ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES

LA POSTEUne transformation à accélérer

Rapport public thématique

Synthèse

Décembre 2016

g AVERTISSEMENT

Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation durapport de la Cour des comptes.

Seul le rapport engage la Cour des comptes.

Les réponses des administrations et des organismes concernésfigurent à la suite du rapport.

Sommaire

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Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 Une entreprise qui a évolué . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2 Des fragilités persistantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11

3 Des ambitions menacées par des incertitudes sur les relaisde croissance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

4 Changer La Poste pour mieux la préserver : une accélérationnécessaire des réformes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 5

Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 7

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Ce rapport est le troisième rapport public thématique consacré à La Poste, aprèsceux de 2003 et 2010. C’est le signe d’une attention particulière de la Cour à ungroupe qui réalise 23 Md€ de chiffre d’affaires et qui est le deuxième employeurpublic de France après l’État, avec 253 464 salariés. Ses activités sontaujourd’hui très diversifiées, allant des piliers historiques du courrier et des colisà des services plus récents comme les offres bancaires ou de téléphonie mobile.

La Poste bénéficie d’un fort capital de sympathie auprès des Français, qui sontattachés aux missions de service public dont elle a la charge, ainsi qu’au rôle quecette entreprise joue dans leur vie quotidienne, notamment grâce aux deuxréseaux, couvrant tout le territoire, que forment les facteurs et les bureaux deposte.

La Cour estime que, durant la période 2010-2015 couverte par le rapport, LaPoste a su évoluer et a bien résisté à un environnement économique défavorable.Ces efforts doivent être relevés, car elle est une des seules entreprises publiquesdont le métier historique – qui concentre la moitié des effectifs et forme le cœurde l’identité du groupe – est en récession profonde depuis 10 ans. La chute continuedes volumes de courrier, due à la généralisation des communications électroniques,entraîne ainsi la disparition de 500 M€ de chiffre d’affaires chaque année, dans uneactivité où la plupart des coûts sont fixes.

Cependant, certaines fragilités comme les risques liés à l’environnement économiqueainsi que les incertitudes pesant sur les relais de croissance que La Poste a choiside développer, soulèvent des doutes sur la capacité de l’entreprise à réaliser lesobjectifs qu’elle s’est fixés pour 2020. La Poste devra donc utiliser tous les leviersdont elle dispose pour accélérer sa mutation ; l’État doit également prendre sapart, en accompagnant ces évolutions et en menant une réflexion sur le contenuet le financement des missions de service public qu’il a confiées à La Poste.

Introduction

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1Une entreprise qui a évolué

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Des mutations statutaireset réglementaires qui ont favoriséla capacité d’adaptationde l’entreprise

La Poste s’est engagée dans uneprofonde transformation de sa formejuridique et de la composition de soncapital : jadis administration d’État,devenue un établissement publicindustriel et commercial en 1991, laloi du 9 février 2010 l’a transforméeen société anonyme. Ce nouveau statuta permis l’entrée aux côtés de l’Étatd’un nouvel actionnaire public, la Caissedes dépôts et consignations (quidétient aujourd’hui 26,32 % du capital),et s’est accompagné d’un apport encapital de 2,7 Md€.

La loi du 9 février 2010 a égalementréaffirmé les quatre missions de servicepublic assurées par La Poste : le serviceuniversel postal, le service public dutransport et de la distribution de lapresse, la contribution à l’aménagementet au développement du territoire, parle biais du réseau des points de contact deLa Poste, et, enfin, l’accessibilité bancaire,qui permet à tous de réaliser gratuitementun certain nombre d’opérations bancairespar le biais du Livret A.

Des efforts de modernisation

La Poste a tout d’abord procédé àdes réorganisations industrielles

importantes au sein de sa brancheCourrier, pour réduire les coûts d’uneactivité en recul : automatisation etmassification du tri des plis, moderni-sation de l’informatique industrielle,optimisation de la gestion interne dela distribution du courrier.

Elle a fait évoluer son réseau debureaux de poste, en améliorantl’accueil et la qualité de leur services(avec la suppression des anciensguichets et le développement duparc d’automates courrier et bancaires),tout en y réduisant le temps d’attente,qui s’établit aujourd’hui à moins de4 minutes.

La Poste a également fait monter enpuissance les « points de contact postauxen partenariat » (avec des commerçantsou avec des mairies), notamment enmilieu rural. Ainsi, sur un total de17 088 points de contact en avril 2016,7 939 étaient des points de contact enpartenariat, soit 46 %. Selon une enquêtede mars 2016 de l’observatoire nationalde la présence postale territoriale, ceux-ci donnent satisfaction aussi bien auxclients (93 % de satisfaits) qu’aux élus(95 %) et aux commerçants partenairesou agents communaux responsablesd’une agence postale (97 %).

Une entreprise qui a évolué

Source : Cour des comptes, données La Poste

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bureaux de poste

points de contact en partenariat

Évolution du nombre de bureaux de posteet de points de contact en partenariat

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Enfin, La Poste a géré ses transformationsgrâce à une méthode professionnellede conduite du changement. Elle aaccordé une place importante audialogue social au niveau central etsur le terrain, notamment afin deréorganiser régulièrement la distribu-tion du courrier.

Un modèle économiquequi a bien résisté à la crise

L’augmentation de capital souscriteen 2011 par la Caisse des dépôts etconsignations (1,5 Md€) et l’État(1,2 Md€) a amélioré la structurefinancière du groupe. Longtempsexcessif, le niveau d’endettement deLa Poste est aujourd’hui proche decelui de ses principaux concurrentseuropéens.

En outre, la rentabilité du groupe eststable dans un contexte pourtant peufavorable à ses activités : baisse des

volumes de courrier et accélérationde la transformation numérique del’économie, baisse de la fréquentationdes bureaux de poste, baisse des tauxd’intérêt qui pénalise La BanquePostale plus que les autres banquescompte-tenu de la proportion élevéedes dépôts et de l’épargne réglementéedans son bilan financier.

Malgré cela, le chiffre d’affaires dugroupe a été tiré par deux relais decroissance – La Banque Postale et lecolis express – qui se sont affirmés entre2010 et 2015 et représentent désormaisplus de la moitié du chiffre d’affaires del’ensemble du groupe. La BanquePostale a étendu progressivement sagamme de produits et s’est imposéecomme une banque à part entière.GeoPost est devenu, par le dévelop-pement de ses filiales françaisesChronopost et DPD-France, ainsi quepar l’acquisition de filiales étrangèreset par leur essor, le deuxième acteur

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du colis-express en Europe, profitantde l’expansion du e-commerce. Quantau chiffre d’affaires du Courrier, il arésisté grâce à des hausses tarifairessignificatives, qui ont largementcontribué à compenser la chute desvolumes.

Au début des années 2010, les chargesde personnel ont été maîtrisées grâceà des baisses d’effectifs dans labranche Courrier et au sein du réseaudes bureaux de poste, renduesnotamment possibles par un faibletaux de remplacement des départs enretraite. Ces efforts de maîtrise decharges se sont néanmoins relâchés à

partir de 2012, après que l’entreprise atraversé une crise sociale qui aconduit à un ralentissement de leurrythme. En définitive, les hausses desalaires consenties entre 2010 et2015 ont absorbé près des deux tiersdes économies réalisées par lesbaisses d’effectifs.

Enfin, l’introduction du crédit d’impôtcompétitivité emploi (CICE) aconforté les résultats de l’entreprise,qui est le plus gros bénéficiaire enFrance de ce dispositif (340 M€ enmoyenne depuis 2013), du fait de sastructure salariale et du nombre deses agents.

Source : Cour des comptes, données La Poste, prévisions du plan stratégique 2014-2020

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CICE REX hors CICE

Part du CICE dans la formation du résultat

2Des fragilités persistantes

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En dépit de la résistance dont elle a sufaire preuve dans la crise et durant lapériode de croissance atone qui asuivi, La Poste recèle néanmoins desfragilités, en partie héritées du passé.

Un rythme de transformationfortement dépendantdes relations sociales

La complexité des relations sociales àLa Poste rend délicate la recherche dubon équilibre entre le rythme destransformations et le maintien d’unclimat social satisfaisant. À ce titre,l’absentéisme peut souvent êtreconsidéré comme un baromètre.Particulièrement élevé chez les facteurs(7,6 % contre 4,5 % en moyenne pourles ouvriers du secteur privé) et endégradation générale depuis 2013,même dans les fonctions d’encadrement,il recouvre des situations et des causeshétérogènes, souvent complexes, maisqui témoignent parfois d’une forme demalaise des postiers vis-à-vis de leursituation professionnelle.

Par ailleurs, le suicide de deux salariéssur leur lieu de travail en 2012 a catalyséune contestation par les principauxsyndicats de La Poste du rythme et del’intensité des changements internes.Le travail d’une « commission du GrandDialogue » a contribué à résoudre ceconflit mais s’est traduit par une pausedans les réorganisations industrielleset les réductions d’effectifs.

Une stratégie numériqueet commerciale insuffisammentréactive

Si La Poste a su gérer le passage d’unesituation monopolistique à uncontexte de concurrence sur plusieurssegments de marché, elle éprouveaujourd’hui des difficultés à mettre enœuvre une démarche commercialeefficace et transversale vis-à-vis detous ses clients.

Les critères de qualité de servicemesurant la fiabilité des engagementspris par La Poste pour assurer le serviceuniversel postal atteignent, certes, desniveaux satisfaisants. Dans un contexteoù la diminution des volumes accroîtles coûts unitaires, l’on doit garder àl’esprit que des objectifs de délais tropambitieux pourraient accentuer leurhausse. En revanche, les indicateurs dequalité de service pourraient êtreaméliorés et renouvelés afin de mieuxrefléter les préoccupations desconsommateurs et d’inciter La Poste ày apporter des réponses adaptées.

S’agissant des services numériques,La Poste a imaginé relativement tôt(en 2000) un service de messagerieélectronique gratuit (@laposte.net)ou,quelques années plus tard, un servicede coffre-fort électronique, mais cesidées n’ont pas été exploitées etcommercialisées de manière à êtrerentables. Sa filiale Mediapost a acquisplusieurs petites entreprises del’économie numérique dont les résultatsse révèlent décevants.

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Accessibilitébancaire

Contribution à l’aménagement du territoire

Transport etdistribution dela presse*

Montant des compensations versées depuis 2010 (M€)

Source : Direction générale des entreprises et La Poste* y compris, jusqu’en 2014, la part correspondant à la compensationdu moratoire sur les hausses de tarifs décidé en 2009.

______________________1 La directive 97/67/CE prévoit en effet uniquement la possibilité de mettre en place un fondsde compensation alimenté par les concurrents de l’opérateur du SUP.

Des fragilités persistantes

En conséquence, l’entreprise a prisun retard dommageable dans ledéveloppement de services numériquesperformants et populaires, comme entémoigne la faible part de ses ventes surinternet par rapport à l’ensemble de sesventes, ou encore l’absence d’un fichierde clientèle commun à l’ensembledu groupe. Ses offres numériquesdestinées aux particuliers (identiténumérique, coffre-fort, objets connectés)ne dégagent aujourd’hui aucun bénéficefinancier. Si des progrès sont actuellementrecensés, notamment dans les services degestion aux entreprises portés par safiliale Docapost, ces retards seront longsà combler et exigeront d’évoluer versune culture plus commerciale et dedévelopper plus de synergies entre lesdifférents métiers, filiales et canaux dedistribution.

Une absence de visibilitésur les missions de service public

Les missions de service public confiéesà La Poste ne sont pas en elles-mêmesune fragilité pour l’entreprise, car elles

font partie de son histoire et de sonidentité, contribuent à son activité,et, même lorsqu’elles ne sont pastotalement compensées, couvrent unepartie des coûts fixes de ses réseaux.

L’absence de visibilité sur le montant descompensations publiques susceptiblesd’être versées représente en revancheun handicap. La Poste ne perçoit desfonds publics que pour les missionsautres que le service universel postal,ce dernier ne donnant aujourd’hui lieuà aucune compensation, faute deconcurrence sur le marché du courrier1.Or, si la compensation de la missiond’aménagement du territoire estdemeurée stable ces dernières années,les sommes versées au titre des missionsde transport de la presse et d’accessibilitébancaire ont décru respectivement de51 % et 13 % entre 2010 et 2015. Enoutre, ces missions font actuellementl’objet de la part du Gouvernement deprojets de réforme plus ou moinsaboutis, qui renforcent les incertitudessur l’évolution de leur contenu et deleur financement.

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3Des ambitions menacéespar des incertitudessur les relais de croissance

Source : Cour des comptes, données La Poste

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RéaliséTrajectoire initiale associée au plan stratégique 2008-2012Trajectoire associée au plan stratégique 2010-2015Trajectoire financière révisée en 2011Trajectoire financière révisée en 2012Trajectoire associée au plan stratégique 2014-2020

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Trajectoires financières successives et réalisation

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L’examen des plans stratégiques de LaPoste depuis 2010 montre que leursprévisions se sont presque toujoursrévélées trop ambitieuses. Il en a

résulté des révisions à la baisse destrajectoires financières du groupe etdes reports successifs de ses objectifsde croissance d’un plan sur l’autre.

Si la crise de 2008-2009 explique que lesobjectifs du plan stratégique 2008-2012n’ont pas été atteints, La Poste a parla suite surestimé sa capacité àretrouver les résultats d’avant-criseet sous-estimé l’ampleur des chocssubis, au premier rang desquels labaisse des volumes de courrier.

Pour les années 2014 à 2020, leconseil d’administration a arrêté unplan stratégique ambitieux, qui prévoitun résultat d’exploitation d’environ2 Md€ en 2020, soit plus du doubledu résultat actuel. Ce plan poursuit,en l’accélérant, l’entreprise de« désensibilisation » des résultats

Des ambitions menacées par des incertitudessur les relais de croissance

Source : Estimations Cour des comptes, données La Poste et Arcep

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2009-2013 2014-2015 Objectifs du PS 2014-2020

Impact annuelmoyen sur le REXdes hausses detarifs

Impact annuelmoyen sur le REXde la baisse desvolumes de courr

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Impact annuel moyen des hausses de tarifset de la baisse des volumes de courrier sur le résultat du courrier

du groupe à l’activité Courrier etconfirme le maintien d’un modèle« multi-métiers », c’est-à-dire reposantsur plusieurs moteurs de croissance(le courrier, la banque, le colis-express,etc.).

Pour l’heure, La Poste a réalisé desperformances supérieures aux objectifsde ce plan. Toutefois, plusieurs motifsd’inquiétude se superposent, qui rendentincertaine l’atteinte des objectifs fixéspour 2020.

Les hausses de tarifs du timbre ontjusqu’à présent compensé en partie labaisse des volumes de courrier, maiselles trouveront nécessairement unelimite à l’avenir, sauf à risquer d’accélérerla désaffection globale vis-à-vis descorrespondances physiques.

L’activité de colis-express devrait-elle,continuer de croître mais fait face à uneconcurrence très vive, qui tire les prixvers le bas et pousse à une améliorationconstante de la qualité du service.

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Enfin, le maintien durable de faibles tauxd’intérêt représenterait un importantmanque à gagner pour La BanquePostale, tandis que le durcissementéventuel des règles prudentiellesfixées par la BCE ou le comité de Bâlepourrait engendrer de nouveauxbesoins en fonds propres prudentiels.

Quant aux nouveaux moteurs decroissance que constituent le numérique

et les « nouveaux services du facteur »,en particulier en direction des personnesâgées, ils sont encore en phase dedéveloppement. Leur contribution auchiffre d’affaires et au résultat restelimitée au regard des métiers historiquesde La Poste, si bien qu’à l’horizon duplan stratégique, ils ne pourront pascompenser une éventuelle sous-performance des autres moteurs decroissance.

4Changer La Poste pour mieuxla préserver : une accélérationnécessaire des réformes

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Malgré ses résultats meilleurs queprévus des cinq derniers semestres, LaPoste reste engagée dans une coursecontre le temps pour compenser leseffets de la chute du courrier. Dansce contexte, la Cour appelle La Posteet ses actionnaires à accélérer lestransformations en cours, pour que,même si plusieurs des risques quimenacent l’entreprise se réalisaienten même temps, sa viabilité financièredemeure assurée.

Renforcer les leviersde maîtrise des charges

La Poste doit d’abord poursuivrerésolument la décrue des effectifs etla réorganisation des deux réseauxque sont le réseau des bureaux deposte et celui d’acheminement ducourrier et des colis.

S’agissant du courrier, des efforts deproductivité supplémentaires serontnécessaires pour réduire le tempsconsacré des travaux intérieurs (tri ducourrier) et extérieurs (tournées dedistribution).

S’agissant du réseau des bureaux deposte, la baisse de leur activité(- 28 % entre 2010 et 2015) est plusrapide que les efforts, notables, demaîtrise des coûts réalisés jusqu’alors.Cela oblige La Poste à accélérer latransformation des bureaux de poste

en zone urbaine et à poursuivre lesmutualisations et les baisses du coût desfonctions de soutien en milieu rural.

La Poste devra également amplifierl’effort d’adaptation des effectifs et descarrières : dans son plan stratégique2014-2020, elle vise un taux de rempla-cement compris entre 20 et 25 %, alorsque les départs naturels seront enrecul et que les nouvelles sources deproductivité seront de plus en plusdifficiles à mettre en œuvre à mesureque les effectifs se réduisent.

Ces contraintes lui imposeront depoursuivre des réductions d’effectifsmais aussi de réinventer les carrièresde ses agents, et en particulier desfacteurs, grâce à des mobilitésinternes et externes, au développementdes compétences et à de nouveauxparcours professionnels. L’entreprisedevra aussi accentuer ses efforts demaîtrise des rémunérations, en limitantles augmentations constatées cesdernières années dans les filiales dugroupe et en liant l’évolution des salairesà des objectifs de transformation del’entreprise.

Enfin, La Poste devra s’attacher à réduirele poids excessif des fonctions desoutien, diminuer le coût de la fonctionimmobilière, qui s’élève à 1,2 Md€ en2015, et réaliser des économies dans sesachats en améliorant leur centralisationet leur mutualisation.

Changer La Poste pour mieux la préserver :une accélération nécessaire des réformes

Tirer toutes les conséquencesdu choix d’un modèle« multi-métiers »

L’hétérogénéité des choix et desrésultats obtenus par les postesétrangères montre qu’il n’y a pas demodèle économique garantissant larentabilité. La Poste a choisi, delongue date, un modèle multi-métiersqui lui a permis de maintenir sesrésultats malgré l’importance deschocs subis. Pour l’avenir, la réussitede ce modèle nécessite de mener àbien plusieurs réformes importantespour renforcer sa cohérence : La Postedevra accentuer l’interpénétrationentre La Banque postale et le réseaudes bureaux de poste ; renforcer lessynergies entre ses différents réseauxde tri et d’acheminement du courrieret des colis ; et, enfin, faire évoluer lemétier de facteur vers la fournitured’autres services de proximité, ce quipourrait justifier de réorganiser dans sonensemble la fonction de distribution.

Par ailleurs, pour réduire encoredavantage l’exposition du groupe àson activité de Courrier, La Postedevra repenser sa politique decroissance externe : l’entreprise ajusqu’à présent agi avec prudence,ce qui a permis d’éviter les « accidentsindustriels » mais ces opérations n’ontpas amélioré la rentabilité du groupe.Si elle veut augmenter le rythme etles montants de ses acquisitions, elledevra le faire après s’être dotée d’uncadre strict à même d’en garantir lacohérence, la logique industrielle et lasoutenabilité financière.

Actualiser le contenu des missionsde service public de La Poste

Les missions de service public confiées àLa Poste sont le fruit d’une histoire etdoivent pouvoir évoluer. Les modes de vieet les attentes des clients et usagers deLa Poste sont aujourd’hui profondémentinfluencés par les bouleversementsinduits par le numérique : le rapport àl’urgence et à la rapidité des échangess’est modifié avec le développement ducourriel ; la notion de proximité prenddésormais des acceptions différentes, enfonction de la capacité des personnes àutiliser l’internet et selon que l’on setrouve en territoire urbain, péri-urbain ourural. Comme tous les services publics,ceux qui sont confiés à La Poste doiventprendre en compte l’évolution desbesoins de la société, et donc eux-mêmesévoluer pour mieux s’y adapter.

Certaines de ces adaptations incombentà La Poste, par exemple lorsqu’il s’agitd’adapter les horaires de ses bureaux oude modifier ses modes de relation avecses clients. Mais certaines contraintesimposées à La Poste, outre qu’elles necorrespondent plus nécessairementaux besoins, représentent un coûtélevé pour l’entreprise, comme pour lacollectivité nationale qui finance cesmissions de service public.

Parce que chaque citoyen ou presqueest client de La Poste à un titre ou àun autre, et compte tenu des enjeuxéconomiques, sociaux et territoriauxliés à ces missions de service public, laCour estime qu’un débat éclairé sur cesujet est désormais indispensable :c’est un chantier qu’il incombe à l’Étatde mener à bien.

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Conclusionet recommandations

La Poste s’est profondément transformée pour faire face au déclin inexorablede son métier historique. Pour les personnels, ces transformations signifientfréquemment des efforts d’adaptation générateurs de tension, notamment enraison de la difficulté de concilier une culture de service public et une culturecommerciale.

Ces bouleversements sont loin d’être terminés. La Poste ne doit pas relâcher sesefforts de transformation ; au contraire, elle doit les intensifier et les accélérer.Elle doit à la fois réduire ses coûts, moderniser son offre de services et continuerà miser sur de nouveaux relais de croissance, tout en conservant l’adhésion despostiers. L’État devra contribuer à la résolution de cette équation, notammenten menant une réflexion sur les missions de service public qu’il a confiées à LaPoste et sur les moyens qu’il est prêt à y consacrer.

Le défi principal est donc aujourd’hui pour La Poste de poursuivre résolumentdans la voie qu’elle a elle-même tracée, pour entrer ainsi dans une nouvellephase de sa transformation.

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Recommandation à l’État :

1. actualiser, à l’issue d’un débatpublic, les missions de service publicde La Poste en tenant compte duservice attendu par les usagers et ducoût pour la collectivité.

Recommandations aux actionnaires(État et Caisse des dépôts etconsignations) et à La Poste :

2. formaliser un cadre stratégiqueet financier de moyen terme relatifà la croissance externe du groupeLa Poste.

Recommandations à La Poste :

3. élaborer des scénarios de réorga-nisation du réseau des facteurs,afin de l’adapter aux marchés desnouveaux services et de la logistiquede proximité, ainsi qu’aux exigencesde délai et de qualité de livraisondans le secteur du colis ;

4. accélérer fortement la transfor-mation des bureaux de poste à fai-ble activité en zone urbaine en d’au-tres formes de points de contact ;

5. poursuivre les transformationsde bureaux de poste à faible activitéen zone rurale en d’autres formesde points de contact ;

6. développer auprès du public, dansle cadre d’une démarche commercialestructurée, les offres de services etproduits numériques ;

7. mieux encadrer la politiquesalariale en liant l’évolution dessalaires à des objectifs detransformation de l’entreprise ;

8. inclure systématiquement dansles trajectoires financières desplans stratégiques des scénariosalternatifs prévoyant des mesuressupplémentaires en cas d’accentuationdes risques.