepter des modifications de

redevance lorsqu’elles découlent d’un processus transparent et fin

d’allocation des coûts comme expliqué plus haut. C’est pourquoi la Direction

Générale devrait poursuivre sa stratégie de maîtrise de la base des coûts

entamée dans le cadre du projet de mise en place d’une comptabilité

analytique.

Je recommande que l’approche ci-après soit adoptée pour déterminer les

assiettes des coûts servant à établir les redevances:

1. Déterminer les coûts réels ;

2. Répartir les coûts entre centres de coûts et gammes de services ;

3. Créer deux bases de coûts principales : aéronautiques et extra

aéronautiques ; et

4. Répartir les coûts de chaque base entre les catégories d’usagers.

Pour identifier les coûts réels, il est nécessaire de :

a) Inventorier les installations et les services ;

13

b) Identifier les types de coûts (Ex exploitation, administration,

immobilisation du capital) ;

c) Inscrire les coûts dans le système comptable ; et

d) Faire les ajustements nécessaires pour déterminer les coûts réels (Clés

de répartition, transferts de coûts entre Départements…).

Le tableau ci-après pourrait servir de model de nomenclature simplifiée pour

les gammes de service.

Gammes de Service Redevances Centres de coûts

(contributifs) Côté piste a) Redevances

d’atterrissage

b) Redevances de

stationnement

c) Assistance au sol et

fret

1. Maintenance côté piste

2. Service de sauvetage et

de lutte contre les

incendies (ASECNA/ADC)

3. Garage

4. Sûreté

5. Service de Navigation

aérienne (ASECNA/ADC)

6. Services d’assistance au sol

et fret

Accueil et traitement

des passagers

a) Redevances de

services passagers

b) Redevances de

sûreté

1. Maintenance aérogare

2. Sûreté

3. Climatisation

4. Système d’Information

de vol

Concessions a) Surfaces louées

b) Pourcentage du

chiffre d’affaire

1. Maintenance de

l’aérogare

2. Sûreté

3. Climatisation

4. Marketing

Locations a) Surfaces louées

b) Recouvrement des

services de base

c) Redevances

d’entretien

1. Climatisation

2. Sûreté

3. Maintenance

14

IV.2 Financer les projets par une hausse des redevances

ADC devrait étudier la possibilité de financer certains projets de réhabilitation

de ses aéroports par un réajustement à la hausse de certaines redevances.

Cela implique de se rapprocher des compagnies et d’adopter une attitude

plus collaborative.

Une hausse de 50 Euros de la redevance passagers sur les vols internationaux

sur une période de 3 ans par exemple permettrait de lever 43 Milliards de

Francs CFA. Le Sénégal a instauré une telle taxe pour financer le nouvel

aéroport Blaise Diagne de Dakar. Dans le cas Sénégalais, les cadres de la

société pilotant le projet de construction du nouvel aéroport m’ont affirmé

que la hausse ne semblait pas avoir eu un impact négatif significatif sur la

demande. Le trafic passagers Sénégalais étant majoritairement touristique, sa

segmentation diffère de celle du Cameroun, où les flux sont essentiellement

constitués par les voyages d’affaires, et les migrations des nationaux basés en

Europe et en Afrique. Les contextes et la segmentation des marchés étant

différents, il est vraisemblable que l’impact diffèrerait également. Une étude

sur la sensibilité de la demande au tarif est donc indispensable

préalablement à toute hausse des redevances aéronautiques au Cameroun.

C’était le sens de l’étude sur l’élasticité de la demande que j’avais

préconisée dans le plan d’action de la Division des Etudes pour l’exercice

2008.

IV.3 Développer la Culture de la consultation avec les usagers

Afin de mieux faire comprendre aux usagers la pertinence d’un

préfinancement des projets de réhabilitation et de développement, je

recommande qu’une conférence sur les redevances soit organisée, dès lors

que nous aurions maîtrisé notre base des coûts, et qu’elle serait effectivement

corrélée au niveau des redevances.

Par ailleurs, je recommande également que toute modification de

redevance existante, ou toute introduction d’une nouvelle redevance face

15

systématiquement l’objet d’une large concertation avec les compagnies

aériennes

Enfin, il serait souhaitable pour les besoins de pilotage de la société, que nous

exigions des usagers qu’ils nous informent de l’évolution de leurs activités sur

nos plateformes à moyen terme. Cela permettrait de mieux anticiper leurs

besoins et d’adapter le service.

IV.4 Envisager le passage à la caisse double

En séparant les coûts des activités aéronautiques et extra aéronautiques, ainsi

que les recettes respectives, on aboutirait à une augmentation de fait des

redevances aéronautiques. Ce serait une source de recettes supplémentaires

pour le financement des projets. Mais cela suppose que la corrélation entre le

niveau des redevances et les coûts supportés évoquée plus haut soit

effective, et que la base des coûts soit maîtrisée.

16

V. ANNEXES

V.1 Article 15 de la Convention de Chicago

V.2 Politiques de l’OACI sur les redevances aéronautiques

V.3 Méthode de Détermination de l’ensemble des coûts et ajustement

V.4 Exemple d’allocation des coûts