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Introduction • Droit public : ensemble des règles relatives à l’existence, à l’organisation, au fonctionnement et aux relations de
l’Etat • Droit administratif : ensemble des règles de droit public français qui s’appliquent à l’activité administrative • Lien étroit avec la société • Droit administratif suivant un programme politique, au sens d’organisation de la cité
Première partie – l’existence du droit administratif
• Pays de Common Law développant à divers degrés de l’administration law. • Droit communautaire : spécificité de l’administration (règles portant sur l’organisation et le fonctionnement des
institutions communautaires) o Construction d’un modèle de droit administratif européen
• France : type de droit administratif, caractérisé par le primat de l’intérêt général, de la puissance publique, du service public et par le rôle du juge administratif
Chapitre 1er ) l’évolution du droit administratif Section 1 -‐ apparition du droit administratif
1. les origines • droit romain : chute de l’empire romain (476) mettant fin à ses institutions et à ses règles • influence du droit canonique : importante administration et le Pape exerçait un pouvoir temporel fort • MA : régime seigneurial + émancipation des villes : sécrétion de structures d’administration, de réglementation,
libertés et sujétions et services et rapports d’intérêt commun • Symbole d’une solidarité sociale et d’un pouvoir privilégié mais aussi réglé • Affirmation du pouvoir royal faisant de la France un Etat unitaire : développement d’une administration (non
homogène et complexe), + développement de règles (fiscales et polices) • Monarchie absolue : apparition d’un contentieux administratif distinct du contentieux ordinaire, appliquant une
procédure propre : annonciation de la séparation de l’administration et de la justice • Edit de Saint Germain 1641 : interdisant aux parlements de connaître des affaires qui peuvent concerner l’Etat,
administration et gouvernement d’icelui que nous réservons à notre personne seule • Révolution : inspiration par la philosophie des Lumières
o DDHC de 1789 : exigence constitutionnelle de la séparation des pouvoirs o Organisation administrative uniforme : création des communes par la loi de décembre 1789 et des
départements par celle de 1790. • Consulat :
o Article 52 de la Constitution du 22 frimaire an VIII (1799) créant le CE o Loi du 28 pluviôse an VIII (1800) : institution dans chaque département d’un préfet et d’un conseil de
préfecture avec des attributions contentieuses étroites et mise en place du régime de la fonction publique
• XIX ème siècle : administration nationale et locale avec ses agents, des juridictions, des droits et des règles, mais absence de droit administratif et de juge administratif
2. la naissance du juge et du droit administratif
I. la naissance du juge administratif • loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire : mise en œuvre de la séparation des pouvoirs. Réaffirmée
par un décret du 16 fructidor an III. • Théorie des ministres juges puis sur le rapport de ces derniers, le CE chargé à côté de ses attributions législatives
et administratives de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative • Conseil de préfecture dont les décisions peuvent être portées en appel devant le CE • CE : donne à l’empereur des avis que ce dernier peut ne pas suivre dans la décision qu’il prend pour régler
l’affaire (système de la justice retenue) • Loi du 24 mai 1872 : juge statuant souverainement au nom du peuple français (système de la justice déléguée) • Emergence progressive du contentieux administratif
o 1806 : création d’une commission du contentieux o mise en place d’une procédure propre aux affaires contentieuses
possibilité de saisir directement le conseil, délai de recours, effet suspensif du recours, débat contradictoire, représentation du requérant par les avocats au conseil
• 1831 : institution du commissaire du gouvernement chargé de dire le droit et non de représenter le gouvernement
• arrêt CADOT (CE, 1889) : disparition de la théorie du ministre-‐juge. CE en tant que juridiction de droit commun en matière administrative (pouvant être saisie par un administré, sans qu’un texte spécial ne soit nécessaire pour le permettre)
• proximité avec le pouvoir politique valant au CE quelques épurations (2 disparitions en 1851 et de 1870 à 1872).
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• Critiques récurrentes également : conflits de compétence avec la juridiction judiciaire • Tribunal des conflits créé pour les résoudre sous la IIème république en 1872 • Existence de la justice administrative reposant sur la conception française de la séparation des pouvoirs • Vision pragmatique et forte de l’administration, de la conviction de sa nécessaire soumission à des règles
objectives et de la volonté de protéger les droits légitimes des administrés. II. la naissance du droit administratif
• évolution pragmatique • application du seul corps de règle existant, en particulier le code civil • arrêt BLANCO (TC, 1873) : « la responsabilité qui peut incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers
par le fait de personnes qu’il emploi dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le code civil pour les rapports de particulier à particulier » (pétition de principe). « cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue, elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ».
• Arrêt BLANCO o Donne au juge administratif son caractère prétorien o Liaison de compétence (du juge) et du fond (du droit) o Droit administratif : régime exorbitant de droit commun o Débat sur les critères de compétence du juge et de l’application du droit o Equilibre essentiel du droit administratif
• D’autres arrêts CE ? 1903 Terrier et CE, 1910, Thérond : pour le contentieux contractuel des collectivités territoriales
• Produit d’une politique jurisprudentielle dans sa continuité
III. la naissance de la matière universitaire • Hauriou : droit administratif fondé sur la puissance publique, l’ordre public, la police • Duguit : droit administratif comme un instrument de solidarité sociale fondée sur le service public
Section 2 – Constantes et changements
1. Constantes • Stabilité reposant sur la permanence de l’objectif poursuivi • Recherche des équilibres nécessaires à la société, entre les pouvoirs de l’administration et les droits des citoyens • Impossibilité de tracer de manière définitive et parfaitement précise les frontières du droit administratif et de
s’accorder sur le critère d’application de ses règles • Très dépendant de l’intensité et des modalités variables de l’intervention de l’administration dans la vie
économique et sociale
2. Changements I. l’évaluation des sources du droit administratif
• dialogue entre la loi et le juge • sources constitutionnelles • apport du droit européen communautaire et de celui de la convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales • conseil d’Etat : appropriation jurisprudence reprenant une place prépondérante dans la modernisation du droit
administratif II. la distribution des pouvoirs
• droit administratif soumis à la volonté du pouvoir politique démocratiquement désigné par les électeurs • vague de décentralisation • transfert de compétences • nationalisation puis privatisation
III. la conception des personnes publiques et privées
• forte opposition entre personnes publiques et personnes privées • banalisation des personnes publiques
o répression pénale des personnes morales o droit de la concurrence (CE, 1997, Société Million et Marais).
Chapitre 2 – la place du droit administratif dans l’ensemble du droit
• trois éléments : o un élément organique et fonctionnel : le droit administratif est celui de l’administration, de l’action
administrative ou d’une partie des activités du gouvernement et des autorités décentralisées.
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o Un élément historique et structurel : le droit administratif ne contient pas toutes les règles qui s’appliquent à l’administration mais seulement celles qui dérogent au droit privé
o Un ou des éléments matériels (ces règles reposent sur le service public ou sur la puissance publique, voire les deux)
Section 1 – le droit administratif, sous ensemble du droit public
1. le droit public • ensemble des règles juridiques relatives à l’existence, à l’organisation, au fonctionnement et aux relations de
l’Etat • souveraineté, en tant que puissance initiale • souveraineté : notion complexe. Puissance publique en vertu de laquelle son titulaire a la compétence de sa
compétence o Etat disposant d’une entière maitrise des objets dont il s’occupe et des règles qu’il pose et qu’il
respecte. o Existence d’autolimitation : il a posé lui-‐même les règles qui fondent et qui encadrent ses pouvoirs ou
qu’il y a consenti.
2. l’appartenance du droit administratif au droit public • tronc commun • continuité de l’Etat, sécurité, respect des compétences, respect des droits fondamentaux : exigences
fondamentales, celles de l’Etat de droit : Etat devant respecter les règles de droit, sous le contrôle du juge • de la souveraineté de l’Etat : principal moyen juridique d’action de l’administration : la puissance publique
Section 2 – le droit administratif, droit de l’activité administrative
• régit l’action administrative de l’Etat 1. l’activité administrative • fonction législative et fonction judiciaire échappant au droit administratif. Fonctions distinctes de la fonction
administrative • activité administrative consistant en la fourniture aux citoyens de prestations juridiques et matérielles : droit
administratif matériel • activité assurée par des organes particuliers formant l’administration : droit administratif institutionnel. • Droit administratif contient donc au sein du droit public les règles de toute origine qui s’appliquent à l’activité
administrative dans sa double composante institutionnelle et matérielle.
2. droit administrative générale, droit administratifs spéciaux et matières concernés Section 3 – droit administratif et droit privé
• droit administratif : droit commun de l’activité administrative 1. l’application du droit privé par le juge judiciaire à l’activité administrative • pas de soumission totale de l’activité administrative au droit administratif
o gestion privée o Dès lors qu’une personne publique exploite un service de transport dans les mêmes conditions qu’un
industriel ordinaire, le juge judiciaire est compétent pour juger de sa responsabilité envers les usagers, selon les règles du droit privé (Société commerciale de l’Ouest Africain, TC, 1921)
• Droit privé : droit commun des activités industrielles et commerciales • Compétence du juge judiciaire : législations ponctuelles, gardien de la liberté individuelle et de la propriété
immobilière
2. l’application exceptionnelle du droit privé par le juge administratif • choix souverain • s’inspire des principes du code civil • adaptation de la jurisprudence aux nouvelles règles de la prescription en matière civile • emprunt au code du travail
3. l’application du droit administratif par le juge judiciaire • Juge judiciaire amené à appliquer des actes administratifs et à les interpréter • Juge pénal pouvant apprécier la légalité de ceux qui fondent la poursuite dont il est saisi • Utilisation de notions du droit administratif pour apprécier sa compétence : instrument de qualification du droit
administratif
4. la convergence du droit administratif et du droit privé • convergence des règles. Objets identiques. Sources communes constitutionnelles, internationales ou
européennes, et mêmes législations.
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• Méthodes propres • Question d’interprétation (interprétation communautaire par la CJUE + réserves d’interprétation dont le CC peut
assortir ses décisions de conformité d’une loi à la Constitution). • Droit pénal • Convergence des analyses doctrinales
• Droit administratif ayant une place bien déterminée dans ensemble du droit français • Contours flous et mouvants
Chapitre 3 – Méthodes et principes directeurs du droit administratif Section 1 – les méthodes du droit administratif
1. les catégories juridiques • catégorie : notion à laquelle est attachée, un statut, un ensemble de règles
I. la définition des catégories juridiques • plus existentiel que substantiel, conceptuel • définition « au sens de » : ne valant que pour l’application du texte qui la pose • a la doctrine de proposer les définitions, mais pas d’autorité normative • champ d’application de la définition de la catégorie qu’il utilise
II. le caractère binaire des catégories en droit administratif
• catégories s’y opposant et s’y enchainant
2. l’art du classement I. critères et indices
• critères : éléments de détermination se suffisant à eux-‐mêmes, donnant une réponse certaine • indices : éléments de détermination parmi d’autres (faisceau d’indices)
II. la qualification juridique
• détermine l’intensité du contrôle qu’exerce le juge administratif • qualification juridique des faits : ranger une donnée matérielle dans une catégorie juridique établie par une règle
écrite ou jurisprudentielle • travail de qualification ne se limitant pas aux faits mais sur toutes les données dont le classement est
indispensable pour parvenir à une solution juridique III. analyse organisation et analyse matérielle
• analyse organique : personne, organe ou procédure se trouvant à l’origine de cet objet • analyse matérielle : contenu ou fonction remplie
3. l’interprétation • en préciser le sens • s’incorpore à la règle • toute règle est susceptible d’interprétation
o ne s’impose que lorsque l’autorité a le pouvoir de l’imposer à tous (auteur lui-‐même administration lorsqu’elle précise par circulaire le sens d’une législation ou d’une réglementation nouvelle)
• CJUE : monopole de l’interprétation du droit communautaire • Méthodes d’interprétations
o Littérales : précise le sens des mots pris en eux-‐mêmes o Exégétique : s’efforce de retrouver l’intention de l’auteur de la règle o Systémique : recherche le sens d’une règle en fonction du système de règles dans lequel elle s’insère o Téléologique : détermination du sens de la règle en fonction du tout, que selon l’auteur, elle poursuit
4. fictions et présomptions • constructions intellectuelles, indispensables • fictions : considérer comme vraies des situations qui ne correspondent pas à l’observation des faits • présomptions : début d’un raisonnement à tenir pour établir des faits ou des propositions dont la preuve n’a pas
été apportée Section 2 – les principes directeurs du droit administratif
1. l’intérêt général • but ultime et motif fondamental de l’activité administrative • mesure des pouvoirs de l’administration en les fondant ou en les limitant • science administrative : mythe légitime d’administration publique et le droit administratif
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• notion contingente, dépendante des circonstances de temps et de lieu et des choix politiques • directives : ne s’oppose pas nécessairement aux intérêts privés mais il s’impose à eux • se rejoignent souvent, mais s’opposent lorsqu’ils divergent • supériorité de l’intérêt général n’existe que dans la mesure où les règles du droit administratif le permettent et
passe de plus en plus, par la démonstration de l’existence et de la nécessité de l’intérêt général • administration ne pouvant agir exclusivement dans un intérêt privé, sous peine de détournement de pouvoir • CE pouvant imposer un bilan entre l’intérêt général d’une décision administrative et ses inconvénients pour les
intérêts privés et de le contrôler • Subsidiaire. Ne peut fonder une intervention publique que si l’initiative privée est insuffisante quantitativement
ou qualitativement pour répondre aux besoins de la population concernée
2. la continuité de l’Etat • Essence même de l’Etat • Activité administrative doit se dérouler en permanence conformément à ce que prévoient les règles en vigueur • Pas d’interruption dans le service de l’intérêt général
3. la puissance publique • pouvoirs ou protections propres à l’administration : prérogatives de puissance publique • s’imposent dans l’intérêt général aux personnes privées • capacité de prendre des actes administratifs unilatéraux (imposer à des tiers des trois et des obligations par sa
seule volonté). • Soustraction des personnes publiques aux procédures civiles d’exécution • Imprescriptibilité des biens relevant du domaine public • Ce n’est pas un bloc homogène
4. le principe de légalité • administration devant toujours agir conformément aux règles qui s’appliquent à elle • celui en vertu duquel toute activité publique ou même privée doit, dans un Etat déterminé, se conformer au droit
qui est en vigueur au moment où cette activité s’exerce. • Principe impliquant nécessairement l’existence d’organes chargés de dire le droit et de rétablir la légalité
éventuellement méconnue d’organes juridictionnels • Sens statique : désignation de la pyramide des règles pesant sur l’administration au moment où elle agit • Sens dynamique : rapport que l’action doit entretenir avec les règles
5. la sécurité juridique • citoyens en mesure de déterminer ce qui est permis, ce qui est défendu par le droit applicable • normes édictées devant être claires et intelligibles, ne pas être soumises dans le temps à des variations trop
fréquentes ni trop imprévisibles • inhérente à l’Etat de droit : protection du citoyen de l’arbitraire ou contre la remise en cause de situations
juridiques qu’il pouvait légitimement croire acquise • préoccupation constante du droit administratif • mais principe que nul n’a droit au maintien en vigueur de la législation ou de la réglementation qui lui est
appliquée • CJUE : principe général du droit communautaire (1962, Affaire Bosch). • CE, 2006, Société KPMG
6. « Liberté, égalité, fraternité »
I. la liberté A. liberté des personnes publiques
• la loi • nécessité d’un titre légal
B. liberté des personnes privées
• en principe : liberté • administration : pouvoir de limiter l’exercice de la liberté des citoyens (interdiction, réglementation, autorisation,
déclaration, sanction) o si la loi l’y autorise ou le lui impose (article 34 de la Constitution)
II. l’égalité
A. le principe • article 1er DDHC + article 1er Constitution • principe général du droit : CE, 1951, Société des concerts du conservatoire
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B. les discriminations légales • égalité des droits • différences de traitement fondées sur des différences de situation
o relative et non absolue o CE, 1974, Desnoyez et Chorques o Implique un choix politique
• Discriminations positives : motifs admis par le droit • Absence de droit à la discrimination • Différences de traitement fondées sur l’intérêt général
III. Fraternité
• Citoyenneté + solidarité nationale : instrument privilégié du service public • Inspiration des politiques publiques de lutte contre la précarité et l’exclusion rendues nécessaires par les
circonstances économiques Deuxième partie – Les acteurs du droit administratif
• Administration, juge administratif, citoyen • Sujets de droit – titulaires de droits et d’obligations • Contribution à la détermination de règles qui seront appliquées et les situations dans lesquelles il se place
Chapitre 1er – l’administration
• Matériellement, fonctionnellement : institution exerçant cette activité • Organique : ensemble des services chargés en vertu de la Constitution d’un service public, d’une police ou d’une
autre mission d’intérêt général Section 1 – les personnes morales
1. Généralités I. la personnalité morale
• fiction juridique indispensable • groupement de personnes physiques et d’intérêts collectifs constituant à lui seul un sujet de droit
indépendamment des individus qui la composent
II. la personnalité morale de droit public • prérogatives de puissance publique + contraintes
2. les personnes morales de droit public
I. l’Etat • personne morale unique souveraine • compétence générale, matériellement et géographiquement • dans le respect de la Constitution : loisible de l’étendre ou de la limiter
o réduction au profit de l’UE, des collectivités territoriales (décentralisation) et des personnes privées (privatisation)
• certains organes extérieurs à la fonction exécutive • indivisibilité de la personnalité morale • organisation administrative de l’Etat
o service d’administration centrale : fonction d’animation, de coordination et de contrôle au niveau national
o services à compétence nationale : rattachés à un ministre et chargés d’une mission statutaire o autorités indépendantes
• existence de services déconcentrés : relais locaux des administrations centrales o cadre : circonscriptions régionales et départementales o réforme en raison de la politique dite « de révision générale des politiques publiques »
réduction du nombre des directions régionales et départementales renforcement des compétences, des pouvoirs du préfet de région (autorité sur les préfets de
département) sous préfet d’arrondissement placé sous l’autorité du préfet dont il est le délégué dans
l’arrondissement • préfet représentant chacun des membres du gouvernement dans la circonscription
• concentration et déconcentration o mode de répartition des compétences administratives au sein d’une même personne morale
déconcentrée : lorsque son exercice est transféré du centre vers l’extérieur, des services d’administration centrale vers les services déconcentrés
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concentration : mouvement inverse o autorité supérieure dispose sur ses subordonnés d’un pouvoir hiérarchique
II. les collectivités territoriales
• substitution à l’expression « collectivité locale » • personnes morales de droit public à compétence géographiquement et matériellement limitées et définies par la
Constitution et la loi • CGCT
A. liste des collectivités territoriales
• maillage uniforme de collectivités territoriales très nombreuses et organisées de manière identique • intercommunalité
B. caractères communs des collectivités territoriales
• alinéa 3 article 72 • 2007 : charte européenne de l’autonomie locale • liberté limitée par un contrôle administratif exercé par le préfet remplaçant l’ancienne tutelle
o contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales qui peut les « déférer » au juge administratif • conseils municipaux, généraux et régionaux : élection d’un président, représentant la collectivité, autorité
exécutive, pouvoir de police, supérieur hiérarchique et ordonnateur du budget • autonomie administrative + autonomie financière
C. décentralisation et compétences des collectivités territoriales
• décentralisation : transferts de compétences d’une personne ayant une compétence générale à une personne morale ayant une compétence spéciale
• tradition française : administration très centralisée (1982-‐1986 ; 2003-‐2005) • larges domaines d’intervention en matière d’urbanisme, d’équipement, de voirie, de transport, en matière sociale
et d’éducation, e matière économique • blocs cohérents • transferts de ressources et de personnels • article 72 • question concernant l’existence ou non d’une clause générale de compétence
o sont-‐elles aptes du seul fait de leur existence à gérer les affaires locales • principe de subsidiarité • obstacles à la décentralisation
o égalité : libertés et droits fondamentaux des citoyens o inflation de la réglementation nationale et réglementaire (commission consultative d’évaluation des
normes) o autorités indépendantes
III. les établissements publics
• personne morale de droit public à compétence spéciale o décentralisation fonctionnelle o principe de spécialité
• pouvoir réglementaire des autorités nationales ou territoriales nécessairement rattaché à l’Etat o personne public de rattachement qu’il revient d’exercer une tutelle ou contrôle administratif dont
l’intensité est très variable • distinction entre établissement public administratif et établissements publics industriels et commerciaux
o EPA : gérant un service public administratif, organisation et fonctionnement soumis en principe au droit administratif
o EPIC : organisation relevant en principe du droit administratif et leur fonctionnement du droit privé. Personnel de droit privé sauf le directeur et le comptable s’il a la qualité de comptable public
IV. les groupements d’intérêt public
• loi de 1982 portant sur la recherche • création par des conventions passées entre des personnes morales de droit public et des personnes morales de
droit privée, en vue d’une activité commune précisément déterminée, le plus souvent une activité de service public.
• Régime varié mais soumission au contrôle de l’Etat (personnes morales de droit public : Tc, 2000, GIP habitat et logement social pour les mal-‐logés et les sans-‐abris).
• Création, en principe, pour une durée déterminée
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V. les autres personnes morales sui generis • personnalité sui generis
3. les personnes morales de droit privé chargées d’une mission administrative • association et sociétés • celles qui sont chargés d’une mission de service public et qui ont reçu à cette fin des prérogatives de puissance
publique • CE, 1938, Caisse primaire aide et protection • CE, 1942, Monpeurt
Section 2 – les autorités administratives
1. définition de la notion • article 1er de la loi du 12 avril 2000 « sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi
les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés d’un service public administratif »
o portée limitée à la loi dont elle fixe le champ d’application • définition jurisprudentielle : organe ou agent qui a le pouvoir d’édicter des actes administratifs unilatéraux au
nom de la personne morale à laquelle il appartient o inclusion des SPIC
2. les différentes sortes d’autorités administratives
I. inclusions A. critères
• textes qui les instituent ou aux règles issues de la jurisprudence • appellations pouvant aider également • exercer le pouvoir réglementaire, indication textuelle qu’elles « décident », arrêtent, déterminent, fixent ou
qu’elles nomment, autorisent…
B. diversité • agent peut être à lui seul une autorité administrative • d’autres peuvent être collégiales
C. délégation de pouvoir ou de signature
• autorisée par un texte, ne porter que sur une partie de la compétence, être précise et explicite, avoir été publiée • délégation de pouvoir : dessaisit le délégant au profit du délégataire qui devient l’auteur de l’acte. D’autorité à
autorité • délégation de signature : personnelle. Délégant restant formellement l’auteur de la décision et pouvant l’évoquer
si besoin (la signer lui-‐même)
II. exclusions A. les organes et agents sans pouvoirs de décision
• ceux qui n’ont qu’une tâche de préparation, de conseil d’application • rôle indispensable au fonctionnement du service et au déroulement des procédures
B. l’administration consultative
• impératifs de concertation, de participation et de transparence que poursuit l’administration • consultation rendue obligatoirement par le texte qui la prévoit. • Avis doit être sollicité par le décideur qui ne peut adopter d’autre solution que celle qu’il leur avait été soumis ou
celle qui leur a été suggérée • Omission ou irrégularité de la consultation entache l’acte de vice de forme • Existence d’avis conformes : autorité de décision ne peut alors que soit suivre strictement l’avis, soit renoncer à
statuer • Existence d’avis facultatifs • Recommandation ne liant pas • Propositions si lorsqu’elles sont imposées par les texte : décideur doit suivre la proposition ou s’abstenir de
décider • Cas particulier du CE : principal conseiller du gouvernement
o Obligatoirement saisi pour avis des projets de loi et d’ordonnances et des projets de décret en CE o Depuis loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : président de la chambre pouvant lui soumettre un avis
une proposition de loi déposée par un membre de cette assemblée si ce dernier ne s’y oppose pas avant l’examen de la proposition de loi en commission
• Saisi par les ministres de question de droit sur lesquels ils souhaitent être éclairés
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C. autorités exerçant des fonctions autres qu’administratives • possibilité de dédoublement fonctionnel • CE, 1953, De Bayo
3. les autorités indépendantes
I. diversité • notion difficile à cerner • dépourvues de la personnalité morales : les AAI + autorités indépendantes • dotées de la personnalité morale : les autorités publiques indépendantes (loi du 1er août 2003 de sécurité
financière) • responsable des fautes commises dans l’exercice de leurs missions
II. caractères
A. indépendance • dépendance vis à vis du législateur • juge administratif pouvant les censurer mais transfert du contentieux à certaines juridictions judiciaires • mais indépendant du gouvernement • soustraite à toute autorité hiérarchique
B. administrativité
• administrative par leur statut, leur champ d’action et leurs missions
C. des autorités ?
• pas une catégorie juridique mais un ensemble d’organismes aux statuts, aux missions et aux pouvoirs très variés • unité : ordre du politique • orientée vers la régulation, l’accompagnement ou la protection des citoyens et des entreprises dans des secteurs
sensibles • échappe à la responsabilité politique
Chapitre 2 – le juge Section 1 – définitions
• justice administrative avec CJA (ord. 4 mai 2007) • ordre de juridiction • contentieux administratif
Section 2 – la répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire
1. le dualisme juridictionnel • CE, 2004, Mme Popin : justice rendue de façon indivisible au nom de l’Etat dont elle engage la responsabilité
même lorsque la loi a confié cette fonction à d’autres personnes morales • Dualisme juridictionnel lié étroitement au dualisme juridique • Principe de liaison de la compétence et du fond
2. les procédés de détermination des compétences juridictionnelles • ordre public – juge pouvant le soulever d’office • fait d’une jurisprudence empirique • absence de critère unique de compétence du juge administratif
I. le « noyau » constitutif de la compétence de la juridiction administrative
• décision CC 1987 « Conseil de la concurrence » : conception française de la séparation des pouvoirs, PFRLR selon lequel relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l’annulation ou la réformation des décisions prises dans l’exercice des prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle
• noyau constitutionnel de compétence pour la juridiction administration : l’annulation ou la réformation des actes administratifs unilatéraux sauf :
o les matières réservés par nature à l’autorité judiciaire o législateur qui dans l’intérêt d’une BAJ, unifie les règles de compétence juridictionnelle au sein de
l’ordre juridictionnel principalement intéressé`
II. les différents procédés
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• principes, blocs de compétence, règles particulières issues de la jurisprudence ou de la loi • intervention sur des points particuliers
III. le tribunal des conflits
• création en 1849 (disparition sous le Second Empire) puis création par la loi du 24 mai 1872 • 4 conseillers d’Etat + 4 conseillers à la Cour de Cassation • garde des sceaux : président de droit • conflit positif : volonté du préfet du département de dessaisir une juridiction judiciaire d’un litige qui relève selon
lui de la compétence de la juridiction administrative. Si le JJ refuse d’obtempérer au « déclinatoire de compétences » que lui adresse le préfet, ce dernier peut « élever le conflit » par un « arrêté de conflit »
• conflit négatif : chacun des deux ordres de juridictions se déclare incompétent au motif que l’autre ordre est compétent
• question de fond également : désignation de l’ordre de juridiction compétent pour statuer • TC, 2009, Mario Bonato c/ APEILOR : TC réglant lui-‐même le litige lorsque deux décisions définitives rendues par
les tribunaux judiciaires et administratifs dans des litiges portant sur le même objet présentent « une contradiction conduisant à un déni de justice ».
3. Le tableau de la compétence de la juridiction administrative
I. orientations générales • juridiction administrative compétente pour connaître de l’activité administrative des personnes morales de droit
public français
A. conséquences logiques favorables à la compétence du juge administratif • litige suscité par activité administrative d’une personne publique française
B. conséquences logiques défavorables à la compétence du juge administratif
• activités des personnes privées ni des personnes publiques étrangères • mais JA compétent à l’égard des activités administratives françaises exercées à l’étranger • Fonctionnement de la justice judiciaire
o Contentieux des activités judiciaires : JJ o Organisation du service public de la justice judiciaire : JA (TC, 1952, Préfet de la Guyane)
• Activités législatives et diplomatiques : aucun des deux • Actes de gouvernement
o Acte intervenu dans les relations du pouvoir exécutif avec les autres pouvoirs publics constitutionnels ou dans la conduite des affaires internationales
o In susceptibilité de tout recours (CE, 1875, Prince Napoléon) • « gestion privée »
o certaines activités menées par des personnes publiques soumises au droit privé (fonctionnement des SPIC, contrats soumis au droit privé, gestion des biens appartenant au domaine privé des personnes publiques)
II. exceptions A. en faveur de la compétence de la juridiction administrative
• lorsqu’une personne privée agit au nom et pour le compte d’une personne publique qui l’a investie d’une mission administrative, les rapports qu’elle a avec d’autres personnes privées sont de droit public
B. en faveur de la compétence de la juridiction judiciaire • JJ : gardien de la liberté individuelle et de la propriété immobilière • Voie de fait :
o TC, 2000, Boussardar : il n’y a voie de fait justifiant par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire que dans la mesure où l’administration :
Soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières d’une décision même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté individuelle
Soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets à la condition toutefois que cette dernière décision soit manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative
o TC, 1935, Action française • Emprise irrégulière :
o TC, 2002, M et Mme Binet : si la protection de la propriété privée entre essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire, la mission conférée à celui-‐ci se trouve limitée par l’interdiction qui lui est faite par les lois du 16 et 24 août 1790 de connaître des actes de l’administration
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o Lorsqu’une contestation sérieuse existe quant à l’appréciation de la régularité d’un acte administratif ou d’un contrat administratif ayant autorisé la dépossession d’une propriété privée à caractère immobilier, le juge judiciaire n’a compétence pour réparer le préjudice en résultant que pour autant que l’irrégularité de cette dépossession ait été constatée par le juge administratif
4. les questions préjudicielles • préalable : la juridiction saisie du litige est compétente pour la résoudre • préjudicielle : la juridiction saisie doit la poser à la juridiction compétente, surseoir à statuer puis reprendre le
cours du procès lorsque la réponse, qui s’impose à elle, lui est parvenue • TC, 1923, Septfonds : juge judiciaire non répressif peut interpréter lui-‐même les actes administratifs
réglementaires Section 3 – organisation de la juridiction administrative
1. les différentes juridictions I. le Conseil d’Etat
• création an VIII • double fonction de conseiller du gouvernement et de juridiction administrative suprême • CEDH, 1995, Procola : la participation des mêmes juges à la formation consultative et à la formation contentieuse
statuant successivement sur le même texte suffisait à altérer l’impartialité de la juridiction • CEDH, 2006, Soc Sacilor Lormines : pas de condamnation du cumul en France pour le CE
o Mais modification du CJA qui renforce les précautions pour éviter qu’un membre du CE connaisse du même texte en formation consultative et en formation contentieuse
II. Autres juridictions de droit commun
• Juridiction qui doit être saisie en principe, absence de texte imposant de saisir une juridiction o 42 tribunaux administratifs (1953) o 8 cours administratives d’appel (loi de 1987)
III. Juridictions administratives spéciales
• Cour des comptes…
2. le circuit d’une affaire I. première instance, appel, cassation
A. première instance • Ta géographiquement compétent sauf 2 exceptions :
o Lorsque l’affaire relève d’une juridiction spéciale o Lorsqu’elle entre dans la compétence directe du CE en premier et dernier ressort
Litiges exigeant une solution particulièrement rapide Litige intéressant l’ensemble de la communauté nationale Réduction par décret du 22 février 2010
B. Appel
• Ressort du tribunal sauf : o Appel contre les jugements rendus sur renvoi de l’autorité judiciaire, relatifs aux élections municipales,
et cantonales, et les référés libertés : directement devant le CE o Décret du 24 juin 2003 : dans certaines affaires de faible importance
• Si annulation : règle lui-‐même l’affaire en droit et en fait (sans renvoyer au juge de première instance) : effet dévolutif
C. Cassation
• Inclination devant l’appréciation souveraine des faits à laquelle a procédé le juge du fond
D. les avis contentieux • question de droit nouvelle présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges
II. déroulement du procès
A. la requête et sa recevabilité • requête (R. 411-‐1 CJA) • conditions de recevabilité
o requérant devant avoir la capacité pour agir o intérêt pour agir (personnel ou collectif, direct et actuel) o délai strict, en principe de deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision (R.
421-‐1 CJA)
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o représenté par un avocat o administration ne pouvant demander au juge d’ordonner des mesures qu’elle a le pouvoir de prendre
(CE, 1913, Préfet de l’Eure)
B. la procédure administrative contentieuse • inquisitoire • écrite • audience publique, décision des juges motivée • formation collégiale, sauf principe • place du rapporteur public
C. le caractère équitable de la procédure administrative contentieuse
• article 6 CEDH • procédure strictement et pleinement contradictoire • indépendance des membres + impartialité
Section 4 – l’office du juge
1. les « branches du contentieux » • Edouard Laferrière • Distinction fondée sur l’objet de la requête :
o Contentieux de l’annulation : requérant demandant l’annulation d’un acte administratif unilatéral (REP) ou d’une décision juridictionnelle (pourvoi en cassation)
o Contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de légalité : juge administratif répond aux questions préjudicielles du juge judiciaire sur la signification ou la régularité d’un acte administratif mais sans avoir le pouvoir d’annuler celui-‐ci
o Contentieux de la répression : administrant demandant la condamnation de l’auteur d’une « contravention de grande voirie »
o Plein contentieux ou contentieux de pleine juridiction : contentieux de la responsabilité et celui des contrats administratifs
Plein contentieux objectif : décisions administratives en y substituant sa propre décision – sanctions prononcées contre un administré
2. les pouvoirs du juge
I. les limites du pouvoir du juge A. la maitrise par le juge de l’étendue de ses pouvoirs
• marge considérable d’interprétation • juge se dotant des pouvoirs qu’il estime nécessaire au bon accomplissement de son office
B. la limitation par la requête
• procès administratif nait de la volonté du requérant • juge ne pouvant statuer ultra petita (cad au delà de ce qui lui est demandé) • au requérant de déterminer exactement ses prétentions (les « conclusions ») et ses arguments (« les moyens »).
II. la cartographie des pouvoirs du juge
A. les pouvoirs d’annulation, de réformation et d’évocation • effet dans le temps d’une annulation
o rétroactive o CE, A, 2004, permission pour le juge de « déroger à titre exceptionnel au principe de l’effet rétroactif des
annulations contentieuses » en apportant « une limitation dans le temps des effets de l’annulation ». Effet différé
o Prise en considération de la sécurité juridique, des citoyens en modulant les conséquences concrètes de ses décisions
B. le pouvoir de suspension
• requête n’ayant pas d’effet suspensif : L.4 CJA • loi du 30 juin 2000 : référé suspension
C. le pouvoir de sanction D. le pouvoir de condamner l’administration à verser une somme d’argent
• déchéance quadriennale : extinction des créances sur les personnes publiques non réclamées pendant 4 exercices budgétaires complets
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E. le pouvoir d’injonction • loi du 8 février 1995 : autorise le juge à prononcer des injonctions envers l’administration pour assurer l’exécution
de la décision qu’il prend
F. les pouvoirs du juge des référés • loi du 30 juin 2000 • L. 511-‐1 CJA • Référé suspension : suspendre à la demande du requérant l’exécution d’une décision administrative qui fait
l’objet d’une requête en annulation ou en réformation lorsque l’urgence le justifie et que l’un des moyens de la requête suscite un doute sérieux sur la légalité de cette décision
• Avis, S. Techna, 2006 : si l’application immédiate de l’acte qui avait été suspendu suscite des difficultés qui porte atteinte au principe de sécurité juridique, le juge peut décider dans l’intérêt général de reporter l’application de l’acte à une date ultérieure qu’il détermine et dont il prévoit la publication au JO
Section 5 – l’autorité de chose jugée
• Décisions définitives revêtues de l’autorité de chose jugée • Relative en ce qu’elle s’impose au juge et aux parties pour l’objet même de la discussion et pour la seule cause qui
a fondé la requête • Absolue pour l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif unilatéral • S’attache aussi bien au dispositif de la décision de justice mais aussi à ses motifs nécessaires • Cas de validation devant répondre à un motif impérieux d’intérêt général
Chapitre 3 – Le citoyen
• Procédure administrative non contentieuse Section 1 – définitions
• Usager : la personne qui use d’un service ou d’un bien de l’administration, celui à laquelle procure une prestation matérielle, usager du domaine ou du service public
• Administré : personne avec laquelle l’administration entretient une relation juridique et non pas matérielle • Notion de citoyenneté administrative • Décret du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers • Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration
Section 2 – l’accès au droit et l’intelligibilité de la loi
• Accès au droit : OVC (C 1999) • Codification à droit constant • Intelligibilité et normativité de la loi
Section 3 – La transparence administrative
• Article 6 de la loi de 1978 o Liste d’intérêts justifiant les refus de communiquer les documents dont la divulgation leur porterait
atteinte o Obligation de discrétion professionnelle voire de secret professionnel
• Publicité donnée aux actes administratifs unilatéraux • Loi de 1978 : impose la communication à quiconque la demande d’une liste de documents administratifs détenus
par les personnes publiques et les personnes privées chargées d’une mission de service public, dès lors qu’ils sont achevés et quel qu’en soit le support
• Rôle de la CADA (commission d’accès aux documents administratifs) • Art 4 de la loi de 2000 : toute personne a droit de connaître l’identité, la qualité et l’adresse administrative de
l’agent qui traite son dossier Section 4 – la participation
• Procédure consultative • Enquêtes publiques • Référendum local
Section 5 – le droit de s’adresser à l’administration
1. les demandes • réponse • administration devant accusé réception en précisant le délai à l’issu duquel naitra la décision et en indiquant les
voies et délais de recours ouvertes contre celle-‐ci
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2. les recours administratifs • recours gracieux ou hiérarchique ou RAPO • dans délai : prorogation du délai de recours • réponse dans un délai de deux mois
Section 6 – du citoyen à la personne
1. droits du citoyen ou droit de la personne humaine I. la dignité de la personne humaine II. évolution des droits des citoyens
2. la protection de la confiance légitime • subjectivisation des droits des citoyens • principe du droit allemand
o permet à un citoyen de bonne foi de se prévaloir devant un juge le respect des engagements pris par les pouvoirs publics et dans lesquels il a légitimement pu avoir confiance, sur leurs décisions contraires surtout si elles étaient imprévisibles
Section 7 – les obligations du citoyen et leur sanction
• sanctions pénales • sanctions administratives
Troisième partie – les règles du droit administratif
• grand désordre normatif Chapitre 1 – les sources des règles Section 1 – les sources constitutionnelles
• lien constitutionnel entre pouvoir politique et administration • constitution matérielle • préambule • charte de l’environnement (CC, 2008 OGM ; CE, 2008, Commune d’Annecy) • principes fondamentaux reconnus par les lois de la république (CC, 1971, Liberté d’association ; CC, 1980,
validation d’actes administratifs, à propos de l’indépendance de la justice administrative o CC, 1987, Conseil de la Concurrence : la compétence de cette dernière pour connaître des recours en
annulation et en réformation des actes de puissance publique • Principe général du droit (CC, 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision : continuité des services publics) • Objectifs à valeur constitutionnelle • Bloc de constitutionnalité
Section 2 – les sources internationales et communautaires
1. les règles internationales I. cas général
• article 55 de la constitution : traités et accords internationaux « régulièrement ratifiés ou approuvés (…) dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois ».
o traités et accords internationaux : uniquement les règles issues du droit international conventionnel o ne s’applique pas à la coutume internationale (CE, 1997, Aquarone) ni aux PGD du droit international
(CE, 2000, Paulin) o charte des droits fondamentaux dépourvue « en l’état actuel du droit de la force juridique qui s’attache
à un traité une fois introduit dans l’ordre juridique interne » (CE, 2005, Melle Deprez, M. Baillard) • autorité des traités dépendant d’une part de leur ratification ou de leur approbation régulière (article 53), d’autre
part de leur publication (CE, 2002, Commune de Porta ; 2003, Aggoun). • Seuls traités et accords internationaux suffisamment normatifs « inconditionnels et précis »
o Appréciation de l’effet direct
II. Cas de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales • Principale source internationale : droit européen conventionnel • 1950 : France en 1974 + droit individuel en 1981 • mécanisme de contrôle juridictionnel accessible aux personnes physiques, aux organisations non
gouvernementales et aux groupes de particuliers • condition d’épuisement des voies de recours internes • arrêt ayant force obligatoire
2. les règles communautaires • principal producteur de règles écrites en droit français
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• droit originaire + droit dérivé o règlements et doctrines
transposition • contrôle par les juridictions nationales mais aussi par la CJUE • question préjudicielle • mécanisme d’intégration du droit des EM
o effet direct vertical et horizontal Section 3 – la source législative
1. analyse organique : l’acte législatif • loi référendaire + article 16 de la Constitution (CE, 1962, Rubin de Servens) • ordonnances de l’article 38 (CE, 1962, Canal, Robin et Godot : les ordonnances sont des actes réglementaires,
susceptibles de REP) et le restent aussi longtemps qu’elles n’ont pas été ratifié par le Parlement
2. analyse matérielle : le domaine législatif • article 34 : définition d’une frontière • article 37, alinéa 2
3. importance et qualité de la loi • source considérable • détermine les libertés, droits et obligations des citoyens, les possibilités et les limites d’action de l’administration
et celles du juge • apparaît comme la source visible et immédiate des autres règles • dégradation de l’intelligibilité et de la normativité de la législation française : menace pour la sécurité juridique • liberté du Parlement limité par le « parlementarisme rationalisé » + par obligation de mettre en œuvre le droit
communautaire Section 4 – La source jurisprudentielle administrative et les principes généraux de droit
1. le caractère normatif de la jurisprudence • autorité de chose jugée : imposent une solution que les parties doivent appliquer mais qui ne concerne que
l’affaire jugée • fonction jurisprudentielle de création de règles générales, • arrêt de principe
o suivre la jurisprudence : elle indique la règle à appliquer ou la manière de l’appliquer • revirement de jurisprudence était de l’essence même de la jurisprudence • apport de la jurisprudence se modifiant : production de moins de règles générales mais de davantage de droits
effectifs pour les citoyens
2. les principes généraux du droit administratif I. notion
• règles réputées non écrites dont il impose le respect à toutes les autorités administratives • CE, 1945, Aramu
II. Origines
• Tradition républicaine, humaniste, exprimée ponctuellement dans les instruments juridiques
III. Diversité • Jurisprudence évolutive et imprécise • Couvrent soit tout droit administratif, soit une large portée soit un secteur bien défini
IV. les « PGD » instruments d’une politique jurisprudentielle
• Catégorie assez hétéroclite • Unité plus fonctionnelle que conceptuelle • Reconnaissance de PGD en fonction des besoins de contrôle de l’administration. • Imposer à l’administration des règles dont il entend garder la maitrise, à élargir le droit commun administratif, à
étendre des règles issues d’un autre corps de règles ou à corriger les lacunes ou les errements du droit écrit sélectif
Section 5 – la source administrative (la réglementation administrative)
• Décisions réglementaires : décisions générales et impersonnelles que prennent les autorités administratives
1. analyse organique : les titulaires du pouvoir réglementaire
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• premier ministre et président de la république à titre principal et exceptionnel (pour le second) • pas pour les ministres (CE, 1969, Soc. Distillerie Braban et Cie) qui doivent s’adresser au premier ministre • administration et Etat déconcentré : exercice du pouvoir réglementaire par le préfet + collectivités territoriales
depuis révision loi constitutionnelle de 2003 • chefs de service : CE, 1936, Jamart : capacité de prendre des mesures réglementaires nécessaires au bon
fonctionnement du service • tous les responsables de service public (TC, 1968, Cie Air France c/ Epoux Barbier)
2. analyse matérielle : le domaine réglementaire
I. un domaine d’application de la loi • alinéa 1er de l’article 37 • marge d’initiative
II. l’obligation d’application
• décret d’application • en principe dans les 6 mois suivant la publication de la loi
IIIème république : dialogue de la loi et du règlement d’application arbitré par le juge IVème république : ouverture aux PGD + Droit international Vème république : constitution matérielle, droit communautaire, droit européen conventionnel. Explosion du système des sources du droit administratif. Chapitre 2 – hiérarchie et conflits de normes Section 1 – la hiérarchie des normes
1. le principe • H. Kelsen + C. eisenmann : systématisation de la hiérarchie des normes comme un enchainement pyramidal du
sommet vers la base • La constitution (au sens matériel + jurisprudence constitutionnelle) • Les traités et accords internationaux + droit communautaire (originaire + dérivé + jurisprudence) • Loi + autres normes de nature législative • Principes généraux du droit (+ jurisprudence administrative) • Normes administratives • Seul article 55 fixe une hiérarchie en indiquant que les traités ou accords internationaux ont une autorité
supérieure à celle de la loi • Logique et observation • Dire ce que chaque norme peut faire par rapport aux autres
2. les normes à statut multiple • importance de l’office du juge
Section 2 – conflits entre normes d’autorités différentes
1. considérations générales • conflits de normes lorsque le même objet entre dans le champ d’application de deux ou plusieurs normes qui ne
conduisent pas à la même décision
2. les solutions I. conflits de normes devant la CJUE
• primauté du droit communautaire : CJCE, 1964, Costa c/ ENEL • un EM ne peut invoquer sa constitution pour éluder ses obligations communautaires
II. conflits de normes devant le CC
A. constitution et Lois • articles 61 et 62 de la Constitution : contrôle de constitutionnalité des lois, renforçant la hiérarchie des normes • articles 61-‐1 et 62, alinéa 2 : question prioritaire de constitutionnalité
o la loi est applicable à l’affaire en cours devant elle ou constitue le fondement des poursuites o la loi n’a pas déjà été déclarée conforme à la constitution par le CC sauf changements de circonstances
au vu desquelles il s’était prononcé o la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux
B. traité international ou communautaire et constitution
• ratification qu’après révision de la Constitution (Article 54)
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• saisine CC : si engagement comporte une clause contraire à la Constitution, ou si cela « porte atteinte aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale » (CC, 1992, Maastricht 1)
• CC : en adoptant l’article 88-‐1 de la Constitution, le constituant français a consacré l’existence d’un ordre juridique communautaire intégré à l’ordre juridique interne et distinct de l’ordre international, tout en confirmant la place de la constitution au sommet de l’ordre juridique interne
C. traité international et loi
• refus du contrôle de conventionnalité • CC, 2010, Jeux en ligne : le contrôle de conformité des lois à la constitution qui incombe au Cc et le contrôle de
leur conformité avec les engagements internationaux ou européens de la France, qui incombe aux juridictions administratives et judiciaires
D. directive communautaire et loi de transposition
• CC, 2004, Confiance dans l’économie numérique : la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle
• CC comptent pour contrôler cette loi de transposition o La transposition de la directive ne va pas à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité
constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti. o Loi non conforme à l’article 88-‐1 que si elle est « manifestement incompatible avec la directive ».
• Effet paradoxal : le CC ne censure pas une loi qui viole les traités puisque l’article 53 lui interdit le contrôle de conventionnalité mais il censure une loi contraire à une directive puisque l’article 88-‐1 offre une base au contrôle de constitutionnalité
III. conflits de normes devant le Conseil d’Etat
A. constitution et loi • refus du contrôle de constitutionnalité • loi faisant écran
B. traité et loi
• Cass, 1975, Société des cafés Jacques Vabre : contrôle de conventionalité • CE, A, 1989, Nicolo : juge administrative annule un acte administratif conforme à une loi qu’il estime contraire à
un traité o JA acceptant depuis CE, 1952, Dame Kirkwood de vérifier la conformité d’un acte administratif à un
traité lorsque l’acte ne faisait application d’aucune loi o JA se reconnaissant compétent pour interpréter lui-‐même les stipulations obscures d’un traité, sans se
croire tenu comme auparavant de s’en remettre à l’interprétation qu’il demandait au ministre des affaires étrangères (CE, 1990, GISTI)
C. constitution et traité
• CE, A, 1998, Sarran, Levacher et Autres : la suprématie ainsi conférée aux engagements internationaux ne s’applique pas dans l’ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle
• Cass, 2000, Delle Fraisse • Constitution au sommet de la hiérarchie • CE, 2001, Syndicat national de l’industrie pharmaceutique : le principe de primauté du droit communautaire ne
saurait conduire à remettre en cause dans l’ordre interne la suprématie de la constitution
D. normes nationales et normes de droit communautaire dérivé • Règlements communautaires : même autorité que les traités • Directive communautaire • CE, 1989, Cie Alitalia : les autorités françaises ne peuvent légalement après l’expiration des délais impartis, ni
laisser des dispositions réglementaires qui ne seraient plus compatibles avec les objectifs définis par les directives, ni édicter des dispositions réglementaires qui seraient contraires à ses objectifs
• CE, 1998, Tête : annulation de la délibération d’une collectivité territoriale conforme aux principes de sa jurisprudence mais incompatible avec une directive non transposée
• CE, 1992, SA Rothmans International France et SA Philipp Morris : écarte l’application d’une loi incompatible avec les objectifs d’une directive
• CE, 2001, Ass. France Nature Environnement : un acte réglementaire ne peut légalement compromettre la réalisation du résultat prescrit par une directive non transposée dont le délai de transposition n’est pas encore expiré
• CE, 1998, Min de l’intérieur c/ Cohn Bendit : une directive ne pouvait être invoquée à l’appui d’un recours contre un acte administratif individuel => Abandon par CE, 2009, Mme Perreux
• Compatibilité d’une directive avec la Constitution Française : jurisprudence Arcelor (CE, 2007)
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o « eu égard aux dispositions de l’article 88-‐1 de la Constitution (…), dont découle une obligation constitutionnelle de transposition des directives, le contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires assurant directement cette transposition est appelée à s’exercer selon des modalités particulières dans le cas où sont transposées des dispositions précises et inconditionnelles, alors, si le contrôle des règles de compétence et de procédure ne se trouve pas affecté, il appartient au juge administratif, saisi d’un moyen tiré de la méconnaissance d’une disposition ou d’un principe de valeur constitutionnelle de rechercher s’il existe une règle ou un principe général de droit communautaire, qui eu égard à sa nature et à sa portée, tel qu’il est interprété en l’état actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par l’effectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué ».
il existe un principe communautaire qui reprend le principe constitutionnel invoqué par le requérant contre le décret
• le juge administratif français « oublie » la Constitution française pour appliquer la directive. En cas de doute, il peut saisir la CJUE
un tel principe n’existe pas en droit communautaire • le juge administratif examine directement la constitutionnalité des dispositions
communautaires contestées Met la Constitution de côté lorsqu’il existe une norme communautaire identique à une norme
constitutionnelle • Compatibilité d’une directive avec la Convention européenne des droits de l’homme : la jurisprudence Conseil
national des barreaux et autres (CE, 2008) o Procède de manière identique pour déterminer si une directive communautaire transposée par une loi
française et par le décret attaqué devant lui est compatible avec les droits fondamentaux garantis par la Conv. EDH
E. Constitution et norme administrative
• Réserve de la loi écran, possibilité de contrôle de conformité d’un acte administratif
IV. tentative de synthèse • hiérarchie des normes dans ordre interne : pas toujours la clé de solution des conflits de normes car norme
supérieure ne prévalant pas toujours sur la norme inférieure • loi française en plus
o soumise au contrôle de constitutionnalité o soumise au contrôle de conventionalité de la part des juridictions judiciaires et administratives o lorsqu’elle a pour objet la transposition d’une directive communautaire, soumission à un contrôle de
constitutionnalité limité de la part du Conseil Constitutionnel Section 3 – Conflits entre normes de même valeur
• faire prévaloir la règle dont le champ d’application est le plus étroit sur celle dont le champ est le plus large (règles spéciales devant déroger aux règles générales)
• faire prévaloir le principe d’indépendance des législations sur le principe de dérogation des lois spéciales • faire prévaloir la plus récente sur la plus ancienne
Chapitre 3 – la liberté de choix de l’administration
• compétence liée et pouvoir discrétionnaire • contrôle du juge fixant les contours de cette liberté • notion de légalité et d’opportunité
Section 1 – compétence liée et pouvoir discrétionnaire
1. présentation • compétence liée : lorsque les règles en vigueur lui imposent de prendre une décision et une seule dans une
situation donnée. Plus petite liberté de choix. Administration ayant dans une mesure raisonnable le choix du moment.
• Pouvoir discrétionnaire : dans une situation de fait donné, elle a le choix entre deux ou plusieurs décisions également égales. Motifs de droit et de fait que l’administration doit pouvoir justifier.
2. modalités
I. l’administration est-‐elle tenue d’agir II. degré de liberté selon les éléments d’une décision
• compétence de l’auteur d’une décision : administration liée par les règles en vigueur à l’égard des règles de compétence des autorités administratives
• procédure : tenue d’observer les formalités que les règles prévoient • respect de l’intérêt général : motif admissible en droit
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• motifs de fait : situation matérielle au vue de laquelle l’administration statue o connaître exactement l’existence matérielle des faits. Compétence de l’autorité administrative liée en
ce qu’elle doit s’assurer de la réalité des faits qu’elle prend en considération o qualification juridique des faits : cœur du pouvoir discrétionnaire à condition de ne pas tomber dans
l’erreur manifeste d’appréciation • motifs de droit : règle de droit que l’administration applique dans une situation de fait donnée :
o erreur sur la règle applicable : défaut de base légale. Administration devant ensuite en faire application exacte. Interpréter correctement et mise en œuvre conformément (sinon erreur de droit).
III. les circonstances exceptionnelles
• CE, 1918, Heyriès + 1999, Dame Dol et Laurent : lorsque des circonstances rares atteignent une certaine gravité telle qu’elles empêchent le respect intégral des règles en vigueur, l’administration peut prendre des mesures qui seraient illégales en temps ordinaire mais qui seront alors considérées comme légales.
Section 2 – Liberté de l’administration et contrôle du juge de l’excès de pouvoir
• Juge administratif en excès de pouvoir qui dispose, par son pouvoir d’interprétation des règles, de dire de quelle liberté disposait l’administration pour l’acte attaqué et si elle en a fait bon usage.
1. le contrôle normal • vérification stricte de la légalité externe de l’acte
o l’acte a-‐t-‐il été pris par une autorité compétente sauf circonstances exceptionnelles, l’administration ne dispose pas de marge de manœuvre annulation de tout acte pris par une autorité incompétente
o vérification que l’acte a été pris selon une procédure régulière acte entaché de vice de forme étant annulé juge ne sanctionnant pas l’inobservation des formalités non substantielles ou des formalités
impossibles • vérification de la légalité interne de l’acte
o les motifs de fait et motifs de droit annulation de l’acte pour violation de la loi lorsque cet acte est entaché d’erreur de fait (sur
les motifs de fait) ou d’erreur de droit (sur les motifs de droit) toute erreur sur la matérialité des faits (CE, 1916, Camino) ou la qualification juridique des
faits (CE, 1914, Gomel) et toute erreur sur la base légale comme sur l’application de la règle est sanctionnée
o possibilité d’annulation pour détournement de pouvoir (acte dont les mobiles ou les buts sont étrangers à l’intérêt général que l’auteur devait poursuivre : CE, 1875, Pariset).
• Contrôle normal portant sur la légalité de l’acte (sa conformité aux règles) sans s’attacher à l’opportunité relevant de la liberté de choix de l’administration : cette dernière disposant d’un pouvoir discrétionnaire pour adopter la solution la plus pertinente.
2. le contrôle minimum ou contrôle restreint • juge ne contrôlant pas l’opportunité de l’acte et ne contrôlant qu’une partie de la légalité de ce dernier • contrôle restreint : contrôle normal – contrôle de la qualification juridique des faits + censure de l’erreur
manifeste d’appréciation • lorsqu’il exerce le contrôle minimum, le juge s’assure que l’administration n’a commis ni incompétence, ni vice de
forme, ni erreur matérielle sur les faits, ni erreur de droit, ni détournement de pouvoir • minimum de contrôle que le juge exerce sur un acte administratif unilatéral
3. le contrôle approfondi ou contrôle maximum • degré de liberté de l’administration réduit • contrôle d’une part de l’opportunité de l’acte attaqué • matière de police par exemple (CE, 1933, Benjamin) : il s’assure qu’elle n’est ni excessive, ni insuffisante au regard
des troubles pour l’ordre public qu’elle vise à empêcher ou à faire cesser. • Contrôle du bilan :
o CE, A, 1971, Ville Nouvelle Est : comparaison entre l’avantage que la décision attaquée présente pour l’intérêt général avec ses inconvénients pour d’autres intérêts généraux (dont la protection de l’environnement), les intérêts privés et son coût financier
Il l’annule si les inconvénients l’emportent sur les avantages o Contrôle de proportionnalité o Juge préférant utiliser l’erreur manifeste d’appréciation
Section 3 – légalité et opportunité
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• Pour le juge : o Légalité ce qu’il décide de contrôler et opportunité c qu’il décide de ne pas contrôler o Statuant en excès de pouvoir, il n’est que juge de légalité et non juge de l’opportunité des actes
attaqués devant lui • Termes à géométrie variable
o Qualification juridique des faits : légalité lorsqu’il exerce les contrôles normal et approfondi, mais de l’opportunité en cas de contrôle minimum
• Légalité : conformité de l’acte aux règles qui s’imposent à son auteur • Opportunité : adaptation de l’acte aux circonstances dans lesquelles il est pris
o Nécessité ou utilité de la mesure o Efficacité
• Contrôle normal : légalité – opportunité • Contrôle restreint : part de la légalité • Contrôle approfondi : légalité + opportunité
Conclusion :
• Règles du droit administratif : ensemble complexe dont application fait une large place aux choix des acteurs • Existence de marge de manœuvres
Quatrième partie – les actes juridiques de l’administration
• Cornu : acte juridique comme « une opération juridique consistant en une manifestation de la volonté ayant pour objet et pour effet de produire une conséquence juridique ».
• Acte étant une manifestation de volonté modifiant l’ordonnancement juridique par les droits qu’elle confère ou les obligations qu’elle crée
• Distinction du fait juridique ou de l’acte matériel • Volonté de l’administration étant auto-‐suffisante pour créer un acte unilatéral : privilège nécessaire à l’efficacité
de l’action administrative. • Acte contractuel ne pouvant naitre que de l’accord de volonté des parties
Chapitre 1er – l’acte administratif unilatéral
• Principal mode d’expression • Contraignant pour les destinataires, encadré par le droit • Première prérogative de puissance publique
Section 1 – La notion 1. la définition • acte juridique • naissance de la seule volonté d’une autorité administrative • modification de l’ordonnancement juridique 2. exclusions
I. les actes unilatéraux de l’Etat qui ne sont pas administratifs II. les actes unilatéraux des autorités administratives soumis au droit privé
• situations régies par le droit privé ou interviennent des rapports de droit privé o les actes individuels pris par le gestionnaire d’un SPIC envers les agents et les usagers du service o les actes autre que réglementaires que les personnes publiques prennent en tant que propriétaire pour
la gestion de leur domaine privé. III. les décisions unilatérales des autorités administratives qui ne sont pas des actes (mesures d’ordre
intérieur) • fiction juridique • décisions unilatérales émanant d’une autorité administrative et prise dans l’exercice d’une activité ou d’une
mission administrative • portée faible ne modifiant pas l’ordonnancement juridique (décisions d’organisation interne du service, punitions
infligées aux élèves…) • réduction petit à petit de leur liste
o CE, 1992, Kherouaa : règlement intérieur des établissements scolaires o C, A, 1995, Hardouin : certaines punitions infligées aux militaires o Détenus :
Loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 CE, A, 2007, Boussouar
IV. les actes préparatoires • pas d’effet immédiat sur l’ordonnancement juridique et donc insusceptible de recours • légalité pouvant néanmoins être examinés par le juge à l’occasion d’un recours intenté contre l’acte qu’ils
préparaient
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Section 2 – Les catégories d’actes administratifs unilatéraux
1. la distinction selon la forme de l’acte I. la variété des catégories formelles d’acte
• décret • arrêté • délibération (autorité collégiale) • décision
II. les actes immatériels • dématérialisation
2. la distinction selon le contenu de l’acte
I. acte réglementaire • acte administratif unilatéral général et impersonnel
II. acte non réglementaire individuel (ou collectif)
• acte administratif unilatéral nominatif • plus précis et moins général
III. acte non réglementaire et non individuel
• appliquer une législation ou une réglementation à un bien immobilier ou de l’inscrire sur une liste • ni généraux ni impersonnels
3. croisement et importance des distinctions formelle et matérielle
I. croisement des distinctions II. importance des distinctions
4. la distinction des actes créateurs de droit et des actes non créateurs de droit I. présentation
A. cas général • créateurs de droit : actes individuels qui accordent, de manière en principe définitive, un avantage administratif
ou financier • règlements n’étant pas créateur de droit
o seuls les actes individuels qui en font application, attribuant précisément aux personnes qu’ils visent, les droits que le règlement a prévus au bénéfice d’un public anonyme
o de même les nominations d’agent publics à des emplois « à la décision » du gouvernement, les décisions obtenues par fraude (CE, 2002, AP-‐HM) ou les actes sous conditions tant que la condition n’est pas remplie B. cas particuliers des autorisations
• créatrice de droit à l’exception des autorisations de police et des autorisations d’occupation du domaine public • autorisations précaires et révocables, pouvant à tout moment être rapportées par l’administration
II. Effets de la distinction
• Déterminante pour la modification ou la disparition des actes et de leurs effets Section 3 – l’adoption des actes administratifs unilatéraux
1. la procédure d’adoption • idée que l’édiction d’un acte administratif unilatéral est une prérogative de puissance publique, que les autorités
administratives peuvent ou doivent exercer seules
I. les actes pris à l’initiative de l’administration • spontanée, contrainte, sur proposition d’une autorité publique • citoyens, en principe, non consultés sur cette phase interne, la loi de 1978 disposant à cet égard que le droit à
communication de documents administratifs ne s’applique qu’à des documents achevés • cas des décisions individuelles défavorables :
o personne devant être informée et mise en mesure de prendre connaissance de son dossier, et de présenter sa défense avant que la décision soit prise : règle du principe du contradictoire » et « droit de la défense ».
II. les décisions prises sur demande • droit à la réception et à l’examen de la demande (loi du 12 avril 2000)
22
• droit à ce qu’une décision soit prise dans un délai raisonnable (silence gardé pendant deux mois valant décision de rejet de la demande, susceptible de recours
III. la procédure consultative • obligatoire ou non
2. la signature • signé par son auteur • marquer son accord avec le contenu de la décision à prendre et en prendre la responsabilité politique • naissance de l’acte dans le monde du droit en lui donnant une date • à compter de cette date qu’existent les droits que l’acte non réglementaire confère aux personnes qu’il vise • il n’est pas pour autant directement applicable, cela résultant de la publicité qui lui est donnée • loi du 12 avril 2000 : signature de son auteur la mention en caractère lisible du prénom, du nom et de la qualité
de celui-‐ci o non respect : possible annulation par le juge
Section 4 – Durée de l’acte administratif unilatéral et de ses effets
1. la vie de l’acte I. entrée en vigueur de l’acte
• entrée en vigueur, en théorie, avec la signature, uniquement pour les droits que confèrent les actes individuels aux personnes visées
• dans les autres cas, il faut se référer à la publicité donnée à l’acte
II. modification de l’acte • non immuable : nécessité d’adaptation à l’évolution des circonstances de droit ou de fait • à l’auteur de l’acte qu’il revient de le modifier (parallélisme des formes) :
o acte devant avoir la même nature que l’acte modifié
III. fin de l’acte • manifestation de puissance publique
A. l’abrogation
• met fin pour l’avenir à l’acte, sans remettre en cause les effets qu’il a produits durant sa vie active
a. abrogation de l’acte réglementaire • acte réglementaire non créateur de droit, nul n’a le droit acquis à son maintien en vigueur (CE, S, 1961, Vannier) • compétence liée pour l’administration lorsque le règlement est illégal : le principe de légalité impose la correction
ou la disparition de celui-‐ci, l’administration devant y procéder spontanément. o A défaut, lorsqu’on lui demande (CE, 1930, Despujol)
• CE, A, 1989, Cie Alitalia : o « l’autorité compétente est tenue, d’office ou à la demande d’une personne intéressée, d’abroger
expressément tout règlement illégal ou sans objet, que cette situation existe depuis la publication du règlement ou qu’elle résulte de circonstance de droit ou de faits postérieurs à cette date ».
o Solution reprise par la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit • Obligation existant en matière économique que si le changement a le caractère d’un bouleversement imprévisible
et tient à des causes indépendantes de la volonté des intéressés (CE, 1964, Min Agriculture c/ Simonnet).
b. abrogation de l’acte non réglementaire • CE, 2006, Soc. Neuf Telecom Sa : « l’autorité administrative n’est tenue d’abroger une décision administrative non
réglementaire devenue illégale à la suite d’un changement de circonstances de droit ou de fait que lorsque la décision en question n’a pas créé de droits au profit de son titulaire et n’est pas devenue définitive ».
• Pour les actes créateurs de droits : CE, 2009, Coulibaly : extension de la jurisprudence Ternon o « sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors le cas où il est satisfait à
une demande du bénéficiaire, l’Administration ne peut retirer ou abroger une décision expresse individuelle créatrice de droits que dans le délai de quatre mois suivant l’intervention de cette décision et si elle est illégale ».
o cela n’interdit pas l’abrogation ultérieure de l’acte si des circonstances nouvelles le justifient
B. le retrait • cf plus loin
C. l’effet du temps
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• auteur pouvant lui avoir fixé un terme • par caducité, constatée par l’administration si une loi l’a prévu
D. l’annulation par le juge
• annulation de l’acte par le juge, mettant fin à l’acte pour l’avenir et le passé • CE, avis, 2008 :
o « en raison de son caractère rétroactif, l’annulation contentieuse d’un texte qui en avait abrogé un autre a pour conséquence que le texte initial est réputé n’avoir jamais cessé de s’appliquer ».
2. chronologie des effets de l’acte I. entrée en vigueur des effets de l’acte
A. publicité et opposabilité de l’acte • opposabilité de l’acte administratif : l’Administration, les destinataires et les tiers pourront imposer ou exiger le
respect de l’acte, c’est-‐à-‐dire invoquer dans leurs relations les droits et les obligations qu’il créé. • Acte inopposable étant dépourvu de force obligatoire (CE, 28 décembre 2007, C c/ Ministre de la défense). • Opposabilité dépendant de la publicité donnée à l’acte
a. publicité de l’acte réglementaire
• mode de publicité : publication de l’acte • vise à faire connaître l’acte à un public anonyme • CE, 2003, Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale : « sauf lorsqu’elle justifie, sous
le contrôle du juge, de circonstances particulières y faisant obstacle, l’autorité administrative est tenue de publier dans un délai raisonnable les règlements qu’elle édicte ».
• Publication dans un journal ou un recueil o JO pour les décrets o Bulletins officiels des ministères, dans les recueils des actes administratifs des préfectures ou de
certaines collectivités territoriales o Communes :
Articles L.2131-‐1 et 2 du CGCT
b. publicité de l’acte non réglementaire • notification • information individuelle • procédé de notification libre sauf si imposé par les textes • doit assurer l’information effective des destinataires de l’acte • certains actes réglementaires doivent être notifiés et publiés (décret individuel de nomination de hauts
fonctionnaires) • décisions individuelles défavorables ou dérogatoires devant être motivées
o absence de motivation : illégalité de l’acte et inopposabilité
c. publicité et entrée en vigueur de l’acte • entrée en vigueur coïncidant avec la publicité : opposabilité • possibilité pour l’auteur de retarder son application à une date ultérieure • effectivité des actes administratifs unilatéraux dépendant d’un processus variant suivant leur nature et leur
contenu : signature, publication, opposabilité, entrée en vigueur
d. publicité et délai de recours • publicité faisant courir le délai de recours contentieux • acte non publié pouvant faire l’objet d’un recours sans condition de délai, puisque ce dernier ne commençant
pas, ne peut pas expirer (sauf si le requérant en avait la connaissance acquise) • article R. 421-‐5 CJA : « les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la
condition d’avoir été mentionnés ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». o double mention ne s’imposant que pour les actes non réglementaires notifiés
B. non-‐rétroactivité de l’acte administratif unilatéral
a. le principe et ses exceptions • Principe général du droit (CE, A, 1948, Société du Journal l’Aurore)
o Un acte ne peut pas produire d’effets pour la période antérieure à sa signature ou à sa publicité • Exceptions nombreuses :
o La loi (même si article 2 du code civil dispose que la loi « ne dispose que pour l’avenir, elle n’a point d’effet rétroactif ».
o Cour EDH admettant la rétroactivité de la loi lorsqu’elle est justifiée par d’impérieux motifs d’intérêt général (lois de validation)
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o Administration pour s’acquitter de son obligation de tirer les conséquences nécessaires de la chose jugée
CE, 1925, Rodière : l’annulation d’un acte par le juge étant rétroactive, l’administration laisse parfois dans les situations juridiques des plaies qui ne peuvent être cicatrisées, que par des mesures rétroactives.
o Lorsque l’administration ne peut pas faire autrement
b. l’application de réglementations nouvelles à des situations antérieures • en principe : les règles de procédure s’appliquent immédiatement aux procédures en cours (sauf si elles en
disposent autrement) • pour les règles de fond : le principe de non rétroactivité interdit l’application de la réglementation nouvelle aux
situations constituées sous l’empire de la réglementation antérieure. • Exceptions pour des motifs de sécurité ou de santé publique imposent l’application immédiate de la
réglementation nouvelle
c. le « droit transitoire » • CE, A, 2006, Société KPMG : « il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs
de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle ; il en va ainsi en particulier, lorsque les règles nouvelles sont susceptibles de porter une atteinte excessive à des situations contractuelles en cours qui ont été légalement nouées ».
• A rapprocher des décisions CE, A, 2004, Association AC ! et Ce, S, 2006, Société Techna) II. Expiration des effets de l’acte
A. le principe : le caractère définitif des effets de l’acte • effets produits par un acte étant normalement définitifs
B. l’exception : le retrait des actes administratifs unilatéraux
• retrait en tant qu’exception à ce principe o ou appelée aussi annulation non contentieuse o mêmes effets qu’une annulation pa le juge et constitue une exception au principe de non rétroactivité
des actes o anéantissement de l’acte dès la date de sa signature o nécessité d’un motif très sérieux
lorsqu’il est permis, le retrait ne peut être prononcé que parce que l’acte est illégal
a. le cas des actes légaux • impossibilité
b. cas des actes individuels illégaux créateurs de droits
• CE, A, 2006, Ternon « sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l’administration ne peut retirer une décision explicite créatrice de droit, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ».
o Retrait possible à tout moment si le bénéficiaire des droits créés par l’acte illégal le demande lui-‐même o Possible également si une loi ou un règlement le prévoit o Dans les autres cas, le retrait ne peut intervenir que dans un délai de 4 mois à compter de la signature
de l’acte • Actes implicites
o Décision d’acceptation : article 23 de la loi du 12 avril 2000 : Pendant le délai de deux mois du recours contentieux lorsque des mesures d’information de
tiers ont été mises en œuvre Pendant un délai de deux mois à compter de la signature de la décision lorsque les tiers n’ont
pas été informés Pendant la durée de l’instance si l’acte a fait l’objet d’un recours contentieux (CE, avis, 2006,
Mme Cavallo). o Décision de rejet :
Application de la jurisprudence Dame Cachet (CE, 1922) : retrait possible aussi longtemps que pèse sur l’acte un risque d’annulation contentieuse
c. cas des actes illégaux non créateurs de droit • Jurisprudence récente semblant considérer que le retrait d’un règlement illégal n’est possible que si le règlement
a reçu application, que dans le délai du recours contentieux ou si le règlement a fait l’objet d’un recours gracieux ou contentieux (CE, 2009, Mme Lauvergne ; 2010, Syndicat des compagnies aériennes autonomes et autres)
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Section 5 – l’application de l’acte administratif 1. caractère exécutoire • Règle fondamentale du droit public : CE, A, 1982, Huglo • M. Hauriou : acte administratif ayant l’autorité de chose décidée
2. exécution par l’administration
I. exécution des actes légaux • Administration tenue d’appliquer les actes légaux qu’elle a pris, lui sont en effet opposables
II. exécution des actes illégaux
• CE, avis, 2005, Marangio : « en vertu d’un principe général, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal ».
• CE, S, 2005, Lacroix : l’administration doit donner plein effet à l’acte individuel irrégulier qui n’a été ni rapporté ni annulé, ni déclaré illégal par une juridiction
• Légalité primant
3. exécution par l’administré I. observation générale
• administré devant exécuter, appliquer, respecter les actes administratifs qui lui sont opposables • Administration disposant du privilège du préalable : décisions de l’administration s’imposant aux administrés sans
qu’elle ait à demander à un juge qu’il leur donne force exécutoire II. exécution forcée (ou exécution d’office)
• Administration devant en principe obtenir du juge la condamnation de l’administré récalcitrant • Exécution forcée licite que dans les cas suivants (TC, 1902, Société Immobilière Saint Just) :
o Administré condamné par le juge pénal persiste dans son refus d’exécuter l’acte (le recours à la force devant être précédé d’une mise en demeure infructueuse)
o Le recours au juge pénal est impossible en droit car l’inexécution de l’acte ne constitue pas une infraction
o Le recours au juge pénal est impossible en fait car l’urgence de l’exécution n’en lait pas le temps o La loi autorise l’exécution forcée sans recours préalable au juge
• Lorsqu’elle a le droit de recourir à une exécution d’office, l’administration ne doit en outre y recourir que faute d’autres moyens pour obtenir le respect de l’acte et en limitant son action à ce qui est nécessaire.
o Autrement cela engage sa responsabilité et constitue une voie de fait si elle porte atteinte à la liberté individuelle ou à la propriété immobilière
4. suspension et exception d’illégalité (rappels) • suspension :
o juge suspend en référé l’exécution d’un acte qui fait l’objet d’un recours en annulation • exception d’illégalité :
Chapitre 2 – Le contrat administratif
• CE, A, 2009, Commune de Béziers : affirmation de l’exigence de loyauté des relations contractuelles dans les contrats administratifs comme un rappel du principe de bonne foi posé par l’article 1134 du Code civil
Section 1 – la qualification du contrat administratif • Plusieurs éléments :
o Critère organique o Critères matériels dégagés par la jurisprudence ou par une qualification législative
1. les critères jurisprudentiels de qualification
I. contrats entre personnes publiques • présomption d’administrativité « sauf dans les cas où eu égard à son objet il ne fait naître entre les parties que des
rapports de droit privé » (TC, 1983, UAP) II. contrats entre personne(s) publique(s) et personne(s) privée(s)
• critères matériels étant alternatifs et non cumulatifs
A. la clause exorbitante de droit commun • contenu du contrat : la présence dans le contrat d’au moins une clause exorbitante de droit commun le rend
administratif o CE, 1912, Granit Porphyroïde des Vosges
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o Est exorbitante du droit commun la clause qui sort de l’orbite du droit privé (clause illicite ou inhabituelle), exprimant une inégalité des parties au profit de la personne publique
• Exception : le contrat entre la personne publique qui gère un service public industriel et commercial • Droit administratif le contrat dépourvu de clause exorbitante mais soumis par la loi ou le règlement à un régime
exorbitant de droit commun (CE, 1973, Société d’exploitation électrique de la Rivière du Sant)
B. l’exécution du service public • second critère matériel : objet
o est administratif le contrat par lequel une personne publique confie à son cocontractant l’exécution même d’une mission de service public (CE, 1910, Thérond ; CE 1956, Epoux Bertin et Ministre de l’Agriculture c/ Cts Grimouard)
nécessité d’être bien en présence d’un service public que la participation du cocontractant privé au service public soit assez intense pour que l’on
puisse considérer qu’il a bien été chargé d’au moins des missions de service public relevant de la personne publique
o est administratif, par extension, un contrat qui ne confie pas une mission de service public au partenaire de l’Administration mais est pour celle-‐ci un moyen d’exercer l’une de ses missions de service public (CE, 1974, Société la maison des isolants-‐France)
III. contrats entre personnes privées A. contrats conclus dès l’origine entre personnes privées
• Ne peut être administratif (CE, S, 1963, Syndicat des praticiens de l’art dentaire du département du Nord et Merlin)
• Cas des associations transparentes : possibilité de contrat administratif • Analyse casuistique par le juge
B. transformation d’une personne publique en personne privée
• appréciation de la nature juridique d’un contrat à la date de sa signature : TC, 2006, Caisse centrale de réassurances
o respect de la stabilité des situations juridiques et de l’intention des parties o mais :
création d’une nouvelle hypothèse exceptionnelle de contrats administratifs entre personnes privées
écartèlement des contrats ayant le même objet en droit administratif et le droit privé selon leur date de conclusion
2. la qualification législative • les contrats de cession des biens immobiliers de l’Etat (CG3P) • les marchés de travaux publics • contrat comportant occupation du domaine public • contrats soumis aux marchés publics (Loi MURCEF) • contrats de partenariat
Section 2 – le régime du contrat administratif
• inspiration des règles du code civil
1. la conclusion du contrat administratif I. la question de la liberté contractuelle
• CC refusant pendant un temps de faire de la liberté contractuelle un principe constitutionnel o Puis CC, 2000, Financement de la sécurité social pour 2001 : la liberté contractuelle découle de l’article
4 de la DDHC qui affirme la liberté individuelle mais aussi la liberté contractuelle des personnes privées o Application de cette jurisprudence aux personnes publiques : CC, 2006, Secteur de l’énergie o Mais CC, 2002 Emploi des jeunes : les conditions de passation des contrats et marchés n’est pas
nécessairement définies par la loi, la loi et le décret peuvent donc restreindre cette liberté • CE : principe général du droit
o Administration ne pouvant lui porter atteinte que si la loi l’y autorise Code des marchés publics pouvant résulter d’un décret réglementaire (CE, A, 2003, Ordre des
avocats à la Cour d’appel de Paris) « les dispositions législatives qui dérogent au principe de la liberté contractuelle doivent être
interprétées restrictivement » (CE, S, 1998, Soc. Borg Warner) • admission d’un principe de liberté contractuelle mais hésitation quant à en fixer précisément la place dans la
hiérarchie des normes
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II. le contenu des contrats • contenu des contrats administratifs étant libre • mais existence de grandes catégories de contrats, obéissant à ses règles propres
o marchés publics par lesquels une personne publique se procédure des prestations moyennant le versement d’un prix (régie par le code des marchés publics + droit communautaire)
o délégations de service public par lesquelles la personne publique confie à une autre personne la gestion d’un service public, avec une rémunération substantiellement liées aux résultats de l’exploitation (loi SAPIN de 1993 notamment)
III. le choix du cocontractant de la personne publique • théorie civiliste des vices du consentement applicable aux contrats administratifs mais rarement sollicitée
o CE, 2007, Société Campenon-‐Bernard : « les litiges nés à l’occasion de la procédure de passation d’un marché public relèvent, comme ceux relatifs à l’exécution d’un tel marché, de la compétence des juridictions administratives, que ces litiges présentent ou non un caractère contractuel ».
• Référé précontractuel : o Permet au tribunal administratif de suspendre la procédure de passation du contrat, d’ordonner à
l’auteur du manquement de se conformer à ses obligations de publicité et d’appel à concurrence, d’annuler les décisions contraires à celles-‐ci, de supprimer les clauses contraires destinées à figurer dans le contrat. Mais deux limites :
Ils ne peuvent être exercés qu’avant la conclusion du contrat (jurisprudence Tropic Travaux) Limitation de la recevabilité aux seules entreprises susceptibles d’être véritablement lées par
le manquement (CE, 2008, SMIRGEOMES).
2. l’exécution des contrats • parties pouvant convenir de modifier les clauses du contrat par un accord (avenant au contrat) • existence de règles propres également
I. la modification unilatérale du contrat par l’administration
• seulement si l’intérêt général le justifie • mutabilité des contrats administratifs • CE, 1902, Cie nouvelle du Gaz de Deville-‐Lès-‐Rouen ; CE, 1983, Union des transports publics urbains et régionaux) • Cocontractant tenu d’accepter la modification du contrat sauf à demander au juge la résiliation de celui-‐ci. • Mais droit à une indemnisation intégrale du préjudice résultant pour lui de la modification, pour que soit rétabli
l’équilibre financier initialement convenu
II. le fait du prince • mesure imprévue prise par la personne publique, partie au contrat et qui a des répercussions sur les conditions
d’exécution du contrat • cocontractant indemnisé si le fait du prince lui cause un préjudice qu’il est le seul (ou un des seuls à subir) • pas d’indemnisation lorsque de nombreuses autres entreprises sont tout autant concernées que lui
III. l’imprévision
• lorsque des circonstances extérieures aux parties et imprévisibles lors de la conclusion du contrat bouleversent l’économie de ce dernier au point qu’il devient économiquement impossible au cocontractant d’en poursuivre l’exécution.
• Administration, au nom du principe de continuité du service public devant lui verser une indemnité compensant la part du surcoût dû aux circonstances extracontractuelles que l’interprétation raisonnable du contrat ne permet pas de laisser à sa charge
• CE, 1916, Cie générale d’éclairage de Bordeaux • Circonstance devant être assez grave pour avoir des conséquences excédant les aléas économiques ordinaires
inhérents à tout contrat • Si dégradation apparaissant comme définitive, c’est à l’Administration de mettre fin au contrat (CE, 1932, Cie des
tramways de Cherbourg ; CE, 2000, Commune de Staffelfelden). • CE, 2010, Société Prest’action : la résiliation du contrat ne fait pas obstacle au versement d’une indemnité
d’imprévision pour la période d’application du contrat IV. la résiliation unilatérale du contrat administratif
• hypothèses suivantes o faute du cocontractant rendant impossible la poursuite du contrat o rupture définitive de l’équilibre économique du contrat en application de la jurisprudence précitée o dans l’intérêt du service lorsque l’administration estime que la poursuite du contrat ne répond plus à
l’intérêt général
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• le cocontractant doit, lui, demander au juge la résiliation du contrat
V. le pouvoir de sanction unilatérale • en cas de faute du cocontractant…
Section 3 – le contentieux du contrat administratif
• juge du contrat
1. le plein contentieux • contentieux naturel du contrat administratif • recours introduit majoritairement par le cocontractant de l’Administration, cette dernière disposant du privilège
du préalable ne pouvant pas demander au juge d’ordonner les mesures qu’elle peut prendre elle-‐même en vertu de ses pouvoirs unilatéraux
• recours ouverts aux concurrents évincés : o référé précontractuel o ordonnance de 2009 instituant un référé contractuel o offrir un recours d’urgence aux candidats à la signature d’un contrat et lésés par des manquements aux
obligations de publicité et de mise en concurrence • recours ouverts aux parties :
o Commune de Béziers, 2009 : exigence de loyauté des relations contractuelles Juge statuant en prenant en compte l’objectif de stabilité des relations contractuelles Au juge de faire application du contrat
2. le contentieux de l’excès de pouvoir
I. les décisions (ou actes) détachables du contrat administratif • CE, 1905, Martin : certaines décisions de l’administration prises lors de la procédure de conclusion ud contrat
administratif sont détachables de ce dernier, considérées dès lors comme étant unilatérales et susceptibles de recours pour excès de pouvoir
II. les « clauses réglementaires » des délégations de service public
• les clauses dites réglementaires d’une DSP qui déterminent l’organisation et le fonctionnement du service peuvent faire l’objet d’un REP.
III. contrats de recrutement des agents publics
• CE, 1998, Ville de Lisieux : contrat soumettant les agents publics non titulaires à des droits et des obligations proches de ceux des titulaires IV. déféré préfectoral
• déféré les contrats des collectivités territoriales par le préfet. Chapitre 3 – les mesures d’orientation
• décisions entendant établir le comportement que suivra l’administration ou incitant les administrés à suivre • forme de soft law • plusieurs questions se posent :
o question de normativité o question d’opposabilité o question de justiciabilité
Section 1 – l’expression des doctrines administratives
1. les circulaires • mode traditionnel d’expression des doctrines administratives • publiques : « font l’objet d’une publication les directives, les instructions, les circulaires ainsi que les notes et
réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ».
• documents administratifs communicables au public • CE, 2002, Duvignères :
o Lorsque la circulaire est impérative, elle est susceptible de recours pour excès de pouvoir. Elle encourt l’annulation dans 3 cas :
Soit elle fixe une règle nouvelle alors que son auteur était incompétent pour le faire Soit elle est illégale pour un autre motif Soit elle propose une interprétation de loi ou du règlement qui méconnait le sens ou la portée
de ces derniers, ou réitère une règle contraire à une norme juridique.
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• Sinon elle rejoint la catégorie des MOI. • Décret de décembre 2008 relatif aux conditions de publication des instructions et des circulaires : nécessaires
publications. o Si n’y figure pas, Administration ne pouvant s’en prévaloir car elle n’est pas applicable o Celles prises et signées avant le 1er mai 2009 seront réputées abrogées si elles ne sont pas reprises sur le
site, sauf celles dont la loi permet à un administré de s’en prévaloir.
2. les référentiels • documents qui fixent des normes de comportement pour certaines activités ou professions publiques ou privées
3. les documents prévisionnels • instruments souvent concertés avec les intéressés, exprimant des orientations que l’administration entend suivre
dans le temps et l’espace pour mener une politique publique particulière • planification économique nationale, urbanisme, aménagement du territoire, protection de l’environnement
Section 2 – les conventions d’administrations • mesures d’orientations résultant d’un accord de volonté
1. les contrats administratifs impossibles • documents ayant toutes les apparences de contrat mais qui ne le sont pas pour des raisons juridiques • protocoles d’accords entre services d’une même personne morale car émanant de la volonté d’une seule et
même personne (simples mesures d’ordre intérieur) • convention portant sur une matière ne pouvant faire l’objet d’un contrat
2. les conventions non normatives • échanges d’intention sans degré de précision ou d’impérativité dépourvues d’obligations juridiques • conventions passées entre personnes publiques pour orienter leurs relations et leur évolution • les accords entre l’Etat et les organisations syndicales de fonctionnaires
Section 3 – le risque de systèmes normatifs extra juridiques
• constitution de systèmes normatifs issus de la pratique et éloignés des règles posées par les autorités compétentes
Cinquième partie – Les missions administratives
• action des personnes publiques soumises au droit administratif • personnes privées auxquelles elles confient des tâches d’administration • prestations normatives ou prestations matérielles
Chapitre 1er – la police administrative
• activité • institution profondément libérale protégeant la liberté des citoyens tout autant qu’elle peut la limiter • loi de novembre 2001 la présentant comme un droit fondamental, l’une des conditions de l’exercice des libertés
et de la réduction des inégalités et un devoir pour l’Etat Section 1 – les notions
1. police administrative et police judiciaire • police judiciaire : constatation d’une infraction et recherche de ses auteurs
o répressive car concourt à la sanction pénale des délinquants • police administrative désignant la protection de l’ordre public, en empêchant qu’il soit troublé
o préventive o activité administrative régie par le droit administratif
2. la police administrative générale
I. l’ordre public • défini comme « le bon ordre, la sureté, la sécurité et la salubrité publique ». • ajout par CE, depuis 1995, Commune de Morsang sur Orge du « respect de la dignité de la personne humaine » • contours de la notion étant large • dépendance vis à vis de l’évolution des risques, des connaissances, de l’état des mœurs, des contingences de
temps et de lieu • question eu égard à la notion de moralité publique
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II. les autorités de police générale • celles pouvant prendre des mesures de police administrative générale dès lors qu’une menace de trouble pèse
sur l’ordre public • police administrative concernant « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés
individuelles » dont les règles doivent être fixées par l’article 34 de la Constitution • CE, 1919, Labonne : tradition jurisprudentielle selon laquelle l’exécutif est investi en tant que tel de la police
générale au niveau national o Pouvoir propre du premier ministre, sous réserve de la compétence du président de la république pour
signer les décrets délibérés en conseil des ministres • Maire : limite du territoire territorial, agissant par voie d’arrêté municipal, sans exécution du conseil municipal • Préfet de département : dans le département • Existence d’un régime de police d’Etat dans les chefs lieux de départements pouvant être institué dans d’autres
communes en fonction de leur taille, de leur situation et de leurs besoins en matière de sécurité. • Paris : préfet de police
3. les polices administratives spéciales • instituées par un texte particulier (loi en vertu de l’article 34 de la Constitution), portant sur un objet particulier,
confiées à des autorités particulières, conférant à ces autorités des pouvoirs plus précis, divers et généralement plus étendus que les pouvoirs de la police générale
I. l’objet des polices spéciales
• objet varié • aspect particulier de l’ordre public • objets extérieurs à l’ordre public échappant à la police générale
II. les autorités de police spéciale
• autorités désignées par le texte qui institue cette police et qui leur donne compétence pour prendre les mesures prévues
• attributions de polices spéciales à des autorités de police générale • autorités de police spéciale dépourvues de pouvoirs de police générale : grande dispersion des pouvoirs de police,
et dilution de la police administrative • polices spéciales souvent confiées à des autorités administratives indépendantes ou à des établissements publics
4. la combinaison de la police générale et des polices spéciales • lorsque la même autorité exerce la police générale et la police spéciale concernée, elle doit faire usage de ses
pouvoirs de police spéciale puisque les lois spéciales dérogent aux lois générales • exercice d’une police spéciale n’interdisant pas à l’autorité de police générale d’exercer ses pouvoirs, mais à la
condition que des circonstances particulières le justifient. Section 2 – les mesures de police
1. la gamme des mesures de police administrative I. les mesures juridiques générales
• s’abstenir de toute réglementation • voie de prescriptions générales, législatives ou réglementaires et ne donnant pas lieu à des mesures individuelles
II. les mesures juridiques individuelles
• choix • obligation de déclaration préalable ou celle d’obtenir une autorisation préalable (régime préventif)
o déclaration préalable : oblige celui qui veut exercer une activité à en faire la déclaration à l’autorité de police
o autorisation préalable : oblige celui qui veut exercer une activité à obtenir l’accord de l’autorité de police
III. l’exclusion du contrat
• mesures de police étant en principe unilatérales • interdiction de déléguer le pouvoir de police à une personne privée
IV. les mesures matérielles V. les planifications
2. nature et régime des mesures juridiques de police administrative
I. nature des mesures juridiques de la police administrative
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II. régime des mesures de police
Section 3 – l’exercice du pouvoir de police 1. un pouvoir qui ne peut être délégué à une personne privée • l’autorité de police doit l’exercer elle-‐même (CE, 1932, Ville de Castelnaudary) • théorie des collaborateurs occasionnels
2. le respect de la loi • que les mesures prévues par loi pour les autorités de police spéciale, et les autorités de police générale peuvent
prendre toutes les mesures que la loi telle qu’interprétée par la jurisprudence
3. la nature de l’activité qui fait l’objet d’une mesure de police I. cas général
• intensité variant avec la nature de l’activité humaine sur laquelle il s’exerce • conditionnée par les lois protégeant les libertés publiques • CE, 1909, Abbé Olivier : il incombe à l’autorité de police de respecter autant que possible les habitudes et les
traditions locales et de n’y porter atteinte que dans la mesure strictement nécessaire au maintien de l’ordre
II. cas des activités économiques • CE, 1951, Daudignac : pas d’interdiction générale et absolue
o Seule une loi peut le faire • Prise en considération du droit de la concurrence
4. l’adaptation des mesures de police aux circonstances
I. cas général • tout ce qui est nécessaire à la protection de l’ordre public, pas plus que nécessaire • condition de respect de la liberté et d’efficacité de la police administrative • triple adaptation :
o à la réalité et à la gravité objective de la menace de trouble qui pèse sur l’ordre public o à la situation particulière du lieu et du moment dans lesquels surgit la menace o aux moyens dont dispose en ce lieu et en cette époque l’autorité de police
• liberté dominant : l’autorité de police doit permettre à une activité à risques de s’exercer (au besoin en en assurant la protection) et ne peut la limiter (voire l’interdire) que faute de pouvoir faire autrement pour protéger l’ordre public ou les intérêts qu’elle a en charge.
• Prendre la mesure efficace qui porte la plus petite atteinte possible à la liberté • CE, Benjamin, 1933
II. les circonstances exceptionnelles
• CE, Dames Dol et Laurent, 1919
5. obligation pour l’autorité de police d’agir ou de s’abstenir ? I. observations générales
• règle ; l’autorité de police ne doit pas rester inerte quand elle est informée d’une menace
II. principe de précaution • police administrative tournée vers le principe de prévention, mais application également du principe de
précaution Chapitre 2 – le service public (le service d’intérêt général)
• objet le plus politiquement sensible du droit administratif • symbolise un modèle économique et social français historique concentrant les menaces que la situation
financière, l’Europe feraient peser sur ces valeurs Section 1 – les significations du service public
1. la conception française I. les constantes
• trois éléments : o le service public poursuit un intérêt général (besoins collectifs de la population) o il fournit des prestations à ceux qui en ont besoin o le service public suppose une forte intervention des personnes publiques
• difficultés de définition toutefois
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o réalités diverses o place étant particulière dans le raisonnement juridique : on veut déterminer s’il faut appliquer à cette
activité l’une des règles du service public o notion de droit administratif conditionnée par le contexte juridique dans lequel elle intervient
II. les variations
• considérées comme l’activité des personnes publiques, lesquelles pouvaient en confier la gestion à une personne privée par un contrat de concession
• Ecole du service public : ériger le service public en critère exclusif d’application du droit administratif et de compétence de la juridiction administrative.
o Elle a considéré que des contrats destinés à satisfaire les besoins du service public pouvaient être de droit privé et donner lieu à un contentieux judiciaire lorsqu’ils ne comportaient pas de clause exorbitante du droit commun
o Invention de la notion de service public industriel et commercial (TC, 1921, Société commerciale de l’ouest africain)
• XXème siècle : renaissance de la notion o CE, 1963, Narcy : précision sur les conditions d’attribution de la qualité de service public à une activité
administrative : une activité d’intérêt général organisée (mais pas nécessairement exercée) par une personne publique, contrôlée par elle et supposant l’exercice de prérogatives de puissance publique
o Définition des contours d’un régime commun à tous les services ublics : obligation de respecter les principes d’égalité, de continuité et d’adaptation continue, part incompressible de droit administratif et de contentieux administratif en ce qui concerne leur organisation mais non leur fonctionnement qui peut relever du droit administratif ou du droit privé
o Etablissant le service public comme critère important non exclusif d’application du droit administratif (et donc de compétence du juge administratif) à travers la définition de ses principales notions (acte administratif unilatéral, contrat administratif, domaine public, travail public).
• 1955-‐1985 : âge d’or du service public. Interventionnisme de l’Etat. Admission par le CE de l’existence de missions de service public ne comportant pas la mise en œuvre de prérogatives de puissance public (CE, 1990, Ville de Melun)
2. apport du droit communautaire I. l’application du droit communautaire aux services publics
• difficulté d’appréhension de la notion de service public, dans sa pise en considération de la dimension sociale • Traité de Rome : service d’intérêt économique général (SIEG)
o Soumission au traité les entreprises publiques et les entreprises auxquelles les EM accordent « des droits spéciaux et exclusifs »
o De même pour « les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général ou présentant le caractère d’un monopole fiscal » mais seulement « dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie »
o Possibilité de dérogations au droit de la concurrence • Nécessité de démontrer qu’elles sont nécessaires à l’accomplissement d’une mission précise de service public et
proportionnée à ce que celle-‐ci requiert • Paquets de directive ayant ouvert de nombreux services à la concurrence (télécommunications, poste, gaz et
électricité, transport ferroviaire…)
II. la reconnaissance communautaire de la spécificité des services publics A. vers une vision unifiée
• adoption d’un compromis entre les valeurs sociales fondant les services publics et la liberté communautaire de prestations de service
• Amendement des traités : Amsterdam soulignant « la place qu’occupent les services d’intérêt économique général parmi les valeurs communes de l’Union (et) le rôle qu’ils jouent dans la promotion et la cohésion sociale et territoriale », en précisant que « la Communauté et ses EM, chacun dans les limites de leurs compétences respectives et dans les limites du champ d’application du présent traité, veillent à ce que ces services fonctionnent sur la base de principes et dans des conditions, notamment économiques et financières qui leur permettent d’accomplir leurs missions ».
• Traité de Lisbonne : en son article 2 de son protocole sur les services d’intérêt général : « les dispositions des traités ne portent aucune atteinte à la compétence des Etats membres pour fournir, faire exécuter et organiser des services non économiques d’intérêt général ».
• CJCE admettant plus aisément des restrictions à la concurrence nécessaires pour permettre à une entreprise chargée d’un service d’intérêt économique général de remplir sa mission
• Commission adoptant progressivement une position plus favorable aux services publics, notamment locaux
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• Directive 2006 relative aux services dans le marché intérieur précisant qu’elle « ne porte pas atteinte à la faculté des EM de définir, conformément au droit communautaire, ce qu’ils entendent par service d’intérêt général, la manière dont ces services devraient être organisés et financés conformément aux règles relatives aux aides d’Etat ou aux obligation spécifiques auxquelles ils doivent être soumis ». application du principe de subsidiarité.
• Effort d’intégration niveau français également o Service public ne justifiant aps systématiquement l’exercice de droits spéciaux ou exclusifs o Raisonnement mission par mission o Obligations de service public ne justifiant plus de dérogations au droit de la concurrence que dans la
mesure où sa mission l’exige o Recentrer le service public même à objet économique sur sa fonction de solidarité sociale et de
cohésion territoriale
B. un vocabulaire nouveau • service d’intérêt général :
o service d’intérêt économique général correspondant à la notion communautaire d’entreprise (service public économique pour la doctrine française)
o le service non économique d’intérêt général, en dehors du champ économique et donc de la concurrence
o service universel : prestations essentielles devant être fournies à tous à un prix abordable par l’opérateur qui décide de l’assurer. Ou l’exercer lui-‐même et recevoir à cet effet les prérogatives et les moyens financiers nécessaires ou contribuer à son financement au profit de celui ou de ceux qui l’assurent. Dérogation au droit communautaire et français de la concurrence.
Recentre le service public sur sa fonction sociale et d’aménagement du territoire Compromis entre les valeurs du service public et l’existence d’un marché
III. Définition
• « mission créée, définie, organisée et contrôlée par les personnes publiques en vue de délivrer des prestations d’intérêt général à tous ceux qui en ont besoin ».
• Duguit : « toute activité dont l’accomplissement doit être réglé, assuré et contrôlé par les gouvernants, parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale, et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être assurée complètement que la force gouvernante ».
• Service public répondant à une politique publique de solidarité
3. l’identification d’un service public I. l’identification par un texte II. l’identification par faisceau d’indices
• indices élaborés par la jurisprudence • lorsqu’une personne publique exerce elle-‐même cette activité et que cette dernière n’est pas une police, il y a
présomption de service public • difficultés surtout pour les activités confiées par les personnes publiques à des personnes privées :
o la personne privée assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique
o « même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit être également regardée, dans le silence de la loi comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission » (CE, 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés)
• juge s’en remettant libéralement à l’appréciation des personnes publiques • deux indices ayant un poids particulier : l’attribution de prérogatives de puissance publique à la personne privée
(ou les obligations qui lui sont imposées assorties de la vérification du respect des objectifs assignés) Section 2 – l’existence des services publics
1. la création des services publics I. la création imposée par un texte
• CC : « les services publics dont la nécessité (…) découle de principes ou de règles à valeur constitutionnelle ». • Collectivités territoriales tenues par la loi d’exercer un certain nombre de missions et donc de créer des services
publics correspondants • Etablissements publics sont institués par l’Etat ou les collectivités territoriales pour remplir une mission de service
public déterminée : obligation de l’exercer • Lorsqu’une personne publique est obligée de créer un service public, elle ne peut pas le supprimer mais elle peut
en modifier l’organisation et le fonctionnement`
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II. la création facultative • nécessité d’un intérêt général • insuffisance de l’initiative privée (CE, 1930, chambre syndicale du commerce en détail de Nevers)
o Ce, 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris : « si les personnes publiques entendent, indépendamment (des missions de service public dont elles sont investies), prendre en charge une activité économique , elles ne peuvent légalement le faire que dans le respect tant de la liberté do commerce et de l’industrie que du droit de la concurrence ; à cet égard, pour intervenir sur un marché, elles doivent non seulement agir dans la limite de leur compétence, mais également justifier d’un intérêt public, lequel peut résulter notamment de la carence de l’initiative privée ; une fois admise dans son principe une telle intervention ne doit pas se réaliser suivant des modalités telles qu’en raison de la situation particulière dans laquelle se trouverait cette personne publique par rapport aux autres opérateurs agissant sur le même marché, elle fausserait le libre jeu de la concurrence ».
2. la dévolution du service public • à la personne publique créant un service public de le confier à un exploitant • discrétion de la personne publique
I. l’exploitation par une personne publique
• lorsque le service public est exercé par une personne publique son exploitation bénéficie par hypothèse des prérogatives de puissance publique qu’a toujours cette personne
A. la régie
• exploitation du service public par la personne publique • ses organes le dirigent et elle le fait fonctionner avec son personnel, ses moyens matériels et financiers et sous sa
responsabilité • régie simple, lorsque les recettes et les dépenses sont inscrites dans le budget et la comptabilité de la personne
publique • régie directe pour une régie dotée de l’autonomie financière • absence de personnalité morale • desserte équilibrée du territoire, couteuse et peu performante
B. l’établissement public
• objet de mission de service public à une personne morale spécialement crée pour l’exercer : avec son personnel, ses moyens propres et sous sa responsabilité
• collectivité de rattachement exerçant sur lui un contrôle dont l’intensité est variable • possibilité d’assimilation avec la régie personnalisée disposant de la personnalité morale • rapprochement également avec les groupements d’intérêt public (associant des personnes privées et publiques à
la gestion d’une mission de service public)
C. la délégation de service public • une personne publique peut être candidate à la délégation d’un service public, organisé par une autre personne
publique (CE, Avis, Soc Jean Louis Bernard Consultants, 2000) • personne publique devant alors se comporter en opérateur soumis à la concurrence et neutraliser les avantages
pouvant résulter de son statut et dont ne disposeraient pas les entreprises avec lesquelles elle est en compétition
II. l’exploitation par une personne privée A. l’investiture contractuelle
a. la délégation de service public • charger par un contrat une personne privée de l’exploitation d’un service public • principe étant que la dévolution d’un service public à objet économique à une personne privée doit passer par la
délégation • article 38 de la loi du 29 janvier 1993 et Art. L. 1411-‐1 CGCT : « une délégation de service public est un contrat par
lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liées aux résultats de l’exploitation du service ».
• toujours un contrat administratif • soumission de l’attribution contractuelle d’un service public à la concurrence, en conformité avec les règles
communautaires • personne publique délégante devant rendre publique son intention de déléguer un service et recevoir les offres
des entreprises intéressées dans des conditions précisées par la réglementation • négociation libre des stipulations de la délégation, puis signature avec l’entreprise retenue.
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b. le marché public de services • titulaire du marché public recevant un prix ne dépendant des résultats d’exploitation • si c’est surtout sur l’exploitant dont la situation financière est étroitement liée aux performances économiques de
l’exploitation quelle que soit l’importance de ce que lui verse la collectivité publique, on est en présence d’une délégation
• si c’est la situation financière de l’exploitant qui dépend peu des recettes d’exploitation, et surtout de la contribution forfaitaire de la collectivité publique, il y a marché public
• choix du cocontractant soumis à une obligation de publicité et à une procédure d’appel à la concurrence
B. l’investiture unilatérale • loi pouvant l’attribuer • CE, 2007, Commune d’Aix en Provence : « eu égard à la nature de l’activité en cause et aux conditions
particulières dans lesquelles il l’exerce, le tiers auquel (les collectivités publiques) s’adressent ne saurait être regardé comme un opérateur sur un marché concurrentiel ».
III. l’exploitant d’un même service par plusieurs personnes
• établissements publics de santé Section 3 – le fonctionnement des services publics
• règles de droit administratif, relève du juge administratif
1. services publics administratifs et services publics industriels et commerciaux I. la distinction II. les conséquences de la distinction
• SPIC : droit privé : o Sauf
En ce qui concerne le personnel, de la situation du chef de service et du comptable, s’il a la qualité de comptable public et des mesures réglementaires concernant le statut du personnel
En ce qui concerne les tiers, des dommages que leur causent les ouvrages publics utilisés par le service et par les travaux publics menés par lui
En ce qui concerne les usagers : • Les mesures de police administrative prises envers les usagers : deux cas • Les mesures générales d’organisation du services : actes réglementaires en vertu de
la jurisprudence Jamart étendu aux personnes privées chargées d’une mission de service public
III. croisement des distinctions • croisement de la distinction matérielle entre service public administratif et service public industriel et commercial
avec celle organique de gestionnaire du service : o services publics administratifs gérés par une personne publique o des services publics administratifs gérés par une personne privée o des services publics industriels et commerciaux gérés par une personne publique o des services publics industriels et commerciaux gérés par une personne privée
2. les principes communs de fonctionnement • Trois « Lois de Rolland »
I. les principes traditionnels
• le principe constitutionnel de continuité du service public applicable aux services publics le principe de continuité de l’Etat
o usager ayant le droit à ce qu’il fournisse en permanence les prestations que ses règles d’organisation et de fonctionnement lui imposent de leur procurer
o conciliation de ce principe avec le droit constitutionnel de grève des agents o droit de retrait o en l’absence de loi, il revient au chef de service d’organiser lui-‐même la conciliation de la continuité du
service et du droit de grève, notamment en instaurant un service minimum (Ce, 1950, Dehaene). • Le principe d’égalité :
o Service devant traiter de la même manière les agents et les usagers qui sont dans la même situation envers lui (CE, 1951, Société des concerts du conservatoire).
o Il peut traiter différemment surtout sur le plan tarifaire des personnes entre lesquelles existent des différences objectives de situation. Il peut en outre pratiquer des discriminations justifiées par des considérations d’intérêt général.
o Service public étant un instrument de promotion de l’égalité
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• Principe de neutralité o Déclinaison du principe d’égalité o Interdit spécifiquement aux services publics de fonder leurs décisions sur l’appartenance politique,
philosophique, religieuse des agents et des usagers (CE, 2005, Commune de Sainte-‐Anne). • Le principe d’adaptation continue des services publics (principe de mutabilité)
o S’adapter à l’évolution des besoins de la population, des techniques, de la situation économique et des choix politiques
o CE, 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Deville-‐lès-‐Rouen o Possibilité d’y mettre fin lorsque ce dernier disparaît (CE, 1961, Vannier) o Fonde aussi l’intérêt des usagers à agir devant le juge administratif contre le refus de l’administration de
créer, étendre ou modifier un service (CE, 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey-‐Tivoli).
• Absence de principe de gratuité du service public pour les usagers o Certains le sont en vertu d’une règle constitutionnelle ou législative o Concilier des considérations économiques et sociales contradictoires o A la collectivité publique de fixer ou approuver le tarif des services o SPA financé par l’impôt mais possibilité d’une redevance également en sus
Montant ne devant pas excéder la valeur de la prestation fournie, faute de quoi le service deviendrait industriel et commercial
CE, 2007, Syndicat national de défense de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital : si la redevance a en principe pour objet de couvrir les charges du service, son montant peut excéder le cout de la prestation fournie pour tenir compte de sa valeur économique pour le bénéficiaire.
« les tarifs des services publics administratifs à caractère facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau de revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer. Les droits les plus élevés ainsi fixés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée » (article 147 de la loi de 1998 d’orientation relative à la lutte contre l’exclusion).
o SPIC : le prix demandé doit en principe correspondre au minimum du coût de la prestation
II. les nouveaux principes • lois de Rolland étant insuffisantes • tentative de définition de nouveaux principes pour répondre à des objectifs de bonne gestion des politiques
publiques o principe de qualité o principe de transparence o principe de participation des usagers à la gestion du service
III. des règles communes
• règles imposant aux personnes publiques et privées des obligations de fonctionnement à tous les services publics
3. le respect des règles de concurrence I. service public et attribution d’un monopole
• CE, 1930, Chambre syndical du commerce en détail de Nevers : une activité commerciale ne peut être érigée en service public qu’en cas d’insuffisance de l’initiative privée afin de ne pas concurrencer cette dernière
• Service public devant bénéficier d’un monopole surtout lorsqu’il utilisait le domaine public pour fonctionner (CE, 1932, Société des autoroutes antibois) ou des infrastructures lourdes
• Monopole non interdit de manière absolue mais soumis à des conditions de création de plus en plus strictes, d’accomplissement d’une mission d’intérêt général ou de bonne utilisation du domaine public
• Il revient normalement au législateur de l’instituer pour les activités qui ne font pas l’objet d’un marché au sens communautaire (services régaliens ou certains services publics sociaux)
• Certains SPIC pouvant se voir confier un monopole par la personne publique qui les habilite seuls : transports en commun urbains, distribution de l’eau, enlèvement des ordures ménagères…
• Monopole de fait n’autorisant pas l’exploitant à prendre des décisions pour le protéger (Cass. Com, 2007, syndicat des eaux d’Ile-‐de-‐France)
II. fonctionnement du service et concurrence
A. services publics non soumis aux règles de la concurrence • règles communautaires et françaises de concurrence ne s’appliquant pas aux services publics lorsque leur
exploitant n’est pas considéré comme une entreprise o entreprise au sens communautaire étant une entité exerçant une activité économique consistant à
offrir des biens ou des services sur un marché activités non économiques : le contrôle aérien, activité des agences financières de bassin, la
lutte contre la pollution portuaire confiée à une entreprise privée, l’assurance maladie
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française (service public obligation de protection sociale qui poursuit une mission de solidarité)
entité publique chargée du placement de la main d’œuvre exerce une activité économique (CJCE, 1991, Höfner et Elser)
B. services publics soumis aux règles de la concurrence
• règles s’appliquant « y compris celles qui sont le fait de personnes publiques, notamment dans le cadre de conventions de délégation de service public ».
• concilier le respect de l’objectif d’intérêt général de la libre concurrence avec les exigences de l’intérêt général poursuivi et des prérogatives de puissance publique ou droits spéciaux ou exclusifs nécessaires à leur mission
• personnes chargées d’un service public devant s’abstenir de pratiques « qui ont pour objet ou peuvent avoir pour objet d’empêcher ou de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence sur un marché ».
4. le respect des règles de protection des consommateurs • juge administratif de vérifier si les dispositions réglementaires relatives à l’organisation et au fonctionnement
d’un service public sont conformes aux dispositions législatives du code de la consommation Section 4 – l’avenir du service public
• un des principaux garants du « modèle social » + instrument indispensable de solidarité • nécessité de lui donner une meilleure cohérence juridique et l’adapter au monde contemporain • nécessité de prendre en compte l’approche nouvelle : définition des missions étroites et précises de service public
en se concentrant sur les moyens nécessaires à leur mise en œuvre et non plus une approche large de la notion • emploi plutôt de « service d’intérêt général » plus que de service public
Chapitre 3 – la régulation économique Section 1 – Définition et objet de la régulation
• notion récente ayant rapidement conquis le vocabulaire juridique • désigne une intervention des personnes publiques en vue d’organiser, d’orienter ou de contrôler un marché • s’attache au fonctionnement optimal de celui-‐ci et pas seulement à un comportement respectueux de l’ordre
public • optimum : effectivité et loyauté de la concurrence sur le marché considéré, la protection des intérêts des
consommateurs • stricte version concernant les activités économiques récemment ouvertes à la concurrence • notion aussi utilisée pour désigner l’administration d’activités économiques qui n’ont jamais été des services
publics ou qui n’utilisent pas des installations reliées physiquement en réseaux • sens plus large encore cela vise non seulement une activité économique particulière mais tous les marchés
o organiser la concurrence dans l’ensemble de l’économie • distinction entre :
o régulation verticale ou sectorielle désignant un marché particulier et comporte souvent des règles d’accès à celui)-‐ci qui dérogent à la liberté d’entreprendre
o régulation horizontale s’appliquant à toutes les activités économiques Section 2 – les autorités de régulation
1. autorités de droit commun et autorités spéciales • ministres • partage de compétence entre le gouvernement et des autorités collégiales indépendantes de lui • autorités administratives indépendantes dépourvues de la personnalité morale • possibilité d’extension à des institutions dont l’action sur le marché tient davantage par leur influence qu’à leurs
capacités de contraintes • indépendance envers le pouvoir politique • collégialité • différentes autorités collaborant et étant habilitées à échanger des informations, ou à demander des avis, voire à
se saisir mutuellement
2. le caractère étatique des autorités de régulation française • autorités de droit commun ou spéciales étant des autorités nationales • collectivités territoriales faisant aussi de la régulation dans le cadre de leurs compétences, à l’égard des services
publics locaux • régulation faisant obstacle à la décentralisation et à la déconcentration • commission européenne étant elle-‐même une autorité de régulation qui ne s’adresse qu’aux EM même
lorsqu’elle examine le comportement de collectivités territoriales
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Section 3 – les principes de la régulation 1. soumission de la régulation aux principes du droit commun • soumission aux règles du droit administratif • dérogations devant résulter de la loi • législation particulièrement étendue et précise • liberté d’entreprendre étant par exemple limitée
2. principes propres à la régulation • principe de séparation des régulateurs et des opérateurs : les autorités qui administrent le marché doivent être
distinctes des opérateurs qui y agissent • caractère objectif, transparent et non discriminatoire que doivent revêtir la régulation et les relations entre les
opérateurs • création de l’autorité de la statistique publique par la loi de 2008 de modernisation de l’économie qui « veille au
respect du principe d’indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion de statistiques publiques ainsi que des principes d’impartialité, de pertinence et de qualité des données produites ».
3. soumission au contrôle juridictionnel • aucune activité de l’Administration ne peut être soustraite au contrôle du juge (sauf pour certains aspects : actes
de gouvernement et mesures d’ordre intérieur) • CE procédant à des analyses économiques de plus en plus poussées (CE, 2007, Société Powéo)
Section 4 – méthodes
1. la réglementation • procédé important de régulation • émanant surtout du premier ministre • autorités spéciales de régulation étant dépourvues de pouvoir réglementaire • autorités spéciales procédant surtout par décisions individuelles
2. les autorisations • régulation sectorielle comportant une autorisation d’accès au marché délivrée par l’autorité de régulation aux
opérateurs qui remplissent les conditions ou prennent les engagements prévus par la loi • autorisation délivrée à tout opérateur qui offre les garanties voulues par les textes, sans avoir à exercer un choix
entre les candidats • si accès au marché limité par la rareté de la ressource : autorité de régulation devant faire un choix parmi les
entreprises qui ont répondu à son appel de candidature en fonction des critères de qualité et de performance fixés par les textes et par elle-‐même
• régulation : construction du marché o autorisation posant la question de la patrimonialité des autorisations administratives
3. les sanctions • éventail de sanctions large • sanctions pécuniaires proportionnées à la gravité des faits commis • ou des mesures affectant l’autorisation • recours contre les sanctions infligées aux opérateurs relevant en principe du plein contentieux et non du
contentieux de l’excès de pouvoir o juge administratif si la sanction est illégale peut lui en substituer une autre
mais refus d’une autorité de régulation d’engager une procédure de sanction à la suite de la plainte d’un tiers peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir devant le CE qui exerce un contrôle restreint (CE, 2007, Tinez)
o de même pour la Cour d’appel de Paris • article 6 CEDH s’appliquant partiellement. Il impose notamment le caractère contradictoire de la procédure dès
son début et l’impartialité des membres composant l’autorité mais il ne s’applique pas aux aspects de la procédure (CE, 1999, Didier)
4. les autres procédés • aides publiques • normalisation
o mission d’intérêt général confiée à l’Association française de normalisation (AFNOR) • loi de 2008 de modernisation de l’économie :
o certification : « activité par laquelle un organisme distinct du fabricant, de l’importateur, du vendeur, du prestataire ou du client, atteste qu’un produit ou un service ou une combinaison de produits et de services est conforme à des caractéristiques décrites dans un référentiel de certification ».
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• plusieurs autorités de régulation ayant le pouvoir de régler des différents entre opérateurs portant sur l’interconnexion des réseaux ou l’utilisation partagée des facilités essentielles
• autorités amenées à calculer les coûts des prestations afin de s’assurer que la tarification des opérateurs ne compromette pas l’objectif d’une concurrence loyale et équilibrée
• notion récente s’affirmant comme une activité administrative distincte du service public et de la police administrative
Sixième partie – la responsabilité administrative
• responsabilité politique • responsabilité disciplinaire • responsabilité pénale
o applicable dans deux cas à l’administration : à l’exclusion de l’Etat, les personnes morales de droit public sont responsables des infractions
commises pour leur compte par leurs organes ou représentants ; « toutefois les collectivités territoriales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l’exercice d’activités susceptibles de faire l’objet de convention de délégation de service public ».
les représentants et agents des personnes publiques (y compris de l’Etat) peuvent être punis pour es infractions commisses dans l’exercice de leurs fonctions.
• Responsabilité civile conduit celui qui a causé un dommage à indemniser celui qui l’a subi • Responsabilité administrative
o Réparatrice`` • Justice sociale et solvabilité des personnes publiques conduisant à élargir le nombre de dommages qu’une
personne publique doit réparer • Contentieux de la responsabilité administrative étant essentiellement administratif et relevant du plein
contentieux o Respect de la règle de la décision préalable amenant à adresser la demande d’indemnité à la personne
publique avant de saisir le juge Chapitre 1er – la responsabilité administrative pour faute Section 1 – la faute
1. la faute de service • absence de définition • mais peut être présentée comme un manquement à une obligation pesant sur l’auteur • faute par action
o décision illégale étant toujours considérée comme fautive (CE, 1973, Driancourt) • faute par inaction
o fautes d’inaction + fautes d’insuffisance d’actions • comportement de l’administration et le respect des textes à appliquer • les circonstances de fait dans lesquelles elle agi • nature et importance du dommage • attitude de la victime, son degré de connaissance de l’action administrative, sa capacité de défense face à la faute
et à ses conséquences
2. Toute faute de service engage-‐t-‐elle la responsabilité de l’administration ? • Jurisprudence apportant, en premier lieu une réponse négative sur laquelle elle revient progressivement
I. la faute lourde • faute simple normalement suffisant mais dans certaines activités particulières, nécessité d’une faute lourde • prise en compte de la difficulté de la tâche de l’administration
II. champs d’application de la faute simple et de la faute lourde
A. réduction du champ d’application • démantèlement de la faute lourde au profit d’une généralisation de la faute simple
o actes médicaux Arrêt M. et Mme V de 1992 mettant fin à l’exigence de la faute lourde pour engager la
responsabilité des hôpitaux publics du fait des dommages causés par ces actes o Services de secours (CE, 1998, Commune de Hannappes)
• Juge tenant toutefois encore compte des conditions plus ou moins difficiles dans lesquelles l’agent a agi dans les circonstances de l’espèce
• « faute de nature à engager la responsabilité » au lieu de parler de faute simple
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B. survie de la faute lourde • engagement de la responsabilité de l’Etat du fait de sa carence dans le contrôle administratif des collectivités
territoriales (CE, 2000, Commune de Saint-‐Florent : défaut de contrôle étatique qui n’a pas empêché n’était qu’une cause secondaire)
• contrôle des activités économiques privées 3. faute de service et faute personnelle
I. distinction • faute de service :
o anonyme o résultat d’une mauvaise organisation et du mauvais fonctionnement du service, sans que l’on puisse
l’imputer à l’un de ses agents o faute commise dans l’exercice de leurs fonctions par des agents identifiés sont des fautes de service
dont la personne morale doit réparer les conséquences • cependant : lorsque la faute de l’agent se détache du service, elle est considérée comme une faute personnelle
dont il doit répondre personnellement (TC, 1873, Pelletier) o caractère inexcusable, caractère intentiionnel, inexcusable gravité o Crim, Cass, parlant de « faute révélant un manquement volontaire et inexcusable à des obligations
d’ordre professionnel et déontologique ».
II. combinaison de la faute personnelle avec l’obligation de la personne morale d’indemniser la victime A. l’obligation à la dette alimentaire
• cumul de fautes (CE, 1911, Anguet) o dommages dus à deux fautes, l’une de service et l’autre personnelle o et la faute personnelle non dépourvue de tout lien avec le service (dommage entièrement dû à une
faute mais celle-‐ci n’aurait pas pu être commise si le service ne lui en avait pas fourni l’occasion ou les moyens : CE, A, 1951, Laruelle et Delville)
• cumul de responsabilité (CE, 1918, Epoux Lemonnier) : le même fait était qualité comme une faute personnelle et une faute de service
B. la répartition finale de la charge indemnitaire
• arrêt Papon (CE, 1, 2002) • 3 cas
o agent condamné par le JJ à réparer un dommage qui trouve son origine exclusive dans une faute de service. L’administration devait alors le couvrir intégralement des condamnations civiles prononcées contre lui (loi de 1983)
o dommages provenant exclusivement d’une faute personnelle détachable de l’exercice des fonctions de l’agent, ce dernier n’a pas droit à la garantie de l’administration et doit assumer seul la charge de l’indemnisation sur son patrimoine propre
o dommage dû à deux fautes distinctes, l’une personnelle et l’autre de service : administration devant couvrir l’agent, condamné civilement par le JJ de la part de la condamnation imputable à la faute de service. Inversement, si c’est l’administration qui a été condamnée entièrement par le JA, elle doit ordonner à son agent de lui verser une somme correspondant à la part que la faute personnelle a prise dans le dommage
• action récursoire : action par laquelle la personne qui a indemnisé la victime se retourne contre l’auteur pour qu’il contribue à la dette indemnitaire à hauteur de sa responsabilité
o administration bénéficiant du privilège du préalable o compétence de la juridiction administrative.
4. la preuve de la faute : présomption de faute • a la victime de prouver l’existence de la faute • présomption de faute : en présence d’un type particulier de dommage, on suppose fautif le comportement de
l’administration qui se trouve à son origine o à l’administration de prouver qu’elle n’a pas commis de faute
• victime devant toujours prouver la réalité du dommage qu’elle subi et le lien de causalité entre celui-‐ci et la faute présumée.
Section 2 – le lien de causalité
1. présentation • entre la faute et le dommage • deux grands systèmes de causalité
o équivalence des conditions dans laquelle est considérée comme causal tout élément sans lequel le dommage n’aurait pas eu lieu
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o causalité adéquate : dans laquelle est considérée comme causal que l’élément qui a eu la part prépondérante dans la production du dommage
• lien de causalité devant être prouvé par la victime o expertise o présomption de responsabilité : consistant à tenir pour certain un lien de causalité préalable mais non
prouvé entre une faute certaine et un préjudice certain
2. causes atténuantes ou exonératoires de responsabilité de l’administration • faute de la victime • fait du tiers • force majeure • cas fortuit (disparu de la jurisprudence)
Section 3 – le préjudice
1. conditions auxquelles un dommage constitue un préjudice indemnisable I. un caractère certain
• pas d’interdiction de préjudices futures, mais opposition aux préjudices éventuels (préjudice dont il est impossible de prouver qu’il se produise)
• perte de chance : indemnisable lorsqu’il est établi que la faute de l’administration a privé la victime de l’espoir raisonnable qu’elle avait d’obtenir un avantage futur ou d’éviter les dégradations de sa situation
• dommages aléatoires mais non éventuels : certain que la victime a été privée d’une probabilité d’évolution de sa situation dans le sens qu’elle souhaitait
II. évaluation en argent
• dommage devant être évaluable en argent = réparation consistant en une indemnité • possibilité d’indemnisation de dommages immatériels -‐> préjudice d’affection (CE, 1961, Consorts Letisserand)
III. la naissance est-‐elle un préjudice indemnisable ?
• CE, 1997, CHR de Nice c/ Epoux Quarez : « lorsque la responsabilité d’un professionnel ou d’un établissement de santé est engagée vis à vis des parents d’un enfant né avec un handicap non décelé pendant la grossesse à la suite d’une faute caractérisée, les parents peuvent demander une indemnité au titre de leur seule préjudice. Ce préjudice ne saurait inclure les charges particulières découlant, tout au long de la vie de l’enfant, de ce handicap. La compensation de ce dernier relève de la solidarité nationale ».
• Cass, 2000, Affaire Perruche : indemnisation directe de l’enfant • Article du CASF : « nul ne peut se prévaloir d’un préjudice du seul fait de sa naissance ».
IV. atteinte à un intérêt légitime
2. la réparation • principe : réparation intégrale du préjudice • versement d’une somme d’argent en capital ou sous forme de rente annuelle • à la victime de chiffrer le préjudice dès la demande préalable d’indemnisation adressée à l’administration avant
extinction de sa créance indemnitaire par le jeu de la déchéance quadriennale o exception en matière de santé prévue par CSP ’10 ans à compter de la consolidation du dommage » o consolidation pouvant être postérieure à la date du fait dommageable
• calcul du préjudice : somme des différents chefs de préjudice • possibilité de recourir à un barème • pour réparation intégrale de la perte de chance ou de survie ou de guérison : juge se fondant sur une fraction du
dommage corporel constaté déterminée en fonction de l’ampleur de la chance qu’avait le malade s’il avait été bien soigné, d’obtenir une amélioration de son état de santé ou d’échapper à son aggravation (CE, 2007, CH de Vienne).
• Question de la date pour évaluer le dommage ? o Principe : dommages causés aux personnes devant être évalués au jour du jugement (CE, 1947, Dame
veuve Aubry) et les dommages aux biens au jour il est devenu possible de les réparer (CE, 1947, Cie générale des eaux).
• Appréciation de la règle de capitalisation des intérêts résultant de l’article 1154 du code civil • CE, avis, 2009, Hoffman Glémane : lorsque le préjudice a déjà été intégralement réparé, il n’y a pas lieu à
réparation supplémentaire
3. importance des questions liées aux préjudices • enjeu économique
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Section 4 – les régimes législatifs de responsabilité administrative pour faute
1. responsabilité des membres de l’enseignement public • loi du 5 avril 1997 substituant la responsabilité de l’Etat à celle des membres de l’enseignement public du fait des
dommages causés ou subis par les élèves qui leur sont confiés
2. accidents de véhicules • loi du 31/12/1957 rend le JJ seul compétent pour statuer sur toute action en responsabilité tendant à la
réparation des dommages de toute nature causés par un véhicule quelconque y compris les véhicules d l’administration
• mécanisme de substitution • difficultés d’interprétation de la loi
3. indemnisation des dommages de santé • Loi Kouchner • Professionnels et établissements de santé « ne sont pas responsables des conséquences dommageables d’actes
de prévention, de diagnostic ou de soins qu’en cas de faute ». Section 5 – responsabilité du fait de la justice
1. Justice judiciaire I. organisation de la justice
• TC, 1952, Préfet de la Guyane : Etat responsable du fait de l’organisation même du service public de la justice dont l’examen peut être fait indépendamment de toute appréciation à porter sur la marche même des services judiciaires.
• Donnant compétence au JA appliquant les règles de droit commun de la responsabilité administrative
II. fonctionnement de la justice • 1972 : responsabilité de l’Etat du fait du fonctionnement de la justice judiciaire
o « tenu de réparer le dommage causé par le fonctionnement du service de la justice. Sauf dispositions particulières, cette responsabilité n’est engagée que par une faute lourde ou par un déni de justice ».
• Juge Judiciaire étant seul compétent
2. Justice administrative • CE : prétorien
o Faute lourde commise dans l’exercice des fonctions juridictionnelles par une juridiction administrative est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat sauf pour les cas où la faute lourde résulterait du contenu même de la décision juridictionnelle (CE, A, 1978, Darmont).
o Faute simple en présence d’un délai de jugement abusif (CE, A, 2002, Magiera)
3. Dualisme juridictionnel • Lorsque le délai excessif de jugement résulte du cumul d’instances devant JJ et JA, en raison de difficultés de
détermination de la juridiction compétence, l’action en réparation du préjudice allégué doit être porté devant l’ordre de juridiction compétent pour connaître du fond du litige (TC, 2008, Epoux Bernardet).
4. Condamnation de la France du fait du mauvais fonctionnement de la justice
I. condamnation par la CEDH II. condamnation par la CJCE/CJUE
• Kobler, 2003 : un EM doit réparer les dommages causés aux particuliers par une décision de justice nationalité définitive violant une règle de droit communautaire leur conférant des droits, lorsque la violation est suffisamment caractérisée et qu’il existe un lien de causalité directe entre cette violation et le préjudice subi par les personnes lésées
CE, 2007, Lipietz : le JA n’est compétent pour connaître de conclusions tendant à mettre en jeu la responsabilité pour faute d’une personne morale de droit privé que si le dommage se rattache à l’exercice par cette dernière de prérogatives de puissance publique qui lui ont été conférées pour l’exercice de la mission de service public dont elle a été investie. Cass. Civ, 1ère, 2007, Mme de Panafieu : le service de l’Etat civil est un service de l’Etat placé sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Chapitre 2 – la responsabilité administrative sans faute
• CE, 1895, Cames • Considérée comme une invention de la jurisprudence administrative • Respect du tryptique : fait générateur, lien de causalité, préjudice • Victime devant prouver existence du fait générateur à l’origine du dommage.
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Section 1 – fondements et limites de la responsabilité sans faute
1. Fondements • 2 grandes raisons :
o égalité devant les charges publiques commandant d’indemniser la personne qui est la seule à souffrir des conséquences d’un acte ou d’une activité menée dans l’intérêt général
o théorie du risque : lorsqu’une personne publique fait peser dans l’exercice normal de son activité un risque sur des personnes, elle doit les indemniser.
2. Limites
I. préjudice anormalement grave et spécial II. caractère exceptionnel de la responsabilité sans faute
• responsabilité pour faute : droit commun • responsabilité sans faute : exceptionnel
III. contours
• rarement mise en œuvre • cas précisément délimité • analyse fine des circonstances dommageables
Section 2 – la responsabilité du fait des actes juridiques réguliers
1. la responsabilité du fait des lois • CE, A, 1938, SA des produits laitiers La Fleurette : responsabilité sans faute de l’Etat envers une entreprise qui
avait du cesser son activité du fait d’une loi et qui était la seule dans ce cas o Activité touchée par la loi non nuisible pour la société o Conditions formulées par la décision Gardedieu de 2007 :
La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée d’une part sur le fondement de l’égalité des catégories devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse dès lors être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés
D’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France
2. la responsabilité du fait des conventions internationales • CE, 1966, Cie générale d’énergie radioélectrique • France pouvant être condamnée, sans faute de sa part, à réparer le préjudice grave et spécial causé par
l’application d’une convention international à laquelle la France est partie.
3. la responsabilité du fait des actes administratifs légaux • CE, 1963, Commune de Gavarnie
Section 3 – la responsabilité du fait des abstentions légales
• Administration poursuivie pour ne pas avoir respecté une obligation d’agir qui s’imposait à elle. • CE, 1923, Couitéas • CEDH, 2006, Société de Campoloro.
Section 4 – la responsabilité du fait de la réalisation de risques pour les collaborateurs ou les tiers
1. risques courus par les collaborateurs de l’administration I. les collaborateurs professionnels
• arrêt Cames
II. les collaborateurs occasionnels • CE, 1946, Commune de Saint Priest la Plaine • Conditions
o Activités à laquelle les collaborateurs occasionnels participe doit être un service public ou une police o Intervention devant avoir été ordonnée par la personne publique ou sollicitée par elle ou acceptée par
elle o Collaboration spontanée n’excluant pas la réparation quand l’urgence la commandait
A défaut d’avoir été efficace, intervention devant être utile dans son principe
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• De même pour les collaborateurs de la PJ par le JJ (Cass, Civ, 1956, Trésor Public c/ Giry)
2. Activités dangereuses pour les tiers • Ce, 1919, Regnault-‐Desroziers • CE, 1949, Consorts Lecomte
Section 5 – la responsabilité du fait des usagers « à risque »
• CE, Thouzellier, 1956 : mineurs placés sous le régime de l’internat dans l’établissement d’éducation surveillée • Détenus bénéficiant de mesures de libération conditionnelle (Ce, 1987, Banque populaire de la région éco de
Strasbourg) et aux sorties d’essai des malades mentaux (CE, 1967, Département de la Moselle). • 2009 : dommages résultant d’un décès d’une personne détenue causée par des violences commises au sein d’un
établissement pénitentiaire par une autre personne détenue • CE, 2005, GIE Axa Courtage : notion de garde
Section 6 – responsabilité du fait des détentions non suivies de condamnation
• CPP Chapitre 3 – l’indemnisation par l’administration des victimes de dommages qu’elle n’a pas causés (responsabilité sans fait) Section 1 – présentation
• Forme de socialisation des risques • Mise en œuvre de la solidarité nationale • Dommages graves • Susceptibles d’affecter une série importante de victimes • Régime spécial • Protectrice de la victime, indemnisation non subordonnée au caractère spécialement et anormalement grave du
préjudice Section 2 – la réparation des conséquences de certains troubles à l’ordre public
1. les attroupements • L. 2216-‐3 CGCT
2. les infractions • Indemnité par commission d’indemnisation des victimes d’infraction
o Versée par le Fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et autres infractions (subrogation dans les droits de la victime).
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