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LA STRATÉGIE DE L’OCDE POUR L’EMPLOI

TECHNOLOGIE, PRODUCTIVITÉ ETCRÉATION D’EMPLOIS :

POLITIQUES EXEMPLAIRES

SYNTHÈSE

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MESSAGES PRINCIPAUX

Le progrès technologique est le moteur de la croissance économique, des gains de productivité etde l’élévation des niveaux de vie à long terme. Dans le même temps, l’apparition et la diffusiond’idées, de produits nouveaux et de techniques de production à travers l’ensemble de l’économieengendrent un processus de « destruction créatrice ». Si les technologies nouvelles détruisent desemplois dans certains secteurs d’activité, surtout des emplois peu qualifiés, elles en créent dansd’autres secteurs exigeant des qualifications différentes. Vu dans une perpective historique, ceprocessus entraîne une création nette d’emplois, à mesure que de nouvelles branches d’activitéprennent le relais des anciennes et que les travailleurs adaptent leurs compétences à la transformationet à l’expansion de la demande. Aujourd’hui, la rapidité du changement technologique et le profondmouvement de restructuration à l’oeuvre dans les économies de l’OCDE conduisent certains àassocier la technologie au chômage et à la détresse sociale. Le progrès technologique n’est cependantpas le coupable en soi. Son impact sur l’emploi au niveau de l’ensemble de l’économie a toutes leschances d’être positif si les mécanismes par lesquels la technologie se traduit en emplois ne sont pascontrariés par des déficiences des systèmes de formation et d’innovation et par des rigidités pesant surles marchés de produits, du travail et des capitaux. Pour réaliser pleinement l’effet potentiel duprogrès technologique dans l’amélioration de la productivité, de la croissance et de la créationd’emplois à l’échelle de toute l’économie, les gouvernements doivent faire en sorte que les politiquesd’innovation et de diffusion de la technologie soient partie intégrante de leur politique économique.

Les économies fondées sur le savoir posent de nouveaux défis

Le rapport Technologie, productivité et création d’emplois – politiques exemplaires évalue lespolitiques d’innovation et de diffusion de la technologie, recense les « pratiques exemplaires » etprésente des recommandations spécifiques par pays. Les faits qu’il établit montrent à quel point lesnouvelles technologies sont en train de transformer la structure des économies de l’OCDE et derenforcer leur potentiel de croissance et, par conséquent, leur capacité à créer de la richesse et desemplois. L’activité économique est de plus en plus fondée sur le savoir : les emplois peu qualifiéscèdent la place à des emplois exigeant un haut degré de qualification ; la croissance de la productivitéet de l’emploi dépend des conditions dans lesquelles s’effectue la diffusion des produits et desprocédés nouveaux à travers l’ensemble de l’économie. Si la croissance globale de la productivité etde l’emploi demeure modeste dans la plupart des pays, en revanche les entreprises qui allient progrèstechnologique, changement d’organisation et amélioration des qualifications affichent de bonsrésultats économiques. Avec la mondialisation, les systèmes d’innovation et de production desdifférents pays deviennent de plus en plus étroitement intégrés, ce qui ouvre des possibilités nouvellestout en accentuant l’impératif de restructuration et d’adaptation. Les pays ne se situent pas tous aumême stade de ce processus d’ajustement structurel dans la mesure où ils diffèrent les uns des autrespar leur situation initiale, leurs domaines de spécialisation technologique et industrielle, leursinstitutions, leurs politiques et leurs attitudes vis -à-vis du changement.

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La politique technologique : une partie intégrante de la stratégie générale de réformestructurelle

Même si un certain nombre de pays ont entrepris des réformes profondes de leurs politiquesd’innovation et de diffusion de la technologie, les approches actuelles sont encore trop peu adaptéesaux caractéristiques et aux problèmes des économies fondées sur le savoir, et la contributionpotentielle de la technologie à la croissance et à l’emploi demeure en grande partie inexploitée. Lespolitiques technologiques restent fragmentaires et ne prennent pas assez en compte les liens àl’intérieur des systèmes nationaux d’innovation et le programme plus large de la réforme structurelle.Pour être efficaces, elles doivent intervenir dans un environnement macroéconomique stable et êtrecomplémentaires des réformes de plus vaste portée. Dans une économie mondiale de plus en plusintégrée, la réforme des marchés de produits permet une diffusion plus rapide de la technologie et del’information en même temps qu’elle incite davantage les entreprises à innover et à adapter les bienset services aux besoins nouveaux des consommateurs. La réforme des marchés financiers facilitel’affectation de capitaux aux initiatives d’activités nouvelles fondées sur les nouvelles technologies.Les réformes du marché du travail, associées à des mesures visant l’amélioration des qualifications etl’apprentissage tout au long de la vie, stimulent l’innovation, facilitent l’utilisation de technologies depointe et permettent au changement technologique de créer des emplois.

Des réformes s’imposent sur un large front

Un mouvement de réformes cohérentes sur un large front est nécessaire pour accroître lacontribution de la technologie à la croissance et à la productivité, tout en mettant en place lesconditions permettant de traduire ce potentiel en augmentation de revenus et d’emplois. Dans laplupart des pays de l’OCDE, les politiques suivies à l’heure actuelle dans ce domaine insistent tropsur le développement des technologies nouvelles dans l’étroit segment « haute technologie » dusecteur manufacturier et pas assez sur la stimulation de l’innovation et la diffusion de la technologiedans l’ensemble de l’économie. Il est possible d’accroître l’efficacité des politiques en utilisantdavantage des instruments compatibles avec les forces du marché et en amplifiant les effortsd’évaluation. Des progrès notables ont certes été accomplis dans tous ces domaines mais il resteencore beaucoup à faire. Les « pratiques exemplaires » en usage ainsi que l’expérience acquise àl’occasion des efforts de réforme passés et en cours peuvent être pour les pays Membres des sourcesprécieuses d’apprentissage mutuel.

• Le taux tendanciel de croissance des économies de l’OCDE dépend de la consolidationet de l’extension de la base de connaissances, en même temps que de son adaptabilité àl’évolution des besoins économiques et sociaux. Cela est d’autant plus important àconsidérer que le financement public de la recherche a récemment diminué et que lesecteur privé réoriente son effort en privilégiant l’innovation à court terme au détrimentde la recherche fondamentale. Des réformes sont indispensables pour préserver lesopportunités technologiques à long terme : il s’agit notamment d’assurer unfinancement public adéquat des institutions de recherche à une époque de resserrementdes budgets nationaux, tout en améliorant leur souplesse de réaction (par exemple enaugmentant la part des ressources contractuelles) ; il convient également de renforcerles incitations à la collaboration entre l’université et l’industrie ou à la collaborationentre les entreprises dans la phase de recherche préconcurrentielle.

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• La croissance de la productivité dépend des efforts d’innovation faits par les entreprises,et tous les gouvernements de l’OCDE ont mis en place des politiques de soutien à laR-D industrielle. Il existe d’importantes possibilités d’améliorer l’efficacité des mesuresde soutien à la R-D industrielle et d’accentuer leur effet d’entraînement. Une efficacitéaccrue pourrait être obtenue par une réduction des incitations fiscales très généreusesdont bénéficie la R-D dans quelques pays et par une réforme des dispositifs de soutiendans beaucoup d’autres. Parallèlement, les pouvoirs publics devraient abaisser lesobstacles au développement des mécanismes du marché qui permettent de financerl’innovation, tels que le capital-risque privé, en tant qu’alternative ou complément dusoutien financier traditionnel de la R-D. Il est également possible d’accroître l’effet delevier des politiques en recourant davantage aux partenariats entre les secteurs public etprivé, à condition que ces dispositifs soient conçus de manière à réduire au minimum lesrisques potentiels d’appropriation par les acteurs du secteur privé et les pertes sèches.Par rapport au soutien classique à la R-D, les partenariats public/privé supposent unesélection plus concurrentielle des participants, une participation plus active du secteurprivé à la sélection et à la gestion des projets et une augmentation de l’effetd’entraînement exercé par les financements publics sur les ressources privées.

• Des gains de productivité et des créations d’emplois se produisent dans l’ensemble del’économie lorsque les technologies nouvelles sont diffusées et largement adoptées, cequi fait du renforcement des mécanismes de diffusion de la technologie une prioritéessentielle de l’action des pouvoirs publics. Un commerce ouvert, la réforme de laréglementation et l’accentuation de la concurrence stimulent l’innovation et la diffusionde la technologie dans des domaines tels que les télécommunications, mais aussi dansdes secteurs parvenus à maturité. Par ailleurs, des initiatives publiques mieux conçues etintégrées peuvent faciliter ce processus en rendant les entreprises plus aptes à accéderaux nouvelles technologies et à les exploiter. Il faut pour cela améliorer l’efficacité desservices de diffusion de la technologie et des mécanismes d’information grâce à uneparticipation plus forte de l’industrie et des formules de partage des coûts.

• Il est important d’assurer une complémentarité entre les politiques technologiques et lespolitiques d’enseignement et de formation afin de réduire les inadéquations entre l’offreet la demande de qualifications et d’améliorer les résultats en matière d’emploi. Celaappelle des mesures tendant à renforcer, à étoffer et à élargir le contenu del’enseignement professionnel et technique dans un certain nombre de pays, ainsi qu’àaccroître les passages entre les études professionnelles et techniques et les étudesuniversitaires. Cela implique également d’associer plus étroitement les entreprises auxinitiatives publiques pour promouvoir l’adoption de nouvelles pratiques et modalitésd’organisation du travail et améliorer leur articulation avec les programmesd’enseignement et de formation. Favoriser la mobilité des travailleurs hautementqualifiés et de ceux qui ont une formation technique constitue un complément importantdes efforts pour renforcer les mécanismes de diffusion de la technologie.

• L’amélioration des conditions dans lesquelles se créent et se développent les entreprisesfondées sur des technologies nouvelles augmente le potentiel direct de créationd’emplois de ces entreprises en même temps qu’elle concourt indirectement à lacroissance et à la création d’emplois dans l’ensemble de l’économie grâce à des gains deproductivité, à la baisse des prix et à la diversification des produits. Des possibilitéss’offrent encore en abaissant les obstacles à l’entrée créés par la réglementation et enpromouvant le capital-risque privé, notamment par des programmes exerçant un effet de

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levier sur l’investissement privé. Il conviendrait de supprimer ou réduire les obstacles à« l’entreprenariat technologique » (les règlements qui découragent l’essaimage à partirdes universités et des grosses entreprises par exemple) ainsi que les obstacles à la prisede risques (la législation des faillites qui pénalise à l’excès les échecs par exemple).

• Des branches d’activités nouvelles comme les services sur Internet et l’offre de biens etde services environnementaux jouent un rôle important pour traduire le progrèstechnique en gains de productivité et en création d’emplois. Les gouvernementsdevraient instaurer un environnement propice à l’émergence de la demande et à lacréation d’emplois dans les nouveaux secteurs de croissance en procédant à uneréforme de la réglementation qui permette d’assouplir les réponses technologiques et lesconditions d’entrée. Sous l’action conjuguée de la libéralisation des infrastructures, del’innovation technologique et de la flexibilité des conditions de service, le secteur desservices liés aux réseaux a créé des emplois dans de nombreux pays. S’agissant del’environnement, la conjugaison d’un cadre réglementaire souple et de mesuresd’incitation à l’innovation a débouché sur la création d’emplois peu qualifiés commed’emplois très qualifiés pour la fourniture de biens environnementaux et de servicesnouveaux tels que les audits d’environnement.

• L’amélioration des techniques et des mécanismes institutionnels d’évaluationrenforcera l’efficacité des politiques. Peu de pays de l’OCDE soumettent leursprogrammes de politique d’innovation et de diffusion de la technologie à desévaluations systématiques reposant sur des critères socio-économiques pour déterminerl’affectation des ressources et fixer l’ordre des priorités. D’autres ont pris denombreuses initiatives en matière d’évaluation pour améliorer la gestion desprogrammes. Dans la plupart des pays cependant, l’évaluation reste une pratiqueponctuelle ; il existe clairement un besoin de mettre au point de meilleurs outilsméthodologiques et d’améliorer les mécanismes institutionnels de façon à mieux ancrerl’évaluation à tous les stades du processus de conception et de mise en oeuvre despolitiques gouvernementales.

Il faut rendre les réformes politiquement faisables

Dans l’accomplissement des réformes, la cohérence et la crédibilité sont les maîtres mots despratiques exemplaires ; il faut pour cela tout à la fois surmonter les inerties institutionnelles et sepréoccuper des coûts transitoires d’ajustement comme de la redistribution des revenus et des emploisallant de pair avec le changement technique. La réussite dépend de plusieurs facteurs, notamment ledegré de coordination interministérielle et le degré de participation des diverses parties prenantes. Ilfaut mettre en place des mécanismes susceptibles de prévenir les dysfonctionnements des servicesgouvernementaux, par exemple lorsque des institutions poursuivent leurs intérêts particuliers, ouencore placent leur action dans une perspective trop étroite en négligeant son incidence surl’ensemble de l’économie. Les mesures visant à promouvoir l’amélioration des qualifications etl’apprentissage tout au long de la vie peuvent accroître la mobilité et « l’employabilité » destravailleurs, atténuer les coûts des suppressions d’emplois résultant de la rapidité du changementtechnique et tempérer la résistance aux réformes. Il faut en même temps s’attacher à élaborer despolitiques qui ne réduisent pas les incitations au travail, à l’amélioration des qualifications, auchangement organisationnel et à la restructuration.

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SYNTHÈSE

Introduction

Le progrès technologique est le moteur de la croissance économique, des gains de productivité etde l’élévation des niveaux de vie à long terme. Mais il entraîne également un processus de« destruction créatrice ». Si les nouvelles technologies détruisent des emplois dans certaines branchesd’activité, surtout dans celles où les emplois sont peu qualifiés, elles en créent d’autres dans dessecteurs différents qui exigent d’autres types de qualifications. Vu dans une perspective historique, ceprocessus a entraîné une création nette d’emplois, à mesure que de nouvelles branches d’activitéprennent le relais d’anciennes et que les qualifications des travailleurs s’adaptent à une demande quise transforme et qui s’accroît. Aujourd’hui, la rapidité du changement technologique et larestructuration à l’oeuvre dans les économies de l’OCDE conduisent certains à associer la technologieau chômage et à la détresse sociale. Le progrès technologique n’est cependant pas le coupable en soi.Son impact sur l’emploi au niveau de l’ensemble de l’économie a toutes les chances d’être positif siles mécanismes par lesquels la technologie se traduit en emplois ne sont pas contrariés par desdéficiences des systèmes de formation et d’innovation ainsi que par des rigidités pesant sur lesmarchés de produits, du travail et des capitaux.

Les pays de l’OCDE cherchent de plus en plus à apporter à leurs lignes d’action des réformescohérentes et de vaste portée afin d’amplifier l’apport de la technologie à la croissance, à laproductivité et à l’emploi. Jusqu’ici, cette contribution potentielle demeure dans une large mesureinexploitée, les politiques n’étant pas encore pleinement adaptées aux caractéristiques et auxproblèmes des économies fondées sur le savoir. Alors que des faiblesses persistent dans lesconditions-cadres du progrès technologique, les politiques visant la diffusion de l’innovation et de latechnologie restent encore fragmentaires, sans prendre assez en compte les liens à l’intérieur dessystèmes nationaux d’innovation et le programme plus large de la réforme structurelle. Les politiquesinsistent trop sur les mesures tendant à favoriser le développement des nouvelles technologies dansl’étroit segment de haute technologie de l’économie et pas assez sur la diffusion de l’innovation et dela technologie à l’ensemble de l’économie. Des possibilités pour améliorer l’efficacité des politiquesexistent également, notamment en ayant plus recours aux instruments fondés sur le jeu du marché et àdes évaluations chiffrées de l’impact des initiatives prises par les pouvoirs publics.

Le rapport évalue les efforts de réforme engagés par les pays de l’OCDE, recense les « pratiquesexemplaires » dans les différents domaines de la technologie et présente un certain nombre derecommandations. Il s’inscrit dans le prolongement de l’Étude de l’OCDE sur l’emploi de 1994, quicontenait un large éventail de recommandations pour réduire le chômage et élever les niveaux de vie,et constituait la base des examens approfondis qui portaient sur les différents pays. Le rapport 1997,Mise en oeuvre de la Stratégie de l’OCDE pour l’emploi, a passé en revue les progrès accomplis etformulé un certain nombre de suggestions quant aux actions à entreprendre pour faire en sorte que lesdifférentes politiques se renforcent mutuellement et rendre la réforme plus aisée à accomplir sur leplan politique, par exemple en coordonnant les diverses politiques. S’agissant des politiques

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d’innovation et de diffusion de la technologie, auxquelles s’adressaient en partie les recommandationsinitiales de l’Étude de l’OCDE sur l’emploi, le rapport 1996, Technologie, productivité et créationd’emplois, a fourni de nouvelles données confirmant le rôle de la technologie dans les performanceséconomiques et recommandé que les pouvoirs publics intensifient leur action. A partir de cesconstatations, le présent rapport contribue à la réforme en cours dans les pays de l’OCDE de deuxfaçons :

• en mettant en relief les rôles qu’il appartient aux pouvoirs publics de jouer pour gérerles relations entre la technologie, la productivité et la création d’emplois dans unenvironnement caractérisé par la mondialisation croissante, l’émergence d’uneéconomie fondée sur le savoir, le caractère systémique du progrès technique, lechangement des modes de financement public et l’évolution des stratégies d’innovationdes entreprises ;

• en évaluant les politiques d’innovation et de diffusion de la technologie dans les pays del’OCDE et en recommandant pour chacun d’eux des mesures de nature à améliorer lespolitiques en matière de technologie, à rationaliser leur mise en oeuvre et à les intégrerplus étroitement à d’autres réformes (les recommandations sont résumées dans letableau 1).

Pratiques exemplaires et principales recommandations

La finalité de la politique d’innovation et de diffusion de la technologie est de créer lesconditions dans lesquelles les idées, les produits et les procédés nouveaux pourront se traduire par unmaximum d’avantages économiques et sociaux. Cela exige tout à la fois une solide base deconnaissances, une capacité d’innovation et une attitude positive dans les entreprises, ainsi que lamise en place de conditions permettant la diffusion et l’adoption de la technologie dans l’économietoute entière. Traditionnellement, les gouvernements sont intervenus dans ce domaine pour fournirdes biens d’intérêt collectif, pour gérer les effets externes et pour remédier à l’inefficience desstructures du marché, aux obstacles à l’entrée, aux imperfections du marché en ce qui concernel’information, etc. Cependant, des limites à l’efficacité de l’action des pouvoirs publics existent et desdysfonctionnements du marché ne justifient pas nécessairement une intervention des pouvoirspublics. La nature des facteurs qui façonnent le progrès technique exige de plus en plus des mesurespour remédier aux « défaillances de caractère systémique », qui apparaissent lorsque les différentescomposantes des systèmes d’innovation se trouvent en état de déséquilibre par suite, par exemple,d’incitations contradictoires venant des marchés et des institutions non commerciales.

Les principales caractéristiques du nouvel environnement des politiques d’innovation et dediffusion de la technologie sont présentées dans l’encadré 2. Les économies de l’OCDE connaissentune vague de progrès technologique, comme l’indiquent le rythme accéléré des découvertesscientifiques, le dépôt d’un grand nombre de brevets par le secteur privé, la diffusion rapide destechnologies – notamment celles de l’information et de la communication – et la part croissante desbranches d’activité fondées sur le savoir. Pourtant, le rapport montre que la traduction économique duprogrès technologique dépend de manière cruciale de la façon dont la technologie est diffusée,assimilée et exploitée dans l’ensemble de l’économie, ainsi que des obstacles structurels à la créationd’emplois. Ces processus sont loin de jouer de la même manière d’un pays à l’autre, en raison desdifférences existant dans la spécialisation et la structure des systèmes d’innovation notamment.

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Encadré 1. Résumé des principales recommandations

1. Des politiques d’innovation et de diffusion de la technologie doivent devenir une partieintégrante de la stratégie générale, ce qui revient à :

• assurer une coordination plus étroite avec la réforme structurelle des marchés de produits, du travailet de capitaux ainsi que des systèmes d’éducation et de formation, comme avec la politiquemacroéconomique ;

• à s’ouvrir aux courants internationaux de biens, de personnes et d’idées, ouverture conjuguée avecdes politiques tendant à accroître la capacité d’absorption des économies intérieures.

2. L’action des pouvoirs publics devrait aider à réaliser les gains de productivité dus au progrèstechnologique et dans ce but :

• améliorer la gestion de la base scientifique en assouplissant les structures de la recherche et enintensifiant la collaboration entre l’université et l’industrie ;

• veiller à préserver les opportunités technologiques à long terme par un financement adéquat de larecherche publique et par des incitations à la collaboration entre les entreprises au stade de larecherche préconcurrentielle ;

• rendre plus efficient le soutien financier de la R-D industrielle tout en éliminant les obstacles audéveloppement des mécanismes du marché, comme le capital-risque privé, qui pourraient financerl’innovation en tant qu’alternative ou complément des aides classiques à la R-D ;

• renforcer les mécanismes de diffusion de la technologie en laissant davantage la concurrence jouersur les marchés de produits et en améliorant la conception et l’exécution des programmes ;

• inciter davantage les entreprises à utiliser des méthodes de mesure et de notification comparablespour les investissements immatériels, afin d’améliorer la gestion et la composition del’investissement.

3. L’action des pouvoirs publics devrait instaurer des conditions favorables grâce auxquelles leprogrès technique peut contribuer à créer des emplois, c’est-à-dire :

• aider à résorber les inadéquations entre la demande et l’offre de qualifications et améliorer le cadrepermettant aux entreprises d’adopter de nouvelles méthodes d’organisation ;

• faciliter la création et l’essor de nouvelles entreprises à vocation technologique en oeuvrant àl’amélioration des capacités de gestion et d’innovation, en atténuant les obstacles au niveau de laréglementation, de l’information et du financement, ainsi qu’en favorisant l’entreprenariattechnologique ;

• promouvoir de nouveaux domaines de croissance, par exemple les services sur Internet ainsi que lesbiens et services environnementaux, à la faveur d’une réforme de la réglementation qui favorise lessolutions technologiques souples et l’entrée de nouveaux venus.

4. L’efficience et l’effet de levier des initiatives touchant les politiques d’innovation et dediffusion de la technologie doivent être renforcés ; il faut pour cela :

• améliorer les techniques et les mécanismes institutionnels d’évaluation ;

• introduire de nouveaux mécanismes d’aide à l’innovation et à la diffusion de la technologie en faisantdavantage appel aux partenariats secteur public/secteur privé ;

• éliminer les obstacles à la coopération technologique internationale en rendant plus transparentes lesrègles régissant la participation d’étrangers aux programmes nationaux et en créant un cadre sûrpour les droits de propriété intellectuelle.

5. Il faut rendre la réforme politiquement réalisable :

• en améliorant la coordination interministérielle, en faisant participer les principales parties prenanteset en veillant au suivi de la mise en oeuvre, de manière à ce que les politiques soient cohérentes etcrédibles.

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Encadré 2. Le nouveau cadre d’action dans les économies fondées sur le savoir :principales constatations

• Un grand nombre de pays de l’OCDE connaissent une croissance lente de l’emploi et/ou une accentuation desécarts de revenus, le centre de gravité de la structure de l’emploi se déplaçant vers les travailleurs hautementqualifiés. L’expansion des emplois non manuels très qualifiés (par exemple les professions intellectuelles etscientifiques) a été particulièrement dynamique dans la plupart des pays, encore que les emplois peu qualifiés aienteux aussi augmenté dans quelques cas, et que, dans d’autres pays, certaines catégories d’emplois très qualifiésétaient en perte de vitesse. D’une manière plus générale, le contenu des compétences se modifie rapidement aussibien dans les emplois très qualifiés que dans les autres.

• Les économies de l’OCDE sont de plus en plus fondées sur le savoir, avec un déplacement de l’activité économiquevers le secteur des services et vers les activités liées à la haute technologie et à l’innovation. Les deux tiers de laproduction de l’OCDE et 70 % des emplois sont le fait des services, dont la nature se transforme avec lestechnologies de l’information, les efforts d’innovation et l’amélioration des qualifications. C’est également le secteurdes services qui est à l’origine de la plus grande partie de la croissance de l’emploi (graphique 1). Bien que lesecteur manufacturier ait perdu de son importance, son segment haute technologie fait preuve d’un remarquabledynamisme en terme de production et de productivité, avec de moins bons résultats cependant pour l’emploi. Dansle secteur manufacturier et dans celui des services, les branches d’activité fondées sur la technologie ont représentédirectement entre un quart et un tiers de la croissance de la production du G7 entre 1980 et 1995. Mais leur impactsur l’ensemble de l’économie se fait le plus notablement sentir par la diffusion de produits et de procédés nouveaux,source de gains de productivité et d’emplois dans l’ensemble de l’économie.

• La croissance de la productivité globale reste modeste mais l’action conjuguée du progrès technologique, duchangement organisationnel et de l’amélioration des qualifications aide de nombreuses entreprises à réaliser desaméliorations notables en matière de productivité et d’emploi. Des études menées au niveau des entreprisesdonnent à penser que les entreprises exécutant des travaux de R-D et/ou utilisant des technologies réalisent desgains de productivité et d’emploi supérieurs à la moyenne mais plusieurs autres paramètres, par exemple laformation des travailleurs, les structures organisationnelles et la qualité de la gestion, jouent un rôle critique. Ladimension moyenne des entreprises tend à diminuer et les petites et moyennes entreprises (PME) représentent unepart grandissante de la création nette d’emplois, bien que leur productivité moyenne reste inférieure à celle desgrandes entreprises.

• La mondialisation tisse des liens étroits et multiples entre les systèmes nationaux d’innovation. Le contenutechnologique des échanges internationaux augmente rapidement, la part des produits de haute technologieprogressant plus rapidement que celle de tous les autres, et la technologie incorporée dans les biens d’équipementet les biens intermédiaires a largement concouru à l’amélioration de la productivité. Les alliances technologiquesinternationales se sont multipliées, tout comme les acquisitions de brevets et de licences à l’étranger. Les activitésnovatrices des entreprises restent essentiellement implantées à proximité du siège social ; on constate néanmoinsune nette tendance à l’internationalisation de la R-D, en particulier dans le cas des entreprises ayant leur siège dansdes pays de taille relativement restreinte.

• Le financement public de la R-D a reculé dans de nombreux pays. La part de la R-D financée par le secteur public acommencé à stagner au début des années 80 (graphique 2), son niveau en termes réels allant en diminuant dansbon nombre de pays (y compris dans tous les pays du G7, excepté le Japon). Ce recul a touché plus fortement latechnologie que la science ; en effet, si les crédits consacrés à la défense et aux objectifs économiques ont diminué,ceux qui sont alloués aux activités relatives à la santé, à l’environnement et au progrès des connaissances se sontaccrus. Avec le fléchissement de la R-D industrielle financée par l’État, des liens plus étroits se sont forgés entre lemonde des affaires et celui des scientifiques, et la recherche scientifique est devenue la première sourced’innovations dans des domaines tels que la biotechnologie, estompant ainsi la distinction entre science ettechnologie.

• La R-D du secteur privé a eu tendance en général à se tasser et il existe des signes d’une réorientation de larecherche fondamentale de caractère exploratoire vers des efforts d’innovation à court terme et davantage inspiréspar les forces du marché. Le ralentissement de la croissance économique, la régression du soutien public de la R-Dindustrielle et le niveau élevé des taux d’intérêt ont concouru à une stagnation des dépenses de R-D du secteur privédu milieu des années 80 au début des années 90. La reprise amorcée récemment n’a pas permis de revenir auxniveaux d’intensité antérieurs de la R-D. Certains indices laissent également présager un redéploiement de larecherche fondamentale exploratoire vers des efforts à court terme davantage axés sur les besoins du marché. D’unautre côté, l’efficience de la R-D s’est accrue dans bien des cas sous la pression du marché. Si ces redéploiementsn’ont pas eu jusqu’ici de graves conséquences négatives (puisqu’ils ont touché principalement la recherche à longterme), ils pourraient en avoir dans les années à venir.

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Graphique 1. Évolution de l’emploi dans différents secteurs de la zone de l’OCDE

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1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Wholesale & retail trade, hotels & restaurants

Transport, storage & communications

Finance, insurance, real estate & business services

Community, social & personal services

Total services

Manufacturing

85

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95

100

105

110

115

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996

Total manufacturing High-technology

Medium-high-technology Medium-low-technology

Low-technology

Source : OCDE, bases de données STAN, ISDB et LFS, 1997.

Graphique 2. Évolution des efforts de R-D publique et privée

Au milieu des années 90

Pologne

Corée

Hongrie

Rép. tchèque

Etats-Unis

Royaume-Uni

Turquie

Suisse

Suède

Espagne

Portugal

Norvège

Nouvelle-Zélande

Pays-Bas

Mexique

Japon

Italie

Irlande

Islande

Grèce

Allemagne1

France

Finlande

DanemarkCanada

Belgique

AutricheAustralie

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0.4

0.6

0.8

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0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0 2.2

R-D financée par l'Etat (en% du PIB)

R-D financée par les entreprises (en % du PIB)

Au milieu des années 80

Etats-Unis

Royaume-Uni

Turquie

Suisse Suède

Espagne

Portugal

Norvège

Nouvelle-Zélande

Pays-Bas

Mexique

Japon

Italie

Irlande

Islande

Grèce

Allemagne1

France

Finlande

Danemark Canada

Belgique

Autriche

Australie

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0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0R-D financée par l'Etat (en % du PIB)

R-D financée par les entreprises (en % du PIB)

1. Les données antérieures à 1991 ne couvrent que l’Allemagne de l’Ouest.Source : OCDE base de données MSTI, 1997.

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Ce nouvel environnement exige des actions qui vont au-delà de la politique d’innovation et dediffusion de la technologie considérée dans un sens étroit, c’est-à-dire portant uniquement sur lesactions et les réglementations publiques qui touchent directement la technologie et dont lesprincipaux instruments relèvent de ministères et d’organismes publics qui ont pour mission premièrede développer ou de diffuser la technologie. Ce rapport élargit le champ de la politique en matière detechnologie pour y englober toutes les mesures visant l’innovation et la diffusion de la technologie,quels que soient les arrangements institutionnels et la division des tâches au sein de l’administration(par exemple, une incitation fiscale à la R-D est prise en compte même si elle est du ressort duministère des Finances), de même que les politiques connexes dont l’objectif premier est différent(enseignement ou formation, par exemple). La graphique 3 présente les acteurs et les relationsintervenant dans les systèmes nationaux d’innovation.

Les politiques en matière de technologie doivent devenir une partie intégrante de la stratégiegénérale

Les politiques d’innovation et de diffusion de la technologie auront peu d’effets si elles nes’accompagnent pas de réformes plus larges avec lesquelles elles s’articulent. A cet égard, lesdécideurs devraient :

• Veiller à la complémentarité entre la politique en matière de technologie et les réformesdes marchés du travail, de produits et de capitaux et des réformes de l’enseignement etde la formation. Dans une économie mondiale de plus en plus intégrée, les réformes desmarchés de produits accélèrent la diffusion de la technologie et de l’information etincitent les entreprises à innover et à offrir des biens et des services adaptés auxnouveaux besoins des consommateurs. Les réformes des marchés financiers facilitentles initiatives économiques fondées sur les nouvelles technologies. Les réformes dumarché du travail, combinées aux mesures destinées à favoriser le relèvement desniveaux de qualification et l’apprentissage tout au long de la vie, contribuent àengendrer plus d’innovations, facilitent l’utilisation des nouvelles technologies etpermettent au progrès technique de créer des emplois. Il importe que la politique enmatière de technologie s’articule avec de nouvelles réformes structurelles, comme laréforme des marchés du travail et de produits dans de nombreux pays européens, unrelèvement généralisé du niveau des qualifications dans un certain nombre de pays,notamment au Royaume-Uni et aux États-Unis, une réforme de la réglementation desmarchés financiers et de produits au Japon, en Corée et en Europe, et un renforcementdes conditions-cadres dans les économies en transition.

• Coordonner la politique technologique et la politique macro-économique. L’innovationet l’investissement dans la technologie exigent un environnement macro-économiquesain. Le progrès technologique, de son côté, influe de diverses façons sur la politique etles performances macro-économiques, notamment par ses incidences sur la croissance,sur les prix, sur les indices de la production et de l’inflation et sur la stabilité del’assiette fiscale. La coopération internationale dans le domaine de la technologie (dansle cadre de l’intégration européenne par exemple) peut stimuler la diffusion de latechnologie, la restructuration industrielle et les performances économiques à longterme, en facilitant la réforme structurelle et en renforçant la crédibilité de la politiquemacro-économique. Les décideurs devraient rechercher des synergies positives entre lapolitique technologique et la politique macro-économique, en instaurant des conditionsplus fiables pour l’investissement à long terme et l’innovation par exemple. Dans

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certains cas, de sévères chocs économiques ont contribué à mobiliser un soutien pourune meilleure coordination des politiques, de manière à rompre le cercle vicieux(Finlande, Japon).

Graphique 3. Les acteurs du système d’innovation et leurs relations

Situation desmarchés de

facteurs

Système d'enseignementet de formation

Infrastructuresde communication

Génération, diffusion et utilisation du savoir

S S é OC

Institutionscatalysantes

Systèmescientifique

Autres organismes

de recherche

Situation desmarchés de

produits

Capacité nationale d'innovation

Croissance, création d'emplois, compétitivitéMACRO PERFORMANCES

Capacitéspropres

des firmes et réseaux

Cadre macro-économique

et réglementaire

Réseaux mondiauxd' innovation

Grappes d'industries

Système national d'innovation

Sys

tèm

es

régi

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inno

vatio

n

Source : Secrétariat de l’OCDE.

• S’appuyer sur le processus de mondialisation par une ouverture aux flux internationauxde biens, de personnes, d’idées et de politiques qui renforcent la capacité d’assimilationdes économies nationales. Pour bénéficier pleinement de l’internationalisation deséchanges, des investissements et des connaissances, les décideurs, surtout dans les petitspays, doivent renforcer l’interaction entre assimilation et innovation. Il est possibled’amorcer des cercles vertueux en matière de technologie, de croissance et d’emplois

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grâce aux investissements directs étrangers, comme en Irlande. Le Japon et la Corée ontbénéficié d’importations de technologie et d’innovations progressives, mais ils doiventmaintenant augmenter leur capacité d’innovation. Cela nécessite des réformes de fonddans plusieurs domaines, notamment dans la politique en matière de concurrence, dansles conditions-cadres régissant les relations entre l’université et l’industrie et dansl’approche à l’égard de l’approvisionnement en technologies de l’étranger. EnAllemagne, l’investissement public dans l’infrastructure de R-D doit être complété parde vastes réformes structurelles de manière à réellement accroître les flux de R-D et desavoir-faire.

Exploiter les gains de productivité procurés par le progrès technique

La technologie accroît directement la productivité des entreprises innovantes, et relèveindirectement la productivité à l’échelle de toute l’économie par sa diffusion et son adoption. Avec lagénéralisation des technologies de l’information et des communications, les possibilités de gains deproductivité dans l’ensemble de l’économie, qui étaient initialement le fait des industriesmanufacturières de haute technologie, se diffusent dans tous les secteurs économiques, en particulierdans le secteur en expansion des services. La réalisation de ces gains de productivité peut êtrefacilitée par des politiques qui encouragent directement le développement et la diffusion de latechnologie ou s’attachent à éliminer les obstacles qui entravent ces activités du fait de défaillancesdu marché, de défaillances des pouvoirs publics ou de défaillances systémiques. Il s’agit de réformerla réglementation des marchés de produits et de facteurs, de faire en sorte que les entreprisesnationales soient en mesure d’utiliser les sources internationales de technologie ou encore de prendredes initiatives directes pour fournir aux entreprises des services destinés à augmenter leurs capacités àassimiler les nouvelles technologies et à entreprendre des recherches en collaboration avec d’autresentreprises.

Des politiques sont nécessaires non seulement pour encourager la diffusion et l’exploitationefficaces de la technologie, mais aussi pour encourager l’innovation et la croissance de la base deconnaissances dans l’économie. Cela implique notamment de prendre des initiatives pour mieux gérerla base de connaissances et de réformer les mécanismes d’aide à la R-D de manière à accroître leureffet de levier sur les efforts de R-D des entreprises et améliorer ainsi la productivité. Ces politiquesne seront toutefois pleinement efficaces que si elles sont complétées par des mesures destinées à aiderles entreprises à améliorer leurs performances en innovant aussi dans des domaines autres que latechnologie, par exemple en adoptant de nouvelles structures d’organisation et en améliorant lescompétences de la main-d’oeuvre. Les décideurs doivent :

• Améliorer la gestion de la base scientifique en assouplissant les structures de rechercheet les incitations à la collaboration entre l’université et l’industrie. Une questionimportante débattue actuellement est celle du juste équilibre entre les ressources de baseet les ressources contractuelles dans le financement des instituts de recherche. Alors quedans certains pays le risque d’un excès de la part des ressources contractuelles existe,dans beaucoup d’autres (notamment en Europe continentale), l’augmentation de laproportion de ce type de ressources donnera aux structures de recherche la flexibilité etla capacité de réaction nécessaires, face aux impératifs économiques et sociaux. Il estsouhaitable que l’industrie et les autres parties intéressées participent pleinement à ladéfinition des priorités de recherche (y compris la recherche pluridisciplinaire). Lesexpériences de l’Australie, du Canada, des États-Unis, du Royaume-Uni et de la Suèdesont instructives à cet égard. Les programmes-cadres pour la recherche réalisés par

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l’Union européenne depuis quinze ans ont mis l’accent sur la coopération entre lesuniversités, les centres de recherche et les entreprises ainsi que sur la mobilitéinternationale des chercheurs. L’organisation de la recherche dans les universités et leslaboratoires publics devrait à la fois inciter à l’excellence scientifique et faciliter lamobilité des idées et des personnes. Un certain nombre de pays doivent prendre desmesures concernant le statut et la formation des chercheurs universitaires, leursconditions d’emploi et d’autres facteurs qui ont une incidence sur la mobilité,notamment les possibilités qu’ils ont de créer leurs propres entreprises.

• Veiller à maintenir à un niveau suffisant la recherche fondamentale de caractèreexploratoire pour garantir des débouchés technologiques à long terme. Les pressions deplus en plus fortes que le marché exerce sur les entreprises ont conduit nombre d’entreelles à rationaliser leurs activités de recherche pour en améliorer la rentabilitééconomique. Mais cela a également eu pour effet de réduire le financement de larecherche fondamentale de caractère exploratoire dont il est difficile de prévoir oud’évaluer les résultats. Outre un financement adéquat de la recherche publique sur desbudgets publics de plus en plus serrés, il importe que les politiques s’attachent à inciterles entreprises à faire de la recherche, ou du moins ne les dissuadent pas d’en faire. Denombreux programmes publics (le Programme ATP sur les technologies de pointe auxÉtats-Unis, le Programme-cadre et Eureka en Europe) visent à encourager lacoopération entre entreprises, et parfois entre universités, sur ce type de « technologiesgénériques ». Les réglementations sur les concentrations (fusions et acquisitions) et lacoopération dans le domaine de la R-D prennent de plus en plus en compte cet aspect.Les politiques antitrust en Europe, au Japon et aux États-Unis ont été adaptées pour entenir compte dès le début des années 80. Néanmoins, les pouvoirs publics doiventgénéralement mieux concilier le souci de permettre la coopération en amont, qui aide àmaintenir à un faible niveau les coûts de la recherche et permet aux partenaires debénéficier mutuellement des compétences de chacun, et celui de faire jouer laconcurrence en aval, au stade de la production et de la commercialisation, qui permet auconsommateur de bénéficier de prix plus bas.

• Rendre plus efficaces les aides financières à la R-D industrielle tout en jaugeant mieuxleurs mérites relatifs par rapport aux autres instruments de financement del’innovation. Si un certain soutien public à la R-D industrielle sous forme d’incitationsfiscales ou de subventions ciblées se justifie sur le plan économique, ces mécanismespourraient être améliorés dans la plupart des pays (la graphique 4 retrace l’évolution surles quinze dernières années de ces deux types d’aides dans un certain nombre de pays).Pour gagner en efficacité, certains pays peuvent soit ramener à un niveau moinsgénéreux leurs incitations fiscales à la R-D (Canada, Espagne), soit ajuster de façon plusfine leur dispositif d’incitations (Australie, France, Japon). Les mesures destinées àsoutenir la R-D préconcurrentielle souffrent toutes de la même insuffisance, qui est queles mécanismes de financement restent relativement rudimentaires par rapport auxinstruments de financement par le marché de plus en plus sophistiqués (capital-risque,par exemple). De nombreux programmes d’encouragement de projets de R-D à un stadeplus proche de la mise sur le marché ont donné des résultats contrastés, ce qui expliqueles efforts récents de rationalisation ou de réforme de ces programmes (par exemple enAutriche). Dans la mesure où la levée des obstacles au développement des mécanismesde marché pour le financement de l’innovation devient une solution de plus en plus

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attrayante, les pays devraient se demander si, dans leur portée et leur conceptionactuelles, leurs dispositifs d’aide financière à la R-D industrielle sont bien appropriés.

Graphique 4. Évolution des incitations fiscales et aides directesen faveur de la R-D des entreprises, 1981-96

-0.25-0.20-0.15-0.10-0.050.050.100.15 0.00-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

2.0

1.5

Evolution des incitations fiscales en faveur de la R&D2

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R-D

1

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Finlande

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Irlande

Suisse

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Japon

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Accroissement de l'aide directe

Accroissement des incitations fiscales

Source : Secrétariat de l'OCDE.

1. Evolution de la part (%) de la R-D des entreprises financée par le gouvernement. 2. Evolution de l'indice-B, un indicateur de la générosité du traitement fiscal de la R-D, dont la valeur est inversement proportionnelle à la générosité de cet traitement.

1. Évolution de la part (%) de la R-D des entreprises financée par le gouvernement.2. Évolution de l’indice-B, un indicateur de la générosité du traitement fiscal de la R-D, dont la valeur est

inversement proportionnelle à la générosité de cet traitement.Source : Secrétariat de l’OCDE.

• Renforcer les mécanismes de diffusion de la technologie en encourageant laconcurrence sur les marchés de produits et en améliorant la conception et l’exécutiondes programmes. La diffusion de la technologie peut être renforcée par l’ouverture deséchanges, la concurrence et la réforme de la réglementation. Elle peut être égalementfacilitée par des initiatives publiques mieux conçues et mieux intégrées, qui renforcentla capacité des entreprises à accéder à la technologie et l’exploiter. L’innovation et ladiffusion pourraient être fortement stimulées en encourageant la concurrence et enlibéralisant l’infrastructure dans les secteurs de croissance comme lestélécommunications, ainsi que dans les secteurs parvenus à maturité, notamment enAllemagne, en Autriche, en Espagne et en France. L’Australie, la Finlande, les Pays-Baset le Royaume-Uni ont regroupé les institutions sur lesquelles s’appuient les politiquesde diffusion de manière à éviter les chevauchements, alors qu’en France il existe unrisque d’un tel chevauchement entre les initiatives nationales et régionales. LeDanemark, l’Espagne et les Pays-Bas ont pris des mesures pour améliorer lefonctionnement des centres de transfert de technologie. En Allemagne, au Canada, auxÉtats-Unis et en Suisse, les services de vulgarisation technologique et la diffusion del’information ont été rendus plus efficaces grâce au développement de la participation et

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du partage des coûts avec l’industrie, bien qu’en Allemagne de nombreux centrestechniques restent fortement tributaires d’un soutien public. En Australie, au Canada etaux Etats-Unis, la diffusion a été intégrée de façon plus explicite dans les projets demise au point de technologies et une action dans le même sens serait justifiée en Corée,en Espagne et au Mexique. Les programmes destinés à encourager une meilleureassimilation de la technologie ont été rendus plus efficaces en Autriche, en Norvège,aux Pays-Bas et au Royaume-Uni grâce à des évaluations et à un meilleur ciblage desentreprises, ce qui a réduit les effets d’inertie.

• Inciter davantage les entreprises à utiliser des méthodes comparables pour la mesure etla notification des investissements incorporels, de manière à améliorer la gestion et lacomposition de l’investissement. Bien que l’investissement dans les actifs incorporelsserve de base à la croissance de la productivité, les entreprises peuvent avoir tendance àsousinvestir en raison du manque de visibilité de ces actifs dans les pratiques denotification. En incitant à les faire mieux apparaître, on peut améliorer la gestion interneet l’évaluation externe par les marchés des capitaux, et donc améliorer la répartition desressources. Il existe des exemples isolés de bonnes pratiques dans certaines entreprises,notamment suédoises, et des expérimentations dans des entreprises américaines.Toutefois, à l’inverse, des éléments dissuadent les entreprises de notifier cesinformations, par exemple le souci de ne pas divulguer des informations stratégiques, lacrainte du fisc ou la volonté de ne pas créer un précédent immuable. Le Danemark est àl’origine d’initiatives destinées à encourager les entreprises à fournir de façon plussystématique des informations comparables, en s’inspirant des meilleures pratiquesactuelles en la matière. Il importera que d’autres pays prennent des initiatives analoguespour améliorer encore la situation, faire mieux prendre conscience des avantages d’unemeilleure notification et faire évoluer dans un sens plus favorable la balance entre sesavantages et ses inconvénients. Cependant, en l’absence d’initiatives gouvernementales,il est peu probable que les efforts individuels des entreprises débouchent sur despratiques de notification comparables au plan international.

Instaurer les conditions nécessaires pour que le progrès technique contribue à la créationd’emplois

Les politiques technologiques ne doivent pas viser directement des objectifs en terme d’emploiau détriment de la productivité et de la compétitivité ; toutefois, un certain nombre de pays del’OCDE doivent repenser leurs stratégies pour obtenir de meilleurs résultats en la matière. Réduirel’écart potentiel entre les qualifications offertes et celles qui sont demandées, tout en veillant à lacomplémentarité de la politique technologique et de la politique en matière de ressources humaines,est l’un des objectifs de la réforme. La politique technologique est également le moyen d’instaurerdes conditions plus propices à la création et au développement de nouvelles entreprises à vocationtechnologique (NET), lesquels contribuent directement à la création d’emplois ; plus importantencore, en créant et en diffusant des biens et des services nouveaux, ces entreprises contribuent àétablir une culture de l’innovation, encouragent les entreprises à investir pour élever le niveau desqualifications, et augmentent l’efficacité dynamique de l’allocation des ressources pour l’ensemble del’économie. Les actions envisageables dans ce cadre peuvent consister à encourager l’amélioration dela capacité de gestion et d’innovation, à supprimer les obstacles réglementaires, ainsi que lesobstacles au financement et à l’information et à promouvoir l’esprit d’entreprise en matière detechnologie. D’une façon plus générale, les politiques doivent contribuer à créer un environnementpropice à la mise en relation de la demande et des emplois, y compris dans les nouveaux secteurs de

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croissance comme les services Internet ou les biens et les services liés à l’environnement. Lespolitiques doivent :

• Aider à éliminer les disparités entre la demande et l’offre de qualifications et établir uncadre propice à l’adoption de nouvelles méthodes d’organisation. Pour que les gains deproductivité et la création d’emplois associés aux nouvelles technologies deviennenttangibles, il faut que les entreprises investissent pour changer leur organisation etaccroître le niveau des qualifications. A cet égard, le Canada, les États-Unis, laNouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont amélioré leurs performances, qui étaientauparavant inégales, mais ont encore besoin, à des degrés divers, d’intensifier etd’améliorer leurs programmes d’éducation et de formation professionnelles ettechniques. Les pays nordiques (Danemark, Finlande, Islande, Norvège et Suède), denombreux pays d’Europe continentale et le Japon ont toujours eu de bons résultats dansce domaine. Certains de ces pays doivent néanmoins veiller à associer le renforcementde la flexibilité des entreprises à une amélioration de la formation professionnelle et àcréer des liens plus étroits avec les entreprises. Élargir ou améliorer le contenu de laformation professionnelle et technique, tel est l’objectif que doivent se fixerl’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Islande, la Norvège, les Pays-Bas et la Suisse,tandis que pour la Finlande et la France, il s’agit plutôt de renforcer les liens avec lesentreprises, et pour l’Allemagne, l’Autriche, le Japon et les Pays-Bas, d’assouplir lesrelations entre la formation technique et professionnelle et l’enseignement universitaire.S’agissant des pays « en phase de rattrapage », en particulier l’Espagne, l’Italie, laGrèce et le Portugal, l’objectif prioritaire est l’extension et l’amélioration de laformation professionnelle. Les pays nordiques, les pays d’Europe continentale et leJapon disposent d’une solide infrastructure et de traditions facilitant la diffusiond’informations sur les nouvelles organisation et méthodes de travail, mais il importe derenforcer les liens entre cette infrastructure institutionnelle et les entreprises, de l’axerdavantage sur la demande et de mieux la coordonner aux programmes d’éducation et deformation.

• Faciliter la création et le développement de nouvelles entreprises à vocationtechnologique en les encourageant à améliorer leur capacité de gestion et d’innovation,en supprimant les obstacles réglementaires, ainsi que les obstacles au financement et àl’information et en favorisant l’esprit d’entreprise en matière de technologie. Lesgouvernements doivent s’attaquer spécifiquement aux facteurs qui limitent le nombredes projets sérieux de création d’entreprises à vocation technologique, empêchent cesprojets d’aboutir et entravent ultérieurement le processus de sélection par lesmécanismes du marché au détriment des entreprises à fort potentiel de croissance. Il estde plus en plus nécessaire de prendre des mesures de nature à stimuler les capacités degestion et d’innovation au sein des entreprises et d’accroître ainsi leur potentiel decroissance et leurs investissements dans les technologies et l’amélioration desqualifications. Il convient en outre de réduire les obstacles réglementaires à l’entrée etde promouvoir l’industrie du capital-risque privé (y compris les segments spécialisés dumarché des capitaux et les réseaux « d’investisseurs providentiels – business angels »).Divers moyens sont envisageables à cette fin, notamment la mise en oeuvre deprogrammes visant à mobiliser les investissements privés (en Allemagne, en Australieet aux Pays-Bas, par exemple) ou encore l’assouplissement des dispositions concernantl’investissement dans les fonds de pension et les sociétés de banque ou d’assurances (enAustralie, en Finlande et en Italie, par exemple). L’aide financière directe devrait être

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réservée aux premiers stades de l’innovation (apport initial ou étude depré-investissement). Il convient d’éliminer tout ce qui freine « l’esprit d’entreprisetechnologique » (réglementation décourageant l’essaimage des grandes entreprises etdes universités) et les obstacles à la prise de risque (par exemple une loi sur les faillitespénalisant de manière excessive l’échec, l’absence d’options de souscription d’actionsqui améliorent le ratio risque/rémunération pour le personnel très qualifié).

• Promouvoir les nouveaux secteurs de croissance comme les services Internet et lesbiens et services liés à l’environnement par une réforme de la réglementation quiencourage les réponses technologiques souples et l’entrée sur le marché. L’émergencede nouvelles industries pour remplacer les secteurs en déclin est essentielle pour lacroissance et la création d’emplois. Dans les nouveaux secteurs comme les services deréseau et les biens et services environnementaux, l’action des pouvoirs publics aencouragé l’innovation induite par le marché, la diffusion de la technologie etl’expansion économique. Les politiques de croissance doivent intégrer et coordonnerdifférentes actions ciblées (pour promouvoir les effets sociaux positifs des services deréseau et les objectifs de la politique environnementale et technologique), combiner uneréglementation cohérente et des incitations économiques tenant compte ducomportement des individus et des entreprises sur le marché, aussi bien du côté del’offre que de la demande, et éviter l’enfermement dans une technologie ou une autre.La création d’emplois dans les services de réseau revient aux fournisseurs d’accès etaux nouveaux médias, et résulte de la libéralisation des infrastructures, de l’innovationtechnologique et de la souplesse des conditions dans le secteur des services. Lesmeilleures pratiques sont le fait du Canada, des États-Unis, de la Finlande, duRoyaume-Uni et de la Commission européenne. La fourniture de biensenvironnementaux et de nouveaux services comme les audits d’environnement créeactuellement des emplois qualifiés aussi bien très que peu qualifiés ; la répartition desemplois traduit la combinaison d’une application souple de la réglementation etd’incitations économiques en faveur de l’innovation. Des politiques exemplaires sontobservées en Allemagne, au Canada, aux États-Unis, au Japon, en Nouvelle-Zélande,aux Pays-Bas et dans les pays nordiques.

Améliorer l’efficience et l’effet de levier des politiques de l’innovation et des initiatives en matièrede technologie

Il est nécessaire d’améliorer l’efficience et l’effet de levier des politiques d’innovation et dediffusion de la technologie par les moyens suivants :

• Amélioration des techniques et des mécanismes institutionnels d’évaluation. L’intérêtcroissant pour l’évaluation s’explique en partie par le resserrement des budgetsgouvernementaux mais reflète aussi une tendance à mieux justifier l’emploi des fonds età accroître la transparence, ainsi que le souci d’atténuer les distorsions dues auxpolitiques gouvernementales tout en augmentant le plus possible leur effet de levier.Seul un petit nombre de pays (l’Australie, le Canada, les États-Unis et le Royaume-Uni)évaluent systématiquement l’ensemble de leurs programmes technologiques sur la basede critères socio-économiques et en fonction d’objectifs relatifs à l’allocation desressources et à l’établissement des priorités. Même si, dans ces pays, l’évaluation est unmécanisme institutionnel bien établi, des efforts sont encore nécessaires pour comparerl’efficience et l’efficacité relatives des différents moyens d’action. En Europe, laCommission européenne a oeuvré pour intégrer un principe d’évaluation dans les

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stratégies de certains pays en élaborant des méthodologies et en soutenant l’activité deréseaux d’évaluateurs. Parmi les pays européens, l’Allemagne, le Danemark, laFinlande, la France, la Norvège, les Pays-Bas, la Suède et la Suisse appliquent desprocédures d’évaluation bien établies, mais l’utilisent en général essentiellement pouraméliorer la gestion des programmes. Si cette approche permet d’obtenir une partie desinformations nécessaires pour gérer le caractère systématique des systèmes d’innovationmodernes, elle ne fournit pas d’éléments suffisants pour répartir les fonds publics entreles différents utilisateurs. Ce même type d’approche a été adopté par laNouvelle-Zélande alors qu’au Japon, plusieurs initiatives récentes ont privilégié uneapproche méthodologique plus rigoureuse pour évaluer les incidencessocio-économiques des programmes. En Espagne, en Grèce, en Irlande, en Italie et auPortugal, ainsi qu’en Hongrie, au Mexique, en Pologne, en République tchèque et enTurquie, l’évaluation se fait encore au cas par cas et devrait être institutionnalisée endéveloppant des instruments méthodologiques et des mécanismes qui aideront à intégrerl’évaluation dans l’élaboration des politiques.

• Adoption de nouveaux mécanismes d’aide à l’innovation et à la diffusion technologiquefaisant appel à des partenariats public-privé. Les partenariats public/privé semblentparticulièrement bien aptes à corriger les défaillances du marché dans certains domaines(la mise au point de technologies industrielles génériques par exemple) et à réduire auminimum certaines défaillances systémiques, en favorisant la coopération entre lesdifférents acteurs (des programmes de ce type existent en Australie, en Autriche, auxÉtats-Unis, au Japon et à la Commission européenne). Par rapport aux subventionstraditionnelles en faveur de la R-D, ces partenariats font davantage appel à laconcurrence pour le choix des participants privés et donnent un poids accru au secteurprivé dans la sélection et la gestion des projets ; en outre, le financement public y exerceun plus fort effet de levier sur les ressources privées. Les programmes de partenariatpublic/privé peuvent permettre d’exploiter les synergies entre la R-D axée sur le marchéet la R-D axée sur des besoins liés à la mission directe des pouvoirs publics (défense,santé publique, environnement, etc.) à condition que leur conception permette de limiterau maximum les risques d’appropriation au seul bénéfice des participants du secteurprivé ainsi que les risques de perte financière. Il sera particulièrement importantd’exploiter ce potentiel dans les pays où le secteur de la recherche publique estimportant (aux États-Unis et en France, par exemple). Cela suppose de modifiercertaines pratiques, notamment en renforçant les synergies entre les programmesnationaux axés sur les missions et les initiatives régionales axées sur la diffusion (parexemple en Allemagne, en Autriche et aux Pays-Bas) ou d’assouplir l’infrastructure dediffusion de la technologie en soutenant la diffusion, l’adoption et l’innovation dans unelarge gamme d’entreprises et d’activités (dans les pays nordiques, par exemple).

• Suppression des obstacles à la coopération technologique internationale grâce à uneplus grande transparence pour l’accès des sociétés étrangères aux programmesnationaux et à l’établissement d’un cadre fiable pour les droits de propriétéintellectuelle. Les disparités internationales en matière d’accès des sociétés étrangèresaux programmes de recherche financés par les pouvoirs publics ont diminué, notammentà la suite de l’action positive du Japon. Aujourd’hui, les pratiques et les règles(concernant par exemple la réciprocité ou les conditions d’exploitation des résultats dela recherche) diffèrent autant entre programmes qu’entre pays. Elles manquent detransparence, notamment aux États-Unis où les nombreuses institutions intervenant dansla politique technologique appliquent toutes des critères d’admission qui leur sont

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propres. D’autres aspects du cadre réglementaire pour la coopération transfrontière entreentreprises privées pourraient être améliorés, notamment dans le domaine des droits depropriété intellectuelle. Malgré les progrès de l’harmonisation réalisés sous l’égide del’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) et de l’Organisationmondiale du commerce (OMC), le caractère imprévisible des droits de propriétéintellectuelle et des normes, des moyens de les faire respecter et des recours en justicecompromet encore les opérations des sociétés à l’échelle mondiale, notamment dans lesnouveaux secteurs technologiques.

Rendre les réformes politiquement réalisables

Faire preuve de cohérence et de crédibilité dans la mise en oeuvre des réformes est un aspectessentiel des pratiques exemplaires, qui exige de surmonter les inerties institutionnelles et de résoudreles problèmes soulevés par les coûts de transition et par la redistribution des revenus et des emploisimputables au progrès technique. Une question fondamentale consiste à se demander si les messagesadressés par les politiques aux particuliers et aux entreprises sont cohérents et crédibles. La réussitedes efforts dépendra notamment du degré de coordination possible entre les ministères et du degré departicipation des diverses parties prenantes. De nouvelles formes d’interaction avec le secteur privéont contribué à dynamiser les politiques de recherche et les systèmes d’innovation, et à les mettredavantage en relation avec les objectifs économiques et sociaux en Allemagne, au Danemark, auxÉtats-Unis, en Finlande, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, ainsi que dans le cadre du nouveau Pland’action pour l’innovation de l’Union européenne. De nombreux pays pourraient en outre mettre enplace des contrôles afin de déceler les défaillances des pouvoirs publics, exercer des pressionsfinancières pour inciter à changer la façon dont sont prises les décisions, et recourir à des « audits » età des exercices internationaux de comparaison des performances afin d’induire un processus critiqued’auto-évaluation.

Les décideurs devraient s’efforcer de coordonner les politiques au niveau international, ce quipourrait favoriser la cohérence des réformes nationales et contribuer à une large adhésion du public.Les pouvoirs publics ont également un rôle important à jouer, qui est de veiller à la mobilisation desefforts aux niveaux régional et local, notamment par la mise en place de cadres administratifs etfiscaux adéquats. Parallèlement à l’objectif de transparence des politiques et à ses répercussions, lespouvoirs publics devraient élaborer des mesures d’incitation pour mettre les autorités locales enconcurrence quand elles lancent des initiatives, en vue d’améliorer les conditions-cadres, et passeulement pour obtenir des aides financières.

Les politiques technologiques doivent s’inscrire dans une stratégie de plus grande envergure,élaborée en consultation avec les partenaires sociaux afin d’atténuer les problèmes de transition. Unestratégie consiste à commencer par les mesures qui paraissent les plus réalisables, qui reçoiventl’appui du plus grand nombre et dont les effets ont des chances d’être les plus perceptibles. Lorsqueces mesures sont en place depuis un certain temps et que leurs effets ont été évalués, il est possible deprocéder aux ajustements nécessaires et de s’attaquer à des décisions plus délicates. Les politiques dela science et de la technologie en Finlande, en Islande, au Japon et aux Pays-Bas ont su évoluer en cesens. Même là où des politiques de type « big bang » ont été introduites, la politique technologique aen général évolué progressivement sur plusieurs décennies (par exemple en Nouvelle–Zélande).Toutefois, les chances de progrès dépendent parfois de la volonté politique de prendre les décisionsdifficiles, de faire face aux coûts de transition qui les accompagnent, et de démontrer l’utilité desréformes. Dans certains pays (comme la Finlande et le Japon), les situations de crise ont pu faciliterl’adoption de réformes. Il importe que les décideurs sachent saisir ces occasions quand elles se

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présentent, afin d’empêcher que la situation ne se dégrade à un point tel qu’il devienne extrêmementdifficile de réparer les dégâts.

Les initiatives qui favorisent le relèvement généralisé du niveau des qualifications ainsi quel’apprentissage tout au long de la vie peuvent contribuer à accroître la mobilité et l’employabilité destravailleurs et atténuer le coût des compressions d’effectifs résultant du progrès technique rapide.Dans la mesure où elles influent sur les performances économiques et sur la croissance globale del’emploi, l’innovation et la diffusion de la technologie devraient favoriser la cohésion sociale. Dansce domaine, les programmes et les transferts qui assurent la protection sociale continueront de jouerun rôle important, car ils préservent un tissu social propre à susciter la confiance, élémentfondamental de la prise de risques, de l’innovation et de la créativité au sens large. En même temps,ces politiques ne doivent pas compromettre les incitations au travail, à l’élévation du niveau desqualifications, à l’évolution des modes d’organisation ou à la restructuration. Les pays de l’OCDEsont confrontés à un défi majeur : ils doivent mettre en place, et faire accepter par la population, uncadre d’action global qui permette, d’une part, le renforcement de la cohésion sociale et, d’autre part,le progrès technique et le changement.

Résumé des principales conclusions par pays

Le tableau 1 présente un aperçu des principales conclusions du rapport pour les différents pays.Il montre les forces et faiblesses de chacun et donne des indications sur les pratiques exemplaires etles recommandations pour l’action figurant dans le rapport de base. Résumant l’évaluation des enjeuxet des politiques des différents pays dans divers domaines liés à l’innovation et à la diffusion de latechnologie, il permet de distinguer cinq situations différentes : (i) cas de pratiques exemplaires ;(ii) politique partiellement exemplaire, avec des recommandations mineures ; (iii) politique donnantlieu à des recommandations mineures ; (iv) politique dont une partie seulement est considérée commeexemplaire, le reste présentant des faiblesses majeures ; (v) faiblesses majeures.

Cette étude définit les pratiques exemplaires comme un outil d’apprentissage et non comme unconcept normatif ; le tableau ne doit pas être interprété comme un classement des pays. Il ne sauraitnon plus être utilisé pour classer les réformes par ordre de priorité dans les différents pays, car il nerepose pas sur une série d’études par pays et ne couvre pas tous les domaines de la politiqued’innovation et de diffusion de la technologie. Les pratiques exemplaires identifiées sont des mesurescouronnées de succès, prises par des pays pour répondre à des problèmes génériques et dont certainséléments (par exemple l’orientation générale ou un instrument particulier) pourraient être repris dansd’autres pays, moyennant une adaptation appropriée. Le rapport fournit de nombreux exemples depratiques exemplaires de ce type, encore qu’ils soient plus rares dans certains domaines que dansd’autres.

Les domaines dans lesquels les pratiques exemplaires sont rares et dispersées sont précisémentceux où une approche systémique conditionne le succès, à savoir : le contexte institutionnel de laformulation, de la mise en oeuvre et de l’évaluation des politiques, ainsi que la promotion desnouvelles entreprises à vocation technologique (NET) et les moyens de faciliter le développementd’une demande nouvelle. Dans d’autres domaines, comme la diffusion de la technologie ou la gestionde la base scientifique, où les exemples de pratiques exemplaires abondent, celles-ci ne donnent paspartout des résultats satisfaisants car leur impact dépend en partie de conditions créées par les autrespolitiques. Ainsi, parallèlement aux efforts entrepris pour faire en sorte que la base scientifiquecontribue davantage à la croissance économique, il importe d’assurer une meilleure assimilation desrésultats scientifiques par le secteur des entreprises, en particulier par les NET et les entreprises des

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nouveaux secteurs de croissance. Le renouveau industriel suscité par la création d’entreprises etl’expansion des nouveaux marchés renforcera à son tour les effets des programmes visant àpromouvoir la diffusion de la technologie.

Pour chaque pays, le tableau donne des indications sur les domaines dans lesquels il y a lieu demodifier les politiques et de tirer des enseignements des pratiques exemplaires suivies dans d’autrespays. D’une manière générale, on distingue trois groupes de pays. Certains pays (comme l’Australie,le Canada, les États-Unis, la Finlande et le Royaume-Uni) affichent peu de faiblesses marquées etn’ont généralement besoin que d’améliorations marginales. Toutefois, sauf dans le cas de la Finlande,la formation professionnelle et l’enseignement technique constituent un point faible des systèmesd’innovation de ces pays et compromettent leurs performances à long terme, d’où la nécessité depoursuivre l’expansion ou l’amélioration, ou de réduire les taux d’abandon des études. En Finlande,comme en Suède, il importe de faire en sorte que l'infrastructure de diffusion serve mieux lesinteractions entre petites et grandes entreprises. Au Canada, les aides financières en faveur de la R-Dindustrielle devraient être rationalisées. Il y aurait également lieu d’améliorer la coordination généraledes politiques en matière d’innovation et de diffusion de la technologie dans la plupart de ces pays, ycompris aux États-Unis.

En revanche, un certain nombre de pays de l'OCDE sont confrontés à la nécessité d’engager unprogramme complet de réformes ambitieuses. C’est le cas de tous les nouveaux pays Membres(Corée, Hongrie, Mexique, Pologne, République tchèque), où la structure institutionnelle despolitiques d’innovation et de diffusion de la technologie est encore incomplète ; c’est également celuides pays européens dont l’expérience dans ce domaine est moindre (Espagne, Grèce, Irlande,Portugal, Turquie), mais aussi de pays plus avancés comme l’Autriche et l’Italie, qui se heurtent à desproblèmes durables de coordination des politiques compromettant l’efficacité des actions entreprisesdans tous les domaines de la politique en matière de technologie. Les autres pays Membres, à savoirle Japon et les autres pays européens de l'OCDE, sont dans une situation intermédiaire et présententchacun un profil différent quant à la répartition de leurs forces et de leur faiblesses. Les faiblesses, parexemple en France, en Allemagne et en Suède, correspondent en partie aux rigidités du secteur de larecherche publique et aux difficultés qui en découlent pour ajuster les politiques de financement et deréglementation aux besoins du nouveau modèle entreprenarial de production et d’utilisation desconnaissances.

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