Lagouvernancedesgrandsprojetsd'infrastructurepublique

parMaudeBrunet

Étudianteaudoctoratenadministra2on,spécialisa2onges2ondeprojet,ESGUQAM

Plandeprésenta9onIntroduc9onQues9onderechercheetméthodologieAuQuébec•  Laloisurlesinfrastructurespubliques•  Lecadredegouvernanceactuel•  L’évolu2onducadreAilleurs•  Lecadrenorvégien•  Lecadreanglais•  Étudecompara2vede6paysdel’OCDEConclusionQues9onsanddiscussion

ContexteLesgrandsprojetsd’infrastructurecons9tuentundessecteursdedéveloppementlesplusimportantsauniveaumondialPlusieursdecesprojetsontencoredesperformancesfaiblesAuQuébec,lesinves9ssementseninfrastructurespubliquesaCeindrontenmoyenne8,8milliards$parannéepourles10prochainesannées,dont70%decesinves9ssementsreprésententdesprojetsmajeurs

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Contexte(suite)En2008,legouvernementduQuébecamisenplaceuncadredegouvernancepourlesgrandsprojetsd’infrastructure,inspirédesmodèlesnorvégienetbritannique•  Deuxièmeversionen2010•  Troisièmeversionen2014•  Pourlesprojetsdeplusde50millions$Lamiseenapplica9ondececadreparlesacteursprojetestunprocessusquin’apasfaitl’objetderecherchesempiriquesetquipermeCraunéclairagenouveausurlagouvernanceréelledesprojets

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Cadredegouvernance:défini9on

‘Unestructureorganisée,quifaitautoritédansuneins9tu9on,comportantl’ensembledesprocessusetdesrèglesétabliesafind’assurerquelesprojetsaCeignentleursobjec9fs.’(traduc2onlibre,Klakeggetal.2008,p.s30).Caractéris9ques(Samset2006;Klakeggetal.2008)•  Unensembledis2nctdejalonsetpointsdedécisionquis’appliquent

auxgrandsprojetspublicsdetoussecteursd'ungouvernement•  Uncontrôlepoli2queauxpointsdedécisionsdego/no-go•  Unebaseanaly2queadéquatepourlesdécisions•  Lastructureducadrelui-même(principalementpourlesobjec2fs

explicitementénoncés,lesu2lisateurs;lesélémentsducadre,etc.)•  Lesélémentsdegouvernancedétaillés(surtoutconcernant

l'es2ma2ondescoûtsetdelaplanifica2ondutemps)

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Ques9onderechercheetméthodologie

Commentlecadredegouvernancedesgrandsprojetsd’infrastructureduQuébec(laDirec9ve)estmisenapplica9onenpra9quedanslesprojets?Étudeexploratoire,qualita9veÉtudedecasmul9ple•  4projetsmajeursd’infrastructurepubliqueauQuébec•  Terrainderecherchedeseptembre2015àjuin2016•  Totalde43entrevues,observa2onde21rencontresdetravailThéorisa9onancrée•  Analyseintra-casencours,puisinter-cas•  Cyclesitéra2fs

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AuQuébec

7

LoisurlesinfrastructurespubliquesAdoptéeen2013Planifica9ondesinves9ssementspublicseninfrastructures•  Planquébécoisdesinfrastructures,sur10ansLeConseildutrésorpeutémeCreunedirec9veconcernantlaplanifica9ondesinves9ssementsetlages9ondesinfrastructurespubliquesauseindesorganismespublicsCons9tu9ondelaSociétéquébécoisedesinfrastructures(13novembre2013)

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LePlanquébécoisdesinfrastructures(PQI)

LePQI2016-2026an9cipedesinves9ssementsde88,7milliards$•  53milliards$pourlemain2endesac2fs•  22milliards$pourleremplacementetl’améliora2ondesinfrastructuresactuelles(projetsdéterminés)

•  14milliards$pourdesprojetséventuels(nondéterminés)

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Inves9ssementsparsecteurs

PQI,p.2510

Santéetservicessociaux(16,6B$)

Transport(30,6B$)

Municipalités(9,5B$)

Educa2onetrecherche(17,9B$)

Autressecteurs(14,1B$)

Enveloppecentrale(11,3B$)

ProjetsmajeursauPQI

Enexécu2on

Enplanifica2onEnévalua2on Total

Santéetservicessociaux(16,6B$) 11 6 8 25

Transport(30,6B$) 38 25 25 88Municipalités(9,5B$) 10 10 3 23Éduca2onetrecherche(17,9B$) - 2 3 5Autressecteurs(14,1B$) 9 3 4 12Enveloppecentrale(11,3B$) -Total 68 46 43 153

PQI,p.5111

Évolu9ondesinves9ssementspublicseninfrastructure(B$)

PQI,p.2112

Objec9fsducadrequébécois

Meilleurespra9ques,op9malesMeilleuresélec9ondesprojets(selonlesbesoins)ImputabilitéVisionàlongtermeetglobaleQualitédesinfrastructuresRespectdescoûts,desdélaisetdel’envergureStandardisa9ondespra9quesdeges9ondeprojetTransparence

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Rôlesdespar9es

14

Samsetetal.2016

Lecadredegouvernancequébécois

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Modalités

Lecadres’appliqueauxprojetsmajeursd’infrastructure(+50M$)LaSQIestimpliquéedanstouslesprojetsàl’excep9ondesprojetsrelevantduMinistèredestransports•  Ges2onnairedeprojet•  Enassocia2on

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1-Fiched’avant-projetIni9éeparleMinistèrepromoteurduprojetDoitêtreapprouvéeauConseildesministresUnefoisapprouvée,leprojetestinclusauPQI(àl’étude)Contenu:•  1-Descrip2onsommairedubesoinexprimé•  2-Es2ma2onpréliminaireducoûttotalduprojet•  3-Es2ma2onducoûttotalpourproduirechacundesélémentsdudossierd’opportunité

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2-Dossierd’opportunité

Contenu:•  1-Étudedebesoin•  2-Détermina2ondesexigencesduprojet•  3-Détermina2onetévalua2ondesop2onspossibles•  4-Choixetjus2fica2ondelameilleureop2onàlongterme•  5-Répar22onannuelledesinves2ssementsnécessaires•  6-Présenta2ondesprincipalesvariableséconomiquesetfinancières•  7-Es2ma2onducoûtdesélémentsnécessairesàl’élabora2ondudossier

d’affaires

Lesplansetdevis/conceptsontsoumisparl’équipedeprojetpourlarevuequalité(SQI,SCT)DoitêtreapprouvéauConseildesministresUnefoisapprouvé,leprojetpasseenmodeplanifica9onauPQI

3-Dossierd’affaires

Contenu:•  1-Portéeduprojet•  2-Échéancierduprojet•  3-Plandeges2onduprojetLesplansetdevispréliminairessontsoumisparl’équipedeprojetpourlarevuequalité(SQI,SCT)DoitêtreapprouvéauConseildesministresUnefoisapprouvé,leprojetpasseenmoderéalisa9onauPQI

4-Réalisa9onetclôtureduprojet

Desrapportssommaired’avancementdeprojetdoiventêtreacheminésauSCTdeuxfoisparanlorsdelaréalisa9on,ainsiqu’unrapportfinalàlaclôtureduprojetDeplus,s’ilyadesmodifica9onsmajeuresàl’envergureouauxcoûtsduprojet,leges9onnairedeprojetdoitdemanderl’approba9ondecelles-ciauConseildesministres

L’évolu9onducadrequébécois

Modifica9onsdesversionsantérieures

Ins9tu9onnalisa9onducadre:d’unepoli9queadministra9veàunedirec9veSeuildesprojetsrelevéde40M$à50M$Renforcementdel’avant-projetetdelajus9fica9ondubesoin,approba9onauConseildesministresRevuesdiligentesfaitesàl’interne(SQIetSCT)U9lisa9ondelacon9ngencedesprojetsréduiteà0%sansautorisa9onpréalable(avant5%)Ges9onnairedeprojetdésigné:Sociétéquébécoisedesinfrastructures(SQI)

DéclencheursetrésultatsDéclencheurs Résultats(pointsprincipaux)

V1Poli2que-cadre2008

•  RapportduVérificateurgénéral(2004)

•  RapportsdeCIRANOsurlesmeilleurespra2quesàl’interna2onal(2006)

•  Poli2quecadre•  AgencedesPPP•  Revuequalitéfaitepardesacteursprivésetle

SCT•  LesprojetssontdesPPPpardéfaut(autrement

doiventêtrejus2fiés)

V2Poli2que-cadre2010

•  Réorienta2onpoli2que,lecadredegouvernancedoits’appliqueràtouslesprojetsmajeurs,passeulementlesPPP

•  InfrastructureQuébec•  Modederéalisa2onconven2onnelpardéfaut

(autrementdoitêtrejus2fié)•  Approba2ons:porte1–Ministèrepromoteur

duprojet;portes2-3–Conseildesministres

V3Direc2ve2014

•  RapportduVérificateurgénéral(2011)etrapportSECOR-KPMG(2012)

•  Loisurlesinfrastructurespubliques(2013)

•  Réorienta2onpoli2quepourdévelopperl’assurancequalitéàl’interne

•  Documentlégal•  Ges2onnairedeprojetdésigné:Société

québécoisedesinfrastructures(SQI)ouleMinistèredestransports(MTQ)

•  AssurancequalitéparSQIetSCT•  Pasdebesoinformeldeconsidérerdifférents

modesderéalisa2on•  Approba2ons:touteslesportesauConseildes

ministres

Quelquesprojetssouslecadredegouvernance

CUSM–1,1B$,2004-2015

ÉchangeurTurcot–3,19B$,2018

MarioFaubertAviateurPhotographe-airphotomax.com

AmphithéâtredeQuébec–400M$,2012-2015

Siteweb,WSP

Cadrequébécois:quelquesconclusionsÉvolu9ondesversionsantérieures:•  Consolida2ondesaspectslégisla2fs•  Développementdel’exper2seàl’interne•  Maintenantplusd’emphasesurlesbénéficesduprojetausenslarge–lajus2fica2onini2aledoitêtreapprouvéeàplushautniveau

Plusieurschangementsdanslesdernièresannées:lesindividusetorganisa9onsapprennentets’adaptentaucadreD’autreschangementssontprévussouspeu:besoinderecherchesurlaperformanceducadreetdesprojets,deforma9onetdel’accompagnementauchangement

AilleursLecadrenorvégienLecadreanglaisÉtudecompara2vede6paysdel’OCDE

Cadredegouvernance-Norvège

Concentra9onsurlesphasesini9alesdesprojets,lorsquedifférentesop9onssontencorepossiblesetquedeschangementspeuventêtrefaitsàdescoûtsraisonnablesS’appliqueauxgrandsprojets(130millions$et+)Revuesqualitéextensives,quidurentquelquesmois:rapportspubliquesRéviseursindépendantsdusecteurprivéLecadreestadministréparleMinistèredesfinances,etlesdécisionssontprisesauParlement

Cadre–NorvègeIni9alementpourlesprojetsde500millionNOKetplus(environ87millions$)Réviséenmars2011:seuilrelevéà750millionNOK(130millions$)Projetsinclus•  Transport,projetsd’infrastructure(excluantl’avia2on),projetsdedéfense,projetsdeconstruc2ond’édificesgouvernementaux

Projetsexclus•  Lesecteurpétrolieretgazier•  Lesentrepriseséta2ques(leshôpitaux)

Cadre–Norvège

Samsetetal.2016

Rôlesdespar9es

Samsetetal.2016

Revuesdequalité

LeMinistèredesfinancesgèrelecadredegouvernanceetlecontratd’approvisionnementAccordscadressignésavecdixfirmes(périodede5ans)•  Ingénierie(incluantlages2onduprojetetl’es2ma2ondescoûts)

•  Analysefinancièreetéconomique•  TIL’u9lisa9onderéviseursexternespourl’assurancequalitédeladocumenta9onduprojetestobligatoire

Es9ma9ondescoûtsstochas9que

Samset&Volden(2013)

Performancedescoûts

Samset&Volden(2013)

Constats

Lesrésultatsmontrentque80%desprojetsrestentmaintenantàl'intérieurducadredecoûtsapprouvéparleParlement(P85)Lapra9queconsistantàétabliruncadredecoûtsinférieurpourl'agencequiexécute(généralementauniveaudeP50,steeringframe)aprobablementétéuneétapeimportantepourfournirdesincita9onsàl'efficacitédescoûts

ConceptResearchProgram

FinancéparleMinistèredesfinancesdelaNorvège,existedepuis2002En9téindépendante,quirelèvedeNTNUàTrondheimBasededonnéedesprojets«Trailbase»Objec9f:Todevelopfront-endmanagementandprojectgovernanceasanacademicsubjectPlusieursrapportsproduitsdisponiblessurleursiteweb,dontunrelatelaperformancedesprojetsdepuisl’adop9onducadre(Samset&Volden2013)etunautrequiprésenteuneétudecompara9vede6paysdel’OCDEincluantleQuébec(Canada)(Samset&al2016)

ConceptResearchSymposium

Symposiumtenuaux2ans,surinvita9on(employésgouvernementaux,chercheurs,consultantsetassocia9onsenges9ondeprojet)OrganiséparleConceptResearchProgram,offertparleMinistèredesfinancesdelaNorvège

ConceptResearchSymposium(suite)

Représenta9onquébécoiseimportantedepuisledébut•  2003et2006:RogerMiller,ÉcolePolytechniquedeMontréal•  2008:BrianHobbs,ESG-UQAM•  2010:ReprésentantduSCT,Québec•  2012:Représentantd’Hydro-QuébecetduBAPE•  2014:MoniqueAubryetMaudeBrunet,ESG-UQAM•  2016:MoniqueAubry(comitéd’organisa2on)etMaudeBrunet(présenta2ondel’évolu2onducadrequébécois)

Royaume-Uni

IPA(2016)

Cadre–Royaume-Uni

Samsetetal.2016

Rôlesdespar9es

Samsetetal.2016

Assurancequalitédesprojets

AssuranceReview:prévuàl’avance,auxportesdécisionnelles•  2ou3réviseurspour3joursàchaquerevueProjectAssessmentReview(PAR):demandéaubesoinpouruneévalua9onindépendante•  3réviseurspour5jours

DeliveryConfidenceAssessment

45

IPA(2016)

Développementdel’exper9seinterne

MajorProjectsLeadershipAcademy•  DispenséparSaïdBusinessSchool,UniversityofOxfordObjec9f:développerlescompétencesdesdirigeantsprincipauxdeprojetauseindelafonc9onpubliquepourréaliserdesprojetscomplexesEncinqans,entre200et300fonc9onnairesdevraientavoirétéformés•  Entre2012et2015:414ontdébutéet230ontgradué(programmede15mois)

Nombrederéviseursparministère

NAO(2012)

Réviseursinternesvsexternes

NAO(2012)

Étudecompara9vede6paysdel’OCDE

49

Samsetetal.2016

Étudecompara9vede6paysdel’OCDE

50

Samsetetal.2016

Conclusion

Cadrenorvégien:plussimple,plusaxésurleprocessus,sebasesurl’exper9seexterneCadreanglais:plusmature,plusaxésurlebusinesscase(value-for-money),misesurledéveloppementdel’exper9seàl’interneCadrequébécois:àl’originetrèsinspiréducadrenorvégien,beaucoupd’évolu9onetd’appren9ssageorganisa9onneldepuiscesdernièresannées•  maintenantmiseégalementsurledéveloppementdel’exper2seà

l’interne•  encoreenpérioded’adapta2onetd’ajustementLarechercheetlebalisageinterna9onaldanscedomaineontleurvaleurajoutée

Ques9onsetdiscussion

Mercidevotrea1en2on!

Klakegg,O.J.,Williams,T.,Magnussen,O.M.,&Glasspool,H.(2008).GovernanceFrameworksforPublicProjectDevelopmentandEs9ma9on.ProjectManagementJournal,39,S27–S42.InfrastructureandProjectsAuthority.(2016).Annualreport.CabinetOffice,London,UK.NAO.(2012).Assuranceformajorprojects.Na9onalAuditOffice,London,UK.Samset,K.,Berg,P.,&Klakegg,O.J.(2006).Frontendgovernanceofmajorpublicprojects.PaperpresentedattheEURAM2006Conference,Oslo.Samset,K.,&Volden,G.H.(2013).Inves9ngforimpact:Lessonswiththenorwegianstateprojectmodelandthefirstinvestmentprojects(Vol.36,pp.1-53).Oslo,Norway:ConceptResearchProgram.Samset,K.F.,Volden,G.H.,Olsson,N.,&Kvalheim,E.V.(2016).Governanceofmajorpublicinvestmentprojects:Acompara9vestudyofprinciplesandprac9cesinsixcountries(Vol.47,pp.132).Oslo,Norway:ConceptResearchProgram.

Références

Références(suite)

SECOR-KPMG(2012).Étudesurlages2onactuelleduplanquébécoisdesinfrastructuresetsurleprocessusdeplanifica2ondesprojets-Documentprincipal:46pSecrétariatduConseildutrésor.(2016).Leplanquébécoisdesinfrastructures2016-2026.Québec,Canada.SecrétariatduConseildutrésor.(2014).Direc2vesurlages2ondesprojetsmajeursd’infrastructurepublique.Québec,Canada.SecrétariatduConseildutrésor.(2010).Poli2que-cadresurlagouvernancedesgrandsprojetsd’infrastructurepublique.Québec,Canada.SecrétariatduConseildutrésor.(2008).Poli2que-cadresurlagouvernancedesgrandsprojetsd’infrastructurepublique.Québec,Canada.VérificateurgénéralduQuébec.(2011).RapportduvérificateurgénéralduQuébecàl’assembléena2onalepourl’année2011-2012:Vérifica2ondel’op2misa2ondesressources,ch1:Infrastructuresp.1.1-1.15(pp.238).Québec,Canada.