Sur l'indépendance Et La Responsabilité Des Magistrats

8/2/2019 Sur l'indpendance Et La Responsabilit Des Magistrats

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Sur lindpendance et la responsabilit des

magistrats

Roger ERRERA

Conseiller dEtat honoraireAncien membre du Conseil suprieur de la magistrature

Comment combiner lindpendance statutaire des magistrats avec le

degr de responsabilit que ltendue de leurs pouvoirs impose ? Le dbat

public engag ce propos est pleinement lgitime. Nul ne sy trompe : au-

del de lactualit et des polmiques du jour, il a t rendu invitable par laconjonction de quatre lments : le premier est la consolidation des garanties

de lindpendance. Le second est le suivant : linstitution judiciaire met de

plus en plus souvent en cause la responsabilit de nombre de dcideurs

publics et privs, hommes politiques, lus, chefs dentreprise, responsables

conomiques, membres des professions librales Elle ne pouvait rester

lcart de la fin proclame des immunits de droit ou de fait. Le troisime

fait est le degr dexigence accrue de lopinion envers le service public de la

justice, toutes composantes confondues. La justice est une. Enfin cette

attitude gnrale est venue sajouter une certaine perplexit, devenue

interrogation, propos non seulement de tel ou tel sinistre judiciaire

(Affaire Grgory, Outreau) mais aussi du comportement public de certains

magistrats, cdant aux tentations mentionnes avec raison par Mme

Commaret, avocat gnral la Cour de cassation et ancien inspecteur gnraladjoint des services judiciaires, celles du corporatisme, du vedettariat ou de

la dmagogie 1 Cinq ans plus tard M. Canivet, Premier prsident de la Cour

de cassation, mentionnait le constat quotidien de liberts prise avec des

obligations videntes, et des comportements dgrads 2.

1 Le Figaro, 23 octobre 1998.2 G. Canivet, La conception franaise de la dontologie des magistrats , Esprit,

novembre 2003.


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Roger ERRERA

Cette rflexion sur le couple indissociable form par les notions

dindpendance et de responsabilit possde dsormais une dimension

internationale pour plusieurs raisons : lune est dordre juridique, constitue

par linfluence dcisive de la jurisprudence de la Cour europenne des droits

de lhomme relative larticle 6-1 de la Convention europenne des droits de

lhomme (le tribunal indpendant et impartial ; le procs quitable)3.Ensuite

une raison plus gnrale, savoir les travaux et tudes effectus tant par la

Mission de recherches Justice et droit quau sein du Conseil de lEurope 4,

notamment par le Conseil consultatif de juges europens5 et la commission

europenne pour lefficacit de la justice6.

Dans cette perspective le prsent expos sefforce de combiner un

constat de ltat des lieux avec des propositions. Il comprend trois parties :- La premire se rapporte aux magistrats et sintitule Des magistrats

mieux assurs de ltendue de leur responsabilit .

- La seconde a trait linstitution judiciaire et a pour titre Une

institution judiciaire qui affirme sa dontologie et la fait respecter .

- La troisime partie sintitule Responsabilit de lEtat- garant et

responsabilit des magistrats .

I- Des magistrats mieux assurs de ltendue de leur

responsabilit.

De ce propos gnral se dduisent trois propositions :

1) Des magistrats mieux forms.

2) Des magistrats mieux informs.

3) Des magistrats mieux valus.

1) Des magistrats mieux forms.

Il sagit de la formation initiale et de la formation continue, toutes

assures par lEcole nationale de la magistrature.

3 Cf. La diffusion du modle europen du procs quitable, sous la direction de

F.Sudre et C.Picheral, La Documentation franaise, 2003.4 Conseil de lEurope, Lindpendance, lefficacit et le rle des juges,

Recommandation n R (94) 12 du 13 octobre 1994.5 Avis n 1 (2001) sur les normes relatives lindpendance et linamovibilit des

juges ; avis n 2 (2001) relatif au financement et la gestion des tribunaux au regardde lefficacit de la justice et au regard des dispositions de larticle 6 de la Convention

europenne des droits de lhomme ; avis n 3 (2002) sur les principes et les rglesrgissant les impratifs professionnels applicables aux juges et en particulier la

dontologie, les comportements et limpartialit.6 Systmes judiciaires europens. 2002. Synthse, Bulletin dinformation de la Cour

de cassation, 1er novembre 2005, p. 22.


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Sur lindpendance et la responsabilit des magistrats

a) La formation initiale.

Une lecture attentive des rapports des jurys de classement, jointe

dautres lments dinformation me conduit un constat : malgr les efforts

louables entrepris, les auditeurs de justice de reoivent pas au cours de leur

scolarit, en matire dthique, de dontologie et de responsabilit, toute la

formation et linformation requises posant avec clart et fermet les principes

fondamentaux.7 Certains rapports du jury font tat de graves insuffisances.

Lobjectif tient ici en un mot : donner une armature intellectuelle, des

rfrences utilisables par la suite.

Il incombe lEcole de concevoir cette action et de se mettre en

place les moyens ncessaires. Sur ceux-ci je me bornerai sur ce point uneremarque : il me parat indispensable de faire participer cette formation, en

plus des matres de confrences et des magistrats, des personnalits

extrieures la magistrature.

b) La formation continue.

LEcole a entrepris une action quil convient de saluer, de

poursuivre et de systmatiser. Latelier dirig par Mme lavocat gnral

Commaret en 1998-1999 sur la responsabilit du juge est lorigine dune

tude de trs grande qualit8. Un tel atelier devrait tre permanent. Les

problmes de responsabilit et de dontologie doivent avoir une place

particulire dans les sessions destines aux nouveaux chefs de cour,

dsormais habilits engager des poursuites disciplinaires devant le CSM ,etde juridiction, placs au premier rang.

2) Des magistrats mieux informs.

La connaissance approprie, par les magistrats, de ltendue de leur

responsabilit suppose, entre autres, lexistence et la mise la disposition de

tous dun recueil contenant, outre les textes pertinents, les lments

dinformation suivants :

7 Cf. G. Canivet et J. Holy-Hurard, La dontologie des magistrats, Dalloz, 2004 ;

Lthique du juge : une approche europenne et internationale, sous la direction deH.Epineuse et D. Salas, prface de G.Azibert, Dalloz, 2003.8 Voir, du mme auteur, A propos de la loi n95-884 du 3 aot 1995 ou rflexions

sur lhonneur du magistrat , D.1996.197 ; Une juste distance ou rflexions sur

limpartialit du magistrat , D. 1998.262 ; Responsabilit. Les multiples sensdun terme , Les Annonces de la Seine, 12 aot 1999 ; Les responsabilits

dontologiques des magistrats la lumire de la jurisprudence du Conseil suprieur dela magistrature , in Juger les juges. Du Moyen Age au Conseil suprieur de lamagistrature , La Documentation franaise, 2001, p.201.


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Roger ERRERA

. la jurisprudence et la pratique disciplinaires nationales : dcisions et

avis du CSM ; dcisions du ministre de la justice ; dcisions du Conseil

dEtat.

. la jurisprudence relative lapplication de larticle L. 781-1 du code de

lorganisation judiciaire sur la responsabilit de lEtat pour

fonctionnement dfectueux de la justice.

. la jurisprudence pertinente de la Cour europenne des droits de

lhomme sur l indpendance et limpartialit du juge et la notion de

procs quitable.

Le vrai code dontologie est l, non ailleurs. Il existe dans linstitution

judiciaire une forte demande de dontologie. Il faut savoir lcouter et

semployer lui fournir des instruments de rfrence. Quen a-t-il t jusquici ? Le bilan est maigre. Ce nest que depuis 1995, date de la

publication du premier rapport annuel du CSM institu par larticle 20 de la

loi organique du 5 fvrier 1994 prise en application de la rforme

constitutionnelle de 1993 quun rapport public officiel mentionne laction

disciplinaire et ses rsultats. Et ce nest que depuis 20009 que le rapport

annuel du CSM reproduit les dcisions disciplinaires. Un recueil contenant

uniquement la jurisprudence du CSM a t labor par le ministre de la

justice en 199510, puis en 2002 et adress aux chefs de cour. 11 Lensemble des

magistrats la-t-il reu ? Je ne le pense pas. Pourquoi ? La publication, dans le

rapport annuel public du CSM, des dcisions et avis disciplinaires a t une

innovation bienvenue. Le CSM ds 1999, puis rcemment la commission

prside par M. Cabanne12 ont suggr la mise au point dun tel recueil, sans

mentionner toutefois la jurisprudence relative lapplication de larticle L.781-1 COJ et celle de la Cour europenne des droits de lhomme. Ce recueil

a enfin t labor par le CSM avec le concours de la Cour de cassation. Il

comble une lacune fcheuse et il faut sen fliciter (CSM, Recueil desdcisions disciplinaire , 1959-2005, 2006). Il faut prsent quil soit, tous

les niveaux, utilis comme il convient.

Ncessaire, un tel recueil ne saurait suffire tout. Sil est vrai que

linsuffisance des connaissances peut engendrer, tous les niveaux, une

conscience ingale des enjeux et le retard tirer les consquences dune

situation donne, linformation ne saurait sarrter lexistence dun tel

document. Pour se transformer en connaissance vivante et en conscience

claire, il devrait faire lobjet de dbats appropris, dont le fruit pourrait tre

publi. Un exemple rcent en a t la publication des actes de la confrence

de consensus sur lthique judiciaire organise loccasion de la runion

9 Rapport 1999 du CSM10 Cf.Justice, n144, mars 1995, p. 4 etLe Monde, 28 mars 1995.11 Par courrier lectronique. Allocution de M.Gariazzo, alors directeur des services

judiciaires, aux chefs de cour, Bulletin dinformation de la Cour de cassation, 15

fvrier 2002, p. 34.12 Commission de rflexion sur lthique dans la magistrature, novembre 2003 et avril

2005


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des premiers prsidents de cour dappel la Cour de cassation le 28 juin

200513.On lira en particulier les rapports consacrs au respect du justiciable,

au cas des magistrats dont le comportement est affect par une maladie, au

pouvoir disciplinaire des premiers prsidents de cour dappel, ainsi que

lanalyse dtaille des manquements des magistrats sanctionns par linstance

disciplinaire.

Il a t rcemment propos de crer un organe spcial de conseil et

davis en matire dontologique. Le conseil consultatif de juges europens,

dans lavis dj cit sur les normes de conduite et la responsabilit des juges,

a dclar encourager la mise en place, au sein du corps judiciaire, dun ou

des organes ou dune ou des personnes ayant un rle consultatif ou de conseil

auxquels les juges puissent sadresser chaque fois quils auront une hsitationsur la compatibilit dune activit prive avec la fonction de juge .La

commission prside par M. Cabanne et le CSM ont propos, en 2003 et en

2005,14 de crer, au sein du CSM ou sur dsignation de celui-ci, un organe

spcial de conseil et davis en matire dontologique. Il pourrait tre saisi

pour avis soit par le ministre de la justice, soit par des magistrats confronts

un problme dthique, et rendrait des avis ou des recommandations. Il serait

compos doit de trois membres du CSM soit de membres dsigns par lui en

dehors de son sein.

A la rflexion une telle cration me parat inutile, voire constituer une

source de difficults. Pourquoi ? Le Garde des sceaux peut dj saisir le CSM

dune demande davis en matire dontologique. Il la fait dans le pass.

Quant la cration dun tel organe supplmentaire, sorte de conseil des

sages de lthique judiciaire, il convient de sinterroger tant sur le principeque sur les modalits. Le principe repose sur lide dun besoin ressenti par

des nombreux magistrats, insuffisamment au fait des principes et de leur

application concrte. A supposer que tel soit le cas, la rponse rside dune

part dans le recueil dj cit, dautre part dans les contacts et les changes

que les magistrats sont mme davoir avec leurs collgues, les chefs de cour

et de juridiction et les groupements professionnels . En outre, la cration dun

organisme supplmentaire, mme purement consultatif, ne sera pas, quoi

quon veuille, sans consquences sur le fonctionnement des autres institutions

comptentes dans ce domaine et risque de brouiller les cartes. Ses promoteurs

y ont-ils song ? Si lon passe aux modalits, les objections ne manquent

pas : sil est compos de membres du CSM, ceux-ci ne pourront siger, en

matire de nomination ou de discipline, dans tous les cas possdant un lien

avec le magistrat qui aura saisi cette nouvelle instance. Do un dsquilibreau sein des deux formations du CSM comptentes pour le sige et le parquet,

dont la composition deviendra ainsi gomtrie variable, en mconnaissance

des textes rgissant le CSM. On en entrevoit aussi les consquences

contentieuses : la prsence dune telle formation au sein du CSM risque de

13Bulletin dinformation de la Cour de cassation, 15 octobre 2005.14 CSM, avis du 20 mai 2005.


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Roger ERRERA

crer une inscurit au sujet des avis, dcisions et propositions du Conseil.

En outre, si les avis de cet organe sont rendus publics et si le CSM ou le

ministre de la justice sen dissocient, quelle sera son autorit ? Si cet organe

est compos de personnalits extrieures au CSM, quelle sera sa lgitimit ?

Jai relev dans lavis n 3 du Conseil consultatif de juges europens

sur les normes de conduite et la responsabilit des juges, mis en 2002, la

recommandation suivante :

Les principes de dontologie devraient tre lmanation des juges

eux-mmes. Ils devraient tre conus comme un instrument dauto-

contrle du corps, gnr par lui-mme, qui permet au pouvoirjudiciaire dacqurir une lgitimit par lexercice de fonctions dans le

cadre de standards thiques gnralement admis.

On peut redouter que cette conception de lauto-gestion et, plus, delauto-normativit du corps, en matire dontologique notamment,

nappartienne une poque heureusement rvolue, si tant est quelle ait

jamais exist. Elle va directement lencontre de la lgitimit invoque.

3) Des magistrats mieux valus.

Jemploie ici le terme dvaluation tant au sens juridique troit quau

sens gnral, et formulerai deux remarques.

a) Sagissant de lvaluation au sens juridique etstatutaire du mot, jestime quelle devrait possder une dimension

dontologique, indpendamment de la cration, souhaitable, dune nouvelle

rubrique, propose par la commission Cabanne. Cette dimension fait trop

souvent dfaut dans les dossiers, mme quand tout indique quelle y serait

approprie. Elle suppose, de la part des chefs de juridiction et de cour une

pleine conscience de limportance permanente de cette dimension, ainsi

quune bonne connaissance de la situation au sein de la juridiction. Ces deux

conditions sont-elles toujours runies ? Instrument capital de gestion, une

valuation pertinente a pour but de guider tous les dcideurs Chancellerie,

commission davancement, CSM dans leurs apprciations et dcisions. Au-

del, elle a aussi pour objet dclairer le magistrat sur sa situation, sa pratique

professionnelle et la faon dont elle est perue, enfin le cours de sa carrire.

Tche lourde, tche ncessaire lvaluation nest

ni un don inn, ni un art , ni une activit discrtionnaire. Est-il excessif

davancer que la prise de conscience de la responsabilit des valuateurs,

tous les niveaux, pourrait bnficier de sessions de formation approprie ? Je

ne crois pas15.

b) En dehors de cet exercice et dans la viequotidienne des juridictions, il faut souligner le rle capital de ceux qui sont

15 Le Rapport 2003-2004 du CSM contient une rflexion sur lvaluation des

magistrats et des informations sur la pratique de pays trangers.


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placs leur tte dans la prvention et la dtection des incidents ou des

dfaillances relatifs la responsabilit des magistrats. Depuis des annes

toutes les tudes insistent sur leur rle de sensibilisation, de conseil, de

soutien, dcoute, dalerte, en un mot de veille dontologique. Cette

fonction est-elle suffisamment assure ? La raret relative des avertissements

ayant prcd des saisines disciplinaires dans des cas o les faits taient

connus depuis longtemps suscite la perplexit. Lorsque le CSM, dans sa

contribution de 2003, parle de certaines dfaillances de linstitution

judiciaire (soulign par nous) dans la prvention, la dtection et le traitement

des situations risques et des insuffisances professionnelles , o donc

porter le regard ? Aussi le rapport de lInspection gnrale des services

judiciaires pour 1999 - 2000 soulignait, propos des chefs de cour, outre leur

connaissance du terrain et leur proximit avec les magistrats du ressort, leurspouvoirs propres dinspection et de contrle, noncs larticle R. 213-29 du

code de lorganisation judiciaire. Le droit de saisir dsormais le CSM accrot

limportance des remarques qui prcdent.

II- Une institution judiciaire affirmant et faisant respecter la

dontologie

Par institution judiciaire jentends ici lensemble des composantes

du service public de la justice : Garde des sceaux, services du ministre de la

justice, Conseil suprieur de la magistrature, commission davancement, les

magistrats, les responsables des personnels administratifs et ceux-ci.

Pour affirmer et faire respecter la dontologie, quatre instrumentsexistent. Deux dentre eux ont dj t examins : un recueil complet des

textes et des dcisions, ainsi que le rle propre des chefs de cour et de

juridiction. Il reste en tudier deux autres : un traitement systmatique des

rclamations et une politique disciplinaire cohrente.

1) Le traitement systmatique des rclamations concernant lefonctionnement de la justice.

Un constat. Une leon. Une proposition.

a) Un constat.

Il nexiste pas aujourdhui de rgles gnrales publiques concernantle traitement systmatique de ces rclamations et les consquences en tirer,

que ce soit au niveau des juridictions ou au niveau national (accus de

rception, enqute, rsultats, dcisions prises).Les tudes publies sont trs

rares : on peut citer le rapport de M.Costes, sous-directeur de la magistrature

la direction des services judiciaires du ministre de la justice, prsent en

mars 2000 lors de la runion des premiers prsidents de cour dappel la

Cour de cassation et intitul Plaintes des justiciables et fautes disciplinaires


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traitement la Chancellerie).126 des 309 rclamations estimes cohrentes

mettaient en cause juste titre le fonctionnement des juridictions : retards de

dlibr ; retards de procdure ; dysfonctionnement du greffe. La procdure

suivie est dcrite en dtail, ainsi que les suites donnes : classement, rponse,

communication au chef de juridiction ou au magistrat concern. Sur 350

plaintes, 16% taient justifies par la faute dun juge professionnel.5 juges,

toujours les mmes, taient lorigine de 54 dnonciations de retards de

dlibr. La conclusion de ce rapport tait double et mrite dtre mdite :

Ce sont les insuffisances professionnelles involontaires (incapacit

dcider, utiliser ses connaissances juridiques, sorganiser dans son activit, faire face une masse importante de travail) qui

soulvent en ralit difficultIl existe une pratique consistant taire

les dfauts constats pour pouvoir plus facilement se dfaire, aubesoin en avancement, dun magistrat inefficace. Cest la techniquedite du coup de pied ascensionnel. Seules des attitudes harmonises

permettront de mettre fin ces abus. Pour parvenir un traitement systmatique et utile des rclamations,

il conviendrait de crer une commission nationale compose de magistrats et

de non-magistrats qui ferait la synthse des rapports et enqutes tablis au

niveau des cours dappel dans un rapport public annuel adress au ministre de

la justice, au CSM, la commission davancement et aux chefs de cour et de

juridiction. Une telle rforme devra tre explique et les esprits dment

prpars, en un temps o les pressions sur la justice et sur les magistrats ne

manquent pas et o des campagnes intresses sont organises, suscitant une

attitude de repli, et une demande de protection accrue. Dans leur rapport sur

Le respect du justiciable , prsent en 2005 lors de la confrence deconsensus su lthique judiciaire dj cite, Mmes Nocquet, Colin et Menotti

crivent ce sujet : Les cours dappel se sont montres trs divises et

souvent rticentes sur certaines ides, comme la transmission systmatique

aux chefs de juridiction et de cour des lettres de plainte .

2) Une politique disciplinaire cohrente

Une politique disciplinaire cohrente est autre chose que la simple

addition des actions intentes et de leur rsultat, ou des omissions dagir,

supposer quon puisse en dresser la liste. Elle suppose, pour lautorit qui

intente la poursuite comme pour celle qui statue, une apprciation

densemble de la situation et une apprhension prcise et totalement informe

du cas du magistrat en cause.Sagissant de lautorit habilite dclencher laction disciplinaire,

la rforme de 2001 donnant ce pouvoir aux chefs de cour est bienvenue un

double titre : elle met fin au monopole malsain du Garde des sceaux .Elle met

en lumire les responsabilits propres des chefs de cour, dj voques.

Convient-il dattribuer galement un tel pouvoir aux chefs de juridiction ? La

question mrite discussion.


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Roger ERRERA

En ce qui concerne le ministre de la justice, il devrait disposer dun

vritable service spcialis et toff, dot des moyens humains et matriels

adquats permettant llaboration dune vritable politique disciplinaire et

une qualit juridique approprie des saisines.

Le CSM, quant lui, devrait tre destinataire, de faon gnrale, des

rapports de linspection gnrale des services judiciaires, en dehors mme

des ceux qui concernent le magistrat poursuivi, ainsi que des dcisions

statuant sur les actions en responsabilit intentes contre lEtat sur la base de

larticle L. 781-1 du code de lorganisation judiciaire Leur utilisation

permettrait une meilleure connaissance de la situation relle des juridictions

et une perception moins parcellaire des ralits.

III- Responsabilit de lEtat garant et responsabilits des magistrats

La justice est un service public. Quel rgime de responsabilit tablir

en cas de faute ? Alors que la jurisprudence du Conseil dEtat crait de

toutes pices, partir de la fin du XIXe sicle, un rgime autonome de

responsabilit administrative, le dogme de lirresponsabilit de lEtat du fait

du fonctionnement de la justice a trs longtemps t accept, quelques

rgimes particuliers institus par la loi mis part : lantique prise partie ; la

responsabilit de lEtat pour faute dans le fonctionnement de la tutelle,

institue en 1964 (Art. 473 du code civil) ; la responsabilit en cas de

rvision dune condamnation pnale (Art. 626 du code de procdure pnale) ;

enfin la responsabilit en cas de dtention provisoire non suivie de

condamnation (Art. 149 du mme code).Tel nest plus le cas aujourdhui, du fait de rformes lgislatives et

davances de la jurisprudence. Cest la signification de cette volution quil

convient dexaminer en tudiant lapplication de larticle L. 781-1 du code de

lorganisation judiciaire, puis en comparant ce rgime avec celui de

lindemnisation pour dtention provisoire non suivie de condamnation, enfin

en voquant dautres rgimes de responsabilit de lEtat lies au

fonctionnement de la justice.

1 ) Larticle L. 781 - 1 : essai de bilan.

Prs de 34 ans aprs la loi du 1er juillet 1972, un bilan est possible, et

mme instructif.

Et dabord qui devons larticle L.781-1 du code de lorganisationjudiciaire ? Au gouvernement ? Non. Son projet proposait, non sans paresse,

de conserver lantique rgime de la prise partie, en croyant pouvoir

lamliorer. Linitiative est venue de deux parlementaires juristes, MM.

Foyer et Mazeaud, que la commission des lois suivit : le moment est venu,

dclara son rapport, dappliquer la responsabilit de lEtat raison du

service public de la justice le droit commun de la responsabilit publique.

Linnovation tait double : un rgime gnral de responsabilit tait cr. De


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plus il sappliquait lensemble du service public de la justice. En dautres

termes, au-del du comportement dune personne, cest le fonctionnement

dfectueux du service public,pris comme un tout, qui allait dsormais devoir

tre pris en compte. Cette audace, relle, tait assortie de conditions

dapplication prudentes, voire strictes : la responsabilit de lEtat ne pouvait

tre mise en cause quen cas de dni de justice ou de faute lourde.

La mise en place fut lente. La premire condamnation de lEtat date

de 1990. Depuis, en quinze ans, la jurisprudence a accompli une uvre

considrable, o on peut voir un signe de temps nouveaux. Ds 1994 le

tribunal de grande instance de Paris affirme quil faut entendre par dni de

justice susceptible dengager la responsabilit de lEtat, plus largement tout

manquement de lEtat son devoir de protection juridictionnelle de

lindividu, qui comprend le droit pour tout justiciable de voir statuer sur ses prtentions dans un dlai raisonnable17. La Cour de cassation jugera en

2001 : Constitue une faute lourde toute dficience caractrise par un fait

ou une srie de faits traduisant linaptitude du service public de la justice

remplir la mission dont il est investi .18 Les deux verrous poss en 1972

avaient vcu. On tait la limite de la faute simple, contenue du reste, au

mme moment, dans un projet de loi. Comme le notait le CSM en 2000 : A

labsence justifie daction directe de la victime contre le magistrat auteur

dune faute personnelledoit correspondre un largissement des conditions

de mise en uvre de la responsabilit de lEtat .19

Aprs un long dlai, la jurisprudence du Conseil d Etat suivit,

comme le montre la dcision Ministre de la justice c/M. Magiera20. Sonintrt est double et se rapporte la fois son fondement et au rgime de

responsabilit tabli. La dcision se fonde la fois sur la conventioneuropenne des droits de lhomme (articles 6-1 et 13) et sur un nouveau

principe gnral du droit. Sur le fond, cest bien un rgime de faute simple

qui est cr.

Dans les deux jurisprudences, judiciaire et administrative,

linfluence de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de lhomme

est visible, comme le montre la lecture du rapport de Mme Collomp et les

conclusions de M . de Gouttes dans laffaire Bolle - Roche. La France a t

condamne de trs nombreuses reprises pour dpassement du dlai

raisonnable.

17 C et A de Jaeger c. Agent judiciaire du Trsor public, Gazette du Palais,

1994.II.589, note Petit18 Cass. Pln. 23 fvrier 2001, Consorts Bolle-Roche c. Agent judiciaire du Trsor,

concl. M. de Gouttes, rapport Mme Collomp, Bulletin dinformation de la Cour decassation, 1er avril 2001, p. 9 ; AJDA, 2001.788, note Petit ; JCP.2001.II.10583, note

Menuret.19 Rapport 1999, p. 116.20 28 juin 2002, p. 247, conclusions Lamy ;RFDA.2002.756 ; Gazette du Palais,13-15

octobre 2002, p.21, note Guillaumont ; AJDA, 200.598 ;D.2003.23, note Holderbach-

Martin..


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Roger ERRERA

Luvre ainsi accomplie est considrable et il convient den prendre

toute la mesure. Plusieurs questions restent en suspens. La premire est celle

de lexploitation systmatique, par le ministre de la justice comme par le

CSM , des jugements faisant application de larticle L. 781-1 du code de

lorganisation judiciaire, ce qui suppose quils leur soient communiqus.

Nous nen sommes pas encore l. Pourquoi ?21

La deuxime question se rapporte lautorit de la chose juge.

Constitue-telle un obstacle la mise en cause de la responsabilit de lEtat

lorsque le contenu mme de la dcision est en jeu ? La loi de 1972 est muette.

Le Conseil dEtat, dans larrt Darmont22, a rpondu par la ngative : Lautorit qui sattache la chose juge soppose la mise au jour de cette

responsabilit dans le cas o la faute lourde allgue rsulterait du contenu

mme de la dcision juridictionnelle et o cette dcision serait dfinitive .La Cour de cassation na pas pris position sur ce sujet. Il est arriv que des

juridictions reconnaissent la responsabilit de lEtat alors que des dcisions

juridictionnelles dfinitives taient en cause. Tel a t le cas dans laffaire LeLay, du fait de la combinaison dune ordonnance du juge aux affaires

familiales confiant aux deux parents lexercice conjoint de lautorit

parentale et fixant chez la mre le lieu de la rsidence habituelle de lenfant,

le juge ayant omis de vrifier les dires de la mre, demandeur, et de

lomission, pour le parquet, dinformer ledit juge du rapport du prsident du

conseil gnral relatif ltat de la mre. Celle-ci, peu aprs, a tu sa fille. 23

Dans le jugement relatif laffaire Esnaultle tribunal de grande instance de

Rennes a affirm : Une dcision juridictionnelle peut donner lieu une

mise en uvre de la responsabilit de lEtat si les conditions dans lesquelles

elle a t rendue font apparatre lexistence dun manquement grave dumagistrat ses devoirs 24.

Longtemps dogme reu, lirresponsabilit de lEtat en matire

judiciaire nexiste plus aujourdhui. Quen sera-t-il, en matire de

responsabilit, de lautorit de la chose juge ?

21 Le CSM a fait la proposition suivante : toute dcision dfinitive ayant condamn

lEtat pour fonctionnement dfectueux du service de la justice devrait tre

communique au garde des sceaux et aux chefs de cour intresss, de manire permettre lintroduction dune procdure disciplinaire si elle rvlait de la part dun

magistrat un manquement ses obligations professionnelles , Rapport 1999,p.141 .La loi organique du 5 mars 2000 a ralis cette rforme ( Art. 48-1 du statut de

la magistrature). M. Magendie, prsident du tribunal de grande instance de Paris critavec raison : Laction en responsabilit de lEtat peut tre vue comme un lieu

dobservation de la ralit des dysfonctionnements de la justice , La responsabilitdes magistrats. Contribution une rflexion apaise , D. 2005.2418 ; voir aussi, du

mme auteur, La responsabilit des magistrats , id. 2003.1177.22Darmont27 dcembre 1978, p. 542 ; D.1979. 279, note Vasseur ; AJDA 1979, n

11. 579 ;RDP.1979.1742, note Auby.23 Cour dappel de Paris, 25 octobre 2000 ;D. 2001.580, note Lienhard.24 Tribunal de grande instance de Rennes, 27 novembre 2000.


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La responsabilit sans faute de lEtat du fait de la loi ou du trait

existe devant la juridiction administrative, mme si elle ny est

quexceptionnellement admise. Lautorit de la chose juge est-elle voue

tre ici dans tous les cas une limite infranchissable ? Je ne pense pas. La

rdaction du jugement relatif laffaire Esnault indique peut-tre une voie25.

2) Rflexions sur deux rgimes de responsabilit : de larticle L. 781-1du code de lorganisation judiciaire larticle 149 du code de

procdure pnale.

La responsabilit de lEtat du fait du fonctionnement dfectueux du

service public de la justice peut tre rapproche dun autre contentieux : celui

du droit indemnisation raison dune dtention provisoire suivie par unnon-lieu, une relaxe ou un acquittement, sous rserve de certaines exceptions.

Tout semble pourtant les sparer : la responsabilit dicte par larticle

L.781-1 COJ repose sur lexistence dune faute lourde ou dun dni de

justice, alors que la rparation prvue par larticle 149 CPP repose, ds

lorigine, sur un rgime de responsabilit sans faute, aujourdhui automatique

ds que les conditions poses par la loi sont runies et quune demande

existe. A la vrit, le parallle nest pas indu, pour trois raisons.

A ) Ces deux rformes, adoptes presque au mme moment (1970 et

1972 ; mais larticle 149 CPP a t modifi substantiellement en 1996 puis en

2000) ont t appliques de faon concomitante par les juridictions civiles

dans un sens libral. A la libralisation progressive de la jurisprudence

relative larticle L.781-1 COJ a correspondu, en 1996 (loi du 30 dcembre)et en 2000 (loi du 15 juin), la transformation radicale des articles L. 149 et

suivants CPP par le lgislateur .Je la rsume : au dpart (1970) une juridiction

civile rendant des dcisions non motives, non susceptibles dappel et en

chambre du conseil, triple incongruit ; une facult dindemnisation, et non

un droit , en cas de prjudice manifestement anormal et dune particulire

gravit. Do un contentieux implicite de linnocence, contraire la

prsomption du mme nom. Un an avant la rforme le tribunal de grande

instance de Paris, dans laffaire Ouaoukorri, rejetait la demandedindemnisation au motif que lintress napportait pas la preuve de son

innocence 26. Qui crirait cela aujourdhui ? Dans une tude publie en 1985

25 Sur larticle L.781-1 COJ et son application voir M. Lombard, La responsabilit

du fait du service public de la justice. Trente ans aprs la loi du 5 juillet 1972 ,Mlanges Waline, Dalloz, 2002, p.657 ; les rapports dactivit du CSM 1999, p. 109

et 2000,p.109 ;O.Renard-Payen et Y. Robineau, La responsabilit de lEtat pourfaute du fait du fonctionnement dfectueux du service public de la justice judiciaire et

administrative , Cour de cassation, Rapport 2002, p. 59 ; Justice et responsabilit delEtat, sous la direction de M. Deguergue, prface de Ph. Ardant, Presses

universitaires de France, 2002.26 Ouaoukorri c Agent judiciaire du Trsor, 1- octobre 2003,JCP.1970.II.16153, note

Batigne.


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Roger ERRERA

M. Azibert notait que la commission nationale accordait une indemnisation

en cas dinnocence manifeste . Aujourdhui, un droit la rparation

intgrale du prjudice matriel et moral caus par la dtention provisoire.

Lexpertise contradictoire du prjudice est de droit sur demande de

lintress. Ce droit rparation peut se conjuguer avec lapplication de

larticle L. 781-1 COJ. La rparation est alloue en premire instance par le

premier prsident de la cour d appel ; dont les dcisions dindemnisation

sont excutoires par provision et qui statue en audience publique, sauf

opposition du requrant. Un recours existe devant une commission nationale

place auprs de la Cour de cassation. Lexistence de la procdure

dindemnisation et des conditions de saisine des organes comptents doivent

tre ports la connaissance des intresss.

La manire dont les dcisions prise sont relates, au fil du temps,dans le Rapport annuel de la Cour de cassation est aussi une illustration de

lvolution. Le premier rapport qui mentionne le sujet est celui de lanne

judiciaire 1971- 1972.La page qui lui est consacre reproduit les textes

applicables .On lit ensuite : Cette absence de motivation et de publicit

exclut que les dcisions rendues puissent tre commentes ou analyses .

Ctait pousser trs loin la logique du texte, et ajouter indment le silence au

silence. Cest dans le Rapport 1999 que lon trouve, pour la premire fois,

une rflexion gnrale sur le mcanisme institu. On en retiendra la phrase

suivante, qui reste dactualit : Parce quelle constitue une atteinte

essentielle au droit fondamental daller et de venir, parce quelle a aussi des

consquences sur lemploi, les revenus, les liens familiaux et lhonneur, la

privation de libert qui se rvle injustifie constitue lune des formes les

plus graves de cette rupture dgalit (devant les charges publiques)prjudiciable. Il convient, autant quil est possible, den rparer les effets

conomiques et moraux dvastateurs . Les rapports annuels les plus rcents

donnent des prcisions sur le nombre des saisines et des admissions, le

montant des indemnits alloues, les modalits de calcul du prjudice, y

compris les facteurs inhrents aux conditions de dtention - occasion dun

regard nouveau et bienvenu du juge sur la prison -. La publication du

sommaire des principales dcisions de la Commission dans le Bulletin

dinformation de la Cour de cassation ne peut quamliorer la connaissance

de cette jurisprudence. Il est permis de souhaiter une publication des

principales dcisions des premiers prsidents de cour dappel et, de faon

gnrale, celle des montants allous27.

B) La seconde raison est la suivante : ltude de ces deuxdomaines de responsabilit conduit sinterroger sur trois questions

juridiques dimportance :

27 Sur lapplication de la rforme due la loi du 15 juin 2000 voir G. Gillet et

M.Thuillier, La mise en oeuvre de la loi du 15 juin 2000 par la commissionnationale de rparation des dtentions , Courrier juridique des finances et delindustrie, n 30, novembre- dcembre 2000.


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- le rle respectif de la jurisprudence, nationale et internationale, de

la loi et de la doctrine dans la cration du droit et son volution,

- la place de la responsabilit pour faute et sans faute de lEtat, dunefaon gnrale et ici, dans le domaine de la justice.

- Enfin lutilisation par les juridictions judiciaires de notions issues dudroit public : la distinction entre la faute personnelle ou la faute de service ,

la rupture de lgalit devant les charges publiques. Ds 1956 la Cour de

cassation avait ouvert la voie dans larrt Giry. Les vrais auteurs de larticle

L.781-1 COJ, MM. Foyer et Mazeaud, citent ces principes dans le rapport de

la commission des lois dj mentionn.

C) La troisime raison est peut-tre aussi une leon.

Dans lun et lautre cas la juridiction judiciaire est amene examiner les consquences, du point de vue de la rparation dun prjudice,

du fonctionnement du service public de la justice soit dans son ensemble ,

tous personnels et services confondus ( article L. 781-1 COJ), soit propos

de la dtention provisoire ( Article 149 CPP).Celle-ci est subie, faut-il le

rappeler, dans une administration qui dpend du ministre de la justice, sur

dcision des juridictions dinstruction et dans les conditions prvues par le

code de procdure pnale ( partie D, ce qui est une anomalie juridique

remarquable, sagissant des conditions dans lesquelles la privation de libert

est applique).Le regard du Premier prsident de la cour dappel et de la

commission nationale et lapprciation qui en rsulte sinscrivent la suite de

celui quont port, il y a peu, sur nos institutions pnitentiaires tant la

commission prside par M. Canivet28 et deux commissions denqute

parlementaires29. De quoi sagit-il, la vrit sinon dapprcier, en

application de textes et de procdures tablis par la loi, la qualit de la

justice, proccupation qui se gnralise et devient exigence, et den tirer lesconsquences juridiques en matire dindemnisation ? Cest en cela que les

rformes de 1970 et de 1972, et la jurisprudence qui a suivi sont porteuses

dune novation profonde que le lgislateur ne souponnait probablement pas.

Cela arrive parfois.

Un autre aspect de lEtat garant peut tre mentionn. Les actions en

responsabilit intentes devant les tribunaux judiciaires peuvent tre

rapproches de celles qui se droulent devant les juridictions administratives

lorsque des mineurs placs par le juge des enfants agissant soit au titre de

larticle 375 du code civil soit titre pnal causent un prjudice. Il sagit dun

rgime de responsabilit sans faute Son fondement a t modifi par une

jurisprudence rcente qui a remplac la vieille thorie du risque spcial par

28Amlioration du contrle extrieur des tablissements pnitentiaires. Rapport de la

commission prside par M. Canivet, 2 vol., La Documentation franaise, 2000.29La France face ses prisons. Rapport de la commission denqute sur la situation

dans les prisons franaises, A.N., n B2521, 2000 ; Prisons : une humiliation pourla Rpublique. Rapport de la commission denqute sur les conditions de dtentiondans les tablissements pnitentiaires en France, Snat, n 449, 2000.


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Roger ERRERA

celle qui sinspire des principes poss par larticle 1384 ; 1er alina, du code

civil.30

Qualit de la justice : lapprofondissement du contenu de cette

notion et les modalits de son application font lobjet de nombreux travaux.31

Elle va devenir progressivement une exigence si toutes les possibilits

offertes par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aot

2001 sont pleinement utilises32.

A cette nouvelle dimension de la responsabilit de linstitution et de

tous ses responsables, lindpendance des magistrats na rien perdre, au

contraire.

30 Conseil dEtat, GIEAxa Courtage, 11 fvrier 2005.31The Challenge of Change for Judicial Systems. Developing a Public Administration

Perspective, sous la direction de M. Fabri et Ph.M. Langbroek, IOS Press, Amsterdam

et autres villes, 2000 ; Comit denqute sur le cot et le rendement des servicespublics, La mise en place dindicateurs de rsultats dans trois ministres,La

Documentation franaise, 2001M.L.Cavrois, H. Dalle et J.P.Jean, La qualit de lajustice, La Documentation franaise, 2002 ; J.C. Magendie, Clrit et qualit de la

justice. La gestion du temps dans la procdure, La Documentation franaise, 2004 ;Ladministration de la justice en Europe et lvaluation de sa qualit, sous la

direction de M.Fabri, Ph.M. Lanbroek et H. Pauliat, coordonn par N. Rivero-Cabouat, Montchrestien, 2005 ; J.P. Jean et H. Pauliat, Ladministration de la justice

en Europe et lvaluation de sa qualit , D.2005.598. On lira aussi les remarques duCSM sur les normes de qualit, Rapport 2003-2004, p. 83.32 Cf. dans Culture et droit, n 5, janvier - fvrier 2006, les tudes consacres cette

question : E. Vaillant, Si la LOLF mtait compte , p. 45 ; C.Mazodier et H.

Epineuse, Une bonne gouvernance de la justice en dbat. Une belle ide plutt malpartie , p. 49 ; S.Trosa, La LOLF et la question des indicateurs , p. 54 ; H.Dalle,

La LOLF et la justice : une occasion manque , p. 58.

Sur l'indépendance Et La Responsabilité Des Magistrats

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