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Systèmes financiersen Afriquesubsaharienne

Etude comparative

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Documents de synthèse de la Banque mondialeSérie du département technique Afrique

Systèmes financiersen Afriquesubsaharienne

Etude comparative

Paul A. Popiel

Banque mondialeWashington, D.C.

Copyright © 1995Banque intemationale pour la reconstructionet le développement/BANQUE MONDIALE

1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, U.S.A.

Tous droits réservésFait aux Etats-Unis d'AmériquePremier tirage en anglais: août 1994Premier tirage en français : juillet 1995

Les documents de synthèse présentent les résultats d'analyses par pays ou de recherches, qui sont diffusés

pour susciter le débat et la réflexion dans les milieux du développement. La souci de présenter ces résultats

dans les meilleurs délais possibles fait que le texte dactylographié de ce document n'a pas été préparé selon

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les cartes que peut contenir ce volume ne signifient pas que le Groupe de la Banque mondiale porte un juge-

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tion.Le contenu de cette publication fait l'objet d'un dépôt légal. Les demandes d'autorisation de reproduction

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pédagogiques est accordée par le Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers,

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paraît tous les ans et contient la liste des titres par ordre alphabétique (accompagnée des renseignements

nécessaires à la commande) et des index par sujet, par auteur et par pays et région. La dernière édition peut

être obtenue gratuitement auprès de Distribution Unit, Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street,

N.W., Washington, D.C. 20433, Etats-Unis, ou de Publications, Banque mondiale, 66, avenue d'Iéna, 75116

Paris, France.

ISBN 0-8213-3305-4ISSN: 0259-210X

Paul A. Popiel est économiste financier principal à la Division Economie et développement du secteur

privé du Département technique Afrique de la Banque mondiale.

La Bibliothèque du Congrès des Etats-Unis a catalogué ce document de la manière suivante:

Popiel, Paul A., 1938-Financial systems in sub-Saharan Africa : a comparative study /

Paul A. Popiel.p. cm. - (World Bank discussion paper; 260. Africa

Technical Department series)Includes bibliographical references.ISBN 0-8213-2996-01. Finance-Africa, Sub-Saharan. 2. Financial institutions-

Africa, Sub-Saharan. I. Title. Il. Series: World Bank discussion

papers ; 260. III. Series: World Bank discussion papers. Africa

Technical Department series.HG187.5.A357P67 1994332'.0967-dc2O 94-29423

CIP

TABLE DES MATIERES

AVANT-PROPOS .............................................. vi

RESUME .................................................... vii

REMERCIEMENTS ............................................. viii

RESUME ANALYTIQUE ET PROGRAMME D'ACTION ...................... 1

1. CADRE MACROECONOMIQUE ET FINANCIER ....................... 19

Considérations générales ...................................... 19Introduction .............................................. 19Environnement macroéconomique ................................ 19Caractéristiques des systèmes financiers africains ...................... 22

2. ENVIRONNEMENT MACROECONOMIQUE ET BUDGETAIRE .... ......... 23

Performance économique globale ................................ 23Epargne intérieure .......................................... 26Finances du secteur public ..................................... 26Effets des chocs exogènes et des chocs endogènes ...................... 29

3. IMPORTANCE DES CIRCUITS FINANCIERS .......................... 32

Facteurs de développement du système financier et monétaire ............... 32Obstacles à l'approfondissement des systèmes financiers dans les pays étudiés ..... 33Monétisation et financiérisation dans les pays étudiés .................... 36

4. LES INSTITUTIONS FINANCIERES ET LA RESTRUCTURATION .... ........ 38

Les institutions financières .................................... 38La distribution du crédit ................................. 38Les banques commerciales ................................ 39Institutions de financement du développement .................... 41Financement du logement .................. ,......... 42Les institutions d'épargne contractuelle ........................ 43Compagnies d'assurances ................................ 43Régimes de retraite .................................... 44Les systèmes postaux ................................... 45Capital-risque ....................................... 45Crédit-bail ......... ................................ 46

iii

Les marchés des valeurs mobilières ............. .. .. .. .. .. .. . . 46

Les circuits financiers informels ............... .. ... ... .. ... . 49Potentiel d'épargne et de crédit ............... .. ... .. ... ... . 49Intégrer les activités informelles dans le secteur formel ...... . . . . . . . . 50

Restructuration financière ..................... ... .... .... .... . 52Techniques de restructuration bancaire ......... . . . . .. . . . . . . . .. . 52

Que faut-il faire? ....................... ..... .... ..... . 55

5. LA REGULATION MONETAIRE ............ .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 58

Inconvénients des contrôles directs ............. ... .. .. .. .. ... .. .. . 59Passer d'une régulation directe à une régulation indirecte ....... . . . . . . . . . . . 60

Environnement macrofinancier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Contrôle de la base monétaire ................. ... ... ... ... ... .. . 63

Coordination des politiques monétaire et budgétaire ........ . . . . . . . . . . . . 63

6. RESULTATS OBTENUS DANS LES PAYS ETUDIES ....... . . . . . . . . . . . . . . 64

L'évolution de la masse monétaire dans les pays étudiés ....... . . . . . . . . . . . . 66

7. EVOLUTION PREVISIBLE DES REFORMES ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Réformes et options ..................................... ... . 72

Amélioration des instruments existants ............ .. . .. .. .. .. .. . .. . . 72

Nouveaux marchés et nouveaux instruments ......... .. . . . .. . . . .. . . . . . 76

Programmation monétaire et prise de décision ......................... 78

Systèmes de compensation et de paiement ....... ..................... 78

Taux d'intérêt ............................................. 78

Renforcement des banques centrales ........ ....................... 80

8. APPROFONDISSEMENT DES SYSTEMES FINANCIERS ................... 82

Eléments qui conditionnent le succès d'une réforme ..................... 83

Vers une stratégie de développement du secteur financier ..... ............. 84

Promouvoir les marchés des titres et les marchés des capitaux .... ........... 87

BIBLIOGRAPHIE . .............................................. 92

TABLEAUX

Tableau 2.1 Indicateurs macroéconomiques, 1981-90 ........................ 24

Tableau 2.2 Epargne brute intérieure et investissement brut intérieur, 1981-90 ... ..... 27

Tableau 2.3 Indicateurs du déficit budgétaire, 1981-90 ....................... 28

Tableau 3.1 Degré de monétisation et de financiérisation, 1981-90 ............... 37

Tableau 4.1 Part des banques commerciales dans le secteur financier, 1990 .... ...... 38

Tableau 4.2 Coûts de l'intermédiation, 1989 ............................. 40

Tableau 4.3 Analyse du secteur bancaire, 1990 ........................... 41

Tableau 4.4 Le secteur de l'assurance, 1989 ............................. 44

iv

Tableau 5.1 Degré de conformité des instruments monétaires aux mécanismes du marché . 61Tableau 5.2 Instruments de la régulation monétaire dans huit pays en développement . . . 62Tableau 6.1 Source de croissance de la monnaie centrale dans les pays hors UMOA ... . 66Tableau 6.2 Source de la croissance de la monnaie de la banque centrale

dans les pays de l'UMOA ................. 68

FIGURES

Figure 1.1 Epargne et investissement dans les régions en développement,1965 à 1987 .21

Figure 2.1 Indicateurs des chocs exogènes et endogènes .30Figure 4.1 Capitalisation boursière .48Figure 6.1 Sources de croissance de la monnaie centrale . 65

v

AVANT-PROPOS

Les systèmes financiers jouent un rôle unique et essentiel. Ils assurent la mobilisation de

l'épargne et la distribution du crédit, et ils réduisent les risques liés à ces activités, ils évaluent le prix

de ces risques et les négocient. Leur contribution à l'économie dépend de la quantité et de la qualité

des services qu'ils offrent et de l'efficacité avec laquelle il les fournissent.

Les années 80 ont été une période difficile pour les systèmes financiers des pays subsahariens.

Les économies de la région ont connu une dégradation continue causée par un contexte international

défavorable, la dégradation fondamentale des termes de l'échange, l'adoption de politiques

économiques malencontreuses et la baisse de l'investissement. Cette situation a affecté les systèmes

financiers de la région et entraîné des perturbations financières dans de nombreux pays. Pour renouer

avec la croissance, la plupart des pays de la région ont entrepris des programmes de stabilisation et

d'ajustement. La majorité de ces programmes comportent des mesures visant à stabiliser et réformer

le système financier.

Ce rapport analyse et compare les systèmes financiers de divers pays anglophones et

francophones subsahariens dans les années 80 et le début des années 90. Il examine la performance

des secteurs bancaires, la propagation des difficultés financières et les différentes méthodes de

restructuration financière employées pour venir à bout de ces difficultés. Il considère le processus

d'approfondissement et de diversification des systèmes financiers et évalue leurs perspectives de

développement. Enfin, il analyse le rôle des mécanismes et des institutions informels et semi-formels

du secteur financier.

La comparaison débouche sur un certain nombre de conclusions importantes, et un

progranmme d'action pour l'avenir. Il est manifeste que les systèmes financiers de l'Afrique

subsaharienne doivent se développer et se diversifier afin de soutenir et de faciliter l'ajustement et

la croissancé économique. Pour cela, il faut maintenir un cadre macrofinancier stable, améliorer la

gestion monétaire, réformer le système juridique, réglementaire et prudentiel, renforcer la

surveillance des institutions financières, faire appliquer la législation sur les droits de propriété et les

contrats, et accroître la concurrence dans le secteur financier. Certains pays de le région ont pris des

mesures en ce sens et reformé leur système financier avec succès. D'autres sont bien engagés dans

la voie des réformes. On peut donc penser que les années 90 pourraient bien être une décennie

marquée par le redressement de beaucoup de systèmes financiers subsahariens et la reprise du

développement financier.

Kevin CleaverDirecteur

Département technique Afrique

vi

RESUM:E

Cette étude compare la performance de 11 systèmes financiers de l'Afrique subsahariennedurant les années 80 et le début des années 90. La comparaison porte principalement sur quatredomaines: la gestion monétaire, la performance du secteur bancaire, le développement des marchésfinanciers, et les mécanismes et instruments financiers informels. Dans le programme d'action pourl'avenir, le rapport tire des conclusions et formule des recommandations qui sont applicables auxsystèmes financiers de la plupart des pays subsahariens.

vii

REMERCIEMENTS

Cette étude a été entreprise à l'initiative de la Banque mondiale (Division Economie et

développement du secteur privé, Département technique Afrique) et du Ministère français de la

coopération et du développement. L'Agence suédoise de développement international et la Société

financière internationale ont contribué à son financement.

Elle a été conçue par Paul A. Popiel de la Banque mondiale (Division Economie et

développement du secteur privé, Département technique Afrique) et Paul Bayzelon, du Ministère

français de la coopération et du développement. Paul A. Popiel a dirigé l'étude et rédigé le rapport

en collaboration avec Bernard Laurens, de la Banque de France, François Wohrer, du Ministère

français de la coopération et du développement, et Anand Chandravakar, Consultant.

Nous tenons à remercier tous ceux qui ont travaillé aux documents de travail préparatoires

ou fait des commentaires détaillés sur des questions de fond aux différents stades de l'étude Teresa

Barger, Société financière internationale, Marchés des capitaux, Département Afrique subsaharienne;

Rudolf van der Bijl, Société financière internationale, Département des marchés financiers; Michel

Wormser, Banque mondiale, Division Economie et développement du secteur privé, Département

technique Afrique; Tyler Biggs, Banque mondiale, Division Economie et développement du secteur

privé, Département technique Afrique; Fernando Montes-Negret, Banque mondiale, Département

Développement du secteur financier, André Ryba, Banque mondiale, Division Opérations, industrie

et énergie, Département géographique 1, Région Afrique; Gerard Caprio, Banque mondiale, Division

Développement des secteurs financier et privé, Département de recherche, politique de

développement; Dinanath R. Khatkhate, Banque mondiale, Division Développement des secteurs

public/privé et technologie, Département technique Asie; Per-Erik Berglund, Consultant, Conceptor

AB; Sergio Bortolani, Institut de banque, Université de Turin et Finafrica; Jacques Chavez, Caisse

française de développement; Stéphane Cosse, Caisse française de développement; Marie-France

L'Héritau, Caisse française de développement; le Professeur Michael Connolly, Université de Miami;

le Professeur Christian de Boissieu, Université de Paris 1, Panthéon-Sorbonne; André Hovine, Société

française de conseil en développement; Lars-Ake Larsson, Sala Sparbank; le Professeur Alan Roe,

Université de Warwick; le Professeur Pradeep Srivastava, Université Harvard; et Bernard

Zimmerman, Ministère de la coopération et du développement.

L'étude a été mise en forme par Vincent McCullough et le manuscrit a été préparé pour

publication par Joan P. Pandit.

viii

RESUME ANALYTIQUE ET PROGRAMME D'ACTION

Pour que les pays subsahariens puissent assurer à leur population toujours plus nombreuseune alimentation suffisante, des emplois productifs et des revenus plus satisfaisants, leur économiedoit progresser au moins de 4 à 5 % par an. Pour y parvenir, la région doit améliorer saproductivité, accroître les investissements et augmenter l'épargne intérieure dans de très fortesproportions 1'.

Extrêmement faible, l'épargne des pays subsahariens n'a cessé de diminuer au cours desannées 80, tombant de 12,9 % du PIB global de l'Afrique en 1981-85 à 12,1 % en 1986-90. Ceniveau est inférieur de 28,9 % à celui de l'Asie du Sud, où le revenu moyen par habitant est pourtantinférieur de 10 % environ à celui de l'Afrique. De fait, le taux d'épargne intérieure du continentafricain est en deçà de celui de toutes les autres régions en développement.

Pour augmenter l'épargne intérieure, il faut agir sur trois grands fronts. Premièrement, uneffort important est nécessaire pour mobiliser l'épargne publique en augmentant les recettes de l'Etatet en maitrisant ses dépenses. Deuxièmement, la mobilisation de l'épargne privée doit être amélioréeet accélérée. Troisièmement, pour faciliter les mesures à prendre dans ce but et assurer unemobilisation et une allocation efficaces des ressources, il faut réformer et approfondir les systèmesfinanciers.

Caractères généraux des systèmes financiers des pays subsahariens.

Les systèmes financiers de l'Afrique subsaharienne sont peu profonds, étroits et peudiversifiés. Cette situation s'explique par un ensemble de facteurs généraux:

* le faible niveau de développement de la plupart des économies de la région;* le faible revenu des ménages et de la plupart des agents économiques;* l'absence d'infrastructure financière;* un long passé de répression financière et d'ingérence de l'Etat dans les systèmesfinanciers;* l'absence d'un cadre juridique, réglementaire et prudentiel approprié;* l'instabilité du contexte macrofinancier et le manque de continuité des politiquesmacroéconomiques;* une gestion monétaire déficiente;* les difficultés financières rencontrées par tous les pays de la région dans les années80;* l'extrême pénurie de spécialistes de la finance et de cadres de gestion dans le secteurfinancier.

1/ Banque mondiale. 1989. L'Afrique subsaharienne - De la crise à une croissance durable,Etude de prospective à long terme. Banque mondiale, Washington.

_

Pays étudiés

Ce rapport est essentiellement fondé sur la comparaison de la gestion monétaire, de

l'approfondissement des circuits financiers et d'autres caractéristiques des systèmes financiers formels

et semi-formels d'un certain nombre de pays subsahariens, à savoir: le Bénin, le Burkina Faso, la

Côte d'Ivoire, le Ghana, le Kenya, le Mali, Madagascar, le Niger, l'Ouganda, le Sénégal et le Togo.

On peut les répartir en deux groupes: celui des pays extérieurs à l'UMOA (Union monétaire ouest-

africaine), avec le Ghana, le Kenya, Madagascar et l'Ouganda, qui ont chacun leur banque centrale

et leur monnaie; et celui des pays de l'UMOA, avec le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le

Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo, qui ont une banque centrale commune, la Banque centrale des

Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO), et une monnaie commune, le franc de la Communauté

financière africaine (FCFA), qui est entièrement convertible. Toutefois, la plupart des

recommandations et conclusions de ce rapport s'appliquent à tous les systèmes financiers

subsahariens.

Chocs exogènes et endogènes: répercussions budgétaires et monétaires

Quelques caractéristiques communes se conjuguent pour rendre ces pays très vulnérables aux

chocs exogènes et endogènes. Leurs revenus par habitant vont de 160 dollars en Ouganda à

720 dollars au Sénégal, la médiane étant de 340 dollars pour le Kenya. Leurs économies restent très

ouvertes, la valeur globale des importations et des exportations, par rapport au PIB, allant de 28 %

au Ghana à 88 % en Côte d'Ivoire, avec une moyenne de 59 % au Kenya 2/. Cette ouverture

s'accompagne d'une dépendance persistante à l'égard de quelques produits agricoles ou minéraux

primaires, dont les cours mondiaux sont instables, ce qui se répercute sur les recettes d'exportation.

De plus, les pays africains n'ont aucune prise sur les prix des marchés d'exportation. Par ailleurs,

comme l'économie des pays étudiés repose encore essentiellement sur l'agriculture, elle est sensible

aux aléas climatiques. La production alimentaire est donc incertaine et l'autosuffisance alimentaire

précaire. L'économie et les systèmes financiers sont handicapés par un long passé de politiques

macroéconomiques, budgétaires et financières inappropriées. A cela s'ajoute le fait que les économies

et les budgets nationaux ne peuvent s'adapter rapidement aux chocs et à leurs conséquences. Le peu

de profondeur et l'étroitesse des systèmes financiers expliquent en partie cette faiblesse. Cette

vulnérabilité et les conséquences qui en découlent ont un impact spécifique sur la situation monétaire

et financière.

Les chocs exogènes et endogènes affectent la balance des paiements et les réserves de change.

Ils influent aussi sur les résultats budgétaires. C'est principalement par ces deux voies que les chocs

sont transmis au système monétaire et financier. Ces effets, sur le plan monétaire, se manifestent

d'abord par des variations imprévues dans la position nette des avoirs extérieurs de la banque centrale

et du système bancaire. Les variations des avoirs extérieurs nets appellent une réorientation de la

politique monétaire et budgétaire qui, à son tour, affectera le niveau du crédit et de la monnaie

banque centrale. Les variations du crédit et de la monnaie banque centrale entraîneront des

mouvements de la masse monétaire.

2/ D'après les chiffres pour la période 1981 à 1990.

2

Approfondissement du système monétaire et financier

Au cours des années 80, il n'y a eu pratiquement aucun approfondissement financier dans lespays étudiés. En fait, le caractère superficiel de certains systèmes financiers s'est accentué. Aquelques exceptions près, les pays étudiés ont eu une croissance économique faible ou nulle, alorsque la croissance est indispensable au développement financier. En outre, les déficiences graves del'infrastructure financière expliquent en grande partie le manque de profondeur des systèmesfinanciers. Dans l'intermédiation financière, une infrastructure solide suppose: un cadre juridique,réglementaire et prudentiel approprié; des institutions financières solides tant au plan de la solvabilitéque de la liquidité; une diversification des institutions financières; des données d'informationsfinancières suffisantes - notamment des données comptables fondées sur des normes uniformes etappropriées - et l'intégration de ces données au processus d'intermédiation financière; et l'existencede technologies et d'un réservoir de compétences spécialisées. Aucun de ces éléments n'existevraiment dans les pays étudiés.

En outre, l'importance des marchés et des mécanismes financiers informels dans les deuxgroupes de pays étudiés fait obstacle à l'approfondissement des systèmes financiers. Les mécanismeset les institutions du secteur informel font peu d'intermédiation. Ils émettent rarement des instrumentsfinanciers portant intérêt et, par leur nature même, ils ne favorisent pas l'approfondissement financier.La part qu'ils occupent dans les opérations financières des pays étudiés constitue un obstacleimportant au développement de l'intermédiation financière et donc à l'approfondissement du systèmefinancier.

Structure des systèmes financiers

La structure des systèmes financiers en Afrique est elle aussi marquée par un long passé derépression financière et d'instabilité macrofinancière. C'est ce qui explique que l'intermédiationfinancière ne porte que sur le court terme et se circonscrit au secteur bancaire, ce qui empêche lesmarchés financiers de se développer et de se diversifier. La gestion monétaire par des contrôlesdirects qu'implique la répression financière explique en grande partie le manque d'approfondissementet de diversification du secteur financier.

Les systèmes financiers des pays étudiés sont dominés par les banques commerciales. Saufau Kenya, elles représentent 85 à 95 % des actifs des systèmes financiers. Au Kenya, les institutionsfinancières non bancaires (IFNB) se sont rapidement développées dans les années 80, pour tirer partides failles des règlements de la Banque centrale concernant la monnaie, le crédit et les règlesprudentielles. Ce sont en fait des « quasi-banques ».

Malgré la prépondérance du secteur bancaire, il n'y a pas de concurrence effective au seinde ce secteur. Dans les pays étudiés, plus de 60 % en moyenne des actifs bancaires sont aux mainsde quatre établissements tout au plus. Cette concentration émousse la concurrence et constitue unoligopole virtuel. En même temps, le secteur bancaire est relativement modeste en proportion duPIB. Dans les 2.000 plus grandes banques du monde, on ne trouve que neuf banques subsahariennes.

Les secteurs bancaires des deux groupes de pays different à plusieurs égards. Premièrement,il y a 7,76 succursales pour un million d'habitants dans le groupe UMOA, contre 14,4 dans le groupeextérieur à l'UMOA. Deuxièmement, de ce fait, le niveau des actifs par employé est plus élevé dansle premier groupe. Troisièmement, les charges d'exploitation dans le groupe UMOA sont plus faiblesque dans le second groupe. Quatrièmement, il existe une différence importante dans l'origine des

3

ressources des banques. Au cours des années 80, dans le groupe UMOA, les refinancements de labanque centrale représentaient environ 35 % des ressources qui avaient donné lieu à intermédiationpar les banques; dans le groupe extérieur à l'UMOA, le pourcentage était de 6 % environ.

Difficultés fmancières

Pour les pays étudiés, comme pour la plupart des pays subsahariens, les années 80 ont étéune période de grandes difficultés financières, marquée par des crises et des restructurations sansprécédent. Cette situation est imputable à plusieurs facteurs. La détérioration de la situation

économique, les déséquilibres budgétaires et l'instabilité macrofinancière conjugués à une inflation

fluctuante ont affecté la situation financière des banques et autres institutions financières et érodé leur

assise financière. Au plan microéconomique, la mauvaise gestion a prélevé sa dîme. Le manque de

suivi des portefeuilles et la comptabilisation des intérêts échus mais non payés sont des problèmescourants dans les pays étudiés ainsi que dans l'ensemble de la région subsaharienne. Dans les deux

groupes de pays, des prêts ont été octroyés sur base d'affinités politiques ou sociales. La fraude a

aussi joué un rôle. Enfin, dans la plupart des cas, les cadres juridiques, réglementaires et prudentielsétaient inadéquats, la surveillance des institutions financières était plus qu'insuffisante, et la

réglementation prudentielle était appliquée de façon particulièrement laxiste.

Dans les deux groupes de pays, les autorités ont tardé à reconnaître les difficultés financières.

Dans de nombreux cas, les organes de surveillance n'étaient pas équipés pour évaluer les pertes desinstitutions financières en difficulté ou hésitaient à le faire pour des raisons politiques. Par manque

de volonté politique ou d'expérience en matière de restructuration financière ou faute de ressourcespour financer les pertes, les mesures indispensables ont été différées aussi longtemps que possible.De ce fait, les difficultés financières se sont propagées à l'ensemble du secteur financier dans la

plupart des pays étudiés.

Conditions nécessaires à la restructuration bancaire

Pour que la restructuration donne des résultats, il faut réduire la fragilité financière. Il y a

des éléments sur lesquels l'Etat n'a pas de prise (par exemple, l'évolution des termes de l'échange).Des mesures peuvent toutefois être prises dans certains domaines. Comme le montre l'exemple du

Ghana, on peut créer un environnement macroéconomique stable en prenant des mesures d'incitationpour promouvoir la croissance du secteur privé et la concurrence. Les réformes macroéconomiqueset financières au Ghana et en Ouganda montrent aussi qu'on peut atténuer les distorsions d'unepolitique, libéraliser les taux d'intérêt et stimuler la concurrence au sein du système financier. AuGhana, des progrès importants ont été réalisés dans les domaines de l'audit et de la comptabilité.Dans le groupe de l'UMOA, le Ghana et le Kenya ont renforcé la formation aux techniques

financières et amélioré les qualifications des agents du secteur financier, mais il ne s'agit là que d'undébut et, à l'exception du Ghana, la plupart des pays ont pratiquement tout à faire.

En dehors de ces domaines structurels, la réussite de la restructuration est liée à un certain

nombre de conditions. En particulier, elle suppose:

* de lier la restructuration des banques à la situation du secteur public* de lier la restructuration des banques à la restructuration des entreprises* de mener de paire la restructuration des banques et le renforcement de la surveillance

des banques.

4

Les pays étudiés ne se sont pas suffisamment préoccupés de la situation financière du secteurpublic dans le cadre de leurs opérations de restructuration. Si une institution insolvable ne peut pasen sauver une autre également insolvable, un pays insolvable ne peut pas non plus sauver un systèmefinancier insolvable. De même, une banque centrale affaiblie par des concours excessifs au secteurpublic, qui paie des taux d'intérêt élevés sur les emprunts qu'elle a contractés et dont les avoirs netsen devises sont négatifs, n'est pas en mesure d'absorber les pertes des banques en difficulté. Pourdes pays fortement endettés tels que ceux qui sont étudiés ici, le plan de restructuration doit éviterune dégradation cumulative du ratio d'endettement national.

La restructuration du système bancaire doit être aussi étroitement liée à la restructuration desentreprises, comme au Ghana. Sinon, la plupart des prêts non productifs ne seront probablementjamais recouvrés et la qualité des portefeuilles bancaires risque en outre de se dégrader à nouveauaprès la restructuration.

Il ne sert à rien de restructurer le secteur bancaire si l'on ne renforce pas en même temps laréglementation prudentielle et la surveillance des banques. Il est absolument indispensabled'améliorer la surveillance. Il faut, d'une part, renforcer les compétences techniques des organes decontrôle et faire en sorte que leurs recommandations soient mieux appliquées. De même, il faut fairemieux respecter la législation et les obligations contractuelles.

Enfin, les pays étudiés, comme la plupart des économies africaines, doivent créer unmécanisme permanent et une structure institutionnelle pour régler les problèmes des institutions quidonnent des signes d'insolvabilité. A mesure que la réforme des systèmes financiers progressera etque leur fonctionnement deviendra régi par les lois du marché, les risques de défaillanceaugmenteront. Dans ce contexte, il faudrait instituer trois mécanismes ou procédures. Premièrement,il faudrait prévoir un système d'alerte pour détecter rapidement les institutions financières quipourraient se trouver en difficulté et trouver une solution à leurs problèmes avant que le coût de larestructuration ne devienne prohibitif. Deuxièmement, il faut une procédure très précise indiquantles étapes à suivre pour s'occuper des banques en difficulté. Troisièmement, les pays étudiés et laplupart des pays subsahariens doivent créer un mécanisme permanent et une structure institutionnellepour traiter le problèmes des actifs non productifs. Les procédures et les mécanismes utiliséspourraient être différents selon les circonstances. Ce qui importe, c'est d'institutionnaliser lemécanisme, et qu'il soit aussi flexible que possible.

Gestion monétaire

Comme on l'a déjà noté, la stabilité macrofinancière est un préalable indispensable pouraccroître l'épargne intérieure et assurer la solidité des institutions financières. Cela suppose dans unelarge mesure une gestion monétaire efficace. La banque centrale a en gros deux moyens de gérer lesmouvements des agrégats monétaires: a) par son pouvoir de réglementation; b) par sa qualitéd'émetteur unique de monnaie centrale. Chacun de ces moyens implique le recours à des instrumentsdifférents, directs et indirects.

De la gestion monétaire directe à la gestion indirecte

A cause des difficultés que pose le contrôle monétaire direct, les banques centrales del'Afrique subsaharienne et des pays étudiés cherchent à recourir davantage aux instruments indirectsde régulation monétaire. L'expérience d'autres régions en développement et de certains pays africainsmontre toutefois qu'il faut réunir certaines conditions avant de pouvoir utiliser des méthodes et desinstruments indirects de gestion monétaire.

5

Ces préalables macrofinanciers sont les suivants

* un contexte macrofinancier stable;* une situation financière maîtrisée dans le secteur public, et tenable dans le long

terme;* pas de difficultés financières larvées dans le système financier; et

* une étroite coordination des politiques budgétaire et monétaire étant donné que, dans

les pays subsahariens, la situation budgétaire est un élément dominant de la gestion

monétaire.

En outre, dans les pays subsahariens, la transition exige la création de nouveaux marchés à

court terme. La régulation monétaire par des interventions indirectes suppose aussi l'existence de

structures de marché minimales. Il faut au moins un marché interbancaire et un début de marché

monétaire, et il faut que la concurrence s'exerce sur ces marchés et dans l'ensemble du système

financier.

Il est important aussi que la banque centrale jouisse d'une autonomie suffisante et dispose de

moyens institutionnels suffisants. Pour assurer efficacement la régulation monétaires avec des

méthodes et des instruments indirects, la banque centrale doit pouvoir contrôler la monnaie centrale

et agir sur la base monétaire. Elle doit donc être libre de gérer son bilan de façon à agir sur les

éléments de la base monétaire qui peuvent être contrôlés et sur les autres éléments dont les

mouvements peuvent être contrebalancés. Il faut en plus qu'elle dispose des armes juridiques et

réglementaires nécessaires et qu'elle ait les moyens de faire respecter ses directives. En ce qui

concerne le fonctionnement des marchés monétaires, la banque centrale doit avoir un système

d'information qui lui fournisse rapidement des données sur les réserves des banques et la situation

monétaire. Ses agents doivent avoir les qualifications nécessaires pour appliquer sa politique de

régulation des liquidités par leurs interventions quotidiennes sur les marchés monétaires.

Enfin, pour que ces éléments puissent jouer leur rôle dans la régulation des liquidités, le

mécanisme par lequel les modifications de la politique monétaire sont transmises à l'économie réelle

doit être en place et être clairement identifié par les autorités. Il faut aussi une programmation

monétaire efficace associée à un processus effectif de prise de décision pour soutenir et guider la

gestion indirecte de la masse monétaire.

L'adoption d'une politique monétaire basée sur des interventions essentiellement indirectes

influera de plusieurs façons sur les mécanismes de transmission. Les taux d'intérêt vont jouer un rôle

bien plus important dans la distribution du crédit (et dans l'équilibrage de l'offre et de la demande

globales de crédit). Ce changement de politique monétaire devrait accroître l'importance du jeu de

la concurrence sur les marchés des prêts et des dépôts. Le marché interbancaire et le marché des

valeurs à court terme jouent un rôle important dans ce processus compétitif. A terme, cela permettra

d'améliorer l'efficacité de l'intermédiation financière et donc de la mobilisation et l'allocation des

ressources financières; mais, dans un premier temps, la volatilité des taux d'intérêt et les risques

d'insolvabilité des banques peuvent être source de difficultés. Enfin, l'adoption d'une politique

monétaire fondée sur des méthodes et des instruments indirects peut aussi modifier de façon radicale

les liens entre les marchés domestiques et les marchés internationaux, en ce sens que les premiers

vont se trouver plus étroitement dépendants de l'orientation des seconds.

Compte tenu des délais d'action qui caractérisent la régulation monétaire indirecte, du

caractère diffus des canaux de transmission, de la nécessité d'acquérir de l'expérience dans ce mode

de gestion monétaire, et compte tenu aussi de l'importance et de la soudaineté des chocs exogènes

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et endogènes, les banques centrales devront recourir de temps à autre à des interventions directes pourassurer la stabilité macrofinancière. Il faut donc que la panoplie d'instruments dont elles disposentcomporte des moyens de contrôle directs. La pression morale est aussi un élément important.

Le problème crucial de la régulation monétaire

Les mouvements de la monnaie centrale et les variations des éléments sous-jacents des bilansdes banques centrales montrent que, dans les années 80, elles ont généralement adopté une politiquemonétaire passive, dictée par les besoins financiers et budgétaires du secteur public, lesquels étaienteux-mêmes liés au laxisme financier et au désir des pouvoirs publics d'absorber les effets des chocsendogènes et exogènes en assouplissant la politique budgétaire. Cette orientation budgétaire etmonétaire a été plus ou moins marquée et a duré plus ou moins longtemps selon les pays. Le Ghanal'a abandonnée en 1983, lorsqu'il a lancé son programme d'ajustement et de réformes financières.En général, les pays extérieurs à l'UMOA ont changé de cap plus rapidement que le groupe del'UMOA. Quoi qu'il en soit, dans les années 80, les banques centrales ont eu peu d'action sur lamonnaie centrale, la base monétaire et, en fin de compte, sur la masse monétaire.

Cette faiblesse des banques centrales est l'une des questions cruciales qui se posent dans lecadre de la gestion monétaire. Un contrôle étroit de la monnaie centrale est nécessaire pour gérerles mouvements de la masse monétaire de façon à assurer la stabilité monétaire et la stabilité des prixen cas de chocs endogènes et exogènes importants, et à amortir les effets de ces chocs. N'ayant passuffisamment de contrôle sur le stock de monnaie, les banques centrales n'ont pas les moyens de fairecorrectement face à ces chocs et à leurs effets. Divers facteurs liés au contexte budgétaire etinstitutionnel, et les insuffisances des instruments et des marchés monétaires, rendent difficile lecontrôle de la monnaie centrale.

Perspectives concernant la réforme financière

Comme l'inadaption des institutions est un élément si important de la question dans les paysétudiés comme dans la plupart des économies subsahariennes, et comme il n'est pas possible d'yremédier rapidement, il n'existe pas de recette idéale pour améliorer et réformer la gestion monétaire.Le problème consiste à déterminer comment faire pour le mieux avec les éléments qu'on peutréformer rapidement et à prendre les mesures nécessaires pour renforcer le contrôle de la monnaiecentrale et de la base monétaire. L'adoption de moyens de régulation monétaire indirects à la placedes méthodes directes n'est pas nécessairement la meilleure solution. De fait, si la situation ne s'yprête pas, on peut perdre le contrôle de la monnaie centrale et de la base monétaire.

Dans la plupart des pays étudiés et des pays subsahariens, le recours accru aux méthodes etinstruments indirects de gestion devrait constituer plutôt un objectif à moyen terme. L'expérienced'autres pays en développement en matière de réforme financière montre que cette stratégie n'ad'assez bonnes chances de réussir que lorsque certaines conditions sont remplies. Et même si cesconditions sont réunies, le chemin critique est loin d'être rectiligne ou facile. La progression se faitdans une certaine mesure par tâtonnements. C'est pourquoi il est indispensable de mettre en placeun processus approprié de prise de décision pour guider la formulation et l'application de la politiquemonétaire, avec une programmation monétaire rigoureuse et précise.

Six préalables doivent être remplis avant d'engager une réforme permettant de fonderdavantage la régulation monétaire sur des méthodes et des instruments indirects:

* la stabilité macrofinancière doit se consolider et l'inflation baisser;

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* la situation financière et budgétaire doit être viable et s'améliorer;

* le système financier ne doit pas connaître de difficultés financières marquées ou

larvées;* la banque centrale doit disposer de moyens d'action opérationnels et de moyens de

recherche suffisants pour entreprendre une programmation monétaire;

* il faut un processus de décision efficace pour la formulation et l'application de la

politique monétaire, étayé par un système intégré de gestion au sein de la banque

centrale;* les autorités monétaires et des pouvoirs publics doivent s'engager de façon

déterminée dans la voie des réformes (ce qui permettra d'assurer la coordination

nécessaire entre la banque centrale, le ministère des finances et d'autres organes

publics).

Développement des marchés financiers

L'approfondissement et la diversification des marchés financiers favorisent la mobilisation de

l'épargne intérieure. Les marchés financiers comprennent le marché monétaire, le marché obligataire

et le marché des actions, ainsi que les investisseurs institutionnels et les intermédiaires sur le marché

des valeurs. Concrètement, on distingue deux grands compartiments: le marché monétaire et le

marché des capitaux.

Le marché monétaire permet de couvrir les besoins variables de financement à court terme.

Il sert principalement les gros utilisateurs de fonds tels que l'Etat, les banques, les compagnies

d'assurances et des institutions similaires. Les instruments de ce marché comprennent en général les

titres du Trésor, les titres des organismes publics, les billets de trésorerie et les mises en pension.

Les intervenants sont les banques commerciales (qui opèrent généralement sur le marché

interbancaire), les banques d'affaires, les intermédiaires agréés, les fonds communs de placement en

instruments du marché monétaire, et la banque centrale. Le marché monétaire (y compris le marché

interbancaire) est à la base de l'exécution de la politique monétaire et il est le support d'une gestion

monétaire efficace.

Le marché des capitaux fournit des ressources longues pour le financement des moyens de

production, c'est-à-dire la création et l'expansion des entreprises. Il comprend deux compartiments.

Le premier a pour fonction d'acheminer les fonds des institutions financières directement aux

entreprises sous forme de prêts et de quasi-prêts. Le second, qui est le compartiment des valeurs

mobilières, permet aux entreprises d'obtenir des financements longs non seulement auprès des

institutions financières mais aussi du public. Il comprend le marché des émissions de titres et le

marché (secondaire) sur lequel s'échangent les titres déjà cotés.

Obstacles au développement des marchés financiers

En Afrique subsaharienne, les marchés financiers sont peu développés et les systèmes

financiers fortement centrés sur les banques. Il n'y a pas d'approfondissement ou de diversification

des marchés. Sauf au Ghana et au Zimbabwe, les marchés monétaires sont encore embryonnaires;

en dehors du Kenya, on ne note pas de développement significatif des institutions de crédit-bail, des

établissements de crédit immobilier, des mécanismes d'achat à crédit et des établissements de crédit

aux particuliers. Le compartiment du long terme reste sous-développé, avec des institutions

d'épargne contractuelle de petite taille et peu dynamiques, et des bourses des valeurs de taille

relativement modeste et inefficaces. De ce fait, les intervenants sur les marchés monétaires et

financiers tels que les courtiers et les intermédiaires agréés, les maisons d'escompte et les banques

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d'affaires ne se sont pas développés dans les pays subsahariens. Plusieurs facteurs en sont la cause.Certains sont d'ordre structurel, d'autres liés au système d'incitations, et d'autres encore auxpolitiques macroéconomiques et financières antérieures et actuelles.

Au plan structurel, le faible niveau de développement des économies africaines a freinél'expansion des marchés financiers. Par ailleurs, les économies de la région sont pour la plupart detaille très modeste, et la base des ressources est étroite, et cela se reflète dans la gamme des marchéset des instruments.

La répression financière et l'instabilité macroéconomique et macrofinancière sont desobstacles très importants. La répression financière entrave le développement des marchés financiers.L'orientation sélective ou la manipulation des financements et des paramètres monétaires induisentdes distorsions dans la mobilisation et l'allocation des ressources financières, brouillent les signauxdu marché, et entraînent en général l'éviction du secteur privé. L'adoption d'une politique rationnelledes taux d'intérêt est un préalable indispensable au développement des marchés financiers. Les tauxd'intérêt réels très faibles ou négatifs servis pendant de nombreuses années dans beaucoup de payssubsahariens et dans les pays étudiés ont masqué la rareté des capitaux.

Dans les pays subsahariens, la décennie d'instabilité macrofinancière des années 80, qui asuivi une décennie de répression financière, s'est révélée tout aussi préjudiciable au développementdes marchés financiers. L'instabilité macrofinancière et une forte inflation engendrent un degré élevéd'incertitude. Pour attirer et retenir l'épargne, il faut ajouter une prime de risque importante à larémunération de base. Mais, lorsque la prime dépasse le retour attendu sur un investissementproductif, elle réduit l'épargne et les placements financiers. L'inflation fausse les signaux du marchéet il devient difficile pour les entreprises de réagir efficacement. En outre, une forte inflation réduitla valeur réelle des actifs financiers, ce qui décourage les épargnants et les investisseurs et les inciteà préférer les actifs réels ou matériels qui, en période d'inflation, constituent une meilleure réservede valeur. Elle entraîne la désintermédiation sur les marchés financiers.

En ce qui concerne l'action des pouvoirs publics, l'absence d'un environnement porteur pourle secteur privé et les marchés financiers est un facteur majeur et déterminant.

Un environnement porteur implique notamment un système d'incitations approprié. Et cesystème d'incitations est, à son tour, un gage d'équité dans la mobilisation et la gestion des fonds.En principe, les effets de l'ensemble du système d'incitations sur l'allocation des ressources devraientêtre neutres, mais c'est rarement le cas dans la pratique. La meilleure solution, plus réaliste, consistealors à instituer un système d'incitations qui minimise les distorsions. Les principaux éléments quiinfluent sur l'allocation des ressources et qui induisent des distorsions tiennent pour l'essentiel à lapolitique fiscale et à la politique monétaire. La politique fiscale influe sur l'intérêt relatif desinstruments de placement et des titres représentatifs d'éléments d'actifs. La politique monétaireaffecte davantage les rendements respectifs des dépôts et des instruments financiers, et le choix entreles produits financiers des banques et des établissements parabancaires.

Dans la plupart des pays subsahariens et des pays étudiés, le système d'incitations reste unpatchwork de lois et de règlements disparates ou contradictoires, générateurs de distorsions dansl'allocation des ressources et dont les effets sont imprévisibles. Il y a beaucoup de distorsions dansle traitement fiscal des instruments financiers. Par exemple, dans la plupart des pays africains, lesacquéreurs d'actions sont fiscalement désavantagés à cause de pratiques telles que la double taxationdes revenus versés par les sociétés. Autre biais couramment rencontré: la déductibilité des intérêts,qui rend le financement par emprunt plus intéressant que le financement par émission d'actions. Il

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y a des distorsions similaires, qui affectent l'effet de la fiscalité sur la dette privée et la dettepublique, en ce sens que cette dernière est subventionnée de droit ou de fait et qu'elle offre desrendements effectifs plus élevés.

Les politiques monétaires et les règles prudentielles affectent surtout les avantages respectifsdes instruments de dépôt et des produits financiers des banques ou des institutions financières nonbancaires (IFNB). Mais leurs effets ne vont pas tous dans la même direction. Certains élémentsfavorisent les banques et les dépôts tandis que d'autres favorisent les IFNB et les produits financiers.Les dépôts des banques sont couverts par un dispositif explicite ou implicite d'assurance, ce qui n'estpas toujours le cas pour les IFNB et leurs instruments. Les dépôts bancaires sont assujettis à unsystème de réserves obligatoires; ce n'est pas toujours le cas pour les dépôts des IFNB etgénéralement pas le cas pour les placements sur le marché monétaire. Dans la plupart des paysétudiés, les IFNB peuvent émettre du papier avec ou sans recours, alors que les dépôts des banquesdoivent nécessairement figurer à leur bilan. Dans la pratique, les prêts bancaires doivent être assortisd'une garantie, alors qu'une partie des prêts des IFNB et les avances fournies par le marchémonétaire échappent à cette obligation. Les taux d'intérêt des banques sont généralement plafonnés;les IFNB et les placements et avances sur le marché monétaire ne le sont pas. Enfin, les normes defonds propres sont plus strictes pour les banques commerciales que pour les banques d'affaires, lesIFNB et les intermédiaires du marché. Cette dernière différence est non seulement inévitable, étantdonné le caractère fiduciaire des dépôts bancaires, mais elle est même souhaitable dans la plupart descas. On retrouve ces biais à des degrés divers dans tous les pays subsahariens.

Conditions du succès

Pour pouvoir approfondir et diversifier les marchés financiers, quelques éléments clés sontindispensables. Ils tiennent pour la plupart à la volonté politique des autorités à engager la réforme,à l'existence d'un environnement commercial et macrofinancier porteur et à l'existence d'un cadrelogistique.

L'expérience montre qu'aucune réforme visant à développer les marchés financiers n'a lamoindre chance de réussir si la volonté politique est inexistante ou chancelante. Il faut unengagement ferme des pouvoirs publics, fondé sur la connaissance approfondie des avantages quecomporte la réforme à terme, ainsi que des obstacles à surmonter et du coût politique à supporter.

Le développement des marchés financiers exige un environnement porteur. Cela supposetrois éléments clés, qui conditionnent le développement des marchés financiers:

* un dispositif d'incitations et un contexte favorables à l'entreprise et au développementdu secteur privé;

* un environnement macrofinancier stable entretenu par des politiquesmacroéconomiques stables, une inflation faible et des taux d'intérêt flexibles;

* au niveau national, un effort maximum de formation aux tâches de gestion et auxtechniques financières, et l'adoption de méthodes de comptabilité et d'auditappropriées, et de pratiques adéquates pour la diffusion des informations financières.

Pour réussir, la réforme financière doit conduire à une concurrence saine entre les secteurspublic et privé pour l'obtention des maigres ressources financières disponibles. Les gouvernementsdoivent en particulier accepter de supprimer les biais fiscaux qui favorisent le secteur public.

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Toutefois, si bien conçue que soit une réforme visant à développer les marchés financiers,elle risque fort d'être détournée de son but ou de s'enliser si sa mise en oeuvre n'est pas soutenuepar des décisions courageuses et énergiques bénéficiant d'un soutien politique et technique suffisant.Il faut aussi des gestionnaires financiers compétents, hautement qualifiés, capables de suivre,d'évaluer et de réorienter méthodiquement la réforme.

Méthodes d'approche pour l'approfondissement des systèmes financiers

Les stratégies de développement du marché financier suivent deux schémas: la solutionévolutive ou la solution synergique. La démarche évolutive consiste à laisser les marchés financiersse développer avec l'économie et, pour les autorités, à intervenir après coup, principalement pouraméliorer et modifier les lois et les règlements lorsque des distorsions ou des obstacles majeursapparaissent, ou lorsque le marché atteint un nouveau stade de développement qui appelle de tellesinterventions. Avec cette démarche, le processus d'approfondissement et de développement dusystème financier est mû essentiellement par le marché dans un cadre juridique, réglementaire etprudentiel adaptable.

La démarche synergique consiste à mettre en place un dispositif juridique, réglementaire etprudentiel qui favorise et, si possible, accélère le développement des marchés financiers en créant desmécanismes, des institutions et des instruments à cette fin.

L'expérience montre que, pour les pays subsahariens, la stratégie synergique convientdavantage pour trois raisons. Premièrement, les forces du marché ne sont pas assez puissantes poursusciter le développement de marchés financiers et un système d'incitations neutre n'est pas suffisantpour atteindre le but recherché. Il faut une promotion active et des incitations positives.Deuxièmement, le rapidité du développement des marchés financiers dépend fondamentalement desmoyens dont dispose le pays concerné pour renforcer ses structures institutionnelles. Troisièmement,la démarche synergique permet d'utiliser le cadre et les mécanismes institutionnels les plus efficaceset d'adopter une technologie adaptée aux conditions locales et au niveau de développement.

Une fois que le contexte macrofinancier commence à se stabiliser, une politique synergiquevisant à approfondir et à diversifier le système financier doit répondre à six questions. Premièrement,sur quel compartiment du marché faut-il centrer le développement? Deuxièmement, quelles méthodesfaut-il adopter pour renforcer les institutions? Troisièmement, quel est le meilleur moyen de créerde nouveaux marchés et de nouveaux instruments financiers? Quatrièmement, comment assurer laliquidité de ces instruments? Cinquièmement, comment faut-il organiser les flux d'information et ladiffusion des informations financières? Sixièmement, quelles sortes d'incitations financières faut-ilprévoir, le cas échéant, et sur quelles bases?

Ordre des priorités

Pour l'Afrique subsaharienne et les pays étudiés, la réponse à la première question dépenden bonne partie de la situation macrofinancière. Si un pays a un long passé de stabilité, qui fait queles anticipations inflationnistes sont faibles et qu'il existe un sentiment de stabilité et de continuitéchez les agents économiques et les investisseurs, peu importe que le processus de développement desmarchés financiers soit mis en route dans tel ou tel compartiment. Les caractéristiques du pays, sesstructures institutionnelles et les circonstances seront les facteurs déterminants. Par contre, dans unpays où l'environnement macrofinancier vient tout juste qe se stabiliser et où les anticipations sontencore instables, il paraît préférable de commencer par le compartiment du court terme, et celaessentiellement pour deux raisons. Premièrement, les agents économiques et les investisseurs, les

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prêteurs et les emprunteurs seront davantage disposés à engager ou à utiliser des fonds à un horizon

de court terme; deuxièmement, les marchés monétaires renforcent la gestion monétaire, et une gestion

monétaire efficace assure la stabilité macrofinancière. A mesure que la stabilité augmente, les

échéances s'allongeront naturellement.

Comment renforcer les institutions

Pour renforcer le compartiment du long terme, il faut une stratégie progressive. En gros, cela

consiste à mettre d'abord en place un cadre juridique, réglementaire et prudentiel approprié, qui

permettra d'étayer et de faciliter les fonctions du marché émergent, puis à promouvoir les institutions

et à leur donner un point d'ancrage. L'étape suivante consistera à renforcer encore ce cadre, à

l'adapter en fonction des progrès réalisés et à préparer le stade de développement suivant. Cette

séquence est alors répétée.

Diversification des instruments

Dans les systèmes financiers étroits, le principal instrument financier utilisé par les agents

économiques est le prêt par intermédiation des banques. La diversification des instruments financiers

implique la création d'autres instruments à court et à long terme, tels que les acceptations bancaires,

les certificats de dépôt, les bons, les obligations et autres titres, notamment les actions. Il faut en

particulier développer le financement des récoltes sous forme d'effets à court terme auto-

amortissables. Il faudrait aussi créer des effets de commerce et des acceptations bancaires basées sur

des garanties coopératives ou « mutualistes », entre autres, pour établir un lien entre les institutions

financières semi-formelles et les institutions financières formelles.

L'allongement des échéances des instruments financiers passe souvent par l'allongement des

échéances des instruments de la dette publique. Comme les échéances plus longues impliquent un

risque plus élevé, en particulier dans des contextes macrofinanciers prédisposés à l'instabilité et à

l'inflation, la dette publique, qui est en principe sans risque, atténue dans une certaine mesure ce

risque lié à l'échéance. En outre, l'existence d'un mécanisme permettant d'assurer la liquidité de ces

instruments à plus long terme, à condition qu'ils aient un rendement positif, est un facteur qui

contribue largement à stimuler la demande de titres longs. Le crédit-bail et le crédit immobilier se

sont aussi révélés de bonnes sources d'instruments de financement à long terme étant donné la

structure particulière des échéances de ces opérations.

Diversification des institutions

Pour développer les marchés financiers, il faut promouvoir les institutions financières qui

effectuent des transactions sur des titres d'actifs et de passifs à court et à long terme ou qui

s'occupent des financements par émission d'actions. Il faut envisager de créer des maisons

d'escompte parce qu'elle peuvent: servir de base à une gestion monétaire efficace; faire fonctionner

un marché interbancaire fondé sur des garanties (en particulier lorsqu'il n'y a pas de confiance entre

les banques); abriter les marchés monétaires; introduire de nouveaux mécanismes et instruments

financiers; étendre progressivement leurs activités aux opérations des banques d'affaires; et constituer

une pépinière de talents et de compétences dans le domaine de la gestion financière et des opérations

des marchés financiers.

Pour accroître l'offre de ressources pour le financement du logement, il vaut mieux éviter de

procéder par décision administrative et prendre plutôt des mesures en vue d'encourager les dépôts

individuels auprès des institutions de crédit immobilier et d'autres institutions d'épargne pour les

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particuliers. Le développement du crédit-bail soulève un certain nombre de problèmes juridiques,comptables et fiscaux. Les questions juridiques comprennent la protection du titre de propriété surles biens loués, la responsabilité de l'entretien, la garantie en faveur du propriétaire, les restrictionsà l'utilisation des biens, la création de sûretés et autres privilèges, l'assurance, la location, les défautsde paiement et le recouvrement des biens. Il faudra un certain temps pour développer les activités decapital-risque.

La stratégie visant à développer les institutions d'épargne contractuelle repose sur troiséléments. Premièrement, la demande d'épargne contractuelle est fonction croissante du revenu;deuxièmement, elle est fonction décroissante de son prix; troisièmement, il y a une corrélationpositive entre le développement financier global d'un pays et la capacité ou la volonté des individusà conclure des contrats d'épargne contractuelle. Il faut donc que les pays rationalisent la fiscalité del'assurance, notamment celle de l'assurance vie, afin de stimuler l'épargne financière.

Circulation de l'information

La collecte et la diffusion d'informations financières sont indispensables au fonctionnementdes marchés financiers. Dans les pays subsahariens, elles devraient être organisées autour de troisaxes. Premièrement, dans les pays anglophones, il faut commencer à partir des archives desentreprises publiques. Deuxièmement, dans presque tous les pays subsahariens, la banque centralestocke des données sur la qualité de la signature des entreprises qui empruntent, afin de suivre cellesqui sont trop endettées et leur solvabilité. Certaines de ces données pourraient être diffusées. Enfin,les cabinets d'audit ont un double rôle à jouer. Ils devraient aider les jeunes entreprises et les PMEassez développées pour rejoindre le secteur formel à organiser leur comptabilité et à dresser des bilanset des comptes de résultats jugés acceptables par les institutions financières. Il faudrait aussi qu'ilsaident les entreprises qui envisagent l'introduction en bourse à établir et diffuser les données et leséléments d'information nécessaires.

Stratégie

La stratégie à mettre en oeuvre pour développer les marchés financiers dans les payssubsahariens doit reposer sur deux axes. Il faudrait, premièrement, s'attacher à développer lesmarchés monétaires et à créer les fonctions et former les spécialistes nécessaires, et s'efforcer ensuitede transférer certaines de ces fonctions et compétences aux marchés des titres et des capitaux enformation. Deuxièmement, il faudrait promouvoir progressivement la création d'institutions quicontribueront à former et à développer des marchés de titres et de capitaux. La stratégie devraitviser, dans un premier temps, à créer des maisons de courtage et des intermédiaires agréés et à lesaider à s'orienter vers des opérations de plus en plus complexes en mettant en place un cadrejuridique et réglementaire et un dispositif de surveillance synergiques et évolutifs.

La phase de création des institutions devrait commencer par la promotion des placementsprivés pour continuer par les sociétés d'investissement et les fonds communs de placement. En cequi concerne l'ordre séquentiel, les placements privés, les sociétés d'investissement et les fondscommuns de placement n'ont pas besoin d'une bourse pour fonctionner, mais une bourse facilite lesfonctionnement des fonds communs de placement de plusieurs façons, en particulier pour l'évaluationdes parts achetées ou vendues.

L'étape suivante consiste à promouvoir entre les courtiers et les intermédiaires agréés lacréation d'un marché de gré à gré flexible en mettant en place un dispositif juridique, réglementaireet prudentiel approprié. Un certain degré d'autosurveillance doit être délégué à l'association des

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courtiers et intermédiaires afin qu'ils s'initient au fonctionnement de mécanismes et d'institutions

autonomes plus officiels. Les opérations du marché de gré à gré conduiront à la création de

mécanismes de transaction plus formels, qui pourront alors être intégrés à la bourse.

Augmenter l'offre de titres

Un effort majeur doit être fait pour accroître l'offre de titres. Il faudrait assouplir les

règlements qui limitent les catégories de titres qui peuvent être émis et envisager des mesures fiscales

temporaires pour promouvoir l'appel public à l'épargne; les dépenses afférentes aux émissions

publiques pourraient bénéficier d'un abattement fiscal. Enfin, il faudrait autoriser les sociétés à

émettre de nouvelles actions au prix du marché.

Augmenter la demande de titres

La demande de titres devrait réagir positivement à la suppression des biais fiscaux qui

pénalisent les actions et les obligations. Toutefois, l'atténuation de ces distorsions et la mise en place

d'incitations fiscales ne donneront de résultats que si le système fiscal lui-même est respecté, puisque

aucune incitation ne peut faire concurrence à la fraude fiscale. Une autre façon d'accroître la

demande de titres est de permettre aux institutions d'épargne contractuelle d'en acquérir. Enfin, une

des conditions fondamentales pour stimuler la demande de titres est l'existence d'un marché

secondaire actif ou de mécanismes qui assurent la liquidité des titres émis. Il est donc nécessaire de

créer des mécanismes pour faciliter les transactions lorsqu'il n'existe pas de marché secondaire

formel, ou de revitaliser ces marchés là où ils existent.

Améliorer le statut des intermédiaires

Dans le cadre de la stratégie décrite ci-dessus, il faudra peut-être, à un stade ultérieur du

développement des marchés financiers, améliorer le statut des courtiers et agents de change pour en

faire des intermédiaires à plein titre. Malgré le risque de voir les étrangers dominer le marché, il

faudrait inciter les opérateurs étrangers à fournir ce genre de services. La concurrence étrangère,

même si elle se limite éventuellement à quelques maisons de courtage, pourrait donner vigueur et

légitimité au marché et y apporter de nouvelles compétences.

Mécanismes de transactions du marché secondaire

Le grand problème, ici, est de choisir entre deux types de marché: un marché régi par les

ordres d'achat et de vente ou un marché régi par les prix. Pour les marchés émergents, et en

particulier pour ceux des pays subsahariens, il vaut peut-être mieux opter pour la deuxième solution

à cause du faible volume des transactions - dans ce type de marché, le coût de l'intermédiation est

réduit. En outre, les risques du marché sont bien plus faibles pour les courtiers que pour les

intermédiaires agréés. Les courtiers n'ont donc pas besoin de disposer d'un capital important; de ce

fait, il est plus facile de développer cette catégorie d'opérateurs.

Enfin, il faut veiller à renforcer et développer les mécanismes de compensation et de

règlement. Dans presque tous les pays subsahariens, les systèmes de compensation ne sont pas en

mesure de faire face à une augmentation importante du volume des transactions. Chaque fois que

cela est possible, il faudrait créer un système central de dépôts et généraliser la pratique du paiement

à la livraison.

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Questions relatives aux institutions

Lorsque le volume des transactions le justifie et que le moment est venu de créer une boursedes valeurs, celle-ci peut être soit un organisme à capitaux publics administré par l'Etat, soit uneassociation libre ou une société contrôlée et administrée par ses membres. A première vue, unebourse privée serait probablement plus propice à la création d'un marché secondaire actif, puisqueles membres d'une association privée sont plus disposés à développer et à promouvoir un marché desvaleurs que les fonctionnaires. Mais, étant donné le manque de développement de l'infrastructurefinancière dans les pays subsahariens et l'absence quasi totale, dans la plupart des pays étudiés, desociétés de courtage qui pourraient devenir actionnaires de la nouvelle bourse, une bourse publiquepourrait constituer une solution temporaire en attendant qu'un réseau efficace d'intermédiairesfinanciers se développe.

Enfin, il faut faire très attention à la surveillance, puisque le développement d'un marchésecondaire est étroitement lié à cette question. La dynamique d'un marché en développement seramieux servie par une stratégie institutionnelle concentrant aux mains d'une seule entité les fonctionsde surveillance, de contrôle et de promotion. La fragmentation des pouvoirs s'est révélée nuisibleà la fois aux objectifs de développement et au degré d'efficacité nécessaire pour corriger toutedéviation indésirable par rapport aux normes de performance établies d'un marché. Pour assurer uneplus grande efficacité dans l'application des lois et règlements, les organes de surveillance doiventêtre dotés d'une large autonomie dans la hiérarchie des administrations publiques.

Circuits financiers informels et semi-formels

Les circuits financiers informels couvrent les opérations de toutes les entités licites mais nonréglementées, telles que les associations d'épargne et de crédit (à fonds tournants ou non), commeles tontines, les njangis et les susus en Afrique de l'Ouest et les chilembas en Afrique de l'Est, ainsique les prêteurs sur gages, les encaisseurs de fonds et autres prestataires de services financiers auxparticuliers. Leur caractéristique principale est d'être en dehors du champ d'action juridique, fiscal,réglementaire et prudentiel des autorités monétaires et financières. Une classification élémentaireutile consiste à distinguer, d'un côté, le système informel autonome spontané, qui comprend lesassociations de type tontine, les prêteurs à gage et d'autres mécanismes similaires qui existentindépendamment de tout contrôle public du secteur formel et, d'un autre côté, les mécanismesinformels qui se créent pour combler des vides du système financier formel ou contourner larépression financière à laquelle est soumis le secteur formel.

On ne dispose pas de statistiques globales sur le champ d'action et l'importance relative descircuits financiers informels et semi-formels dans les pays subsahariens, mais l'enquête par sondagequi a été effectuée et les quelques données anecdotiques dont on dispose donnent à croire qu'ilsoccupent une place bien plus importante dans le secteur financier que dans d'autres régions endéveloppement.

Certes, les circuits financiers informels et semi-formels comportent des inconvénientsintrinsèques à divers égards: économies d'échelle, transformation des échéances, transfert spatial del'épargne, prédominance des transactions en espèces, gamme des échéances des instruments et desopérations, et très faible rôle de l'intermédiation. En fait, on ne peut remédier à ces problèmesqu'avec un système formel adéquat et efficace, ce qui suppose en premier lieu des mécanismeségalement efficaces pour intégrer progressivement ces activités au secteur formel.

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Les possibilités du système au plan de la collecte de l'épargne des particuliers et au plan de

la décentralisation du crédit sont déterminées par son rôle et la façon même dont il fonctionne. Le

fait qu'il traite l'épargne des particuliers est manifeste en ce que sens que, d'une manière générale,

les sommes moyennes épargnées sont très modestes et les soldes moyens des comptes sont

généralement inférieurs au minimum exigé par les banques commerciales. Les renseignements dont

on dispose confirment les aspects généraux suivants du secteur financier informel et semi-formel dans

les pays subsahariens:

* Le secteur informel est beaucoup plus étendu et varié que le secteur formel et,

exception faite des financements à long terme, il assure la plupart des services

financiers fournis au secteur rural.

* Il existe des systèmes collectifs d'épargne et de crédit informels spontanés, bien

établis et efficaces dans pratiquement tous les pays subsahariens (sauf peut-être à

Madagascar); ils sont fondés sur le volontarisme, l'autonomie, les faibles coûts de

transaction et d'information, la commodité, la souplesse, la confiance et les garanties

intangibles (souvent une promesse orale).

* Le secteur informel assure essentiellement la mobilisation de dépôts et la garde des

fonds; mais, pour la distribution du crédit, il est basé sur les avantages que

constituent l'information et les faibles coûts de transaction, qui constituent aussi une

forte incitation pour les petits épargnants malgré les taux d'intérêt élevés prélevés sur

les sommes empruntées. En fait, les institutions qui offrent à la fois des services de

dépôt et de crédit ont une performance qui est sensiblement meilleure que celles qui

n'acceptent que les dépôts.

* L'épargne mobilisée par les banques rurales, les comptes d'épargne postaux et les

compagnies d'assurances est généralement préemptée par l'Etat.

* Le secteur financier semi-formel reproduit le biais du secteur formel en faveur des

villes, en ce sens qu'il draine l'épargne rurale pour alimenter la distribution du crédit

en milieu urbain.

* Paradoxalement, malgré les avantages évidents des circuits financiers informels et

semi-formels, « dans les pays subsahariens, tout le monde les condamne, sauf pour

ce qui est des coopératives et mutuelles de crédit agréées », ce qui montre bien les

difficultés de l'activité financière informelle en Afrique. L'attitude des pouvoirs

publics devra changer radicalement avant que des politiques constructives puissent

être mises en place.

Les banques centrales et les circuits financiers informels et semi-formels

Dans les pays subsahariens comme dans d'autres régions en développement, ce qui fait

manifestement défaut, c'est une structure institutionnelle centrale chargée de surveiller et de

promouvoir les circuits financiers semi-formels et de favoriser la création de liens viables avec le

secteur formel. Cette situation tient à un amalgame curieux de négligence bienveillante, d'hostilité

et de préjugés, parce que le secteur informel est considéré (à tort) comme associé à l'économie

illicite, ou à l'économie souterraine, et donc comme hors du champ d'action légitime des autorités

chargées de la réglementation et du contrôle.

16

Il est impératif que les banques centrales de la région subsaharienne placent haut dans l'ordredes priorités la création d'unités spéciales bien organisées et dotées d'un personnel qualifié pourétudier, surveiller, promouvoir et refinancer le secteur financier semi-formel. Ces unités devronttravailler en étroite collaboration avec la commission de contrôle et le conseil du crédit de la banquecentrale, ainsi qu'avec les ministères de l'agriculture et les coopératives. Dans les pays africainsmembres de la Banque centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO), elles devrontnécessairement être installées dans les agences nationales des pays respectifs.

La surveillance et la supervision des circuits semi-formels sont des fonctions légitimes dansla mesure où une expansion incontrôlée du crédit distribué par les coopératives comporte des risques,comme on a pu le voir en Inde. Mais il est aussi important, sinon plus, que la banque centraleadopte une attitude positive et constructive vis-à-vis du secteur semi-formel dans le but de définir etde faciliter les opérations et les transactions de ce secteur, mais tout autant afin d'encourager lacréation de liens fondés sur les lois du marché avec le secteur formel, en s'appuyant sur unetechnologie financière intermédiaire et un cadre juridique approprié répondant aux principes suivants:* Promotion d'unités collectives d'emprunt et de prêt ayant des liens avec les banquescommerciales, comme ceux que l'on établit actuellement entre les banques officielleset les stokvels en Afrique du Sud.

* Création d'un panel de courtiers de garantie, choisis, par exemple, parmi lesmembres des tontines, rémunérés sur la base salaire plus commission (comme lescompradores des banques commerciales de l'Asie du Sud-Est et les stokvels enAfrique du Sud); le panel serait chargé d'évaluer et de garantir les prêts accordés parles banques aux tontines. Dans cette optique, on pourrait traiter les tontines, lesencaisseurs de fonds et autres institutions et agents du même type comme des entitéshabilitées à emprunter en offrant une garantie de crédit collective. Cette formule estactuellement à l'essai en Afrique du Sud.

* Offre de services de réescompte et de refinancement régis par la loi de l'offre et dela demande, par l'intermédiaire de la banque centrale, pour les billets à ordre etautres titres de créances émis par le secteur financier semi-formel; ils pourraient êtresubordonnés à la présentation d'une garantie fournie par une banque commerciale,un courtier agréé ou un garant sérieux.

* Ces services de réescompte et de refinancement devraient s'étendre aussi auxorganisations centrales des mutuelles et des coopératives. Cela suppose que labanque centrale adopte des procédures d'inspection et de surveillance pour le secteursemi-formel.

Programme d'études à effectuer

Pour faciliter la mise en oeuvre du programme d'action décrit ci-dessus, les études suivantespourraient être envisagées:

* Le cadre juridique et réglementaire applicable aux circuits financiers informels etsemi-formels, de préférence dans le cadre d'un examen global de la législationfinancière et bancaire.

17

* Le rôle positif de la banque centrale vis-à-vis du secteur financier informel et semi-

formel et les possibilités de coopération entre banques centrales.

* Les questions actuarielles et les questions d'organisation dans la promotion de

l'assurance vie à petite échelle.

* La nature et l'importance du biais du système financier en faveur des villes, et les

mesures correctives possibles.

* Les possibilités de liaisons basées sur les lois du marché entre les secteurs informel,

semi-formel et formel, et les mesures possibles pour faciliter le passage du secteur

informel/semi-formel au secteur formel.

* L'évaluation des besoins d'assistance technique pour les secteurs informel et semi-

formel.

* L'élaboration d'enquêtes de comportement et d'enquêtes d'investigation.

* Les paiements à titre de soutien financier et les systèmes d'envois de fonds (services

de virement, par exemple).

18

1. CADRE MACROECONOMIQUE ET FINANCIER

Considérations générales

Cette étude examine et compare la situation et la performance des systèmes financiers deIl pays subsahariens répartis en deux groupes: les pays de l'Union monétaire ouest-africaine(UMOA) et les pays qui n'en font pas partie. L'étude comprend quatre grandes sections. Les deuxpremiers chapitres dressent un tableau d'ensemble de la performance macroéconomique et de lasituation de l'épargne et de l'investissement des 11 pays dans les années 80 et le début des années 90.Les troisième et quatrième chapitres donnent une description générale des structures des systèmesfinanciers des 11 pays étudiés. Les trois chapitres suivants analysent divers aspects des problèmesde régulation monétaire. C'est ainsi que le Chapitre 5 présente une analyse générale des différentesméthodes de régulation monétaire et il décrit en particulier les avantages et les inconvénients desinstruments de contrôle directs et indirects. Le Chapitre 6 fait le point sur les expériences des paysétudiés en matière de régulation monétaire et il examine en particulier les problèmes que pose au planpratique le contrôle de la monnaie centrale. Le Chapitre 7 formule diverses suggestions pourréformer des méthodes actuelles afin d'établir un contrôle plus étroit sur la masse monétaire comptetenu des contraintes d'ordre pratique qui s'imposent à la plupart des pays de l'étude. Enfin, ledernier chapitre considère divers aspects du problème de l'approfondissement et de la diversificationdes systèmes financiers. Le résumé analytique contient un programme d'action.

Introduction

Etroits, peu développés et peu diversifiés, les systèmes financiers formels des payssubsahariens portent la marque d'une décennie de dégradation de la situation économique, d'instabilitémacrofinancière, de déséquilibres budgétaires et de difficultés financières. Les pays de la région sontincapables de mobiliser et d'allouer efficacement les ressources financières, et en particulierd'encourager l'épargne intérieure. En outre, la faiblesse du cadre juridique, réglementaire etprudentiel de l'intermédiation financière et les déficiences institutionnelles encouragent les systèmesde financement informels.

Environnement macroéconomique

L'Afrique subsaharienne (Namibie et Afrique du Sud non comprises) compte 47 paysreprésentant une superficie de 23.000 kilomètres carrés et une population d'environ 500 millionsd'habitants (1991). Malgré leur grande diversité sur les plans linguistique, religieux, ethnique etmode de gouvernement, presque tous les pays de la région ont connu la même évolution économiqueet rencontré les mêmes difficultés.

Après l'indépendance, la plupart des pays subsahariens ont opté pour un mode dedéveloppement qui supposait une intervention massive de l'Etat dans l'économie. Cette politique s'esttraduite par des incitations génératrices de distorsions, la répression financière, un secteur privé tenuen lisière et un endettement interne et externe très important.

L'histoire économique du continent peut en gros se subdiviser en trois périodes: la période1960-70, pendant laquelle la croissance économique a été plus rapide que la croissancedémographique; la période 1973-80, marquée par un ralentissement de la croissance économique etdans bien des cas un recul du revenu par habitant; enfin, la période 1981-90, avec la stagnation ou

19

la contraction de la plupart des économies, et l'introduction de programmes de stabilisation et

d'ajustement. La dégradation économique des années 80 a été due non seulement aux effets pervers

des stratégies de développement antérieures, mais aussi à une série de chocs exogènes (conditions

climatiques défavorables, dégradation continue des termes de l'échange, hausse des taux d'intérêt

internationaux, envolée des cours du pétrole, etc.) et endogènes (guerres civiles et déficits budgétaires

insupportables, etc.). Il y a eu aussi un choc occulte. La principale activité économique de la région

est l'agriculture, qui fait vivre plus de 70 % de la population. Mais, entre 1975 et 1990, la

population a augmenté plus vite que la production alimentaire, phénomène qui en soi est un choc

endogène permanent. De plus, dans les années 80, le secteur industriel a stagné ou reculé dans la

plupart des pays, ce qui a encore aggravé leur situation économique.

Comme, dans la plupart des pays d'Afrique, plus de 50 % des exportations portent sur un

ou deux produits primaires, leur économie est sensible aux variations des termes de l'échange. Les

termes de l'échange de la région considérée globalement se sont dégradés dans les années 80 - de

4,5 % par an entre 1980 et 1985, puis de 1,1 % par an entre 1986 et 1990. Le volume des

exportations a aussi baissé, à cause d'un certain nombre de facteurs: les contrôle directs de l'Etat

sur les prix à la production des principales cultures d'exportation, les effets indirects de la

surévaluation des monnaies et les sécheresses.

Sous les effets conjugués de la dégradation des termes de l'échange et de la baisse des

exportations, les emprunts intérieurs et extérieurs ont sensiblement augmenté dans tous les pays

subsahariens. La dette extérieure de la région est passée de 6 milliards de dollars environ en 1970

à près de 174 milliards de dollars en 1991, l'essentiel de l'augmentation intervenant dans les années

70. En 1991, elle représentait 111 % du produit national brut (PNB) de la région. C'est beaucoup

si on la compare à celle des autres régions en développement - 40,8 %, par exemple, pour

l'Amérique latine. La dette extérieure par habitant est également élevée - 995 dollars pour l'Afrique

(avec un revenu par habitant de 340 dollars), contre 350 dollars pour l'Amérique latine (avec un

revenu par habitant de 2.180 dollars).

L'investissement brut a culminé à 20 % environ du produit intérieur brut (PIB) en Afrique

subsaharienne au milieu des années 70 pour baisser ensuite (Figure 1.1). Les raisons en sont la

dégradation continue des termes de l'échange et la baisse du revenu réel, l'augmentation des déficits

publics et la baisse de l'épargne intérieure du secteur public, la constante érosion de l'épargne

intérieure privée, et la diminution des emprunts extérieurs dans les années 80.

Les apports de capitaux privés vers la région ont également diminué à la fin des années 70

et au début des années 80, en grande partie à cause de la méfiance des investisseurs, de la répression

financières et de l'absence de marchés financiers. De 794 millions de dollars en 1980,

l'investissement étranger est tombé à 530 millions de dollars en 1985 et, en 1990, les sorties nettes

de capitaux ont atteint 18 millions de dollars.

20

Figure 1.1 Epargne et investissement dans les régions en développement, 1965 à 1987(en pourcentage du PNB)

E 1965-73Epargne intérieure brute (E) Investissement intérieur brut (I) 1974842

5 - 19t* 7

Afrique subsaharienne L = 2.0

-2.1

Asie de l'Est r/4 ./% ' , , -0.5-0.4':.`--i1.8

'7>' -2.2Asie du Sud

-4.0

Europe, - .4Moyen-orient et .- 15

Afrique du Nord -1.4

Amérique latine et I /Caraïbes

30 20 0 200

Note: L'épargne et l'investissment sont mesurés en prix courants.Source: Banque mondiale, Rapport sur le développement dans le monde 1989, New York:Oxford University Press, 1989.

21

Caractéristiques des systèmes financiers africains

Par rapport à d'autres régions en développement (en particulier, l'Asie du Sud, l'Amérique

latine et l'Asie de l'Est), les systèmes financiers des pays subsahariens présentent quelques traits

distinctifs. Les systèmes africains sont moins profonds et plus étroits. Dans la plupart des pays

africains, il y a une forte concentration dans le secteur bancaire, et peu de concurrence

intrasectorielle. En outre, les banques et les institutions financières non bancaires (qui sont

relativement rares) ont peu de fonds propres, et sont donc fortement endettées. Enfin, les systèmes

sont fragmentés, et les institutions et mécanismes financiers semi-formels et informels sont

particulièrement importants. Les causes générales de ces faiblesses sont les suivantes

* Le faible niveau de développement des économies africaines

* Le faible revenu des ménages et de la plupart des agents économiques

* Le manque de cadre juridique, réglementaire et prudentiel

* L'instabilité de l'environnement macrofinancier et le manque de continuité dans les

politiques macroéconomiques* La faiblesse de la gestion monétaire

* Le long passé de répression financière et d'ingérence de l'Etat dans le système

financier* L'extrême rareté des cadres techniques et des gestionnaires spécialisés dans la finance.

Depuis la fin des années 80, de plus en plus de pays africains ont entrepris des programmes

de stabilisation et d'ajustement structurel pour corriger les déséquilibres de leur économie et jeter les

bases d'une croissance auto-entretenue. En 1993, 30 des 45 pays de la région avaient mis en oeuvre

des programmes de stabilisation et d'ajustement pour stimuler la croissance et les exportations.

Presque tous ces programmes comportent des mesures destinées à réformer la gestion monétaire et

financière, à restructurer un secteur bancaire malade, et à approfondir les systèmes financiers. Leur

objectif essentiel est d'améliorer l'efficacité de la mobilisation et de l'allocation des ressources

financières et, en particulier, d'accroître l'épargne intérieure.

22

2. ENVIRONNEMENTMACROECONOMIQUE ET BUDGETAIRE

Ce chapitre analyse l'environnement macroéconomique et macrofinancier de 11 payssubsahariens - le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d'Ivoire, le Ghana, le Kenya, Madagascar, leMali, le Niger, l'Ouganda, le Sénégal et le Togo - qui se répartissent en deux groupes. Le premiercomprend les pays qui, n'étant pas membres de l'Union monétaire ouest-africaine (UMOA), ont unebanque centrale et une monnaie propres, à savoir le Ghana, le Kenya, Madagascar et l'Ouganda. Lesecond est constitué des pays membres de l'UMOA, à savoir le Bénin, le Burkina Faso, la Côted'Ivoire, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo, qui ont une banque centrale commune, la Banquecentrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest (BCEAO), et une monnaie commune, le franc de laCommunauté financière africaine (franc CFA).

Nonobstant cette catégorisation, ces pays ont de nombreux traits communs. En 1991, lerevenu par habitant (PNB) de neuf des onze pays étudiés variait de 160 dollars pour l'Ouganda à410 dollars pour le Togo. Seuls deux pays avaient un revenu par habitant plus élevé: la Côted'Ivoire (690 dollars) et le Sénégal (720 dollars). Partout, l'agriculture est l'activité dominante, etde loin la principale source d'emplois. Dans neuf pays, la contribution de l'agriculture au PIB varieentre 32 et 49 %. Le Sénégal est le seul pays en deçà de cette fourchette (21 %) et l'Ouganda, leseul en delà (66 %). Dans tous les pays, les recettes d'exportation dépendent d'un petit nombre deproduits de base. Les principales cultures d'exportation sont le cacao, le café, le coton, le thé et lesépices. En outre, la Côte d'ivoire et le Ghana exportent du bois d'oeuvre. Plusieurs pays exportentde l'or, le Niger exporte de l'uranium et le Togo des phosphates. L'industrie contribue pour unefaible part à la formation du PIB. La part des services dans le PIB est, en revanche, comparable àcelle de l'agriculture, et le secteur des services comprend de nombreuses activités informelles.

Tous ces pays ont en commun certaines particularités qui conditionnent leur performanceéconomique. Premièrement, la base de leurs ressources est restreinte. Deuxièmement, leur principalsecteur économique, l'agriculture, est à la merci des aléas climatiques, car la plupart des cultures sontdes cultures pluviales. Il est impossible de prévoir la production vivrière d'une année à l'autre, etl'autosuffisance alimentaire est précaire. Troisièmement, leurs exportations sont peu diversifiées.Elles portent pour l'essentiel sur un ou deux produits de base agricoles ou minéraux, et tous les paysdoivent accepter les prix des marchés internationaux. Quatrièmement, le niveau de développementsocial et économique est bas. Cinquièmement, pendant de longues années, ces pays ont suivi despolitiques macroéconomiques, budgétaires et financières inadaptées. Toutes ces caractéristiques seconjuguent pour rendre les économies de ces pays vulnérables aux chocs exogènes et endogènes.

Performance économique globale

Les années 80 ont été difficiles pour ces pays; elles ont été marquées par la dégradationcontinue de la situation économique, une détérioration importante des termes de l'échange(Tableau 2.1), des politiques économiques erronées et la baisse de l'investissement. Dans la premièremoitié de la décennie, la plupart des pays étudiés ont souffert de sécheresses et, dans beaucoup depays, les conflits internes, les remous politiques, le passage au pluripartisme ont pesé sur l'activitééconomique. En outre, l'environnement macroéconomique et la conjoncture internationale ont étédifficiles. A partir de 1982-83, les termes de l'échange ont enregistré une amélioration continue pouratteindre un point haut (dans de nombreux pays) en 1985-86, mais ils se sont brutalement détériorés

23

par la suite. Pendant quelques années, cela a occulté la grave dégradation de la situation économique

et l'urgente nécessité d'un resserrement de la politique budgétaire et monétaire.

Tableau 2.1 Indicateurs macroéconomiques, 1981-90 (pourcentage)

Croissance PNB Croissance Inflation Termes de

Groupe/pays démo- par habitant PNB moyenne l'échange

graphique 1991 (US$) 1980-91 1986-* 1981-90 1986-* 1981-85 1986-90 1981-90

1980-90

UMOABénin 3,2 380,0 2,1 -0,2 1,2 2,7 17,9 -12,5 3,7

Burkina Faso 2,6 350,0 4,0 2,1 3,0 5,5 2,5 -16,3 -14,3

Côte d'Ivoire 4,1 690,0 0,3 -1,2 -1,6 2,0 17,5 -17,5 -0,3

Mali 2,5 280,0 2,5 4,2 1,4 2,8 5,9 2,8 8,8

Niger 3,4 290,0 -0,9 1,6 0,7 3,2 2,2 -36,0 -34,5

Sénégal 3,0 720,0 2,9 3,3 2,7 6,0 -10,0 9,4 -0,2

Togo 3,5 410,0 1,8 3,1 2,8 4,9 -14,0 -0,5 -14,3

Non pondéré 3,2 446,0 1,8 1,7 1,4 3,9 3,1 -10,1 -7,3

Pondéré 3,4 554,0 1,4 1,0 0,6 3,5 6,7 -11,2 -5,6

NON UMOAGhana 3,4 400,0 3,1 5,4 40,9 34,1 -2,5 -34,2 -35,9

Madagascar 3,9 340,0 4,1 5,2 8,9 9,5 12,6 -17,2 -6,8

Kenya 2,4 160,0 5,9 4.5 80,3 106,8 17,0 -16,8 0,3

Ouganda 2,9 210,0 0,5 3,2 17,1 16,1 35,9 -8,2 24,9

Non pondéré 3,2 277,0 3,4 4,6 36,8 41,6 15,8 -19,1 -4,4

Pondéré 3,4 299,0 3,5 4,8 33,7 37,9 24,7 -19,5 -6,6

LES 11 PAYS 2,4 2,8

Non pondérés 3,2 384,0 2,3 2,8 14,3 17,6 7,7 -13,4 -6,2

Pondérés 3,4 435,0 15,0 15,7 9,3 -14,9 -6,9

Afriquesubsaharienne 3,2 (339,0) 1,8 2,2

(45 pays)

* Données les plus récentes

Source: Banque mondiale, Tableaux économiques par pays 1991, Trends in Developing Economies 1991, et Atlas de la

Banque mondiale 1991, Washington; African Development Indicators, Programme des Nations Unies pour le

développement (PNUD), New York; et estimations des services de la Banque mondiale.

Entre 1980 et 1991, le PIB réel des 11 pays étudiés a augmenté au rythme moyen de 2,3 %

l'an, soit plus rapidement que l'ensemble de la région subsaharienne, où le taux de croissance du PIB

réel n'a été que de 1,8 % environ. Mais, dans les 11 pays, le taux de croissance réel a été inférieur

à l'accroissement de la population, laquelle a augmenté en moyenne de 3,2 % par an, plus rapidement

que la production agricole (évaluée par la valeur ajoutée de l'agriculture), qui n'a progressé que de

2,1 % par an. Ces chiffres indiquent que le revenu par habitant a baissé dans les années 80 et la

production agricole par habitant plus encore. D'une manière générale, la baisse de la part de

l'agriculture dans le PIB a été en grande partie contrebalancée par l'expansion des services, dans le

secteur public en particulier.

Dans la seconde moitié des années 70 et au début des années 80, la plupart des 11 pays ont

mené une politique de croissance fondée sur l'expansion et la diversification du secteur public. Mais

leurs politiques budgétaires et d'emprunt expansionnistes ont conduit à des déséquilibres intérieur et

extérieur insoutenables. Les termes de l'échange, favorables à ce moment-là, ont masqué les effets

24

pernicieux de cette stratégie, retardant l'heure du bilan. Ce n'est qu'après 1986, lorsque les termesde l'échange ont commencé à se dégrader durablement, que l'ampleur des déséquilibres budgétaireet extérieur est apparue au grand jour. Privés par ailleurs de la possibilité d'emprunter aux conditionsdu marché (ou à des conditions proches de celles du marché), les pays étudiés ont dû, pour résorberles déficits et jeter les bases d'un retour à la croissance, appliquer un programme de stabilisation etd'ajustement. C'est la longue dégradation des termes de l'échange dans la seconde moitié desannées 80 qui a convaincu les autorités de l'absolue nécessité d'adopter des programmes d'ajustementrigoureux.

Ce schéma général s'applique en gros à tous les pays, les différences de l'un à l'autre étantpour l'essentiel une question de calendrier. L'Ouganda fait toutefois exception à la règle. Il a connuune longue période de troubles civils, qui a duré jusqu'au début des années 80. La reconstructiona commencé véritablement autour de 1986, et la croissance s'est accélérée immédiatement de sorteque l'Ouganda a pu combler en partie son retard sur les autres pays de son groupe.

Les pays non membres de l'UMOA (Ghana, Kenya, Madagascar et Ouganda) se sont engagésdans une politique de stabilisation et d'ajustement avant la plupart des pays de l'Union. Le Ghanaa lancé son Programme de redressement économique en 1983. Au milieu des années 80, le Kenyaet Madagascar avaient mené à terme leur premier programme de stabilisation. Leur taux decroissance réel s'est accéléré dans la seconde moitié des années 80 (comme en Ouganda), périodependant laquelle il a atteint une moyenne de 4,6 % (contre 2,9 % dans la première moitié). Lerevenu par habitant a recommencé à augmenter, mais cette amélioration s'est accompagnée d'uneforte inflation due à un excès de liquidités généré par la politique antérieure de monétisation desdéficits. De plus, les programmes de stabilisation ont été perturbés par des recours massifs à lacréation monétaire pour financer des baisses inattendues des recettes publiques. C'est en Ougandaque la flambée des prix a été la plus forte avec une moyenne de 80,3 % dans la première moitié desannées 80 et de 106,8 % dans la seconde moitié. Au Ghana, l'inflation a été plus forte dans lapremière moitié de la décennie (40,9 %) que dans la seconde (34,1 %), les programmes destabilisation et d'ajustement ayant permis de réduire progressivement les déséquilibresmacroéconomiques et budgétaires. Le taux d'inflation a continué à baisser pour retomber autour de15 % à la fin de 1992. Après s'être améliorés temporairement dans la première moitié des années80, les termes de l'échange de ces pays se sont brutalement dégradés (de 19,5 %) dans la secondemoitié de la décennie.

La plupart des pays de l'UMOA ont lancé leurs programmes de stabilisation et d'ajustementdans les années 80 aussi, mais plus tard que les pays non membres de l'Union. Leur croissanceréelle a légèrement fléchi, passant de 1,9 % l'an dans la première moitié des années 80 à 1,7 % dansla seconde moitié. Plusieurs facteurs se sont conjugués pour retarder la mise en place de leursprogrammes de stabilisation et d'ajustement, notamment les accords monétaires de l'UMOA, qui onttempéré les politiques expansionnistes, la convertibilité du franc CFA et le soutien budgétaireimportant fourni par des sources extérieures. Leur taux moyen d'inflation était plus faible que celuides pays non membres de l'UMOA, mais il était en progression - 0,6 % pour l'ensemble des années80, contre 3,5 % pour la seconde moitié de la décennie. Les termes de l'échange ont suivi la mêmeévolution dans les deux groupes, mais avec des fluctuations moins marquées pour les pays del'UMOA, où ils se sont améliorés dans la première moitié des années 80 pour se dégrader dans laseconde moitié.

25

Epargne intérieure

De 1981 à 1990, le taux d'épargne des pays étudiés a été nettement plus faible que celui de

la région considérée globalement, lequel est déjà bien inférieur à celui des autres régions en

développement. Durant la décennie, l'épargne intérieure brute s'est située à 7,2 % du PIB et

l'investissement intérieur brut à 15,7 % (contre des taux respectifs de 12,5 % et 17 % pour

l'ensemble des pays subsahariens). Rapportée au PIB, l'épargne intérieure brute de la région a fléchi

entre la première et la deuxième moitié des années 80 (elle a été ramenée de 12,9 % à 12,1 %), alors

que l'évolution était inverse dans les pays étudiés, où elle a progressé de 6,6 % à 8,2 %

(Tableau 2.2).

L'épargne intérieure est affectée par la faiblesse des revenus et de la croissance, la

désépargne du secteur public, l'instabilité macrofinancière et la répression financière, les faiblesses

institutionnelles et le manque de marchés et d'instruments financiers, et les difficultés financières.

Les différence entre la région et les pays étudiés tiennent plus à l'intensité et à l'importance des

contraintes qu'à des différences dans la nature des contraintes.

Dans les pays étudiés, plusieurs phénomènes sont plus intenses et plus généralisés

l'instabilité macrofinancière, l'inflation, les déséquilibres budgétaires et les difficultés financières.

Finances du secteur public

Pendant les années 80, la situation des finances publiques dans tous les pays étudiés (sauf au

Ghana) a été mauvaise, avec des déséquilibres budgétaires insoutenables à long terme. Les déficits

budgétaires ont suivi l'évolution des termes de l'échange qui, après avoir atteint un plancher au début

des années 80, ont atteint un point haut en 1985-86 pour se dégrader ensuite brutalement. Beaucoup

de pays, en particulier ceux de l'UMOA, n'ont pas pris les mesures financières et monétaires

nécessaires pour s'ajuster à cette évolution.

Cinq facteurs expliquent cette absence de réaction. Premièrement, les mauvais choix

d'orientation des années 70 avaient débouché sur des déséquilibres budgétaires. Deuxièmement, le

produit des taxes sur les transactions internationales, source importante de recettes fiscales, était érodé

par la détérioration des termes de l'échange. Troisièmement, les années 80 ont été marquées dans

la plupart des pays considérés par une dégradation des structures institutionnelles et une mauvaise

gestion des affaires publiques, et en particulier par le laxisme budgétaire. Ils étaient donc mal

préparés et mal équipés pour prendre rapidement des mesures appropriées pour faire face à la

détérioration brutale des termes de l'échange. Quatrièmement, la plupart des pays ont d'abord

cherché à amortir le choc de cette détérioration en augmentant les dépenses publiques à un moment

où les recettes diminuaient et où il était de plus en plus difficile d'emprunter à l'étranger. Les

déficits se sont donc creusés. Cinquièmement, lorsqu'il a par la suite fallu prendre des mesures de

stabilisation budgétaire, de nombreuses catégories de dépenses se sont révélées peu compressibles,

compte tenu du niveau déjà bas des services fournis, et il n'a pas été possible de les revoir à la baisse

en temps voulu pour compenser la diminution des recettes publiques.

26

Tableau 2.2 Epargne brute intérieure et investissement brut intérieur, 1981-90(pourcentage du PIB)

1981-85 1986-90 1981-90

Groupe/pays Pondéré Non podéré Pondéré Non pondéré Pondéré Non porndéré

Epargne Investis- Epargne Investis- Epargne Investis- Epargne Investis- Epargne Investis- Epargne Investis-sement sement sement sement sement sementUMOABénin 1,8 17,8 4,4 13,8 3,1 15,8Burkina Faso -0,5 20,4 6,2 21,6 1,2 21,0Côte d'ivoire 21,6 19,0 16,3 11,8 18,9 15,4Mali -4,4 16,9 6,5 24,6 10,4 20,8Niger 0,5 13,4 4,2 9,8 4,6 11,6Sénégal -1,5 11,3 6,7 11,7 2,6 11,5Togo 20,2 25,7 11,9 21,7 16,0 23,7

Moyenne 9,4 17,2 6,0 17,8 10,5 14,3 8,0 16,4 10,3 15,8 6,9 17,1NON UMOAGhana 5,0 5,6 5,1 11,9 5,1 8,8Kenya 20,5 23,4 19,6 23,9 20,0 23,5Madagascar 1,4 9,1 6,6 12,3 4,0 10,8Ouganda 3,7 8,3 2.9 11,5 3,3 9,9Moyenne 10,4 13,7 7,7 11,6 10,6 16,6 8,6 14,9 10,2 15,2 8,1 13,2Les Il pays 9,5 15,6 6,6 15,4 10,5 15,4 8,2 15,9 10,2 15,5 7,2 15,7

Source: Banque mondiale, Tableaux économiques par pays 1992; et estimations des services de la Banque mondiale.

Par convention, le déficit public désigne le déficit de l'administration centrale (Tableau 2.3),mais cette mesure sous-estime généralement le déficit véritable du secteur public. Elle ne prend pasen compte le déficit quasi budgétaire, défini comme le montant total des pertes des institutionsfinancières publiques, y compris celles de la banque centrale. Comme le financement des déficitsquasi budgétaires (par recours à l'emprunt ou par création monétaire) a une importance particulièrepour la gestion de la masse monétaire et des liquidités, on a les évalués pour les pays étudiés. Pourles pays non membres de l'UMOA, on a estimé ce déficit à 4 % environ du PIB pour Madagascar(Le Hourerou et Sierral, 1992) et à 3,5 % environ pour le Ghana (Isalm et Wetzel, 1991). Il y a lieude penser que la Banque d'Ouganda a également accusé des pertes. Le déficit quasi budgétaire dugroupe des pays extérieurs à l'UMOA est égal à au moins 1,8 % du PIB global pour la période 1981-90. Il ne semble pas y avoir eu de déficits quasi budgétaires dans les pays de l'UMOA.

Dans les 11 pays considérés globalement, le déficit moyen de l'administration centrale pourla période 1981-90 s'est situé en moyenne autour de 7 % du PIB, chiffre nettement en deçà de lamoyenne de 8,9 % des 45 pays de la région. Mais la situation est très différente entre les deuxgroupes de pays. Dans les pays non membres de l'UMOA, le déficit est inférieur à la moyenne etil diminue; dans le groupe de l'UMOA, il est supérieur à la moyenne et il augmente. Pourquoi?

Premièrement, la plupart des pays extérieurs à l'UMOA ont entrepris des programmes destabilisation financière et d'ajustement budgétaire plus tôt que les pays de l'Union. Grâce à quoi, leursituation budgétaire s'est notablement redressée dans la seconde moitié des années 80.Deuxièmement, les modes de financement des déficits des deux groupes sont très différents du faitque les approches et les choix d'orientation en matière de gestion monétaire sont différents. Lesmodes de financement ont influé à leur tour sur le niveau des déficits et les résultats des programmes

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de stabilisation. Ces différences tiennent principalement aux possibilités d'accès aux financementsextérieurs, à l'existence de déficits quasi budgétaires, à l'importance des droits de seigneuriage et desrecettes fiscales, et à la part de ces différents moyens de financement dans le financement total.

Du fait des accords monétaires de l'UMOA et en particulier de la convertibilité intégrale dufranc CFA, et de l'aide budgétaire permanente et importante de la France, les pays de l'UMOA onteu un accès relativement facile aux financements extérieurs pendant toutes les années 80. Les paysextérieurs à l'UMOA, par contre, ont financé une partie plus importante de leur déficit budgétairepar création monétaire parce que leurs possibilités d'accès aux financements extérieurs étaient plusrestreintes et plus irrégulières et que leurs marchés financiers étaient trop étroits. Environ 70 % deleur déficit a été couvert par des financements internes, contre 20 % à peu près pour les pays del'UMOA (Tableau 2.3). Si l'on inclut les déficits quasi budgétaires, le déficit des pays extérieurs àl'UMOA (en proportion du PIB) s'alourdit de 1,8 point de pourcentage. Les financements internesaugmentent dans les mêmes proportions, ce qui porte la part des financements internes dans le totaldes financements à 80 %.

Tableau 2.3 Indicateurs du déficit budgétaire, 1981-90 (pourcentage du PIB)

Pondéré Non-pondéré |

Catégorie 1981-90 1981-85 1986-90 1981-90 1981-85 1986-90

Pays UMOADéficit global -8,8 -7,4 -9,2 -7,6 -6,9 -7,7Financement net 8,8 7,4 9,2 7,6 6,9 6,1Extérieur net 5,8 4,6 6,6 5,1 4,2 4,7

programmé 4,8 4,6 4,7 4,8 4,2 1,4exceptionnel 1,0 0,0 1,9 2,6 0,0 0,6

Intérieur net 1,5 1,7 1,2 1,2 1,6 1,2Arriérés 1,2 0,6 1,5 1,0 0,5 -0,2Seigneuriage 0,3 0,5 -0,1 0,3 0,6Pays hors UMOADéficit global -7,3 -8,3 -6,3 -6,9 -8,2 -5,8Financement net 7,3 8,3 6,3 6,9 8,2 5,8Extérieur net 1,1 0,9 1,3 1,0 1,2 0,7

Domestique net 2,6 3,8 1,4 2,5 3,8 1,3Seigneuriage 1,8 2,0 1,6 1,6 1,6 1,8Déficit quasi fiscal 1,8 1,6 2,0 1,8 1,6 2,0

Note: Les financements extérieurs comprennent les subventions de l'étranger et les emprunts extérieurs nets.Source: Données et estimations des services de la Banque mondiale et du FMI..

Selon les estimations disponibles, environ 80 % des déficits quasi budgétaires des banquescentrales des pays extérieurs à l'UMOA ont été comptabilisés en perte dans des comptes deréévaluation et 20 % ont été monétisés. Dans le même temps, 80 % environ du déficit« conventionnel » étaient monétisés et 20 % financés par l'emprunt d'une manière non inflationniste.Globalement, cela représente une création de monnaie très importante: en fait, 2,5 % du PIB enmoyenne pour la période 1981-90. Dans la mesure où cette monétisation a entraîné un gonflementde la masse monétaire qui dépassait le niveau des encaisses monétaires que les agents économiquesétaient disposés à détenir, elle a provoqué de l'inflation et donc une dépréciation de la monnaienationale. Les taux d'inflation plus élevés des pays extérieurs à l'UMOA s'expliquent en grandepartie par la monétisation des déficits budgétaires et quasi budgétaires.

28

L'inflation et ses conséquences ont généré des droits de seigneuriage (recettes que procure àl'Etat le fait d'imprimer de la monnaie). La création monétaire est une source importante de recettesdans beaucoup de pays en développement, y compris dans la majorité des pays subsahariens. Dansles pays extérieurs à l'UMOA, les recettes procurées par le seigneuriage sont évaluées à 1,8 %environ du PIB pour la période 1981-90. Elles ont réduit d'autant la nécessité de recourir à dessources explicites et quasi budgétaires pour financer le déficit. Il faut donc les ajouter et aux déficitsglobaux et au financement de ces déficits. Elles portent à 85 % la part des financements internesdans le financement du déficit.

Les pays de l'UMOA ont couvert 72 % de leur déficit par des financements externes. Selonles données d'information disponibles, il n'y avait pas de déficits quasi budgétaires dans les pays dece groupe - les accords monétaires de l'Union restreignent la monétisation des déficits. De plus,la masse monétaire excédentaire se dilue à l'étranger du fait de la convertibilité du franc CFA.L'inflation a donc été bien moins forte dans le groupe de l'UMOA que dans l'autre groupe(Tableau 2.1). La faiblesse de l'inflation, ajoutée au fait qu'il n'y a pas de réserves obligatoires àla BCEAO, signifie que les recettes de seigneuriage ont été bien moins importantes. Avec une margede manoeuvre très restreinte en matière de création monétaire et n'en tirant que des droits deseigneuriage faibles, les pays membres de l'UMOA ont accumulé des arriérés domestiques importants- 2 % environ de leur PIB. Les arriérés à l'égard de l'extérieur étaient du même ordre. Etantdonné la convertibilité du franc CFA, ces arriérés étaient dus à l'insuffisance des ressourcesbudgétaires plutôt qu'à l'insuffisance de devises. Logiquement, il faut donc les ajouter aux arriérésdomestiques.

Effets des chocs exogènes et des chocs endogènes.

Un trait essentiel des économies étudiées est leur vulnérabilité aux chocs exogènes etendogènes (Figure 2.1). Cette vulnérabilité s'explique en partie par le fait que l'avantage comparatifde ces économies - l'exportation d'un petit nombre de produits de base agricoles et minéraux -implique un degré d'ouverture plus grand. En pourcentage du PIB pour le période 1981-90, lasomme des exportations et des importations (une mesure du degré d'ouverture) varie de 28 % auGhana à 88 % en Côte d'Ivoire, avec un chiffre médian de 59 % pour le Kenya. En outre, leséconornies de tous les pays étudiés restent essentiellement agricoles, ce qui les met à la merci desaléas climatiques. Comme la plus grande partie de leurs recettes en devises provient de l'exportationde produits agricoles, la détérioration importante et prolongée des termes de l'échange peut êtreassimilée à un choc permanent.

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Figure 2.1: Indicateurs des chocs exogènes et endogènes

Indices des termes de l'échange, 1970-88 Taux d'intérét mondiaux, 1961-91

200--1

16

1 C C S 8 2~~~~~~~~~~~4 -180~~~~~~~~~~~~~~~1

70 75 SC 8S sa 61 6; 71 7S a 85 si

Note: pondérés par les PIB respectifs.ineatolsSource: Banque mnondiale, Tableaux économiques par pays, 1991.50ource : FMI, Statistiques financières irrawae

Indices de la production vivrière, 1970-90 Indices de la production vivrière par habitaLnt, 1961-90140-_1__

130 0 10

n.. ,i I,e.

80 - I i l i î i l î l î l l l l l 1 H l l i

70 es 70 75 80 85 9a 6t es 70 73 8a 85 90

Note Pondérés par les PIB respectifs. Note Pondérés par la taille de la populationSouScc Données de la Banque mondiale. So,rcer FMI, Statistique financcres internat . onales

hors UMOA

.................... UMOA 30

Autre cause importante de vulnérabilité: ces économies sont mal armées pour amortir leschocs et s'y adapter. Les chocs défavorables sont souvent financés en partie par des tirages sur lesréserves de change. Ces avoirs constituent une protection contre les chocs imprévus qui, autrement,exigeraient un rapide ajustement à la baisse de la consommation. Le faible ratio des réserves dechange par rapport au PIB et le découvert fréquent du compte d'opérations des pays de l'UMOAréduisent la capacité de ces pays à amortir l'ajustement aux chocs. De même, comme il n'y a pasde marché financier profond et bien rodé, les producteurs, les entreprises publiques et l'Etat ont dumal à obtenir des prêts dans les moments difficiles. Et, comme la crise de la dette a fermé l'accèsaux marchés financiers internationaux, il leur est difficile de financer le déficit de leur balance despaiements courant après un choc défavorable.

Les chocs exogènes et endogènes tels que la dégradation des termes de l'échange ou lesvariations de la production vivrière affectent la balance des paiements et les réserves de change. Unedégradation des termes de l'échange, par exemple, déstabilise directement la balance des paiementscourants. Les chocs exogènes et endogènes influent aussi sur l'équilibre budgétaire puisqu'ils peuventréduire ou augmenter directement le produit des taxes directes et indirectes. Ainsi, une baisse descours mondiaux d'un produit d'exportation, comme le café ou le cacao, entraîne ipso facto une baissedes taxes à l'exportation. Une récolte insuffisante peut obliger à des importations qu'il faudrafinancer. Les variations des termes de l'échange ont un impact immédiat sur la position de changede la banque centrale, des banques commerciales et d'autres institutions financières ainsi que sur lebudget. C'est principalement par ces deux courroies de transmission que ces impacts se répercutentsur le système monétaire et financier.

Les recherches empiriques sur les effets des chocs exogènes et endogènes et la situationbudgétaire et financière des pays étudiés montrent qu'il existe un lien significatif entre les chocsexogènes et endogènes et le seigneuriage (défini comme incluant l'augmentation du stock de monnaiecentrale et la taxe d'inflation; Connolly et Popiel, 1993). Ce constat implique que les autoritéscherchent souvent à compenser les effets des chocs par des politiques budgétaires et monétairesaccommodantes, qui génèrent l'inflation et donc des recettes de seigneuriage. Par exemple, uneaugmentation de la production vivrière conduit à une croissance moindre des recettes de seigneuriage.Cette conclusion est conforme au raisonnement selon lequel une hausse de la production agricoleentraîne une augmentation du produit des taxes sur la production, les exportations et les revenus tirésde la production alimentaire. De ce fait, I'Etat a moins besoin de recourir aux financements de labanque centrale lorsque la production vivrière augmente. Une variation des termes de l'échange peutaugmenter ou non les droits de seigneuriage. Celui-ci augmentera si la dégradation des termes del'échange entraîne un alourdissement du déficit et si ce déficit est financé par la banque centrale. Sila baisse des réserves de change qui en découle n'est pas contrebalancée par le financement du déficit,le seigneuriage diminuera. C'est dans les pays extérieurs à l'UMOA que cette relation entre chocsexogènes et endogènes et seigneuriage apparaît le mieux.

31

3. IMPORTANCE DES CIRCUITS FINANCIERS

Dans les années 80, les systèmes financiers des pays étudiés ne se sont pratiquement pas

approfondis. Certains se sont même contractés. Il y a à cela un certain nombre de causes. La

stagnation économique et le manque d'infrastructures financières adéquates ont freiné la

financiérisation de l'économie. L'instabilité macrofinancière, l'inflation et les difficultés financières

ont conjugué leurs effets pour entraîner une désintermédiation relativement importante dans certains

des pays étudiés et une perte de confiance dans le système financier formel. Les pays étudiés qui,

comme le Ghana, avaient engagé une réforme financière au début des années 80 ont connu un début

de réintermédiation vers la fin de la décennie.

Facteurs de développement du système financier et monétaire

Dans les pays en développement, la profondeur du système financier dépend de quatre types

de facteurs: les facteurs macroéconomiques, les facteurs institutionnels, les facteurs monétaires et

les facteurs financiers. La financiérisation et l'augmentation de l'épargne sont deux facettes d'un

même phénomène. Le recours plus important aux instruments financiers portant intérêt, qui dénote

une augmentation de l'épargne financière domestique, entraîne (et nécessite) un approfondissement

du système financier puisque cela implique des marchés plus sophistiqués et plus diversifiés, un

éventail plus large d'instruments financiers et des infrastructures institutionnelles plus développées.

L'observation des faits montre à l'évidence qu'il existe une relation entre le degré de

financiérisation des pays en développement et le revenu par habitant 3i, le niveau des transactions de

l'économie, le degré de développement des infrastructures financières, le taux de rentabilité des actifs

financiers et la politique du taux de change (voir Singh, 1992; Bhattacharyay, 1988; et Craig, 1990).

L'expérience montre aussi qu'en période de forte inflation les encaisses monétaires diminuent en

valeur réelle. Une forte inflation entraîne généralement la fuite des actifs financiers domestiques, qui

se replient sur les actifs financiers étrangers et les actifs réels. Les ratios M2/PIB et M3/PIB donnent

une estimation approchée du degré de financiérisation 4/.

Le développement des systèmes financiers s'effectue pour l'essentiel avec l'élargissement de

la gamme des instruments financiers portant intérêt, et avec le développement et la diversification des

infrastructures et des marchés financiers. En règle générale, à mesure que les systèmes financiers

et les économies se développent et que le revenu par habitant augmente, l'utilisation de la monnaie

diminue. La relation évoquée plus haut entre le revenu par habitant - considéré comme une variable

représentative de la richesse ou du niveau de développement - et le degré de financiérisation montre

3/ L'expérience montre que, dans les pays en développement, une augmentation de 1 % du

revenu par habitant s'accompagne d'un relèvement de 1,5 % environ des indicateurs de

financiérisation.

4/ M2 se définit généralement comme Ml (monnaie détenue par le public + dépôts à vue) +

les dépôts à terme et les comptes d'épargne. M3 est égal à M2 + certificats de dépôt à court terme

et instruments financiers similaires.

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que l'expansion du système financier formel participe du développement. La relation de causalitéjoue bien sûr dans les deux sens. Le développement implique l'accumulation de richesses et larichesse peut être de plus en plus détenue sous forme d'actifs financiers. Et l'amélioration de larégulation des flux de ressources financières dans une économie peut aboutir à une meilleure sélectiondes investissements et une intermédiation financière plus efficace, et entraîner de ce fait uneaccélération de la croissance et une plus grande richesse.

Obstacles à l'approfondissement des systèmes rinanciers dans les pays étudiés

Déficiences dans l'infrastructure financière. Des déficiences graves dans les infrastructuresfinancières des pays étudiés expliquent en grande partie leur m anque de développement. Uneinfrastructure financière forte et diversifiée favorise l'approfondissement monétaire et financier. Desactivités économiques diversifiées et soutenues, un revenu par habitant élevé, une forte propensionà épargner de la part du secteur public, des entreprises et des ménages, et des rendements réels élevésdes actifs financiers sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes de l'approfondissementfinancier. Faute d'infrastructure financière adéquate pour soutenir l'intermédiation financière, il n'yaura pas d'approfondissement financier. Si des pays comme la Chine, l'Inde ou le Pakistan, qui ontun niveau de revenu similaire à ceux des pays étudiés, ont un système financier plus profond, c'estsurtout parce qu'ils sont dotés d'une infrastructure financière plus solide et plus développée, et enparticulier qu'ils ont les technologies appropriées et les ressources humaines nécessaires.

En matière d'intermédiation, une infrastructure solide suppose un cadre juridique,réglementaire et prudentiel adéquat; des institutions financières solides, en termes de solvabilité etde liquidité; des structures institutionnelles diversifiées; des flux d'informations financières suffisants(notammnent des informations comptables basées sur des normes uniformes et appropriées), intégrésdans l'activité financière globale; et, enfin, l'existence de techniques appropriées et de ressourceshumaines qualifiées. Aucun de ces éléments n'est vraiment présent dans les pays étudiés. De plus,les systèmes judiciaires sont faibles et inefficaces, et les moyens mis en place pour faire appliquerla loi sont inefficaces.

Faiblesse du cadre juridique et réglementaire. Dans aucun des pays étudiés, le cadre juridique,réglementaire et prudentiel n'avait la solidité, la cohérence et la souplesse nécessaires pour supporterles turbulences d'un environnement macrofinancier en mutation, ce qui a entravé la financiérisation.Certains pays ont entrepris de réformer leurs lois et règlements à la fin des années 80, mais desproblèmes subsistent, et le processus de réforme devrait être accéléré et amplifié. Dans la plupartdes pays, le droit des contrats est dépassé et rendu inopérant par de multiples révisions partielles; etil est difficile de le faire appliquer. Concrètement, les lois qui régissent le recouvrement des prêtset la constitution de sûretés sont obsolètes et leur application prend du temps. La législation relativeau fonctionnement de la banque centrale et du secteur bancaire était désuète pendant la plus grandepartie des années 80 et plusieurs pays prévoyaient de la réviser à la fin de la décennie. Aucun despays étudiés n'a de législation satisfaisante pour les services financiers. Pendant la plus grande partiedes années 80, les dispositifs de surveillance prudentielle étaient insuffisants dans presque tous lescas sous le double rapport de la couverture et de l'application des règlements. Tous les pays étudiésont besoin de se doter d'une nouvelle législation pour couvrir les activités financières nouvelles ouen mutation. Le crédit-bail, par exemple, est une technique financière bien adaptée à l'Afrique, maisil suppose un cadre juridique, réglementaire et prudentiel dont aucun des pays étudiés ne disposeencore. En outre, tous les agents économiques doivent pouvoir obtenir l'application du droit descontrats à un coût raisonnable (frais de justice et autres).

33

Il en va de même pour les règles et la surveillance prudentielles. Dans le groupe des paysextérieurs à l'UMOA, le Ghana a grandement renforcé ce dispositif et il a doté sa banque centraledes moyens nécessaires pour lui permettre de surveiller les institutions financières et faire appliquerses recommandations. Au Kenya, les moyens de surveillance de la banque centrale ont ététechniquement renforcés, mais ses recommandations sont encore loin d'être suivies d'effet.Madagascar a encore peu fait pour renforcer les moyens de surveillance de sa banque centrale. Cen'est que récemment que l'Ouganda a lancé un programme pour renforcer et développer les moyensde surveillance de sa banque centrale. Dans ce domaine aussi, il faudrait de nouvelles règles etprocédures de surveillance pour tenir compte des changements profonds ou des innovations dans lesactivités financières. C'est particulièrement vrai pour le secteur de l'assurance.

La situation est comparable dans les pays membres de l' UMOA. Pendant la plus grande partiedes années 80, le cadre juridique, réglementaire et prudentiel était obsolète. C'est pourquoi unenouvelle Loi bancaire régionale, commune aux sept pays membres de l'Union, a été élaborée en 1989et est entrée en vigueur en 1990. Une loi régionale est actuellement en chantier pour promouvoir lesbanques mutualistes, qui ne sont pas encore formellement reconnues. Une nouvelle réglementationcommune aux 14 pays membres de la zone franc a été élaborée pour les compagnies d'assurances;elle devait entrer en vigueur en 1993. Les règles et la surveillance prudentielles ont aussi étérenforcées récemment. De nouvelles règles prudentielles pour le secteur bancaire ont été adoptéesau niveau de l'UMOA; elles ont pris effet en octobre 1991. L'UMOA a créé une Commissionbancaire pour contrôler l'application des nouvelles règles prudentielles et surveiller les institutionsfinancières de la région. Organisme régional distinct de la banque centrale régionale, elle estégalement chargée de délivrer et de retirer les agréments. En tant qu'institution régionale, elle estmoins exposée aux ingérences politiques et peut agir plus efficacement. Mais il reste de sérieuxproblèmes à régler pour faire appliquer le droit des contrats de façon efficace et ouvrir à tous lesagents économiques l'accès à la justice à un coût raisonnable.

Problèmes généralisés de solvabilité et de liquidité. Dans les années 80, il y a eu dans presque tousles pays étudiés une désintermédiation marquée, due à divers facteurs: perte de confiance dans lesystème financier formel, inflation, dévaluation de la monnaie (dans les pays extérieurs à l'UMOA),accumulation des arriérés domestiques par le secteur public (dans les pays de l'UMOA) et défaillancesdes banques. Cette situation a amené le public à retirer les avoirs déposés dans les banques et lesinstitutions financières pour les convertir en liquidités ou acquérir des devises ou des actifs réels.

Tous les pays étudiés ont souffert de difficultés financières plus ou moins généralisées(Chapitre 5). Le phénomène a connu sa forme la plus extrême au Bénin, où toutes les banques ontfermé leurs portes. Le Togo, en revanche, a été le plus épargné. Dans l'ensemble, les difficultésfinancière ont profondément affecté les systèmes financiers de tous les pays étudiés et grandemententravé l'intermédiation financière et l'approfondissement du secteur financier.

La plupart des progranmmes d'ajustement des pays étudiés comportaient des mesures derestructuration du système financier. Cette restructuration se poursuit dans la plupart des pays; maismême dans ceux où elle vient de s'achever, les banques restent fragiles et hésitent à assumer lesrisques que comporte le crédit aux entreprises productives. La confiance dans le secteur financierformel ne revient que lentement.

Manque de diversification des structures institutionnelles. Les systèmes financiers de tous les paysétudiés se caractérisent par un manque de diversification. Le secteur bancaire y occupe une placeprépondérante. Le Kenya fait exception à la règle. Dans le groupe de l'UMOA, la Côte d'Ivoireavait le système le plus diversifié, mais des pans importants ont disparu dans les années 80, lorsque

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le système a été aux prises avec d'importantes difficultés financières. Dans tous les pays considérés,la structure du système financier est déséquilibrée, en ce sens qu'elle couvre surtout les zonesurbaines, les régions rurales n'étant pas servies ou insuffisamment servies.

Insuffisance de l'information financière. La croissance du système financier et de l'économie engénéral dépend de la qualité et du développement du système comptable. La qualité de lacomptabilité varie d'un groupe de pays à l'autre et d'un pays à l'autre (Nations Unies, 1991). Mais,même dans les pays où la comptabilité est à son meilleur niveau, elle présente des insuffisancessérieuses dans des domaines tels que le cadre juridique et réglementaire du pays considéré; la qualité,l'uniformité et l'application des normes; l'offre de comptables qualifiés et d'aides comptables; et lesystème d'enseignement et de formation.

Dans la plupart des pays extérieurs à l'UMOA, les lois qui régissent la comptabilité sontobsolètes. Sur les quatre pays de ce groupe, seuls le Ghana et le Kenya ont des organes chargés defixer les normes comptables. Bien qu'appartenant à une union monétaire régionale, les pays del'UMOA ont des cadres juridiques et réglementaires disparates et souvent dépassés. Mais leur plancomptable est articulé sur les comptes nationaux. Ce plan comptable est quelque peu dépassé et tropcomplexe pour les petites et moyennes entreprises, car il est essentiellement conçu pour les grandessociétés du secteur formel.

La diffusion des informations financières n'en est qu'à ses débuts dans les pays étudiés.Certains d'entre eux ont un système centralisé d'information sur la distribution du crédit bancaire,qui est géré par la banque centrale ou une institution spécialisée. Mais ce sont des renseignementsinternes au secteur bancaire et ils ne sont pas divulgués. Dans les pays de l'UMOA, la BCEAO doiten principe centraliser les informations sur les entreprises au niveau régional, mais le système n'estpas encore opérationnel. Dans les deux groupes de pays, les registres du commerce ont desinformations financières très utiles dans leurs dossiers, mais la plupart de ces organes manquent decrédits et de personnel et n'ont pas les moyens d'exploiter et diffuser les informations qu'ilsdétiennent.

Pénurie de personnel qualifié. Tous les pays étudiés manquent cruellement d'agents qualifiés pourla conduite des opérations financières. Il faudrait des filières de formation de haute qualité auxtechniques financières, dispensant en particulier une formation pratique à trois niveaux: la gestionfinancière, les opérations financières complexes et la formation bancaire de base. La formationbancaire de base est assurée sur le tas par certaines banques internationales et par les institutsbancaires. Le Kenya a récemment créé un institut bancaire. Le Ghana a entrepris de le faire. Il n'ya pas de centre de formation opérationnel à Madagascar et en Ouganda. En dehors de la formationsur le tas organisée par les banques internationales, les pays de l'UMOA offrent deux types deformation financés par des dons. Dans les sept pays concernés, la formation de base est organiséeau niveau national par des associations professionnelles du secteur bancaire, qui délivrent desdiplômes nationaux. La gestion financière et les opérations financières complexes sont enseignéesau niveau régional par l'institut bancaire de la banque centrale. Mais il reste beaucoup à faire dansce domaine et le temps presse.

Le secteur fnancier informel. Les systèmes financiers informels sont importants dans les payssubsahariens et pour les deux groupes de pays étudiés. Mais les institutions et mécanismes informelssont loin d'être des intermédiaires solides. Ils émettent rarement des instruments financiers portantintérêt et, par leur nature même, ils ne favorisent pas la financiérisation. Par la place même qu'ilsoccupent dans les économies des pays étudiés, ils constituent un important obstacle au développementde l'intermédiation financière et par conséquent à l'approfondissement du système financier.

35

Monétisation et financiérisation dans les pays étudiés

L'observation des faits montre que, dans les pays étudiés comme dans la plupart des pays

africains, la monnaie est non seulement un moyen de paiement, mais qu'elle est aussi thésaurisée

malgré l'inflation. Cela s'explique par plusieurs raisons. Les insuffisances de l'infrastructure

financière en sont une. Les établissements financiers ne couvrent pas certaines zones ou leurs

services sont trop complexes ou trop coûteux pour les petits épargnants; de ce fait, beaucoup de

ménages et d'agents économiques n'ont pas accès à la monnaie de virement et aux dépôts à terme.

Autre cause: la méfiance persistante à l'égard du système bancaire formel et les fortes possibilités

de fraude, qui militent contre l'utilisation des chèques. Les systèmes de paiement sont inefficaces

et lents, ce qui est une raison supplémentaire de ne pas utiliser les chèques. L'un des attraits des

mécanismes informels, c'est qu'ils utilisent la monnaie. Les « susus » du Ghana, par exemple, et les

« banquiers itinérants » du Bénin n'opèrent pratiquement qu'avec la monnaie. La propension à

détenir la monnaie est d'autant plus grande que le commerce dans les pays étudiés est pratiquement

aux mains des petites entreprises, dont le fonctionnement est conditionné par la liquidité.

Dans la période 1981-90, les pays étudiés pris dans leur ensemble avaient un degré de

financiérisation (M2/PIB) de 23,4 %, donc inférieur à la moyenne régionale, qui était de 27 %

(Tableau 3.1). Ce pourcentage est resté stable pendant toute cette période, ce qui dénote l'atonie de

la croissance économique et l'absence d'approfondissement financier. Le degré de monétisation

(Ml/PIB), qui s'établit à 16,4 %, est légèrement supérieur à la moyenne régionale (16 %). De ce

fait, la part de la quasi-monnaie dans M2 est plus faible dans les pays étudiés que pour la région

considérée globalement.

Il y a des différences notables entre les deux groupes de pays. Dans les pays non membres

de l'UMOA, il y a eu approfondissement des systèmes financiers entre la première et la seconde

moitié des années 80. Par contre, l'agrégat Ml est resté plus ou moins stable et inférieur à la

moyenne régionale. Dans les pays de ce groupe, la substituabilité est apparemment facile entre la

monnaie, les devises et les actifs réels. La financiérisation est donc intervenue via l'expansion de la

quasi-monnaie, qui est passée de 5,2 % à 7,4 % du PIB. Les principales raisons qui expliquent cette

situation sont les programmes d'ajustement lancés par ces pays au début des années 80 -

programmes qui ont permis de stabiliser l'environnement macrofinancier - et la restructuration de

leurs systèmes financiers, en particulier les mesures d'assouplissement ou de libéralisation des taux

d'intérêt. La période 1981-85 a été en revanche une période de désintermédiation. Les degrés de

financiérisation et de monétisation étaient nettement plus élevés dans les années 70, davantage même

que dans la seconde moitié des années 80. Il y a donc eu désintermédiation dans les pays extérieurs

à l'UMOA pendant la première moitié des années 80, et une certaine réintermédiation dans la seconde

moitié de la décennie, mais sans retrouver le niveau antérieur à 1980.

36

Tableau 3.1 Degré de monétisation et de financiérisation, 1981-90 (pourcentage du PIB)

Pays subsahariens Onze pays Sept pays UMOA Quatre pays horsétudiés UMOA

Moyenne (1981-85)Monnaie/PIB 7,7 9,1 5,7Ml/PIB 17,2 16,7 18,9 13,7Quasi-monnaie/PIB 10,1 5,9 6,9 5,2M2/PIB 27,3 22,6 25,8 18,9

Moyenne (1986-90) - 7,3 8,5Monnaie/PIB 14,6 16,1 18,4 6,0Ml/PIB 12,0 8,0 8,8 13,4Quasi-monnaie/PIB 26,6 2 20,4 7,4M2/PIB

20,8

Moyenne (1981-90) -Monnaie/PIB 15,9 7,5 8,7 5,8Ml/PIB 11,1 16,4 18,7 13,5Quasi-monnaie/PIB 27,0 7,0 7,8 6,3M2/PIB 23,4 23,3 19,8

Source: FMI, Statistiques financières internationales, données et estimations des services du FMI.

Dans les pays de l'UMOA, la fluctuation des indicateurs de financiérisation semble avoir étémoins importante entre la première et la seconde moitié des années 80. Mais ce constat est trompeur.Lorsqu'on tient compte des dettes « gelées » - les passifs des banques fermées ou en cours derestructuration -, le degré de financiérisation des pays de l'Union tombe, selon les estimations lesplus fiables, à environ 20,4 % du PIB dans la seconde moitié des années 80. Mais on peut penserque la majeure partie des passifs ainsi « gelés » concerne la quasi-monnaie. Contrairement aux paysextérieurs à l'UMOA, les pays de l'Union auraient donc connu une désintermédiation notable s'il n'yavait pas eu ce gel. Si les agrégats Ml et M2 étaient ajustés pour tenir compte des passifs gelés, ilsse situeraient sans doute, selon les meilleures estimations, autour de 15,5 % et 20,5 % du PIB (contre19,8 % et 26,5 % qui ressortent des calculs actuels).

Le moindre développement des systèmes financiers des pays extérieurs à l'UMOA estimputable à divers facteurs. Le premier est le taux d'inflation bien plus élevé (33,7 % par an enmoyenne dans les années 80, contre 0,6 % dans les pays de l'Union). L'inflation incite les agentséconomiques à se débarrasser de la monnaie et des autres actifs financiers. A mesure qu'elleaugmente, ils cherchent de plus en plus à acquérir des actifs réels ou des devises. Le deuxièmefacteur est la convertibilité du franc CFA, monnaie commune à tous les pays membres de l'UMOA,qui permet des achats illimités de devises à une parité fixe. Dans les pays extérieurs à l'UMOA, saufau Ghana et, dans une certaine mesure, en Ouganda, il y a des marchés des changes parallèles actifs.Le troisième facteur est lié à une question de définition. C'est un fait que la désintermédiationfinancière qui s'est produite au milieu des années 80 dans les pays non membres de l'UMOAtransparaît dans les données monétaires, ce qui n'est pas le cas pour la désintermédiation qui a affectéles pays de l'Union plus tard dans la décennie. Si les données étaient corrigées comme on l'a indiquédans le paragraphe précédent, elles feraient apparaître le début de réintermédiation dans les pays nonmembres de l'UMOA et le plein effet de la désintermédiation dans les pays de l'UMOA.

37

4. LES INSTITUTIONS FINANCIERES ET LA RESTRUCTURATION

LES INSTITUTIONS FINANCIERES

La distribution du crédit

Dans les pays étudiés, les systèmes financiers sont dominés par les banques commerciales; les

institutions financières non bancaires (IFNB) sont peu développées. Dans tous les pays sauf au Kenya,

les actifs des banques commerciales représentent 85 à 95 % des actifs du système financier

(Tableau 4.1). Le Kenya, avec 45 %, est une exception pour deux raisons. D'une part, il a un

système financier dynamique, essentiellement tiré par le secteur privé, ce qui le rend bien plus apte

à répondre à l'évolution de la demande en diversifiant ses services. D'autre part, les IFNB les plus

importantes sont des établissements parabancaires qui, au plan organique, pourraient être assimilés

à des banques commerciales. Leur nombre a augmenté rapidement dans les années 80, lorsque les

banques commerciales les ont créées pour contourner la politique d'encadrement du crédit et de

réserves obligatoires de la banque centrale, laquelle ne s'applique pas aux IFNB. Bien que ces

établissements de dépôt ne peuvent ni faire de transactions en devises ni offrir de comptes chèques,

ils sont extrêment actifs dans le crédit à la consommation. Cela explique pourquoi les actifs des

établissements parabancaires ont triplé entre 1980 et 1985, alors que ceux des banques commnerciales

ont seulement doublé.

Tableau 4.1 Part des banques commerciales dans le secteur financier, 1990(monnaie nationale, en milliards d'unités)

Actifs totaux des Actifs totaux Part des banques

banques du secteur commerciales

commerciales financier dans les actifs

Groupe/pays du secteurfinancier (%)

Pays UMOABénin 219 232 94

Côte d'Ivoire 1.532 1.718 89

Madagascar 1.157 1.286 90

Sénégal 666 740 90

Pays non UMOAGhana 394 462 85

Kenya 65 155 42

Ouganda 49 57 86

Source: Données et estimations des services de la Banque mondiale et du FMI.

38

Les banques commerciales

Malgré la prédominance du secteur bancaire, il n'y a pas de véritable concurrence entre lesbanques. Dans les pays étudiés, plus de 60 % des actifs du système bancaire sont détenus par quatrebanques tout au plus. Dans certains d'entre eux, comme le Ghana, le Mali et l'Ouganda, une seulebanque commerciale représente plus de 50 % des actifs du système bancaire. Cette concentration nuità la concurrence et entraîne une situation oligopolistique.

L'introduction de la concurrence dans le secteur bancaire pose un problème complexe auxautorités nationales. Les règles prudentielles impliquent des banques solides et solvables. Comptetenu de la situation des pays étudiés, il faut donc des banques relativement importantes. Dans unenvironnement difficile et risqué pour la distribution du crédit, l'existence d'un grand nombre depetites banques peu capitalisées porte en germe des risques systémiques pour le secteur. Mais unsecteur bancaire composé de banques puissantes peut favoriser un comportement oligopolistique. Lesgrandes banques puissantes ont tendance à absorber les petits entités qui se créent, et à empêcher ledéveloppement de la concurrence. Pour sortir de ce dilemme, il faut stimuler la concurrence àl'extérieur du secteur bancaire en encourageant la création d'IFNB. Au départ, les IFNB ont besoinde fonds propres moins importants (ce qui les met à la portée des capitalistes locaux) et, dans unenvironnement financier sain et dynamique, elles peuvent trouver un avantage comparatif et introduirele degré de concurrence nécessaire dans le secteur bancaire. Mais, pour introduire la concurrencede cette façon, il faut que le dispositif de surveillance des institutions financières non bancaires soitadéquat.

Dans les pays étudiés, la part du secteur bancaire dans le PIB est assez modeste et, par rapportà d'autres régions en développement, elle ne paraît pas avoir beaucoup augmenté. Parmi les 2.000plus grandes banques du monde, on ne compte que neuf banques subsahariennes (Annexe statistique,Tableau 11). Le développement des activités bancaires se circonscrit essentiellement aux villes et auxcentres commerciaux; dans les pays anglophones, toutefois, on note une certaine expansion desréseaux bancaires dans les zones rurales. La croissance du secteur bancaire est aussi entravée parla concurrence des circuits financiers semi-formels et informels. En particulier, les tontinesdétournent des banques une partie de l'épargne des particuliers.

Au moment de l'indépendance, dans les années 60, les banques de la région et des paysétudiés étaient aux mains du secteur privé. Les années 70 ont été marquées par la multiplication desbanques d'Etat. A la fin de cette décennie, les Etats détenaient, directement ou indirectement, uneparticipation majoritaire dans plus de la moitié des banques de la région et une participationminoritaire dans 40 % des autres établissements (Annexe statistique, Tableaux 12 et 13; Tenconi,1992).

Au début des années 90, la prédominance de l'Etat dans le secteur bancaire de la région acommencé à diminuer et, à la fin de 1990, le nombre de banques contrôlées par l'Etat est tombé de140 à 118. Le secteur privé a pris la relève et acquis une participation majoritaire dans 40 % desbanques de la région.

Dans les pays subsahariens et dans les pays étudiés, les banques ne prêtent qu'à court terme,la plupart du temps sous forme d'avances renouvelables, ce qui est normal dans un environnementmacrofinancier instable. Dans les pays étudiés, le crédit intérieur distribué par les banquescommerciales représente en moyenne 25,4 % du PIB, avec des pourcentages qui varient entre 4,8 %en Ouganda et 40,1 % en Côte d'Ivoire, Madagascar occupant une position médiane avec 22 %. Par

39

comparaison, les chiffres sont de 96 % pour la Chine, 47,6 % pour l'Inde et 39,2 % pour lePakistan. Pour les pays étudiés considérés globalement, les dépôts à vue représentent en moyenne10,7% du PIB et les dépôts à terme, 7,9 %. Le volume relativement faible des dépôts à termeexpose le passif des banques à la volatilité et entrave le processus d'intermédiation. Il expliqueégalement la préférence des banques pour les facilités de caisse. Dans les pays étudiés, les ressourcesdes banques commerciales proviennent de trois grandes sources: les dépôts à vue, les dépôts à termeet les refinancements de la banque centrale.

Malgré le manque apparent de concurrence, le coût de l'intermédiation (mesuré par le rapportbénéfice d'exploitation ou marge bénéficiaire brute/actif total moyen) reste dans des limitesacceptables (Tableau 4.2). Dans tous les pays étudiés sauf l'Ouganda, les coûts d'intermédiation sesituent entre 3,13 % et 7,21 %. Ce coût relativement faible s'explique essentiellement par deuxfacteurs: la réglementation des taux d'intérêt et la nature de l'activité des banques commerciales.Pendant la majeure partie des années 80, les taux d'intérêt étaient réglementés de droit ou de fait danstous les pays étudiés. Dans les pays de l'UMOA, la marge des banques est aussi fixée à 5 points de

pourcentage - les contrôles administratifs remplaçant la concurrence. Dans les pays étudiés commedans la plupart des pays africains, les banques servent essentiellement la clientèle industrielle etcommerciale. Sauf au Ghana, elles traitent peu avec les particuliers, ce qui leur permet de maintenirleurs coûts à un faible niveau. Enfin, la stagnation économique des années 80 a pesé sur les résultatsdes banques. Malgré des coûts d'exploitation raisonnables (entre 1,94 % au Bénin et 7,21 % auKenya, avec un pourcentage médian de 3,46 % au Niger), les banques ont enregistré des pertes danstrois pays sur onze.

Tableau 4.2 Coûts de l'intermédiation, 1989(en pourcentage du montant total des actifs)

Groupe/pays Bénéfice Charges Autres coûts nets Bénéfices avant

d'exploitation d'exploitation impôts

Pays UMOABénin 3,13 1,94 -0,25 1,43

Burkina Faso 5,48 3,69 2,89 -1,10Côte d'Ivoire 5,11 3,43 1,64 0,04Mali 4,26 2,67 1,19 0,39

Niger 4,34 3,46 1,42 -0,54Sénégal 6,84 3,86 2,36 0,61

Togo 5,55 3,97 1,69 -0,11

Moyenne 5,25 | 3,43 1,69 0,12 l

Pays non UMOA T TGhana | 6,97 5,83 1,70 -0,56Kenya l 10,65 7,21 1,45 1,99

Madagascar 6,93 3,07 1,57 2,29Ouganda | 23,64 | 19,4 1,12 | 3,12

LMoyenne | 7,45 | 3,81 [ 1,57 | 1,96

Source: BCEAO; banques centrales du Ghana, du Kenya, de Madagascar et de l'Ouganda; documents et estimations desservices de la Banque mondiale et du FMI..

40

~ -~--- -

Dans les pays de l'UMOA, à l'exception de la Côte d'Ivoire et du Togo, le nombre debanques par habitant (7,8 agences par million d'habitants) est inférieur à celui des pays extérieurs àl'Union (14,4 agences par million d'habitants) (Tableau 4.3). En outre, comme les réseaux y sontrelativement plus développés, les actifs par employé dans les pays extérieurs à l'UMOA sont plusfaibles que dans les pays de l'Union. Les coûts d'exploitation sont donc plus élevés dans les paysextérieurs à l'UMOA.

Une autre différence importante porte sur les ressources des banques. Dans les pays del'UMOA, le refinancement de la banque centrale a représenté, de 1981 à 1990, jusqu'à 35 % desfonds ayant donné lieu à intermédiation, contre à peu près 6 % seulement dans les pays extérieursà l'Union.

Tableau 4.3 Analyse du secteur bancaire, 1990

Agences Actifs totaux Actifs/Banques par million des banques employésGroupe/pays commerciales Agences Employés d'habitants commerciales (millions de $)(millions de $)

Pays UMOABénin 4a/ il 241 2,47 686 28,46.Burkina Faso 7b/ 66 1.475 7,72 824 558Côte d'Ivoire 14c/ 175 1.493 15,11 4.802 3.219Mali 6 40 862 5,00 551 639Niger 7 il 649 1,57 655 1.009Sénégal 10 46 1.627 6,43 2.087 1.282Togo 8d/ 40 1.187 11,90 761 641

Moyenne 57 389 9.741 7,76 10.369 1.064Pays non UMOAGhana 9 261 9.413 18,00 1.456 154Kenya 28 362 6.100 15,40 3.140 514Madagascar 4 118 4.300 10,56 721 167Ouganda 12 223 5.566 13,29 220 39

Total 53 964 25.379 14,4 5.347 211

a/ Non compris la CAI.b/ Non compris la SCPCE.c/ Non compris la CAA et la BNDA.d/ Non compris la SNI.

Source: BCEAO; Commission bancaire; documents et estimations des services de la Banque mondiale et du FMI..

Institutions de financement du développement

Les institutions de financement du développement (IFD) ont été créées pour fournir auxentreprises et aux projets des ressources longues que les banques commerciales ne pouvaient ou nevoulaient pas offrir. Dans les années 70, leurs attributions ont été élargies pour inclure la promotiondes secteurs prioritaires. Avec les fonds publics ou les fonds de donateurs divers, les IFD ont

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souvent accordé des prêts pour financer des activités jugées trop risquées par d'autres prêteurs. En

fait, elles avaient du mal à rester financièrement viables en finançant des projets à taux de rentabilité

économique élevé mais à taux de rentabilité financière faible. Le suivi et le contrôle des emprunteurs

se sont aussi révélés difficiles du fait que les prêts à long terme n'impliquent pas les contacts

journaliers qu'ont les banques commerciales avec leurs clients. En raison de leur spécificité même,

les IFD ont du mal à diversifier leurs risques. Elles sont particulièrement vulnérables à la

concentration des risques qui caractérise les portefeuilles d'actifs financiers de la région. Elles sont

aussi vulnérables aux fluctuations des prix des produits de base et aux cycles de l'activité

économique. Enfin, la qualité de leur portefeuille s'est ressentie des ingérences fréquentes des

pouvoirs publics dans leurs activités. De ce fait, dans les années 80, de nombreuses IFD ont été

liquidées dans les pays étudiés - en Côte d'Ivoire, elles ont complètement disparu (Yaron, 1992).

Il n'y avait cependant aucune raison de fermer les IFD qui pouvaient mobiliser des fonds,

étendre leurs services et rester rentables. Au Ghana, les trois anciennes IFD offrent maintenant des

services bancaires commerciaux. Elles représentent 23 % des actifs et 12 % des dépôts du secteur

financier du pays. Au Sénégal, l'une des deux IFD qui existent encore - la Banque de l'habitat du

Sénégal - reste active dans le crédit au logement. Son passif est essentiellement composé de dépôts

à terme et de dépôts d'épargne.

Financement du logement

Très répandu en Amérique latine, le crédit à la construction du logement est peu développé

dans les pays subsahariens. Les mécanismes et instruments de financement de prêts hypothécaires

varient d'un pays à l'autre. Certains pays, comme le Bénin, le Burkina Faso, Madagascar, le Mali,

le Niger et le Togo, ne disposent d'aucun système particulier et ce sont les banques commerciales qui

fournissent l'essentiel des crédits au logement. En Côte d'Ivoire, l'institution spécialisée a été

liquidée et aucun nouveau système n'a été mis en place. Dans d'autres pays, il existe une ou

plusieurs institutions spécialisées dans ce domaine, mais les banques commerciales distribuent aussi

du crédit au logement. Les institutions d'épargne contractuelle contribuent également au financement

ou au refinancement de ces transactions.

Dans les pays anglophones et les pays étudiés, il y avait initialement des réseaux bien

développés de caisses mutuelles d'épargne-logement. Mais en raison de la structure de leurs actifs

et de leurs passifs, peu ont survécu à la répression financière des années 70 et à l'instabilité

macrofinancière des années 80. Celles qui se sont maintenues doivent leur survie au développement

de leurs activités d'intermédiation financière à court terme. Avec la quasi-disparition des mutuelles

d'épargne-logement, c'est un service financier aux petits épargnants, dont la plupart n'avaient pas

accès au système bancaire formel, qui a disparu - ce qui illustre bien la désinstitutionalisation et

la désintermédiation provoquées par la répression financière et l'instabilité macrofinancière.

Trois systèmes de financement du logement (ceux du Kenya, de l'Ouganda et du Sénégal ) sont

basés sur la collecte des dépôts auprès des particuliers et des institutions. Celui du Ghana est financé

par le National Pension Fund (la caisse nationale de retraite). Aucun d'entre eux ne recourt au

marché financier, même ceux qui utilisent officiellement des instruments du marché. Les systèmes

du Kenya et du Sénégal semblent vulnérables à une brusque contraction des dépôts du fait qu'ils

impliquent un haut niveau de transformation. Le système du Ghana semble bien équilibré, l'emploi

des fonds étant adossé par des ressources assorties d'échéances similaires. En Ouganda, les mutuelles

d'épargne-logement n'offrent que des prêts à court et moyen termes (trois ans au maximum). En

outre, une grande partie de leur portefeuille est composée d'actifs liquides (notamment de dépôts

auprès des banques commerciales). Dans les pays qui ont connu des taux d'inflation élevés (sauf en

42

Ouganda), les taux hypothécaires sont indexés, ce qui permet au système de rester compétitif etd'occuper une place sur le marché. La santé du système est assurée par le fait que la clientèleappartient en général à la classe moyenne, et par une gestion minutieuse des remboursements.

S'agissant des institutions de financement du logement, le problème dans la plupart des paysafricains est de concevoir des mécanismes qui supportent un grand degré de transformation dans unclimat macrofinancier instable, sujet à l'inflation. Un modèle prometteur a été mis au point enColombie; il repose sur l'Unité de pouvoir d'achat constant (UPAC). L'épargne bloquée en vued'obtenir une hypothèque est rémunérée à un taux réel légèrement positif. Il n'y a pas de lourdepénalité en cas de retrait des fonds épargnés, mais l'épargnant perd la place qu'il avait pourl'obtention d'un prêt hypothécaire. La banque centrale est prête à intervenir en cas de retrait massifdes fonds déposés dans les institutions de financement du logement. Grâce à ces dispositions, lesétablissements concernés disposent d'une base de dépôts stable pour financer des prêts à long terme.En 20 ans d'existence, le système s'est rapidement développé et n'a jamais eu besoin d'uneintervention massive de la banque centrale (Rosas et Lauchlin, 1986). Il faudrait étudier la mise enplace d'un mécanisme de ce genre dans les pays étudiés, en tenant compte des spécificités de leurenvironnement monétaire et financier.

Les institutions d'épargne contractuelle

Les engagements des institutions d'épargne contractuelle telles que les compagniesd'assurances, les régimes de retraites par capitalisation et les fonds de prévoyance nationaux sont engénéral prévisibles 5/. Ces institutions peuvent être de bonnes sources de financement del'investissement par émission d'obligations et d'actions. Dans les pays à revenu élevé, ce sont lesprincipales sources de financement à terme. Elles donnent aux épargnants la possibilité de diversifierleurs placements et d'investir dans des portefeuilles sélectionnés par des investisseurs professionnels.Les institutions d'épargne contractuelle n'entrent encore que pour une part modeste dans les systèmesfinanciers des pays étudiés. Trois grands obstacles entravent leur développement. Premièrement,l'instabilité macrofinancière et la répression financière découragent l'épargne longue puisqu'elles ontpour effet de maintenir des taux d'intérêt réels négatifs sur les produits financiers offerts au public.Deuxièmement, comme leurs ressources sont préemptées par l'Etat, elles ne peuvent prendre une partplus active dans le financement à long terme des entreprises. Enfin, l'absence d'un cadre juridique,réglementaire et prudentiel approprié bride le développement de ce secteur.

Compagnies d'assurances

Les compagnies d'assurances accumulent des réserves importantes pour faire face aux sinistreset aux indemnisations de leurs clients. Elles jouent un rôle important en tant qu'intermédiairesfinanciers dans la mobilisation et l'allocation des ressources. Le développement du secteur del'assurance dépend de nombreux facteurs, depuis le niveau et la répartition des revenus et desrichesses jusqu'aux structures sociales et culturelles. La stabilité macrofinancière est un autre facteurimportant puisque les agents économiques hésitent davantage à s'engager dans des contrats à longterme lorsque l'environnement est volatile. Enfin, le cadre réglementaire et le traitement fiscal desprimes sont également des éléments importants.

5/ Les régimes de retraite par répartition et les systèmes de sécurité sociale ne sont généralementpas considérés comme des institutions d'épargne contractuelle, mais ils sont inclus dansl'analyse pour des questions de commodité.

43

Plusieurs facteurs ont freiné le développement de l'assurance dans les pays étudiés. Les plus

importants sont la situation financière précaire de nombreuses compagnies; l'importance des pertes

liées à la fraude et à l'insuffisance de surveillance; et l'inadaptation du cadre réglementaire et du

traitement fiscal.

En Côte d'Ivoire, au Ghana, au Kenya et au Sénégal, il y a un grand nombre de compagnies

d'assurances, et la moyenne des primes encaissées par compagnie est faible, moins de 0,05 % du PIB

(Tableau 4.4). Le laxisme de la surveillance et la fragmentation des marchés permettent à des

compagnies financièrement non viables de se maintenir sur le marché. Au Bénin, l'assurance reste

un monopole de droit. Dans les autres pays, le marché de l'assurance est équilibré; la concurrence

existe, sans fragmentation excessive du marché.

Tableau 4.4 Le secteur de l'assurance, 1989 (pourcentage du PIB)

Primes

Groupe/pays Nombre de compagnies Primes émises d'assurance vie

Pays de l'UMOABénin I 0,50 0,00

Burkina Faso 3 1,10 0,00

Côte d'Ivoire 38 2,60 0,30

Mali 5 0,53 0,00

NigerOugandaSénégal 22 1,20 0,30

Togo 5 1,25 0,11

Pays non UMOAGhana 21 0,70 0,05

Kenya 39 2,30 0,20

Madagascar 41 0,85 0,05

Sources: CICA.

Régimes de retraite

Les régimes de retraite des pays anglophones et francophones étudiés sont très différents. Les

pays francophones ont des systèmes de répartition, gérés par un organisme national, avec cotisations

patronales et salariales. En principe, ces régimes n'accumulent pas de réserves puisque les cotisations

de la population active du moment doivent couvrir les pensions des retraités du moment. Cependant,

les organismes nationaux constituent de petites réserves de secours pour faire face aux baisses de

conjoncture et contrebalancer l'augmentation du rapport retraités/population active. Ils ont donc des

fonds disponibles pour l'investissement.

44

Les pays anglophones étudiés ont généralement adopté des régimes de retraite parcapitalisation. Autrement dit, les salariés accumulent individuellement l'épargne qui financera leurpension de retraite. Les effets macroéconomiques de ces deux systèmes sont bien connus 6/. Lessystèmes de répartition stimulent davantage le développement des marchés financiers que les systèmesde capitalisation qui, en règle générale, pèsent sur l'intensité capitalistique, la production par habitantet les salaires moyens, et poussent les taux d'intérêt à la hausse.

Les fonds de pension privés, habituellement créés par des entreprises et souvent administréspar des sociétés privées, peuvent accumuler d'importantes masses de capitaux. Dans les pays étudiés,seuls le Kenya et le Ghana ont des fonds de pension privés. Au Kenya, le stock total de capitalprélevé par les fonds de pension privés atteint, d'après les estimations établies, un niveau à peu prèséquivalent à celui du régime de retraite public. Certaines sociétés d'investissement gèrent jusqu'à50 fonds de pension. Elles commencent à étendre leurs activités à la gestion de patrimoines privés.Cette jonction des fonds de pension et des sociétés de gestion, caractéristique propre au systèmefinancier kényen, est un facteur très positif pour l'approfondissement du système financier.

Les systèmes postaux

Dans les pays étudiés, la plupart des agents économiques sont de « petites gens », tant pource qui est du volume de leur épargne que de leurs besoins financiers. Ce sont des agriculteurs, despropriétaires de microentreprises, des artisans, des ouvriers migrants, etc. Ensemble, ils constituentle plus important groupe d'utilisateurs potentiels de services financiers, et ils représentent une sourced'épargne potentiellement importante. Pourtant, les institutions financières leur sont généralementinaccessibles ou presque. Les postes (services de comptes chèques et caisses d'épargne), avec leurréseau étendu, pourraient combler ce vide et fournir des services financiers de base dans tout leterritoire national des pays étudiés. Ces services seraient d'un coût modeste pour les clients et ilsseraient accessibles à un large segment de la population.

Mais, à part le Kenya peut-être, ce potentiel n'est pas exploité dans la plupart des cas. Lessystèmes postaux connaissent d'énormes difficultés et la plupart font l'objet d'une restructurationmajeure. Cette situation tient essentiellement à trois facteurs: I'Etat préempte les ressources despostes; il n'existe pas de compartimentage véritable entre les postes et le Trésor; le manque dedynamisme des postes, dont les agents ont une mentalité de fonctionnaires.

Capital-risque

Le capital-risque est un financement temporaire sous forme de capital-action ou de prêt, dontla rentabilité est liée aux profits et qui assure un certain contrôle sur la gestion (voir Sagari etGuidotti, 1992). Les pourvoyeurs de capital-risque s'attendent à subir des pertes plus lourdes surcertaines opérations qu'avec un financement classique, mais ils investissent parce qu'ils pensent quele rendement des autres opérations sera plus important que la normale, et compensera largement cespertes. Le capital-risque convient parfaitement aux projets pour lesquels il n'y a pas de garantie.Il peut donc remplacer les financements des IFD.

6/ Voir, par exemple, le résumé du modèle consommation/prêts de Diamond à l'Annexe 4(Diamond, National Debt in a Neoclassical Growth Model, AER. 1965).

45

Il n'y a pas de sociétés de capital-risque dans les pays étudiés, mais il y a des sociétés

financières qui pourraient fournir du capital-risque dans le cadre d'arrangements financiers

appropriés. Dans les pays étudiés, le capital-risque est embryonnaire et son développement est

contraint car il est difficile de promouvoir de nouveaux projets dans des créneaux porteurs, et de

réunir des entrepreneurs qui ont des qualités de gestion et des partenaires financiers pour soutenir leur

entreprise. Pour développer les entreprises de capital-risque, il faut un environnement favorable à

l'initiative privée; un régime fiscal qui facilite les opérations de capital-risque au lieu de les pénaliser;

un mécanisme approprié pour absorber les pertes; et une « porte de sortie », par exemple, une bourse

des valeurs. Les pays étudiés ne répondent à aucune des deux premières conditions et seulement

quatre d'entre eux ont une bourse des valeurs embryonnaire. Enfin, des facteurs sociaux freinent

parfois le développement du capital-risque, dans la mesure où les chefs d'entreprise des pays étudiés

ne semblent pas très disposés à ouvrir le capital de leur société à des particuliers ou à des entités

qu'ils ne connaissent pas personnellement.

Crédit-bail

Ce type de financement offre un certain nombre d'avantages pour les petites et moyennes

entreprises. Les conditions de financement dépendent du cash-flow généré par le matériel. La

garantie est représentée par le matériel, ce qui élimine la nécessité de lier le crédit à une sûreté

indépendante. La responsabilité de l'entretien du matériel peut être assumée par le bailleur ou le

preneur. Les établissements de crédit-bail sont généralement parmi les premières institutions privées

des systèmes financiers en développement à émettre des obligations à moyen terme, et donc à

renforcer le marché obligataire. C'est pourquoi le crédit-bail connaît une expansion rapide dans les

pays en développement, où la part de ce type de financement dans la formation de capital (en dehors

du bâtiment et de la construction) se situe entre 20 et 28 %.

Malgré ces avantages, le crédit-bail n'est pas très répandu dans les pays étudiés. Tout

d'abord, il n'y a pas de cadre législatif ou réglementaire approprié. Bien que la réglementation de

la plupart des pays spécifie que le matériel loué reste la propriété du bailleur, aucune disposition

spécifique n'indique ce qu'il advient du bien en cas de défaut de paiement de la part du preneur.

Ensuite, les taux d'intérêt appliqués au crédit-bail sont supérieurs à ceux que prélèvent les banques

sur les avances de trésorerie et les prêts à court terme, parce qu'il n'y pas de marchés pour les

instruments financiers à moyen terme qu'utilisent les sociétés de crédit-bail pour financer leurs

opérations. Enfin, le refinancement du crédit-bail peut poser des problèmes: la mensualité étant

fixée au départ, le crédit-bail doit être attaché à un prêt à moyen terme à taux fixe. Si la société de

crédit-bail est florissante, elle peut avoir du mal à trouver les ressources nécessaires.

Les marchés des valeurs mobilières

Les marchés des valeurs mobilières sont indispensables au développement car ils fournissent

des ressources longues aux entreprises et à l'Etat, via les émissions d'emprunts et d'actions. En

rendant liquides les investissements à long terme, les marchés des valeurs mobilières sont un lieu où

il y a confrontation de valeurs d'échéances diverses, et confrontation de prêteurs et d'emprunteurs

ayant des préférences différentes en matière d'échéance. En outre, ils favorise l'élargissement de

l'actionnariat et la réallocation des ressources financières entre les entreprises et les branches

d'activité. Plusieurs pays en développement ont beaucoup progressé ces dernières années dans la

mise en place et l'expansion de leurs marchés boursiers, et une quarantaine de pays ont désormais

leur bourse des valeurs. Ces dans les pays subsahariens que les marchés des capitaux sont les moins

développés et sans doute les moins nombreux parmi les régions en développement. Neuf seulement

se sont dotés d'une bourse des valeurs, mais plusieurs pays ont pris des mesures en ce sens. Parmi

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les pays étudiés, seuls la Côte d'Ivoire, le Ghana, le Kenya et l'Ouganda ont une bourse des valeurs,mais celle de Kampala n'a pas commencé à fonctionner.

Le rapport de la capitalisation boursière au PIB est extrêmement faible dans trois pays6,15 % en Côte d'Ivoire, 1,2 % au Ghana et 5,17 % au Kenya (Figure 4.1). Au Chili, le ratio estde 50 % et, en Malaisie, il est de 114 %. Les trois marchés sont très peu actifs, même celui duKenya qui est le plus développé. Les taux de rotation sont de 1,3 en Côte d'Ivoire, de 0,5 au Ghanaet de 2,2 au Kenya - des pourcentages deux à trois fois inférieurs à ceux de Bangkok ou deDjakarta. Les marchés sont encore plus étroits que ne le laissent supposer le nombre des sociétéscotées et les volumes traités. Sur les 13 sociétés cotées à Accra, trois représentent les deux tiers dela capitalisation boursière (quatre si l'on ne tient compte que des titres vendus au public). L'uned'elles représente à elle seule 40 %. A Nairobi, sur les 54 sociétés cotées, une trentaine seulementfont l'objet de transactions, et les principales sociétés de gestion limitent leur participation à six ousept valeurs de premier ordre. A Abidjan, 75 % des transactions portent sur cinq valeurs seulement.

Ce sont encore et toujours les mêmes facteurs qui expliquent le peu de développement desmarchés de capitaux dans les pays étudiés: la répression financière des années 70 et la détériorationde la situation économique des années 80; la réglementation des taux d'intérêt; des régimes fiscauxdéfavorables; des cadres juridiques et réglementaires insuffisants et flous; le traitement préférentielaccordé aux banques et l'inefficacité des opérations de bourse.

Jusqu'à la fin des années 80, les banques centrales ont réglementé les taux d'intérêt en Côted'Ivoire, au Ghana et au Kenya. De nombreux pays ont maintenu des taux débiteurs faibles -parfois fortement négatifs en valeur réelle - pour encourager l'investissement dans des conditionsoù les possibilités de projets étaient limitées. L'accès facile à des prêts bonifiés a favorisé desinvestissements peu rentables et incité les entreprises à emprunter auprès des banques plutôt qued'émettre des actions ou des obligations sur le marché, ce qui a étouffé les marchés financiers.

Le fonctionnement des marchés boursiers est aussi inefficace. En Côte d'Ivoire, par exemple,les coûts d'émission des actions représentaient 5,5 % de l'émission en 1990, contre 0,5 % pour lecoût d'un emprunts auprès des banques. En outre, le système de transaction ne permet pas aux prixde suivre l'évolution de l'offre et de la demande. Au Kenya, la livraison des titres peut prendrejusqu'à 60 jours. Les bourses des valeurs souffrent toutes d'un excédent d'effectifs doublé d'unepénurie de personnel qualifié et compétent, ainsi que d'un faible niveau ou d'une absenced'informatisation et, récemment encore, d'un manque de dynamisme.

Jusqu'à la fin des années 80, les titres échangés sur ces trois marchés ont été soumis à destraitements fiscaux défavorables. Le Kenya a institué une taxe sur les plus-values au milieu desannées 70. En Côte d'Ivoire, l'un des problèmes fondamentaux est la multiple taxation desdividendes avant qu'ils ne soient versés aux actionnaires. En général, les bénéfices des sociétés sontsoumis à l'impôt sur les sociétés puis, s'ils sont distribués sous forme de dividendes, à unprélèvement à la source et à l'impôt sur le revenu des personnes physiques au taux applicable auxdifférents actionnaires.

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Figure 4.1 Capitalisation boursière (en pourcentage des PIB)

. ............. GHA = GHANA..I ./7 KEN = KENYACIV = COTE D'IVOIRE40% . ............................... ......... . ... . .........NG=NIEA

NGA = NIGERIA

ZWE = ZIMBABWE

.20% ..'...IJOR = JORDANIE

IND = INDONESIETHA = THAILANDE

10%

GHA KEN CIV NGA ZWE JOR IND THA

Source: SFI, Emerging Stock Markets Factbook, 1992 et autres données.

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En outre, le cadre juridique et réglementaire des marchés de valeurs mobilières resteinsuffisant. Rien n'indique à qui appartient la responsabilité de la réglementation et de lasurveillances des marchés des titres, des entreprises publiques et des investisseurs institutionnels; iln'y a rien qui incite les entreprises à faire appel à l'épargne publique; les règles concernantl'infornation et la publicité financières sont peu contraignantes et ambiguës; et les normes decomptabilité et d'audit ne sont pas bien spécifiées (ONU, 1991). En Côte d'Ivoire, par exemple, iln'y a pour ainsi dire aucune disposition contre les délits d'initié. Le Kenya a entrepris d'instituer uncadre juridique complet, comprenant des règles sur les transactions, l'intermédiation, la publicité del'information, la réglementation des prises de contrôle, et un code de conduite pour les courtiers etles garants d'émission. Malgré cette évolution encourageante, le droit des sociétés est encoreembryonnaire: les règles de publicité ne sont pas claires, des clauses de protection des actionnairesne sont pas incluses.

Les circuits financiers informels

L'activité financière informelle désigne les opérations de toutes les entités licites mais nonréglementées, telles que les associations d'épargne et de crédit (à fonds tournants ou non), commeles tontines, les njangis et les susus en Afrique de l'Ouest et les chillembas en Afrique de l'Est, demême que les prêteurs sur gage, les encaisseurs de fonds et autres prestataires de services financiersaux particuliers. Tous travaillent en dehors du champ d'action juridique, fiscal, réglementaire etprudentiel des autorités monétaires et financières. Comme ces activités informelles et semi-formellessont à petite échelle tant pour ce qui est du nombre des membres des associations que de l'ampleurdes opérations, elles sont particulièrement appropriées pour la mobilisation de l'épargne desparticuliers. La force et la persistance du secteur financier informel tiennent au fait que ses coûtsd'information et de transaction sont relativement faibles et surtout au fait qu'il est d'un accès facilepour les groupes à faible revenu qui n'ont aucun lien avec les activités formelles. Cela montre bienque l'existence de services financiers de base est d'une importance capitale pour les agentséconomiques à faible revenu et que les possibilités d'accès au crédit sont plus importantes que le prixdu crédit. L'absence d'un cadre réglementaire et prudentiel formel, et en particulier l'absence desupervision, est compensée par la surveillance du groupe qui s'exerce au cas par cas.

Il n'existe pas de statistiques globales sur le champ d'activité et l'importance relative descircuits financiers informels et semi-formels dans les pays subsahariens et les pays étudiés, mais leurpart dans les activités financières est bien plus grande que dans d'autres régions en développement.Les circuits informels et semi-formels ont des inconvénients qui leur sont propres: économiesd'échelle, transformation, transfert spatial de l'épargne, prédominance des transactions en espèces,gamme des échéances des instruments et opérations, et faible rôle de l'intermédiation. Cesinconvénients ne peuvent être corrigés qu'avec un système formel adéquat et efficace. C'est pourquoiil est si important de disposer d'un mécanisme efficace pour intégrer progressivement les activitésinformelles au système formel. Il est toutefois impératif d'examiner et d'exploiter tout le potentield'épargne et de crédit des circuits informels et semi-formels au niveau des particuliers, c'est-à-diredes petits groupes cibles tels que les femmes, les ouvriers agricoles, les paysans marginaux, lesartisans, les petits commerçants, et les petites et moyennes entreprises.

Potentiel d'épargne et de crédit

Le secteur informel est bien plus étendu et plus varié que le secteur formel et, en dehors desfinancements à long terme, il assure la plupart des services financiers fournis au secteur rural. Dansla plupart des pays subsahariens, le crédit rural formel représente moins de 10 % du volume total ducrédit distribué, et c'est la clientèle la plus aisée qui a le plus de possibilités d'accès au crédit formel.

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Il existe des systèmes collectifs d'épargne et de crédit informels spontanés, bien établis et

efficaces dans la plupart des pays d'Afrique (sauf, peut-être, à Madagascar), dont les caractéristiques

sont: le volontarisme, l'autonomie, les faibles coûts de transaction et d'information, la commodité,

la souplesse, la confiance et les garanties intangibles (souvent une promesse orale). Les associations

d'épargne et de crédit à fonds tournants et les encaisseurs de fonds sont plus nombreux en Afrique

qu'en Amérique latine et en Asie; les mutuelles ont également eu beaucoup de succès en Afrique,

alors qu'elles ont généralement échoué en Amérique latine.

Le secteur informel assure essentiellement la mobilisation de dépôts et les services de garde;

en matière de distribution du crédit, son avantage est la faiblesse relative de ses coûts d'information

et de transaction, ce qui est très important aux yeux des petits épargnants, malgré les taux d'intérêt

élevés du crédit. En fait, les résultats des entités qui offrent à la fois des services de dépôt et de

crédit sont sensiblement meilleurs que ceux des entités qui n'acceptent que les dépôts. Des études

successives montrent qu'il existe une corrélation importante entre l'épargne et les prêts, et une

institution financière ne peut fonctionner sans couvrir ces deux aspects. Mais les avantages qu'offrent

la petite taille et la segmentation imposent aussi des limites à l'extension du secteur informel.

De plus, l'épargne mobilisée par les banques rurales, les comptes d'épargne postaux et les

compagnies d'assurances est généralement préemptée par l'Etat, et le secteur financier semi-formel

reproduit le biais urbain du secteur financier formel dans la mesure où il canalise l'épargne rurale

vers le crédit urbain.

Paradoxalement, dans les pays subsahariens, malgré les avantages évidents du secteur financier

informel et semi-formel, « tout le monde dénonce ces activités à l'exception des coopératives et

mutuelles de crédit agréées » (Marché financier rural, Rapport principal). C'est le grand problème

du secteur financier informel en Afrique. L'attitude des pouvoirs publiques devra changer

radicalement avant que l'on puisse mettre en place une politique constructive.

Intégrer les activités informelles dans le secteur formel

La surveillance du secteur informel et semi-formel est une fonction légitime dans la mesure

où une expansion incontrôlée du crédit distribué par les coopératives comporte des risques. Il est

important aussi (voire plus important encore) que la banque centrale adopte une attitude positive et

applique une politique constructive vis-à-vis de ce type d'activité. L'objectif est d'encourager

l'établissement de liens fondés sur les lois du marché avec le secteur formel, grâce à des mécanismes

financiers intermédiaires intégrés à un dispositif juridique approprié. Pour cela, il faut notamment:

* Etablir des liens entre les entités informelles, telles que les tontines, les encaisseurs

de fonds, et autres et la banque centrale, comme le fait, par exemple, le Ghana en

immatriculant les susus à la Banque du Ghana.

* Promouvoir les entités collectives d'emprunt et de prêt pour les banques

commerciales.

* Créer un panel de courtiers de garantie choisis, par exemple, parmi les membres de

tontines et rémunérés sur la base salaire plus commission (comme les compradores

des banques commerciales de l'Asie du Sud-Est), qui serait chargé d'évaluer et de

garantir les crédits bancaires accordés aux tontines. Dans cette optique, les tontines,

les encaisseurs de fonds et autres entités du genre pourraient être traités comme des

50

entités habilitées à emprunter avec la garantie collective du groupe. L'octroi d'uncrédit aux particuliers au sein d'une tontine doit faire l'objet d'un consensus.

* Créer par l'intermédiaire de la banque centrale des services de réescompte et derefinancement régis par la loi du marché (c'est-à-dire sans subvention) pour lesbillets à ordre et autres titres de créances provenant du secteur financier informel(tels les « Kalatas » du Malawi). Ils pourraient être assortis d'une garantie desbanques commerciales, des courtiers agréés ou d'autres garants responsables tels queles « Mboni » au Malawi ou les membres des tontines en Afrique de l'Ouest.

* Ces services de réescompte et de refinancement devraient être étendus aussi auxorganisations centrales des mutuelles et des coopératives. Cela suppose que labanque centrale mette en place parallèlement des procédures appropriées d'inspectionet de surveillance du secteur semi-formel.

Ces activités n'impliquent aucun financement direct ou aucun encadrement direct des banquescentrales, dont les fonctions essentielles (régulation de la masse monétaire et surveillance prudentielle)ne doivent en aucun cas être réduites. De fait, c'est à la banque centrale qu'il appartient de veillerà ce que le secteur financier informel et semi-formel ne compromette pas la gestion monétaire ou lesprincipes prudentiels, sans toutefois assujettir ce secteur à une réglementation excessive.

51

RESTRUCTURATION FINANCIERE

Comme pour beaucoup de régions en développement dans le monde, les années 80 ont été une

période de grandes difficultés financière pour tous les pays étudiés. Le cas le plus évident, sans

doute, est celui du Bénin, où tout le secteur bancaire s'est effondré en 1987-89.

A cause de la structure de leur bilan, les banques des pays de l'UMOA ont senti l'effet de la

crise plus tôt. Leurs prêts ont toujours excédé le montant de leurs dépôts. C'était l'inverse dans les

pays extérieurs à l'UMOA et d'autres pays subsahariens. Ce n'est généralement qu'à l'occasion

d'une crise de liquidité que les problèmes des banques apparaissent au grand jour. Tant qu'il n'y a

pas de crise de liquidité, les banques peuvent dissimuler leur insolvabilité au moyen de diverses

manipulations comptables, par exemple, en retardant la comptabilisation des prêts non productifs, en

capitalisant les intérêts sur ces prêts, et en surestimant les sûretés et garanties douteuses qui sont

attachées aux prêts. A cause de l'importance de leur ratio prêts/dépôts, les banques des pays de

l'UMOA se sont trouvées plus rapidement dépendantes de leur maison mère ou de la banque centrale

pour l'approvisionnement en liquidités. Par contre, dans les pays où le ratio des prêts aux dépôts

était faible, les banques disposaient d'un peu plus de souplesse avant de solliciter les concours de la

banque centrale et elles ont pu retarder le problème de liquidité en tirant sur les réserves.

Techniques de restructuration bancaire

Reconnaissance de l'insolvabilité. Les pays étudiés ont tardé à reconnaître les difficultés financières

des banques. Dans bien des cas, les pouvoirs publics et les organes chargés de la surveillance des

banques étaient soit techniquement incapables de déterminer l'ampleur du problème, soit

politiquement réticents à le reconnaître. Les mesures décisives ont été différées aussi longtemps que

possible, et la situation a bien sûr continué de se dégrader. En général, après avoir épuisé leurs

réserves, les banques ont cherché à maintenir leur liquidité en sollicitant des concours de la banque

centrale, en augmentant les dépôts des administrations publiques, en réduisant les avoirs à l'étranger,

ou en augmentant leur endettement extérieur. La dépendance accrue à l'égard de dépôts des

administrations publiques, de plus en plus volatiles avec la crise économique, a en général aggravé

la situation, surtout dans les cas où l'Etat a dû lui-même retirer ses dépôts pour faire face à ses

propres besoins de liquidité.

Ce manque de volonté généralisé à s'attaquer au problème a rendu certaines banques tellement

illiquides que, lorsque des mesures ont enfin été prises, les coûts de la restructuration avaient grimpé

en flèche. Les gouvernements ont dû traiter le problème au pire moment, lorsque les retraits massifs

de dépôts faisaient craindre l'écroulement de tout le système. Les pertes atteignaient alors des

niveaux tels qu'il a fallu faire appel à des bailleurs de fonds étrangers.

Une approche cas par cas. Lorsqu'ils ont finalement décidé de s'attaquer au problème, les pays

étudiés comme la plupart des autres pays africains ont choisi de le faire au cas par cas, cherchant à

traiter d'abord les dossiers les plus urgents. Dans les cas où la crise était circonscrite à un petit

nombre d'établissements, des mesures adaptées à la situation de chacune des banques en difficulté ont

été prises, et rares ont été les cas de liquidation, de restructuration ou de fusion. Cette approche

ponctuelle avait cependant beaucoup d'inconvénients. Elle n'a pas permis aux autorités d'avoir une

vue globale du problème et de sa gravité, c'est-à-dire de l'ampleur de la crise et du coût total de la

restructuration.

52

Restructuration ou liquidation. Le Bénin et la Guinée n'avaient guère d'autre choix que laliquidation générale. Mais quelques pays subsahariens et quelques-uns des pays étudiés (comme leGhana et Madagascar) ont choisi d'assainir leur secteur bancaire en procédant à des restructurations.D'autres enfin (la plupart des pays de l'UMOA) l'ont fait en conjuguant restructuration et liquidation.

La restructuration perturbe moins l'intermédiation financière, elle est parfois moins coûteusepuisque les banques continuent de fonctionner et que les coûts peuvent être étalés sur plusieursannées, ou même occultés. Dans plusieurs pays africains et certains des pays étudiés commel'Ouganda, le système des paiements domestiques était géré exclusivement par des banques endifficulté; leur restructuration n'a pas perturbé le système des paiements. Mais, souvent, larestructuration est d'un coût excessif. Dans bien des cas, elle ne fait que prolonger artificiellementdes institutions dont la situation est sans issue. Par exemple, la restructuration de la Banque nationalepour le développement agricole (BNDA) en Côte d'Ivoire, entreprise en 1987, n'a jamais abouti, sibien qu'il a fallu désigner un liquidateur en 1991.

Mécanismes de restructuration. Dans les pays étudiés, la restructuration financière a été marquéepar une intervention massive de l'Etat. Dans ce contexte, il y a deux techniques: la technique desflux et la technique des stocks.

Solutions fondées sur les flux. Certaines de ces solutions ont été utilisées - et le sont encore- par certains des pays étudiés. Elles comportent quatre aspects: i) intervention de la banquecentrale ou du Trésor pour fournir à des taux préférentiels des financements aux banques endifficulté; ii) élargissement important de la marge d'intermédiation des banques; iii) utilisation duseigneuriage, et en particulier de la taxe d'inflation; et iv) déréglementation pour ouvrir de nouvellessources de revenus.

Dans les pays de l'UMOA, les banques en restructuration ont bénéficié d'un soutien importantde la banque centrale régionale, en particulier par la consolidation sur 15 ans des créances à un tauxprivilégié de 3 %. A Madagascar, le Trésor a octroyé des prêts sans intérêt aux trois banques encours de restructuration. Ces prêts seront en principe remboursés grâce au recouvrement descréances douteuses.

L'application de marges élevées par les banques et le recours au seigneuriage et à la taxed'inflation sont plus caractéristiques des pays extérieurs à l'UMOA. L'inflation a atteint un niveauélevé au Ghana, au Kenya, à Madagascar et, surtout, en Ouganda. Au Ghana et au Kenya, mêmelorsque les taux débiteurs étaient réglementés, les banques ont pu maintenir des taux faibles sur leursdépôts pour bénéficier d'une marge plus généreuse.

La dernière intervention sur les flux consiste à déréglementer le secteur bancaire pourpermettre aux banques d'élargir leurs opérations à de nouveaux domaines, tels que les opérations enbourse, les activités de banques d'affaires, les services de voyagiste ou l'assurance. Cette techniquen'a pas été largement utilisée dans les pays de l'UMOA. Depuis 1976, toutefois, les banquescommerciales ivoiriennes peuvent faire du courtage et certaines banques togolaises vendent descontrats d'assurance.

En général, les mécanismes de restructuration basés sur les flux ne peuvent atténuer lesdifficultés financières que lorsque l'insolvabilité ne touche qu'un petit nombre d'entités du système.De plus, il faut que les problèmes du secteur réel soient dus à des chocs temporaires, et que lagestion des banques, des entreprises et du secteur public soient relativement efficaces. Si ce n'estpas le cas, des solutions plus radicales s'imposent.

53

Solutions fondées sur les stocks. Fondamentalement, il y a quatre types de mesures: i) la

liquidation; ii) la fusion; iii) l'injection de capitaux par le secteur privé ou le secteur public; et iv) la

prise en charge des créances irrécouvrables par la banque centrale ou par un organe public spécialisé.

La liquidation a été largement utilisée dans les pays de l'UMOA. Les trois banques opérant

au Bénin ont été liquidées. Cinq banques sur 19 ont fermé leurs portes en Côte d'Ivoire, 4 sur 10

au Niger, 6 sur 16 au Sénégal et 1 sur 9 au Togo. Cette solution n'a pas été utilisée dans les pays

extérieurs à l'UMOA: aucune banque n'a été liquidée au Ghana, à Madagascar et en Ouganda.

Le Kenya a opté pour la fusion plutôt que la liquidation, ainsi d'ailleurs que le Burkina Faso.

La formule a été appliquée sans succès en Côte d'Ivoire et au Sénégal, parce que les fusions ont

concerné des établissements insolvables ou quasi insolvables. Dans pareil cas, la solution est

inopérante. Il est indispensable de commencer par recapitaliser les banques et nettoyer leur bilan.

La Côte d'Ivoire et le Sénégal n'ont pas suivi cette règle, ce qui explique en partie les liquidations

auxquelles il a finalement fallu procéder. Au Kenya, la fusion était un élément d'un processus global

comportant une recapitalisation, ce qui donnait des chances de viabilité à la Consolidated Bank issue

de l'opération.

L'injection de capitaux par le secteur privé ou le secteur public a été largement utilisée dans

tous les pays étudiés. Dans les pays de l'UMOA, les actionnaires étrangers - depuis toujours des

banques françaises internationales - et les trésors publics ont été invités à recapitaliser les banques

restructurées. Le Kenya a recapitalisé la Consolidated Bank en convertissant les dépôts d'entreprises

parapubliques en fonds propres. A Madagascar, des banques internationales ont pris des

participations dans le capital des banques publiques restructurées, ce qui a permis de privatiser le

secteur bancaire.

Le problème du recouvrement des créances. Le coût final des restructurations est difficile à

évaluer parce qu'il dépend du recouvrement des créances. Dans certains pays africains, c'est à

l'institution financière restructurée ou au liquidateur qu'il appartient de recouvrer les créances. Mais,

dans presque tous les pays étudiés, ces opérations sont confiées à une entité spécialisée telle que la

Société nationale de recouvrement au Sénégal ou le Fonds de recouvrement des créances immobilisées

(NPART) au Ghana.

Les entités chargées de recouvrer les actifs non productifs peuvent se diviser en deux

catégories. Au Bénin, en Côte d'Ivoire et au Sénégal, l'entité centralise la cession des actifs afin de

réduire les coûts administratifs et d'accélérer le recouvrement des créances immobilisées. Mais

partout, sauf au Ghana, cette procédure s'est révélée excessivement lente à cause des inefficacités

juridiques. Au Ghana et, dans une moindre mesure, au Burkina Faso, l'entité chargée du

recouvrement des créances a des attributions plus larges. Au Ghana, par exemple, le NPART a reçu

les créances non performantes validées (qui ont été remplacées dans le bilan des banques à problèmes

par des obligations portant intérêt de la Banque du Ghana). Le NPART peut liquider les créances

non performantes, rééchelonner les dettes ou aider les entreprises endettées à retrouver une situation

saine. Mais le grand problème avec ces entités, c'est qu'elles peuvent constituer un obstacle à des

changements rapides. Elles n'en ont pas moins joué un rôle essentiel dans les pays étudiés: sans

elles, les difficultés financières n'auraient pas pu être résolues de façon efficace.

Mais en Afrique en général et dans les pays étudiés en particulier, le recouvrement des

créances immobilisées a donné des résultats décevants, principalement à cause du manque de volonté

politique réelle de la part des autorités et à cause de difficultés d'ordre juridique et administratif. De

plus, lorsque les créances douteuses les plus voyantes ont été recouvrées ou cédées, les coûts de

54

recouvrement ont augmenté rapidement par rapport au cash-flow de l'unité recouvrée à mesure queles recouvrements diminuaient.

Que faut-il faire?

A terme, il faut réduire la fragilité financière. Mais comment? Le Ghana montre qu'il estpossible de créer un environnement macroéconomique stable, de maîtriser la situation financière etbudgétaire et de mettre en place des mesures d'incitation fondées sur les mécanismes du marché quifavorisent la croissance du secteur privé et le jeu de la concurrence. Le Ghana et l'Ouganda montrentaussi qu'on peut réduire les distorsions des interventions de l'Etat, libéraliser les taux d'intérêt, etstimuler la concurrence au sein du système financier. Tous les pays étudiés ont commencé à réformerleur cadre juridique, réglementaire et prudentiel. Quelques progrès ont été faits aux plans de latransparence, de l'audit et de la comptabilité. Certains pays ont amélioré les filières de formationet les qualifications des agents du secteur financier. Les réformes en cours et les réformes projetéespermettront à la longue de renforcer les systèmes financiers et de les doter des moyens nécessairespour résoudre rapidement les problèmes futurs.

Etant donné les risques inhérents à l'environnement économique et la médiocrité des systèmesde gestion et d'information, il serait peut-être bon que certains pays africains demandent aux banquesd'appliquer des normes de fonds propres plus rigoureuses que le ratio de 8 % des actifs pondérés enfonction des risques recommandé par la Banque des règlements internationaux.

En dehors de ces questions d'ordre structurel, pour que la restructuration financière réussisse,il faut prendre d'entrée de jeu un certain nombre de mesures préalables. Il faut en particulier lier larestructuration financière à la situation budgétaire et financière du secteur public, à la restructurationdes entreprises, et à la réglementation et surveillance prudentielles.

Les pays étudiés ont accordé trop peu d'attention à la situation financière du secteur public,qui a dû financer une importante partie de la restructuration. Si une institution insolvable ne peutaider une autre institution insolvable, un pays insolvable ne peut pas davantage renflouer un systèmefinancier insolvable. Le Trésor ne peut pas prendre en charge le coût de la restructuration desbanques si les finances publiques sont en piteux état et si le pays a atteint les limites de sa capacitéd'endettement.

Pour les pays très endettés, comme les pays considérés ici, il faut veiller à ce que larestructuration n'entraîne pas une dégradation cumulative du ratio d'endettement (dette/PNB). Lefinancement de la restructuration par émission d'obligations alourdit bien sûr le stock de la dette etdonc le ratio d'endettement. Mais, alors, il faut concevoir autrement le plan de restructuration. Auniveau de l'Etat, la solvabilité signifie qu'il peut payer ses charges d'intérêt en émettant davantaged'obligations, mais uniquement si la croissance réelle de l'économie aux plans de la production et durevenu est au moins égale au taux d'intérêt réel. Sinon, le budget de l'Etat doit dégager un excédentsuffisant pour couvrir la part des intérêts qu'il ne peut pas financer par l'émission d'obligations afind'éviter une dégradation du ratio d'endettement. Cet excédent doit être égal au montant de l'encoursde la dette publique multiplié par la différence entre le taux d'intérêt réel et le taux de croissanceéconomique. Malheureusement, ce n'était pas la situation qui prévalait dans la plupart des paysétudiés lorsque les plans de restructuration ont été mis en oeuvre. A l'exception du Ghana, aucunn'avait pu surmonter ses difficultés financières.

55

De même, une banque centrale affaiblie par des concours excessifs au secteur public, qui a

de lourdes charges d'intérêt et dont la position nette en devises est négative, n'est pas en mesure

d'absorber les pertes liées aux faillites bancaires. Elle devra éventuellement monétiser ses pertes en

accroissant ses exigibilités monétaires à court terme, ce qui alimentera l'inflation. Seule une banque

centrale qui a des exigibilités ne portant pas intérêt, un capital important et des réserves constituées

pour l'essentiel par des avoirs en devises peut absorber les pertes liées à des faillites bancaires. Les

plans de restructuration des banques doivent aussi tenir compte de la situation de la banque centrale.

Il faut aussi lier étroitement la restructuration des banques à celle des entreprises, comme l'a

fait le Ghana. Sinon, la plupart des créances immobilisées ne seront sans doute jamais recouvrées

et la qualité des portefeuilles des banques risque de se détériorer à nouveau après la restructuration.

Cet aspect a été pris en compte au Ghana. Pour les entreprises potentiellement rentables, le Fonds

de recouvrement des créances immobilisées (NPART) peut accorder un moratoire, rééchelonner les

dettes et les convertir en créances de rang inférieur. En outre, le gouvernement encourage la création

de sociétés de capital-risque pour accroître les financements sur fonds propres. D'autres pays

africains pourraient s'inspirer de ce modèle, où le service central chargé du recouvrement des

créances peut jouer un rôle important dans la restructuration des entreprises.

Enfin, il ne sert à rien de restructurer le secteur bancaire si le dispositif de surveillance n'est

pas amélioré. Il faut renforcer les moyens d'action de l'organe chargé de la surveillance ainsi que

les pouvoirs dont il dispose pour faire appliquer ses recommandations. Au Kenya, les moyens

d'action de la banque centrale en matière de surveillance ont été améliorés, mais ses recommandations

restent peu suivies. De ce fait, deux ans après la restructuration, certaines institutions financières

sont à nouveau en difficulté. D'autre part, la Commission bancaire de l'UMOA, créée en 1990,

dispose à la fois des moyens techniques et des pouvoirs nécessaires pour faire appliquer ses

recommandations. C'est là une nette amélioration par rapport à la situation antérieure.

L'organe de surveillance doit disposer d'un système d'alerte précoce pour limiter les dégâts

et traiter les problèmes rapidement avant que les difficultés financières ne se propagent. Les signes

annonciateurs de difficultés peuvent être l'augmentation rapide des créances, des taux créditeurs

supérieurs à ceux du marché (comme ceux de la BCCI au Togo), la présentation tardive des rapports

des banques, la rotation rapide du personnel, etc. Pour que la surveillance des banques soit efficace,

des inspections internes et externes sont nécessaires.

A mesure que la réforme du système financier progresse et qu'il s'adapte aux lois du marché,

les risques de faillite augmentent. Il faudrait instituer trois procédures. Premièrement, il faudrait

mettre en place un système d'alerte précoce pour détecter les institutions financières qui risquent de

se trouver en difficulté et trouver une solution à leurs problèmes avant qu'elles ne compromettent la

stabilité du système ou que les coûts de la restructuration ne deviennent prohibitifs. Deuxièmement,

il faut une procédure claire et systématique pour traiter avec les institutions financières en difficulté.

Troisièmement, les pays doivent instituer un mécanisme permanent et un cadre institutionnel pour

traiter le problème des créances non productives. Le choix des options est vaste. Les banques en

difficulté peuvent être invitées à s'occuper elles-mêmes du recouvrement de leurs créances douteuses.

Un organisme peut aussi en être chargé. La banque centrale peut ou non y participer. En même

temps, on peut décider ou non de rééchelonner les dettes et de restructurer les entreprises.

De façon plus générale, la politique de création et de fermeture des institutions financières doit

tenir compte du potentiel de croissance des systèmes financiers, de l'aptitude de la banque centrale

à superviser un plus grand nombre d'institutions et de la nécessité d'instaurer la concurrence. La

stratégie pour la création d'institutions doit être adaptée à la situation du pays concerné et aux

56

conditions du marché. Dans les pays où il y a déjà un nombre raisonnable de banques privées, latotale liberté d'entrée sur le marché a en général pour effet de réduire les profits et d'accroître lesrisques de faillite. On peut améliorer la solvabilité des banques en général en limitant l'entrée surle marché aux établissements solides, bien gérés et bien capitalisés.

57

5. LA REGULATION MONETAIRE

L'expérience montre et les études empiriques confirment que le comportement des agrégats

monétaires, et en particulier leur taux de croissance, influe sur le niveau des prix et la balance des

paiements, ainsi que sur d'autres éléments de l'activité et de la croissance de l'économie réelle tels

que l'investissement.

La banque centrale peut réguler les mouvements des agrégats monétaires de deux façons: par

son pouvoir de réglementation ou par le pouvoir exclusif qu'elle a d'émettre de la monnaie - c'est-à-

dire enjouant sur les dépôts que les institutions financières conservent auprès d'elle et sur la monnaie

en circulation. La régulation monétaire directe vise à influer sur le comportement des institutions

financières principalement en fixant des limites au prix et à la quantité du crédit et de la monnaie.

La régulation des agrégats monétaires par des méthodes et des instruments indirects vise à influer sur

le comportement des institutions financières en s'appuyant sur les forces du marché. A cette fin, la

banque centrale use de son pouvoir de créer ou de détruire la monnaie centrale et laisse les

fluctuations des taux d'intérêt du marché monétaire se transmettre librement dans l'ensemble de

l'économie.

Les instruments directs agissent sur le crédit distribué par les institutions financières alors que

les méthodes et instruments indirects influent sur la liquidité des institutions financières et donc sur

leur capacité à distribuer du crédit et sur le coût de ce crédit. Les instruments directs rationnent les

avoirs intérieurs nets du système financier, alors que les instruments indirects limitent les avoirs

intérieurs nets de la banque centrale. Les instruments directs réglementent soit les prix (taux

d'intérêt), soit les quantités (les agrégats du crédit), alors que la régulation par des méthodes et des

instruments indirects fonctionne en agissant sur l'offre et la demande. Lorsque la régulation

monétaire est basée sur le contrôle direct du crédit, la politique macroéconomique et l'allocation du

crédit participent d'un même processus. Puisque la base monétaire comprend la monnaie en

circulation et les avoirs des institutions financières auprès de la banque centrale, la régulation

monétaire indirecte implique que la banque centrale soit capable de gérer son bilan.

Dans le cadre de la régulation directe, les banques et autres institutions financières accordent

des prêts dans des limites directement fixées par les autorités monétaires: les taux d'intérêt peuvent

être administrés, la distribution du crédit peut être contingentée, et la composition des portefeuilles

des banques peut aussi être administrée. Avec la régulation directe, les banques et les institutions

financières ont un accès automatique à la banque centrale pour se refinancer, parfois dans les limites

d'un plafond global. Avec la régulation indirecte, les banques et autres institutions financières sont

libres d'accorder des crédits, mais leur accès à la banque centrale n'est plus automatique. Elles

entrent en concurrence sur le marché interbancaire et le marché monétaire et doivent rivaliser pour

attirer les dépôts des agents économiques. Les taux d'intérêt sur ces marchés sont un élément

important de la concurrence. Comme la banque centrale intervient sur ces marchés, elle est en

mesure d'influer sur les taux. Ensuite, les banques et les institutions financières accordent des crédits

en fonction de la quantité et du coût des ressources dont elles disposent à cette fin, et en fonction de

la durée des emprunts sollicités et des risques qui s'y attachent. L'action des banques et autres

établissements financiers influe sur les autres institutions, les marchés et la valeur des actifs. Tous

ces changements (qu'ils résultent d'interventions directes ou indirectes) affectent à leur tour les

décisions des ménages, des entreprises et de l'Etat.

58

Comment réguler au mieux les agrégats monétaires et leurs composantes compte tenu deschoix d'orientations des pays subsahariens et en particulier des pays étudiés? La théorie dit que lastabilité macroéconomique et macrofinancière est maintenue lorsque la masse monétaire augmente àpeu près au même rythme que la demande de monnaie. Cette affirmation soulève trois questions.Premièrement, les autorités monétaires peuvent-elles agir sur la demande de monnaie?Deuxièmement, la demande est-elle stable et prévisible? Troisièmement, comment réguler alors lamasse monétaire au regard de la demande?

Inconvénients des contrôles directs

Les instruments de régulation directs les plus couramment utilisés sont l'encadrement ducrédit, l'orientation sélective du crédit et la bonification des taux d'intérêt. Bien utilisés et suivis,ils peuvent être utiles pour atteindre des objectifs spécifiques (souvent temporaires ou transitoires),comme contenir le taux de progression des crédits distribués par une banque déterminée. Ils peuventaussi être efficaces lorsqu'ils sont utilisés avec d'autres instruments indirects. Mais les effetsmacroéconomiques des contrôles directs sont parfois imprévisibles en raison des possibilités de fraudeet de contournement de la réglementation. En plus, les contrôles directs sont coûteux et difficiles àconcevoir et à appliquer pendant une période prolongée; ils impliquent des moyens administratifsimportants et ils ouvrent la voie aux aléas de moralité. Enfin, ils ont plusieurs effets pervers (Caprioet Honahan, 1991; Johnston et Per Brekk, 1989; Banque mondiale, 1989; et Gillis et al., 1987).

Dans les pays étudiés et dans tous les pays subsahariens en général, les contrôles directs ontcréé de nombreuses difficultés aux plans de la mobilisation et de l'allocation des ressources, del'intermédiation financière, de la croissance économique et de la politique macroéconomique.Certains effets étaient inhérents à ces contrôles; d'autres étaient dus à des interactions entre lesmesures de contrôle, aux conditions externes et à la politique de l'Etat dans d'autres domaines, telsque le déficit budgétaire, le commerce extérieur ou le taux de change. Des études montrent aussi queles contrôles directs pèsent sur l'épargne et introduisent des distorsions dans l'allocation desressources. Les coûts de la réglementation et des mesures prises pour la faire appliquer augmentent,la concurrence financière et l'intermédiation diminuent et l'innovation financière est étouffée (Fry,1988; Banque mondiale, 1989; Johnston et Per Brekk, 1990). Les marges d'intermédiations'élargissent. Les entreprises déjà établies sont privilégiées aux dépens de celles qui se créent. Lescontrôles directs comportent souvent des mesures de réglementation des taux d'intérêt. Avec ce typed'intervention, les taux d'intérêt nominaux créditeurs et débiteurs sont maintenus à un niveau faibleet les taux réels sont souvent négatifs.

Pour justifier la réglementation du crédit et des taux d'intérêt, on invoque souvent la nécessitéde remédier aux défaillances du marché, de promouvoir des projets utiles au plan économique ousocial, ou, plus carrément, de financer les activités des entreprises publiques et l'expansion du secteurpublic. C'est oublier que la demande de crédit est liée aux possibilités d'investissement productif.L'allocation de crédit ne crée pas ces possibilités (Brunner, 1989). Et c'est oublier aussi que les tauxd'intérêt reflètent en fin de compte la valeur et la viabilité économiques et financières des projets ainsique les risques qu'ils comportent. Le point faible de la théorie des contrôles directs est qu'elleméconnaît le fait que la demande de crédit est déterminée par la structure des activités économiqueset que les capitaux sont rares.

59

Passer d'une régulation directe à une régulation indirecte

Ces difficultés et ces effets pervers amènent les autorités monétaires de nombreux autres pays

en développement, et en particulier de certains pays subsahariens, à opter pour une régulation

monétaire indirecte, en grande partie fondée sur les mécanismes du marché.

La base monétaire comprend la monnaie en circulation et les réserves que les banques et autres

institutions financières maintiennent à la banque centrale. Dans la pratique, la banque centrale ne

peut guère influer en courte période sur la quantité de monnaie en circulation, laquelle est déterminée

par les habitudes de paiement, les transactions dans l'économie, les comportements, et la profondeur

et la diversification du système financier. Les variations de la monnaie centrale, partie non monétaire

de la base monétaire, dépendent principalement des mouvements dans d'autres postes du bilan de la

banque centrale. Dans les pays subsahariens, les variations de la monnaie centrale tiennent pour

l'essentiel aux mouvements des avoirs extérieurs nets et des avoirs intérieurs nets des autorités

monétaires. Ces mouvements sont liés à divers facteurs internes et externes - les fluctuations des

termes de l'échange, le taux de change, les mouvements de capitaux et le crédit intérieur. Comme

les pays africains sont très tributaires des échanges (et comme les cours des produits primaires dont

dépendent leurs exportations sont volatiles), les mouvements des termes de l'échange ont un impact

important sur leur économie. Ils ont une incidence directe sur les avoirs extérieurs nets. Ces chocs

exogènes échappent de toute évidence au contrôle des autorités monétaires.

Puisque les autorités monétaires n'ont pratiquement aucun contrôle direct sur les avoirs

extérieurs nets, elles ne peuvent réguler la base monétaire qu'en jouant sur les avoirs intérieurs nets.

Ceux-ci sont en majeure partie constitués par les concours nets à l'administration centrale, aux

entreprises publiques et au secteur privé. Mais les banques centrales des pays subsahariens sont

comptables de leur gestion principalement devant les ministres des finances. Au regard de ce qui se

passe dans les pays industrialisés et d'autres régions en développement, les banques centrales

subsahariennes ne disposent pas d'une grande liberté de manoeuvre en matière de politique monétaire.

Elles peuvent difficilement restreindre les concours à l'Etat et, en l'absence de marchés de bons ou

d'obligations et d'effets du Trésor, la monétisation des déficits est pratiquement la seule solution.

Elles ne peuvent donc agir que sur la distribution du crédit au secteur privé et aux entreprises

publiques. Encore faut-il que les décisions concernant le crédit aux entreprises publiques ne soient

pas l'apanage du pouvoir politique, comme ce fut généralement le cas dans les pays extérieurs à

l'UMOA pendant la plus grande partie des années 80. Dans les pays UMOA et BCEAO, c'est l'Etat

et non la banque centrale qui détermine l'allocation du crédit aux entreprises publiques. Dans ces

conditions, le crédit au secteur privé est le seul élément important qui reste aux banques centrales

pour influer sur les mouvements de la monnaie centrale.

Par sa nature même, la régulation monétaire par des méthodes et des instruments indirects

réduit les ingérences de l'Etat (Tableau 5.1). L'expérience montre que, dans un environnement

macrofinancier approprié, ce type de régulation est plus efficace que le recours à des contrôles directs

et qu'il accroît l'efficacité du système financier (Killick et Mathew, 1990; Duesenberry et McPherson,

1991; Bank Negara Malaysia, 1989). Mais, pour passer d'une régulation directe à une régulation

basée sur des méthodes et des instruments indirects, un certain nombre de préalables doivent être

remplis. (Le Tableau 5.2 décrit quelques-uns des instruments de régulation monétaire utilisés dans

un échantillon de huit pays en dehors de l'Afrique.)

60

Tableau 5.1 Degré de conformité des instruments monétaires aux mécanismes du marché

Faible ElevéInstruments directs Réglementation des taux Encadrement des quantités nettes

d'intérêt de créditContingentement sectoriel du Plafonnement du crédit aveccrédit possibilité de céder les marges deEncadrement des quantités brutes crédit inutiliséesde crédit

Instruments indirects Réserves obligatoires Opérations d'open marketPolitiques de réescompte Ventes aux enchères de liquidités

sur le marché monétaireSwaps

Note: Le degré de conformité aux mécanismes du marché peut être défini comme la marge quelaissent les différents instruments au libre jeu des forces du marché dans le processus de lacréation de monnaie.

Environnement macrofinancier

La régulation indirecte suppose un environnement macrofinancier stable. Le passage d'unmode de régulation à l'autre peut en soi accroître la variabilité des paramètres monétaires. Les tauxd'intérêt deviendront plus volatiles et, avec les nouveaux moyens de régulation indirects, les résultatsobtenus seront sans doute en deçà ou en delà des nouveaux objectifs intermédiaires et opérationnelsfixés, avec éventuellement une fluctuations plus grande du crédit, des agrégats monétaires ou des tauxd'intérêt (Meek, 1991). L'instabilité macrofinancière en période de transition risque d'amplifier lavariabilité des paramètres monétaires, ce qui pourrait remettre en cause la transition elle-même. Al'inverse, l'instabilité macrofinancière complique la conduite de la régulation monétaire indirecte.

En outre, il faut que la situation budgétaire et financière du secteur public soit maîtrisée etsuffisamment stable pour être viable en longue période, sinon, il y a aura sans doute tôt ou tarddérapage de la monnaie centrale. Le risque est particulièrement important dans les pays subsahariens,où les banques centrales sont placées sous l'autorité des ministères des finances et où les marchés debons ou d'obligations du Trésor sont inexistants ou presque. Des études récentes montrent que, dansles pays subsahariens, la situation budgétaire est l'un des éléments dominants de la régulationmonétaire (Killick et Mwega, 1990; Duesenberry et McPherson, 1991).

Il faut aussi que le système financier soit sain. Si un pan important du système est aux prisesavec des difficultés financières, le passage à la régulation indirecte risque de s'en trouver compromis.Comme la plupart des instruments indirects s'appuient sur les mécanismes du marché, il faut que lesmarchés fonctionnent efficacement. Des marchés comme le marché interbancaire et le marchémonétaire ne peuvent fonctionner correctement en période de crise financière grave. En outre, cela

61

Tableau 5.2 Instruments de la régulation monétaire dans huit pays en développement

lInsrument` d Aursrégulanh du instruments

marihé mosétaurer éb"s sur le Jeu Techniques de

Pays E misions de tires au Jour le jour du marché refnamcemen Cem ieB. diects Rarsa ble's

Argentine Adjudications Rachas/prises en Plusieurs, y Réglerentation des Variation active.

hebdomadaires de pension, swaps de compris à taux taux d'intérêt,

participations aux devises. préférentiel. contingentement des

effets publics sous dépôts à taux libres,

forme d'effets de la acceptations et swaps.

banque centrale.

Brésil Adjudicatons Rachats/prises en Plusieurs, y Orientation sélective Pas de variation active.

hebdomadaires pension, et vente compris à taux du crédit.

d'effets banque ferme. préférentiel.

centrale (et de bonsdu Trésor, maisprincipalement à des

fins de financementbudgétaire).

Indonésie Adjudications d'effets Rachats et Plusieurs, y Levée des contrôles Pas de variation active.

banque centrale. La adjudications compris à taux sur les taux d'intérêt

fréquence des quotidiennes préférentiel. et le crédit dans le

adjudications varie d'effets banque cadre de la réforme

entre le quotidien et centrale. financière.

l'hebdomadaire.

Malaisie Adjudications Réescompte, achats Plusieurs, y Libéralisation des Pas de variation active.

hebdomadaires de et ventes fermes de compris à taux taux, maintien de

bons du Trésor titres publics, préférentiel. l'orientation sélective

exclusivement à des mehats/prises en du crédit.

fins de financement pension, swaps debudgétaire. devises, recyclage

des dépôu desadministrationspubliques.

Mexique Adjudications Achats et ventes Adjudications Encadrement du Variation active.

hebdomadires de fermes, et mensuelles de crédit.

cenificats du Trésor. rachats/prises en dépôts à termepension. fixe et

placements detitres de labanque centrale.

Philippines Adjudications Rachats/prises en Une seule Libéralisation des Variation active.

hebdomadaires de pension, swaps de technique taux d'intérêt.

bons du Trésor. devises. couvrantdiversesfinalités. Letaux d'intérêtappliqué est lié

aux taux dumarché.

Sri Lanka Adjudications Rachats/prises en Plusieurs, y Libéralisation des Viation active.

hebdomadaires ou pension, swap de compris à taux taux d'intérêt;

plus fréquentes de devises. Marché préférentiel. certaines mesures de

bons du Trésor. secondaire pour contrôle du crédit

achats et ventes de sont maintenues,

bons du Trésor. mais elles ne sont pasappliquées de façonrigoureuse.

Thallande Adjudications Rachats/prises en Emissions Plusieurs, y Plafonnement des Pas de variation active.

hebdomadaires de pension. d'obligations compris à taux taux d'intérêt,

bons du Trésor Réescompte. banque centrale. préférentiel. mesures de contôle

(essentiellement pour direct du crédit non

répondre à la utilisées depuis 1984.

demande d'actifsliquides;d'importance limitée

pour la régulationmon étaire). _ _ _ _ _ ---__ -- _--

Source Barry R. Johnson et Odd Per Brekk, . Monetary Control Procedures and Finanmial Reform ., Wushington, PMI,1989.

62

complique le passage à la régulation indirecte, car il devient plus difficile de prévoir le niveau de lamasse monétaire et de maîtriser sa progression. Dans les pays subsahariens, le passage à larégulation indirecte suppose aussi la création de marchés financiers. Il faut au minimum un marchéinterbancaire et des marchés monétaires embryonnaires. Il faut aussi instaurer un degré deconcurrence sur ces marchés et dans le système financier en général.

Contrôle de la base monétaire

La banque centrale doit pouvoir gérer son bilan comme elle l'entend, de façon à peser surles éléments de la base monétaire qu'elle peut contrôler et sur les autres éléments dont il est possiblede contrebalancer les fluctuations. De plus, elle doit être dotée des pouvoirs juridiques etréglementaires nécessaires et de l'autorité voulue pour faire appliquer ses décisions. Elle doit aussidisposer d'un système d'informations qui la renseigne en temps opportun sur les réserves des banqueset la situation monétaire. Enfin, ses agents doivent avoir les compétences nécessaires afin d'atteindreles objectifs fixés en matière de gestion des réserves en intervenant au jour le jour sur les marchésmonétaires.

Coordination des politiques monétaire et budgétaire

Dans les pays subasahariens en particulier, où la situation budgétaire est un élémentdominant de la régulation monétaire, la régulation indirecte exige une étroite coordination despolitiques budgétaire et monétaire pour que les besoins de financement liés au déficit du secteurpublic soient compatibles avec les objectifs de la politique monétaire. Il faut en outre suivre de prèsl'exécution du budget, surtout si les dépenses sont difficilement prévisibles. Les agents de la banquecentrale et du ministère des finances doivent être en mesure de coopérer efficacement.

Pour que tous ces facteurs jouent leur rôle dans la gestion des réserves, il doit exister unmécanisme permettant de transmettre à l'économie réelle les infléchissements de la politiquemonétaire, lesquels doivent être clairement identifiés par les décideurs et les autorités monétaires.La concurrence sur les marchés financiers tend à produire les canaux les plus efficaces. Les tauxd'intérêt flexibles répondant aux signaux du marché sont à leur tour un facteur essentiel à cetteconcurrence. Par ailleurs, pour que le renforcement de la concurrence n'expose pas le systèmefinancier à des risques systémiques inopportuns, la surveillance financière doit donner l'assurance queles défaillances financières majeures seront évitées ou minimisées. Enfin, il doit y avoir uneprogrammation monétaire efficace en même temps qu'un processus décisionnel efficace pour guiderla gestion monétaire indirecte.

63

6. RESULTATS OBTENUS DANS LES PAYS ETUDIES

Dans les années 80, la situation monétaire des pays étudiés dépendait principalement de

quatre éléments: le taux de croissance économique; l'impact des chocs endogènes et exogènes,

surtout sur la balance des paiements et le budget de l'Etat; le bilan de la banque centrale; et les

résultats de la politique monétaire afférente à ces quatre éléments.

A quelques exceptions près, les pays étudiés ont connu une croissance lente ou nulle en

termes réels, leur production vivrière a baissé et leur revenu par habitant a diminué. Par conséquent,

les encaisses monétaires réelles n'ont pas augmenté. D'autre part, l'augmentation marginale du stock

de monnaie en valeur réelle n'a généré que peu de recettes de seigneuriage à l'Etat. La forte

dégradation des termes de l'échange a pesé sur les recettes en devises et bridé les échanges. Les

difficultés financières et les restructurations financières ont affecté les bilans des banques centrales

et imposé de nouveaux fardeaux sur les budgets nationaux et les banques centrales. Tous ces

facteurs, conjugués à la mauvaise gestion de l'appareil de l'Etat et à la rigidité des structures de

dépenses ont creusé les déficits du secteur public et entraîné un recours accru à leur monétisation.

Les pays extérieurs à l'UMOA qui n'ont pas pris de mesures pour ajuster leur secteur

financier, comme le Ghana et le Kenya, ont monétisé la plus grande partie du déficit du secteur public

ou du déficit quasi budgétaire. Dans tous les pays, les banques centrales ont dû venir au secours des

institutions financières en difficulté. Dans les pays de l'UMOA, où la monétisation du déficit est

statutairement limitée, les gouvernements ont eu recours à une monétisation détournée via la

distribution de crédit aux entreprises publiques et aux banques d'Etat. En outre, la banque centrale

régionale a dû maintenir la liquidité des systèmes financiers en difficulté de certains pays. La

deuxième moitié des années 80 a été marquée par une accumulation énorme d'arriérés de paiements

internes dans le secteur public. Ces phénomènes reflétaient l'évolution de la base monétaire et de

la monnaie centrale dans les pays étudiés.

Les variations de trois postes du bilan - les créances nettes sur le Trésor, les créances

nettes sur les institutions financières et les avoirs extérieurs nets - expliquent l'essentiel des

mouvements de la base monétaire dans les deux groupes de pays étudiés. D'autres facteurs n'ont joué

un rôle important que de façon occasionnelle. Par exemple, les dépôts restrictifs ont exercé, dans

certains des pays étudiés, un effet déflationniste au début des années 80, et le poste « divers, nets » -

qui comprend principalement des créances sur l'Etat et le secteur public - un effet expansionniste

vers la fin de la décennie.

Dans les pays subsahariens, les mouvements exogènes de la base monétaire, et en

particulier de la monnaie centrale, sont essentiellement dus, entre autres, aux chocs exogènes et

endogènes (Figure 6.1 et Tableaux 6.1 et 6.2). Les effets de ces chocs peuvent être amortis ou

amplifiés selon les mesures que prennent la banque centrale et les autorités financières et budgétaires

face à ces chocs. Les mouvements de contraction ou d'expansion des avoirs nets en devises

produisent des variations correspondantes dans la quantité de monnaie centrale, à moins qu'ils ne

soient compensés par des variations d'autres postes du bilan de la banque centrale.

64

Figure 6.1 Sources de croissance de la monnaie centrale (milliards de francs CFA)

MONNAIECENTRALE . .OA

i 00 MONNAIE: - .X ' ~~~CENTRALE ::- .. .:- CENTRALE - -- -. - . ;:Monnaie centrale

.- a- ..... -: . C -- :- _ : ; . Q Créances nettes sur le TrésorCI Créances sur institutions fin._ Avoirs extérieurs nets

.. ....... Divers, nets:- Dépôts restrictifs.c0 - - /p- - | / t $ - eg* Créances sur entr. pub. non fin.

Créances sur les banques de dépôt

r .-... -. . .. /... . .. /

-20j> . / :/ .: [J./: .;

_3c0 198C-7985 7 98s-71990

1 -C'1a. 6lccl~~~ :. .i-R UMOA -

- MONNAIE /..: :::CENTRA E0X /

_75C), -- / . _ : /~~~~6

Tableau 6.1 Source de croissance de la monnaie centrale dans les pays hors UMOA(milliards de francs CFA)

1981 1982 1983 1984 1985 1980-85 1986 1987 1988 1989 1990 1985-90Flux Flux

Variation de lamonnaie centrale 243,5 196,9 (329,1) (196,0) (10,2) (94,9) (23,1) (23,3) 9,9 8,6 (23,8) (51,7)

Variations des:Créances nettessur le Trésor 280,2 102,1 (4,2) (328,4) (15,9) 33,7 (48,5) 18,2 (51,5) (67,4) (11,0) (160,2)Créances sur

entreprisespubliques non fin. 61,6 205,5 (319,9) 19,4 33,5 0,1 (22,9) (17,6) (15,1) 15,2 (13,0) (53,4)Créances surautres instit.financières 2,2 3,0 (3,6) 1,9 5,9 9,3 (4,4) (2,8) (0,2) 0,9 (1,8) (8,3)Créances sur

banques de dépôt 0,0 0,1 (0,1) 0,0 0,1 0,2 (0,1) (0,1) (0,0) 0,0 0,0 (0,1)Dépôts restrictifs (18,2) (78,1) 34,8 44,5 0,4 (16,7) 10,1 10,3 11,8 3,8 0,9 36,9

Divers, nets (43,9) (24,3) 113,4 30,6 7,1 82,9 (9,0) (7,7) 43,9 37,1 (26,8) 37,5Fonds decontrepartie (0,8) (0,3) 1,9 0,6 (0,4) I,1 0,1 (0,1) 0,7 0,4 0,5 1,5Compte de capital (0,8) (0,2) (3,6) (0,7) (0,6) (5,9) 1,3 (0,1) (0,1) (0,5) 0,5 1,0

Variation desavoirs extérieursnets (36,9) (10,9) (147,8) 36,2 (40,2) (199,6) 50,4 (23,4) 20,4 19,1 26,9 93,3

PourmémoireMon. centr.(fm exercice) 524,3 721,2 392,2 196,2 186,0 162,9 139,6 149,5 158,1 134,2Variat. monnaie

centrale (%) - 37,6 (45,6) (50,0) (5,2) - (12,4) (14,3) 7,1 5,7 (15,1)

Source: FMI, Statistiques financières internationales, données du FMI.

L'évolution de la masse monétaire dans les pays étudiés

Groupe des pays extérieurs à l'UMOA. Pendant la première moitié des années 80, l'évolution dustock de monnaie centrale dans les pays extérieurs à l'UMOA a été influencée principalement par lesvariations des avoirs extérieurs nets, des créances nettes sur le Trésor et du poste Divers (Tableau 6.1).Les avoirs extérieurs nets ont diminué, provoquant un effet de contraction. Les créances nettes sur leTrésor et d'autres postes ont guère augmenté, ce qui fait que l'effet expansionniste a été peu marqué.Pendant cette période, les effets déflationnistes ont été plus importants que les effets expansionnistes,d'où une diminution sensible de la monnaie centrale.

Dans la deuxième moitié des années 80, la monnaie centrale a baissé aussi, mais sous l'effetde forces inverses. Les avoirs nets en devises ont augmenté (avec un effet expansionniste), mais lesconcours nets à l'Etat et à des entités publiques ont diminué, provoquant un effet déflationniste encoreplus accentué.

66

Ces variations de la monnaie centrale reflètent les changements intervenus dans les politiquesmacroéconomiques et budgétaires de la plupart des pays extérieurs à l'UMOA dans les années 80. Lapremière moitié de la décennie a été caractérisée par des politiques expansionnistes, qui ont conduità l'assèchement des avoirs en devises et à un gonflement de la distribution du crédit au secteur public.La deuxième moitié a été marquée par la mise en oeuvre de programmes de stabilisationmacrofinancière et d'ajustement et par une plus grande rigueur budgétaire. Les concours nets à l'Etatont diminué, ce qui signifie que le secteur public a remboursé plus qu'il n'a emprunté à la banquecentrale. Le Ghana a engagé son processus d'ajustement au début de la décennie, et l'Ouganda un peuplus tard. Le Kenya a entrepris un programme de stabilisation dans la première moitié des années 80et un programme d'ajustement pendant la deuxième moitié, mais de façon moins suivie que le Ghana.Madagascar a mis en oeuvre une série de politiques et de programmes d'ajustement largementcomparables par leur échéancier et leur intensité à ceux du Kenya.

Il faut cependant ajuster l'effet expansionniste (ou déflationniste) des concours nets au secteurpublic en tenant compte des financements accordés au secteur public via les déficits quasi budgétairesgérés par les banques centrales. Ce type de financement a eu un effet expansionniste sur la monnaiecentrale dans les pays extérieurs à l'UMOA. Dans certains cas, la rubrique « Divers, nets » représentedes créances sur le secteur public. Cela se produit lorsque l'Etat, après une période prolongéed'austérité budgétaire qu'il ne peut assouplir avec une augmentation des recettes fiscales, recourt àdivers modes de financement hors budget.

Le financement du déficit via les activités quasi budgétaires de la banque centrale est chosefréquente dans les pays subsahariens. Dans certains pays du groupe, une partie de ce financementpasse par les comptes de réévaluation de la banque centrale. Toutes les banques centrales des paysextérieurs à l'UMOA ont dans leur bilan un compte de réévaluation important, créé pour comptabiliserles variations de la valeur des avoirs extérieurs nets qu'ont entraîné les dévaluations. Comme, dansles bilans des banques centrales des quatre pays concernés, ce poste est devenu de plus en plus négatifdans les années 80, il a fallu tenir compte de ce que la dévaluation augmentait la valeur en monnaienationale de ce type de créances au moyen d'une écriture de contrepartie à l'actif du bilan au poste« Compte de réévaluation ». Purement comptable, cette transaction n'a pas entraîné de monétisation.Mais, au fil du temps, d'autres opérations et transactions en devises ont été inscrites à ce compte,mélangeant la comptabilité commerciale (créances acquises/dettes engagées) et la comptabilitérecettes/dépenses, et produisant des pertes. En outre, dans plusieurs pays, le compte de réévaluationreprésentait une part importante des actifs de la banque centrale, part qui ne rapportait rien. Ledéséquilibre entre les actifs ne rapportant aucun intérêt et les passifs porteurs d'intérêts a entraîné despertes pour la banque centrale, avec un impact expansionniste direct sur la monnaie.

Il faut aussi ajuster l'effet expansionniste ou déflationniste des concours nets au secteurpublic pour tenir compte des avances de la banque centrale aux institutions financières publiques endifficulté. Ces financements en faveur d'entités publiques figurent souvent au poste « Créances sur lesinstitutions financières », qui est différent des concours au Trésor public. Dans tous les pays extérieursà l'UMOA, les banques centrales sont venues à la rescousse d'institutions financières en difficulté et,à l'exception de la Banque du Ghana, il en reste toujours des traces au bilan, bien que les montantssoient assez modestes.

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Le groupe des pays de l'UMOA. Dans la première moitié des années 80, l'évolution de la monnaie

centrale dans ce groupe de pays a été influencée principalement par les mouvements des avoirs

extérieurs nets, des créances nettes sur le Trésor et des créances sur les institutions financières

(Tableau 6.2). Les avoirs extérieurs nets ont diminué, provoquant un effet déflationniste. Les créances

nettes sur le Trésor et les créances sur les institutions financières ont augmenté dans des proportions

beaucoup plus importantes que la baisse des avoirs extérieurs nets, d'où un effet expansionniste avec

une progression nette extrêmement forte de la monnaie centrale.

Tableau 6.2 Source de la croissance de la monnaie de la banque centrale dans les pays de

l'UMOA (milliards de francs CFA)

1981 1982 1983 1984 1985 198085 1986 1987 1988 1989 1990 1985-90

Flux Flux

Variation de lamonnaie centrale 95,0 26,6 31,9 114,1 110,0 377,5 76,7 18,0 (50.9) (15,2) 57,2 85,8

Variation descréances nettessur le Trésor 116,5 75,9 160,9 60,9 22,5 436,7 12,5 (46,4) 28,4 (43,6) (12,2) (61,4)

sur les inst.financières 137,6 90,9 74,7 (103,6) 13,2 186,4 31,0 84,6 43,4 (71.8) 64,7 151,9

Divers,nets 11,9 (14,3) 17,2 37,0 (48,5) 3,2 (26,5) (18,8) (5,8) (27,2) (12,8) (91,1)

Variation desavoirs extérieursnets (171,1) (125,9) (220,9) 119,7 149,3 (248,8) 56,7 16 (116,8) 127,4 17,5 86,3

PourmémoireMonnaie

centrale(fin exer.) 536,8 563,3 595,2 709,3 819,3 896,0 914,0 863,1 847,9 905,1

Variationmonnaie centrale(%) 21,5 5,0 5,7 19,2 15,5 9,4 2,0 (5,6) (1,8) 6,7

Source: FMI, Statistiquesfinancières internationales, données du FMI.

Dans la deuxième moitié des années 80, la monnaie centrale réserve a évolué dans le sens

opposé. Les créances nettes sur le Trésor et le poste « Divers, nets », qui comprend apparemment des

créances importantes sur le Trésor, ont exercé un effet déflationniste, alors que les avoirs extérieurs

nets et les créances sur les institutions financières ont eu un impact expansionniste. Les effets

expansionnistes ont été un peu plus importants que les effets déflationnistes, de sorte qu'il y a eu une

modeste augmentation nette de la monnaie centrale.

Les statuts de la banque centrale régionale (la BCEAO) lui interdisent de prêter à un Etat

plus de 20 % des recettes fiscales qu'il a enregistrées l'année précédente. Ces 20 % sont calculés sur

une base cumulative, de sorte que, si les recettes de l'Etat en question n'augmentent pas d'une année

sur l'autre, la BCEAO n'a pas le droit de lui accorder des concours supplémentaires. Mais cette règle

est contournée. Certaines banques, y compris des banques d'Etat, ont été fermement invitées à

accorder des prêts aux entreprises publiques et une grande partie de ces prêts a été « refinancée » par

la BCEAO. Cela revenait à accorder un concours supplémentaire au secteur public - d'où une

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augmentation très importante des créances nettes sur les Trésors publics. Dans la deuxième moitié desannées 80, plusieurs facteurs se sont conjugués pour restreindre les concours directs et indirects de labanque centrale aux secteurs publics. Premièrement, la règle des 20 % a été appliquée de façon plusrigoureuse. Deuxièmement, les difficultés financières, en particulier le manque de liquidité et desolvabilité des institutions financières publiques, ont freiné les prêts aux entreprises publiques.Finalement, vers la fin de la décennie, la BCEAO a limité strictement ses activités de refinancementpour contenir l'hémorragie de liquidité provoquée par l'aggravation des difficultés financières. Cesdéveloppements ont entraîné une augmentation énorme des arriérés de paiement du secteur public, quiont atteint un niveau record de 2 % du PIB global.

A la fin des années 80, la BCEAO avait consolidé dans son bilan tous les crédits etrefinancements consentis pendant la deuxième moitié de la décennie aux banques insolvables, pour laplupart des établissements contrôlés par l'Etat. Presque toutes ces banques ont fini par fermer. Lescréances de la BCEAO correspondant à ces refinancements pourraient - et devraient éventuellement- être considérées comme des créances sur le Trésor public puisque les banques insolvables qui ontfermé étaient des banques d'Etat. Mais, jusqu'à présent, elles sont comptabilisées comme des créancessur les institutions financières.

Comparaison des deux groupes de pays. Dans les deux groupes, les créances sur les institutionsfinancières ont augmenté pendant les années 80, exerçant un effet expansionniste sur la monnaiecentrale. Cette augmentation de la monnaie centrale reflète les difficultés de nombreuses institutionsfinancières dans les pays étudiés et les interventions des banques centrales pour leur venir en aide.Toutefois, l'augmentation a été beaucoup moins prononcée dans le groupe extérieur à l'UMOA quedans le groupe de l'UMOA.

Dans la première moitié des années 80, la similarité frappante entre les deux groupes depays, c'est la diminution des avoirs extérieurs nets. Cette baisse était due, entre autres, à ladégradation brutale des termes de l'échange entre 1977 et 1983 - 60 % pour les pays de l'UMOA età peu près 100 % pour le groupe extérieur à l'UMOA. Autre similarité: l'augmentation des créancesnettes sur le Trésor public. Pour les pays de l'UMOA, cette augmentation a plus que compensé ladiminution relativement moins importante des avoirs extérieurs nets. Là où il y a divergence entre lesdeux groupes, c'est dans la façon dont ils ont augmenté les financements du secteur public: dans lespays de l'UMOA, c'est la BCEAO qui a refinancé les crédits bancaires au secteur public et, dans lesautres pays, il y a eu monétisation du déficit budgétaire et du déficit quasi budgétaire.

Dans la deuxième moitié des années 80, les divergences entre les deux groupes se sontaccentuées. Certes, les avoirs extérieurs nets ont augmenté et les créances nettes sur le Trésor ontdiminué dans l'un et l'autre; mais, dans les pays de l'UMOA, il y a eu une augmentation marquée descréances sur les institutions financières, augmentation liée au refinancement par la BCEAO desinstitutions financières insolvables et à la consolidation ultérieure de ces créances. Dans les paysextérieurs à l'UMOA, l'effet expansionniste n'est dû qu'aux avoirs extérieurs nets. Il y a donc euprogression nette de la monnaie centrale dans les pays de l'UMOA et contraction nette dans l'autregroupe. Il y a eu aussi une forte accumulation d'arriérés de paiements internes dans le groupe del'UMOA.

Cette analyse montre bien la relation étroite entre la situation budgétaire et la situationmonétaire dans les pays subsahariens. Avec des systèmes financiers étroits et pas de marché pour ladette publique, les déficits excessifs doivent tôt ou tard être monétisés, à moins qu'ils ne soient« financés » par accumulation d'arriérés du secteur public. L'analyse montre également quel'ajustement budgétaire est un préalable important à la réforme financière. Les pays extérieurs à

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l'UMOA se sont engagés plus tôt et plus résolument dans la voie de l'ajustement budgétaire. Ils ontdonc mieux maîtrisé l'évolution de la monnaie centrale dans la deuxième partie de la décennie. Lespays de l'UMOA n'ont pris des mesures sérieuses d'ajustement budgétaire que vers la fin desannées 80; et, dans la deuxième moitié de la décennie, la monnaie centrale a progressé de façon notabledans une conjoncture de stagnation économique. On peut postuler que, sans l'accumulation d'arriérésinternes, l'augmentation de la monnaie centrale aurait été beaucoup plus forte.

Cette analyse reflète aussi les positions différentes des banques centrales en matière derestructuration financière. Dans les pays extérieurs à l'UMOA, il y a eu de la part des banquescentrales peu de financement durable de la restructuration bancaire. Elles ont continué àapprovisionner en liquidité les banques en difficulté . Au Ghana, les créances non productives n'ontfiguré que de façon transitoire au bilan de la banque centrale. Les créances improductives issues descrédits consentis aux entreprises publiques ont été absorbées par le budget; et les créancesimproductives issues des crédits consentis à des entités du secteur privé ont été absorbées par leNPART. Au Kenya, à Madagascar et en Ouganda, toutefois, les problèmes financiers persistent bienque leur acuité differe d'un pays à l'autre. Au Kenya et à Madagascar, la restructuration financièren'a pas encore atteint le stade de la répartition des pertes. En Ouganda, les pertes finiront peut-êtrepar être absorbées par les institutions en difficulté avant qu'elles ne soient recapitalisées. Au Kenyaet à Madagascar, la question reste ouverte. Dans les pays de l'UMOA, la BCEAO a approvisionnéen liquidité les banques en difficulté par des « refinancements », et elle a ensuite consolidé ces créancesà court terme en actifs à long terme, chargeant ainsi son bilan avec une masse importante de créancesimmobilisées. Quoi qu'il en soit, l'impact de la situation monétaire a été le même dans les deuxgroupes de pays: en fournissant des liquidités aux banques en difficulté, les banques centrales ontrégulièrement augmenté la quantité de monnaie centrale.

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7. EVOLUTION PREVISIBLE DES REFORMES

Le manque de contrôle sur la monnaie centrale et la base monétaire et, à terme, sur la massemonétaire est l'un des éléments clés qui expliquent les résultats généralement décevants de la régulationmonétaire dans les pays étudiés (Ghana excepté) et dans la plupart des pays subsahariens. A courtterme, cela entraîne l'inflation, la dépréciation de la monnaie, l'évasion de capitaux et l'instabilitémacrofinancière. L'instabilité macrofinancière complique la régulation monétaire et érode sonefficacité, engendrant un cercle vicieux. A plus long terme, non seulement elle nuit à l'efficacité dela gestion macroéconomique, mais elle entrave aussi l'ajustement et empêche la diversification etl'approfondissement du système financier, ce qui accroît les risques d'instabilité macrofinancière. Undeuxième cercle vicieux, plus durable, est donc créé.

Le lien de cause à effet entre le manque de contrôle sur la monnaie et l'inadéquation desinstruments et des marchés joue dans les deux sens. La régulation monétaire par recours intensif auxmesures de contrôle et de subvention du crédit et des taux d'intérêt va généralement de pair avec lesous-développement des marchés et l'absence de concurrence. Les moyens directs de régulationmonétaire entravent l'émergence de nouveaux instruments, institutions et marchés financiers, dontl'absence pousse les autorités monétaires à utiliser les contrôles directs. Plus généralement, avec lescontrôles directs, il est difficile pour de multiples raisons d'assurer dans de bonnes conditionsd'efficacité la mobilisation de l'épargne et l'allocation des ressources financières et, par conséquent,l'intermédiation financière, ce qui entrave l'approfondissement financier (Johnston et Per Brekk, 1990;Duesenberry et McPherson, 1991).

Ces effets négatifs montrent à l'évidence qu'il est nécessaire de renforcer et d'améliorer lecontrôle de la monnaie centrale et de la base monétaire et de réformer les méthodes de régulationmonétaire. La réforme vise à passer des contrôles directs à une utilisation plus grande des méthodeset instruments indirects, à élargir le champ de la politique monétaire aux fins de stabilisation, àintroduire des dispositifs plus souples pour déterminer les taux d'intérêt et l'allocation du crédit. Tousces éléments sont importants pour améliorer la mobilisation de l'épargne, l'allocation des ressourceset l'intermédiation financière, lesquelles peuvent à leur tour permettre d'espérer des taux de croissanceéconomique adéquats. Pour engager la réforme, il faut parfois commencer par améliorer lesinstruments de contrôle direct en vigueur.

Les pays de l'UMOA ont entrepris un vaste processus de réflexion sur l'intégrationéconomique. A partir de la réalité de l'union monétaire, les autorités envisagent de consolider lesavantages que confère une monnaie unique par une intégration effective des économies des paysmembres. Ce projet devrait conduire à la transformation de l'Union monétaire ouest-africaine en uneUnion économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). En ce qui concerne la gestion économiquedirectement liée à la mise en oeuvre de la politique monétaire, les études entreprises mettent l'accentsur le suivi multilatéral des politiques financières et budgétaires et sur l'harmonisation de la fiscalitéet des tarifs douaniers. La création de l'UEMOA demandera sans doute des années. Dans l'immédiat,ce projet offre un nouveau véhicule pour la conduite de la politique monétaire. Dans un premiertemps, l'UMOA pourrait raisonnablement se fixer comme objectif l'adoption d'une politique monétairevraiment régionale, dans le cadre de laquelle la BCEAO aurait pour mission de promouvoir desmarchés monétaires et des instruments financiers régionaux, et d'assurer la régulation des liquidités auniveau régional. De fait, étant donné l'existence d'une monnaie commune, il suffit d'adapter lesaccords de l'UMOA. Il est également possible de créer un marché régional d'actions et d'obligations.

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Nombreux sont ceux qui estiment qu'une plus grande utilisation des méthodes et instrumentsindirects de régulation monétaire est non seulement souhaitable, mais aussi inévitable. Compte tenudes caractéristiques spécifiques des économies subsahariennes et des pays étudiés, quelles sont lesconditions préalables pour entreprendre une telle réforme? Quelles méthodes d'approche envisager,quelle chronologie adopter et quel chemin critique essayer? Ces questions seront examinées dans ladeuxième partie de ce chapitre.

La réforme de la régulation monétaire suppose sept éléments

* Une stabilité macrofinancière qui se renforce et une inflation qui diminue* Une situation financière et budgétaire viable et qui s'améliore* Pas de difficultés financières sérieuses dans le système financier* Une base suffisante de ressources humaines et de cadres spécialisés dans les activités des

banques centrales, et les opérations et la gestion financières au niveau de la banquecentrale

* Des moyens opérationnels et des moyens de recherche (reposant sur une based'information adéquate) au niveau de la banque centrale, pour lancer la programmationmonétaire

* Un processus de décision efficace pour la formulation et la mise en oeuvre de la politiquemonétaire, adossé à un système informatique de gestion au niveau de la banque centrale

* Une ferme volonté de faire aboutir la réforme chez les autorités monétaires et lesdirigeants politiques (pour assurer la coordination nécessaire entre la banque centrale, leministère des finances et les autres organes publics).

Réformes et options

Dans les pays étudiés et dans la plupart des pays subsahariens, le passage à un système derégulation monétaire davantage basé sur des méthodes et des instruments indirects est particulièrementdélicat parce que les marchés de titres à court terme sont inexistants ou presque. Pourtant, on ne peutattendre que ces marchés se développent ou se renforcent pour engager la réforme. Au contraire, ilfaut l'entreprendre même si les marchés sont encore sous-développés. Cette démarche implique legradualisme, un suivi minutieux et de la flexibilité. Elle appelle des mesures progressives enconmmençant par l'amélioration des procédures et des instruments existants. La deuxième étapeconsistera à créer un marché interbancaire (ou à le renforcer, là où il existe), à introduire des politiquesappropriées d'escompte et à créer un système d'adjudication des bons du Trésor (ou à le renforcer, s'ilexiste déjà). La troisième étape de la réforme consistera à promouvoir les marchés monétaires et lesmarchés secondaires, afin de jeter les bases d'une régulation monétaire plutôt fondée sur des méthodeset instruments indirects.

Amélioration des instruments existants

Encadrement du crédit. L'idéal serait de supprimer progressivement plafonnement globalou individuel du crédit au profit d'une régulation au jour le jour des liquidités et des agrégatsmonétaires. Mais cela n'est possible qu'une fois mise en place une méthode efficace de régulationdavantage fondée sur des méthodes et instruments indirects. Entre-temps, on peut aménager ledispositif de l'encadrement: on peut rendre les contingentements individuels plus flexibles et les rendreplus sensibles au marché. Un des inconvénients majeurs de l'encadrement est qu'il décourage lamobilisation de l'épargne et génère en fin de compte un phénomène de désintermédiation. D'ordinaire,l'encadrement individuel est basé sur la part de diverses institutions financières dans la quantité globaledu crédit distribué. Il faudrait modifier cette formule afin de pousser les institutions financières à faire

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davantage d'efforts pour mobiliser l'épargne et stimuler la concurrence au sein du secteur. Lescontingentements individuels devraient être liés en partie aux variations des dépôts. On peut aussidonner un poids plus important au ratio prêts/dépôts dans la formule qui détermine le niveau desconcours bancaires. Pour les banques nouvelles, le contingentement devrait être basé sur le pland'exploitation. Des réformes en ce sens ont été adoptées au Ghana et à Madagascar. Elles pourraientêtre introduites dans tous les pays étudiés.

Les contingentements individuels pourraient être liés à d'autres variables, telles que lemontant brut ou net des avoirs extérieurs, la part du crédit intérieur ou du crédit au secteur privé, oule taux de recouvrement des arriérés. Ces solutions, qui établissent une relation entre le dispositifd'encadrement et la performance des institutions financières, ont été utilisées avec succès au Ghana etdans les pays de l'UMOA pendant les années 70. La base de calcul du contingentement du crédit parles autorités monétaires variera d'un pays à l'autre, en fonction de la situation propre de chacun d'entreeux. Mais ils doivent faire tout leur possible pour que le dispositif soit souple et qu'il ne fige pas tropla concurrence entre les institutions financières. Comme mesure transitoire, cette approche devrait êtreenvisagée au Kenya et à Madagascar. Dans la zone de l'UMOA, la BCEAO envisage de supprimerl'encadrement du crédit à la suite des réformes récemment introduites. Enfin, il faudrait que lespénalités soient dûment appliquées lorsque les plafonds sont dépassés (Guash et Gleassner, 1992).

Coefficients de liquidité. Les coefficients de liquidité sont essentiellement des règlesprudentielles. Mais quand ils sont utilisés pour financer le secteur public, souvent à des taux d'intérêtpréférentiels, comme au Kenya et à Madagascar, ils créent des distorsions dans l'allocation desressources et le coût des financements. Pour atténuer ce problème, il faudrait relever les taux d'intérêtapplicables aux bons et obligations qui entrent dans le calcul du coefficient de liquidité pour les alignerapproximativement sur les taux du marché. Madagascar allait le faire avant que n'éclatent les troublespolitiques. Par ailleurs, lorsque les interventions de type open market seront introduites, il faudraitque tout ou partie de ces bons et de ces obligations puissent être échangés sur le marché, dans lamesure où la surface financière de l'émetteur le permet. Cela permet de disposer immédiatement d'unstock d'instruments pour les adjudications de la banque centrale.

Réserves obligatoires. C'est un instrument discrétionnaire qui permet de réguler la monnaiecentrale d'une manière souple. C'est aussi une arme puissante de politique monétaire qui, parl'intermédiaire de la monnaie centrale et du multiplicateur de crédit, permet de contrôler la massemonétaire sans les inconvénients de l'encadrement du crédit. Mais cet instrument convient davantagepour contrebalancer les variations structurelles et influer sur les tendances longues de la monnaiecentrale que pour réguler la liquidité bancaire à court terme. Le système est aussi coûteux pour lesinstitutions financières, car il complique la gestion de la liquidité et nécessite des ajustements deportefeuille. C'est pourquoi les mesures qui visent à modifier les réserves obligatoires n'entrentgénéralement en vigueur qu'après un certain délai, ce qui réduit leur utilité lorsqu'une interventionrapide s'impose.

Les réserves obligatoires ne sont pas un bon instrument pour absorber l'excès de liquiditéqui résulte de l'inadéquation des instruments de politique monétaire utilisés. Dans ce genre desituation, il y a le danger que les autorités augmentent progressivement le coefficient de réserves, sanspossibilité de résorber la liquidité au cas où il faudrait les réduire. C'est une sorte de piège qui conduità des marges élevées et à la désintermédiation. Le Ghana a failli s'y laisser prendre à un momentdonné lors de la mise en oeuvre de sa réforme mais, à cette époque, il avait heureusement institué unsystème d'adjudication de bons du Trésor qui lui a permis de rectifier le tir et de ne pas tomber dansle piège.

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La flexibilité de cet instrument est aussi limitée puisqu'il impose une taxe implicite sur lesinstitutions financières qui y sont soumises, à moins que ces réserves obligatoires ne soient rémunérées.Si elles ne sont pas rémunérées ou si elles sont rémunérées à un taux inférieur à celui du marché, ellesaugmentent le coût de l'intermédiation et peuvent fausser la concurrence dans la mesure où certainescatégories d'institutions financières ne sont pas soumises à cette obligation. Cette taxe implicite est enfin de compte supportée par les clients des institutions financières. Si les réserves obligatoires sont tropélevées, elles peuvent donc inciter à contourner la réglementation, par exemple, en créant desinstruments financiers qui ne sont pas soumis à ces réserves ou en créant des institutions financièresnon bancaires affiliées qui génèrent indirectement des dépôts, comme au Kenya. Finalement, il ne doitpas y avoir d'excès global de liquidité dans le système financier, ce qui amènerait les institutionsfinancières à conserver des réserves trop importantes à la banque centrale.

Dans la période de transition et de réforme, il peut être nécessaire de recourir au systèmedes réserves obligatoires plus souvent qu'il ne conviendrait autrement, jusqu'à ce que les interventionsd'open market fonctionnent efficacement et qu'une politique d'escompte appropriée soit instaurée.Parmi les pays étudiés, seuls les pays extérieurs à l'UMOA recourent au système des réservesobligatoires. Il est possible d'y apporter quelques améliorations, en particulier dans la définition desréserves, la détermination du niveau et de l'assiette des réserves, la détermination de leur champd'application, et la rémunération des réserves.

Il faudrait élargir la définition des réserves obligatoires pour englober les encaisses desbanques, comme c'est le cas dans la plupart des pays. Pour cela, il faut que la banque centrale puisses'assurer que les institutions financières indiquent exactement et rapidement la position de leurtrésorerie et que celle-ci puisse être suivie de façon appropriée. La méthode de calcul des réservesobligatoires doit être fondée sur une moyenne minimum à maintenir pendant une période donnée, afinde laisser aux institutions financières une certaine souplesse dans leur gestion quotidienne. Cetteformule réduit la volatilité des taux à court terme, puisque les institutions dont les réserves sontinférieures au minimum requis à un moment de resserrement de la liquidité et de taux élevés risquentd'accentuer la tension sur les taux si elles n'ont pas cette marge de manoeuvre. Il faut également quela constitution des réserves soit aussi « contemporaine » que le permettent le système de comptabilitédes réserves et le système informatique de gestion. A cette fin, la banque centrale peut instituer deuxou trois périodes de reporting par mois. La période sur laquelle est calculée la moyenne desexigibilités des institutions financières pour déterminer le montant de réserves obligatoires devraitcorrespondre à la période de constitution des réserves elle-même. Des intervalles longs entre les

périodes de reporting occasionnent des décalages importants et les reportings trop fréquents sontdifficiles à gérer. Il faut trouver un équilibre qui convienne aux conditions de chaque pays.

Toutes les institutions financières qui acceptent des dépôts doivent être soumises au systèmedes réserves obligatoires et le coefficient doit être le même pour toutes. Dès lors qu'il y aura desexceptions à la règle, les dépôts des institutions soumises aux réserves se déplaceront vers celles quine le sont pas ou celles qui bénéficient d'un coefficient plus bas, ce qui déstabilisera le multiplicateurmonétaire et compliquera la régulation monétaire, comme au Kenya.

En octobre 1993, la BCEAO a institué un système de réserves obligatoires applicable à toutesles banques et sociétés financières. Les réserves sont calculées sur les dépôts à vue et les crédits àcourt terme, à l'exclusion des crédits de campagne. Les institutions en infraction sont sanctionnées.Comme les objectifs de crédit diffèrent d'un pays à l'autre et que les variations des coefficients desréserves d'un pays à l'autre sont explicitement autorisées, le système est incompatible avec un marchérégional.

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Politique de retr acement. Diverses réformes entreprises dans les pays étudiés ont déjàpermis de simplifier le système de refinancement. Des guichets spéciaux ont été supprimés, les tauxpréférentiels supprimés et les taux unifiés. C'est probablement dans ce domaine que les progrès sontles plus importants. Il n'en reste pas moins qu'on pourrait rationaliser davantage la politique duréescompte. Le refinancement est un instrument monétaire puissant pour réguler la monnaie centrale.Bien qu'il puisse être utilisé indépendamment, il est plus efficace lorsqu'il est combiné à un systèmede réserves obligatoires et un marché interbancaire efficace.

A l'heure actuelle, les banques centrales des pays extérieurs à l'UMOA, Ghana excepté, ontune double approche en matière de refinancement, avec un guichet pour les effets assortis d'unegarantie et un guichet pour les découverts ou les avances. A Madagascar, le guichet du découvert estcombiné au système de « marché monétaire » administré par la banque centrale. Quand il existe untaux de pénalisation, il est appliqué plus systématiquement au guichet de l'escompte qu'à celui dudécouvert. Les institutions financières préfèrent donc se présenter à ce dernier. Des réformesantérieures avaient supprimé les systèmes de refinancement en tant que tels mais, dans la pratique, ilsont été remplacés par un système quasi préférentiel. De fait, dans tous les pays extérieur à l'UMOA,sauf au Ghana, les besoins de liquidité des institutions financières en difficulté et des banques qui ontconsenti des crédits au secteur public ont été couverts sans trop de contraintes grâce au système desavances. C'est dans ce domaine de la politique monétaire que ressort de façon la plus évidente l'aspectpassif de l'action monétaire des banques centrales des pays étudiés.

Comme les banques centrales des pays extérieurs à l'UMOA (Ghana excepté), la BCEAOavait jusqu'à récemment une politique de refinancement fondée sur deux axes: la politique duréescompte et les interventions sur le marché monétaire. Jusqu'en octobre 1993, les interventionsd'open market de la BCEAO consistaient en fait à transférer des liquidités des pays excédentaires auxpays qui en manquaient, à des taux déterminés par la banque centrale. Le nouveau marché monétaireinstitué en octobre fonctionne sur une base régionale et implique des appels d'offres avec échéancesprédéterminées des banques participantes de tous les pays de la région. La BCEAO confronte alorsl'offre et la demande au taux offert. Elle garantit les transactions du marché monétaire. Avec cenouveau système, les banques ont la possibilité d'opérer sur le marché interbancaire sans garantie. Cemarché reste très restreint, en particulier en ce qui concerne les activités transfrontières au sein de lazone.

La réforme de la politique de refinancement doit viser à mettre au point des procédures quiétablissent une distinction claire entre la politique de refinancement en tant qu'instrument monétairepour approvisionner le système financier en monnaie centrale, et la politique de refinancement en tantque mécanisme d'assistance temporaire aux institutions financières qui manquent de liquidité. Elle doitégalement viser à accroître l'utilisation active des instruments de régulation basés sur les mécanismesdu marché et à faciliter le développement du marché monétaire. Cet objectif est non seulement lié auxpossibilités de refinancement mais aussi au coût du refinancement. Les banques centrales devraientenvisager - principalement en leur qualité de prêteur en dernier ressort - d'introduire ou d'activerpar le biais du réescompte un mécanisme régulier de refinancement pour fournir du crédit garanti pourune durée qui pourrait atteindre trois mois, par exemple. L'accès à ce mécanisme ne devrait pas êtreautomatique et les montants disponibles devraient être laissés à la discrétion de la banque centrale,conformément au principe de l'incertitude du refinancement. Le volume global de refinancement offertpendant chaque période (mois ou trimestre) par ce mécanisme devrait être déterminé en fonction dela politique monétaire du moment et de la programmation monétaire. Il faudrait que le tauxd'escompte de base soit lié au taux du marché interbancaire, au taux d'adjudication, ou à un tauxapproché si ces marchés n'existent pas ou s'ils ne fonctionnent pas correctement. Il faudrait en outre

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instituer un système progressif pour que le taux d'escompte augmente avec la quantité de créditdemandée et avec la fréquence des recours à ce mécanisme. Un recours répété par une institutiondevrait déclencher un examen approfondi, voire une inspection, de l'institution en question.

L'approvisionnement en liquidité des institutions en difficulté ou des institutions qui avaientbesoin de refinancer des créances sur le secteur public a souvent été une source de création incontrôléede monnaie dans les pays étudiés. Le Kenya, Madagascar, l'Ouganda et les pays de l'UMOA en sontles exemples les plus frappants. Il est essentiel que les banques centrales instituent des procédures pourleur permettre de regagner le contrôle de l'offre de monnaie centrale, et qu'elles commencent parsupprimer les dispositifs de refinancement libre. Dans certains des pays étudiés, au Kenya ou àMadagascar, par exemple, il faudrait procéder progressivement pour éviter l'effondrement d'une partiedu système financier. De fait, lorsqu'en 1989 la BCEAO a dû réduire les refinancements destinés àinjecter des liquidités dans les systèmes financiers en difficulté, le système béninois s'est effondré, etplusieurs institutions ont dû fermer dans d'autres pays membres. A titre de mesure transitoire,l'approvisionnement en liquidité des institutions financières considérées individuellement doit se fondersur des critères précis liés, le cas échéant, aux progrès de la restructuration financière. Et, pour éviterde brusques fluctuations, il faudrait aussi limiter les quantités de liquidités offertes pour toute périodedonnée, et de préférence les faire connaître à l'avance. Etant donné le caractère de ces avances oudécouverts temporaires, le taux appliqué ne doit pas être punitif. Mais il faut fixer une limite dans letemps au-delà de laquelle les institutions financières qui ont régulièrement recours à ce guichet devrontfermer, fusionner avec une institutions saine ou être reprises par un organisme public créé dansl'optique de la restructuration financière. Il faut fixer cette limite dans le temps - et prévoir un plande restructuration financière - dès que la banque centrale aura déterminé que l'injection de liquiditérequise ne sera pas temporaire. Il faut par ailleurs créer un mécanisme institutionnel pour s'occuperdes institutions financières en difficulté.

Nouveaux marchés et nouveaux instruments

Le marché interbancaire. Dans les pays extérieurs à l'UMOA (Ghana excepté), lesmarchés interbancaires, lorsqu'ils existent, ne fonctionnent pas correctement. Et, dans la zone del'UMOA, il n'y a pas de marché interbancaire formel national ou régional. Un marché interbancairebien rodé est l'un des deux éléments clés qui facilitent le passage à une régulation monétaire indirecte.Trois grands facteurs empêchent l'émergence ou le bon fonctionnement des marchés interbancaires dansles pays extérieurs à l'UMOA: le manque de confiance entre les institutions financières dans uncontexte de difficultés financières ou de restructurations, la réglementation des taux d'intérêt, et lemanque de contrepartistes.

Confrontée à ces trois problèmes, la Banque du Ghana les a traités en ordre inversé. Ellea commencé par promouvoir un contrepartiste et, dans un contexte de libéralisation progressive destaux, elle l'a aidé à lancer le marché interbancaire fondé sur les garanties. Une première maisond'escompte a été créée, puis une deuxième pour introduire un degré de concurrence; une troisième doitcommencer à opérer bientôt. La chronologie des opérations s'est révélée bonne et il semble que cesoit un bon moyen de créer un marché interbancaire dans un contexte de restructuration financière,lorsque la confiance entre les institutions n'existe pas.

Une autre solution consisterait pour la banque centrale à créer et diriger le marchéinterbancaire sur la base de garanties jusqu'à ce qu'il soit bien établi, en fournissant ainsi d'embléel'infrastructure nécessaire dans un climat de confiance suffisant. La banque centrale jouerait le rôlede courtier entre les parties. Pour régler le problème de la confiance, l'institution financière prêteusepourrait demander à la banque emprunteuse de déposer une garantie à la banque centrale. Mais la

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banque centrale ne devrait en aucun cas servir de garant pour les transactions interbancaires. C'estapparemment la solution choisie par la BCEAO dans le cadre de la nouvelle formule adoptée pour lemarché monétaire. Une autre méthode courante dans beaucoup de pays consiste pour les institutionsfinancières à ouvrir des lignes de crédit pour les autres intervenants sur le marché interbancaire, en sebasant sur des critères tels que la cote de crédit des intervenants et l'importance des liens qu'elles onttissés avec eux.

Opérations de type open market. Il y a plusieurs manières d'organiser et de conduire uneadjudication de bons du Trésor. En outre, les modalités et procédures évoluent constamment enfonction des données d'expérience, des circonstances, des choix d'orientation en matière de régulationmonétaire, et des changements dans les instruments et les marchés. A chaque stade, des améliorationssont possibles.

La question qui se pose dès le départ à tous les pays est de décider si les bons du Trésorseront émis par le ministère des finances (ou le Trésor) ou la banque centrale. Seul le Ghana a choisila banque centrale. Techniquement, l'émetteur de l'instrument importe peu dans la mesure oùl'adjudication est conduite par une seule institution. Dans la pratique, les deux solutions présententdes avantages et des inconvénients. Si le bon du Trésor est émis par le ministère des finances, l'intérêtest versé par cette institution. Il peut y avoir, comme au Kenya, un stock de bons du Trésor sur lemarché (constitué pour satisfaire au coefficient de liquidité) et des institutions financières qui ont prisl'habitude d'utiliser cette méthode. L'existence de ce stock facilite le démarrage d'opérations d'openmarket. Mais il y a un inconvénient: quand c'est le ministère des finances qui émet les bons duTrésor, les quantités émises, le moment de l'émission et les rendements sont généralement déterminésen fonction de considérations financières et budgétaires plutôt qu'en fonction de considérationsmonétaires, lesquelles devraient pourtant être l'élément primordial. Les adjudications devraient êtreintégrées à la panoplie des instruments de régulation monétaire en tant qu'opération de type openmarket, et devenir le pivot de la régulation monétaire par les banques centrales. Et, ce qui est toutaussi important, ces décisions devraient se fonder sur la programmation monétaire. Les dates desadjudications doivent être harmonisées avec les dates et les périodes qui régissent les réservesobligatoires. La Banque de l'Ouganda étudie à l'heure actuelle comment intégrer l'adjudication desbons du Trésor aux instruments de régulation monétaire.

Si la BCEAO décidait d'organiser une adjudication de bons du Trésor, il faudrait qu'elleémette ses propres bons puisque la plupart des pays de l'UMOA ont perdu leur crédit. Dans ce cas,la coordination financière devient très importante. En tout état de cause, une étroite coordination entrela banque centrale et le ministère des finances ou le Trésor est nécessaire pour préparer et conduire lesadjudications.

Au début, la durée des bons du Trésor sera courte et il n'y aura qu'une seule échéance.L'expérience de plusieurs pays en développement montre qu'il est plus efficace de promouvoir lestransactions sur le marché secondaire en créant un marché profond de titres à une seule échéance qu'endéveloppant plusieurs marchés peu profonds. Plus le stock de titres est important, plus les transactionssur le marché secondaire se trouvent facilitées. Les ventes à guichet ouvert du ministère s'adressentà d'autres institutions et au grand public, tandis que les adjudications de la banque centrale fontintervenir les maisons d'escompte et les banques. Mais la Banque du Ghana refinance à un taux uniquetous les instruments ainsi émis, qu'il s'agisse de ses propres obligations ou de celles du ministère desfinances et quel que soit leur rendement nominal, ce qui assure la cohérence de la structure des tauxd'intérêt.

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Programmation monétaire et prise de décision

Il est particulièrement important d'instaurer ou de renforcer la programmation monétaire

dans les pays étudiés. La programmation permet de collecter les données et les informations

disponibles et d'en faire la synthèse, de bâtir à partir de là des scénarios de mise en oeuvre de la

politique monétaire, et de nourrir la réflexion aboutissant à des prises de décision. Le processus de

décision doit être souple, rapide et énergique, compte tenu de la sensibilité des systèmes financiers et

monétaires des pays étudiés et de la plupart des pays subsahariens aux chocs exogènes et endogènes.

L'efficacité de la programmation monétaire et des prises de décisions est particulièrement importante

parce qu'elle compense la fragmentation des données d'information dans les pays étudiés. Ces pays

devraient accorder une haute priorité au renforcement et au développement de la programmation

monétaire et du processus de décision.

Systèmes de compensation et de paiement

Dans tous les pays étudiés, les systèmes de compensation et de paiement peuvent et doivent

être améliorés. La faiblesse de ces systèmes contribue à l'instabilité macrofinancière et c'est l'une des

principales raisons de l'étroitesse de la base de la monnaie centrale. Il faudrait prendre des mesures

pour améliorer et développer le système de compensation, accélérer la compensation dans les régions

les plus écartées, promouvoir l'informatisation et l'utilisation des chèques et des transferts

électroniques, et renforcer le cadre comptable du processus de compensation. En outre, l'existence

de systèmes de compensation et de paiements efficaces conditionne le développement des marchés

interbancaire et monétaire et des émissions de bons du Trésor.

Taux d'intérêt

La flexibilité des taux d'intérêt est un élément indispensable à la conduite d'une politique

monétaire efficace et à l'instauration d'un système de régulation monétaire basé sur des méthodes et

instruments indirects et les mécanismes du marché. Mais, comme pour la réforme de la régulation

monétaire, le passage des taux administrés à des taux flexibles est délicat à cause de l'absence ou de

la faiblesse des marchés de titres à court terme.

Le Ghana est le seul des pays étudiés à avoir une structure de taux totalement flexible fondée

sur les mécanismes du marché. Madagascar et le Kenya ont complètement libéralisé leurs taux, mais

la structure des taux reste guidée par la banque centrale. A Madagascar, la structure des taux d'intérêt

est rattachée au taux de base du réescompte, qui est déterminé par la banque centrale. Au Kenya, la

banque centrale influe sur les taux offerts lors des adjudications en exerçant une pression morale. En

Ouganda, la banque centrale fixe un taux minimum pour les dépôts et un taux maximum pour les prêts

bancaires. En octobre 1993, la BCEAO a libéralisé la structure régionale des taux d'intérêt. Elle a

supprimé les marges de taux fixes que les banques devaient appliquer. La structure des taux repose

sur le taux minimum de 4,5 % servi sur les comptes d'épargne. La seule autre contrainte

administrative sur les taux d'intérêt est le taux plancher pour les dépôts à court terme (fixé à 200 points

de base au-dessous du taux du marché) et le taux d'usure pour les taux débiteurs, lequel est fixé à deux

fois le taux d'escompte.

Dans tous les pays étudiés, la libéralisation est un processus progressif. Etant donné

l'absence ou la faiblesse des marchés à court terme, c'était la seule option viable et, en Afrique

subsaharienne, elle a bien marché. On peut tirer trois grandes leçons de la manière dont les taux

d'intérêt ont été libéralisés dans les pays étudiés, dont deux sont illustrées par l'expérience du Ghana.

La première est que l'inflation doit s'inscrire à la baisse pour que la banque centrale puisse maintenir

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des taux d'intérêt positifs en valeur réelle. La deuxième est qu'il est plus efficace de créer des marchésà court terme - au moins un marché interbancaire et un système d'adjudications - avant de libéralisertotalement les taux. Il ne peut y avoir de taux basés sur le marché s'il n'y a pas de marché. Latroisième leçon est qu'il devient de plus en plus difficile de maintenir une structure de taux totalementadministrés lorsque le système financier est assez diversifié et dominé par le secteur privé.

Lorsqu'ils ont entrepris de libéraliser leurs taux, tous les pays extérieurs à l'UMOA se sontefforcés - ou s'efforcent toujours - de maintenir des taux positifs en valeur réelle. Quand l'inflationest forte, la banque centrale a du mal à maintenir des taux positifs à longueur de temps. Elle estconfrontée à deux problèmes. Premièrement, elle doit prévoir la durée de la poussée d'inflation. EnOuganda, par exemple, certaines périodes inflationnistes ont été courtes et il n'a pas été nécessaired'ajuster les taux pour qu'ils demeurent positifs en termes réels quand l'inflation était à son maximum.Il a suffi de les maintenir à un niveau moyen positif en valeur réelle. Le deuxième problème tient aufait que les taux créditeurs élevés en valeur réelle nuisent à l'activité économique et financière. Labanque centrale se trouve donc devant un dilemme, qui devient plus aigu si un pan du système financierest en difficulté (car on risque d'aggraver les difficultés) ou en cours de restructuration. Au Ghana,lorsque la banque centrale a totalement libéralisé les taux d'intérêt, ils sont devenus négatifs en termesréels. Cela était principalement dû au fait que les banques ont hésité à répercuter les hausses de tauxsur les quelques emprunteurs viables qu'elles avaient conservés après l'assainissement de leursportefeuilles, craignant de compromettre la solvabilité de ces emprunteurs et, par conséquent, leurpropre survie. Le meilleur moyen de sortir de ce dilemme est manifestement de réduire l'inflationaussi rapidement que possible, ce qui ramène à la question de la maîtrise de la monnaie centrale, dela base monétaire et de la masse monétaire, et de la situation budgétaire.

La création d'un marché interbancaire et la mise en place d'un système d'adjudication àdéfaut d'opérations d'open market et d'un embryon de marché de titres à court terme facilitentgrandement la libéralisation des taux d'intérêt. C'est la voie qu'a suivie le Ghana pour sa réforme.Les raisons sont évidentes. Elle offre un point d'ancrage basé sur le marché pour les taux courts. Ellefournit à la banque centrale un cadre pour réguler les taux indirectement et à la marge. Elle fournitdes mécanismes qui permettent aux institutions financières de faire librement des arbitrages de taux etd'échéances en fonction des signaux du marché. Enfin, elle évite aux autorités d'interférer avec lesmécanismes du marché pour fixer les taux.

Il est de plus en plus difficile de conserver une structure de taux administrés quand le secteurfinancier est assez diversifié et dominé par le secteur privé. Pendant la période où les taux étaientadministrés au Kenya, la structure des taux effectifs s'est écartée de plus en plus des taux administrés,principalement en raison de l'existence de droits et commissions et d'un marché de gros pour lesfinancements. Les taux d'intérêt effectifs étaient nettement plus élevés que les taux administrés surenviron 50 % des actifs des banques et des dépôts de leur clientèle. Comme le rendement des titresd'Etat était déterminé en fonction de la structure des taux d'intérêt, ils n'étaient pas concurrentiels.Pour corriger cette distorsion et financer au moins en partie le déficit du secteur public de façon noninflationniste, les autorités ont utilisé l'arme des coefficients de liquidité et la persuasion. Cela aentraîné d'autres distorsions et accentué la désintermédiation de la partie du système financierconcernée par les mesures des autorités monétaires. Cette situation montre que, lorsque les tauxd'intérêt sont libéralisés, il faut libéraliser aussi les droits et commissions.

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Avec les nouveaux marchés interbancaires et monétaires dans la zone de l'UMOA, le taux

du marché interbancaire et le taux du marché monétaire sont deux taux importants régis par la loi du

marché. Dans le cadre du nouveau système, les banques qui ont des besoins de liquidités solliciteront

le marché monétaire, puis le marché interbancaire, avant de s'adresser au guichet d'escompte de la

BCEAO. Ce système permet à la banque centrale d'appliquer le principe de l'incertitude du

refinancement.

Renforcement des banques centrales

Les banques centrales des pays étudiés, comme partout en Afrique, ont été largement

exposées aux chocs endogènes et exogènes. Lorsqu'il a fallu absorber l'impact de ces chocs et leurs

conséquences financières et monétaires, elles ont accumulé des créances énormes sur les Trésors

publics, lesquelles ne leur rapportent rien ou presque. En même temps, elles ont dû se charger de

certaines tâches de développement et de certaines tâches quasi budgétaires qui les ont distraites de leur

fonction principale qui est la régulation de la monnaie. Tout cela les a affaiblies financièrement. En

outre, les pressions diffuses exercées par un contexte économique et financier difficile les ont affaiblies

organiquement et bridé leurs efforts pour parvenir à une plus grande autonomie.

Dans les pays extérieurs à l'UMOA, toutes les réformes financières comprennent des

mesures pour renforcer la banque centrale sur les plans financier et institutionnel en commençant par

une redéfinition de son rôle confirmant sa fonction principale de régulation monétaire. Les réformes

ont été engagées au Ghana et au Kenya et vont l'être à Madagascar et en Ouganda. Les nouvelles lois

reconnaissent que la banque centrale a un rôle décisif à jouer pour: réguler la masse monétaire afin

de promouvoir et de maintenir la stabilité de la monnaie; stimuler la mobilisation et la répartition

efficace des ressources financières; et réglementer, surveiller et encadrer les banques et les autres

institutions financières afin de protéger leur stabilité et celle du système sans affecter leur autonomie

et leur efficacité. Les nouvelles législations mettent fin, explicitement ou implicitement, au rôle des

banques centrales dans le financement du développement et des déficits quasi budgétaires. Elles

reconnaissent aussi explicitement l'autonomie des banques centrales.

Cependant, le statut juridique de la banque centrale n'est qu'un des éléments qui déterminent

son autonomie. Celle-ci dépend, entre autres, de facteurs moins structurés, tels que les arrangements

et la coordination qui existent entre la banque centrale et les ministères et autres organismes publics,

et la qualité du département des études de la banque centrale (Cukierman, Webb et Nyeapti, 1992).

Il faut donc créer des mécanismes institutionnels qui permettent à la banque centrale d'énoncer

explicitement et officiellement sa position en matière de politique monétaire, en particulier quand elle

diffère de celle du ministère des finances ou d'un autre organe gouvernemental. En cas de désaccord

fondamental entre la banque centrale et le ministère des finances ou un autre organe gouvernemental,

il faudra éventuellement arbitrer, et la banque centrale devra parfois céder. Cependant, l'expérience

de plusieurs autres pays en développement montre que, lorsqu'il existe un mécanisme institutionnel qui

permet à la banque centrale de faire connaître sa position, les autorités respectent davantage cette

position. En Malaisie, le Parlement peut entendre, pour essayer de le résoudre, un désaccord qui

persiste après une première tentative de compromis. D'autres pays en développement ont, pour

concilier des divergences de positions, différentes procédures dont la plupart ont pour caractéristique

d'offrir à la banque centrale une tribune pour exposer et expliquer sa position.

Pour renforcer l'assise financière des banques centrales, il faut les décharger des créances

sur les Trésors publics et sur les institutions financières en difficulté qu'elles ont accumulées et qui

pèsent sur leur bilan. Souvent, les actifs qui représentent ces créances sont le compte de réévaluation,

les concours aux institutions financières et les pertes de la banque centrale. Le Ghana montre une

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façon de procéder. Le compte de réévaluation a été remplacé par une obligation à long terme duMinistère des finances, et il est entendu que toute nouvelle entrée au compte de réévaluation sera régléeen espèces par le Trésor. Cette obligation porte un intérêt inférieur au taux du marché, qui fourniraun flux de recettes suffisant pour assurer l'autonomie financière de la Banque du Ghana. Les créancesdouteuses que la Banque du Ghana avait reprises aux institutions financières en cours de restructurationont été traitées de deux manières. Les actifs représentant des prêts non productifs à des entreprisespubliques ont été repris par le Ministère des finances; les actifs représentant des prêts non productifsà des entreprises privées ont été transférés au Non-Performing Assets Recovery Trust. LeGouvernement du Ghana prépare la restructuration du capital de la banque centrale.

Il y a d'autres façons de consolider l'assise financière de la banque centrale, mais il y a troiséléments auxquels il est impossible d'échapper. Premièrement, c'est l'Etat qui doit en définitiveassumer les pertes liées aux opérations quasi budgétaires de la banque centrale, y compris celles quiconcernent les changes et le service de la dette extérieure. Deuxièmement, il faut élaborer une formulepour décharger la banque centrale des pertes qu'elle a dû assumer en venant en aide aux banques endifficulté. Au Chili, un accord à long terme a été conclu avec les banques pour le rachat des créancesdouteuses selon un calendrier déterminé; en Espagne, un fonds spécial a été créé pour refinancer cescréances. Dans plusieurs pays, le ministère des finances a financé les pertes. La formule choisiedépend de la situation particulière du pays concerné et de ses préférences politiques. Troisièmement,il faut, tôt ou tard, recapitaliser la banque centrale.

Le cas de la BCEAO est complexe. Elle a à son bilan un volume très important d'actifs quireprésentent des créances douteuses d'institutions en difficulté financière, que la banque centrale arefinancées pour empêcher ces institutions de sombrer. Dans un deuxième temps, ce refinancementà court terme a été consolidé en créances à moyen terme rémunérées à un taux d'intérêt très inférieurau taux de référence du « marché ». Le total de ces créances est au moins égal à l'actif net de labanque centrale régionale. Certaines des institutions en difficulté auxquelles la BCEAO est venue enaide ont fermé dans le cadre de la restructuration des systèmes financiers des pays membres. Laplupart de ces institutions étaient contrôlées par l'Etat. Logiquement, la plupart de ces créances sontdes créances sur les Trésors publics. Mais la BCEAO ne peut les inscrire comme telles à cause de larègle qui limite ses concours aux Trésors publics à 20 % des recettes fiscales. Il faudra traiter ceproblème, de même que celui de l'insuffisance du capital de la BCEAO.

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8. APPROFONDISSEMENT DES SYSTEMESFINANCIERS

De nombreuses raisons militent en faveur de la diversification et de l'approfondissement des

systèmes financiers des pays subsahariens par le développement des marchés financiers. Premièrement,

cela augmente la résilience des systèmes économiques et financiers aux chocs exogènes et endogènes.

Deuxièmement, il faut pourvoir aux besoins d'investissement de ces pays et aux besoins de financement

à long terme qu'impliquent ces investissements. Dans les dix années à venir, les apports net de

capitaux étrangers à la plupart des pays subsahariens seront sans doute moins importants qu'auparavant,

ce qui aura des conséquences importantes pour le développement du secteur financier. Ces pays

devront se tourner vers l'épargne intérieure pour financer l'essentiel de leurs investissements. Comme

ils ont beaucoup sollicité les financements extérieurs dans le passé, la dette extérieure est plus lourde

que la dette intérieure dans presque tous les pays subsahariens. En outre, presque tous les crédits à

long terme ont été fournis par des sources extérieures. Avec la diminution des concours extérieurs,les pays concernés auront du mal à vivre avec un marché financier domestique peu profond et peu de

financement à long terme, ce qui va contraindre leurs investissements et leur croissance économique

(Banque mondiale, 1989).

Comme la situation macrofinancière n'est pas stabilisée et comme les systèmes financiers de

la plupart des pays subsahariens sont étroits et peu profonds, les investisseurs préferent en général

financer leurs projets avec des crédits à court terme. Les banques offrent des lignes de crédit et des

prêts à court terme qu'elles renouvellent régulièrement, tant que l'emprunteur reste solvable. Cesfinancements courts sont largement utilisés à la place des emprunts à long terme, qu'ils ne remplacentqu'imparfaitement à cause du risque de non-renouvellement, et aussi parce que, du point de vue de

l'entreprise, plus les profits fluctuent, plus l'endettement externe est risqué lorsqu'il s'alourdit. Les

entreprises qui peuvent se permettre un endettement externe important sont les grosses firmes

hautement capitalistiques, dont les gains sont très prévisibles. Les entreprises jeunes et celles dont les

rentrées de fonds sont moins prévisibles doivent compter davantage sur l'autofinancement (fonds

propres et réserves).

Enfin, lorsque la majorité des entreprises d'un pays sont trop endettées, le risque d'instabilité

macrofinancière augmente. C'est particulièrement vrai pour les pays étudiés et d'autres payssubsahariens, qui, en raison de l'étroitesse de leur base de ressources, présentent un profil de risque

extrêmement concentré en termes d'actifs financiers et de gestion de ces actifs. Cela peut aussi créer

des tensions financières, car le profil de risque se reflète dans les portefeuilles des banques et autres

institutions financières.

Une autre raison, tout aussi importante, d'approfondir et de diversifier les marchésfinanciers, est la nécessité d'accroître le degré de concurrence au sein du système financier. Pour

remplir sa mission générale, qui est de promouvoir une croissance économique plus rapide, viable et

socialement équitable, le système financier doit être efficace et solvable. Le meilleur moyen

d'améliorer l'efficacité de la mobilisation et de l'allocation des ressources financières, c'est de laisserjouer la concurrence, avec aussi peu d'imperfections que possible. L'efficacité implique de prêterattention aux signaux du marché et, pour qu'ils aient un sens, il faut que la concurrence joue.

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Les caractéristiques d'un marché de concurrence parfaite telles qu'elle sont définies par lathéorie économique sont bien connues (Legarda, 1986):

* Un grand nombre d'acheteurs et de vendeurs* La liberté d'entrée et de sortie du marché* Une information complète (transparence).

Des dilemmes se posent lorsque la situation effective du marché est si éloignée de ces conditions qu'onpeut douter de la compétitivité du marché. Ils se posent aussi lorsqu'on ne peut promouvoir le mêmedegré de concurrence dans tous les segments des marchés financiers.

Dans les systèmes financiers articulés autour des banques, comme ceux des pays étudiés etd'autres pays subsahariens, les banques commerciales ou les banques de dépôt, qui constituentl'essentiel du système, ont des caractéristiques fortement oligopolistiques, et ce pour des raisons destabilité et de solvabilité institutionnelles. Compte tenu de la vulnérabilité des économies aux chocsexogènes et endogènes, les normes de fonds propres devraient être élevées et rigoureuses. Pourrenforcer le système, les autorités monétaires doivent parfois encourager les fusions, ce qui conduit àdes banques plus importantes et moins nombreuses. Il y a donc une contradiction à favoriser lessystèmes financiers centrés sur les banques. Les considérations opérationnelles amènent à opter pourdes unités plus grandes et moins nombreuses, ce qui diminue la concurrence réelle et donc la nécessitéde la recherche d'efficacité. Il en sortira sans doute un système à fortes tendances oligopolistiques.Les grandes institutions deviennent des groupes d'intérêts puissants qui résistent en général à ce quipourrait stimuler la concurrence accrue. On se heurte à un autre problème quand on cherche àinstaurer durablement des conditions de concurrence dans un système financier articulé autour desbanques. Le processus concurrentiel n'est pas nécessairement un équilibre stable. Après un certaintemps, les institutions solides éliminent ou absorbent les faibles, ce qui entraîne une concentration dumarché et une situation d'oligopole.

Il faut donc chercher d'autres sources de concurrence. C'est là que les marchés monétaireset financiers peuvent jouer un rôle fondamental. S'agissant des institutions financières non bancaires,les normes de fonds propres sont moins strictes, mais l'esprit d'initiative a relativement plusd'importance que le capital; autrement dit, il peut y avoir là deux caractéristiques d'un marchéconcurrentiel: un plus grand nombre d'intervenants et une plus grande facilité d'entrée sur le marché.Cela devrait se traduire par un degré plus élevé de concurrence et donc une plus grande efficacité. Enoutre, diverses études remettent en cause l'hypothèse selon laquelle des entreprises plus grandes etmoins nombreuses conduisent à des économies d'échelle ou de gamme (Federal Reserve Bank ofKansas, 1988).

Eléments qui conditionnent le succès d'une réforme

La volonté politique. L'expérience montre qu'aucune réforme visant à développer les marchésfinanciers ne peut aboutir en l'absence de volonté politique réelle. Il faut comprendre ce qu'impliquela philosophie de marché sous-jacente au fonctionnement du système réformé. La volonté politiqueest importante parce que les réformes financières impliquent des décisions difficiles, qui touchent lecoût du crédit, l'inefficacité de certaines institutions financières, et la suppression de distorsions quifavorisent des intérêts financiers bien établis. La fermeture ou l'assainissement d'institutionsfinancières en difficulté entraîne aussi des compressions de personnel.

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Une réforme financière réussie doit générer une saine concurrence entre le secteur public

et le secteur privé pour l'allocation des rares ressources financières disponibles. Les déficits

budgétaires risquent de s'alourdir avec la libéralisation du secteur financier, qui entraîne des coûts

supplémentaires sous forme d'augmentation des charges d'intérêts sur la dette publique intérieure, et

qui peut éventuellement réduire la part du crédit intérieur au secteur public. Il est cependant

souhaitable que les pouvoirs publics suppriment les biais fiscaux qui favorisent le secteur public, tels

que l'exonération d'impôts sur les obligations du Trésor au Kenya et au Togo.

Un environnement porteur. La suppression des obstacles qui entravent l'approfondissement et la

diversification des marchés financiers permet de créer un environnement porteur. Les mesures à

prendre dans cette optique peuvent s'articuler autour de trois grands objectifs:

* Créer et maintenir un environnement macrofinancier stable, fondé sur des politiques

macroéconomiques stables, une inflation faible et des taux d'intérêt flexibles

* Instituer un système d'incitations et un environnement favorables à l'esprit d'entreprise

et à l'expansion du secteur privé

* Accélérer au niveau national l'effort de formation des cadres de gestion et des spécialistes

nécessaires au bon fonctionnement du secteur financier, et promouvoir des pratiques de

comptabilité et d'audit appropriées, et des méthodes adéquates de divulgation de

l'information financière.

Le cadre logistique. Pour mener à bien une réforme financière, il faut un cadre réglementaire adéquat

et des personnels compétents pour la mettre en oeuvre. Pour que les banques centrales puissent remplir

efficacement leur rôle de surveillance et de réglementation, il faut renforcer leurs systèmes

d'information, améliorer et articuler les réglementations, et renforcer la surveillance du crédit. Au

niveau des banques et des institutions financières non bancaires, les réformes entreprises par la banque

centrale doivent s'accompagner d'une amélioration des procédures concernant la politique du crédit,

l'examen des prêts et les systèmes de gestion.

Même très bien conçue, une réforme des marchés financiers risque fort de s'enliser si elle

n'est pas guidée par des décisions efficaces et hardies bénéficiant d'un soutien politique et technique

suffisant. Il faut des cadres financiers hautement qualifiés et compétents, capables de suivre et

d'évaluer systématiquement les réformes. La plupart des pays d'Afrique manquent cruellement

d'experts, d'analystes et d'économistes financiers qui pourraient se charger de mettre en place les

banques de données locales et d'autres systèmes d'information indispensables pour étudier l'impact des

réformes financières. Une assistance technique est souvent nécessaire.

Vers une stratégie de développement du secteur financier

L'approfondissement et la diversification des marchés financiers exigent une approche

volontariste de la part des autorités. C'est en fin de compte la capacité institutionnelle d'un pays qui

détermine la rapidité avec laquelle ces marchés pourront se développer. La stratégie doit donc

consister à établir des lieux de marché (agents de change, opérateurs en bourse, bureaux de change,

par exemple) et à promouvoir un programme cohérent de renforcement des institutions en mettant en

place un cadre juridique, réglementaire et prudentiel adaptable et évolutif.

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Planification ou réglementation? Les stratégies de développement des marchés financiers sont soitévolutives, soit fondées sur une politique volontariste. L'approche évolutive consiste à laisser lesmarchés financiers se développer avec l'économie et à n'intervenir en modifiant les lois et règlementsque si des distorsions majeures ou des goulets d'étranglement apparaissent, ou lorsque la chose devientnécessaire parce qu'un nouveau palier de développement a été atteint. Le type et le rythme dedéveloppement des marchés financiers sont déterminés par la dynamique de l'économie en général etle système d'incitation en place. Lorsque le type et le rythme de la croissance économiques sontconditionnés principalement par le marché, cette démarche peut produire des résultats satisfaisants, dansla mesure où l'aménagement des lois et règlements intervient au moment voulu et ne contrarie pas lejeu du marché. L'approfondissement et le développement du système financier sont doncessentiellement portés par la dynamique du marché dans un cadre légal, réglementaire et prudentielsouple. Cette démarche implique un système d'incitations neutre au regard des marchés et desinstruments.

L'approche volontariste consiste à fournir un cadre légal, réglementaire et prudentiel quifavorise et, si possible, accélère le développement du marché financier. Ce cadre général soutient lacréation de mécanismes, d'institutions et d'instruments qui permettent de promouvoir et de favoriserce développement à mesure que l'économie croît et que les fonctions du marché s'élargissent. Cettedémarche peut impliquer, temporairement, l'adoption d'un système d'incitations pas tout à fait neutreau regard des marchés et des instruments afin de soutenir l'expansion des marchés financiers.

Pour les pays subsahariens en général et les pays étudiés en particulier, la deuxième approcheest plus appropriée. L'expérience montre que l'approche évolutive n'est pas la meilleure solution pouratteindre des objectifs stratégiques. Dans ces pays, les organes de réglementation et de contrôle sontdirigés par des fonctionnaires et agents de l'Etat qui connaissent très bien la réglementation mais trèspeu le fonctionnement du système financier. En Côte d'Ivoire, au Kenya, au Nigéria et au Zimbabwe,les tentatives faites pour engager des stratégies de développement de marchés financiers et charger desorganes déterminés de prendre les mesures nécessaires aux plans juridique et réglementaire ontmanifestement échoué. Une réglementation trop touffue et minutieuse au départ a bridé ledéveloppement des marchés monétaires et des marchés de titres et rendu les bourses de valeursinefficaces et coûteuses.

Trois facteurs militent en faveur de l'approche volontariste. Premièrement, les forces dumarché ne sont pas suffisamment puissantes pour que les marchés financiers puissent se développerd'eux-mêmes. Des années de répression financière ont bloqué l'innovation, bridé la diversificationfinancière et introduit des biais à l'encontre du secteur privé. Un système d'incitation neutre ne suffitpas; il faut des mesures de promotion active et des incitations positives. Deuxièmement, les structuresinstitutionnelles d'un pays conditionnent de façon déterminante le rythme et la vigueur dudéveloppement du marché financier. Le secteur privé et les autorités doivent oeuvrer de concert pourcréer ou promouvoir les institutions clés du marché et former les personnels dont dépend ledéveloppement du marché financier. Rappelons-nous comment les maisons d'escompte au Ghana ontété créées pour former la base de développement du marché monétaire. Troisièmement, l'approchevolontariste encourage l'utilisation du cadre institutionnel le plus efficace, et l'adoption d'unetechnologie appropriée à la situation locale et au niveau de développement. Elle permet aussid'organiser localement les filières de formation requises.

Une fois que le concept d'une politique volontariste est adopté, la première chose qu'un paysdoit faire est de créer un groupe de travail sur le développement des marchés financiers, qui guiderales efforts entrepris pour diversifier et élargir le secteur financier, et traitera les problèmes qui seposent à mesure que le marché se développe. Les représentants du secteur privé doivent occuper une

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place prépondérante au sein de ce groupe de travail. Celui-ci devra centrer son action sur les mesures

à prendre pour lever les obstacles au développement du marché financier et accélérer ce

développement, et il devra éviter les lois et règlements restrictifs. Il pourra formuler des suggestions

sur la réglementation à adopter, mais il devra d'abord prendre des décisions stratégiques claires. Le

groupe de travail doit avoir un mandat large et, si possible, être habilité à appliquer les réformes

proposées.

Un exemple qui montre bien l'utilité d'un comité de ce genre est donné par la Capital Market

Authority (CMA) du Kenya, qui a été créée en 1989 pour développer le marché des titres et superviser

la réglementation du marché financier de ce pays. Malgré quelques points faibles, la CMA a un bilan

remarquable après quatre ans d'existence. EIle a proposé et mis en oeuvre la constitution en société

anonyme de la Bourse de Nairobi, la réforme du système fiscal et la création d'une salle des marchés

officielle.

Diversification des instruments. Dans les systèmes financiers étroits, le principal instrument financier

qu'utilisent les agents économiques est le prêt contracté par l'intermédiation des banques. Pour

diversifier les instruments financiers, il faut créer des instruments à court et à long terme, comme les

acceptations bancaires, les certificats de dépôt, les bons, les obligations, et d'autres titres et en

particulier les actions. Dans la plupart des pays subsahariens, le compartiment du court terme offre

davantage de possibilités de développement immédiates. En particulier, il faut développer les crédits

de campagne sous forme d'effets auto-amortissables. Il faut aussi développer les effets de commerce

et les acceptations bancaires basées sur des garanties de groupe ou des garanties de type « mutualiste »

pour établir un lien entre les institutions financières formelles et semi-formelles. Le développement

de ces instruments financiers à court terme adaptés aux besoins domestiques réels des pays subsahariens

contribuera beaucoup au développement des marchés monétaires.

Pour allonger la durée des instruments financiers, la première mesure consiste souvent à

allonger la durée des instruments de financement de l'Etat. Comme l'allongement des échéances

signifie augmentation du risque, en particulier dans un contexte macrofinancier guetté par l'instabilité

et l'inflation, le risque est moindre lorsqu'il s'agit d'instruments de gestion de la dette de l'Etat. En

outre, l'existence d'un mécanisme qui assure la liquidité de ces instruments à plus long terme avec un

rendement positif est un atout important pour stimuler la demande de ce type d'instrument. Le crédit-

bail et le financement du logement ont favorisé le développement des instruments de financement à plus

long terme grâce à la structure particulière des échéances de ce type d'opérations financières.

Banques universelles ou spécialisées? Les financements par émission d'actions peuvent être fournis

par les marchés des titres ou par un système bancaire banalisé, c'est-à-dire un système qui allie les

activités de banques commerciales (avec collecte des dépôt et distribution du crédit) aux activités de

banques d'affaires (avec émission, prise ferme, placement, et achat et vente de titres). Dans certains

pays industriels comme la France et l'Allemagne, le succès des banques universelles semble dû, non

seulement à certaines économies d'échelle et de gammes qui sont l'apanage des institutions financières

importantes et diversifiées, mais aussi au rôle majeur que jouent ces banques dans le suivi de la

performance des sociétés et le contrôle du comportement des dirigeants d'entreprise. En principe, le

développement de systèmes financiers pourrait s'effectuer selon deux axes - d'une part, avec la mise

en place de services bancaires universels et, de l'autre, avec la création d'un système financier basé

sur le marché des titres.

Mais l'examen plus approfondi de la situation dans les pays étudiés soulève d'autres

questions. Le système financier est fortement dominé par les banques commerciales - et un petit

nombre de banques commerciales jouent un rôle prépondérant dans ce secteur d'activité. Comme il

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n'y a pas beaucoup de concurrence, les réformes doivent viser à accroître la concurrence à l'intérieurcomme à l'extérieur du système de banques commerciales. La mise en place d'un système de banquesuniverselles renforcerait la situation oligopolistique de quelques banques commerciales.

Même si elles en avaient la possibilité, les banques commerciales des pays subsahariensauraient du mal à fournir des financements à risque plus élevé du fait qu'elles drainent surtout desdépôts à court terme et qu'elles n'ont pas vraiment les moyens de transformer des ressources à courtterme en créances à long terme. Dans un monde d'information imparfaite, ces banques ne prennentpas de risques. En outre, elles sont souvent peu disposées à promouvoir de nouveaux services quin'entrent pas dans le cadre de leurs activités fondamentales. C'est le cas de la Bourse d'Abidjan. En1974, il avait été décidé que seules les banques commerciales auraient le droit d'exercer des activitésde courtage. Dix-neuf ans plus tard, il est manifeste que les banques commerciales n'ont pas faitgrand-chose pour promouvoir le marché émergent des titres. En règle générale, les pays qui ont desbanques universelles ont normalement un ratio d'endettement plus élevé.

Un système bancaire universel implique une longue habitude d'autoréglementation etd'autosurveillance, car les risques de conflits d'intérêts sont plus grands qu'avec un système financierspécialisé. Il implique aussi un cadre juridique, réglementaire et prudentiel très développé etperfectionné, associé à une surveillance étroite et efficace. Tant que la réglementation prudentielle etla surveillance n'ont pas atteint ces niveaux de technicité et d'efficacité, les autorités doivent fairepreuve de la plus grande prudence avant d'encourager la banalisation des banques.

De façon plus générale, le développement des marchés financiers implique de promouvoirdes institutions financières qui travaillent sur des avoirs et engagements à court et à moyen terme, ettraitent aussi des financements par émission d'actions, comme les maisons d'escompte, les sociétés definancement hypothécaire, les institutions d'épargne, les sociétés de crédit-bail et les sociétés de capital-risque.

Promouvoir les marchés des titres et les marchés des capitaux

Dans les pays subsahariens, le développement des marchés financiers doit commencer parle compartiment du court terme. La rapidité du développement de ces marchés dépendra de la soliditédes structures institutionnelles. Comme on ne peut guère accélérer ce développement si la logistiqueinstitutionnelle ne suit pas, la stratégie à adopter pour développer les marchés des titres et les marchésdes capitaux dans la région doit se fonder sur un double objectif. Premièrement, développer lesmarchés monétaires ainsi que les fonctions et les compétences que cela suppose; et, deuxièmement,promouvoir progressivement la création des institutions nécessaires à l'expansion des marchés de titreset des marchés de capitaux.

Les fonctions essentielles aux opérations des marchés monétaires et des autres marchés àcourt terme peuvent être transférées sans trop de modifications aux marchés de titres et aux marchésde capitaux. Elles concernent, entre autres, les opérations financières sur les instruments à courtterme; la gestion des portefeuilles basés sur les instruments à court terme et les fonctions de trésorerieque cela implique, la transformation, le rapprochement de l'offre et de la demande de diversinstruments financiers, et des activités de contrepartie. Les fonctions de gestion financière et lesactivités de marché peuvent être progressivement élargies pour englober les placements privés, lesfonds de placement et les sociétés d'investissement à capital variable, et des transactions plusimportantes sur des instruments à moyen et long terme.

87

Une stratégie de renforcement des institutions visant à développer les marchés des titres et

des capitaux doit s'organiser autour d'une ligne directrice et être agencée de façon méthodique. Les

réformes financières du Ghana montrent l'utilité de créer des lieux de marchés qui cristallisent les

fonctions et rassemblent une masse critique de compétences et de ressources humaines. Dans un sens

générique, ce sont principalement des lieux où s'effectuent des achats et des vente de titres ainsi que

des activités de contrepartie. Dans un sens spécifique, il s'agit d'opérations de courtage et, à mesure

que le marché se développe, de maisons d'escompte et de banques d'affaires. Lorsque le marché des

changes est libéralisé, le marché prend aussi la forme de bureaux de change. Le Ghana et l'Ouganda

montrent bien comment ce processus fonctionne.

Le renforcement des structures institutionnelles doit donc tendre initialement à créer des

institutions de courtage et d'opérateurs en bourse et à les orienter vers des opérations de plus en plus

complexes à l'aide d'un cadre juridique, réglementaire et de surveillance synergique et évolutif. La

première étape du processus doit consister à développer les activités de placement privé, c'est-à-dire

la vente d'actions à des acheteurs préidentifiés, tels que les investisseurs institutionnels. Parallèlement,

il faut instaurer un cadre légal, réglementaire et prudentiel pour le placement privé de titres et élaborer

un cadre juridique, réglementaire et de surveillance pour les agents de change et les opérateurs. La

plupart des pays - le Ghana, la Côte d'Ivoire, le Kenya, le Sénégal et l'Ouganda, par exemple -

recourent au placement privé pour privatiser les entreprises publiques. Mais aucun n'a commencé par

mettre le cadre réglementaire en place. Ce serait pourtant une bonne base pour l'investissement et cela

faciliterait les privatisations à venir.

La deuxième étape concerne la promotion des sociétés d'investissement - entreprises privées

(en général des sociétés anonymes) qui placent leurs fonds dans une vaste gamme de titres. Elles

peuvent être des investisseurs passifs ou jouer un rôle actif dans la gestion des sociétés dans lesquelles

elles investissent. Il faut élaborer un cadre juridique, réglementaire et prudentiel pour régir et

promouvoir ce type de sociétés. Elles présentent en gros les mêmes avantages et les mêmes

inconvénients que les sociétés de placement privé, en dehors du fait qu'elles constituent une

formalisation juridique plus élaborée des transactions sur titres. Manifestement, il faut établir un lien

entre ces deux types de société et les fonctions d'agent de change et d'opérateur en bourse, puisque

c'est autour de ces fonctions qu'elles ont le plus de chances de se cristalliser et de se développer.

La troisième étape du programme de renforcement des structures institutionnelles consiste

à promouvoir les sociétés d'investissement à capital variable. Le placement privé et les sociétés

d'investissement ne contribuent pas directement à l'élargissement de l'actionnariat, et ne sont pas non

plus conçus pour liquider des actifs rapidement en cas de nécessité. Une société d'investissement à

capital variable est un mécanisme d'investissement qui permet à de nombreux investisseurs de participer

à un portefeuille diversifié d'investissements. Comme pour les autres institutions, il faudra élaborer

un cadre juridique, réglementaire et prudentiel pour gouverner et surveiller ces sociétés. En fait, il

serait souhaitable de prévoir un cadre juridique, réglementaire et prudentiel unique pour ces trois types

de mécanismes (Popiel, 1990).

Si l'on considère l'ordre des priorités, le placement privé, les sociétés d'investissement et

les sociétés d'investissement à capital variable n'ont pas besoin d'une bourse des valeurs pour

fonctionner et opérer, bien que l'existence d'une bourse facilite de plusieurs façons le fonctionnement

des sociétés d'investissement à capital variable, en particulier pour l'évaluation des parts qu'elles

vendent ou achètent. Pourtant, le Botswana a créé une société d'investissement à capital variable qui

marche (un moyen ingénieux et efficace a été mis au point pour l'évaluation des parts de la société)

avant de créer une bourse des valeurs.

88

Ensuite vient la promotion de marchés de gré à gré flexibles entre agents de change etopérateurs, là encore avec un cadre juridique, réglementaire et prudentiel approprié. Certains pouvoirsd'autosurveillance devront être délégués à la compagnie des agents de change et des opérateurs afinde les préparer à la mise en place de dispositifs et d'institutions d'autosurveillance plus formels. Lesbanques d'affaires peuvent y être associées ou non, selon la situation propre au pays concerné.

A la longue, les transactions sur le marché de gré à gré déboucheront sur la mise en placede mécanismes plus formels qui, le moment venu, pourront être intégrés à la bourse. En même temps,on pourra promouvoir la création d'institutions plus sophistiquées, telles que les sociétésd'investissement fermées. A mesure que la bourse des valeurs se développera, avec ses organes desurveillance et de direction, il faudra veiller à maintenir le mécanisme de compensation et de règlementau premier plan des nouveaux développements.

Le cadre juridique, réglementaire et prudentiel évolutif doit viser un autre objectiffondamental, qui est d'assurer une transparence optimale dans un marché « informé ». Cet objectifimplique la divulgation rapide des données d'information sur les sociétés et le marché. Peu de progrèsont été faits pour ce qui est de l'adoption de normes de comptabilité et d'audit externe acceptables.Il faut encore améliorer les règles de comptabilité et d'audit, les états financiers et les formes deprésentation. Il faut encourager les associations professionnelles à poursuivre l'action entreprise pourcorriger ce qui ne va pas. La transparence est une condition essentielle à l'obtention d'un marché destitres informé.

Accroître l'offre de titres. L'un des problèmes fondamentaux qui se retrouve dans tous les payssubsahariens, c'est la rareté des titres à échanger - il n'y a que 13 sociétés cotées à la Bourse d'Accraet 55 à la Bourse de Nairobi. Diverses mesures, en dehors de la libéralisation des taux d'intérêt,peuvent être prises pour accroître l'offre de titres. Premièrement, il faut assouplir les règlements quilimitent les catégories de titres qui peuvent être émis afin d'élargir les possibilités offertes auxentreprises, en autorisant, par exemple, les actions privilégiées sans droit de vote, qui peuventcorrespondre aux préférences des entrepreneurs locaux. Deuxièmement, on peut offrir des incitationsfiscales temporaires en vue d'encourager l'appel public à l'épargne, telles que la baisse du tauxd'imposition, l'amortissement fiscal accéléré, et le crédit d'investissement en faveur des entreprises quiprocèdent à des émissions publiques. Aucune mesure en ce sens n'existe actuellement dans les paysétudiés. De même, les dépenses engagées lors de l'émission publique devraient être déductibles durevenu imposable. L'offre de titres dépend aussi fondamentalement du prix d'émission. Beaucoupd'entreprises hésitent à émettre dans le public des actions à un prix inférieur à celui du marché. Il fautdonc autoriser les entreprises à émettre au prix du marché.

L'offre de titres peut être notablement augmentée par les privatisations ou le désengagementde l'Etat des multiples participations minoritaires qu'il détient dans des entreprises privées ou mixtes,certains titres pouvant même être négociés sur le marché secondaire (comme en Côte d'Ivoire parexemple). Etant donné la place importante et active des entreprises publiques dans l'économie des paysétudiés, les programmes de privatisation devraient alimenter le marché boursier pendant un certaintemps (au Niger, par exemple, il y a plus de 20 entreprises publiques; en Côte d'Ivoire, 18 entreprisesdoivent être privatisées prochainement; et, au Kenya, 139 entreprises devraient être privatisées à longterme). Il faut toutefois programmer les opérations de façon minutieuse et sélectionner avec soin lesentreprises à privatiser, car la dilution du capital des entreprises publiques n'est pas toujourssouhaitable. Quoi qu'il en soit, la privatisation doit intervenir dans un cadre juridique, réglementaireet prudentiel régissant toutes les opérations et les transactions de ce genre, qu'il s'agisse de titresd'entreprises privées ou d'entreprises publiques.

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Accroître la demande de titres. Bien que le problème ne se pose généralement pas dans les marchés

émergents de titres, certains pays africains peuvent éventuellement être handicapés par l'insuffisance

de la demande de titres (comme en Côte d'Ivoire), en partie parce que l'épargne financière est

particulièrement faible. Il faut bien sûr veiller à assurer un marché transparent et informé, ce qui

renforcera la confiance des épargnants, mais d'autres mesures peuvent être prises. La suppression des

biais fiscaux qui pénalisent les actions et même les obligations devrait avoir un effet positif sur la

demande de titres. Souvent, les dividendes sont imposés (ils font parfois l'objet d'une triple

imposition), alors que les intérêts versés sur les dépôts bancaires ne le sont pas. Les plus-values sont

parfois taxées, ce qui dissuade les épargnants d'investir. Mais la réduction des biais fiscaux et les

mesures d'incitations fiscales n'auront un effet que si le régime fiscal est appliqué, car aucune incitation

ne peut concurrencer la fraude fiscale.

Un autre moyen d'accroître la demande de titres est de faire en sorte que les règlements qui

régissent les institutions d'épargne contractuelle autorisent ce genre de placement. Un marché de titres

a besoin de ces investisseurs institutionnels pour se développer. En fait, ils sont souvent plus

importants que les investisseurs particuliers dans la phase initiale du développement du marché (au

Botswana, par exemple, ils représentent les deux tiers des transactions effectuées sur le marché). Pour

les petits épargnants, des produits adaptés peuvent être mis au point. Les obligations à moyen terme

sont une possibilité qui pourrait correspondre à l'horizon court de la plupart des petits épargnants. On

peut aussi créer des sociétés d'investissement à capital variable et d'autres organismes de placement

collectif pour offrir aux petits investisseurs des possibilités de diversification des placements et une

gestion professionnelle. Mais il ne faut pas oublier que les produits sophistiqués peuvent rapidement

devenir trop compliqués pour les petits épargnants.

Enfin, l'une des conditions fondamentales pour augmenter la demande de titres est l'existence

d'un marché secondaire actif ou de mécanismes qui assurent la liquidité des titres émis. Les épargnants

ont besoin d'être assurés qu'ils pourront vendre leurs actifs quand ils le voudront (négociabilité élevée)

à un prix hautement prévisible (liquidité à proprement parler). C'est pourquoi il est nécessaire de

mettre en place des mécanismes d'achat et de vente lorsqu'il n'y a pas de marché secondaire officiel

ou de les revitaliser s'ils existent déjà.

Améliorer les intermédiaires. A un stade plus avancé du développement du marché financier, il peut

devenir nécessaire d'améliorer progressivement le statut des agents de change et des opérateurs pour

en faire des intervenants à part entière, éventuellement en leur offrant la possibilité de transformer leur

charge en maison d'escompte officielle ou en banque d'affaires, en banque d'investissement ou en

société de placement. En Afrique, il n'y a pas, sur le marché primaire, de garant d'émission pour

encourager les sociétés à se procurer des fonds par appel public à l'épargne. Dans certains pays, les

réglementations qui limitent les prix de cession et les commissions de prise ferme ont empêché le

développement d'institutions de placement d'émissions nouvelles. Dans d'autres pays, il est difficile

d'obtenir un agrément pour ouvrir une banque d'affaires ou d'opérer dans le cadre d'une

réglementation conçue pour des banques commerciales. Les opérations de courtage sont plus souvent

conduites par des particuliers qui manquent de surface financière et qui n'ont pas les qualifications

voulues que par des maisons de titres correctement capitalisées. En Côte d'Ivoire, les agents de change

sont des banques commerciales qui ne tiennent pas tellement à développer un marché des titres. Dans

aucun des marchés étudiés, les agents de change ne communiquent aux investisseurs potentiels des

études publiées sur des sociétés données ou sur certaine,s questions.

Etant donné ces imperfections, il faut prendre des mesures pour favoriser la création de

maisons de titres. Il faut supprimer les obstacles qui entravent la création et le fonctionnement des

maisons de titres et mettre en place un cadre juridique, réglementaire et prudentiel adapté aux banques

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d'affaires et aux maisons de titres. Il faut autoriser les agents de change à se constituer en société etles encourager à le faire, ce qui permettra de drainer des capitaux vers les opérations de bourse. Etil faut encourager la participation étrangère, malgré la crainte d'une domination étrangère sur lemarché. La concurrence étrangère, même si le nombre de sociétés de courtage est restreint, peutdynamiser le marché et lui conférer une plus grande légitimité tout en y introduisant de nouvellescompétences.

Bourses des valeurs. Quand le volume des transactions justifie la création d'une bourse officielle, onpeut opter pour une bourse contrôlée et gérée par l'Etat (comme en Côte d'Ivoire), ou une associationd'opérateurs à capitaux privés (comme au Ghana et au Kenya). Une bourse à capitaux privés paraîtplus apte à favoriser le développement d'un marché secondaire actif, car les opérateurs privéss'intéresseront davantage à développer et promouvoir le marché des titres que des fonctionnaires. Lesrésultats décevants de la Bourse publique d'Abidjan en témoignent. Mais, compte tenu du caractèreembryonnaire de l'infrastructure financière des pays subsahariens et de l'absence quasi totale demaisons de titres qui pourraient devenir actionnaires d'une bourse des valeurs dans la plupart des paysétudiés, on peut opter temporairement pour un établissement public en attendant que se développe unréseau efficace d'intermédiaires financiers. Au Botswana, dont l'exemple est souvent cité pour laqualité de son petit marché de titres, le capital de la seule maison de courtage en valeurs mobilièresest en grande partie aux mains d'institutions publiques de financement du développement.

La participation au capital d'une bourse des valeurs doit n'être ouverte qu'aux personnes etaux sociétés déterminées à développer les transactions sur titres. En outre, ses membres doivent faireun minimum d'opérations publiques pendant l'année. Pour conserver la qualité de membre, un niveauminimum de transactions devrait être requis. Une situation comme celle de la Côte d'Ivoire, où unagent de change officiel n'a fait aucune transaction depuis des années, est inacceptable. En outre, ilsera sans doute souhaitable d'empêcher les banques commerciales d'obtenir la qualité de membres,mais elles pourraient avoir des filiales actives dans les transactions sur titres, ce qui permettrait d'éviterdes conflits d'intérêt et de stimuler le marché.

Enfin, il faudra veiller de près à l'aspect surveillance, car la création d'un marché secondaireest étroitement liée à cette question. La dynamique d'un marché qui se développe est mieux servie parune méthode d'approche institutionnelle qui concentre les fonctions de suivi, de surveillance et depromotion entre les mains d'une seule entité. La fragmentation des pouvoirs s'est avérée nuisible àla réalisation des objectifs de développement et à l'efficacité nécessaire pour intervenir en cas dedéviation indésirable par rapport aux normes de performance établies pour le marché. Au Kenya, parexemple, pour être inscrite à la cote, une société doit obtenir l'agrément de la Commission d'émissiondes valeurs mobilières du Trésor, de la Direction du contrôle des changes de la banque centrale, dela Commission des opérations de bourse de Nairobi et de l'Office des marchés des capitaux. Lafragmentation des pouvoirs de tutelle sur les activités du marché, les émetteurs, les intérêts desinvestisseurs et les intermédiaires empêche d'exercer une surveillance réelle sur le marché et depromouvoir son développement harmonieux. Pour faire appliquer de façon plus efficace lesdispositions juridiques et réglementaires, les organes de surveillance devraient bénéficier d'une trèslarge autonomie au sein de l'appareil de l'Etat.

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