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République du CongoUnité*Travail*Progrès

Banque Africaine deDéveloppement

MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES, DE L’ACTIONHUMANITAIREET DE LA SOLIDARITE

A

Brazzaville, juin 2011

STRATEGIE NATIONALE DE PRISE EN CHARGEDES GROUPES SOCIAUX VULNERABLES

DIAGNOSTICRAPPORT FINAL 2 : LES SYSTEMES DE PRISE EN CHARGE DES

GROUPES SOCIAUX VULNERABLES

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TABLE DES MATIERES

Sigles et abréviations 5

Liste des tableaux 7

Liste des graphiques et figures 8

INTRODUCTION 10

Chapitre 1 : LE CADRE POLITIQUE, JURIDIQUE, SOCIAL ET INSTITUTIONEL 10

1.1. Le cadre politique 10

1.2. Le cadre légal et réglementaire 10

1.3. Le cadre social : les mécanismes traditionnels et systèmes non

formel de protection sociale 10

1.3.1. La solidarité familiale 10

1.3.2. Associations et mutuelles d’entraide 12

1.3.3. Modes et limites de fonctionnement des associations 15

1.4. Le cadre institutionnel 16

1.4.1. Le Ministère des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire

et de la Solidarité (MAS/AH/S) 16

1.4.2. Les autres Ministères 21

1.4.3. Les partenaires techniques et financiers, ONG , associations

et secteur privé 25

1.5. Analyse des forces, faiblesses, contraintes et opportunités et

opportunités du institutionnel 27

1.5.1. Les points forts 27

1.5.2. Les opportunités 28

1.5.3. Les contraintes 29

1.6. Décentralisation, déconcentration et prise en charge des groupes

sociaux défavorisés 30

1.6.1. Dispositif juridique portant sur la décentralisation 30

1.6.2. Les compétences en matière de prise en charge des groupes

sociaux vulnérables 32

1.6.3. Les contraintes des départements et communes dans la

prise en charge des groupes sociaux vulnérables 34

Chapitre 2 : ANALYSE ET EVALUATION DES PROJETES ET PROGRAMMES

DE PRISE EN CHARGE DES GSV 37

2.1. Aides sociales et filets sociaux de sécurité 37

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2.1.1. Les actions de protection 40

2-1-1-1. La ratification des conventions internationales 40

2-1-1-2. Le renforcement du cadre légal de protection des groupes

vulnérables 41

2-1-1-3. Portée et limite des actions de protection 43

2.1.2. Les actions de prise en charge 44

2-1-2-1. L’aide sociale 44

2-1-2-2. Les projets et programmes d’appui aux groupes sociaux

vulnérables 45

2-1-2-3. Portée et limites des actions de prise en charge 55

2.1.3. Les actions de promotion 63

2-1-3-1. La fourniture des transferts productifs 63

2-1-3-2. Les actions d’automatisation et d’insertion sociale économique 64

2.1.3.3. Portée et limites des actions de promotion 68

2.1.4. Les actions de prévention 71

2.1.5. Evaluation des projets et programmes 71

2-1-5-1. Evaluation de la pertinence 72

2-1-5-2. Evaluation de l’efficacité et de l’efficience 72

2-1-5-3. Evaluation de l’impact 72

2-1-5-4. Evaluation de la durabilité des actions 73

2.1.6. Les contraintes des projets et programmes 73

2-1-6-1. Les contraintes institutionnelles 73

2-1-6-2. Les contraintes techniques 74

2-1-6-3. Les contraintes financières 76

2-1-6-4. Les contraintes socio-économiques 76

2-1-6-5. Les contraintes politiques 77

Chapitre 3 : ESPACE FISCAL POUR LA PRISE EN CHARGE DES GROUPES

SOCIAUX VULNERABLES EN REPUBLIQUE DU CONGO 79

3.1. Vue d’ensemble de la situation macro économique du pays 79

3.1.1. Evolution et projection de la croissance du PIB réel 79

3.1.2. Les facteurs favorables à la croissance économique 81

3.1.3. Les obstacles à la croissance économique 83

3.2. Développements fiscaux en République du Congo 86

3.2.1. Cadre réglementaire de la gestion des finances publiques 86

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3.2.2. Réformes récentes gouvernementales 87

3.2.3. Dispositions en matière de lutte contre l’évasion fiscale 89

3.2.4. Evolution des ressources publiques 89

3.3. Financement des secteurs sociaux de base 90

3.3.1. La situation générale 90

3.3.2. Le financement actuel de la prise en charge des

groupes sociaux vulnérables 92

3.4. Freins à l’investissement dans les secteurs sociaux 94

3.4.1. Revue des dépenses du secteur du Ministère en charge

des Affaires Sociales 94

3.4.2. Analyse des dépenses du secteur social en direction

des groupes sociaux vulnérables 95

3.4.3. Projections des allocations budgétaires 2011- 2013 97

3.4.4. Projection des allocations budgétaires du DSRP II 99

Conclusion 100

Bibliographie thématique 103

Liste des personnes rencontrées 113

ANNEXES 117

Annexe 1: Dotation du PAP (2012 – 2016) en millions de FCFA 117

Annexe 2 : Evolution des dépenses publiques selon la nomenclature fonctionnelle,

2004-2008 118

Annexe 3 : Projection des allocations stratégique de 2011 à 2013 118

Annexe 4 : Principaux indicateurs macroéconomiques de la république du Congo

(2000-2010) 119

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SIGLES ET ABREVIATIONS

ACBF : Association Congolaise pour le Bien-être FamilialACIR : Association pour la Construction des Infrastructures RuralesAEE : Association Espace EnfantAER : Association Espoir RenaitAEMO : Action Educative en Milieu OuvertAFD : Agence Française de DéveloppementAGR : Activités Génératrices de RevenusAREPA : Appui à la Réhabilitation de l’Enseignement Primaire et de l’AlphabétisationARV : Anti-Rétro-VirauxASPC : Association des Pygmées du CongoAPSC : Association des Pères Spiritains du CongoBAD : Banque Africaine de DéveloppementCADFM : Centre d’Appui au Développement de la Fille-MèreCAS : Circonscription d’Action SocialeCCS : Circonscription socio-sanitaireCDMT : Cadre de Dépenses à Moyen TermeCHU : Centre Hospitalier UniversitaireCIREV : Centre d’Insertion et de Réinsertion des Enfants VulnérablesCNSEE : Centre National des Statistiques et des Etudes EconomiquesCOBAC : Commission Bancaire de l’Afrique CentraleDEP : Direction des Etudes et de la PlanificationDGAS : Direction Générale des Affaires SocialesDGGT : Direction Générale des Grands TravauxDISE : Direction de l’Intégration Socio-économiqueDPLE : Direction de la Protection Légale de l’EnfanceDSRP : Document de Stratégie de Réduction de la PauvretéECOM : Enquête Congolaise auprès des MénagesEDSC : Enquête Démographique et de Santé du CongoEVT : Enfants Victimes de la TraiteFAD : Fonds Africain de DéveloppementFAO : Organisation Internationale pour l’Alimentation et l’AgricultureFIDA : Fonds International pour le Développement de l’AgricultureFONDAF : Foyer Notre Dame de la ForêtFORSEGED : Fonds pour le Réinsertion Socio-Economique des Groupes DéfavorisésGREPOLIS : Groupe de Recherche en Politique SocialeGSV : Groupes Sociaux VulnérablesHIEQ : Haute Intensité d’EquipementIEC : Information, Education, CommunicationIMF : Institutions de Micro financeIPHD: International Partnership for Human DevelopmentIST : Infection Sexuellement TransmissibleMA/E : Ministère de l’Agriculture et de l’ElevageMAS/AH/S : Ministère des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la SolidaritéMET/FP/E : Ministère de l’Enseignement Technique, de la Formation Professionnelle et del’EmploiME/P/ATI : Ministère de l’Economie, du Plan, de l’Aménagement du Territoire et del’IntégrationMEP/S/A : Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et de l’AlphabétisationMI/D : Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation

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MPF/IFD : Ministère de la Promotion de la Femme et de l’Intégration de la Femme auDéveloppementMPME/A : Ministère des Petites et Moyennes Entreprises et de l’ArtisanatMS/P : Ministère de la Santé et de la PopulationMJ : Ministère de la JusticeMJ/EC : Ministère de la Jeunesse et de l’Education civiqueOCDH : Observatoire Congolais des Droits de l’HommeOEV : Orphelins et Enfants vulnérablesOMD : Objectifs du Millénaire pour le DéveloppementOMS : Organisation Mondiale de la SantéONEMO : Office National de l’Emploi et de la Main d’ uvreONG : Organisation Non GouvernementaleOSC : Organisation de la Société CivilePA : Peuples AutochtonesPAM : Programme Alimentaire MondialPAPC/GV : Plan d’Action pour la Prise en Charge des Groupes Sociaux VulnérablesPARSEGD : Projet d’Appui à la Réinsertion Socio-économique des groupes défavorisésPAS : Programme d’Ajustement StructurelPDSS : Programme de Développement des Services de SantéPIB : Produit Intérieur BrutPME : Petite et Moyenne EntreprisePNUD : Programme des Nations Unies pour le DéveloppementPRAEBASE : Projet d’Appui à l’Education de BasePTF : Partenaires Techniques et FinanciersREEJER : Réseau des Educateurs et des Jeunes et Enfants de la RueREIPER : Réseau des Intervenants sur la Problématique des Enfants de la RueRENAPAC : Réseau National des Populations Autochtones du CongoRGPH : Recensement Général de la Population et de l’HabitatSEP/CNLS : Secrétariat Exécutif Permanent/Comité National de Lutte contre le SidaSIDA : Syndrome d’Immuno-Déficience AcquisSNEPAC : Stratégie Nationale d’Education des Populations AutochtonesSNPC/GV : Stratégie Nationale de Prise en Charge des Groupes Sociaux VulnérablesSNU : Système des Nations UniesSSPN : Samu Social de Pointe NoireTPE : Très Petite EntrepriseUA : Union AfricaineUNESCO : Organisation des Nations Unies pour la Science et la CultureUNICEF : Fonds des Nations Unies pour l’EnfanceUNICONGO : Union Patronale et Interprofessionnelle du Congo

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LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1: Situation des circonscriptions d’action social 20

Tableau 2: Evolution des effectifs du personnel du Ministère des Affaires sociales 21

Tableau 3: Etat numérique du personnel dans les départements 21

Tableau 4 : Les autres ministères impliqués dans la prise en charge des GSV 21

Tableau 5: Cadre institutionnel de la prise en charge des groupes sociaux vulnérables 24

Tableau 6: Partenaires techniques et financiers 25

Tableau 7: ONG internationales 25

Tableau 8: ONG nationales 26

Tableau 9: uvres caritatives 26

Tableau 10 : Niveaux d’intervention des départements et communes

dans la prise en charge des GSV 33

Tableau 11: Acteurs de la prise en charge des groupes sociaux vulnérables 39

Tableau 12 : Projets et progammes de prise en charge 45

Tableau 13: Centres d’hébergement et d’accueil des enfants de la rue

et enfants vulnérables en 2009 48

Tableau 14: Répartition de la demande d’aide sociale la Direction de

l’Insertion Socio-économique (DISE) 63

Tableau 15: Distribution des aides à la DISE par sexe et association 64

Tableau 16: Effectifs et pourcentages de tuteurs bénéficiaires de l’appui aux AGR 64

Tableau 17 : Projets et programmes de promotion 66

Tableau 18 Evolution du PIB de 2000 à 2010 80

Tableau 19 : Principaux obstacles en République du Congo par rapport à d’autres

pays (% d’entreprises soumises à l’enquête) 85

Tableau 20 :Evolution des ressources publiques 90

Tableau 21 :Répartition sectorielle des investissements (%) 90

Tableau 22 : Allocations stratégiques aux secteurs sociaux, en 2010 91

Tableau 23 : Investissements publics par fonctions (avant-projet de budjet 2009)

(en FCFA en pourcentage % du budget d’investissement) 95

Tableau 2 4 : Taux d’exécution des dépenses 97

Tableau 25 : Les prévisions CDMT de 2011 à 2013 99

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LISTE DES GRAPHIQUES ET FIGURES

Figure 1 : Evolution du PIB de 2000 à 2010 80

Graphique 2 : Répartition sectorielle des investissements (%) 91

Graphique 3 : Composition des dépenses publiques d'éducation, 2004-2008 93

Graphique 4 : Répartition des prévisions budgétaires 2010 par nature 97

Graphique 5 : Taux d’exécution du Budget 2010 98

Graphique 6 : Evolution du budget dans l’ensemble du Ministère en

charge du Ministère des affaires sociales, de l’action humanitaire

et de la solidarité 98

Graphique 7 : Part des dépenses sociales par nature

(moyenne période 2012 à 2016). 100

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INTRODUCTION

Les systèmes de prise en charge des groupes sociaux vulnérables regroupent toutes lesréponses politiques, juridiques, institutionnelles et sociales à la gestion des risques et à lavulnérabilité.

Chapitre I : LE CADRE POLITIQUE, JURIDIQUE, SOCIAL ET INSTITUTIONNEL

1.1. Le cadre politique

Il n’existe au Congo ni stratégie nationale de protection sociale ni politique sociale affirmée.En l’absence de tels outils d’orientation et d’action, le gouvernement du Congo a adopté lesOMD et, avec l'appui des partenaires, élaboré le document de stratégie de réduction de lapauvreté « DSRP » dont les cinq objectifs stratégiques incluent l'amélioration de leur accèsaux services sociaux de base et le renforcement de la lutte contre le VIH/SIDA. (Axe) ainsique l'amélioration de l’environnement social et l'intégration des groupes défavorisés (Axe 4).Cette volonté politique affichée par le gouvernement reste cependant confrontée à uneinsuffisance d'actions cohérentes et concertées sur le terrain. L'analyse des cadresréglementaire et institutionnel qui suit traduit bien cette faiblesse en matière de prise encharge des personnes issue des ménages en situation de pauvreté.

1.2. Le cadre légal et réglementaire

Les aspects réglementaires et légaux sont caractérisés par un vide juridique quasi-total. Ilexiste la loi 004/086du 25 février 1986 qui porte sur le code de sécurité sociale dont sontissues la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) et la Caisse de Retraite desFonctionnaire (CRF). Les dispositions de ces codes ne s'appliquent qu'aux agents du secteurpublic et du secteur privé (soit environ 15 % de la population totale).

1.3. Le cadre social : les mécanismes traditionnels de protection sociale

Depuis l’époque précoloniale, la famille en tant que cellule sociale de base, assurait lafonction du filet de sécurité à la fois économique, sociale et culturelle. Cela n’a pasempêché la formation d’organisation contractuelle responsabilisant chaque membreet non fondée sur les obligations de sang.

1.3.1. La Solidarité familiale

Elle constitue la première de protection de l’individu et de la collectivité. Mais avec ladestruction de la famille et la monétarisation des services sociaux, l’ampleur de sonintervention se limite désormais à des chapitres ou des dépenses socialesexceptionnelles et extraordinaires (naissance, maladie, décès, mariage, baptême,retrait de deuil…). Malgré tout, elle demeure le premier refuge, le creuset et ledernier recours pour la résolution des problèmes.

Le document de politique sociale africaine de l’Union Africaine la décrit en termes :«Compte tenu de ses rôles et fonctions multiples, le caractère central, unique etindispensable de la famille en Afrique (et au Congo) ne fait aucun doute. Pendantdes générations elle constitue une force, un rempart pour ses membres et leur

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assurait un cercle élargie de parents sur les quelles on pouvait compter pour unéventuel soutien et des conseils avisés. En temps de crise, de chômage, de maladie,de pauvreté, de vieillesse et de deuil, les africains (et Congolais) se tournent vers lafamille comme principale source de soutien maternel, social et émotionnel et commesécurité sociale. Elle est également le principal espace de socialisation et d’éducationdes enfants» Extrait du document ‘’cadre de politique sociale Africaine’’ ; UnionAfricaine/janvier 2009, Addis-Abeba.

Les mutations survenues au niveau de la structure familiale depuis plus de quatredécennies se traduisent aujourd’hui par :

§ Familles composées des seuls enfants, sans parents ;§ Enfants chefs de familles ;§ Familles dirigées par les grands parents démunis ayant à charge les petits

enfants ;§ L’augmentation de ménages dirigés par des femmes ;§ La cohabitation et les unions consensuelles de plus en plus fréquentes ;§ La diminution des mariages§ Les taux de plus en plus élevés des divorces ;§ Le relâchement des liens familiaux§ La tendance au développement des familles nucléaires.

Il faut également mentionner le « tributariat » que subissent les salariés sous couvert de lasolidarité familiale élargie. Tout salarié se croit être dans l’obligation de dans l’obligation defaire un ensemble de transferts contraignants et de tous ordres en direction du groupefamilial ou plus largement lignager. Quand le sujet ne parvient plus à s’acquitter de cesobligations communautaires et traditionnelles, il est alors sujet à la sanction constituée parl’absence de reconnaissance de son statut, de sa position sociale et de son rang familial et seplace sous la menace d’une répression magico-religieuse qui peut aller jusqu’à en faire lavictime des faits de sorcellerie»1. Chaque famille, aiment à dire les congolais, possède un« esclave » qui a bénéficié des bénédictions de la famille pour être riche et subvenir auxbesoins des membres de la famille qui sont eux restés pauvres. Quelqu’un n’accède pas à larichesse par ses propres efforts; ce sont les ancêtres qui ont porté le dévolu sur lui. Enconséquences, ce qu’il gagne ne lui appartient pas tout seul, à lui et à ses enfants. Il se doitd’assister tout le monde.

La famille tend de manière irréversible à ne plus assurer les fonctions décrites plushaut. Tout au plus, sert-elle à constituer un cadre-refuge psychologique. Pour lesopportunités d’autonomisation par l’accès à l’emploi, elle a besoin de l’appui de lacommunauté. Sa force d’intervention est réduite à :

§ La distribution de la charge familiale ;§ L’octroi du logement gratuit à un enfant ou à un jeune parent ;§ La participation aux dépenses d’alimentation des grands enfants ;§ La participation (parfois fine) aux dépenses de médicaments ou aux soins

médicaux ;

1 (1995), Tsika (J) : Entre l enclume étatique et le marteau familial, Op cité.

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§ L’appui à l’accès à un avantage quelconque (emploi, place de vente aumarché, placement dans un atelier etc.).

Cependant, pour les dépenses sociales exceptionnelles qui engagent toute la famille,les membres s’organisent d’instinct pour recueillir les fonds nécessaires à lacélébration de l’événement social (mariage, retrait de deuil, maladie, décès, baptême,naissance, etc.). On peut donc conclure avec le DSRP 2008-2010 (s’agissant de laprotection sociale) que les parents souvent démunis, n ont plus d autorité et abandonnentleurs responsabilités ; les communautés sont de moins en moins capables de faire face à laprise en charge de leurs membres, compte tenu des difficultés qu elles ont à imaginer dessolutions et à mobiliser des ressources.

La famille et la communauté sont littéralement essoufflées. Il faut compter surd’autres formes de solidarités. Toutes les enquêtes sociales passées et récentes fontmention de la fragilité et de la perte de vitalité de la solidarité familiale. Elle estdevenue épisodique et limités à des dépenses exceptionnelles déjà citées. L’étudediagnostique récente (décembre 2010) des villages Tandou-Binzenzé et Tandou-Mboma relève que : « la solidarité familiale est le ciment de la famille que les anciensessaient d’entretenir et de susciter de la part des plus jeunes. Mais elle a du mal àrésister à l’érosion de la société marchande qui, a force de monétariser tous les actesessentiels de la vie, finit par la déstabiliser et la détruire. Elle agit encore dans les casde mariages, de décès, de retrait de deuil qui constituent le socle des obligationssociales auxquelles chaque membre doit se soumettre». (p 64) La solidarité joue demoins de moins dans les dépenses alimentaires et de scolarité (peut-être, un peudans les cas de maladies et surtout dans les cas épisodiques cités haut).

Même en zone rurale, le chef de ménage doit d’abord compter sur lui-même et en casde chance sur ses propres enfants. Cependant « malgré leur individualisme et leur faiblepropension à partager avec les autres ou à uvrer ensemble, quelques indices prometteursexistent : les associations religieuses où femmes et enfants excellent, les associations d épargneou mutuelles agissent directement sur les capacités économiques et sociales des ménages »(p 65)

1.3.2. Associations et mutuelles d’entraide

Signalée fort longtemps dans l’histoire (Royaume Kongo) par les anthropologues ethistoriens qui ont travaillé sur l’Afrique centrale, la vie associative n’est pas unenouveauté qui se développerait avec la croissance urbaine rapide. Les sociétésafricaines ont permis, à côté des lignages aux règles de vie contraignantes, ledéveloppement d’une association basée sur le volontariat, l’accès individuel et desrapports contractuels mettant en relief la responsabilité individuelle.

Aujourd’hui encore, les villages et les quartiers, les villes fourmillent d’organisationsde petite taille qui couvrent toutes les sphères de la vie collective : associationsd’entraide dans les activités de production, ristournes financières, associationsd’épargne, associations récréatives ou ludiques (jeux de cartes ou tous types de jeuxanciens, de sport, de folklore…). Certaines se spécialisent dans la prière et la

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solidarité psychologique, d’autres sont plus matérialistes. D’autres encore ne cachentpas leur caractère ostentatoire dominant (association de jeunes, de filles, descommerçants, de promotionnaires, d’élites du village ou de quartiers, etc.). Toutesdéveloppent des activités variées qui tournent autour de :

§ La prestation de services à caractère économique, social ou moral au membre ;§ L’épargne et la ristourne monétaire ;§ L’assistance matérielle, financière et morale (à travers les visites de prière et

autres cultes d’apaisement et de réconciliation avec le le corps social souffrant .

Les grands moments de solidarité ont toujours été : la maladie, le décès, la naissance,le mariage, l’initiation dans la vie associative, les activités économiques diverses, lesfêtes collectives. Il est très difficile d’en établir l’ampleur, faute d’intérêt public pourla question et d’enquêtes de grande envergure. Seul, un mémoire d’étudiant réaliséen 1978 sur Action sociale traditionnelle et moderne en République populaire du Congo(INSEED, 1977) par Mme Michele ODEYE permet d’avancer que 80% au moins depersonnes interrogées sont membres d’association d’entraide (surtout des femmes).Même dans les villages assez reculés (étude diagnostique de 2 futurs villages dumillénaire Tandou-Bizenze et Tandou-Mboma – dans le district Tchamba-Nzassi ausud de Pointe-Noire) la vie associative (surtout religieuse) est très active. Ainsi, il aété relevé que « les chefs de ménages interrogés reconnaissent l’existence d’au moinsquatre types d’associations dans la localité : association de jeunes, de joueurs decartes, des mutuelles et des associations religieuses. Ces derniers sont les plusconnues et les plus actives » (à hauteur 73,1% des associations et 70,8% desassociations dans les deux villages précités).

En milieu rural, on peut estimer à plus 50% le taux de participation des hommes etdes femmes (surtout) aux associations d’entraide. Chaque fois que cela est possible,les jeunes, les élèves, les membres d’une même famille ou d’un groupe religieux ettoutes autres formes de regroupement créent une petite association provisoire ou delongue durée. On peut, sans trop de risques de se tromper, affirmer que toutcongolais est potentiel candidat à la vie associative. Plusieurs sont affiliés à 3 ou 4associations à la fois.

Quelle que soit la fonction dominante de l’association (politique, économique, religieuse,récréative ou culturelle) les activités d’entraide entre les membres demeurent un puisantciment et un motif de continuer. Elles sont présentes partout et sont fondamentalementmultidimensionnelles, c'est à dire qu'elles offrent une multiplicité de services à leursmembres. On observe la récurrence des dimensions suivantes de :

- mécanismes d'entraide et de solidarité (en cas de bonheur et malheurs touchant lesmembres) ;

- mécanismes d'épargne (tontines monétaires, de biens ou de services) et de crédit ;- activités collectives génératrices de revenus (sur le modèle local) ;- formes de convivialité (rencontres, réunions et festivités).

On compte parmi les formes les plus courantes et de tradition ancienne le‘’debundu’’ le ‘’muziki’’ et le ‘’kitemo’’.

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(i) Le Debundu, est à l’origine une association d’entraide pour les travaux dechamps pour les étapes consommatrices de forte main d’ uvre (préparationdu labour, nettoyage et pulvérisage) plantation et récolte). Dans les zonesrurales, l’association s’est transformée en une société de prestation de servicesau profit d’un exploitant agricole qui doit payer les services effectués. L’argentcollecté est gardé, nourrit la caisse de l’association, peut être partagé aussitôtou plus souvent enfin d’année. Le terme est aujourd’hui étendu à touteassociation d’obédience religieuse.

(ii) Le Muziki connue une forte connotation récréative ou festive. Il s’agit, àl’origine, d’un groupe d’entraide de femmes de la même école, même religion,même profession ou même quartier et promotion. Les cotisations obligatoireset régulières permettaient de faire face aux dépenses sociales exceptionnellesde ménage, retrait de deuil, anniversaire, décès ou toute autre manifestation.Tout en gardant ses traits d’association laïque et festive, ses fonctions se sontfocalisées autour de l’entraide (prêts, cotisations exceptionnelles, visites) et dusoutien moral. Il a ainsi déteint sur les autres formes d’associations qui luiempruntent les mêmes objectifs et modes de fonctionnement. Beaucouppréfèrent à son appellation par trop laïque et festive, le terme d’association oumutuelle.

En effet, la mutuelle qui est la dénomination la plus répandue va d’ungroupement de 10 personnes à celui de centaines voire de milliers depersonnes. Les fonctions restent les mêmes. La maladie n’est pas prise encharge directement. Les membres consentent volontiers, une participation auxdépenses de médicaments et de soins urgents (cas d’hospitalisation). Lesrisques liés à la maladie sont connus de tous et personne pour l’heure nes’aventure à en assurer la prise en charge.

(iii) Le Kitemo demeure « l’une des plus vieilles formes de tontine dont le butessentiel, comme le soulignait G. BALANDIER est de réaliser une somme quireprésente un pouvoir d’achat plus élevé que ne le permettent les seulesressources personnelles, s’imposer en raison du caractère strict de ladiscipline, la réalisation d’économie forcées, de faire jouer la solidarité entreles camarades pour échapper aux lourdes exigences de prêteurs d’argent »Sociologie des Brazzaville Noires). Aujourd’hui, elle est très répandue et peutse pratiquer en milieu familial, scolaire, professionnel ou de voisinage. C’estune opération ponctuelle dont le succès est lié au respect strict de la discipline(versement dans les délais prescrits de la totalité du montant dû). Après ledernier versement, la tontine prend fin mais peut-être suivie d’une autre. Dans

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un contexte de rareté ou de quasi absence de crédits bancaires, ce systèmepermet réaliser un gros investissement.

1.3.3. Modes et limites de fonctionnement des associations ou mutuelles locales etd’extension à l’assurance-maladie

Le problème de fonctionnement de toutes ces associations d’entraide sont liés à :§ L’accès à un siège sûr et respectable, dans la plupart des cas, le siège se

confond avec le domicile du président ou du membre du bureau.§ L’existence de textes de base (statut, règlement intérieur) ; grâce à l’obligation

faite à toutes associations de se faire enregistrer au ministère de l’intérieur, laplupart des associations bénéficient de textes de base mais, les plus jeunescomptent beaucoup plus sur le dynamisme du président-fondateur ou desmembres du bureau pour fonctionner. Plusieurs fonctionnant encore dansl’informel. Cela n’enlève rien à leur efficacité pour beaucoup d’entres elles.

§ La tenue régulière des réunions du bureau et des assemblées générales ; lamobilisation des membres reste un véritable problème. Le président ou lesmembres du bureau doivent souvent mener de véritables campagnes desensibilisation pour obtenir la présence de beaucoup de membres.

§ Les versements des cotisations, même lorsqu’elles sont minimes (200 Frs ou500 Frs) par mois, il est difficile de recouvrer les fonds attendus. Souvent, c’estdans la perspective d’une manifestation (anniversaire, retrait de deuil) que lamobilisation des fonds a de l’ampleur.

§ Les capacités managériales des leaders qui, au gré de sautes d’humeur,peuvent remettre en cause l’organisation.

§ Les faibles capacités à faire appliquer la discipline collective ; les associationsd’obédience religieuse s’en sortent mieux grâce aux préceptes religieux et àl’autorité reconnues à leurs chefs.

Souvent les associations se passent de locaux, de papiers-écrits et, même, deconvocations pour mobiliser, au jour le jour, de bouche à oreille en comptant sur lepouvoir attractif de l’organisation dont l’utilité est bien reconnue de tous. Pourmobiliser les troupes, l’organisation profite de la moindre occasion pour organiserdes rencontres festives ou des visites à domicile suivies d’un petit rafraichissement.

L’entraide demeure l’objectif principal et l’obligation morale de tout membre.L’engagement volontaire et individuel constitue la base contractuelle. Il n y a pas decommune mesure avec l’entraide familiale souvent obligatoire sans attente deréciprocité et un devoir, sous peine sanctions liées à la sorcellerie. L’aide apportée estcompensée par l’aide reçue, alors que dans la famille, elle peut être unilatérale. Deplus l’argent prêté est souvent remboursé dans les délais prescrits, alors qu’avec unparent, il s’agit plus d’un don.

Les relations entre membres sont égalitaires. Pour les membres, il ne s’agit pas depalliatifs ou d’un manque de sécurité sociale officielle, mais surtout de moment departage du bonheur comme du malheur avec, en sus, une chaleur humaineindéniable. Leur dimension réduite permet aussi d’entretenir la chaleur affective qui

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y règne. Le soutien psychologique et moral y est permanent. L’association peutmême prévenir contre les séparations ou les exclusions au sein de la famille etpermettre d’éviter les inadaptations sociales. Les populations s’ y attachent parcequ’elles en ont bien compris la portée.

Mais le mouvement associatif traditionnel formel ou non formel a du mal à étendreses prérogatives jusqu’à la mise en place d’un système plus large et cohérent de priseen charge de certains actes sociaux comme la maladie ou l’hospitalisation. Il reste figéautour de l’apport en réconfort matériel et moral individuel et semble ne pas vouloiraller au-delà. Il faut reconnaitre que ce passage et cette formalisation entraineraientune inpersonnalisation croissante des rapports : ce qui est contraire à l’associationtraditionnelle. Elle pourra ainsi vivre, à l’ombre d’une organisation nationale plusformelle, sans perdre son attrait. Ce n’est pas elle qu’il faut transformer mais créerune autre forme d’organisation à large couverture sociale.

1.4. Le cadre institutionnel de prise en charge des groupes sociaux vulnérables

Les activités en matière de gestion des risques et réduction de la vulnérabilité sont répartiesentre douze ministères : (i) Ministère des Affaires sociales ; (ii) Ministère de la Santé et de laPopulation ; (iii) Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et de l’Alphabétisation ;(iv) Ministère de la Formation professionnelle et de l’Emploi ; (v) Ministère de l’Intérieur etde la Décentralisation ; (vi) Ministère de l’Economie et du Plan ; (vii) Ministère de laJeunesse ; (viii) Ministère de la Promotion de la Femme et de l’Intégration de la Femme audéveloppement ; (ix) Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage ; (x) Ministère de la Justice ;(xi) Ministère de la Sécurité sociale et du Travail ;

1.4.1. Le Ministère des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité(MAS/AH/S)

Le Ministère en charge des Affaires sociales est l’institution leader en matière deprise en charge des groupes sociaux vulnérables. Ses missions se résument à« promouvoir l autonomie des populations en difficultés, avec leur participation active, en vuede leur intégration au processus de développement »2 Ainsi, ce domaineconcerne l’ensemble des citoyens, hommes ou femmes pris individuellement, engroupe ou en communauté qui doivent jouir des fruits de la croissance, en mêmetemps qu’ils participent, en fonction de leurs potentialités, à sa constitution. Cetensemble mérite de retrouver une place dans une société juste, équitable etconviviale.3

Vision et missions du Ministère

Le Ministère des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité a pour vision« à l horizon 2016, de prévenir les risques de vulnérabilités sociales, de promouvoir les droits despersonnes vulnérables et d offrir à ces personnes des opportunités d autonomisation en vue de réduireles inégalités et de renforcer la cohésion sociale »4. La structure organisationnelle qui a la charge

2 DGAS : Atelier sur les objectifs et les priorités de la politique nationale d action sociale ; Mars 20113 Ibid.4 Sous groupe Affaires sociales, Action humanitaire et Solidarité, Genre et Sécurité sociale : Travaux préparatoires PND 2012-2016, Avril 20

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de faire aboutir cette vision comprend le Cabinet, les Directions rattachées au Cabinet,l’Inspection générale et les Directions générales5.

Cette vision est traduite par les missions dévolues au Ministre en charge des affaires socialespar le décret 2009-400 du 13 octobre 2009 au terme duquel il est chargé de :

• initier les plans nationaux et les stratégies dans les domaines de sa compétence et veillerà leur application ;

• orienter, coordonner et contrôler les activités des services et des organismes placés sousson autorité ;

• initier et évaluer les politiques et les stratégies globales et spécifiques en matières desolidarité nationale au profit des populations vulnérables ;

• promouvoir la politique de prévention, de gestion et de réhabilitation dans le domaine del’action humanitaire ;

• organiser et promouvoir des actions de protection, de promotion et réadaptation enfaveur des personnes handicapes en situation de précarité ou de marginalisation ;

• réhabiliter la famille dans ses fonctions traditionnelles ;• prévenir la désintégration des structures et des valeurs familiales par des mesures

éducatives et incitatives visant un meilleure encadrement des enfants et leurépanouissement harmonieux ;

• coordonner les interventions des partenaires nationaux et internationaux notamment enfaveur du développement social, de l’action humanitaire et de la famille ;

• mobiliser les ressources humaines, matérielles et financières à l’échelle nationale ;• étudier et mettre en uvre, de concert avec les ministères intéressés, les mécanismes

d’intervention en faveur des personnes vulnérables ;• veiller au libre exercice, à la jouissance et la protection des droits humains au plan

économique, social et culturel ;• participer à la vulgarisation du droit humanitaire à travers l’éducation et la formation.

Les structures centrales du Ministère

Les structures centrales du Ministère en charge des affaires sociales comprennent :

• Les directions rattachées au Cabinet : (i) La Direction de la coopération et de lacommunication chargée de la conception et de la mise en uvre des stratégies et actionsde coopération et de communication ; (ii) la Direction des études et de la planificationchargée du suivi de l’exécution de la commande publique ; (iii) l’Inspection généralechargée du contrôle de l’application des textes législatifs et règlementaires ainsi que desadministrations relevant du ministère

• Trois Directions générales (Affaires sociales, Solidarité, Action humanitaire).

La Direction générale des Affaires sociales (DGAS) est au centre de la prise en charge desgroupes sociaux vulnérables. Elle gère les établissements spécialisés et comprend sept (7)directions centrales suivantes : a direction de l’insertion socioéconomique ; La direction de lafamille ; La direction de la réadaptation ; La direction des services sociaux spécialisés et decatégorie ; La direction des infrastructures, des équipements et de la maintenance ; Ladirection administrative et financière ; Les directions départementales. La DGAS a commemissions :

5 Décret 2010-604 du 21 septembre 2010 portant organisation du Ministère des Affaires Sociales, de l Action Humanitaire et de la Solidarité

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• Elaborer et mettre en en uvre la politique nationale des affaires des affaires socialeset de la famille ;

• Elaborer et mettre en en uvre les programmes et les projets des affaires sociales etde la famille ;

• Elaborer et mettre en en uvre les stratégies de couverture du territoire national enstructures des affaire sociales ;

• Elaborer et mettre en en uvre les programmes de développement communautaire ;• Elaborer et mettre en en uvre les programmes de lutte contre les fléaux sociaux ;• Elaborer et mettre à jour des normes et standards relatif au travail social ;• Définir les modalités d’attribution de l’aide sociale ;• Initier les études et enquêtes relatives aux affaires sociales ou y participer ;• Vulgariser les conventions spécifiques au domaine social.

La Direction générale de la solidarité (DGS) a comme directions centrales : (i) la direction dela promotion de la solidarité ; (ii) la direction des programmes de solidarité et (iii) ladirection administrative et financière. Ses missions consistent à :

• Elaborer et mettre en uvre la politique nationale de solidarité ;• Elaborer et mettre en uvre les programmes de lutte contre les exclusions et les

marginalisations ;• Elaborer, coordonner et mettre en uvre les programmes et les plans d’action de

solidarité nationale ;• Vulgariser les valeurs de solidarité nationale ;• Promouvoir toute action visant à consolider la cohésion sociale ;• Participer à l’élaboration des filets de protection sociale susceptibles de renforcer la

solidarité nationale ;• Définir les modalités de gestion, de suivi et de contrôle des fonds de solidarité ;• Développer les stratégies de mobilisation des ressources ;• Elaborer et mettre en uvre les stratégies de financement de la politique de

solidarité ;• Favoriser la concertation des différents acteurs uvrant dans le domaine de la

solidarité ;• Evaluer les programmes et stratégies de solidarité ;• Participer et veiller à l’application des modalités d’intervention des institutions

d’entraide et des mutuelles dans le cadre de la solidarité ;• Initier ou participer à l’élaboration et à la mise en uvre de programmes spécifiques

der prise en charge de personnes et groupe de personne vulnérables :• Développer le partenariat avec le secteur privé, les individualités, les organisations

non gouvernementales et les associations uvrant dans le domaine de la solidaritéinternationale ;

• Elaborer et mettre en uvre les programmes de développement communautairesdans le cadre de la solidarité ;

• Elaborer et mettre en place un système d’information relatif à la solidarité ;• Elaborer et mettre en place un système d’information relatif à la solidarité nationale ;• Gérer les ressources humaines, financières et le matériel.

Les structures déconcentrées du Ministère

L’arrêté n° 196 du 7 avril 1992 portant organisation et fonctionnement des directionsrégionales des Affaires Sociales identifie deux niveaux d’intervention : la région pour lesdirections régionales et les districts ou les arrondissements pour les circonscriptions d’action

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sociales, ce texte identifie les circonscriptions d’action sociales à des services mais restemuet sur l’organisation des secteurs, qui du reste semblent être une vue d’esprit. Lescirconscriptions d’action sociales sont des services de la Direction Régionale des AffairesSociales. Par ailleurs, l’article 10 qui organise les bureaux des Circonscriptions d’actionsociales en fonction des cibles, ne fait aucunement mention du secteur comme divisiongéographique. Un seul texte fait référence au secteur, le décret n0 91-912 ter accordant lesindemnités particulier aux agents en service au Ministère de la Santé et au Ministère desAffaires Sociales

La sectorisation comme politique n’a jamais fait l’objet d’une institutionnalisation poussée,les textes organiques portant organisation et fonctionnement des circonscriptions d’actionsociales, des secteurs et d’autres établissements sociaux sont presque inexistants ; la mise en

uvre de la sectorisation fait l’objet d’un réel problème et d’un vide juridique. Lasectorisation est une politique basée sur le principe de la subsidiarité : pouvoir selon laquellele pouvoir central n’intervient que secondairement ou accessoirement lorsque le pouvoirdécentralisé, généralement plus compétent, rencontre des difficultés. Il faut rappeler qu’audébut des années 80, la Direction des Affaires Sociales a adopté l’approche globale etintégrée des problèmes sociaux des populations pour assurer une meilleure efficacité desservices de l’action sociale. L’application de cette nouvelle approche a nécessité uneredéfinition de la politique sociale permettant d’être le plus proche possible des ciblessusceptibles de faire l’objet d’une intervention. Cette politique appelée sectorisation ademandé un quadrillage du pays en secteur avec pour objectif une meilleure répartition etcoordination des activités. La sectorisation « vise à promouvoir une politique d action socialecollective et globale qui s applique dans une aire géographique déterminée. Pour ce faire elle met defaçon permanente à la disposition des populations. Des techniciens traitant des problèmes socioéconomiques, socio culturels, socio sanitaire et permettant l intégration des populations au processusde développement » (séminaire de formation continue des cadres des affaires sociales, 17février – 16 mars 1982). La sectorisation visait donc l’intégration des populations auprocessus de développement socio économique

Pour ce faire, quatre objectifs opérationnels avaient été retenus : (i) découper l’espacenational en aires géographiques ; (ii) élaborer et réaliser des plans d’actions et participer à laréalisation de ceux d’autres départements et services ; (iii) faire participer la population à larésolution de ses propres problèmes ; (iv) promouvoir la collaboration avec d’autresinstitutions et services intéressés par les problèmes sociaux. Trois critères devraient prévaloirdans la définition de la carte sociale : (i) l’organisation administrative ; (ii) la situationgéographique ; (iii) la densité des problèmes dans la définition de la carte sociale ; (iv) laréponse à la demande sociale. Ces critères avaient permis de retenir trois grandes airesgéographiques : la région sociale, la circonscription d’action sociale et le secteur social.La sectorisation tient compte de l’organisation administrative, la situation géographique, ladensité des problèmes. Il y’a deux niveaux : le niveau intermédiaire constitué par lesdirections départementales et le niveau périphérique constitué par les circonscriptionsd’action sociale. La direction départementale correspond au département et lacirconscription d’action sociale à l’arrondissement ou district.La région sociale est une zone territoriale qui englobe l’ensemble des services des AffairesSociales, elle correspond à la région administrative divisée en Circonscriptions d’ActionSociale.

La circonscription d’action sociale est subdivisée en secteurs. Le secteur social correspond àun quartier en zone urbaine et à un regroupement de villages en zone rurale. Outre cedécoupage administratif, certaines structures existantes dans la circonscription d’actionsociale, par la complexité de leur fonctionnement ont été élevées en secteurs.

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Le secteur social est subdivisé en sous secteurs sociaux. Il correspond à la zone en milieuurbain et en centre d’attraction en milieu rural. Le secteur social a été défini comme la cellulede développement social, c’est le terrain pratique du travail social où se réalisent les projets,c’est la base de l’action sociale, la cellule de base par laquelle le travailleur social serapproche de la population par des contacts permanents qui s’instaurent. Il est animé par unou plusieurs travailleurs sociaux affectés par le chef de la circonscription.

Les animateurs des services sociaux intégrés dans les institutions privées ou qui ont uneautonomie administrative, financière s’occupent plus spécifiquement des activités internes àla structure mais doivent travailler en collaboration avec les animateurs de secteur danslequel ils sont implantés ; certains responsables des services sociaux intégrés à desinstitutions publiques, peuvent être responsables des secteurs dans lesquels leurs structuressont implantées.

La détermination des activités à entreprendre dans le secteur résulte de la connaissance dumilieu, des problèmes posés par les groupes cibles et les possibilités des réponses/solutionsexistantes. Cette approche fait appel à la polyvalence du travailleur social, ce qui n’exclut pasla concertation, la complémentarité et l’intégration dans les équipes multidisciplinaires.

A l’origine, l’existence du secteur posait le problème de son existence juridique et de sonfonctionnement, il n’avait ni siège, ni budget, ni organe de gestion. A travers de nombreuxarrêtés et décrets, il fut reconnu pour le secteur a le droit d’avoir un siège de 500 mètre carréde surface : lieu de travail et de permanence de l’équipe, cet équipement minimum devraitcompter des espaces modulés de telle sorte qu’ils permettaient des activités de groupes, quece soit du personnel ou les malades.

Une évaluation rapide de la mise en uvre de la sectorisation révèle que beaucoup d’aspectsn’ont pas été pris en compte notamment ; (i) le cadre juridique de mise en uvre ; (ii) lesprestations et aides sociales offertes par les services sociaux ; (iii) les structures sociales deréférence dans les secteurs ; (iv) le financement des interventions sociales ; (v) l’implicationdes autorités locales et des bénéficiaires. Les structures déconcentrées du Ministère desAffaires Sociales connaissent toujours des problèmes de fonctionnement liés à la gestion dupersonnel, à la mobilisation des ressources matérielles et financières et à la qualité desprestations sociales. La situation des circonscriptions d’action sociale se présente ainsi qu’ilsuit :

Tableau 1: Situation des circonscriptions d’action sociale

Entité administrative CAS potentielle CAS fonctionnelleBrazzaville 7 7Pointe noire 4 4Kouilou 6 6Dolisie 2 2Mossendjo 2 2Niari 14 13Nkayi 2 1Bouenza 12 11Lékoumou 5 5Pool 13 13Plateaux 11 8Cuvette 9 9Cuvette ouest 6 6Ouesso 2 2Sangha 5 5Likouala 7 7

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Au plan des ressources humaines, le Ministère des Affaires sociales a connu uneaugmentation significative de ses effectifs depuis 2005. L’effectif total est de 3306 dont 2519soi 76% au niveau départemental ou déconcentré.

Tableau 2: Evolution des effectifs du personnel du Ministère des Affaires sociales

Année 2005 2006 2007 2008 2009Nombre 2345 2585 2771 3068 3306

En termes de qualification :

§ 45% d’agents ont une formation en travail social§ 40% sont des services administratifs et des finances ;§ 6% sont de l’enseignement ;§ 2% sont de la santé§ 6% constituent le personnel auxiliaire ;§ 2% sont composés des autres catégories de personnel§ Mais ces chiffres globalisant ne donnent pas la situation réelle dans les départements.

Tableau 3 : Etat numérique du personnel dans les départements

Département EffectifCuvette ouest 29Pointe Noire 288Kouilou 19Lékoumou 25Pool 46Sangha 39Plateaux 16

Les circonscriptions d’action sociale sont en grande partie animées par des agents titulairesde diplômes d’enseignement général, donc sans qualification professionnelle. Le besoins’exprime en termes de professionnalisation de cet actif du personnel détenteur des diplômesd’enseignement général et de renforcement des capacités des professionnels. De même, il,faudrait ouvrir le métier à la formation initiale en travail social. Dans le cadre de la mise enpratique de l’approche par compétence, il faut saluer le projet de création d’un Institutsupérieur en travail social.

1.4.2. Les autres ministères impliqués dans la prise en charge des GSV

Tableau 4 : Les autres ministères impliqués

Ministères impliqués Attributions relatives aux GSV Domaines d’intervention au profit desGSV

1- Ministère en charge del’environnement

§ Gestion et conservation des ressourcesnaturelles ; protection del’environnement

§ Adaptation au changement climatique§ Inondations, sécheresses, vague de

chaleurs§ Dégradation des écosystèmes§ Déforestation et dégradation des sols§ Augmentation des îlots de chaleur

urbains (IQ) dans les grandes villes§ Incertitudes sur la longueur de saisons§ Forte pression des pauvres sur des

ressources fragiles et d’accès libre§ Marginalisation des questions

environnementales face à la multiplicité

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des urgences sociales

2- Ministère de la Justice et desdroits humains

Il comprend entre autres la direction de laprotection légale de l’enfance qui estchargée, notamment, de :-Faire appliquer la législation relative à laprotection de l’enfance ;-Mener des études concourant àl’élaboration de la législation sur laprévention de la délinquance juvénile et laprotection de l’enfance ;-Assure, dans les établissements publics etdu secteur privé, la rééducation desmineurs délinquants ou en danger moral ;Gérer les établissements publics spécialisésdans la protection de l’enfance ;-Contrôler le fonctionnement des servicesauxiliaires de l’enfance ;-Assurer la liaison avec les juridictionspour enfants et avec les organisationsinternationalesEt les organisations non gouvernementalesspécialisées dans les questions liées àl’enfance et à la prévention de ladélinquance juvénile ;-Harmoniser les textes nationaux avec lesconventions internationales relatives à laprotection de l’enfance et des mineursdélinquants ou en danger moral.

§

3- Ministère en charge del’Agriculture et de l’Elevage

§ Promotion du développement agro-pastoral et halieutique

§ Insécurité alimentaire§ Malnutrition§ Dégradation des pistes agricoles§ Faibles revenus en milieu paysan

4- Ministère en charge de la Pêche § § Faible productivité de la pêche§ Diminution des effectifs des pêcheurs

§ § Baisse des rendements de captureshalieutiques§ Migration des pêcheurs vers les

exploitations agricoles§ la diminution des revenus paupérise la

population§ les femmes exercent de façon majoritaire

à 90%, la réduction de leurs activités et,par conséquent de leurs revenus,fragilisant leur autonomie

5- Ministère en charge del’Economie

§ § Faiblesse des emplois accessibles auxcongolais, contribuant à la croissance duchômage et donc de la pauvreté§ Limites des effets d’attractivité des

capitaux attendus dans les secteurs horsmatières premières§ Fragilité de la croissance face aux chocs

extérieurs§ Fragilité de la politique de

diversification de l’économie, potentielpour la création des emplois

6- Ministère en charge de laDécentralisation

§ Transfert des compétences auxcollectivités locales dans le domaine del’action sociale ; enregistrement desnaissances

§ Difficile accès des populations,notamment rurales aux services sociauxde base§ Inégalités spatiales dans la redistribution

du surplus généré par le secteurpétrolier au détriment des campagnes§ Accélération de l’exode rural, atrophiant

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le secteur agricole7- Ministère en charge de l’habitat § Conception et exécution de la politique

de l’habitat§ Prédominance de l’auto-construction

comme mode principal d’accès aulogement§ Faible inadaptation des types d’habitats

(inconfort thermique)§ Occupation des pauvres des espaces à

risque dans les quartiers périphériques§ Qualité médiocre des logements tant en

milieu urbain qu’en campagnes§ Mise en péril de la sécurité des

populations avec des érosions et desglissements de terrain incontrôlables

8- Ministère en charge del’Energie et de l’Hydraulique

§ § Difficile accès à l’eau potable,notamment en milieu rural§ Disparités locales et très faible accès à

l’électricité§ Recours massif au bois énergie et

charbon de bois§ Accentuation du déboisement intensif

dans les périphéries des villes9- Ministère en charge de la santé La Direction générale de la Santé est

l’organe technique qui assiste le Ministredans l’exercice de ses attributions enmatière de santé.A ce titre, elle est chargée, notamment, de :-Elaborer et mettre en uvre lesprogrammes et projets de santéconformément à la politique dedéveloppement sanitaire définie par legouvernement ;- la direction de la santé familialeElle est chargée, notamment, de :-Définir les orientations stratégiques enmatière de santé de la reproduction, desanté des adolescents, et des personnesâgées ;-Concevoir, planifier, coordonner etévaluer la mise en uvre des programmesrelatifs à :*La santé de la mère ; *La santé del’enfant ;*La santé du couple ; *la planificationfamiliale ;-Participer à l’élaboration des normes etprocédures en matière de la reproductionet veiller à leur application ;-Participer à la recherche opérationnelle età la formation en matière de santé dereproduction ;- la direction de l’hygiène publique et de lapromotion de la santéElle est chargée, notamment, de :-Définir les normes et standardsnutritionnels nationaux ;-Assurer l’appui conseil pour ledéveloppement des activités de nutritiondans les services de santé et au niveaucommunautaire ;-Participer à l’élaboration des programmesde nutrition et d’alimentation ;-Participer à la formation et à la rechercheen matière de nutrition.

§ Fragilisation de l’état de santé despopulations avec la présence desaffections liées à la dégradation del’environnement causée par la situationdes déchets solides§ Pollution à haute échelle et dégradation

du cadre immédiat de vie§ Difficile accès des pauvres aux soins de

santé de qualité

10- Ministères en charge del’Education

§ Promouvoir l’accès à l’éducation pourtous

§ Abandon de l’école par les enfants despersonnes vulnérables§ Détérioration de la qualité de

l’éducation formelle11- Ministère en charge de

l’Emploi et de la Sécurité§ § Faiblesse du filet de protection sociale

§ Taux de chômage des jeunes

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sociale préoccupant12- Ministère en charge de

l’intégration des femmes audéveloppement

§ Promotion et intégration de la femme audéveloppement à travers des micro-projets

§ Fortes inégalités du genre§ Dépendance économique des femmes

Tableau 5: Cadre institutionnel de la prise en charge des groupes sociaux vulnérables

Ministères Affairessociales

Jeunesse Promotionde lafemme

Agriculture Plan Enseignement Justice Intérieur Santé

Personnesâgées

x

Personneshandicapées

x

orphelins etenfantsvulnérables

x

enfants de larue

x

enfantsvictime de latraite

x

Populationautochtones

x x X

sansmélanine

x

Famillesdémunies

x x

adolescenteset filles mères

x X x

malades duvih sida

x X

malades dupaludisme de0 à 15 ans

x X

Tuberculeux x Xles femmescésarisées

X

sans emplois x X

les jeunesdés uvrés

x X X

les enfants endéperditionscolaire

x X

les enfantsnonenregistrés àl’état civil

x X X

Acteurspastoraux

X

les femmesfistuleuses

x x

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1.4.3. Les partenaires techniques et financiers, ONG, associations et secteur privé

Tableau 6: Partenaires techniques et financiers

Famillesdémunies

Femmesvulnérables

Populationsautochtones

OEV Handicapées Personnesâgées

Sansemploi

Sinistréset déplacés

FNUAPUNICEFOMSPAMFAOBanque mondialeAFDCoopération chinoiseCoopérationaméricaineCoopération italienneUnion Européenne

Tableau 7: ONG internationales

Famillesdémunies

Femmesvulnérables

Populationsautochtones

OEV Handicapées Personnesâgées

Sansemploi

Sinistréset déplacés

Fondation sur un piedd’égalité (Pays-Bas)

HandicapInternationalOrthophonistes duMonde

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Tableau 8: ONG nationales

Famillesdémunies

Femmesvulnérables

Populationsautochtones

OEV Handicapées Personnes âgées Sans emploi Sinistrés etdéplacés

COLAPHACOViens et voisANADVCMédecins d’AfriqueEnfance créatrice de développementJeunesse congolaise des Nations UniesAssociation Force LumièreCompagnons de Don BoscoAssociation Veuves et OrphelinsARMED, CADFM, ASEO, ANEP, Batir, AMLK, ASM, ASF,AFA, RENAPC, ACBF, AFTC, AMS, AMPAEMO

Tableau 9: uvres caritatives

Famillesdémunies

Femmesvulnérables

Populationsautochtones

OEV Handicapées Personnes âgées Sans emploi Sinistrés etdéplacés

urs Missionnaires de la CharitéCentre Paul KambPetites S urs des pauvresArmée du salutCARITAS- Ecole Spéciale-ASPC

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1.5. Analyse des forces, faiblesses, contraintes et opportunités du cadre institutionnel

S’il y a un domaine amplement discuté et rediscuté depuis au moins trois décennies, c’estbien le cadre institutionnel de l’action sociale au Congo. Le diagnostic du cadre institutionnela été largement réalisé dans plusieurs études de qualité sous l’égide du Ministère desAffaires Sociales. Il convient de mentionner ici : (i) Enquête sur le fonctionnement desCirconscriptions d’Action Sociale (CAS) au Congo (2005) ; (ii) Conférence des Directeursdépartementaux de l’action sociale et de la famille : la relance de la politique de sectorisationau Congo (2006) ; (iii) Lettre de politique du secteur de l’action sociale (2007) ; (v) Documentprovisoire de Politique Nationale d’Action Sociale ; (vi) Atelier sur les objectifs et priorités dela politique nationale d’action sociale (2011). Les développements qui suivent sont tirés deces analyses.

1.5.1 Les points forts

L’institution en charge de l’action sociale dispose de réelles forces sur lesquelles elle pourraits’appuyer pour exécuter efficacement sa mission. Il s’agit de :

§ l’engagement des plus hautes autorités en faveur de l’action sociale, notamment, decelui de Monsieur le Président de la République à travers les orientations stratégiquesde son projet de Société intitulé « Le Chemin d Avenir » ;

§ fort potentiel de compétences disponibles et d’acteurs mobilisables autour de l’actionsociale. En effet, la combinaison des jeunes récemment recrutés, avec l’expérience desanciens, constitue un fort potentiel à exploiter et un important levier pour engager leschangements indispensables ;

§ l’ensemble des études et réflexions plurielles sur l’analyse de la situation de l’action ;il s’agit notamment du plan d’action pour les personnes handicapées qui a été validé,de l’étude sur la famille congolaise en cours de validation, du cadre stratégique surl’enfance ;

§ projet d’appui à l’insertion, à la réinsertion des groupes défavorisés (PARSEGD) encours d’exécution qui pourrait constituer une force motrice dans la conception et laréalisation des projets d’insertion socio-économique ;

§ capacités technologiques du ministère en charge de l’action sociale, notamment, duréseau intranet tiré de la liaison satellitaire VSAT qui pourrait améliorer lesperformances dans la gestion de l’action sociale ;

§ la définition des concepts qui a été amorcée avec le cadre stratégique pour l’Enfancequi doit être poursuivie pour améliorer le cadre conceptuel.

A cela, il faut adjoindre les forces décelées par l’atelier portant sur les objectifs et priorités dela politique nationale d’action sociale 6 que sont :

§ L’existence d’un ministère plein pérenne ;§ La présence des structures déconcentrées ;§ L’existence des structures de proximité (CAS) ;§ L’existence d’un partenariat ;§ L’accessibilité aux groupes cibles ;§ Le recrutement des agents de niveau supérieur ;

6 MASAHS : Rapport de l Atelier sur les objectifs et priorités de la politique nationale d action sociale ; Mars 2011

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§ L’accroissement des effectifs des agents du Ministère ;§ La formalisation des procédures ;§ L’existence des textes juridiques et règlementaires et de plans d’action ;§ La tenue des sessions de formation du personnel du Ministère ;§ L’existence des projets opérationnels au sein du Département en charge des affaires

sociales.

1.5.2. Les opportunités

Il existe de réelles opportunités à saisir qui pourraient être profitables à une Politiqued’action sociale qui implique tous les acteurs :

Au plan international, il s’agit notamment de : (i) la coalition mondiale de lutte contrel’extrême pauvreté dont le développement humain constitue un objectif majeur (OMD etstratégies de réduction de la pauvreté) ; (ii) différents engagements pris par l’Etat au niveaunational et international dans le cadre de la coopération bilatérale et multilatérale avec lesystème des Nations Unies, (iii) l’environnement international également favorable à lapromotion des valeurs humaines, de solidarité et de développement durable. Toutes lesgrandes théories actuelles sur le développement n’opposent plus le développement social àl’économie ainsi que le traitement des inégalités et de la pauvreté à la croissanceéconomique. Cet environnement pourrait constituer une opportunité pour les institutions encharge des services publics sociaux notamment du ministère en charge de l’action sociale duCongo.

Au plan national : (i) l’assainissement progressif du cadre macroéconomique et desinvestissements publics réalisés, mais surtout la bonne tenue sur toute la période du coursdu pétrole qui est le principal produit d’exportation du pays, permettent au pays d’envisagerle maintien d’un fort taux de croissance, largement supérieur au taux de croissance de lapopulation estimé à 3% ; (ii) la dette publique rapportée au PIB est passée de 199% (2004), à19,9% en (2010)7 du fait de l’atteinte du point d’achèvement de l’IPPTE et de tous lesallègements et annulations obtenus. Le Congo est sorti de son ancien statut de paysd'Afrique le plus endetté8 par habitant et se retrouve désormais dans une situation beaucoupplus favorable pour l’accélération des progrès vers l’atteinte des OMD ; ce qui n’a pas été lecas au cours de la décennie écoulée.9 ; (iii) le Document de Stratégie de Réduction de laPauvreté (DSRP) dégage des axes stratégiques sur lesquels pourraient parfaitements’intégrer une politique d’Action sociale qui viserait le développement humain durable ; (iv)le cadre légal et réglementaire sur la déconcentration favorable à l’établissement departenariats durables et à la fourniture d’un service social de proximité accessible et ciblé ;(v) le Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT) ainsi que la loi d’orientationsur la décentralisation constituent des opportunités à saisir pour une politique d’actionsociale à travers laquelle les potentialités de chaque département seraient exploitées ; (vi)l’existence d’établissements de micro crédits en phase de développement et de croissancepourrait être un levier de partenariat pour la promotion et le financement des activitésgénératrices de revenus ; (vii) le Plan National de Développement Sanitaire du Congo 2007-2011 vise l’amélioration des conditions de vie des populations. Le nouveau Plan deDéveloppement des Services de Santé (PDSS) élaboré par la République du Congo avecl’appui de la Banque mondiale est une opportunité pour l’amélioration de l’offre de servicesde l’Action sociale, il s’agit notamment la sous composante 4.4 : Promotion d’un accèséquitable de tous à des soins de qualité ; (viii) le plan d’action pour les Personnes

7 Source FMI et autorités Congolaises, estimation fondée sur les analyses de la soutenabilité de la dette congolaise, décembre 2009,8 Source FMI et autorités Congolaises, cités dans la stratégie de partenariat-pays 2009, n 48404-CG du 13 mai 2009.9 Rapport national des progrès vers l atteinte des OMD, 2010

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handicapées et le cadre stratégique pour l’Enfance vulnérable au Congo qui pourraient êtredéclinés en programmes spécifiques pour ces cibles ; (ix) le plan d’action en faveur despeuples autochtones et des minorités en partenariat avec l’UNICEF est une opportunité àsaisir pour renforcer la protection et la promotion des droits de toutes les minorités sans lesstigmatiser ; (x)le plan Directeur de gestion des déchets solides de la ville de Brazzaville encours d’adoption par le Gouvernement, outil d’assainissement du cadre de vie despopulations et opportunités de création des emplois durables au profit des personnesdéfavorisées ; (xi) l’implication des associations et confessions religieuses dans l’Actionsociale.

1.5.3. Les contraintes

L’identification des risques auxquels sont exposés les GSV a révélé, en fin de compte, lecaractère transversal de leur vulnérabilité qui fait appel aux interventions de plusieursacteurs ministériels. Par manque de politique nationale de prise en charge des GSV, laresponsabilité dans le domaine est partagée, au niveau national, entre plusieurs institutionsgouvernementales, tel qu’indiqué plus haut. Cela veut dire qu’il n’y a pas une structureunique de l’État qui est responsable aujourd’hui de la gestion des GSV au niveau nationalpar manque de coordination et de concertation entre les différents appareilsgouvernementaux.

Cette situation est accentuée par une série de contraintes et faiblesses, maintes foisstigmatisés dans les rapports administratifs du Ministère en charge des affaires sociales. Enpremier lieu, depuis 1964, les Affaires sociales, en tant que structure ministériel, a connu uneforte instabilité en changeant onze (11) fois de tutelle ou de dénomination : tantôt DirectionGénérale rattachée au Ministère de la Santé, tantôt Ministère des Affaires Sociales mais dedurée éphémère.10. Le diagnostic formulé a permis de relever les contraintes majeures ducadre institutionnel de prise en charge des GSV :

Déficit du cadre conceptuel et théorique de l institution. Les concepts usuels sur lesquelsl’action sociale en tant que Système fonde sa mission et donne du sens à son actions’apprécient et s’évaluent, ne sont pas clairement définis et partagés. Il s’agit notamment desconcepts tels que l’autonomisation, la prise en charge globale et intégrale et ce, malgré letravail déjà fait dans le cadre stratégique pour l’enfance. Les processus ne sont pas égalementdécrits en termes de circuits de la prise en charge des personnes vulnérables.

La rupture des caractéristiques d un service public. Il s’agit, en effet, de la rupture à certainségards des principes d’équité dans le traitement des demandes d’aides sociales etégalement, de l’indisponibilité ou de l’inaccessibilité des services publics sociaux danscertaines localités pour absence d’infrastructures de prise en charge.

10 1964, Division des Affaires Sociales qui deviendra en 1965 une Direction au sein du Ministère de la Santé Publique et de la Population ;1975, cette Direction à rang de ministère

1978, Secrétariat Général des Affaires Sociales avec rang de ministère1991, Ministère des Affaires Sociales1993, Secrétariat d Etat aux Personnes Handicapées1995, Ministère délégué aux Affaires Sociales auprès de la Primature1997, Ministère de la Solidarité Nationale, des Sinistrés et Victimes des Guerres chargé de l Action Humanitaire1999, Direction des Affaires Sociales2002, Ministère des Affaires Sociales, de la Solidarité, de l Action Humanitaire, des Mutilés de Guerre et de la Famille2005, Ministère de la Santé, des Affaires Sociales et de la Famille2007, Ministère des Affaires Sociales, de la Solidarité, de l Action Humanitaire et de la Famille

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La faiblesse du cadre institutionnel. Elle s’appréhende, notamment, à travers une absencede politique nationale, de stratégies spécifiques ou d’orientations ou directives en matièred’action sociale. En outre, l’on relève un déséquilibre organisationnel. En effet, l’organisationactuelle du Ministère en charge des Affaires sociales concentre trop de pouvoirs au niveau dela Direction générale de l’action sociale et de la famille et crée un déséquilibre fonctionnel,hiérarchique entre les services des personnes handicapées au niveau des Directionsdépartementales et la Direction générale des Personnes Handicapées, leur tutelle technique.

La gestion des ressources humaines. Il a été noté l’absence d’une unité de gestion centraliséedes ressources humaines. Les ressources humaines sont, en effet, gérées de manièreparcellaire au niveau de chaque Direction générale, soit par le Service Administratif etfinancier, soit par la Direction Administrative et Financière (DAF) rattachée à la DirectionGénérale de l’Action sociale et de la famille. La conséquence est la non maitrise des effectifsdisponibles et des postes.

Un déséquilibre fonctionnel et administratif. Les structures techniques et opérationnellesd’offre de paquets de services d’action sociale (pouponnières, centres de promotion sociale,crèches, centres et institutions spécialisés pour les personnes handicapées) sont directementrattachées aux directions générales. Cette situation pose un problème d’ordonnancementadministratif et de contrôle de l’efficacité et de la permanence des services offerts par cesstructures.

Les directeurs départementaux, étant le premier levier de la déconcentration, ne disposentpas de structures techniques et opérationnelles pour contribuer à l’effectivité de ladéconcentration de la politique d’action sociale à travers les services déconcentrés. Lesstructures opérationnelles sont juridiquement et administrativement inexistantes. En effet,les Circonscriptions d’Action sociale qui sont les unités opérationnelles ne sont régies paraucun texte. La conséquence est l’absence de moyens, le déficit de crédibilité qui diluel’efficacité des actions menées.

1.6. La décentralisation et la prise en charge des groupes sociaux vulnérables

1.6.1. Le dispositif juridique portant sur la décentralisation

La décentralisation en République du Congo a été impulsée par la dynamique desmouvements de démocratie. La détérioration de l’environnement socio-économique,caractérisée par les pressions sociales soutenues par les effets pervers de la crise économiqueet financière sur l’économie congolaise, constitue des contraintes de l’exercice apaisée dupouvoir et de la démocratie. La question de l’accessibilité des populations aux servicessociaux de base devenait un enjeu pour les pouvoirs publics en termes de recherche dessolutions pouvant satisfaire la demande locale en dépit des réponses nationales apportées.

D’autre part, les exigences des bailleurs de fonds et des partenaires multilatéraux de l’Etatont remis en question les modes de gestion tant de l’action publique que du pouvoir public.Devant de tel enjeu, l’Etat s’est engagé dans un processus de décentralisation accompagnéede la déconcentration en dépit des situations disproportionnelles entre ses deuxmouvements.

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La Constitution du 20 janvier 2002 adoptée dans un contexte de guerre et de paix a conduit,tout au moins sur le plan du principe, à la résurrection du pouvoir local. La compilation destextes pris en application de cette nouvelle loi fondamentale permet d’en dégager lesinnovations essentielles. Il ressort d’une telle analyse que ces réformes présentent unvéritable caractère fondateur du pouvoir local congolais10. L’on observe, depuis lors, lelancement d’un vaste mouvement de décentralisation qui modifie substantiellement lesmodalités de fonctionnement, les compétences et les libertés locales. Les principes essentielsdu nouveau système local annoncent une décentralisation audacieuse caractérisée par larestauration de la prééminence de la démocratie représentative, le réajustement des pouvoirslocaux et du pouvoir d’Etat, et un nouveau découpage territorial.11

Les aspects fondamentaux du dispositif juridique mis en place en 2003 consacrent le principede la libre administration et de l’élection des organes locaux d’exercice du pouvoir, lepartage des compétences entre l’Etat et les collectivités locales et la démultiplication descirconscriptions déconcentrées et du régime administratif local. Les textes de base sont :

- Loi n°1-2000 du 1er février 2000 portant loi organique relative au régime financier del’Etat ;

- Loi n°10-2003 du 6 février 2003 portant transfert de compétences aux collectivitéslocales ;

- Loi n°08-2003 du 6 février portant loi organique relative à l’exercice de la tutelle surles collectivités locales ;

- Loi n°7-2003 du 6 février portant organisation et fonctionnement des collectivitéslocales ;

- Loi n°3-2003 du 17 janvier 2003 fixant l’organisation administrative territoriale ;- Décret n°2003-20 du 6 février 2003 portant fonctionnement des circonscriptions

administratives territoriales.- Loi n°2005 du 11 mai 2005 portant statut de la fonction publique territoriale

Le découpage territorial de la décentralisation dans le pays se situe à deux niveaux dont ledépartement et la commune. Il y’a dix (10) départements dont deux ayant un statutparticulier, ayant à la fois un Conseil départemental et communal. A cet effet, la ville deBrazzaville et la ville de Pointe Noire sont chacune une circonscription administrative et unecollectivité locale (Cf. article 2 de la Loi n°11-2003 du 6 février 2003 portant statut particulierde la ville de Brazzaville et de la ville de Pointe-Noire). Il existe cinq (5) villes, en dehors deBrazzaville et Pointe, les trois autres ont un conseil communal distinct du conseildépartemental. Ces villes sont gérées par des maires élus selon la loi. Les compétences desdépartements et des communes sont multiples et ont pour but de rapprocherl’administration des administrées et contribuer à la satisfaction des besoins locaux (Gestiondes affaires locales).

Le département est le premier niveau de la décentralisation après le pouvoir central suivi dela commune. Dans les grandes villes communales, les arrondissements sont gérés par desadministrateurs nommés par le Président de la République car ces entités sont considéréescomme des conscriptions administratives. Dans le cadre de l’appui aux départements etcommunes, l’Etat alloue des dotations globales au fonctionnement de ces collectivités locales.Les collectivités locales ont la possibilité de gérer quelques impôts locaux comme dans lesmarchés locaux et autres dans le cadre définie par la loi. Ce d’autant plus que la fonctionpublique territoriale n’est pas encore en uvre Les financements extérieurs peuvent êtremobilisés en vue de contribuer au renforcement des capacités des élus ou agents locaux mais

11 R. E. Ziavoula : Textes et contextes des réformes territoriales congolaises ; Annales Université M. Ngouabi, 2006

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aussi pour soutenir les actions de développement local développées par les collectivitéslocales.

Les collectivités locales sont administrées par des Conseils locaux élus au suffrage direct. Parexemple, les maires sont élus au suffrage direct à travers un scrutin uninominal (listecommune avec un pourcentage de quota). Les conseillers départementaux sont élus ausuffrage indirect par les conseillers au niveau local. Les conseils locaux élisent, en leur sein,un bureau qui en est l’exécutif. Par contre, les administrateurs des arrondissements, lespréfets et sous- préfets sont nommés par le Président de la République.

L’exercice du pouvoir local prend en compte les pouvoirs locaux comme les chefs de village,les chefs de quartier. Un respect est donné aux pouvoirs liés aux anciens royaumes surtoutpour les questions de paix et d’équilibre social ou sur des aspects socioculturels. Dans leslocalités ayant développés des plans de développements locaux, il existe des comités locauxde développement pour une meilleure participation citoyenne. Cette participation citoyenneest soutenue par la présence et l’action des organisations de base de type paysan, associatif,etc. Les pouvoirs locaux entretiennent des relations permanentes avec la « société civile »localement à travers les actions entreprises par ces organisations non gouvernementale àancrage local.

1.6.2. Les compétences en matière de prise en charge des Groupes Sociaux défavorisés

Les textes fondateurs issus de la réforme de 1994 contenaient plusieurs énumérations desdomaines d'intervention des collectivités locales de plein exercice. Ces textes précisent queles régions et les communes s'administrent librement et qu'elles ont « la plénitude decompétence dans la gestion des affaires propres. Ces textes visent le développement local parla maîtrise notamment des ressources humaines, financières et techniques propres auxcollectivités locales » (article 3, loi 8-94). La loi sur la décentralisation de 200316 reconnaît à lacollectivité locale (département ou commune) une compétence générale (Greffe, 2002)(7)mais celle-ci peut être mise en cause, à tout moment, par le pouvoir réglementaire.

Le législateur avait mis l'accent sur les affaires propres qui doivent nécessairement sedistinguer des affaires nationales. Les affaires propres sont définies comme des « besoinsspécifiques propres aux habitants d’une collectivité locale liés par une communauté d’intérêtet par un lien spécial, distinct de celui inhérent à la solidarité nationale17». La compétencegénérale permet à la collectivité locale de gérer les affaires d'intérêt local. Mais le domained'action de chaque compétence est limité et orienté par le pouvoir central. A l'intérieur duchamp de compétence générale, le représentant de l'Etat peut contraindre la collectivitélocale à inscrire à son budget des dépenses à caractère obligatoire (Mback, 2001) (8). Il fautnoter également que certaines des compétences transférées ne peuvent s'exercer qu'avec laparticipation de l'Etat, notamment dans les domaines du développement économique et del’aménagement du territoire.

La loi de 2003 a fixé les principes fondamentaux de la libre administration des collectivitéslocales décentralisées, de leurs compétences et de leurs ressources. L’idée d’un transfertprogressif de compétences y a été introduite, ce qui n’était pas le cas dans le texte de 1994.Ces transferts poursuivent deux objectifs : rapprocher l’administration des administrés etmieux satisfaire les besoins locaux. Ils sont accompagnés du transfert concomitant desressources nécessaires à leur exercice. Celles-ci font l'objet d'une évaluation préalable par uncomité technique d’évaluation de la décentralisation. Toute charge nouvelle résultant decompétences transférées est en principe compensée par des ressources équivalentes.

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Par ailleurs, la loi reconnaît aux départements et aux communes la compétence d’élaborerleur propre plan de développement économique et social. Celui-ci ne doit être ni unedépartementalisation du plan national, ni une sommation des plans des districts, desarrondissements. Dans le même ordre d’idées, la loi sur l’aménagement du territoire établitune seconde hiérarchie entre les différents documents de planification spatiale : règlementnational d’urbanisme, prescription, schémas directeurs, plans d’occupations des sols. Maisl’articulation des documents d'urbanisme aux différentes échelles de compétence n’est pasexplicitée du fait de la multiplication au niveau national des structures techniques decontrôle, de coordination et de supervision (Ziavoula, 1996) (1)18.

En rapport avec les Groupes sociaux vulnérables, il est possible de distinguer les domainesd’intervention du département et de la commune ainsi qu’il ressort du tableau récapitulatifci-après :

Tableau 10 : Niveaux d’intervention des départements et communes dans la prise encharge des GSV

Département Commune

- Planification, développement et aménagement du territoire§ Participation à l’aménagement du territoire§ Promotion du développement économique par des aides

directes et indirectes§ Protection des intérêts économiques de la population§ Satisfaction des besoins de la population en milieu rural, en

particulier par le maintien des services nécessaires

§ Planifier et contrôler rationnellement le développementurbain

§ Entretenir et contrôler les voies navigables§ Emettre des avis lors de l’élaboration des plans

départementaux§ Etablir et exécuter les programmes et équipements urbains

- Urbanisme et habitat§ Elaborer et exécuter les documents d’urbanisme des

communes urbaines et rurales : schémas directeurs et planslocaux d’urbanisme

§ Délivrer les autorisations d’occupation du sol§ Réaliser les travaux de lotissement dans les communautés

urbaines et rurales§ Elaborer et exécuter le programme départemental de

l’habitat§ Assurer la promotion immobilière pour la construction de

logements sociaux

§ Elaborer et exécuter les documents d’urbanisme§ Délivrer les autorisations d’occupation du sol§ Elaborer et exécuter les le programme local d’urbanisme§ Assurer la promotion immobilière par la construction de

logements sociaux

- Enseignement public§ Participer à l’établissement de la tranche départementale

de la carte scolaire nationale ;§ Construire, équiper, gérer et assurer la maintenance des

installations y rattachées ;§ Construire et acquérir des logements destinés aux

personnels enseignants ;§ Construire, acquérir ou gérer les internats ou la promotion

de leur création ;§ Attribuer des bourses ou aides scolaires ;§ Participer à l’acquisition, à la conception et à la production

de matériels didactiques ;§ Créer, équiper et assurer le gardiennage des établissements

scolaires publics implantés dans le département.

§ Construction, équipement et gestion des installationsrattachées à l’enseignement pré-scolaire, primaire etsecondaire ;

§ Organisation des transports scolaires en milieu urbain ;§ Construction, acquisition des logements destinés aux

personnels enseignants ;§ Participation à l’acquisition, à la conception ou à la

production de matériels didactiques ;§ Participation à l’établissement de la tranche communale de

la carte scolaire départementale ;§ Exécution des programmes d’alphabétisation ;§ Sécurité et gardiennage des établissements scolaires

publics.- Santé publique, Action sociale et Protection civile

§ Participer à l’établissement de la tranche départementalede la carte sanitaire nationale ;

§ Assainir le milieu en hygiène générale ;§ Gérer les aides sociales aux personnes vulnérables ;

§ Construire, acquérir, équiper, gérer et assurer lamaintenance des installations de crèche, garderiesd’enfants, postes de santés, centres de santé, centres desanté intégrés et centres de promotion et de réinsertion

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§ Construire, acquérir, équiper, gérer et assurer lamaintenance des installations de crèche, garderiesd’enfants, postes de santés, centres de santé, centres desanté intégrés et centres de promotion et de réinsertionsociale ;

§ Organiser les secours en faveur des victimes decatastrophes naturelles ou provoquées ;

§ Sécuriser et assurer le gardiennage des établissementssanitaires publics implantés dans le département, àl’exception des hôpitaux généraux et des centreshospitaliers universitaires.

sociale ;§ Assainir le milieu en hygiène générale ;§ Gérer les aides sociales aux personnes vulnérables ;§ Elaborer et exécuter les plans d’urgence contre les

catastrophes naturelles ;§ Sécuriser et assurer le gardiennage des établissements

sanitaires, à l’exception des hôpitaux généraux et descentres hospitaliers universitaires.

- Environnement et tourisme§ Lutter contre les nuisances, la pollution et les feux de

brousse ;§ Protéger les écosystèmes ;§ Assurer la protection des sols contre les érosions, les

glissements de terrain et les inondations ;§ Aménager les sites et parcs départementaux ;§ Créer et entretenir les espaces verts ;§ Assurer le reboisement de proximité ;§ Collecter et traiter les ordures ménagères ;§ Aménager et gérer les sites touristiques d’intérêt local ;§ Assurer la promotion des activités touristiques et de

loisirs ;§ Ouvrir, entretenir et assurer la translation des cimetières.

§ Lutter contre les nuisances et la pollution ;§ Protéger les sols contre les érosions, les glissements de

terrain et les inondations ;§ Protéger les écosystèmes ;§ Ouvrir, entretenir et assurer la translation des cimetières.§ Créer et entretenir les espaces verts ;§ Assurer le reboisement de proximité ;§ Aménager et gérer les sites touristiques d’intérêt local ;§ Promouvoir les activités touristiques et de loisirs ;§

- Sports et Action culturelle§ Appuyer les associations sportives et culturelles de

districts, des communes urbaines et rurales ainsi qued’intérêt départemental ;

§ Conserver les archives départementales ;§ Appuyer les activités culturelles ;§ Assurer aux personnes vulnérables une promotion sociale ;§ Créer, équiper et entretenir les structures suivantes : jardins

d’enfants, centres de santé, centre de promotion et deréinsertion sociale, équipements sportifs de proximité,bibliothèques, musées, salles de spectacles et parcsd’attraction.

§ Créer, équiper et entretenir les structures suivantes leséquipements sportifs de proximité, bibliothèquesmunicipales, musées, salles de spectacles et parcsd’attraction.

§ Appuyer les associations sportives et culturelles locales ;§ Conserver les archives.

- Agriculture, eaux, forêts, commerce et artisanat§ Sauvegarder et gérer les eaux continentales ;§ Promouvoir l’agroforesterie ;§ Assurer la politique de reboisement de proximité et

d’exploitation artisanale de la flore et de la faune ;§ Protéger les bassins versants, les sources et plans d’eau ;§ Protéger les espèces fauniques ;§ Appuyer les activités agropastorales et halieutiques ;§ Construire et gérer les marchés d’intérêt départemental ;§ Promouvoir les activités de PME/PMI ;§ Appuyer l’artisanat au niveau départemental.

§ Créer et entretenir les forêts et les cours d’eau situés sur leterritoire communal ainsi que la protection des bassinsversants, des sources et des plans d’eau ;

§ Protéger les zones réservées au maraîchage et à l’élevage ;§ Promouvoir les activités maraichères et de l’élevage ;§ Créer et gérer les abattoirs ;§ Construire et gérer les marchés ;§ Appuyer l’artisanat local.

- Travaux publics, transports, mines, énergie et hydraulique§ Réaliser, entretenir, contrôler les routes d’intérêt local et les

voiries départementales, notamment, les chefs lieux descommunautés urbaines et rurales ;

§ Entretenir les routes départementales ;§ Elaborer et suivre les plans départementaux des

transports ;§ Aménager, entretenir et gérer les gares routières, les parcs

de stationnement, les ports de plaisance et d’intérêtdépartemental dans les communautés urbaines et rurales ;

§ Exploiter les carrières de matériaux de construction etexploiter celles implantées dans les communes ;

§ Promouvoir les services de production et de desserted’électricité et d’eau potable.

§ Construire les voiries ;§ Etablir et contrôler les plans de desserte urbaine ;§ Promouvoir les services de transport public des personnes ;§ Aménager et gérer les gares routières, les ports de

plaisance et d’intérêt local ;§ Promouvoir les services de production et de desserte

d’électricité et d’eau potable ;§ Exploiter les carrières de matériaux de construction.

1.6.3 Les contraintes des départements et communes dans la prise en charge des GSV

Certes, le pays dispose d’une législation qui institue les collectivités locales (départements etcommunes), dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière. Cette législation

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est cependant insuffisamment diffusée et vulgarisée, au point d’être ignorée par denombreux citoyens et d’être peu maîtrisée par beaucoup d’élus locaux.

En raison, d’une préparation et d’une formation encore insuffisantes, les agents de l’Etat encharge de la décentralisation et les élus locaux n’ont pas les capacités requises pour une miseen uvre du processus. En outre, les structures décentralisées (conseils départementaux etmunicipaux) manquent d’infrastructures et des ressources aussi bien matérielles, financièresqu’humaines au regard des compétences qui leur ont été transférées (santé, éducation etautres). Au total, si le mécanisme de transfert des compétences est encore en place, celui dutransfert des ressources n’est pas encore achevé, rendant difficile la prise en charge des GSV.

R. E. Ziavoula affirme que, dans la pratique, l’Etat est le seul garant de l’autonomie locale. Lecomité interministériel et le comité technique d’évaluation de la décentralisation sont chargésde recenser les procédures et prescriptions techniques indispensables au développement desinitiatives locales. Les relations entre l’Etat et les collectivités locales, notamment lescommunes urbaines, ne sont pas établies sur des bases véritablement nouvelles. En effet, lesdotations, les subventions d’équilibre budgétaire sont forfaitaires et directement soumises àl’appréciation de l’autorité centrale, et les primes d’incitation au développement local desPME/PMI sont encadrées par la loi de finances et la charte des investissements. Lagénéralisation de la « forfaiture » est dangereuse et tend à accentuer les inégalités dedéveloppement. La forfaiture ne permet pas les réajustements. C’est ce qui explique,aujourd’hui, le déficit chronique des budgets communaux. De même les ressources fiscalessont octroyées par l’Etat, seul maître de la réglementation fiscale. C’est lui qui décide dupartage des ressources d’impôt entre son budget et les budgets locaux. L’existence d’unsystème de contractualisation, peut néanmoins contribuer à améliorer les rapports entrel’Etat et les collectivités locales, départements et communes, en évitant qu’ils ne soient troparbitraires et inégaux.

La Commission Européenne pour sa part estime qu’en République du Congo, de manièregénérale, la gouvernance administrative présente toujours des limites importantes dans lerespect de la législation, la transparence, la responsabilisation des individus et desinstitutions, la décentralisation et la lutte contre la fraude et la corruption. L’administrationcongolaise reste peu efficace pour plusieurs raisons, notamment : les textes réglementaires etles formalités qu’elle est chargée de mettre en application sont souvent lourds et inadaptés ;le personnel est insuffisamment formé et motivé ; et une trop forte concentration despouvoirs au sein de l'exécutif, empêchant les pouvoirs législatif et judiciaire d'exercer leurmission de contrepoids démocratique dans le respect des textes en vigueur.12

Conclusion partielle

Au plan humain : Il a été identifié des obstacles portant sur les mentalités et lescomportements susceptibles de limiter les performances du Ministère et qui ont trait à lagestion, la motivation, le moral, et les niveaux de responsabilité. Il s’agit principalement de :

§ Prédominance de personnel non qualifié dans le domaine du travail social ;§ Déficit en personnels formés et qualifiés ;§ Insuffisance des ressources à l’échelon déconcentré ;

12 COMMISSION EUROPÉENNE : Direction générale Développement et relations avec les Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ;Revue annuelle opérationnelle de 2007 CONGO BRAZZAVILLE

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§ Faible responsabilisation des cadres ;§ Faiblesses des ressources humaines en matière de capacités techniques et de gestion

grevant leurs performances au sein des institutions.

Au plan institutionnel : Il a été mis en relief les facteurs qui freinent la performance duMinistère en charge des Affaires sociales dans son ensemble, sur ses moyens defonctionnement et sur sa faculté d’adaptation concernant l’infrastructure, les missions, lesstructures, les responsabilités et les filières hiérarchiques, les changements de procédures etde communication et les ressources humaines.

§ Faiblesse des capacités opérationnelles en matière d’action sociale qui se traduit pardes dysfonctionnements au plan organisationnel et un déficit de capacité de gestiondes ressources humaines et techniques ;

§ Mauvaise gestion des structures des structures de protection sociale dans le domainede l’enfance ;

§ Centralisation des actions ;§ Insuffisance des structures de formation et d’équipements spécialisés ;§ Offre de services sociaux axés sur l’aide, inefficace au regard des résultats

enregistrés ;§ Non performance des structures en matière de gestion des GSV ;§ Faiblesses du dispositif national de suivi et d’évaluation des activités spécifiques dans

le domaine des GSV ;§ Insuffisances des ressources financières pour la pleine prise en charge des GSV ;§ Mauvaise gouvernance en matière de gestion des ressources financières, des

équipements et des biens.

Au plan systémique : Le diagnostic a permis de déceler les contraintes et faiblesses quienglobent le cadre général d’intervention, le cadre économique et réglementaire, et lesmécanismes incitant à une gestion responsable des GSV

§ Inexistence d’une politique d’action sociale ;§ Inexistence de plan stratégique d’action sociale validé ;§ Manque de structure de coordination, de suivi et de contrôle des programmes et

projets au niveau central ;§ Faiblesse du cadre de collaboration et de coopération entre les différentes

administrations publiques intervenant en matière sociale ;§ Absence de cadre de référence pour l’intervention de l’ensemble des acteurs de

l’action sociale, notamment, pour les partenaires privés confessionnels et religieux etdes associations

§ Faiblesse des capacités de déconcentration par manque de textes d’application desservices offerts due à un déficit d’infrastructures techniques de prise en charge descibles au niveau décentralisé ;

§ Faiblesses des structures décentralisées et déconcentrées en nombre et efficacité ;§ Absence de mécanismes et méthodes appropriées en vue d’une sensibilisation des

populations sur la vulnérabilité et les risques sociaux ;§ Insuffisances des mécanismes d’information/sensibilisation et des connaissances en

matière de prise en charge des GSV pour de meilleures décisions.

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Chapitre 2 : ANALYSE ET EVALUATION DES PROJETS ET PROGRAMMES DE PRISEEN CHARGE DES GSV

2.1. Aides sociales et filets sociaux de sécurité

Au cours de la dernière décennie, la composition des stratégies de réduction de la pauvretédans les pays en développement a évolué. La croissance économique, le développement ducapital humain et la protection sociale sont de plus en plus perçus comme les trois élémentsclés des stratégies de développement national, une approche qui accroit les niveaux de bien-être, augmente la productivité économique et renforce la cohésion sociale. Au sein de cesstratégies, la priorité est donnée au développement de la composante «filets sociaux desécurité» ou « transferts sociaux ».

Les filets sociaux de sécurité ou transferts sociaux sont des transferts non contributifs (sanscotisation) qui présentent les caractéristiques suivantes : (i) ils sont ciblés – d’une manière oud’une autre – aux pauvres ou vulnérables à la pauvreté ; (ii) ils visent à soutenir directementla consommation et l’accès aux services sociaux de base des individus et ménages ; (iii) ilssont financés par des capitaux publics – de l’Etat ou de l’aide internationale officielle ; (iv) ilssont réguliers et prévisibles.

Les types de groupes sociaux vulnérables varient selon les conditions socio-économiques dechaque pays. Les bénéficiaires potentiels des filets sociaux de sécurité sont : (i) les pauvreschroniques ; (ii) les pauvres transitoires ; (iii) les personnes vulnérables telles que lespersonnes vivant avec un handicap, personnes âgées, orphelins et enfants vulnérables,déplacés, réfugiés, demandeurs d’asile, sans emploi vivant dans la précarité ; (iv) lespersonnes affectées par les réformes.

Il existe plusieurs types de filets sociaux de sécurité :

§ Les transferts sociaux proprement dits conditionnels ou non :- Transferts monétaires (conditionnels) : pension sociale, indemnités de

handicap, allocations familiales, etc.- Transferts en nature : cantines scolaires, rations sèches, fournitures scolaires,

etc.- Transferts quasi-monétaires: coupons alimentaires, etc.- Travaux publics : programmes de travaux publics à Haute Intensité de Main

d’ uvre§ Les mesures visant à réduire le prix de certains produits et services :

- Subventions générales des prix destinées à bénéficier aux ménages :subventions des prix de denrées alimentaires en période de crise, etc.

- Exemptions de frais pour les services essentiels : exemptions de frais de santé,scolarité, transport, eau, électricité pour les personnes pauvres, etc.

Avec une sécurité sociale qui ne couvre que 15% de la population (les adhérents et leursayants droits) et plus de la moitié de la population en deçà d’un dollar par jour, les aidessociales et les filets sociaux de sécurité ont de toute évidence un rôle majeur pour la majoritédes congolais exclue du système formel de protection sociale. Au Congo, les dispositifsrelevant de l’assistance sociale et de lutte contre l’exclusion des plus démunis sont d’autantplus importants que peu de personnes peuvent compter sur d’autres dispositifs de prise encharge pour faire face aux risques sociaux.

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Plusieurs acteurs sont impliqués dans la prise en charge des groupes sociaux vulnérables :l’Etat avec douze ministères, les partenaires techniques et financiers (6 agences des NationsUnies et 5 organisations de coopération bilatérale, 61 ONG et Associations nationales etinternationales, une multitude d’ uvres caritatives de confession religieuse, le secteur privé,les réseaux traditionnels de protection sociale, les mécanismes non formels de gestion desrisques en l’occurrence les mutuelles.

Il existe de nombreuses difficultés à recueillir des informations sur les actions de prise encharge des groupes vulnérables au Congo (aides sociales, projets et programmes, filetssociaux de sécurité, aides d’urgence, etc.). Les raisons sont multiples :

§ Difficulté d’identifier les programmes principaux§ Existence d’une multitude d’actions et de programmes liés à la lutte contre la

pauvreté§ La diversité des intervenants qui, dans la plupart des cas, évoluent en vase clos§ Les divergences de compréhension du concept de groupe vulnérable et de ses

éléments constitutifs§ L’absence de précision dans le classement des informations§ Absence d’une base de données centralisée§ Les programmes de protection sociale poursuivant des objectifs similaires sont

souvent répartis entre plusieurs ministères.§ Manque de synergie et de coordination des actions

Pour toutes ces raisons, il est difficile d'avoir une estimation précise sur l'ensemble desprogrammes de prise en charge des groupes vulnérables au Congo. Sont présentées ci-aprèsles actions les plus importantes menées par les acteurs les plus actifs et classées selon lesquatre modalités d’intervention en travail social :

- Protection : les mesures visant à renforcer le statut social et les droits desexclus et marginalisés

- Prise en charge : les mesures visant à garantir un seuil minimum en dessousduquel les gens ne peuvent pas tomber

- Prévention : les mesures visant à permettre aux gens à bien gérer les risques devie

- Promotion : Toutes les actions de réinsertion dans le marché du travail et lesinvestissements dans le capital humain

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Famillesdémunies

Femmesvulnérables

Populationsautochtones

OEV Handicapées Personnesâgées

Sansemploi

Sinistrés etdéplacés

Ministères-MAS/AH/S- MS/P- MET/FP/E- ME/P/AT- MEP/S/A- MS/P- MPF/IFD- MJ/EC- MAE- MT/SS-MJ- MI/D-MPME/A

x

X

x

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xx

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x

xx

x

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X X x

x

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x

x

Secteur privéONG nationalesCOLAPHACO- « Viens et vois »- ANADVC- Médecinsd’Afrique- Enfance créatricede développement- Jeunesse congolaisedes Nations Unies- Association ForceLumière- Compagnons deDon Bosco- Association Veuveset Orphelins- ARMED, CADFM,ASEO, ANEP, Batir,AMLK, ASM, ASF,AFA, RENAPC,ACBF, AFTC, AMS,AMP- AEMO

X

x

x

x

x

x

x

xxxxxxxxx

xx

x

uvres caritatives- urs Missionnairesde la Charité- Centre Paul Kamba- Petites S urs despauvres- Armée du salut- CARITAS- Ecole Spéciale- ASPC

x xx

x

Tableau 11: Acteurs de la prise en charge des groupes sociaux vulnérables

40 de 119

X

xxx

ONG Internationales-Fondation sur un piedd’égalité (Pays-Bas)- HandicapInternational-Orthophonistes duMonde

x

x

xPTF- FNUAP- UNICEF- OMS- PAM- FAO-Banque mondiale(PDSS ; PREABASE)-AFD-Coopérationchinoise-Coopérationaméricaine-Coopérationitalienne-Union Européenne

x xx x

x

x

x

xx

x

X

xx

x

2.1.1. Les actions de protection

Ce sont des actions de protection sociale sous la forme de mesures législatives, d’équitésociale qui se traduisent par le renforcement du cadre légal de protection des groupesvulnérables contre la discrimination et la maltraitance. A cela il faut ajouter ce que les juristesappellent les mesures d’action affirmative destinées à redresser des cas de discrimination.Les interventions protectives au Congo sont relatives à la ratification de conventionsinternationales et l’élaboration de législations antidiscriminatoires.

2.1.1.1. La ratification de conventions internationales

Le Congo a ratifié plusieurs conventions internationales et approuvé de nombreusesdéclarations relatives à la prise en charge groupes vulnérables :§ La Charte des Nations Unies relative à la dignité et à la valeur de la personne

humaine ;§ La Déclaration de Salamanque sur les principes de la pratique d’éducation

spécialisée, Juin 2004 ;§ La Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels inhumains ou

dégradants, New York (30 Juillet 2003) ;§ La Charte Internationale relative aux Droits Economiques Sociaux et Culturels ;§ La Déclaration des droits des personnes handicapées du 9 Décembre 1975 ;§ Les Règles pour l’égalisation des chances des personnes handicapées ;§ La Déclaration du droit du déficient mental du 20 Décembre 1971 ;§ La Convention relative aux Droits de la Convention relative aux Droits de l’Enfant et

les protocoles additionnels ;

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§ La Convention relative à l’élimination de toutes les formes de discrimination àl’égard des femmes ;

§ La Convention portant création de l’Institut Africain de Réadaptation ;§ Le Programme d’action mondial concernant les personnes handicapées ;§ La Charte Africaine du bien être de l’enfant.

2.1.1.2. Le renforcement du cadre légal de protection des groupes vulnérables

Le principe de non discrimination figure dans la Constitution. Dans ce cadre, leGouvernement a élaboré plusieurs types de législations :

• Législations antidiscriminatoires pour les groupes vulnérables (enfants, femmes,peuples autochtones, handicapés)

• Politiques de discrimination positive• Législations en vue de promouvoir les droits des groupes vulnérables en tant que

victimes / exemples : violence faîtes aux femmes, aux filles et aux enfants, traite desenfants, mariages précoces, peuples autochtones, handicapés, prostitution, etc

• Législations en vue de promouvoir les droits humains des groupes vulnérables :traitement spécial et services de réhabilitation pour les jeunes délinquants

• Mesures en vue de promouvoir les voix et les actions des groupes vulnérables àtravers la réalisation de films documentaires

De manière plus spécifique, les actions ont concerné les thématiques ou groupes suivants :

• L’enregistrement des naissances : C’est une action majeure puisqu’elle constitue laprincipale étape pour le droit à la citoyenneté. A la suite des différents conflits que lepays a connu et qui ont entraîné d’importants déplacements de population, le tauxd’enregistrement des naissances a considérablement baissé passant de 92% en 1992 à80% en 2005 (Unicef et EDS, 2005). Depuis plusieurs années, l’Etat s’st engagé àdélivrer des actes de naissance aux enfants non encore déclarés à l’Etat civil surtoutles enfants pauvres parmi lesquels un grand nombre d’enfants autochtones, puisquedans la pratique l’enregistrement des naissances n’est pas gratuit.

Le Ministère des Affaires Sociales a lancé depuis 2004 l’opération « Enregistrementtotal et gratuit des enfants non déclarés à l’Etat civil ». De 2005 à 2010, 48 306 enfantsont été dotés d’actes de naissance dont 41.107 enfants bantous et 7 222 enfantsautochtones. L’UNICEF, dans le cadre de son programme « Protection des enfants etdes femmes », met en uvre un volet « Enregistrement des naissances » qui comportedes activités d’étude-diagnostic, de plaidoyer et d’expérimentation13. L’organisationappuie le Ministère de l’Intérieur sur le plan matériel et dans le domaine durenforcement des capacités. Cela a permis la mise en uvre de deux projets :Enregistrement des naissances dans le département de la Sangha et Enregistrementdes naissances dans le département du Pool. Un plan d’action national pourl’enregistrement des naissances a été élaboré et une stratégie d’enregistrement tardifdes enfants mise en place14. L’accent est mis désormais sur l’enregistrementsystématique et le suivi sur le terrain. Une évaluation prévue dans le courant del’année 2010 devrait évaluer l’impact des activités. On peut cependant déjà constater

13 UNICEF/CONGO, Analyse du processus de l’enregistrement des naissances14 UNICEF/MINISTERE DE L’INTERIEUR, 2009, Plan d’Action National sur l’enregistrement des naissances au Congo, 2010-2013

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que les résultats atteints sont inégaux. D'importantes variations sont constatées àtravers les régions selon que l’on se situe en zone urbaine, semi urbaine ou ruraleoù les taux d’enregistrement sont encore très bas particulièrement chez lespopulations autochtones, déplacées et refugiées. Les inégalités sont égalementrelevées à travers des niveaux de revenus en raison du coût de l’enregistrementdes naissances (21 500 à 126 500 FCFA selon les procédures existantes). Les tauxdemeurent encore très bas dans les ménages pauvres.

• Le Rapport sur l’application de la Convention relative aux Droits de l’Enfant (CDE)en République du Congo a été approuvé (décret n° 2010-695 du 4/11/2010) et soumisau Comité (lettre n°0799 du 9/11/2010)15.

• Loi n°4-2010 du 14 juin 2010 portant protection de l’enfant en République du Congoqui est désormais doté d’un cadre légal et institutionnel cohérent en la matière16. Ellea été élaborée avec l’appui de l’UNICEF et intègre plusieurs législations relatives auxenfants en particulier (i) les droits de l’enfant, (ii) les devoirs de l’enfant, des parentset de l’Etat, (iii) la protection contre la violence, la négligence et l’exploitation, (iv) laprotection des enfants particulièrement vulnérables et des enfants en conflit avec laloi. La Loi a été adoptée par le Parlement et promulguée par la Président de laRépublique. C’est sans doute un progrès considérable. Il reste à présent deux grandsdéfis : (i) la vulgarisation du texte afin qu’il soit connu non seulement par les ayants-droits, les parents mais aussi par les obligataires chargés de l’application de la Loi ;(ii) la mise en application confrontée encore à de nombreux problèmes.

• Loi n° 5-2011 du 25 février 2011 portant promotion et protection des droits despopulations autochtones. Cet important texte a été adopté à l’Assemblée Nationalepuis au Sénat en décembre 2010 à la suite d’actions de plaidoyer menées parplusieurs intervenants (UNICEF, FNUAP, OSC) en vue de favoriser l’inclusionsociale de ce groupe vulnérable longtemps marginalisé.

• La prévention contre les violences sexuelles : L’une des conséquences majeures desguerres a été la banalisation du phénomène des violences sexuelles principalement àl’endroit des femmes et des enfants surtout dans le Pool17. L’UNICEF a publié unimportant rapport sur la question et collecté de nombreux récits de vie qui ont donnélieu à la réalisation du film « Indélébile » qui a pour objectifs la sensibilisation et lemaintien en éveil des consciences. Des animateurs ont été formés à cet effet ettravaillent sous l’égide du Ministère de la Promotion de la Femme.

Dans le cadre de l’appui à la mise en uvre du Programme Genre, le MPF/IFDexécute avec le soutien financier du FNUAP des activités de renforcement descapacités des réseaux de femmes, des organisations religieuses et des médias pourcombattre les discriminations et violences sexuelles et celles basées sur le genre àtravers des campagnes de plaidoyer, l’élaboration, la reproduction et la diffusion desupports de sensibilisation. Le même programme comprend des actions deprévention et de réponse aux violences basées sur le genre avec la formation de 100

15 UNICEF/CONGO, 2010, Rapport sur l’application de la convention relative aux droits de l’enfant en République du Congo,période 2000-201016 Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l’Action Humanitaire : Loi n° 4-2010 du 14 juin 2010 portant protectionde l’enfant en République du Congo,17 UNICEF/CONGO, Violences sexuelles dans le Pool : au-delà des préjugés

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agents de sécurité et de justice sur les textes visant la protection des femmes. Deuxcents relais communautaires chargés de la sensibilisation ont été également formés.

• Les personnes vivant avec un handicap : L’Etat a ratifié les Règles pour l’égalisationdes chances des personnes handicapées. C’est dans ce sens qu’une discriminationpositive en faveur des handicapés physiques est exécutoire au Ministère de la santéen ce qui concerne l’attribution des postes budgétaires dont le quota réservé est fixé à10%. En outre, la poursuite de l’expérience d’intégration d’enfants handicapés dans lesystème d’enseignement normal a permis l’inscription d’étudiants aveugles à laFaculté des Lettres et Sciences Humaines de l’Université Marien Ngouabi. Dans lamême ligne, un film documentaire intitulé « Insertion scolaire des jeunes aveugles » aété réalisé et diffusée. En revanche, la Convention sur les personnes handicapées n’esttoujours pas ratifiée.

2.1.1.3. Portée et limites des actions de protection

Les mesures d’équité sociale pour la protection des groupes vulnérables contre les risquessociaux, tel que la discrimination et les mauvais traitements sont, de toute évidence, desactions de protection sociale. Elles se développent au Congo, mais elles revêtent souvent uncaractère expérimental qui limite leur impact en termes de population touchée. Des groupesvulnérables numériquement et socialement importants tels que les personnes âgées ne sontpas couverts par ce genre de mesures. On relève également des contraintes d’ordreinstitutionnel qui limitent les effets de certaines mesures d’équité sociale. Le Ministère desAffaires sociales doit s’impliquer davantage dans les actions d’enregistrement des naissancesdont la tutelle revient au Ministère de l’Intérieur et de la décentralisation. Des exemplesd’autres pays montrent qu’une coordination est nécessaire dans une approche de protectionsociale. Au Ghana, un programme de transfert en espèce en faveur des ménages pauvres apu obtenir de bons résultats, en s’appuyant sur l’enregistrement des naissances.

En ce qui concerne la protection des enfants, la simple reconnaissance juridique ne suffit paslorsqu’elle n’est pas suivie d’une reconnaissance sociale. Ce qui n’est pas encore le cas. Onconstate encore plusieurs problèmes : (i) Insuffisance de l’information sur les droits del’enfant ; (ii) Non-effectivité de la prise en charge des droits de l’enfant ; (iii) Violationsfréquentes et non moins tolérées des droits de l’enfant ; (iv) Les enfants ne sont pasgénéralement éduqués à leurs propres droits ; (v) L’enfant n’est pas socialement reconnucomme un sujet de droit ; (vi) Les enfants ne participent pas aux décisions les concernant ;(vii) L’enfant n’a très souvent pas droit à l’expression devant les adultes ; (viii) Les taboushypothèquent souvent le développement et la réalisation des enfants ; (ix) Les dispositifs decommunication à l’endroit des enfants tiennent peu compte de leurs attentes réelles.

Le plus gros défi demeure toujours la mise en uvre. Les textes restent sur le papier ousouffrent d’une inadéquate application. C’est là une question de volonté politique qui est lacondition sine qua non pour la mise en uvre effective des décisions administratives. Lesecond défi est relatif aux facteurs socioculturels qui sont tenaces et bloquent souvent letraitement équitable des groupes vulnérables victimes de discrimination et destigmatisations : les femmes, les enfants, les personnes handicapées, les personnes âgées etles populations autochtones. Certaines traditions socioculturelles sont très manifestes etconstituent de réels dangers pour la protection sociale de ces groupes qui sont de ce faitvictimes d’exclusion sociale. Par exemple, les actions engagées pour lutter contre la violence,la maltraitance et le travail des enfants sont perçues comme une menace aux traditions

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familiales. En effet, le travail est considéré comme une composante importante del’épanouissement d’un enfant et participe au même titre que la scolarisation, audéveloppement des aptitudes mentales et à la socialisation. Dans certaines communautés, lespersonnes âgées sont assimilées à des sorciers ayant des pouvoirs maléfiques et dont il fauts’en éloigner. Les populations autochtones sont considérées comme des esclaves taillables etcorvéables à merci. Les mesures d’équité sociale doivent tenir compte de ces réalitésculturelles et développer des actions de sensibilisation et de plaidoyer avec une forteimplication des leaders d’opinions (autorités religieuses et traditionnelles) au niveaucommunautaire, des ONG et des OSC pour aider les ayants-droits à demander l’applicationdes cadres « protectifs » existants.

Enfin, les structures d’identification et de prise en charge des victimes des violences baséessur le genre sont mal connues, ne couvrent pas l’ensemble du territoire national et sontfinancièrement dépendante du financement extérieur qui n’est pas toujours suffisant etrégulier.

2.1.2. Les actions de prise en charge

L’aide sociale et les filets de sécurité sont destinés aux individus et aux ménages exposés auxplus hauts risques, les groupes les plus vulnérables ne disposant ni de moyens économiquesni de capital social leur permettant de se prémunir contre les risques. Ce sont les individusvivant dans une extrême pauvreté, les enfants en situation difficile, les personnes déplacées,les handicapés, les populations autochtones, les femmes vulnérables, les familles démunies,les orphelins, les personnes âgées sans soutien, les personnes subissant les conséquences decatastrophes naturelles, les personnes sans emploi vivant dans la précarité.

2.1.2.1. L’aide sociale

Le Ministère des Affaires Sociales, de l’Action Humanitaire et de la Solidarité a pourattribution principale la protection des familles et des individus les plus vulnérables.L’Etat a de toute évidence fournit entre 2005 et 2011 un effort sans précédent en termesd’augmentation des budgets des transferts (90%) et des investissements (300% y compris lestransferts). En valeur absolue, on passe durant la période considérée de un milliard troisquatre vingt millions (1 380 000 000) à sept milliards neuf cent soixante douze millions(7 972 000 000) de FCFA en investissement, et de huit cent cinquante cinq millions(855 000 000) à un milliard six cent trente quatre millions cinq cent quatre vingt dix sept mille(1 634 597 000) FCFA pour les transferts18. En l’absence de données, il n’est pas possibled’apprécier l’impact de cette augmentation. On ne dispose pas non plus de chiffres récentssur la distribution de l’aide par domaine (aide financière, matérielle, médicale,psychologique et autres) et par groupe cible..

Au niveau de la mise en uvre, le document de référence en matière de modalités detraitement des demandes est la « Stratégie d’identification et d’accompagnement despersonnes défavorisées ». Ce document, conçu pour la mise en uvre des activités duPARSEGD, n’est pas utilisé systématiquement par les agents des CAS. Dans tous les cas, il nepeut pas servir de manuel de procédures de traitement des requêtes.

18 Données de la DGAS

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2.1.2.2. Les projets et programmes d’appui aux groupes sociaux vulnérables

Cette rubrique présente les projets et programmes prenant en charge de manière spécifiqueles différents types de groupes sociaux vulnérables ou des secteurs d’intervention spécialiséstels que l’éducation, l’alphabétisation et la santé.

Tableau 12: Projets et Programmes de prise en charge

Groupes cibles Projets/Programmes LocalisationDépartements

Tutelle Financement

OEV - Programme de soutien aux OEV

-

Chefs-lieux dedépartement ycompris lescommunes deMossendjo etGamboma

MAS/AH/S Etat, UNICEF,Banque mondiale,Fonds Mondial

Enfants de la rue - Projet de réintégration familiale desenfants de la rue- Programme de protection des femmeset des enfants

MAS/AH/S

MAS/AH/S

Etat, UNICEF

UNICEF

Enfants victimes de latraite

- Programme de protection des femmeset des enfants

- Projet Lutte contre la traite des enfants

Brazzaville,Pointe-Noire

Brazzaville,Pointe-Noire

MAS/AH/S

MAS/AH/S

UNICEF

Etat, UNICEF

Personnes handicapées - Projet « Promotion de l’éducation de lapetite enfance handicapée »- Projet « Contribution audéveloppement de l’éducation et de laprise en charge en rééducation desenfants handicapés au Congo

BrazzavilleBrazzaville

EtatEtat

Union EuropéenneUnion Européenne

Personnes âgéesPopulations autochtones - Projet d’amélioration de la qualité de

vie des populations autochtones de laLikouala

- Programme de protection des femmeset des enfants

- Projet Accès et Equité

- PRAEBASE /CARITAS

- Programme d’Appui à la scolarisationdes enfants pygmées

- Programme d’alphabétisation desautochtones- Programme d’Assistance aux refugiésde la RDC et aux populations hôtes

Likouala etSangha

Niari, Pool,Likouala,Bouenza,Kouilou, Sangha,Plateaux

Lekoumou

Likouala

Likouala

RENAPAC

MI/D ; MS/P ;MEP/S/A

MEP/S/A

MEP/S/A

MEP/S/A

MEP/S/A

UNICEF

UNICEF

UNICEF

Banque Mondiale

IPHD

APSCPAM

Femmes vulnérables - Projet de prise en charge de la fistuleobstétricale au Congo

- Programme Genre

Brazzaville

Territoirenational

MS/P et ACBF

MPF/IFD

FNUAP

FNUAP

Sinistrés et déplacés - Programme d’Assistance aux refugiésde la RDC et aux populations hôtes

Likouala PAM

Assistance alimentaire - Projet de cantines scolaires poursupporter l’éducation pour tous

Plateaux,Cuvette, Pool,Lékoumou

MEP/S/AMEP/S/A

PAM

PAM

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- Programme d’Assistance aux refugiésde la RDC et aux populations hôtes

- Projet « Sécurité alimentaire etnutritionnelle (CONGO-SAN)

- Programme Intervention prolongée deSecours et de Redressement (VoletVIH/SIDA)

- Programme Survie et développementde l’enfant

- Programme National pour la SécuritéAlimentaire

Likouala

Territoirenational

Pointe Noire,Brazzaville,Dolisie, Nkayi,Kinkala

Territoirenational

UNICEF, PAM,FAO, OMS,ONUSIDA

MS/P

MAg/E

Union Européenne

PAM

UNICEF

Etat

a) Les appuis aux enfants en situation de vulnérabilité

L’assistance aux enfants vulnérables s’inscrit dans le cadre de plusieurs projets/programmesdu Gouvernement avec l’appui des partenaires techniques et financiers et des ONG.L’objectif général en matière de protection des enfants est de créer un environnementprotecteur capable de garantir la survie, le développement et le bien-être des enfants. Sur cevolet, l’UNICEF joue un rôle important et appuie le MA/AH/S à travers le « Programme deprotection des femmes et des enfants19 » mis en mis uvre depuis 2004. Une nouvelle phase2009-2013 est en cours sous le leadership du MAS/AH/S qui assure également lacoordination gouvernementale.

Les orphelins et autres enfants vulnérables (OEV) : Le Projet « Prise en charge des orphelins etautres enfants vulnérables est piloté par le MAS/AH/S et appuyé par l’UNICEF et lesfamilles d’accueil chargées de l’hébergement et de l’entretien des enfants. Il a pour objectif deréduire de façon significative l’impact socio-économique du VIH/SIDA sur l’individu, lesménages et les communautés dont principalement la prise en charge de 15 000 orphelins etautres enfants vulnérables. Le projet est présent dans tous les chefs-lieux de départements ycompris les communes de Mosssendjo et de Gamboma. Il a signé des conventions avec 26ONG qui ont mené plusieurs actions : la sensibilisation, l’identification des enfants, lerenforcement des capacités des partenaires, la prise en charge (appui scolaire, médical,soutien psychologique, hébergement, formation et insertion socioprofessionnelle), initiationà des activités génératrices de revenus. Un manuel de procédures des interventions de priseen charge a été élaboré en vue d’harmoniser les approches des différents intervenants.20

Le Programme de soutien aux OEV a été élaboré en 2003 dans le cadre de la mise en uvredu cadre stratégique national de lutte contre le Sida et les IST au Congo21. Financé parl’UNICEF, la Banque Mondiale, le Fonds Mondial et l’Etat congolais et coordonné par leSecrétariat Exécutif Permanent du Conseil National de Lutte contre le Sida (SEP/CNLS), ilvise à améliorer la situation des orphelins et autres enfants vulnérables (orphelins toutescauses, enfants abandonnés, enfants de parents pauvres, enfants handicapés, enfants

19 Programme « Protection des femmes et des enfants », revue annuelle 2010, UNICEF20 UNICEF/MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES 2009, Manuel de procédures des interventions de prise en charge desorphelins et autres enfants vulnérables en République du Congo, septembre 200921 UNICEF/CONGO, 2008, Etude d’évaluation du programme de soutien aux orphelins et enfants vulnérables (OEV)

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séropositifs, orphelins du Sida) et de leurs familles d’accueil en leur apportant un appuimultiforme : appui psychologique, soins de santé, éducation scolaire, formationprofessionnelle, appui nutritionnel, appui pour la mise en uvre d’activités génératrices derevenus.

Pour la période 2003-2007, 15 351 OEV ont été identifiés dont seulement 20,86% sont pris encharge. La majorité soit 79,14% ne bénéficie d’aucun soutien du programme. 1363 tuteurs ontété recensés dans trois quartiers de Brazzaville (Moungali, Makéléké, Talangai) et un dePointe Noire (Loandjili).

Plusieurs ONG nationales et internationales apportent les mêmes types d’appui. Il s’agitnotamment de : Médecins d’Afrique, Enfance créatrice de changement, Jeunesse Congolaisedes Nations Unies, Association Force Lumière, Compagnons de Don Bosco, AssociationVeuves et enfants orphelins, ARMED, CADFM, ASEO, AMLK, ASM, ASF, AFA, RENAPC,ACBF, AFTC, AHS, AAP, etc. Les actions des ONG (en particulier les uvres caritatives deconfessions religieuses) sont très importantes car elles gèrent et contrôlent la plupart desorphelinats et centres d’accueil.

Il y a là une dynamique de solidarité et d’investissement de la part de cette frange de lasociété civile principalement les églises, qu’il faut soutenir, organiser, contrôler et intégrerdans l’offre publique de services sociaux afin qu’elle soit conforme à la législation et à lapolitique nationales. Ces institutions relèvent du Ministère de la Justice et des DroitsHumains et en particulier la Direction de la Protection légale des enfants et d’une Cour deJustice Spéciale pour les enfants mineurs. Les adoptions et placement des enfants dans descentres de rééducation relèvent de cette même direction.

Les enfants de la rue : Au niveau des pouvoirs publics, le dispositif de prise en charge desenfants de la rue comprend : les CAS qui joue le rôle d’un service social de proximité ; laDirection de la Protection Légale de l’Enfance (DPLE) dont les services déconcentrés ontpour mission de proposer aux juges des enfants des mesures éducatives et de les mettre en

uvre au profit des mineurs en danger ou délinquants ; la police et les commissariats dequartier et centraux qui interpellent les enfants commettants des délits ; le parquet et lamaison d’arrêt qui s’occupent du volet pénal (enfant en situation d’abandon, d’exclusionfamiliale ou de stigmatisation, enfants coupables de délits divers). Le Centre d’Insertion et deRéinsertion des Enfants Vulnérables (CIREV) est le centre d’hébergement de l’Etat et dépenddu Ministère des Affaires sociales. Il accueille une quarantaine d’enfants en situation derupture familiale, les place en formation professionnelle ou à l’école et propose des activitéssocioculturelles.

Plusieurs activités sont entreprises sous l’égide de l’UNICEF complétées par quelquesinitiatives non coordonnées et non professionnalisées d’ONG et d’ uvres de bienfaisance22.Neuf cents (900) enfants de la rue ont été recensés à Brazzaville et à Pointe Noire. Dans ledomaine de la protection, il s’agit surtout d’actions de renforcement des capacités des acteurspour la prise en charge des enfants de la rue : élaboration d’une plate forme de coordination,d’une Charte des acteurs et d’un guide des interventions. Ces activités doivent aboutir à larédaction d’un manuel de procédures pour la prise en charge des enfants de la rue.

22 UNICEF/CONGO, 2009, Analyse de la cartographie des acteurs travaillant dans le domaine de la prise en charge des enfantsde la rue

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Sur le plan pratique, une stratégie de réinsertion familiale des enfants de la rue a été élaboréeen 2006 et a donné lieu à la conception et à la mise en uvre d’un projet pilote qui a permisla réinsertion de cent (100) enfants. Il s’agit du Projet « Réintégration familiale des enfants dela rue » élaboré en partenariat entre le MAS/AH/S, l’UNICEF, le REIPER, le GREPOLIS et leDépartement de psychologie de l’Université Marien Ngouabi. D’abord installé à PointeNoire, le Projet s’est étendu à Brazzaville et à Dolisie. Un plan d’action 2010-2011 pour laréinsertion des enfants de la rue est mis en uvre et financé par l’UNICEF sur requête duMinistère des Affaires Sociales et des OSC23. Dans la même ligne, un guide d’intervention enmatière de prise en charge et de réinsertion a été élaboré en 201024. En même temps que lasensibilisation, le projet a formés des équipes opérationnelles qui travaillent dans les centres,placé 200 enfants dans les écoles et centres d’apprentissage et apporter à plus de 100 famillesun appui en AGR.

Plusieurs ONG et OSC apportent leurs appuis sous forme de :• centres d’écoute (trois seulement recensés en 2009),• centres d’hébergement (au nombre de neuf) où l’enfant est placé sur ordonnance du

juge pour enfants : prise en charge globale des enfants et réinsertion sociale par lascolarisation ou l’apprentissage professionnel,

• structures mobiles d’aide (au nombre de deux) qui vont à la rencontre des enfantsdans la rue.

Comme le montre le tableau 13 des 16 centres d’hébergement ou d’accueil sont religieux.

Tableau 13: Centres d’hébergement et d’accueil des enfants de la rue et enfantsvulnérables, en 2009

Ville Nom de la structure Nombredecentres

Tutelle

Brazzaville .Espace Jarrot.CIREV.Association Ndako ya Bandeko. Action Espoir Enfant en Détresse. Action des jeunes pour le développement etle travail. Action de solidarité Internationale.

21211

2

Congrégation des spiritainsEtatCongrégation des FranciscainsEglise EvangéliquePrivé

Eglise

Total 9Pointe Noire .Samu Social de Pointe Noire

.Association Espace Enfant (AEE)

.Centre d’Accueil des Mineurs (CAM)

.CIMS

. Centre Madre Morano

1311

1

Privéurs salésiennes

CARITASSecours International du MouvementChrétien pour la Solidarité

urs Salésiennes

Total 7

Source : UNICEF/CONGO, 2009, Analyse de la cartographie des acteurs travaillant dans ledomaine de la prise en charge des enfants de la rue

23 UNICEF/MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES, 2009, Prévention, prise en charge et réinsertion des enfants vulnérables ensituation de rue, Plan d’Action National, 2010-201124 UNICEF/MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES, 2010, Guide d’interventions en matière de prise en charge et de réinsertiondes enfants en situation de rue en République du Congo, juillet 2010

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Les enfants victimes de la traite : Mille huit cent (1 800) enfants sont potentiellement victimes dela traite au Congo25. Le Bénin constitue la principale origine de ce trafic. L’UNICEF et leMinistère des Affaires Sociales ont engagé depuis plusieurs années un important plaidoyerafin que le phénomène soit reconnu et décrié. Ils ont mis en place et financé le Projet « Luttecontre la traite des enfants » qui couvre Brazzaville et Pointe-Noire. Deux plans d’action2007-2008 et 2009-2010 ont été exécutés à travers des activités de sensibilisation, de dépistage,de prise en charge par des familles d’accueil, de rapatriement, de réinsertion locale, de suivide la réinsertion, de sensibilisation et de formation du personnel de la police des frontières etdes chefs de quartiers. Le plan d’action 2011-2013 prévoit la prise en charge de 300 enfants.Enfin, dans le domaine de la prévention et de la lutte contre les enfants victimes de la traite,un accord de coopération entre les Ministres en charge de l’immigration du Congo et duBénin est en voie d’être ratifié.

b) Les appuis aux handicapées

De nombreux acteurs interviennent dans ce secteur. En dehors des aides sociales, leMAS/AH/S a sous sa tutelle plusieurs établissements de rééducation et de réadaptationprofessionnelle des personnes handicapées : l’Institut psychopédagogique, l’Institut desdéficients auditifs de Pointe Noire, le Centre National de Réadaptation professionnelle despersonnes handicapées, le Centre National d’Appareillage Orthopédique de Brazzaville, lesCentre de rééducation fonctionnelle de Brazzaville, Dolisie, Nkayi, Owando et Ouesso,l’Institut des Jeunes sourds de Brazzaville et l’Institut National des Aveugles du Congo.

L’Etat a entrepris depuis 2009 la réalisation d’investissements en vue de la revitalisation dusecteur de la rééducation et de l’appareillage orthopédique. Il apporte également un appui àl’accompagnement scolaire, la création d’AGR, à l’intégration d’étudiants handicapés dansl’enseignement supérieur ainsi qu’aux organisations des personnes handicapées26. Desagences des Nations Unies notamment le FNUAP, l’UNICEF et l’OMS ont financé desétudes27 ainsi que des activités de renforcement des capacités du personnel de rééducationfonctionnelle et de production de matériel de rééducation et d’ouvrages scolaires pour lessourds et les aveugles. Les ambassades de France, d’Italie, des Etats-Unis, de Chine etL’Union Européenne apportent un appui technique à l’Institut des Jeunes sourds etfournissent du matériel de rééducation (fauteuils roulants, tricycles, chaussuresorthopédiques).

Plusieurs ONG internationales apportent également leur soutien. L’ONG Fondation sur unPied d’Egalité (Pays-Bas) intervient dans le domaine de la rééducation : construction duCentre d’appareillage orthopédique de Brazzaville, appui au Centre de rééducationfonctionnelle, formation des orthopédistes et fournitures gratuites de chaussuresorthopédiques. Handicap International, Orthophonistes du Monde et les ONG nationales(COLAPHACO, ANADVC, « Viens et vois ») appuient la rééducation fonctionnelle, ladéficience auditive, l’infirmité motrice cérébrale et l’Institut National des Aveugles.

c) Les appuis aux peuples autochtones

Ces populations, longtemps considérées comme des citoyens de seconde zone et laissés pourcompte sont, depuis quelques années, pris en compte dans les actions de prise charge des

25 Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire, Analyse de la situation des enfants victimes de la traite enRépublique du Congo, Brazzaville, Décembre 200626 Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire, 2007, Enquête sur les organisations des personnes handicapées27 UNICEF/MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES, 2009, Plan National d Action pour les personnes handicapées

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groupes sociaux vulnérables. Les actions les plus importantes sont menées à traversle Programme « Protection des enfants et des femmes » et le « Projet d’amélioration de laqualité de vie des populations autochtones de la Likouala » tous deux financés par l’UNICEFet pilotés par le Ministère des Affaires sociales dans les départements des Plateaux, de laLikouala et de la Sangha. Plusieurs diagnostics suivis de stratégie et de plan d’action ont étéélaborés pour mieux connaître la situation et définir les axes d’interventions28. Cesdifférentes études ont permis d’identifier les freins à l’inclusion sociale des populationsautochtones afin de lever les obstacles et favoriser leur intégration.

Les premières activités ont porté sur la sensibilisation et la formation aux risques duVIH/SIDA ainsi que sur les droits des peuples autochtones. L’UNICEF a appuyé leprocessus de mise en place du Réseau National des Peuples Autochtones du Congo(RENAPAC) afin de structurer et consolider le mouvement associatif des autochtones. Touteune gamme d’activités de renforcement des capacités et d’équipement ont permis d’en fairedes interlocuteurs crédibles en vue de pénétrer le milieu et d’engager les actions sur leterrain. La priorité a été de faciliter l’accès des autochtones aux services sociaux de base avecun paquet de services essentiels : enregistrement des enfants à l’Etat civil ; appui à lascolarisation avec l’approche ORA (Observer, Réfléchir et Agir) mise en uvre par desanimateurs autochtones ; accès aux soins de santé avec la mise en place d’équipes au niveaudépartementale et des équipes mobiles de proximité appuyés par des relais communautairesmunis de trousses médicales et qui vont de campement en campement ; formation de pèreséducateurs pour le VIH/SIDA.

A la suite de ces actions, 5 500 enfants autochtones ont été dotés d’actes de naissance dansles trois départements, 2000 ont été scolarisés dans 14 centres ORA, 1700 vaccinés, 642 cas depian et 378 cas de lèpre traités dans la Likouala29, formation de 30 mobilisateurs sociaux surles droits des peuples autochtones. Le Ministère des Affaires Sociales a organisé en décembre2007 un atelier de réflexion sur l’amélioration des contions de vie des populationsautochtones. Les ONG et Associations nationales (RENAPAC, APSC, AEMO, OCDH, les

urs de la charité) entreprennent des actions de sensibilisation et de protection des droitsdes communautés autochtones, de scolarisation et d’enregistrement des enfants et d’appuimédical.

d) Les appuis aux personnes âgées

Les personnes âgées figurent parmi les premières populations vulnérables ayant fait l’objetd’études par le MAS/AH/S qui dès 2000 élabore avec l’appui de l’OMS une « StratégieNationale pour la promotion des personnes âgées, 2000-201030. Deux autres études relativesaux conditions de vie des personnes âgées, puis aux attitudes et pratiques des jeunes et desadultes face aux personnes âgées sont réalisées respectivement en 2004 et en 200831.

28 UNICEF/CONGO, 2002, Analyse de la situation des enfants et des femmes autochtones au Congo ; Ministère des Affaires sociales, de laSolidarité et de l Action Humanitaire, Rapport sur l analyse de la situation des enfants et des femmes autochtones au Congo, avril 2007 ;UNICEF/CONGO, 2009, Rapport d analyse diagnostique sur les normes et pratiques sociales vis-à-vis des populations autochtones enRépublique du Congo ; UNICEF/MINISTERE DES AFFAIRES SOCIALES, 2009, Plan d Action National à court terme pour lechangement des normes et pratiques sociales vis-à-vis des peuples autochtones en République du Congo, 2010-2013. UNICEF/MINISTEREDES AFFAIRES SOCIALES, 2009, Amélioration de la qualité de vie des populations autochtones: Plan d Action National, 2009-201329 UNICEF/RENAPAC, 2010, Projet d amélioration de la qualité de vie des populations autochtones de la Likouala, Rapport sur la revue desactivités 201030 Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire/OMS, 2000, Stratégie Nationale de promotion de la santé despersonnes âgées, 2000-201031 Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire, Rapport sur les caractéristiques et les conditions de vie despersonnes âgées, mars 2004 ; Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire/OMS, 2008, Enquête sur lesconnaissances, les attitudes et les pratiques des jeunes et des adultes face aux personnes âgées, mars 2008

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En matière d’appui aux personnes âgées, on ne note aucune action notable au niveau duMAS/AH/S et des autres institutions de l’Etat, en dehors de la célébration une fois par an dela Journée Internationale des personnes âgées et de l’évaluation des institutions prenant encharge cette population vulnérable. L’essentiel des prestations aux personnes âgées estfourni par des uvres caritatives de confessions religieuses qui prennent en charge leurhébergement : S urs missionnaires de la charité, Centre Paul Kamba et Petites s urs despauvres.

e) Les appuis aux femmes vulnérables

Le Projet de prise en charge de la fistule obstétricale au Congo financé par le FNUAP mènedepuis 2006 des activités d’identification des femmes présumées atteintes, de sensibilisation,de formation du personnel de santé, d’appui médical et de réinsertion socio-économiqueaprès la guérison. Il est piloté pour le premier volet par le MS/P (la Direction générale de lasanté) et l’ACBF et par le MAS/AH/S (la Direction de la Famille) pour le second volet. Ildispose de deux centres de réparation installés au CHU et à l’Hôpital des Armées deBrazzaville où sont distribués des médicaments et réalisées des opérations chirurgicales.L’appui à la réinsertion socio-économique des fistuleuses guéries mis en uvre par leMinistère des Affaires Sociales consiste en la distribution de kits et de transferts en espècespour des AGR. Selon les statistiques qui ne sont pas fiables, 144 femmes auraient ététouchées par le Projet avec un taux de réussite de 80%.

f) Les actions dans le secteur de l éducation

Plusieurs acteurs apportent leur appui à la scolarisation ou à la réscolarisation des groupessociaux vulnérables en particulier les handicapés, les autochtones et les OEV. L’Etat a crééun cadre pour améliorer l’offre en éducation. La Loi scolaire garantit le droit à l’éducation àtous les congolais, et la gratuité scolaire. Tous les enfants ont un accès libre aux structuresscolaires du pays. Pour les enfants pygmées, deux écoles de proximité ont été créées à Nénéet à Ngo. Les enfants handicapés inscrits dans des établissements publics reçoivent plusieurstypes de soutien matériel : des manuels scolaires pour sourds et aveugles, béquilles, tricycles,lunettes solaires, verres correcteurs, prise en charge de frais d’intervention chirurgicales, etc.Le Projet « Promotion de la petite enfance handicapée » soutient l’IJSB, tandis que le Projet« Contribution au développement de l’éducation et de la prise en charge en rééducation desenfants handicapés au Congo » exécute plusieurs activités dans son domaine. En outre, dansle cadre de la mise en uvre du cadre stratégique de scolarisation et de réscolarisation desenfants handicapées, les institutions spécialisées à vocation scolaire ont été dotées dematériel pédagogique et bénéficié d’un renforcement des capacités du personnel del’enseignement spécialisé.

Le Programme de l’UNICEF « Protection des enfants et des femmes » soutien la scolarisationdans les régions occupées par les populations autochtones. Il existe également unprogramme public de fourniture de kits scolaires aux enfants orphelins ou issus des famillesvulnérables.

Le PRAEBASE, financé dans le cadre de la coopération Banque Mondiale-Congo et exécutépar une équipe de cadres du Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et del’Alphabétisation a pour objectifs de : (i) améliorer l’allocation et la gestion des ressources, la

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qualité des services d’éducation ; (ii) réduire les inégalités dans l’offre d’éducation au niveauscolaire. Pour atteindre ce dernier objectif, le Projet a prévu une composante 4 « Appui à lajeunesse déscolarisée et à la scolarisation des jeunes pygmées » dont les activités consistentà : (i) soutenir la jeunesse déscolarisée en offrant à cette catégorie de jeunes âgés de 14 à 19ans des possibilités d’éducation et de formation dans un cadre structuré et non structuré envue de leur insertion socioprofessionnelle ; (ii) soutenir la scolarisation des enfants pygméesen s’appuyant sur des expériences existantes.

Dans cette dernière perspective, le PRAEBASE a élaboré une Stratégie Nationale d’Educationdes Populations Autochtones du Congo (SNEPAC) qui vise à améliorer l’offre d’éducationdans les communautés autochtones où le taux de scolarisation n’est que de 5,89% et où letaux d’abandon des inscrits avant la classe de CE2 est très élevé (sur 200 élèves inscrits auCP1 seuls 1 à 5 arrivent au CM2).32 D’importantes réalisations ont été effectuées depuis 2006 :(i) fourniture de kits et uniformes scolaires aux élèves pygmées dans sept départements(Niari, Likouala, Pool, Bouenza, Kouilou, Sangha, Plateaux) ; (ii) activités de sensibilisationen vue de la promotion de l’enfant pygmée et de formation des animateurs d’écoles de basenon formelle ; (iii) mise en place d’un système d’information sur la scolarisation des enfantspygmées et renforcement des capacités de supervision des inspections de l’enseignementprimaire en les dotant de motos ; (iv) réhabilitation et équipement des écoles ; (v)institutionnalisation des comités de gestion et de développement communautaire en vue del’implication et de la responsabilisation des communautés dans la vie des écoles ; (vi)formation d’enseignants, de directeurs d’écoles et d’inspecteurs de l’enseignement primaire ;(vii) distribution gratuite de manuels scolaires et de guides pédagogiques aux élèves etenseignants.

Le Programme de soutien aux OEV prend en charge les frais de scolarité et d’assurance ainsique la dotation en kits scolaires supervisés par le comité des tuteurs et les agents des CAS.Des assistantes sociales assurent le suivi de la scolarité des OEV scolarisés et proposent le caséchéant des cours de remise à niveau dans des centres d’encadrement.

Dans le registre des ONG, on retient l’expérience de l’IPHD une ONG américaine présenteau Congo depuis une dizaine d’années et qui met en uvre un Programme d’appui à lascolarisation des enfants pygmées dans vingt huit (28) écoles du département de laLékoumou. Les activités développées sont : (i) un appui alimentaire pendant la périodescolaire ; (ii) une dotation en manuels et fournitures scolaires ; (iii) l’administration de soinsmédicaux gratuits aux enfants malades. Cela a permis une réduction du taux d’abandon àmoins de 50%, une augmentation du taux de fréquentation à plus de 90%, (2000 élèvesinscrits en 2009) et une amélioration du taux de réussite (90%).

Les uvres caritatives sont également actives. CARITAS assure le relais de PRAEBASE danscertains départements ciblés par ce projet et à travers la distribution de kits scolaires (3750 en2009), le marketing social et le suivi du parcours scolaire des élèves. L’Association des pèresspiritains du Congo (APSC) développe un Programme d‘alphabétisation des autochtonesdans le département de la Likouala.

Le Programme Education de base et Equité financé et parrainé par l’UNICEF à travers leProjet « Accès et Equité » mène des actions de scolarisation des peuples autochtones à traversla méthode ORA dans les départements de la Likouala et de la Sangha et également

32 Ministère de l enseignement primaire, secondaire et de l alphabétisation/PRAEBASE, 2009, Stratégie Nationale d Education desPopulations Autochtones du Congo, juin 2009

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d’alphabétisation fonctionnelle des jeunes déscolarisés en milieu urbain à Brazzaville et àPointe Noire. Un Programme d’alphabétisation fonctionnelle de développement intégré auxactions de développement rural du Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, financé par leFIDA, est mis en uvre dans les départements de la Cuvette, Plateaux et Cuvette-Ouest pourles jeunes ruraux.

g) Les services de santé subventionnés

L’Etat, depuis plusieurs années offre des services de santé subventionnés : réduction de 80%sur les frais de lit à l’hôpital aux personnes présentant le certificat d’indigence ; distributionde moustiquaires imprégnées ; déparasitage ; distribution de kits d’accouchement auxfemmes enceintes ; campagnes de vaccination pour les enfants ; traitement du paludismepour les enfants de moins de 15 ans et pour les femmes enceintes (depuis 2007) ; distributiongratuite d’ARV pour le traitement du VIH/SIDA ; la gratuité de la césarienne annoncée parle Président de la République dans son discours marquant le cinquantenaire del’indépendance le 15 août 2010 qui n’est pas encore effective. En l’absence d’une évaluation,il est difficile de mesurer l’impact de telles opérations qui, en dehors de la réduction des fraisde lit, sont plutôt ponctuelles.

Le Plan de Développement des Services de Santé (PDSS) élaboré en 2008 par la Républiquedu Congo avec l’appui de la Banque Mondiale est une opportunité pour réduire les barrièresà l’accès aux services de santé aux populations vulnérables notamment dans sa composante 4« Promotion d’un accès équitable de tous à des soins de qualité ». Les activités devraientporter sur une analyse des contraintes à l’accès aux services de santé des groupes les pluspauvres et vulnérables de la population y compris les pygmées et sur la mise en place demesures de solidarité pour répondre aux besoins fondamentaux des pauvres. Cependant,l’étude prévue à cet effet n’a pas encore été réalisée.

Le Programme « Protection des enfants et des femmes » de l’UNICEF apporte une assistancemédicale aux peuples autochtones avec des équipes mobiles de proximité composésd’animateurs autochtones chargés de mettre en uvre l’ensemble du paquet essentiel (VoirSupra les développements sur les peuples autochtones). Il s’agit principalement de : (i)faciliter l’accès des populations autochtones à la fréquentation des centres de santé ; (ii)préserver la population autochtone contre la prévalence du VIH/SIDA ; (iii) soignergratuitement les cas de pian, lèpre et autres pathologies rencontrées ; (iv) assurer lavaccination de routine, le déparasitage systématique et la supplémentation en vitamine A ;(v) vulgariser la pratique des mesures d’hygiène. Parmi les interventions des agences dusystème des Nations Unies, le PNUD appuie la gestion communautaire des centres de soinset l’OMS contribue à l’amélioration de la vaccination dans les circonscriptions socio-sanitaires (CCS) à faible couverture.

Le Programme de soutien aux OEV comporte un volet « Appui aux soins de santé de base »,mis en uvre à travers des conventions entre les agences d’exécution du Programme et lescentres de santé et offre plusieurs services : paiement des frais de service de santé ;prépaiement en nature ou en espèces ; établissement d’une carte personnelle à chaque OEVbénéficiaire du soutien ; consultations curatives ; visites à domicile des OEV malades.

h) assistance alimentaire

La sécurité alimentaire et nutritionnelle occupe une grande place dans les interventionsd’assistance sociale au Congo. Elles sont essentiellement de trois ordres : les cantines

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scolaires, la distribution de vivres et les appuis à la nutrition.

Les cantines scolaires

Le PAM met en uvre au Congo depuis 2001 des programmes de cantines scolaires. Son« Projet de cantines scolaires pour supporter l’éducation pour tous » s’inscrit dans la PrioritéStratégique 4 qui a pour objectif l’amélioration de l’accès, la rétention, le taux defréquentation et le taux d’achèvement au niveau de l’éducation primaire dans lesdépartements des Plateaux, de la Cuvette, du Pool et de la Lékoumou. Le Projet distribue dessnacks et des repas chauds à 70 000 bénéficiaires dans 188 écoles primaires ayant un forttaux d’abandon et un faible taux de fréquentation ainsi que dans les écoles où les enfants ontun fort taux d’anémie. Le PAM fournit les vivres et les communautés le bois et l’eau pour lacuisine. Le projet est mis en uvre avec l’appui du Ministère de l’Enseignement Primaire etdes comités locaux de gestion scolaire.

La distribution de vivres

Dans sa Stratégie de Pays pour le Congo, le PAM a retenu la Priorité Stratégique 1 « Réponsehumanitaire d’urgence » dont les objectifs sont d’apporter une aide alimentaire d’urgenceaux refugiés. Son « Programme d’assistance aux refugiés de la RDC et aux populationshôtes » implanté dans le département de la Likouala, procède à une distribution générale devivres à 115 000 refugiés et de rations alimentaires dans les cantines scolaires des écolesfréquentées par 15 000 enfants autochtones33.

Les appuis à la nutrition

Pour combattre l’insécurité alimentaire et nutritionnelle, le Congo a élaboré le ProgrammeNational pour la Sécurité Alimentaire (PNSA.2008-2012) qui a pour objectif une améliorationrapide de la productivité et de la production en vue d’assurer aux populations un accèsadéquat à des denrées alimentaires de qualité. Les principaux bénéficiaires du Programmesont les petits producteurs ainsi que les femmes et les jeunes compte tenu de leur situationspécifique. Le sous-programme santé et éducation nutritionnelle présente un intérêtparticulier pour les groupes sociaux vulnérables. Il vise à améliorer la situation nutritionnelledes élèves à travers l’implantation de jardins scolaires ainsi que la réduction de la morbiditéet de la mortalité des populations vulnérables par l’amélioration de leur état nutritionnel etla mise en place d’un système efficace d’IEC. Il est prévu de toucher 25 000 personnes aubout de 5 ans. Dans l’état actuel, il est difficile d’apprécier les résultats obtenus par leProgramme.

En outre, le Gouvernement de la République du Congo a élaboré avec l’appui technique desagences des Nations Unies et l’appui financier de l’Union Européenne un projet « Sécuritéalimentaire et nutritionnelle » (CONGO-SAN) qui vise à assurer d’ici 2013 les droits despopulations les plus vulnérables à une alimentation et à une nutrition saines, équilibrées etsuffisantes. Ce Projet multi-agence a pour objectifs de : (i) contribuer à la mise en place despolitiques (PAM, UNICEF, FAO, OMS, ONUSIDA) ; (ii) appuyer la production agro-sylvo-pastorale et halieutique (FAO/PAM) ; (iii) assurer la qualité et établir des normes desaliments (FAO/OMS) ; (iv) appuyer la mise en place d’un système de collecte, d’analyse etde traitement des données dans le domaine de l’alimentation et de la nutrition

33 PAM, Assistance to Congolese refugees from the Democratic Republic of Congo in the Likouala province of the Republic of Congo,Document de projet, 2011, PAM

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(PAM/UNICEF/FAO) ; (v) promouvoir de bonnes pratiques en matière d’hygiènealimentaire (OMS, UNICEF, ONUSIDA, UNICEF) ; (vi) établir la cartographie de lavulnérabilité à l’insécurité alimentaire des zones à risque (PAM, UNICEF, OMS) ; (vii)renforcer les capacités des acteurs de développement agricole, des agents de santé et desrelais communautaires (OMS, UNICEF, FAO, ONUSIDA). Le Projet a réalisé une importanteétude approfondie de la sécurité alimentaire et de la vulnérabilité (AASAV) au Congo en2009.

Le Programme de soutien aux OEV apporte une assistance alimentaire et un appuinutritionnel auprès des tuteurs sous deux formes : organisation d’ateliers nutritionnels quivisent à valoriser les produits locaux et informer sur la valeur nutritive des aliments ; (ii) ladistribution de produits alimentaires constitués essentiels de vivres PAM. Le volet nutritionest également très soutenu par le PAM et l’UNICEF qui procèdent à la supplémentation envitamine A des enfants. Le PAM fournit des rations alimentaires constituées de CBS, sel iodéet huile végétale enrichie en vitamine A pour les malades du VIH/SIDA qui suivent untraitement régulier dans les dispensaires de Pointe Noire, Brazzaville, Nkayi, Dolisie etKinkala à travers de petites ONG locales partenaires. L’UNICEF, dans le cadre de sonprogramme « Survie et développement de l’enfant » promeut les bonnes pratiquesnutritionnelles et les gestes qui sauvent au sein des communautés dans le cadre de la mise enplace d’un paquet essentiel de soins de santé comprenant la nutrition.

De tous ces projets et programmes, la principale innovation en matière d’assistancealimentaire sera sans doute le « Projet de filet social de sécurité visant à réduire la faim etpromouvoir l’accès aux services sociaux à Brazzaville et à Pointe Noire ». Ce projetcontribuera à améliorer la sécurité alimentaire et l’accès aux soins de santé et à l’éducationpour les ménages les plus vulnérables dont le revenu ne dépasse pas 30 000 FCFA par mois.Ces ménages recevront des coupons électroniques mensuels pour une valeur de 20 000 FCFApar mois qu’ils pourront échanger dans des boutiques autorisées contre des produitsalimentaires de base à condition de scolariser leurs enfants et de fréquenter les centres desanté. 9 375 ménages totalisant 46 875 personnes seront bénéficiaires du projet. Ce sera lapremière expérience en matière de transferts sociaux au Congo34.

2.1.2.3. Portée et limites des actions de prise en charge

a) Les aides sociales

Au niveau du Ministère des Affaires sociales, les investissements réalisés sontimpressionnants sur le plan quantitatif. Sans doute, les transferts ont soulagé la souffrancede milliers de personnes. Les investissements ont permis de placer le personnel dans demeilleures conditions de travail à travers les travaux de construction, de réhabilitation etd’équipement. Cependant, il importe de relever les faiblesses majeures dans l’organisationet le fonctionnement de l’aide sociale :

Au niveau de l’attribution de l’aide sociale : La gestion des aides sociales n’a jamais faitl’objet d’une législation globale et intégrée. Seul l’arrêté N° 3114 du 4 Novembre 1949,modifié par l’arrêté n°0180 du 11 janvier 1962 organise l’aide sociale à travers la Commissionnationale de secours (CNS) qui, d’ailleurs ne siège plus depuis plusieurs années. Dans lesfaits, il n’existe à ce jour aucun texte définissant les modalités d’attribution des aides sociales.

34 Projet pilote de renforcement des capacités du gouvernement pour la mise en uvre d un projet de filet de sécurité visant à réduire la faimet promouvoir l accès aux services sociaux à Brazzaville et à Pointe Noire, Document de projet, 2011, PAM

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C’est là une grosse lacune car on ne peut asseoir un système performant de protection socialesans une Loi sur l’assistance sociale qui définit clairement les cibles, les types d’assistanceainsi que les modalités de l’assistance. Les demandes partent des CAS mais quelques unessont reçues au niveau central. Les rapports existants ne permettent pas d’identifier lesdifférentes formes d’aide : aide d’urgence (en cas de catastrophes ou de pertesconsidérables), aide immédiate (généralement attribuée en cas de besoin momentanée), aideprovisoire (allouée en cas de situation de situation qui perdure).

§ Au niveau de la mise en uvre, le Ministère ne dispose pas d’un manuel de procédurepour le traitement des requêtes. Cette lacune limite le travail des agents des CAS entermes d’identification et d’accompagnement des groupes sociaux vulnérables.

§ On note une forte centralisation des moyens. La Conférence de 2006 des Directeursdépartementaux sur la politique de sectorisation avait proposé une clé de répartition dubudget : 80% au niveau déconcentré et 20% au niveau central. Cette recommandationn’est toujours pas appliquée et la question de l’opérationnalisation d’un service social deproximité se pose avec acuité. En outre, même au niveau central, les Directions n’ont pasde budget pour mettre en uvre des projets propres, en raison de la forte centralisationdes moyens au niveau de la DGAS.

§ L’assistance est traitée au cas par cas plutôt que sur une base programmatique. Il s’agitd’aides directes en espèces plutôt que d’aides ciblées. Les demandes sont individuelles à90%. Les limites de l’aide individuelle ont été mises en relief depuis au moins une dizained’années à travers plusieurs études35. En fait, depuis les premières réflexions entamées ily a bientôt 4 décennies sur l’orientation communautaire de l’Action sociale (1974), il n’y apas une rupture réelle et effective avec la politique d’aide directe, individualisée et desecours malgré la volonté de rupture annoncée lors du 3ème congrès de mars 1984 du PartiCongolais du Travail qui recommandait la nécessité de s’orienter vers une politiqued’action sociale globale et intégrée. La Conférence des Directeurs départementaux tenueà la Vouéla plus de 20 ans (2006) fait un constat d’échec de la mise en uvre de cettenouvelle politique.

§ Il n’ ya aucune évaluation et aucune étude d’impact des aides octroyées. Les impacts entermes de réduction de la pauvreté semblent limités, malgré une augmentationsubstantielle du budget : quelques milliers de bénéficiaires alors que les pauvresconstituent 50,7% de la population. Les aides ne couvrent qu’une faible partie desdemandes officiellement reçues, proportion infime de la population vulnérable cible, etpeu d’appui aux populations rurales. De nos jours en l’absence de la tenue des sessionsde la CNS, les aides sociales sont octroyées après examen technique des dossiers par laDirection Générale des Affaires sociales.

§ Le système actuel offre un appui à ceux qui connaissent le système et qui saventcomment accéder à l’appui plutôt qu’à tous ceux qui sont vulnérables et qui sont dans lebesoin, mais qui sont incapables de rechercher activement l’assistance sociale en raisond’un manque d’information ou de leur éloignement du centre de décision. La politiqueactuelle d’aide sociale se limite en une gestion de l’urgence et de la survie. C’est une aidesociale fournie à des indigents selon les demandes qu’ils introduisent et dont le volumeest déterminé sur une base individuelle. Chacun reçoit une réponse en fonction desrésultats de l’enquête sociale et de la disponibilité des ressources financière. Ce système

35 Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire, 2005, Enquête sur le fonctionnement des CirconscriptionsAction Sociale (CAS) au Congo,

Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire/Conférence des Directeurs départementaux de l action sociale etde la famille, La relance de la politique de sectorisation au Congo (Draft 1) mai 2006Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire/Conférence des Directeurs départementaux de l action sociale etde la famille, La relance de la politique de sectorisation au Congo (Draft 1), décembre 2006

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ne permet pas la systématisation de l’assistance sociale. Vu sous cet angle, on ne peutparler de filets sociaux de sécurité car les transferts ne sont pas réguliers et prévisibles ;ils ne sont pas issus d’un ciblage communautaire. Dans ce sens, un mécanisme de ciblageplus transparent avec des critères clairs, un système de transfert ciblé (plutôt qu’une aidedirecte en espèces) et une stratégie de communication pourrait aider à atteindre demanière plus efficace et efficiente une plus grande partie des populations vulnérables duCongo.

§ La question de l’autonomisation des personnes défavorisées, pierre angulaire de toutepolitique de protection sociale n’est pas visible. Pourtant, elle a été retenue par les agentsdes CAS (36,6% à Brazzaville, 54 % à Pointe-Noire) comme la priorité dans le paquetminimum d’activités en direction des populations vulnérables à travers la promotion desActivités Génératrices de Revenus (AGR)36. La création en janvier 2009 d’une Directionde l’Insertion Socio-économique (DISE) a été une étape importante dans la prise encharge de ce volet. Cependant, il subsiste de nombreuses difficultés dans la mise en

uvre. La DISE ne dispose pas de moyen conséquent pour assurer ses attributions,notamment :

- « Elaborer et mettre en uvre les stratégies d’autonomisation des personnesdéfavorisées et d’intégration des minorités

- Assurer la promotion de l’auto-emploi et des activités génératrices de revenusdurables

- Participer à l’accompagnement social des bénéficiaires des projets d’insertionsocio-économique

- Appuyer techniquement les personnes et groupes de personnes défavoriséesporteurs de projets générateurs de revenus durables »

Enfin, Les CAS sont peu impliqués dans le suivi et l’accompagnement des bénéficiaires.Toutes ces faiblesses organisationnelles, fonctionnelles et administratives soulèvent desinterrogations quant à l’efficacité et l’efficience des aides sociales). Elles traduisent, encoreune fois, une absence de politique sociale affirmée et de stratégie de protection sociale.

b) Les appuis aux enfants en situation de vulnérabilité

Les enfants en situation de vulnérabilité constituent sans doute le groupe vulnérable le plusdocumenté. De nombreuses études sur le sujet ont été réalisées en grande partie sous l’égidede l’UNICEF et du Ministère des Affaires sociales. Elles ont permis d’élaborer desinstruments de stratégies et d’action : cadre stratégique, manuel de procédures, outils degestion, plan d’action.Les enfants ont également bénéficié de services sociaux spécifiques mis en uvre parplusieurs intervenants. Le paquet des services offerts répond aux besoins essentiels mais il necouvre pas tous les besoins et tous les enfants vulnérables, en raison de la modicité desressources. Dans le cadre du Programme de soutien aux OEV, seulement 28,86% desidentifiés sont pris en charge ; 62,72% ont été scolarisés ; 77,36% des scolarisés ont reçu deskits scolaires ; 50,62% ont été consultés et traités ; 37,01% des familles ont reçu une assistancealimentaire.

Tous les projets soulignent l’insuffisance et l’irrégularité des moyens (humain, financier etmatériel). Le financement est dans beaucoup de cas trop dépendant de l’aide extérieure des

36 Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l Action Humanitaire, 2005, Enquête sur le fonctionnement des CirconscriptionsAction Sociale (CAS) au Congo.

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PTF. La contrepartie financière de l’Etat n’est pas toujours disponible ; ce qui entraînesouvent l’abandon de certaines activités programmées. Les centres d’hébergement qui sontpour l’essentiel gérés par des structures religieuses ne disposent pas de moyens à la hauteurdes besoins et des actions conformes aux normes établies en la matière. Il se pose égalementle problème de l’appropriation des projets par les communautés et la partie nationale enraison du faible niveau du partenariat opérationnel avec les ONG et de la faible implicationdes CAS. Enfin, il n’existe aucun mécanisme de coordination, de concertation ou d’échanged’expériences en matière de protection et de prise en charge de l’enfance vulnérable.

Au niveau des pouvoirs publics, pour améliorer la prise en charge sociale, juridique etjudiciaire des enfants de la rue, il importe de renforcer la collaboration entre les troisministères de tutelle (Intérieur, Justice et Affaires sociales) et leurs services déconcentrés (lapolice, la justice et les CAS) ainsi que les capacités d’intervention du personnel afin qu’il soitdavantage qualifié pour mener un travail social de terrain de qualité et assurer une prise encharge socio-éducative. Il est tout aussi important que l’Etat s’implique davantage dans laprise en charge où il est quasiment absent laissant l’essentiel des activités d’accueil etd’hébergement à des structures religieuses ou privées.

L’absence d’un service juridique laisse sans défense les OEV confrontés à des conflitsd’héritage, à la discrimination, au harcèlement sexuel et à toute forme d’exploitation. LaCommission Nationale de Protection des OEV connaît une situation de léthargie en raison del’absence de textes juridiques, de l’absentéisme et de l’irrégularité des réunions. LeProgramme lui-même fonctionne au ralenti faute de ressources. Les Fonds de la BanqueMondiale et du Fonds Mondial ainsi que la contrepartie nationale sont gelés en raison enraison du non respect du manuel de procédures par les ONG chargées de la mise en uvre.

D’autres préoccupations majeures subsistent et risquent d’annihiler et compromettre lesactions entreprises, dans la mesure où c’est l’avenir des enfants qui pourrait êtrehypothéqué. Les acteurs n’ont pas encore pris toute la mesure de la situation. Il s’agit de lasanté.

• En matière de santé de la reproduction, on note le nombre élevé d’adolescentes ayantdes rapports sexuels non protégés, avec comme corollaire des cas importants degrossesses ;

• la fréquence des MST et l'épidémie de VIH/SIDA parmi les adolescents qui seprotègent peu et, sont peu informés sur la santé génésique et sur la biologie de leurpropre organisme et continuent à avoir des conceptions très erronées des risques etdangers liés aux rapports sexuels non protégés ;

• la persistance de pratiques traditionnelles négatives à l’encontre des adolescentes, lesmariages précoces et forcés conduisant aux grossesses précoces, sources de morbiditéet mortalité maternelle ;

• une forte tendance chez les jeunes à s’adonner à la drogue et à la délinquance.

La pauvreté ne justifie pas tout; très souvent même elle est surdéterminée par des facteurssociaux, culturels et politiques : Toutes ces questions de toxicomanie, de violences, dedifférentes formes de délinquance auxquelles se livre la jeunesse doivent interpeller lesacteurs en charge de l’enfance vulnérable. D’où les importantes questions de la coordinationdes actions (afin d’assurer la complémentarité des services offerts) et du cadre institutionnelde l’enfance vulnérable. Le système national de protection de l’enfance vulnérable demeuresegmenté et dispersé. Le Ministère des Affaires sociales devrait exercer un leadership effectifet sans équivoque sur toutes les questions relatives à la protection de l’enfant telles que

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l’enregistrement des naissances ainsi la tutelle des orphelinats et centres d’accueil qui sontplacés respectivement sous la tutelle du Ministère de l’Intérieur et du Ministère de le Justice.C’est le préalable à toute action d’harmonisation d’une politique globale et effective de priseen charge des enfants vulnérables.

c) Les appuis aux personnes handicapés

C’est sans doute l’un des domaines qui regroupent le plus grand nombre et la plus grandediversité des acteurs. Il dispose d’un Plan National d’Action pour les personneshandicapées, qui présente une vision stratégique permettant de coordonner les efforts del’Etat et des autres partenaires. Ce document constitue une feuille de route claire qui identifieles populations cibles, les actions prioritaires et présente une planification des types d’appui.Cependant, des efforts restent à faire en matière de ciblage transparent et systématique desbénéficiaires potentiels. En outre, les appuis sont fortement concentrés à Brazzaville et àPointe Noire alors que ces villes ne regroupent que 45% des handicapés (RGP, 2007). Celacrée une situation de marginalisation des handicapés des zones rurales. En dépit del’existence du Plan d’Action, la coordination interministérielle, inter-agence, entre l’Etat et lesPTF est encore très faible.

d) Les appuis aux peuples autochtones

Un important travail de plaidoyer, de sensibilisation et de recherche a permis de placer laquestion des peuples autochtones au centre du débat sur la politique de protection sociale auCongo. Plusieurs actions permettant l’accès aux services sociaux de base ont été entreprises.Cependant beaucoup reste à faire. Les contraintes majeures ayant affecté les performances dece programme sont :

• Les contraintes financières dues essentiellement à la faible implication despartenaires. L’UNICEF est pratiquement le seul bailleur de fonds et elle agit seule enraison principalement de la très faible coordination de l’action des agences decoopération. Quant aux ressources de l’Etat, les prévisions budgétaires existent maisil est difficile de faire le point des dépenses effectuées et des activités menées.

• La faible capacité technique des partenaires locaux dans les départements de la Sangaet des Plateaux limite leur implication dans la gestion et la mise en uvre desactivités. Dans ces régions, les activités se limitent à la sensibilisation. De ce faitl’impact du programme reste limité puisqu’il n’est opérationnel que dans la Likoualagrâce à l’appui des pères Spiritains du Congo.

• Les difficultés d’accès aux populations qui vivent dans des zones forestièresinondables. Le coût du transport est très élevé.

• La faible capacité des organisations des autochtones due à la jeunesse du mouvementassociatif et qui ne font pas du marketing social auprès des PTF.

• La lenteur dans les changements de mentalité vis-à-vis des peuples autochtones.

Au plan institutionnel, les questions relatives aux peuples autochtones sont traitées parquatre ministères : les Affaires sociales, l’Economie et l’Intégration, l’Intérieur,l’Environnement et le Développement durable ainsi que la Justice. Il importe de mettre leMAS/AH/S au centre du suivi des textes de loi et des actions en faveur des peuplesautochtones dans la mesure où il s’agit principalement de problèmes de vulnérabilité etd’inclusion sociale qui relèvent des attributions de ce Ministère.

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e) Les appuis aux femmes vulnérables

Le Projet de prise en charge de la fistule obstétricale au Congo réalise un important travail endirection d’une population qui souffre de stigmatisation et d’une grande détressepsychologique et physique. La fistule est considérée comme une maladie honteuse. Lesbesoins sont réels et importants. Le changement des mentalités est perceptible. Mais lamodicité des moyens limitent considérablement les impacts du Projet : un budget annuel deseulement 100 à 200 000 $ U.S et une contribution du Ministère des Affaires sociales de 20millions de FCA pour seulement Brazzaville et Pointe Noire. Il se pose un gros problème definancement, dans la mesure où le FNUAP est pour l’instant le principal bailleur de fonds.

Les femmes vulnérables demeurent marginalisées dans les mécanismes de prise en chargedes groupes sociaux vulnérables. Il faut mentionner en particulier les veuves qui constituent71% des femmes âgées (6o ans et plus) et même les filles de 12 à 17 ans contraintes aumariage précoce et dont 7,8% sont déjà mariées, divorcées ou veuves.

f) Les personnes âgées

En dépit de leur nombre (4, 8% de la population âgée de plus de 60 ans) et des risques diversauxquels elles sont confrontées concernant leur santé, leur isolement, leurs conditions de vie,les personnes âgées ne bénéficient d’aucun projet ou programme de prise en charge adaptéeà leurs problèmes spécifiques. Exemple : les soins en gériatrie et gérontologie, unencadrement psychosocial spécialisé, des hospices, etc. Il y a lieu d’envisager un importantappui des capacités institutionnelles de prise en charge de la vulnérabilité liée à la vieillesse.Il importe également de bien poser la problématique des personnes âgées au Congo et enparticulier l’absence de pensions de vieillesse qui a des implications sur la qualité de vie, lasanté et la survie des personnes âgées. Les effets combinés de l’inflation, du chômage desenfants, du besoin croissant de soins de santé contribuent à installer les chefs de ménagesâgés dans la précarité. Ce qui conduit à la nécessité d’accorder une place de choix à cephénomène de paupérisation des personnes du 3ième âge et de leurs familles dans laconception, la mise en place et l’exécution des politiques et stratégies de lutte contre lapauvreté. Les pensions sociales de vieillesse sont des pensions non contributives financéespar l’Etat avec comme objectifs le transfert intergénérationnel et la réduction de la pauvretédu 3ème âge. En Afrique, le système est surtout répandu dans les pays fortement touchés parle SIDA et l’on a constaté des retombées positives sur les enfants à la charge des grands-parents. Il existe deux types : (i) les pensions sociales universelles ciblées aux personnesâgées pauvres (Afrique du Sud, Botswana, Mozambique, Namibie, Swaziland) ; (ii) lespensions sociales universelles au Lesotho et à Maurice.

Les acteurs de la protection sociale doivent également prendre en compte un phénomènesocial nouveau qui affecte les personnes âgées : La paupérisation des retraités des secteurspublic et privé. Les régimes actuels de retraite créent des pauvres dans la mesure où ils fontbasculer les travailleurs admis à la retraite et leurs familles dans la pauvreté, en raison de lamodicité et de l’irrégularité des pensions.

g) Les appuis dans le domaine de l’éducation

Les différentes initiatives ont contribué à l’amélioration de l’offre en éducation aux groupessociaux vulnérables en particulier les enfants autochtones et handicapés, et les OEV.L’augmentation des taux de scolarisation et d’alphabétisation montre qu’il y a une forte

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motivation à apprendre. Cependant, on relève des limites majeures aux différentes actions.• La motivation à apprendre doit être soutenue régulièrement et sans discontinuité par

un programme alimentaire et de fourniture de matériels didactiques pour compenserla pauvreté des parents. Comme le dit l’adage, « Pour monter sur l’arbre, il fautpasser par le tronc ». Pour atteindre l’enfant, il faut améliorer les conditions de viedes parents. C’est ici qu’apparaît toute la problématique des allocations familialespour enfants (AFE) au Congo. Il ne faut pas confondre les AFE avec les prestations dela CNSS et de la CRF qui sont contributives et ne concernent que les enfants mineursdes employés du secteur formel. Les AFE sont des allocations (transferts) noncontributives financées par l’Etat. Leur objectif est de renforcer le capital humain etréduire la pauvreté multidimensionnelle des ménages vulnérables en termesmonétaire, nutritionnel, sanitaire, scolaire, etc. Les AFE apparaissent ainsi comme unpuissant instrument de redistribution et de solidarité nationale mais aussi un outild’incitation de politique sociale afin d’amener les familles vulnérables à envoyer lesenfants à l’école. Il s’agit de programmes d’éducation fondés sur la dotationalimentaire ou monétaire aux familles pauvres mis en uvre dans certains pays. LesAFE sont très répandues dans beaucoup de pays en voie de développement surtouten Amérique latine où le Brésil est le plus cité en exemple (Bolse famila = Boursefamiliale). Elles existent également au Ghana, en Ile Maurice, en Afrique du Sud (àlarge échelle, 8 millions d’enfants bénéficiaires), où il existe des AFE cibléesentièrement financées par l’Etat. Il existe des programmes plus réduits au Kénya, auLesotho et au Sénégal. La problématique des allocations familiales dans ses liens avecla lutte contre la pauvreté se pose beaucoup plus en termes de services publics qued’allocations liées à l’emploi comme cela se fait avec les régimes actuels de sécuritésociale. A ce titre l’Etat peut utiliser les allocations familiales pour résorber le gap decapacités des groupes vulnérables pour assurer le maintien des enfants des ménagespauvres à l’école, leur accès aux services sociaux de base, aux soins de santé, à unenutrition de qualité etc. L’UNICEF a présenté une simulation des coûts et des effetsainsi que les arguments en faveur d’une approche universelle des AFE au Congo37. Lepays en a les moyens. La manne pétrolière suffit largement pour mettre en place unsystème d’allocation familiale ciblée aux enfants des ménages pauvres ou universelle.

• Au niveau des peuples autochtones, les interventions mettent l’accent sur le soutienmatériel à la scolarisation. Les normes de fonctionnement des écoles ainsi que lesprogrammes n’ont pas été modifiés. Il n’ ya aucun effort pour concevoir une stratégied’éducation qui tienne compte des spécificités des populations autochtones (leursconnaissances et leur culture) et de leurs besoins éducatifs.

• Les programmes d’alphabétisation des adultes sont réduits et ne rendent pas propicel’environnement à la scolarisation des enfants

• La gratuité de l’enseignement évoquée depuis plusieurs années n’est toujours paseffective38. Pourtant, le système éducatif congolais demeure menacé, en raison de labaisse constante des taux d’achèvement scolaire (57% pour le cycle primaire et 20%pour le secondaire en 2010). Le rapport d’évaluation du Programme de soutien auxOEV fait remarquer que tout retard dans le paiement des frais de scolarité entraînel’expulsion des élèves. Cet acte est incompatible avec le caractère social du projet et

37 UNICEF/CONGO, 2008, La pauvreté multidimensionnelle des enfants et des femmes en République du Congo ; Ministère de la sante etde la population/UNICEF, Analyse des coûts et mécanismes de financement du paquet essentiel d intervention en nutrition et en santé(PEINS) de la mère et de l enfant, 200938 Ministère de l enseignement primaire, secondaire et de l alphabétisation, Le système éducatif congolais, janvier 2007. Ministère de

enseignement primaire, secondaire et de l alphabétisation La gratuité de l éducation au Congo, 2010, Etat des lieux des frais liéséducation, analyse des conséquences de la gratuité ; Ministère de l enseignement primaire, secondaire et de l alphabétisation Document de

stratégie sectorielle de l éducation, mars 2010

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pénalise des enfants confrontés déjà à des problèmes psychologiques. La non gratuitédes frais de scolarité et d’assurance ouvre la voie à l’affairisme et àl’instrumentalisation des OEV en tant que moyen d’enrichissement. Dans tous les cas,cela est contraire à la conception du filet social de sécurité qui prévoit des transfertsréguliers et prévisibles.

• Le suivi de la scolarité des OEV a incontestablement permis de relever le taux defréquentation et de réussite. Les résultats auraient été meilleurs si la réalisation dusuivi n’était pas confrontée à plusieurs difficultés : grands effectifs d’OEV répartisdans de nombreuses écoles ; nombre insuffisant des assistantes sociales ; faibleimplication des agents des CAS et des tuteurs ; irrégularité des visites systématiquesdans les écoles ; procédures d’identification et critères de sélection des OEV ayantsdes difficultés scolaires ne sont pas spécifiés ; les assistantes sociales n’ont pas lescompétences requises pour assurer le suivi de la scolarité ; budget consacré aux coursde remise à niveau mal défini et insuffisant.

h)Les services de santé subventionnés

Le système de prépaiement du Programme de soutien aux OEV a permis à de nombreuxenfants d’accéder aux soins (consultations et traitement). Cependant, il comporte des limites :(i) lorsque le nombre de consultations correspondant aux sommes prépayées est atteint, lesOEV sont refoulés des centres de santé et ne peuvent plus accéder aux soins ; (ii) les frais desexamens médicaux et des médicaments non disponibles dans les centres de santé ne sont paspris en charge ; (iii) les visites à domicile des OEV malades ne sont pas régulières en raisondu coût des frais de transport qui ne sont pas pris en charge et de la faible disponibilité desprestataires. Comme dans le cas de l’appui à la scolarisation, on assiste à unemercantilisassions du système dans la mesure où les OEV sont réduits à des unités decompte qui sont soignés seulement lorsque les fonds sont disponibles.

i) Les appuis visant la sécurité alimentaire et nutritionnelle

En dépit de certaines réserves relatives à l’impact des programmes de cantines scolaires, leCongo a connu grâce à ces interventions, une nette augmentation des taux de fréquentationet d’achèvement ainsi qu’une amélioration de la rétention. Cependant, il se pose troisproblèmes :

• La durabilité en raison des contraintes financières : La production alimentairenationale étant limitée, le PAM est dans l’obligation de recourir au marchéinternational où les prix d’achat et les coûts de transports sont très élevés.L’approvisionnement accuse parfois des retards qui entraînent des ruptures de stockau niveau des écoles. L’Etat doit s’impliquer davantage dans la gestion et lefinancement afin que les donateurs du PAM soient encouragés à apporter leurcontribution.

• L’irrégularité et l’insuffisance des enseignants limitent les résultats scolaires.• L’absence d’une politique nationale d’alimentation dans les écoles.

L’expérience du Programme de soutien aux OEV montre que les bénéficiaires de ce genred’appui accordent plus d’importance à la distribution des produits alimentaires qu’auxateliers nutritionnels. La très faible participation des tuteurs à ces séances de formationdémontre amplement leur plus fort intérêt pour les vivres PAM ainsi que l’importance de laquestion alimentaire pour ces familles pauvres. Il ya lieu de trouver des approches plusappropriées pour susciter plus d’intérêt à la question nutritionnelle qui est étroitementcorrélée à la sécurité alimentaire. Il faut, en effet, parler au Congo de sécurité nutritionnelle

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en raison de taux relativement élevés de malnutrition chronique chez les enfants de moins de5ans et les femmes enceintes ou allaitantes ainsi que s déficiences en vitamine A et en iode.On est dans une situation quasi-généralisée de dénutrition en raison de l’insuffisanceproteino-énergétique, des carences en nutriments et d’une production alimentaireinsuffisante. En outre, Le pays étant un gros importateur de produits alimentaires (70% desbesoins), le problème du contrôle de qualité des produits alimentaires importés se pose avecacuité. D’où la nécessité de la mise en place d’une structure de contrôle des normes etqualités des aliments. A cet effet, l’OMS et la FAO s’attelle à mettre en place une structureinterministérielle chargée de ces questions.

Les autres défis des programmes d’alimentation sont liés : (i) au coût et à la couverturegéographique : les opérations coûtent chers et toutes les zones de malnutrition sévère ouchronique ne sont pas couvertes ; (ii) l’insuffisance du personnel pour faire face auxdistributions alimentaires.

Face à ces défis, il importe de :• Mettre l’accent sur la prévention plutôt que le ciblage de la malnutrition aigue dont le

traitement revient beaucoup plus cher que le programme généralisé, dans la mesureoù le Congo est dans une situation de malnutrition chronique,

• Faire de la recherche de qualité permettant de promouvoir les aliments nutritifslocaux de qualité

• Changer d’approche avec une politique d’assistance alimentaire clairement affirméeet dans laquelle la distribution alimentaire sera considérée comme un mécanisme degestion des risques avec des opérations d’aide calées sur les cycles de productionagricole et organisées sur la base d’indications fournies par les bulletins de sécuritéalimentaire et la situation des zones à risques alimentaires.

2.1.3. Les actions de promotion

2.1.3.1. La fourniture des transferts productifs

C’est une forme de protection sociale de type promotive qui consiste en la fournitured’intrants en espèces ou en nature susceptibles d’accroître les capacités des plus vulnérablesà se prémunir contre les risques. Il s’agit principalement des intrants agricoles (engrais,semences), et de transferts en espèces ou en nature pour les activités génératrices de revenus(AGR).

Les aides accordées à la Direction de l’Insertion Socio-économique de la DGAS rentrent dansce cadre.

Tableau 14: Répartition de la demande d’aide sociale la Direction de l’Insertion Socio-économique (DISE)

Année de dépôt Nombre dedossiers

Nombre dedossiersfinancés

Pourcentagedu nombredes dossiersfinancés

Montant de lademandeglobale

Montant desdossiersfinancés

Pourcentagedu montantdes dossiersfinancés

2008 25 19 76% 8 777 950 5 217 500 59,43 %2009 49 38 77,55 % 20 210 275 10 153 400 50,23 %2010 188 11 5,85 % 69 197 500 2 585 000 3,73 %2011 (janv-juin) 69 3 4,34 % 23 953 800 1 680 000 7,01 %Total 331 71 21,45 % 122 139 525 19 635 900 16,07 %Source : Base de données de la DISE.

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De toute évidence, le nombre et le montant des dossiers financés – même sur les quatreannées- est insignifiant au regard des besoins et ne peuvent pas avoir un impact notable surla réduction de la pauvreté. En outre, les délais sont longs entre le dépôt d la demande et sonapprobation.

Tableau 15: Distribution des aides à la DISE par sexe et association

Cibles Nombre PourcentageFemmes 238 71,90 %Hommes 84 25,37 %Association 9 2,73 %Total 331 100 %Source : Base de données de la DISE

En ce qui concerne les demandes, de 2008 à 2011, 331 dossiers ont été enregistrés dans la basede données dont 238 pour les femmes soit 71,90% ; 97,27% de l’aide va aux individus contre2,73% aux associations.

Le Projet « Enfants et femmes autochtones » fournit du matériel aratoire et des intrantsagricoles aux jeunes paysans. Le Programme de soutien aux OEV apporte un appui auxtuteurs et aux familles d’accueil par l’accompagnement en vue du choix d’une activité àpromouvoir afin d’accroître leurs revenus : appui à l’étude de faisabilité de micro-projets ;enquête sociale sur les demandeurs de soutien, distribution des intrants nécessaires audémarrage de l’activité (matériel, marchandises….) ; suivi de l’activité et formation continuedes bénéficiaires du soutien aux AGR.

Tableau 16: Effectifs et pourcentages de tuteurs bénéficiaires de l’appui aux AGR

Zones Total tuteurs Bénéficiaires %Moungali 559 55 9,83Makelekele 312 101 32,37Talangai 385 26 6,75Loandjili 208 31 14,90Total 1363 213 15,62Source : Evaluation du Programme de soutien aux OEV, janvier 2008

La FAO met en uvre le « Programme de valorisation des produits forestiers non-ligneux »en particulier l’exploitation et la commercialisation de Nietum africana afin d’améliorer lesrevenus des populations. Le PNUD a un projet AGR pour les personnes vivant avec leVIH/SIDA.

2.1.3.2. Actions d’insertion socio-économique

Au premier rang de ces interventions figurent la formation et l’insertionsocioprofessionnelle. La formation professionnelle est une action promotive dans la mesureoù elle constitue un investissement dans le capital humain.

En matière de réinsertion socio-économique des groupes défavorisés, le Projet d’Appui à laRéinsertion Socio-économique des Groupes défavorisés (PARSEGD) est le premier projetpilote de grande envergure cofinancé par l’Etat et le Fonds Africain de Développement(FAD) et placé sous la tutelle du Ministère des Affaires Sociales. A l’origine (en 2006), leprojet s’inscrivait dans une dynamique de post-conflit visant à contribuer aux appuis en

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matière de réintégration sociale et économique des populations victimes des trois guerresciviles que le Congo a connu entre 1990 et 2000. Le PARSEGD couvre Brazzaville, Pointe-Noire, Dolisie, Louvakou, Sibiti, Nkayi, Ollombo, Oyo, Owando et Ouesso. Il met l’accentsur : (i) la création et la promotion à la création d’emplois à travers le renforcement et ladiversification de la formation professionnelle ; (ii) l’insertion et la réinsertion socio-économique à travers la réalisation de travaux à haute intensité de main d’ uvre et lapromotion de l’auto-emploi ; (iii) l’amélioration de l’accès des populations aux servicessociaux de base ; (iv) le développement des compétences dans les zones affectées par laguerre ; (v) la promotion de l’égalité des genres.

Les principales activités sont : le pavage des rues de la ville de Brazzaville ; la collecte et leramassage des ordures dans la ville de Brazzaville ; le soutien à la création de petites fermesavicoles ; la formation des jeunes dans les centres d’éducation, de formation etd’apprentissage (CEFA) et les centres de ressources professionnelles (CRP) ; la promotion del’auto-emploi et la formation des TPE/PME encadrée par le Forum des JeunesEntrepreneurs ; la promotion des candidats entrepreneurs qualifiés. Il est prévu : la créationde 2000 emplois issus du pavage des rues et de 1 500 TPE et PME ; l’auto-création de 1250emplois ; l’encadrement de 500 candidats entrepreneurs dont au moins 30% de femmes ; laformation de 2 700 élèves formés dans les CEFA et les centres Songhai dont 30% de filles ; laréhabilitation ou la construction des sièges des CAS l’Association pour la Construction desInfrastructures Rurales (ACIR), etc.

Le Projet a introduit d’importantes innovations en matière de stratégie d’insertion socio-économique notamment dans le domaine des AGR et de la création d’emplois. En ce quiconcerne le premier volet, un diagnostic de la situation de la micro-finance au Congo a étéréalisé en novembre 2009 en vue du lancement des AGR et la promotion des TPE. A cet effet,le Fonds pour la Réinsertion Socio-Economique des Groupes Défavorisés (FORSEGED) a étécréé. Il permet l’accès des groupes défavorisés au crédit, à travers un système decofinancement avec treize (13) structures de micro-finance. Le Projet apporte un fonds degarantie qui permet de couvrir 50% des risques. Ce mécanisme novateur permet à la fois derassurer les IMF, de respecter les normes bancaires au sein de la Commission Bancaire del’Afrique Centrale (COBAC) et de contribuer à la réduction de la pauvretéA travers la promotion des TPE. Une Stratégie d’identification, d’accompagnement social etde suivi des groupes défavorisés ainsi qu’un guide des bénéficiaires des crédits ont étéélaborés ; les agents sociaux ont été formés pour leur mise en uvre.

La seconde approche est relative à l’adoption de l’approche HIMO pour la créationd’emplois. Une Stratégie pour la promotion des approches HIMO a été élaborée. Les activitésprévues à cet effet sont : pavage de rues à Brazzaville, réhabilitation ou construction debâtiments, salubrité publique, curage des caniveaux, entretien des espaces verts, ramassageet traitement des ordures ménagères. Le Projet entreprend des activités de sensibilisationdans une douzaine de Ministères39 où plus de deux cents cadres ont été formés à l’approcheHIMO.

En vue de contribuer à la réalisation de l’adéquation Formation/emploi, Le Projet a entreprisavec l’appui du Ministère de la Formation professionnelle la révision de seize (16)programmes de l’enseignement technique, le renforcement des capacités des formateurs et ledéveloppement du partenariat Ecole-Entreprises. Six (6) centres de formation pilote pour la

39 Ministère de Affaires Sociales ; Economie et Plan ; Aménagement du territoire ; Santé et population ; Promotion de la femme ;Environnement ; Agriculture et Elevage ; Petites et Moyennes Entreprises ; Intérieur ; Finances ; Travaux publics ; Construction etUrbanisme ; Autorité de Régulation des Marchés publics.

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mise en uvre des nouveaux programmes seront construits. Dans le cadre de l’améliorationde l’accès des groupes défavorisés aux soins de santé, il est prévu la construction de douzecentre de santé intégré (CSI).

Cependant, des contraintes techniques relatives aux travaux de pavage et de collecte desdéchets, à la complexité des procédures pour les partenaires du projet (groupementsd’artisans, entreprises de génie civil, associations, etc), à la lenteur constatée dans l’exécutionbudgétaire, ainsi qu’à la faible appropriation des outils de la stratégie d’identification par lesCAS, limitent les performances du projet. En dépit de ces contraintes, le PARSEGD en tantque projet pilote est un laboratoire dont il faut capitaliser les expériences afin de les étendre àplus grande échelle. A ce titre, ses enseignements serviront sans doute dans la mise en uvrede la Stratégie Nationale de Prise en Charge des Groupes Sociaux vulnérables.

La Stratégie de Développement Agricole (SDA) du Congo cherche à faire du secteur rurall’un des moteurs principaux de la croissance du pays d’ici 2015. Elle vise à promouvoirl’accès des populations rurales aux opportunités économiques en particulier l’améliorationdes revenus des populations vulnérables afin qu’elles sortent du cycle de la pauvreté.Aujourd’hui le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage a amorcé plusieurs activités quivont le sens de la promotion des emplois ruraux. Le Projet « AGRY CONGO » initie desjeunes aux techniques agricoles modernes dans les domaines des cultures pluviales etmaraîchères. Des centres de vulgarisation accompagnent également l’insertionprofessionnelle aux emplois ruraux : le Centre de démonstration des techniques agricoles, leCentre national des semences améliorés, le Centre de vulgarisation des techniques d’élevageet le Centre de vulgarisation des techniques agricoles.

La Direction Générale des Grands Travaux (DGGT) utilise les approches à Haute Intensitéd’Equipement (HIEQ) et privilégie l’attribution de la commande publique à des entreprisesmultinationales et nationales pour livrer clés en main des infrastructures et des équipements.Le Projet « Nouveaux villages agricoles » rentre dans ce cadre. Cette approche comporte deslimites en matière de création d’emploi par les investissements d’autant plus que celle-ci neconstitue pas une préoccupation majeure des entreprises.

Tableau 17 : Projets et programmes de promotion

Groupes cibles Projet/Programme Localisation Tutelle Financement

OEV - Programme de soutien auxOEV

- Réintégration familiale desenfants de la rue- Lutte contre la traite desenfants

Territoire national

Brazzaville, Pointe-NoireBrazzaville, Pointe-Noire

MAS/AH/S

MAS/AH/SMAS/AH/S

Etat, UNICEF,Banque Mondiale,Fonds MondialEtat, UNICEFEtat, UNICEF

Sans emploi vivantdans la précarité

- PARSEGD

- Projet « Accès etEquité »/ProgrammeEducation de base et Equité

-Programmed’alphabétisationfonctionnelle dedéveloppement

Brazzaville, Pointe-Noire, Dolisie,Louvakou, Sibiti,Nkayi, Ollombo, Oyo,Owando et Ouesso,

Brazzaville et PointeNoire

Cuvette, Plateaux etCuvette-Ouest

MAS/AH/S

MEP/S/A

MAg/E

DGGT

Etat/BAD

UNICEF

FIDA

Etat

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-Nouveaux villagesagricoles

- AGRI CONGO

- Programme d’Educationqualifiante (alphabétisationprofessionnalisante ouintégrative)

- Agence Nationale pourl’Insertion et la Réinsertiondes Jeunes

Programme d’Appui à larefondation du systèmed’éducation et de formation

- Dispositif d’occupationdes jeunes aux travauxd’intérêt collectif - Programme Auto-Emploiet Micro-Entreprise

Brazzaville, Plateaux,Niari et Cuvette

Brazzaville, Pool,Cuvette

Brazzaville

Territoire national

Brazzaville

MAg/E

MEP/S/A

MEC/J

M/Emploi

M/Emploi

M/Emploi

Etat

Banque Mondiale

Etat

Etat

Etat

Etat

Handicapés - Projet « Contribution à laformation des handicapés età leur insertion dans la viegrâce à l’artisanat »- Institut des Jeunes Sourds- Programme d’Appui àl’Insertion des personneshandicapées

Brazzaville

Brazzaville

Brazzaville

MAS/AH/S

M/Emploi

UNESCO

Etat/AFD

Etat

Autochtones -Projet Enfants et femmesautochtones

Likouala, Sangha,Plateaux

MAS/AH/S Etat, UNICEF

Femmes vulnérables -Programme genre

- Projet de prise en chargedes femmes fistuleuses auCongo

Brazzaville, Pointe-Noire et BoundjiBrazzaville et PointeNoire

MF/IFD

MAS/AH/S

Etat, FNUAP

Etat, FNUAP

Le Programme de soutien aux OEV comporte un volet soutien à la formation professionnellequi se fait par : (i) l’identification des centres ou atelier d’apprentissage ; (ii) la signature descontrats avec les centres de formation; l’identification et la sélection des OEV ; (iii) ladistribution des fournitures d’apprentissage ; (iv) le suivi en vue de vérifier la régularité, lesabsences, les conflits et les résultats de l’apprentissage. Les métiers enseignés dans lesdifférents centres sont : broderie, couture, coiffure, électricité auto, électricité bâtiment, froid,hôtellerie, maçonnerie, mécanique auto, menuiserie, pâtisserie, peinture, soudure.

Des actions destinées à aider les handicapées à s’intégrer de façon plus productive dans lasociété en développant leurs compétences ont été entreprises principalement dans le secteurde la formation professionnelle. Le Projet « Contribution à la formation des jeuneshandicapés dans la vie active à l’artisanat » appuyé par l’UNESCO a permis l’installationd’une centaine de handicapés après apprentissage d’un métier auprès des artisans deBrazzaville. L’Institut des Jeunes Sourds financé pat l’Etat et l’AFD assure un enseignementtechnique : menuiserie, soudure, couture, etc. Le PRAEBASE dans sa composante 4 vise àoffrir à la jeunesse déscolarisée ou analphabètes de 14 à 19 ans des possibilités de formationqualifiante dans un cadre structuré et non structuré en vue de leur insertionsocioprofessionnelle. La composante est mise en uvre à travers le Programme d’Educationqualifiante (alphabétisation professionnalisante ou intégrative) dont la finalité est l’insertionsocio-économique et qui assure une formation alternée autour de deux lieux d’encadrementpour apporter concrètement des intrants en matière d’insertion dans le secteur informel

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urbain et d’autonomisation des groupes marginalisés : (i ) le centre d’éducation qualifianteoù l’apprenant passe deux à trois mois et s’instruit par des opportunités d’alphabétisation etde remise à niveau combinant les connaissances essentielles aux situations de vie pratique enl’occurrence la maîtrise des savoirs instrumentaux (lecture, écriture et calcul utilitaire ; (ii)l’atelier, sous l’encadrement du maître-artisan, l’apprenant acquiert sur la base d’unprogramme de formation pratique une qualification professionnelle. En 2009, près de 2000apprenants étaient en situation de réscolarisation ou de remise à niveau et 600 étaient enapprentissage professionnel dans les corps de métier (coupe-couture, mécanique-auto,menuiserie, mécanique générale, soudure, coiffure-esthétique) à Brazzaville.

Le Programme « Education de base et équité » financé et parrainé par l’UNICEF comporteun volet « Formation des jeunes déscolarisés en milieu urbain » qui assure à Brazzaville et àPointe-Noire l’acquisition des compétences de base permettant une intégration en milieusocioprofessionnel. Les apprenants suivent des cours généraux, des cours de spécialisation etdes cours pratiques en atelier dans les centres d’apprentissage. Le programme a permisl’augmentation en demande des besoins d’apprentissage chez les jeunes adolescentsdéscolarisés et analphabètes mais aussi néo-alphabétisés.Le Ministère de l’Education civique et de la Jeunesse, dans ses attributions, doit uvrer àl’insertion ou à la réinsertion des jeunes dés uvrés et des diplômés sans emploi. A ce jour,aucun projet ne fonctionne, faute de financement. Il convient cependant de signalerl’existence de l’Agence Nationale pour l’Insertion et la Réinsertion des Jeunes créée depuis2001. Elle a pour missions d’accompagner les jeunes dans le processus d’insertion et deréinsertion socio-économique et de développer leur esprit entrepreneurial. Plus de 5000jeunes ont été identifiés, placés dans des centres d’apprentissage, suivis et placés. L’Agence ainterrompu depuis 2007 ses activités faute de financement.

Le Programme Genre du Ministère de la Promotion de la Femme et de l’Intégration de laFemme au Développement appuie les formations professionnelles des filles mèresdéscolarisées dans des métiers durables à Brazzaville, Pointe-Noire et Boundji. Il s’agitd’activités de petite envergure qui ont un impact limité eu égard à l’ampleur des besoins. LeMinistère a été actif dans la promotion d’activités économiques menées par les femmes dansla perspective de leur autonomisation à travers des facilités de crédit et des projets pourl’allègement des travaux ménagers. Toutes ces activités sont encore peu développées et ontbesoin davantage de soutien institutionnel.

Le Ministère de l’Enseignement technique professionnel, de la formation qualifiante et del’emploi met en uvre plusieurs programmes d’insertion socioprofessionnelle des groupesvulnérables ayant pour objectifs le développement de la formation par l’apprentissage desmétiers et la création de dispositifs spécifiques de formation des jeunes déscolarisés etdés uvrés ainsi que les handicapés. Parmi les plus importants, il faut retenir : (i) le Projetd’Appui à la Refondation du Système d’Education et de Formation (PARSEF) ; (ii) leProgramme d’Appui à l’Insertion des Personnes Handicapées (PAIPH) ; (iii) le ProgrammeAuto-emploi et Micro-entreprise (PAM) ; (iv) le Dispositif d’Occupation des Jeunes auxTravaux d’intérêt collectif (DOGETIP)

2.1.3.3. Portée et limites des actions de promotion

Le soutien à la promotion des AGR est un excellent instrument de réduction de lavulnérabilité puisqu’il permet aux plus démunis à faibles revenus et exclus des circuitsfinanciers formels d’accéder aux ressources pour promouvoir et gérer leur propre entreprise.Cependant, des défis restent à relever :

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• Au niveau des conditionnalités : Si l’épargne et le remboursement sont lesconditionnalités les plus répandues afin de favoriser l’appropriation par lesbénéficiaires, certains acteurs doutent de leur efficacité et optent plutôt pour lagratuité. C’est une question à approfondir dans le cadre d’une évaluation globale decette activité.

• La mise en uvre et le suivi : L’octroi du miro-crédit nécessite un important travaild’accompagnement qui implique la mobilisation de capacités techniques et demoyens financiers importants afin d’assurer la qualité : (i) du travail d’identificationdes activités à promouvoir ; (ii) de l’étude de faisabilité des micro-projets ; (iii) de lafourniture des intrants aux bénéficiaires. La Stratégie d’identification,d’accompagnement social et de suivi des personnes défavorisées est une avancéemajeure. Cependant, il se pose un problème d’appropriation et d’utilisation des outilsde suivi par le personnel des CAS. Les rapports de suivi ne sont jamais transmis auniveau de la hiérarchie par les tuteurs désignés. Ces derniers évoquent très souvent lemanque de motivation et de moyens. Avec la mise en place cette année par la DISEde nouveaux outils (carnet de suivi, contrat d’insertion, compte bancaire), on peutespérer un meilleur suivi des bénéficiaires. Mais il faut repenser la durée du suivi(seulement 6 mois ) afin de consolider davantage les microprojets.

• La formation des bénéficiaires à la formulation et au suivi des projets : C’est unecondition sine qua non pour la réussite du projet.

• L’absence ou la faible implication des CAS en tant que service social de proximitédans la mise en uvre et le suivi des projets et des bénéficiaires.

Pour la majorité des bénéficiaires de soutien aux AGR, il se pose le problème de laprofessionnalisation afin de consolider l’appropriation, la pérennité des activités et ladurabilité des projets. L’appropriation n’est pas bien assise surtout lorsqu’on se réfère à sesmanifestations qui sont entre autres : (i) la capacité accrue à faire face et à analyser lesproblèmes, déterminer les priorités et réfléchir sur les solutions ; (ii) un sens de possession etde maîtrise des techniques utilisées ; (iii) la capacité de protection et d’amélioration desacquis ; (iv) la capacité de négocier des appuis (crédits, formations, etc) (v) la capacité desuivi, de contrôle et d’auto-évaluation.

Le soutien à la promotion des activités productives pourrait être plus efficace en s’inscrivantdans une autre logique que l’on pourrait qualifier de « logique de développement » quiconçoit la promotion des activités productives au-delà du gain immédiatement escompté.Dans cette optique, il conviendrait au lieu d’AGR de parler plutôt d’AGD « ActivitésGénératrices de Développement » conçues comme activités pouvant, certes, procurer desrevenus ; mais, au-delà, générer le développement, à travers la création d’autres activités,autrement dit, des emplois (une activité créant des besoins, suscite la demande de services etfavorise la promotion d’autres activités). Les AGD correspondant aux besoins descommunautés peuvent ainsi se pérenniser et contribuer à créer un environnement et unedynamique propices au développement durable.

La faiblesse du secteur secondaire et tertiaire d'une part et la récession économique d'autre part,ont rendu impossible la formation de l'emploi des jeunes dans le secteur formel. Ceux qui se sontorientés vers le secteur informel n'ont pas bénéficié d'assistance technique, matérielle etfinancière. Si jusque là la pression sur le marché de l'emploi provenait en majorité desdemandeurs de premier emploi (ceux qui abandonnent l'école ou les jeunes diplômés), il fauts'attendre avec l'aggravation de la situation socio-économique à la pression plus importante deceux ayant perdu leur emploi. En définitive, aujourd'hui au Congo, le secteur rural offre unegrande opportunité d'emplois pour les jeunes. Mais les revenus ruraux sont excessivement bas

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et ont beaucoup de mal à rattraper les revenus des secteurs tertiaires et informels plus importantscertes, mais favorisant tout de même l'exode rural, le chômage urbain et une diminutionde la population active rurale. Il y a là matière à réflexion pour envisager, comme danscertains pays, la création d’une agence des travaux d’intérêt public chargéed’entreprendre en milieu urbain (51,26%de la population active) et rural (32,15%) desinvestissements à haute intensité de main d’ uvre afin de fournir une activité rémunéréeà l’instar des programmes Cash for Work (Argent Contre Travail). Pour ce faire, il fautenvisager des mesures pour vulgariser et promouvoir les approches HIMO.

En matière de formation professionnelle, les solutions demeurent encore partielles etpériphériques. Plusieurs centres ne bénéficient plus de soutien financier ni de l'Etat, ni desorganismes bi ou multilatéraux et leur capacité d'accueil est très en deçà des besoins existants. Iln’existe pas d’écoles de formations qualifiantes dans les secteurs clés de l’économie congolaise(pétrole, bois, agriculture) ni de programmes continus de formations qualifiantes de courte durée etde renforcement des capacités. Les branches d’activités les plus créatrices d’emplois tels que le BTP etla fabrication ne sont pas appuyées et valorisées. La formation professionnelle demeure tropdispersée et cloisonnée pour être efficace. Elle n’a pas donné les résultats escomptés dans lamesure où le raccordement opérationnel et l’adéquation formation/emploi ne sont pasassurés. Il n’y a pas de coordination entre les centres de formation et les établissementspourvoyeurs d’emplois. Dans l’ensemble, la formation professionnelle n’est pas au centredes stratégies majeures d’appui à la croissance ; il n’y a pas de définition claire des objectifs,priorités et moyens d’action en vue de la formation des ressources humaines de qualitérecherchées par les entreprises. En outre, l’Etat devrait fixer des objectifs quantifiés decréation d’emplois à travers l’exécution de la commande publique.

Dans l’ensemble, l’Administration actuelle du secteur de l’insertion socio-économique estéclaté et donc peu efficace. En outre le secteur de la jeunesse, c'est-à-dire tout le dispositif nonscolaire et extra- familial destiné à aider l'État et la société dans la préparation des enfants àleur futur rôle d'adulte ne répond pas aux exigences et aux besoins de ce voletsensible de l'actualité nationale. Le chômage et le sous-emploi des jeunes constituent unproblème de taille en matière de gouvernance car ils provoquent un sentiment d’exclusionsociale et portent un coup à l’estime de soi. Le défi en matière de lutte contre la pauvreté neconsiste pas seulement à créer des emplois mais également à donner aux jeunes les moyensd’entreprendre des activités économiques stables et, partant, de participer aux processuspolitiques et sociaux. La participation de la jeunesse aux processus de gouvernance estessentielle non seulement parce que les jeunes sont les principaux bénéficiaires des politiquesde développement et les dirigeants de demain, mais également parce que nombre d’entre-eux jouent un rôle décisif au sein de leur propre communauté. Les énergies, les rêves et lessous-cultures dynamiques des jeunes devraient contribuer à mettre en place et renforcer dessystèmes de gouvernance fondés sur les droits et la paix, du niveau communautaire, jusqu’àl’échelle régionale et nationale. Car comme le dit l’adage : « la jeunesse est l’avenir dumonde ».

La nécessité d'un cadre de concertation intersectorielle (les acteurs impliqués laformation et l’insertion socioprofessionnelle) mais aussi de négociation sociale avec lesjeunes vivant dans la précarité et sans emploi s'impose dans le contexte actuel dedémocratisation de la vie publique, de regain de vivacité de la société civile à travers lesONG et les associat ions de jeunesse , e t enf in de décentralisation. C’est le passageobligé pour résoudre les difficultés d’intégration de cette frange de la jeunesse dans la sociétécongolaise et leur offrir plus de possibilités de pleine participation au développement local etnational.

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2.1.4. Les actions de prévention

Il n’existe pas un système national d’assurance maladie au Congo. Cependant, les réflexionssont engagées depuis que le Président de la République a annoncé en 2008 dans son projet desociété intitulé, « Le Chemin d Avenir », le projet de restructuration de la sécurité socialepour l’étendre, dans ses aspects de base, à l’ensemble de la population, notamment dans lacirconstance de la maladie et de parvenir à procurer les soins de santé primaire à tous lesCongolais contre le paiement d’un forfait minimal supportable par tous » (Sassou-Nguesso,2009). Cela impliquerait la transformation radicale du système actuel de sécurité sociale quine couvre que les employés du secteur formel soit environ 15% de la population. Une commission interministérielle a été mise en place pour étudier la création d’un systèmenational d’assurance maladie dans l’optique d’assurer l’accès universel aux soins de santéprimaires. Une première étude a été réalisée par le Cabinet d’Etudes IMEDA qui a proposél’établissement d’un système d’assurance maladie de caractère universel et obligatoire envue de favoriser l’accès aux soins pour l’ensemble de la population, indépendamment de lacapacité contributive des ménages, tout en insistant sur l’importance d’accompagner unetelle initiative par le relèvement du niveau et de la qualité de l’offre des soins de santé. Unephase pilote serait d’abord mise en uvre avant la généralisation du système à l’ensembledu pays40.

Les pensions sociales de vieillesse universelles et les allocations familiales universelles pourenfants qui sont également des filets sociaux de sécurité visant la prévention n’existent pasau Congo. Dans l’ensemble, la prévention est le parent pauvre de la protection sociale auCongo. C’est une question centrale qui doit orienter les axes stratégiques d’intervention et lesactions prioritaires du plan d’action.

2.1.5. Evaluation des projets et programmes

Les actions en faveur des groupes sociaux vulnérables ont abouti à des résultats principalement dans les domaines suivants : (i) la réalisation de plusieurs analyses desituation ou diagnostic sur certains groupes vulnérables en particulier l’enfance vulnérable,les personnes âgées, les peuples autochtones ; (ii) le renforcement du cadre légal deprotection des enfants et des peuples autochtones ; (iii) le développement des capacités etstratégies avec l’élaboration de plans d’action, de manuels de procédures et d’outils degestion ainsi que le réseautage des acteurs par centre d’intérêt particulièrement en ce quiconcerne l’enfance vulnérable et les peuples autochtones.

Cependant, tels qu’ils fonctionnent, les projets et programmes n’assurent pas les fonctions defilets sociaux de sécurité et ne peuvent pas atteindre les résultats attendus de telles actions deprotection sociale. Les filets sociaux de sécurité ont pour fonctions :

• La redistribution de la richesse : Les transferts sociaux redistribuent la richesse auxplus pauvres et aux plus vulnérables, avec un impact immédiat sur la pauvreté etl’inégalité

• L’investissement dans le capital humain et les actifs : Les transferts sociaux rendentles ménages plus capables d’investir dans leur avenir, en offrant aux ménages desopportunités, que ceux-ci ne trouveraient pas ailleurs, d’investissement tant dans le

40 Ministère de la sante et de la population, Le système de santé au Congo : Elaboration d’un système d’assurance maladie(Rapport final), 2008 ;

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capital humain de leurs enfants que dans la génération de revenu des adultes actifsde la famille

• La gestion des risques : Au minimum, les transferts sociaux aident les ménagesconfrontés à des périodes difficiles à éviter les pertes irréversibles. Au mieux, ilspeuvent fournir un élément d’assurance qui permet aux ménages de choisir lesmoyens de subsistance qui génèrent les meilleurs revenus

• La facilitation des réformes : Les transferts sociaux permettent aux gouvernements defaire des choix en faveur de l’efficacité et de la croissance.

Au vu de ce qui précède, une évaluation rapide permet d’émettre les observations suivantesrelatives à la pertinence, l’efficacité, l’efficience, l’impact et la durabilité des projets etprogrammes.

2.1..5.1. Evaluation de la pertinence

Les actions ne sont pas intégrées dans une politique globale de protection sociale ni mêmed’assistance sociale, dans la mesure où il n’en existe pas une. On est dans une situation defournitures de services sociaux plutôt que d’assistance sociale. Il s’agit de programmes noncoordonnés d’aide directe plutôt qu’une entreprise de protection sociale. En comparant lesobjectifs des programmes avec les priorités nationales en matière de réduction des risques etde la vulnérabilité, on note qu’il n’y a pas une adéquation entre l’offre de service et lesbesoins. Il se pose ici un gros déficit de planification stratégique. Plusieurs études ayant misen relief le caractère multidimensionnel de la pauvreté au Congo41, il s’imposait d’identifieret de mettre en uvre des stratégies d’intervention en cohérence avec les axes stratégiquesdu DSRP en vue de couvrir les principales manifestations de la vulnérabilité.

2.1.5.2. Evaluation de l’efficacité et de l’efficience :

Les actions telles qu’elles sont menées ne sont pas adaptées pour combattre la vulnérabilitéet réduire les risques tant au niveau des objectifs que de la couverture. Autrement dit, leremède n’est pas tout à fait approprié pour soigner la maladie, dans la mesure où les projetset programmes ne prennent en charge qu’une partie des risques et des besoins. Or lecaractère multidimensionnel de la pauvreté impose l’identification et la mise en uvre defilets sociaux de sécurité multifonctionnels aptes à prendre en charge les principaux risquesou tout moins les risques majeurs. Un bon système de transferts sociaux est constitué deplusieurs filets qui se complètent. Par exemple, une assistance alimentaire devrait êtrecouplée avec des AGR et permettre l’accès aux services sociaux de base.

2.1.5.3. Evaluation de l’impact

En règle générale, note deux types d’impact des actions de protection sociale sur la réductionde la vulnérabilité : (i) un impact direct avec les bénéficiaires qui sont les ménages dont lerevenu augmente et les bénéficiaires indirects qui sont les autres membres de la famille quiprofitent des retombées du transfert ; (ii) un impact indirect induit d’une part par lesinvestissements réalisés par les bénéficiaires directs grâce aux transferts et d’autre part par

41 Banque mondiale, 2007, République du Congo : Diagnostic de la pauvreté ; PAM/CONGO, 2009, Analyse approfondie de la sécuritéalimentaire et de la vulnérabilité (AASAV) en République du Congo, juillet 2009 ; Notten Geranda, Bethuel Makosso et Alain Mpoué(2008), La pauvreté multidimensionnelle des enfants et des femmes en République du Congo, rapport final , UNICEF/CONGO, Brazzaville

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les effets multiplicatifs qui profitent aux bénéficiaires indirects. Dans le cas du Congo, mêmeen l’absence d’indicateurs chiffrés, ces impacts sur la réduction de la vulnérabilité et desrisques sont très réduits en termes de couverture de pauvres touchés et de réponse auxbesoins.

2.1.5.4. Evaluation de la durabilité des actions

Même au niveau des secteurs où il existe un cadre stratégique, les projets et programmesrestent dans le traitement des urgences et la gestion du quotidien. Les actions en directiondes groupes vulnérables ne vont pas au-delà de la survie. Les investissements réalisés sontprécaires ; cette précarité des investissements réalisés renvoie à la pérennité et à la durabilitédes actions. Les infrastructures et structures mises en place ne survivent pas au projet ; ellesne sont plus fonctionnelles dès que le projet se termine dans la mesure où, dans la plupartdes cas, les groupes vulnérables ne sont pas impliqués et responsabilisés au niveau de lagestion. Il existe rarement des indications sur les mesures en matière de consolidation et destabilisation des acquis. L’approche programme n’est pas encore bien assise. Le « systèmeprojet » reste dominant et les programmes – là où ils existent- fonctionnent comme desprojets. Il importe de systématiser la démarche programmatique. Le programme permet uneplanification conjointe et transparente. Il doit se substituer à la traditionnelle approche« projet » qui est fragmentaire et est souci de déformation des priorités d’allocation au seindu secteur et difficile à pérenniser.

2.1.6. Les contraintes des projets et programmes

Les contraintes majeures ayant affecté les performances sont d’ordre institutionnel,technique, financière, socio-économique et politique.

2.1.6.1. Les contraintes institutionnelles

Il se pose ici deux problèmes qui ont une incidence sur la mise uvre des projets etprogrammes : le pilotage stratégique et le pilotage opérationnel.

a. Le pilotage stratégique : On l’a vu, le cadre de prise en charge des groupes vulnérables estéclaté, dispersé en petits morceaux qui sont pris en charge par plusieurs ministères.L’ambigüité de certains mandats, le chevauchement des attributions ainsi que l’absenced’un espace fonctionnel pour la coordination et la concertation expliquent pour une largepart les progrès en dents de scie enregistrés par les projets et programmes. Les actionssouffrent de l’absence d’un cadre global d’intervention qui aurait permis une synergiedes actions identifiées au niveau des différents plans d’action et cadres stratégiquesélaborés pour l’enfance vulnérable, le genre, les personnes handicapées, les peuplesautochtones et les personnes âgées. En matière de coordination, il ne s’agit pas d’uneabsence mais plutôt d’un surplus, dans la mesure où tous les acteurs ont leurs propresmécanismes de coordination de leurs interventions. En réalité, il y a un trop plein decoordination. Il manque une structure fédératrice, une Agence Nationale d’AssistanceSociale qui serait un guichet unique comprenant tous les services, programmes et projetsde prise en charge des groupes vulnérables présents dans le pays et dont il faut définir lacomposition et les attributions. Ce système unique d’assistance sociale mettra fin à lamultiplicité des guichets d’assistance aux individus et aux groupes ainsi qu’auchevauchement des mandats. On constate partout une faible coordination : au niveau del’Etat (échelon interministériel et intraministériel), entre l’Etat et la coopérationinternationale, entre les agences de coopération internationale. En ce qui concerne les

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agences du système des nations unies, le problème se pose au niveau des thématiquestransversales telles que la protection sociale dont le groupe de travail n’est pasfonctionnel. L’UNDAF, mise en place depuis trois ans, n’a pas fait l’objet d’une revueannuelle. Il est nécessaire d’améliorer la performance des agences du SNU au traversd’un meilleur suivi et échange d’information plus réguliers.

b. Le pilotage opérationnel : Il est relatif à la problématique s’un service social de proximité.Les faibles capacités techniques des partenaires de mise en uvre au niveau déconcentréet décentralisé (les structures techniques et opérationnelles d’offre de paquets de servicesd’action sociale et les directions départementales) ainsi que leur faible dotation desservices en équipement et moyens financiers entravent l’atteinte des résultats attendus.La déconcentration n’est pas effective. La décentralisation non plus dans la mesure où letransfert aux collectivités des compétences en matière d’action sociale (Loi 10-2003 du 6février 2003 sur la décentralisation) n’est toujours pas effectif. Les ONG et associationsassurent la mise en uvre de plusieurs actions de protection sociale à travers des contratsde prestations de services signés avec les projets et programmes. Malgré leur diversité,ces acteurs non étatiques manquent de réelles capacités pour jouer leurs rôles : (i)insuffisance des capacités d’organisation et de gestion des ressources ; (ii) absence decoordination et de représentativité ; (iii) manque de neutralité politique ; (iv) faiblemaîtrise des instruments et normes régionales et internationales pour la compréhensionet l’évaluation des principes de la protection sociale ; (v) faible couverte du territoirenational (principalement concentrées dans les grandes villes). D’une manière globale,beaucoup d’ONG sont jeunes, peu expérimentées, manquent de moyens logistiques et decapacités managériales. Pour qu’elles jouent pleinement leur rôle, les capacités desorganisations de la société civile doivent être renforcées. Enfin, les organisationscaritatives jouent un rôle important dans la protection des plus vulnérables. Souvent,elles ni capacités ni ressources. Il importe d’établir des normes de service, de revaloriserleurs compétences et de les évaluer régulièrement afin qu’elles répondent à laréglementation en la matière.

2.1.6.2. Les contraintes techniques

Elles sont relatives aux ressources humaines, aux connaissances sur les groupes vulnérables,au suivi-évaluation et au ciblage.

a. Au niveau des ressources humaines, les contraintes sont relatives aux nouveaux problèmesauxquels les travailleurs sociaux se trouvent confrontés aujourd’hui et pour lesquels ilsn’ont pas les moyens de réagir efficacement. La protection sociale est exigeante enressources humaines. L’évolution actuelle du domaine et de son champ d’intervention (lepassage de l’aide individualisée réparatrice à l’aide promotionnelle et communautaire) etde ses activités (les 4 P : Prévention, Protection, Prise en charge, Promotion) rend plusque jamais nécessaire la définition de formations complémentaires. La simple formationtechnique ne suffit pas aujourd’hui quand il s’agit de proposer les formes et les modalitésde développement du capital humain de protection sociale. Elle ne suffit pas non pluslorsqu’il s’agit : (i) d’organiser et d’assister des groupes aussi divers que les peuplesautochtones, les personnes âgées, les OEV, les handicapés, les sans emploi vivant dans laprécarité, etc ; (ii) d’identifier, de concevoir, mettre en uvre et suivre des filets sociauxde sécurité adaptés au caractère multidimensionnelle de la pauvreté au Congo. Enfin,elle ne suffit pas lorsqu’il s’agit d’analyser les conditions de viabilité économique desprojets d’autonomisation ou de concevoir et mettre en uvre une stratégie d’insertionsociale et de réinsertion socio-économique à long terme. A ce jour, la DGAS ne dispose ni

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d’éducateurs spécialisés, ni de gérontologue, ni de spécialistes dans les domaines del’emploi, de la jeunesse, du genre, de santé publique, d’éducation de base etd’alphabétisation, etc. Le nombre de psychologues, juristes, sociologues et économistesest insignifiant au regard de l’ampleur des besoins. Le social et l’économique, les droitshumains, l’organisation des groupes vulnérables et le management doivent être au centredes préoccupations des services impliqués dans la protection sociale afin de préserver,consolider et étendre les acquis. La Stratégie de prise en charge des groupes sociauxvulnérables doit comporter un appui institutionnel conséquent en matière derenforcement des capacités. Les contraintes techniques recouvrent d’autres aspects :

- Les difficultés d’exploitation des diagnostics et de mise en oeuvre des stratégies etplans d’action élaborés : faibles capacités techniques, contraintes financières,volonté politique,

- Faible capacité des ressources humaines au niveau central (pénurie et sous-qualification du personnel dans le domaine de la protection sociale ) à : (i) àutiliser et développer l’information et le système de gestion basée sur les résultatsafin de garantir une plus grande responsabilité et transparence ; (ii) à mettre en

uvre et suivre les axes stratégiques nationales et les normes internationales enmatière de protection sociale ; (iii) à réaliser les analyses de situation, formulerdes politiques et stratégies, élaborer et mettre en uvre un système de suivi-évaluation ; (iv) à appliquer l’approche basée sur les droits humains,

- Les faibles capacités techniques des partenaires locaux (ONG, servicesdéconcentrés et décentralisés) au niveau opérationnel

b. Le caractère fragmentaire et incomplet des connaissances de base sur les groupes sociauxvulnérables : Il n’existe pas d’analyse de situation, de plan d’action et de documents destratégie pour certains groupes vulnérables (personnes âgées, famille, veuves etorphelins, les sans emploi vivant dans la précarité, etc) ; les statistiques et les donnéesqualitatives sur les risques, l’étendue et les manifestations spécifiques de lavulnérabilité ont vieillies (les seules références étant ECOM et EDSC dont les enquêtesont été réalisées en 2003 et 2004 et publiées en 2005). L’inexistence d’une cellule derecherche-action au niveau des projets et programmes ne permet pas la collecte etl’actualisation des données socio-économiques.

c. état du suivi-évaluation : Les faibles capacités des parties prenantes à élaborer et mettreen uvre un système de suivi-évaluation limitent les performances des projets etprogrammes. Le suivi est une appréciation en permanence de l’exécution d’un projet(réalisation et utilisation des produits) au regard des échéances et des coûts convenus,ainsi que l’accessibilité, l’utilisation et la satisfaction des bénéficiaires. L’évaluation,quant elle, est un jugement porté à un moment donné dans le temps, de la cohérence, dela pertinence, de l’efficience, de l’efficacité, de la satisfaction des bénéficiaires, de laviabilité économique et financière et de la durabilité des résultats du projet. Un systèmede suivi-évaluation performant repose généralement sur les donnéesquantitatives/qualitatives et sur l’analyse approfondie à la fois du contexte et desimpacts souhaités ou non qui peuvent en découler. Il s’appuie sur un systèmed’information et un dispositif statistique et des indicateurs clés.

Dans la plupart des projets et programme, ces données et outils sont absents. Il n’existe pasde situation de référence ni d’outils et matériels performants et innovants permettant lacollecte, l’analyse, le stockage et la diffusion des données et d’apprécier les résultats obtenuset de mesurer les impacts. La pratique du suivi se limite à l’organisation de missions deterrain limitées, ponctuelles, rapides et irrégulières. Beaucoup de DEP n’ont pas les moyens

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matériels d’assurer ces missions et ne disposent pas toujours de toutes les informationstechniques nécessaires pour assurer un véritable suivi des projets42. La réforme en cours desmissions des DEP permettra, sans doute, d’améliorer la gestion financière, technique etphysique des projets et programmes.

Il importe d’envisager une restructuration du dispositif statistique national à travers unsystème de coordination de la gestion des informations à travers deux mécanismes : (i) lacréation d’une base de données centralisées sur les politiques et programmes de protectionsociale ; (ii) la mise en place d’un observatoire sur les risques et a vulnérabilité. Cetobservatoire des mouvements sera un instrument de prospective sociale et politique, uninstrument d’analyse, d’anticipation (prévention) et de correction.

d. La question du ciblage : C’est une question centrale dans l’élaboration des stratégies deprotection sociale. Au niveau du Ministère des Affaires sociales, le seul ciblage consisteune légère et rapide enquête sur les demandeurs d’aide. Au niveau de plusieurs projetset programmes, on note une confusion dans l’identification des groupes cibles, dans lamesure où on distingue pas clairement les groupes prioritaires et les actions spécifiquesrépondant aux besoins de ces groupes : (i) ceux qui nécessitent une assistance socialepermanente : pensions vieillesse pour les personnes âgées, allocations familiales auxfamilles démunies , pension d’invalidité aux handicapés; (ii) ceux qui nécessitent uneassistance temporaire (formation et appui pour la création d’AGR ; assistancenutritionnelle pour enfants et les femmes enceintes, etc ). Toutes les filles-mères, toutesles personnes handicapées, tous les enfants ou toutes les personnes âgées ne doivent pasêtre systématiquement considérées comme vulnérables au risque de diluer les objectifs etles résultats attendus des projets et programmes.

2.1.6.3. Les contraintes financières

Les contraintes budgétaires jouent énormément sur les performances des projets etprogrammes. Le Congo n’a pas beaucoup de partenaires extérieurs dans le domaine de laprotection sociale. L’apport de moyens ne résout pas à lui seul les problèmes. Au Congo, iln’ ya pas un problème de financement. Les ressources existent. Le problème se situe auniveau de l’exécution du budget. Les lenteurs constatées dans le décaissement des créditsbudgétaires constituent les principaux goulots d’étranglement qui retardent la mise en placede la contrepartie nationale et hypothèque la mise uvre de certaines activités. Une réformede la chaîne de dépenses est nécessaire pour insuffler une dynamique nouvelle aufinancement des projets.

2.1.6.4. Les contraintes liées à l’environnement socio-économique

La situation de post-conflit et les difficultés de mettre en place des principes adoptés debonne gouvernance limitent les performances des projets et programmes de protectionsociale notamment le volet de la réinsertion socio-économique : opportunités de créationd’emploi réduites en raison des séquelles de la guerre ; prédominance de l’économiepétrolière ; agriculture et exploitation du bois délaissées ; secteur informel peu développée ;faiblesse des capacités de formation professionnelle. Les énormes potentialités agricoles,halieutiques et pastorales du pays restent encore sous-exploitées.

42 Toutefois, au Ministère de l Economie et du Plan, il s effectue deux fois par an une mission d évaluation qui aboutit à la production d unrapport sur l exécution financière et physique des projets et programmes inscrits au budget d investissement.

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Il importe d’élaborer une stratégie nationale de formation et d’installation de jeunesagriculteurs afin que la promotion des emplois ruraux soit une réalité. Le secteur privé, pourle moment ne joue pas le rôle qui devrait être le sien, celui de promotion de l’entreprenariatet de générateur d’emploi. Les IMF dont les capacités sont faibles ne peuvent assureradéquatement leur mission d’appui à la diversification des opportunités d’emploi. Enfin, lesfaibles capacités de formation professionnelle et la pénurie de formateurs limitent le nombredes filières.

2.1.6.5. Les contraintes politiques

Il ne peut y avoir une politique sociale véritable sans une redistribution des richesses et il nepeut y avoir une véritable entreprise de réduction de la pauvreté sans une politique sociale.C’est une question de volonté politique. La protection sociale est aujourd’hui au centre desstratégies de réduction de la pauvreté. Elle requiert des choix politiques clairs qui doiventorienter les actions et conforter les acteurs. Les ressources doivent-elles servir à secourir unpetit groupe d’individus dans des situations désespérées, ou doit-on les étaler de manière àcouvrir le plus d’individus possible ? Certains risques, ou certains groupes devraient-ilsrecevoir une attention prioritaire afin de redresser les déséquilibres passés, ou plutôt pourcirconvenir de plus grands désastres que pourrait réserver le futur ? Faut-il privilégier laprévention, en raison du bon rapport coût-efficacité qui lui est associé, ou le secours auxsinistrés, afin de soulager la souffrance ? Les interventions doivent-elles être destinées àconsolider les initiatives prometteuses, ou cibler les catégories de groupes sociauxvulnérables qui n’ont pas réussi à s’organiser ? Faut-il privilégier l’autonomisation etl’inclusion sociale par l’emploi ? Les questions de cet ordre devraient faire l’objet d’un largedébat entre tous les acteurs et les conclusions pourraient servir à l’élaboration d’une lettre depolitique d’action sociale qui facilitera l’élaboration d’une stratégie de prise en charge desgroupes vulnérables largement consensuelle.

La protection sociale requiert également la promotion d’un Ministère des Affaires Socialesfort, ayant un gros poids politique en raison de l’importance de l’enjeu, du caractèremultisectoriel de la prise en charge des groupes sociaux vulnérables, afin d’assurer lacoordination et garantir la cohérence des interventions des acteurs gouvernementaux et nongouvernementaux. Ce sera de la part de l’Etat un engagement politique important. Ilconvient cependant de souligner la création d’un groupe thématique « Développement socialet inclusion » au sein du groupe de travail interministériel chargé de l’élaboration du DSRPnouvelle génération.

Dans l’ensemble, le système actuel de prise en charge des groupes vulnérables est confrontéà plusieurs défis :• Une multiplicité des approches et des acteurs et une dispersion des initiatives.• Divergence et chevauchement des critères, règles et procédures d’intervention, en dépit

des tentatives d’harmonisation et de mise en synergie à travers l’élaboration de plansd’action et de cadres stratégiques

• Le besoin d’un leadership efficace et d’une coordination effective mais simplifiée quidoit être au centre de la réforme nécessaire et urgente du cadre institutionnel actuel.

• La légèreté des critères de ciblage• La défaillance des systèmes de suivi-évaluation• Les objectifs, les principes, ainsi que les fonctions de la protection sociale sont souvent

méconnus à tel enseigne que certaines parties prenantes n’ont pas conscience qu’ellesfont de la protection sociale.

• Les barrières socioculturelles encore vivaces sont source de vulnérabilité et entravent

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l’efficacité de certains projets et programmes ; une stratégie de communication pour ledéveloppement est nécessaire afin de négocier le changement des normes face auxsensibilités politiques et sociales profondément enracinées.

• Les faibles capacités techniques des intervenants nécessite la mise en uvred’importantes actions de renforcement des capacités tant au niveau stratégiquequ’opérationnel en vue : (i) de consolider les mécanismes de programmation et decoordination ; (ii) d’assurer la complémentarité nécessaire des mécanismes de protectionsociale afin qu’ils se renforcent mutuellement

• Les lacunes constatées dans l’exécution de la commande publique imposent uneamélioration des allocations budgétaires et des politiques sectorielles en vue de faciliterles initiatives de réforme et le processus programmatique national.

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Chapitre 3 : ESPACE FISCAL POUR LA PRISE EN CHARGE DES GROUPES SOCIAUXVULNERABLES EN REPUBLIQUE DU CONGO

Le bilan établi par le Président de la République à l’occasion du Centenaire du pays faitressortir que le social reste le maillon faible de l’action publique. La population manque deminimum nécessaire. L'emploi, l'eau, l'électricité et les soins de santé ne sont pas encore à laportée de tous. Cette situation est aggravée par le dépeuplement des campagnes au profitdes deux (2) principales villes du pays, Brazzaville et Pointe-Noire, qui abritent, à ellesseules, plus de la moitié de la population nationale. A contrario, la croissance économique esteffective depuis la fin des guerres.

Le Rapport de Développement Humain 2010 au Congo apporte une réponse au paradoxeentre le fort taux de croissance économique et le développement humain qui font que lesdeux n’avancent pas toujours en parallèle dans le pays puisque les tendances sociales sontlourdes : « le combat que nos différents gouvernements ont engagé dès la première heure, avec,dans les domaines de l'éducation, de la santé, de la culture et des sports, des résultats probants qui sesont malheureusement, au fil des années, transformés en cuisants revers43 ». En matièred’enseignement, le Président de la République parle sans peine de l'une des plus lourdescontrariétés. « Le système éducatif congolais qui, pendant longtemps, a été un des meilleurs creusetsde pédagogie et de formation d'Afrique, atteignant, dans son régime de croisière, un taux descolarisation de 99%, s'est brutalement effondré des suites de choix souvent inadaptés. Ces mauvaischoix, nous devons le reconnaître, ont engendré de graves dysfonctionnements 44 ».

C’est dans ce contexte qu’il faille analyser l’espace fiscal au profit de la prise en charge desGSV et donc de la pertinence des allocations budgétaires qui sont allouées aux secteurssociaux de manière générale.

3.1. Vue d’ensemble de la situation macro-économique du pays

3.1.1. Evolution et projections de la croissance du PIB réel

La rupture de la République du Congo avec des taux de croissance négatifs remonte àl’année 2000, au lendemain de la sortie des guerres, ainsi que l’indique le graphique 6.1- ci-après. L’on remarque que celui-ci est passé de 7,60%, en 2000, pour atteindre 12,10%, en2010. Ce n’est qu’en 2007 que cette tendance croissante est rompue ; le taux de croissance aété négatif (-1,6%). Cette contreperformance s’explique par la diminution de la productionpétrolière, principale source de richesse actuelle du pays. Celle-ci qui se situait, en 2006, à13,3 millions de tonnes est descendue à 11,4 millions de tonnes, en 200745.

Figure 1 : Evolution du PIB de 2000 A 2010

43 Etat de la Nation au Parlement, 2010.44 Ibid.45 Données de la Direction Générale de l Economie, 2010.

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Source : Estimation des auteurs sur la base des données de la Direction générale del’économie, 2010.

Le RNDH 2010 montre que l’économie congolaise, ces dernières années, évolue dans unenvironnement caractérisé par la nette reprise de la production pétrolière. Sur cette base, lesprojections du PIB en francs courants sont établies, en 2010, à 5.257,7 milliards de francsCFA contre 2.292,5 milliards, en 2000, soit une augmentation de 56,40% sur la période46.

Tableau 18 : Evolution du PIB de 2000 à 2010

PIB (aux prix courants du marché en milliards de CFA)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(*) 2010(*)

2.292,5 2.048,3 2.104,9 2.031,8 2.455,8 3.210,6 4.042,6 3.563,6 4.435,7 3.758,4 5.257,7Source : Autorités congolaises, BEAC et FMI.

En définitive, l’évolution macroéconomique récente du Congo révèle que :47

- En 2010, la situation macroéconomique du Congo a été caractérisée par laconsolidation de la croissance du PIB réel à 12,10% par rapport à 2009 (7,5%), contre5,9% en 2008, en raison essentiellement de la hausse de la production pétrolière. Cetaux de croissance peut être considéré comme l’un des plus élevé, en Afriquesubsaharienne qui, en moyenne, se situerait, en 2010, à 4,75%. Il en est de même ausein de la sous-région CEMAC dont la prévision du taux de croissance, en 2010, estétablie à 4,3% ;

- Les tensions inflationnistes enregistrées au début de l’année 2009 ont sensiblementdécéléré. L’Indice des Prix à la Consommation (IPC), publié par le CNSEE, s’est établià 5,9% à Brazzaville et à 3,5% à Pointe-Noire, soit un taux moyen annuel de 4,7%,contre 5,3% l’année précédente. Pour l’année 2010, le taux d’inflation se replie pour sesituer autour de 4,0%. ;

46 Autorités congolaises, BEAC et FMI.47 Ministère du Plan/Ministère des Finances : Cadrage macroéconomique 2010

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- L’excédent budgétaire, base engagements hors dons, est revenu de 26,1% en 2008 à5,4% une année plus tard, du fait de l’impact de la récession mondiale sur les recettespétrolières, voire non pétrolières. En 2010, l’on enregistre un excédent budgétairebase engagements hors dons qui rebondit à 25,1% du PIB ;

- Du fait de la baisse sensible des exportations, notamment de pétrole brut et des boistropicaux, sous l’effet dépressif de la récession mondiale, le solde du compteextérieur courant s’est considérablement dégradé en faisant ressortir un soldedéficitaire de 27,6% du PIB, contre un excédent de 5,3% en 2008. Le déficit du compteextérieur courant diminue en 2010 à 14,1% du PIB.

- Enfin, la situation monétaire du Congo, à fin 2009, s’est consolidée avec unecroissance de la masse monétaire de 5,3%, se situant à 1028,5 milliards,consécutivement à la quasi-stabilisation des avoirs extérieurs nets et la hausse ducrédit intérieur de 18,7%. Le rythme de constitution des avoirs extérieurs a été freinépar les effets dépressifs de la crise financière internationale sur le prix du baril depétrole et les cours mondiaux des produits forestiers. En effet, les avoirs extérieurs duCongo se sont accrus de 0,2%. Les avoirs extérieurs nets augmentent de 57,2% en2010, en liaison avec la bonne tenue attendue du secteur pétrolier et les effets positifsde la réduction du service de la dette consécutifs à l’atteinte du point d’achèvementde l’Initiative PPTE. Cela génère une consolidation de la situation monétaire duCongo qui s’est poursuivie en 2010 avec une croissance de la masse monétaireprojetée à environ 19,8 %.

3.1.2. Les facteurs favorables à la croissance économique

Le contexte international en 2010 a permis à l’économie congolaise d’évoluer dans desconditions favorables. En effet, les cours des principaux produits d’exportation ontaugmenté à fin octobre 2010 dépassant les niveaux de la période 2005-2009. Ils sont passésrespectivement de 65,2 dollars en moyenne à 73,7 dollars pour le brut congolais et de 160,8en moyenne à 162,7 dollars/m3 pour les grumes de bois, selon le FMI. Au niveau national, laproduction pétrolière attendue en 2010 s’élèverait à 115,9 millions de barils contre 100,7millions de barils en 2009, soit une hausse de 15,1%. Par ailleurs, le Gouvernement poursuitla mise en uvre des réformes structurelles et l’exécution des grands projetsd’investissement pour diversifier l’économie et renforcer la contribution du secteur horspétrole à la croissance économique. En définitive, la croissance du PIB en termes réels estprojetée à 9,1% contre 7,5% en 2009.48

Le secteur pétrolier fournit les ressources précieuses nécessaires aux investissements publicsmais son poids excessif dans l'économie pose un problème majeur de gestion économique.Le pays est largement dépendant du pétrole. En 2008, le secteur pétrolier représentait 65 %du PIB, 85 % des recettes de l'État et 92 % des exportations. La domination du secteurpétrolier sur l'économie s'est accrue pendant les années de guerre n’ayant pas étédirectement la cible des combats, tandis que les entreprises ont été détruites. Toutefois, lesretombées de ce secteur sur le reste de l'économie sont limitées, comme le montre le niveauélevé de pauvreté, avec 51 % de la population vivant au-dessous du seuil de pauvreté,malgré un PIB par habitant relativement important (1540 dollars É.-U.). Cette dépendancepar rapport au pétrole rend l'économie vulnérable car le secteur est extrêmement volatile etne génère que peu d’emplois (moins de 1 % de la population). En outre, sa prépondérance,

48 Ministère du Plan/Ministère des Finances : Cadrage macroéconomique 2010

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notamment pendant la récente flambée du prix de l'or noir, a détourné les ressourcesproductives issues d'exportations traditionnelles, nécessitant plus de main-d’ uvre versl'extraction de pétrole et les activités connexes.

Le secteur privé n'a que peu soutenu la croissance récemment, comme l'illustre le niveau desinvestissements privés (hors secteur pétrolier), qui ne représentent que 5 % du PIB (contre14 % en moyenne dans l’Afrique subsaharienne et 25 % en Asie). Cette situation reflète nonseulement les répercussions du conflit passé mais aussi l'héritage des interventions massiveset des nombreux contrôles de l'État sur l'activité économique.

Le secteur privé non pétrolier est largement concentré à Pointe-Noire et Brazzaville, les deuxprincipales zones urbaines. Il se compose essentiellement de petites entreprises travaillantdans le secteur des services et d'industries manufacturières légères, comme l'agroalimentaire.Les grandes entreprises, dont le nombre est limité, sont surtout implantées à Pointe-Noire,qui représente le c ur de l'industrie pétrolière du pays, est relativement prospère et a étébeaucoup moins touchée que Brazzaville pendant les combats. En outre, de nombreusesentreprises ont été transférées à Pointe-Noire pendant le conflit. Le Gouvernement s'estengagé à accroître le rôle du secteur privé comme moteur de la diversification et a soulignéque pour réduire la pauvreté de 50,7 % à 35 % d’ici à 2010, il fallait maintenir un taux decroissance annuelle de 7 %, ce qui nécessite une augmentation du taux d'investissement de27% à 30 %, la part des investissements privés (hors pétrole) passant de 5 % à 10 %.

Pour les Autorités congolaises, la poursuite d’une croissance forte de l’économie repose surun certain nombre d’hypothèses :

- Au niveau de l environnement international : (i) à une reprise modeste dans les paysavancés ; (ii) à la poursuite des politiques monétaires expansionnistes couplées à despolitiques de rigueur budgétaires dans les pays industrialisés ; (iii) à une bonne tenuedes cours du pétrole brut ; (iv) au redressement progressif des cours des boistropicaux ; (v) au maintien de l’inflation mondiale à un niveau faible ; et (vi) au reculdu dollar américain face à l’euro. Dans l’ensemble, le prix du baril de pétroles’établirait autour de 74,1 dollars contre 57,7 dollars en 2009, le taux de change dudollar américain reculerait, revenant de 523,0 FCFA à 501,6 FCFA par rapport auxprévisions initiales ;

- Au niveau national, la croissance serait favorisée par : (i) une hausse de 15,1% de laproduction pétrolière (115,9 millions de barils contre 100,7 millions de barils en 2009),(ii) un dynamisme du secteur hors pétrole et (iii) la poursuite par le Gouvernementdes réformes macroéconomiques et structurelles, soutenu par la Communautéfinancière internationale dans le cadre de la Facilité Elargie du Crédit (FEC).

- La bonne performance du secteur réel serait soutenue par l’augmentation attenduede la production pétrolière et non pétrolière. En effet, pour l’année 2010, les taux decroissance en termes réels de ces deux secteurs sont respectivement projetés à 15,1%et à 6,3%.

- Du côté de l offre, la croissance serait essentiellement portée par le secteur primaire,avec une contribution de 12,7% due au dynamisme des industries extractives. Celui-cirésulterait particulièrement de la montée en puissance des champs en eaux profondesde Moho Bilondo et Azurite, conjuguée à l’amélioration du rendement de certainsanciens champs comme Mboundi.

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- La performance du secteur hors pétrole s’expliquerait par l’intensification des effortsde diversification de l’économie entrepris par le Gouvernement. Cette croissanceserait notamment impulsée par :

§ le maintien du dynamisme des Bâtiments et Travaux Publics (8,8% contre 8,7%en 2009), en liaison avec la poursuite des grands travaux de« Municipalisation Accélérée »;

§ l’expansion des activités du secteur des Transports (Port Autonome de Pointe-Noire) et Télécommunications (6,9% contre 6,1% en 2009) ;

§ la consolidation des activités des industries manufacturières (5,9% contre 5,5%en 2009) ;

§ la forte contribution de la branche « Electricité, gaz et eau » (5,5% contre 1,3% en2009), avec l’entrée en production graduelle de la centrale hydroélectriqued’Imboulou et de la centrale à gaz de Djéno à Pointe-Noire ;

§ la timide reprise de l’activité du secteur de la Sylviculture et Exploitationforestière (1,8% contre -42,5% en 2009), après avoir été sévèrement touchée parla crise financière internationale de 2008.

- Du côté de la demande, la croissance serait portée par le dynamisme desinvestissements (28,0% contre 9,2% en 2009) et l’augmentation de la demandeextérieure nette (42,2% contre -1,6% en 2009).

- Concernant l’inflation, compte tenu du reflux des prix alimentaires mondiaux, del’amélioration attendue du trafic ferroviaire (acquisition / réhabilitation effective dematériels de traction), des voies de communication terrestres (niveau d’exécutionavancé des travaux de bitumage de la route Pointe-Noire – Dolisie) et de l’offrenationale d’énergie en 2010 (Centrale à gaz de Djéno), le niveau général des prixdevrait se replier, tout en demeurant au-dessus de la norme communautaire de 3,0%.

3.1.3. Les obstacles à la croissance économique

Les ressources de l’Etat ont, comme primauté, les recettes pétrolières en constanteaugmentation grâce à la conjonction de l’amélioration significative de la production depétrole et la bonne tenue du cours du baril sur le marché international. Cette situation trèsfavorable a permis, depuis l’année 2005, de dégager un solde budgétaire positif. Il n’est pasexagéré de soutenir que l’amélioration des recettes publiques est remarquable.

Cependant, certains facteurs défavorables49 (faiblesses en matière d'efficacité des dépensespubliques, le manque de confiance des populations dans la gestion des finances publiques, laqualité de la gouvernance des finances publiques hypothéquée par les risques de corruptionet l’absence de dextérité des agents, la faiblesse dans la concurrence et la transparence dansla gestion des marchés et contrats de l’Etat, l’adjudication publique et la procédure de gré àgré dans le choix des opérateurs, etc.) ont obéré, pendant longtemps, l’efficacité de la gestionbudgétaire qui a un impact sur la santé de l’économie.50

49 DSRP, 2008.50 RNDH Congo, PNUD 2010

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En outre, l’analyse de l’évolution économique de la République du Congo, depuis 1980, faitressortir un glissement continu vers une économie de rente basée sur laproduction/exportation des ressources naturelles en l’état brut (Bois et Pétrole). Le processusd’extraversion économique trouve ses ressorts dans le prolongement d’une logique de miseen valeur coloniale, rendant l’économie congolaise tributaire du seul pétrole qui participepour près de 67% à la formation du produit intérieur brut, pour plus de 90% auxexportations et pour plus de 84% aux recettes de l’Etat51.

Selon le diagnostic formulé par la DSRP (2008), l’économie congolaise est confrontée à lafaiblesse du capital physique et humain qui se traduit par l’existence des goulotsd’étranglement, ayant un impact sur la vie économique du pays52. La faiblesse du capitalphysique constitue un coût important pour la croissance économique et la réduction de lapauvreté. La dégradation des infrastructures portuaires, ferroviaires et routières a réduitl’intensité du trafic sur l’axe économique principal, reliant Brazzaville à Pointe-Noire. Lecoût élevé de l’électricité, en partie importée de la République Démocratique du Congo, ladégradation des routes et surtout des pistes agricoles et la destruction des infrastructuresd’adduction d’eau pèsent lourdement sur la compétitivité de l’économie nationale en raisondu rôle transversal de ses facteurs de production53.

Le système productif congolais est caractérisé par la faiblesse du secteur privé, l’insuffisancedes structures de production et de transformation des produits agricoles, la dégradation desinfrastructures, la faiblesse des liens intersectoriels, le déclin des industries manufacturièreset l’absence d’un fonds de garantie en tant que facteur, facilitant l’accès des opérateurs privésaux crédits d’investissement. De manière générale, l’on relève des faiblesses dans lagouvernance économique et, particulièrement, dans les transformations structurellesrequises pour élargir et diversifier la base productive et sociale. Il en résulte un renforcementde la pétro-dépendance, et partant, la vulnérabilité de l’économie nationale aux chocsintérieurs (chute technique de la production) et extérieurs (volatilité des cours, crisesfinancières, etc.).

Selon la Banque Mondiale54, la stimulation de la croissance dans les secteurs productifsnécessitera notamment la suppression des obstacles qui empêchent le Congo de devenir uneplaque tournante des transports, le renforcement des institutions publiques, l’utilisation plusefficace des ressources publiques, la valorisation du capital humain et l’amélioration duclimat d'investissement et des affaires. Plus précisément, le secteur privé devra jouer un rôlebeaucoup plus actif pour soutenir le deuxième pilier du DRSP intitulé « promouvoir lacroissance et la stabilité macroéconomique ». Or, ce secteur connaît un certain nombre deproblèmes récapitulés dans le tableau.

51 Programmation monétaire au Congo, BEAC Brazzaville, 2010.52 DSRP, Version finale, 2008.53 Ibid.54 Banque mondiale : Projet d appui à la diversification économique, novembre 2010

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Tableau 19 : Principaux obstacles en République du Congo par rapport à d’autres pays (%d’entreprises soumises à l’enquête)

Obstacle République duCongo

RDC Cameroun Gabon Azerbaïdjan Afriquedu Sud

Électricité 71,1 70,3 61,1 57,3 4,9 20,8

Instabilité politique 68,8 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Corruption 65,0 20,0 52,1 40,8 21,3 16,9

Caractère informel 54,2 40,5 58,1 36,6 .. 11,3

Main-d’ uvre 51,5 13,1 8,1 42,3 1,8 8,7

Transports 48,4 30,0 33,1 48,3 0,6 3,9

Administration fiscale 47,3 39,8 76,7 34,9 24,9 2,0

Réglementation douanière& commerciale 45,9 15,1 34,8 35,7 8,0 1,9

Accès au financement 44,8 60,4 68,0 26,2 8,0 15,5

Crime 44,1 22,6 33,1 32,8 2,5 38,0

Taux d’imposition 40,9 52,4 75,6 29,4 22,9 4,6

Tribunaux 37,0 10,9 29,4 13.9 .. 1,6

Permis et licences 28,7 23,1 28,5 20,9 7,7 3,0

Réglementation du travail 24,5 9,0 9,9 16,0 1,5 5,9

Accès à la terre 21,7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Source : Enquêtes entreprises de la Banque mondiale, site Web :http://www.enterprisesurveys.org/ et Banque mondiale. 2009. République duCongo, Enquête sur les indicateurs des entreprises.

Il ressort de ces données que :

- Premièrement, la réglementation des affaires n’est pas propice au développement dusecteur privé. Le pays est classé au 179e rang sur 183 dans le rapport Doing Businessde la Banque mondiale de 2010, reflet de la complexité de la réglementation desaffaires, qui provoque des goulots d’étranglement majeurs lorsqu’il s’agit de lancer etd’exploiter une activité ou de travailler avec l’administration publique chargéed’appliquer la réglementation et de fournir des services.

- Deuxièmement, l’accès aux infrastructures et leur coût représentent un lourdhandicap pour les investissements du secteur privé. Dans le secteur énergétique, 71 %des entreprises participant à l’enquête ont estimé que l’électricité était un obstaclemajeur. Les coupures électriques ont coûté 19 % de leur chiffre d’affaires auxentreprises et 82 % ont dû utiliser un générateur, procédé extrêmement plus cher quele courant du réseau. Le réseau de télécommunication fixe est de piètre qualité et lesliaisons régionales/internationales sont sous-développées.

L’insuffisance de l'infrastructure et des services de transport reste un obstacle àl'investissement et au commerce. La ligne ferroviaire entre Pointe-Noire et Brazzavilleexploitée par la société Chemin de Fer Congo-Océan (CFCO) n'est pas rentable, avec des

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tarifs de fret élevés, et la route qui relie les deux villes est encore en construction. Le réseauferroviaire est parmi les pires d'Afrique en termes de qualité du service et de sécurité, et lestarifs sont parmi les plus élevés. Le trafic a chuté de deux tiers pendant le conflit et n'a jamaisretrouvé ses niveaux d'avant le conflit. Les prix, à 0,16 dollar la tonne kilométrique, sontjusqu'à trois fois supérieurs à ceux pratiqués en Afrique australe, en raison du mauvaisentretien des voies, d’un matériel roulant vétuste et insuffisant, d'une supervision internedéficiente, de déficits de gestion et d’un manque de ressources humaines.

Le port en eau profonde de Pointe-Noire (Port autonome de Pointe-Noire [PAPN]) est l'undes meilleurs ports naturels d'Afrique et possède un potentiel de croissance inexploitée quipourrait le conduire à devenir une plaque tournante importante des transports et le pointd'ancrage de corridors de croissance.

- Troisièmement, le secteur privé ne bénéficie pas de structures d’appui adéquates. Iln'existe pas de forum officiel et structuré pour le dialogue public-privé qui aurait pucontribuer à soulever et à tenter de résoudre les principaux problèmes qui entraventle développement du secteur. Globalement, la culture de l'entrepreunariat est faibleen raison d'un manque de soutien des politiques passées et des institutions existantes.Les PME n'ont pas les moyens de préparer et de mettre en uvre des projets sains etont très peu accès à des financements. Les quelques structures qui fournissent unappui aux PME sont fragmentées, mal équipées, en sous-effectifs, et ne coordonnentpas leurs actions avec efficacité. Enfin, il n'existe pas d'organe de promotion desinvestissements qui pourrait aider les investisseurs privés potentiels à identifier et àexploiter les opportunités d'investissement, et participer aux expériences concluantesou contribuer à les étendre progressivement.

3.2. Développements fiscaux en République du Congo

3.2.1. Cadre règlementaire de la gestion des finances publiques

Dans le but d’améliorer la gestion des finances publiques (et donc des recettes fiscales), avecl’appui du Fonds Monétaire International et de la Banque Mondiale à la faveur de la mise en

uvre du PPTE, le gouvernement a entrepris et appliqué des réformes profondes dans lagestion des finances publiques. Ce programme de réformes concernent tous lesadministrateurs et gestionnaires de crédits, agents en charge du recouvrement et du contrôledes deniers publics, contribuables et opérateurs économiques.

La lettre circulaire du Ministre en charge des Finances et du Budget a fixé les modalitésd’exécution et du contrôle du budget de l’Etat pour l’exercice 2010 en imposant unediscipline budgétaire en vue d’une mise en uvre efficace des actions préconisées.55 Demême, les divers accords passés ou à conclure avec la communauté financière internationaledoivent ou devront être scrupuleusement respectés. Tout ceci passe par l’applicationeffective des dispositions légales et réglementaires contenues notamment dans les textessuivant :

• loi organique 01-2000 du 1er février 2000 portant régime financier de l’Etat ;• loi n°12-2009 du 29 décembre 2009 portant loi de finances pour l’année 2010 ;

55 Circulaire n°001/MFBPP-CAB du 4 janvier 2010, Ministère des Finances

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• décret 2000-187 du 10 août 2000 portant règlement général sur la comptabilitépublique ;

• décret 2009-230 du 30 juillet 2009 portant réglementation des opérations des dépensesde l’Etat ;

• décret 2009-159 du 20 juin 2009 portant code des marchés publics ;• décret n° 84/1114 du 30 décembre 1984 fixant la procédure de mobilisation

d’emprunts destinés au financement des projets d’investissement ;• décret n° 2005-648 du 05 décembre 2005 portant transfert de compétence aux régies

financières pour la définition et la collecte de toutes les recettes et redevances dusecteur des télécommunications.

3.2.2. Réformes récentes gouvernementales

Il est autorisé le recouvrement de tous les produits d’impôts, de droits et taxes de douanes,des revenus du domaine et de recettes administratives, suivant les procédures en vigueur. Acet effet, les contribuables sont appelés à s’acquitter loyalement de leurs obligations fiscales.Conformément au principe de l’unicité de caisse, les ressources seront, sans exception,recouvrées et encaissées par le trésor public.

L’institution d’une taxe ou de tout autre droit obligatoire est du ressort de la loi et non d’unrèglement ministériel. Les dispositions réglementaires accordant les facilités de ristourned’un tiers (1/3) déductible de leurs dotations budgétaires aux services générateurs demenues recettes sont abrogées. La gestion des régies de recettes, obéit aux dispositions de laloi n° 1-2000 du 1er février 2000 portant loi organique relative au régime financier et dudécret n° 2000-187 du 10 août 2000 portant règlement général sur la comptabilité publiqueainsi que du décret n° 80/256 du 4 juin 1980 instituant, entre autres, des caisses de menuesrecettes.

En application du principe de l’universalité budgétaire, les recettes sont comptabilisées à leurmontant brut. Les régisseurs des caisses de menues recettes sont tenus de reverser toutes lesrecettes collectées à la caisse du trésor public, tous les dix (10) jours au plus tard et tous lescinq (5) jours pour les principales régies.

Les dispositions, des arrêtés, circulaires et autres notes de service pris à l’initiative decertains ministres autres que celui en charge des finances, qui consacrent l’utilisation totaleou partielle des menues recettes ou des contributions des administrations au budget del’Etat, sont désormais nulles et de nul effet. Sont également frappées de nullité, toutesdispositions antérieures portant affectation spéciale des menues recettes à la couverture descharges particulières de fonctionnement courant. Toutefois, les dispositions concernant laréutilisation des recettes par les hôpitaux sont maintenues à condition que leur gestion soitstrictement assujettie aux règles de la comptabilité publique.

La production des imprimés spéciaux destinés aux services pourvoyeurs de menues recettesautres que ceux protégés par une disposition particulière (carte nationale d’identité,passeport, etc.) est assurée par l’imprimerie du ministère des finances. Pour leur acquisition,les services utilisateurs s’adressent à la direction générale du budget qui centralise les étatsde besoins et passe les commandes. Les quantités produites par l’imprimerie sontréceptionnées, à la livraison, par un comité de réception composé des représentants desdirections générales du budget et du trésor public. Les stocks sont gérés par le trésor publicqui assure l’approvisionnement des caisses.

Les versements effectués par les régisseurs à la caisse du trésor public font l’objet d’une

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déclaration de recettes en double exemplaires dont un est adressé à la direction générale dubudget pour l’émission d’un ordre de recette. Le Directeur général du trésor est tenu deprésenter mensuellement une situation d’exécution des recettes de services. Pour éviter laredondance des contrôles dans les régies de recettes, l’inspection générale des finances et lesautres services compétents du ministère en charge des finances doivent déployerpériodiquement des équipes mixtes de contrôle et d’arrêt de caisses.

Sauf dérogation légale ou autorisation expresse du ministre en charge des finances, lesadministrations publiques, les organismes publics ou assimilés sont formellement interditsd’ouvrir des comptes dans les institutions financières autres que le trésor public. Pour unemeilleure maîtrise des recettes du portefeuille public, des actions d’évaluation et deprospection seront menées auprès des sociétés ou entreprises dans lesquelles l’Etat a desactions ou a effectué des placements. Les mêmes actions concerneront aussi les organismespublics ou les unités administratives dont la contribution au budget de l’Etat est consacréepar un règlement financier.

En matière des recettes douanières, le minimum obligatoire et donc non exonérable des taxeset droits des douanes, hormis la redevance informatique et la TVA au cordon douanier, estfixé à 5% de la valeur des marchandises. La taxe sur la redevance informatique est nonexonérable est fixée à 2 %. Le produit y relatif est entièrement versé au Trésor public. Pouraccélérer et optimiser les procédures de dédouanement, les services des douanes sontappelés à mettre en exploitation le scanner acquis à cette fin. Ces services doivent en outreprocéder à :

- la sécurisation des recettes par la poursuite de l’extension du logiciel Sydonia,notamment dans la Likouala ;

- l’intégration des deux systèmes : guichet unique et Sydonia ;- la suppression de toutes les exonérations exceptionnelles et l’informatisation du

processus d’octroi et de gestion des attestations des exonérations légales.

Dans le domaine des impôts, les exonérations exceptionnelles, y compris celles relatives auxmarchés publics attribués dans le cadre de la municipalisation accélérée, sont supprimées. Lataxe sur la valeur ajoutée, les droits d’enregistrement et de timbre ainsi que la taxe spécialesur les sociétés sont dorénavant non exonérables. Les services des impôts ont l’obligation devulgariser les dispositions fiscales contenues dans la loi de finances de l’année 2010,notamment celles concernant le domaine agricole. Conformément aux nouvellesdispositions, un barème d’imposition des bénéfices agricoles, est fixé comme suit (en francsCFA) :

- 1% pour la fraction de revenu n’excédant pas 200.000 ;- 10% pour la fraction de revenu entre 200.001 et 800.000 ;- 25% pour la fraction de revenu entre 800.001 et 2.500.000 ;- 40% pour la fraction de revenu entre 2.500.001 et 8.000.000 ;- 45% pour la fraction de revenu supérieur à 8.000.000.

Par dérogation à la disposition de l’article 122, le taux de l’impôt sur les sociétés est fixé à :

- 25% pour les sociétés exerçant une activité purement agropastorale ;- 30% pour les sociétés immobilières, les établissements publics et organismes d’Etat

jouissant d’une autonomie financière et associations, se livrant à une exploitation ou à

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des opérations sans but lucratif, à raison de l’occupation ou de la location de leursimmeubles ainsi que des revenus des capitaux mobiliers dont ils disposent et non àl’IRVM ;

- 35% pour les personnes morales étrangères visées aux articles 126 ter et suivants.

3.2.3. Dispositions en matière de lutte contre l’évasion fiscale

Tout ce dispositif est complété par des mécanismes de lutte contre l’évasion fiscale. Cettelutte est difficile sur le terrain parce que l'évasion fiscale découle de l'action licite ducontribuable afin de réduire sa charge fiscale et de celle du fonctionnaire en charge dudossier. Cette évasion découle aussi bien des dispositions prises par l'Etat en vued'encourager l'investissement privé, que des intentions délibérées du contribuable à se saisirdes dispositions légales pour ne pas payer l'impôt.

De nombreuses dispositions d la Charte nationale des investissements accordent desexonérations aux investisseurs sous certaines conditions. Le contrôle des investissementsbénéficiant des avantages concédés par la Charte de 2000 à 2005 a montré que denombreux investisseurs ne réalisaient pas les investissements projetés et que par ailleurs, ilsse servaient de leurs agréments pour réaliser des activités qui n'avaient aucun lien avecl'objet de l'exonération. Aussi, la Commission nationale des investissements avait demandéaux entreprises ayant indûment utilisé leurs agréments de rembourser le manque à gagneroccasionné au Trésor public en plus des amendes transactionnelles qu'elles devaient payer.

Jusqu'en 2003, le Code Général des Impôts ne faisait pas obligation d'enregistrer au Congodes actes passés à l'Etranger, alors même que ces actes portaient sur des biens et immeublessitués au Congo. L'article 73 du Code Général des Impôts donnait des possibilités d'évasionfiscale en laissant au contribuable la décision d'enregistrer ou non son acte, dans un délaiégalement non fixé. Aussi, la loi de finances n° 10-2002 du 31 décembre 2002 pour l'année2003 avait pris les mesures mettant fin à une telle pratique, en fixant à un mois le délaid'enregistrement de tels actes.

Les marchés publics sont également l'occasion de manque à gagner pour le Trésor public,alors que les textes en vigueur ont mis fin aux marchés défiscalisés. La défiscalisation doitfaire l'objet d'une étude spéciale. Le manque à gagner pour l'Etat du fait de cesexonérations s'est chiffré à hauteur de 321 608 740 000 francs CFA. Les importations deséquipements par les sociétés pétrolières constituent la plus grande source d'évasionfiscale. En effet, les sociétés pétrolières réalisent à elles seules près de la moitié desimportations congolaises en toute franchise des droits de douanes.56

3.2.4. Evolution des ressources publiques

Les recettes budgétaires de l’Etat sont principalement le fruit des activités pétrolières etde la fiscalité. Cette structure qui est la configuration du système productif congolais s’esttraduit par un renforcement tendanciel en 2005, année au cours de laquelle les recettes dubudget de l’Etat ont été recouvrées à la hauteur de 1239,8 milliards (y compris la PID) surles 1220,0 milliards des prévisions globales, soit un dépassement de 1,6%. 57. Le tableaumontre à suffisance que la prédominance des recettes pétrolières depuis 2008, représentanten moyenne 46,9% des recettes budgétaires de l’Etat, contre 15,6% de recettes fiscales. Ces

56 CEA : Rapport sur l état de la gouvernance au Congo, 200857 DGB/DGP, Brazzaville 2006

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dernières ont tendance à diminuer d’année en année : 18,6% en 2008 et 14,0% en 2010.

Tableau 20 : Evolution des ressources publiques

Années 2008 2009 2010 MoyennePériode

Recettes pétrolières 61,9% -55,1% 134,1% 46,9%Recettes non pétrolières 24,4% 12,0% 14,3% 16,9%Recettes fiscales 18,6% 14,0% 14,0% 15,6%Recettes non fiscales 123,7% -6,5% 16,7% 44,6%

Source : RNDH, PNUD Congo 2011

3.3. Financement des secteurs sociaux de base

3.3.1. La situation générale

La Banque Mondiale, par rapport aux problèmes identifiés par les pauvres dans lesdomaines de la santé, de la création des emplois, de l’accès aux services de base et à desinfrastructures fiables, affirmait déjà en 2007 que la politique de développement demeureinsuffisante et ne se reflète pas dans les allocations budgétaires qui font que les secteurssociaux restent sous-financés (Banque Mondiale, 2007). Le schéma national d’aménagementdu territoire de la République du Congo (Ministère du Plan, 2004) révèle à suffisance que lesinfrastructures sont peu performantes. Elles sont, en règle générale, largement insuffisantespour que la République du Congo puisse atteindre le niveau de développement économiqueet social attendu par les populations.

Les données du tableau ci-après montrent que, de 1964 à 2007, les principauxinvestissements ont toujours été effectués dans le secteur des infrastructures de base et dansles secteurs productifs.

Tableau 21 : Répartition sectorielle des investissements (%)

SecteursPlan intérimaire

1964-1968Programme

triennal1975-1977

Plan quinquennal1982-1986

PIPC2000-2002

DSRP-I2005-2007

Infrastructures de base 36 35,8 49,7 38 41,97Secteurs productifs dont 28 22,9 35 8,7 11,8

Agriculture élevage et pêche 12 7,2 7,6 3,7 6,5Filière boit 7 8 17 2,7 2 Industrie 9 7,7 8,6 0,5 0,9

Secteurs sociaux 13 10 5,5 20,3 18,8Santé 4 2,6 2,3 8,6 10,1 Education 9 7,4 2 0,4 4,7

Autres secteurs 23 31,3 9,8 27 28Source : PUND, 2006.

Par contre, les secteurs sociaux n’ont jamais semblent être moins pourvus, sauf entre 2000 et2002 pendant la mise en uvre du Programme Intérimaire Post Conflit au cours de laquelleils enregistrent un taux de 20,3% pour baisser à 18,8% entre 2005-2007. Ces données font direà la Banque Mondiale que : « il reste beaucoup à faire pour atteindre les objectifs du Millénairepour le Développement (OMD). La situation du Congo n est pas bonne par rapport aux autres pays àrevenu intermédiaire et même à faible revenu. ( ) Bien que les préoccupations sociales aient été prisesen compte dans le CSLP-I ; elles ne sont pas suffisamment reflétées dans les allocations budgétaires etles autres secteurs sociaux qui demeurent sous-financés ». (BM, 2007).

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Il en résulte que le budget dédié à la réduction de la pauvreté a représenté environ 30 % duPIB pour l’année 2006. Sur le total des dépenses liées à la stratégie de réduction de lapauvreté de 2006 (388.688 Millions de francs CFA), 14 % a été affecté à l’éducation et 5 % à lasanté. Pour 2007, sur un total de 469.958 Millions de francs CFA, il est prévu d’affecter 13%sur l’éducation et 5 % à la santé. 58Le graphique ci-après révèle la faiblesse relative desinterventions budgétaires dans les secteurs sociaux avant 2007.

De manière spécifique en 2010, les données du tableau indiquent une augmentation desallocations budgétaires au profit des secteurs sociaux dans leur ensemble, représentant22,40%, contre 18,80% en moyenne de 2005 à 2007. Le secteur de l’éducation enregistre lapart la plus importante du budget social avec 11,59%, suivi de la santé et du développementsocial et emploi, respectivement, à hauteur de 8,43% et 0,65%.

Ces mêmes données révèlent la faible proportion budgétaire accordée aux affaires sociales,action humanitaire et solidarité (0,87%). Il en de même pour le travail et la sécurité sociale :seulement 0,40% de l’ensemble des allocations stratégiques des secteurs sociaux.

Tableau 22 : Allocations stratégiques aux secteurs sociaux, en 2010

Allocations stratégiques(en pourcentage du total ministériel)

Année 2010Fonctionnement Investissement Total

Secteurs sociaux 34,66% 12,84% 22,40%Education 19,08% 5,74% 11,59%

- Enseignement primaire, secondaire, chargé del’alphabétisation

11,51% 3,17% 6,82%

- Enseignement technique, professionnel, de la formationqualifiante et de l’emploi

2,47% 1,55% 1,95%

- Enseignement supérieur 4,30% 0,44% 2,13%Santé 12,61% 5,17% 8,43%

- Santé et population 9,27% 4,16% 6,40%- Affaires sociales, de l’action humanitaire et de la solidarité 1,02% 0,74% 0,87%

Développement social et emploi 0,74% 0,58% 0,65%- Travail et sécurité sociale 0,43% 0,37% 0,40%- Promotion et intégration de la femme au développement 0,30% 0,21% 0,25%

Source : CPCMB : Rapport de programmation budgétaire, Brazzaville Novembre 2010

58 Revue annuelle opérationnelle de 2007 : Congo-Brazzaville, Commission Européenne ; Rapport Annuel Conjoint pour l année 2006

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Au cours de la période 2008-2010, les dépenses d’investissement ont connu un tauxd’exécution de 89,7% en 2009 contre 68,0% en 2008, soit une hausse de plus de 21 points. Lebudget d’investissement est exécuté à plus 103,7% en moyenne annuelle sur la période 2008-2009 pour le secteur des infrastructures, 71,0% pour les secteurs sociaux et environ 59,7%pour le secteur de production et commerce. Le Gouvernement, conscient des difficultés dedécaissement des crédits, a pris des dispositions afin d’améliorer les taux d’exécution dubudget dans les secteurs sociaux et porteurs de croissance.

On note, cependant, une hausse de près de 6 points dans le sous secteur de la santé (75,4% en2009 contre 68,8% en 2008). Le secteur du développement et emploi enregistre une baisse de5 points (60,9% en 2009 contre 65,9% en 2008). Les performances d’exécution se sontaméliorées dans le sous secteur de l’éducation où le taux est passé de 49,7% en 2008 à 57,1%en 2009. Le sous secteur rural, quant à lui, son taux d’exécution a connu une dégradationpassant de 63,3% en 2008 à 60,6% en 2009.59

3.3.2. Le financement actuel de la prise en charge des GSV

Sur le plan méthodologique et en fonction des données agrégées disponibles, il est délicat defaire ressortir de manière précise les ressources financières destinées exclusivement aux GSV.Toutefois, conscients du fait que les GSV sont des personnes classées dans la catégorie despauvres, l’examen des dépenses publiques dans les secteurs sociaux permettent de dégagerles tendances afin d’apprécier les efforts fournis par le Gouvernement pour améliorer leursituation.

Le monde de l éducation

Les dépenses d’éducation ont presque doublé en termes absolus de 2004 à 2008, mais n’ontguère évolué en termes de pourcentage des dépenses publiques totales. Malgré le fait quedans le CDMT centrale de 2010 à 2012 il est affirmé que ‘le gouvernement veut assurerl’éducation de base pour tous d’ici à l’an 2015 en mettant l’accent sur la couverture scolaire etle renforcement du personnel enseignant’, cette volonté ne se traduit pas par unaccroissement significatif dans la part de l’éducation dans les dépenses prévues par le CDMT(MEPATI, 2009). En fait, la part de l’éducation, en termes de dotations, devrait se maintenirau tour du niveau que celui du budget de 2009 (13,5%), avec 12,4% en 2010, 13,6% en 2011 et13,6% en 2012. 60

Une analyse de la composition sous-sectorielle des dépenses publiques d’éducation, utilisantles statistiques des dépenses ordonnancées entre 2004 et 2008, montre un certain déséquilibreen défaveur de l’enseignement préscolaire et primaire, qui n’a représenté que 34,7% desdépenses du secteur (voir graphique 2).

59 CPCMB : Rapport de programmation budgétaire, Brazzaville Novembre 201060 A. Hodges et B. Makosso : Le développement social dans le nouveau contexte économique et financier en République du Congo ;UNICEF Congo, 2010

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Graphique 3 : Composition des dépenses publiques d'éducation, 2004-2008

Source : Ministère des Finances, du Budget et du Portefeuille Public.

Pour promouvoir l’accès des ménages pauvres à l’école et réduire les taux élevés dedéperdition scolaire, les dispositions gouvernementales portant sur l’abolition des fraisd’inscription dans l’enseignement primaire et secondaire et la distribution gratuite desmanuels scolaires ont été mises en application rétrospectivement à partir du début de l’annéescolaire 2007/2008 en octobre 2007. Le préscolaire n’a pas été pris en compte. Par ailleurs, lagratuité ne s’applique pas à d’autres coûts qui peuvent constituer des charges importantspour les ménages pauvres, comme les uniformes et les frais d’examens, sans parler des coûtsd’opportunité en termes du temps disponible pour le travail.61

La santé

Des efforts certains ont été fournis afin d’améliorer la pyramide sanitaire au niveaupériphérique avec une meilleure accessibilité spatiale aux formations sanitaires dans le pays.Le Rapport de la CEA sur l’état de la gouvernance en République du Congo (CEA, 2008)estime que 62,7% des ménages congolais jugent que l’accès est facile aux structuressanitaires. En effet, le Gouvernement a procédé à la réhabilitation de plusieurs centres desoins détruits lors de la guerre et à la construction des nouveaux hôpitaux. En même temps,il a procédé au recrutement du personnel de santé, allant de 5.130 à 9.491 entre 2002 et 2006,soit plus de 46% d’augmentation.

Les dépenses publiques de santé (base ordonnancement) se sont caractérisées par de grandesoscillations d’une année à une autre autour d’une moyenne de 8,8% entre 2004 et 2008. Cesoscillations reflètent en grande partie les niveaux élevés de sur-exécution et de sous-exécution, surtout en ce qui concerne les investissements, mais aussi les dépenses de biens etservices. Les faibles taux d’exécution pour les biens et services (73% en moyenne de 2004 à2008) expliquent la faible qualité des soins de santé.

61 A. Hodges et B. Makosso : Le développement social dans le nouveau contexte économique et financier en République du Congo ;UNICEF Congo, 2010

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Bien que le CDMT de 2010 à 2012 prévoie une croissance moyenne annuelle des dotations dedépenses de santé en termes nominales de 10,2%, la part de la santé dans les dépenses totalesdiminue de 7,6% en 2009 à 6,9% en 2010 avant de remonter à 7.9% en 2011 et 8,0% en 2012.Par rapport aux autres pays de l’Afrique Centrale, le Congo présente un des plus faiblesniveaux de dépenses de santé en % des dépenses publiques : son niveau de 8,8% en 2004-2008 est loin derrière le Gabon, avec 13,9% en 2004-2006, et bien en-dessous de la cible de15% établie par l’Union Africaine dans la déclaration d’Abuja.62

La relation entre les dépenses publiques de santé par habitant et le revenu national brut(RNB) par habitant pour tous les pays africains à revenu intermédiaire faible. Le Congo setrouve au-dessus de la ligne de tendance, ce qui signifie que son niveau de dépensespubliques de santé par habitant est relativement faible par rapport à son niveau de RNB parhabitant. Selon l’OMS, en République du Congo, (2006), les dépenses gouvernementalesreprésentent 41% des dépenses totales de santé. Les données de l’OMS montrent que lesdépenses privées sont constituées entièrement par les paiements effectuées au moment de laprestation de service, étant donné l’absence d’un système d’assurance maladie. Cette réalitépeut créer des barrières financières d’accès aux services de santé, surtout pour les ménagespauvres, qui sont d’ailleurs les plus exposés aux risques sanitaires.63

L’ECOM a mis en relief la question de l’équité dans les dépenses de santé, en montrant (surla base des données de l’ECOM de 2005) que les ménages du quintile le plus pauvreconsacrent une proportion plus large de leurs dépenses totales à la santé (7,1%) que lequintile le plus riche (4,0%). En outre, les données de l’Enquête Démographique et de Santé,en 2005, montrent l’existence de disparités importantes dans l’accès aux services de santématernelle et infantile par quintiles économiques de la population. Le taux de consultationspostnatals (importantes pour réduire la mortalité maternelle et néonatale) varie entre 18%pour le quintile le plus pauvre et 64% pour le quatrième quintile (MPATIEN, CNSEE et ORCMacro, 2006).

A la fin de l’année 2007, le Président de la République a annoncé la gratuité du traitementdes cas de paludisme simple pour les enfants de moins de 15 ans et pour les femmesenceintes, ainsi que le traitement gratuit du VIH/SIDA avec les ARV. L’extension autraitement du paludisme grave est prévue à partir d’avril 2010. Pour renforcer la préventiondu paludisme, le Gouvernement, avec l’appui de l’UNICEF, a lancé la distribution gratuitedes moustiquaires, liée aux campagnes de vaccinations (la distribution de 700.000moustiquaires est programmée pour 2010). Il n’y a pas encore de données sur l’impact queces mesures ont eu sur la santé de la population cible, ni sur l’efficacité de la mise en uvreet l’impact sur la performance du système de santé.

3.4. Freins à l’investissement dans les secteurs sociaux

3.4.1. Revue des dépenses du secteur du Ministère en charge des affaires sociales

La revue des dépenses publiques du pays publiée par la Banque Mondiale64 montre àsuffisance que les crédits alloués aux secteurs sociaux (éducation, santé et protection sociale)ont représenté 23% entre 2004 et 2008 des dépenses totales. Ceux-ci sont très en deçà des

62 Ministère des Finances, du Budget et du Portefeuille Public (pour le Congo) ; WHO Statistical Information System, 2010 (pour les autrespays) in A. Hodges et B. Makosso : Le développement social dans le nouveau contexte économique et financier en République du Congo ;UNICEF Congo, 201063 Ibid.64 Banque Mondiale : Revue des dépenses publiques ; Avril 2010

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besoins et des normes internationales. L’éducation a été le plus gros de ces trois secteurssociaux, avec environ 11% du budget, ce qui, est inférieur de moitié à l’allocation suggéré parEducation pour Tous c'est-à-dire 20% si on veut arriver à un enseignement primaireuniversel de qualité.

De même, les crédits pour la santé, qui ont représenté environ 10% du budget en moyenneau cours de la période, correspondent à la moyenne subsaharienne sur la période. Maislorsqu’on exclut les efforts déployés par le Gouvernement en 2006 dus aux engagementscette année là pour mieux aligner les dépenses de santé sur les OMD, le chiffre tombe à 7%.

Le budget de la protection sociale est lui aussi resté très bas, à environ 2% du budget total,contre un engagement de 15% pris par les pays de l’ASS une réunion de l’UA à Abuja en2001.

Les dépenses des secteurs sociaux ont cru progressivement pendant la période, mais cesprogressions ont été bien modestes dans le cas de l’éducation et de la protection sociale etplutôt erratiques dans le cas de la santé.

Tableau 23 : Investissements publics par fonctions (avant-projet de budjet 2009)(en FCFA en pourcentage % du budget d’investissement)

Infrastructureséconomiques

Infrastructures desécurité

Infrastructuressociales

Renforcementdes capacités

Constructions etéquipements pour

l’administration

Total

276 millards49%

31 milliards6%

131 milliards24%

61 milliards11%

61 milliards11%

542 milliards100%

Source : ministère du Plan, calculs des services

3.4.2. Analyse des dépenses du secteur social en direction des GSV

Identification des principaux problèmes liés à l exécution budgétaire

En définitive, de 2008 à 2010, le taux moyen d’exécution du budget du Ministère en chargeest Affaires sociales est de 59,66%. L’on peut en déduire que, la mise en uvre desprogrammes et projets au profit des groupes vulnérables en République du Congo, nebénéficie pas de ressources financières suffisantes de la part de l’Etat. C’est ce que confirmeles travaux en cours du Document de stratégie de réduction de la pauvreté DSRP 2 quiattribuent cette situation aux contraintes inhérentes à la nouvelle chaîne de dépenses65,auxquelles l’on peut ajouter, entre autres, les limites de la gouvernance financière relevéesdans le DSRP 2006 :

- Les faibles capacités dans la mobilisation des ressources ;- la faible capacité dans la mise en uvre des réformes portant sur la passation des

marchés et contrats publics ;- la gestion peu orthodoxe des investissements publics- la réglementation complexe et excessive qui est une source de corruption et de

l’inefficacité économique ;- la faiblesse des contrôles administratifs et citoyens.

65 Sous-groupe Affaires sociales, Action humanitaire et Solidarité, Genre et Sécurité sociale : Plan National de Développement (PND) 2012-2016, Avril 2011

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Comparaison des dépenses du secteur social (Protection sociale et prise en charge des GSVpar rapport aux moyennes internationales)

Les limites méthodologiques évoquées dans la ventilation des dépenses publiques au profitdes GSV rend complexe la comparaison du niveau des dépenses effectuées par l’Etatcongolais par rapport aux moyennes internationales. Toutefois, l’on remarque, de manièregénérale, avec le Forum Social Mondial que « pendant ces dix années, nous avons également vu

éclosion d une crise systémique qui s est traduite par la crise alimentaire, environnementale,financière et économique, conduisant à l augmentation du nombre de migrations et de déplacementsforcés, de l exploitation, de l endettement et des inégalités sociales ». 66

OXFAM pour sa part observe que les pays pauvres se voient contraints de mettre un frein àleur réponse à la crise en réduisant leurs dépenses de manière anticipée. Ces pays doiventaccroître massivement leurs dépenses sociales alors que la crise économique plonge desmillions de personnes dans une situation de pauvreté extrême et que la date butoir desObjectifs du Millénaire pour le Développement est proche. Au lieu de cela, les donnéesbudgétaires de 56 pays pauvres qu’Oxfam a étudiées, comprenant la répartition détaillée desdépenses sociales dans un peu plus de la moitié de ces pays, indiquent que les pays pauvresont dû réduire radicalement les dépenses d’éducation, de santé, d’agriculture et deprotection sociale.67

Les deux tiers des pays dont les états détaillés des dépenses sociales sont disponibles (18 sur24) réduisent les budgets alloués à un ou plusieurs des secteurs sociaux prioritaires(éducation, santé, agriculture et protection sociale). L’éducation et la protection sociale sontles secteurs les plus durement touchés, avec des dépenses en 2010 inférieures à celles de2008. (…)

Il revient à A. Hodges et B. Makosso de confirmer les tendances relevées dans la sectionprécédente quand ils affirment que, comparé aux autres pays africains à revenuintermédiaire faible, le financement public des secteurs sociaux reste assez faible. En outre,les problèmes de gestion des finances publiques ont fait en sorte que les dépenses exécutéesdivergent radicalement des dépenses budgétisées, surtout dans les secteurs sociaux. 68

En République du Congo, en 2009, les dépenses consacrées, par exemple aux deux secteursde la santé et de l’éducation représentent respectivement 1,5 % et 2,5 % du PIB. Par ailleurs,en pourcentage des dépenses publiques, 4.6 % vont à la santé et 7.8 % à l’éducation, desniveaux très faibles au plan international. A titre de comparaison, 25 % des dépensespubliques en Tunisie sont allouées à l’éducation.69

66 Déclaration de l Assemblée des mouvements sociaux du Forum Social Mondial à Dakar (Sénégal), 10 février 201167 OXFAM : Les pays pauvres sont contraints de réduire leur réponse à la crise bien trop tôt ; 21 avril 201068 A. Hodges et B. Makosso : Le développement social dans le nouveau contexte économique et financier en République du Congo ;UNICEF Congo, 201069 Perspectives économiques en Afrique, 2010

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3.4.3. Projections des allocations budgétaires 2011-2013

Les données disponibles ne permettent pas d’analyser l’évolution de la part de chaquerubrique de dépenses sociales prévues pour la mise en uvre des programmes du Ministèreen charge des questions sociales sur la période sous-revue. Cependant, l’on note que, pourl’année 2010, les investissements représentent 37,96% de l’ensemble des dépenses prévues ;tandis que les besoins de fonctionnement se situent à hauteur de 26,82% tel qu’il apparaît dugraphique suivant.

Le budget prévu pour les interventions sociales n’est pas exécuté en totalité à chaque find’exercice. Ainsi, en moyenne de 2008 à 2010, le taux d’exécution budgétaire le plus élevéconcerne le volet transfert (73,50%) qui, comme il a été relevé précédemment est le domainequi enregistre la plus grande proportion des allocations budgétaires au Ministère en chargedes Affaires sociales. Les ressources destinées aux équipements sont dépensées en moyenneà hauteur de 68,63% tandis que celles relatives à l’acquisition des biens et matériels se situentà 59,00%. Les données du tableau révèlent cependant que les investissements ne sont réalisésqu’à seulement 37,50% au cours de cette période.

Tableau 24 : Taux d’exécution des dépenses

Niveau d’exécution 2008 2009 2010Fonctionnement 46,16%Biens et matériels 65,60% 64,40% 47,00%Transferts 97,79% 64,00% 58,7%Investissements 112,5%Equipements 82,49% 60,40% 62,99%

Ces tendances moyennes, sur la période récente, méritent d’être nuancées lorsque l’onexamine le niveau d’exécution budgétaire de l’année 2010. Il s’est produit un renversementau profit des investissements dont le taux de réalisation dépasse largement les prévisions ense fixant, à la fin de cette année, à 112,50% contre 62,99% pour l’acquisition des équipements.

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En prenant comme année de référence 2010, l’on note que la part du budget de l’Etat allouéeau Ministère en charge des Affaires sociales ne connaît pas une augmentation sensible parrapport aux prévisions du CDMT central entre 2011 et 2013. Cela est schématisé dans lafigure ci-après.

Les prévisions CDMT de 2011 à 2013 suivent les mêmes tendances que dans le passé avecune prédominance du volet fonctionnement au détriment des investissements.

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Tableau 25 : Les prévisions CDMT de 2011 à 2013

2010 2011 2012 2013

Fonct Inv Total Fonct Inv Total Fonct Inv Total Fonct Inv Total

Affaires sociales, de l’actionhumanitaire et de lasolidarité

0,12 0,65 0,77 1,39% 0,79% 1,00% 1,14% 0,87% 0,90% 1,15% 1,05% 1,08%

3.4.4. Projections des allocations budgétaires du DSRP II

L’analyse de la revue des dépenses n’a pas permis, jusqu’alors, de distinguer, dans lanomenclature du budget de l’Etat, les ressources allouées spécifiquement aux GSV. Lesprojections 2012-2016 en cours d’élaboration remédient à ce manquement et permettent uneappréciation du niveau du budget au profit des GSV. Dorénavant, il est explicitementprogrammé des ressources pour les groupes cibles dont la proportion moyenne au cours dela période est la suivante :

- Protection sociale et autonomisation des personnes et groupes vulnérables (11,21%)- Réadaptation et appui aux peuples autochtones (2,29%) ;- Promotion de la solidarité (0,89%) ;- Prévention des risques et catastrophes (0,11%).-

Le graphique montre la faiblesse de la part des ressources prévues à l’horizon 2016 encomparaison aux postes consacrés à la gestion des ressources qui est estimé à 64,73%. Lemoins que l’on puisse affirmer, c’est que le budget prévu est inapproprié pour faire face auxrisques identifiés dans le chapitre premier. A titre d’illustration, le changement climatiqueest une source élevée des risques sociaux liés aux inondations et autres catastrophes pourlesquels les prévisions budgétaires sont largement en dessous des coûts potentiels générés àla collectivité : de 2014 à 2016, aucun franc CFA n’est prévu pour les dépenses en matière deprévention des risques et catastrophes ; alors qu’en même temps, l’impact du changementclimatique se manifeste de plus en plus et que la lutte contre le Changement climatiqueexige la prise en compte de la stratégie d’adaptation au niveau des politiques sectorielles dugouvernement.

100 de 119

101 de 119

CONCLUSION

Le Congo est classé par la Banque Mondiale comme un pays à revenu intermédiaire de latranche inférieure (PRITI) et producteur de pétrole. Le PIB réel/habitant en 2010 s’élève à 1334 $, la moyenne en Afrique subsaharienne s’établissant à 694 $. Avec le retour à la paix etla stabilité politique, le Congo est désormais en mesure de construire une économie forte etrobuste devant permettre d’élever le niveau de vie de la population. Il dispose en effet denombreux atouts, en particulier d’importantes réserves de pétrole, 20 millions ha de forêtstropicales naturelles situées au c ur du 2ème bassin forestier mondial, des terres arablespropices au développement de l’agriculture, une biodiversité d'importance mondiale et unsous-sol riche en minéraux. Grâce au port en eau profonde de Pointe-Noire, il occupe enoutre une position stratégique en Afrique centrale qui peut lui permettre d’être une véritablepasserelle pour l’ensemble des pays la sous-région.

Depuis le retour de la paix, la plupart des indicateurs sociaux se sont améliorés, mais ils sontencore inférieurs à ceux des pays à revenu par habitant comparable. L'incidence de lapauvreté monétaire, qui est passée de 40 % en 1990 à 70 % en 1997, est retombée à 50 % en2005. Grâce aux importantes marges de man uvre budgétaires liées à la croissance desrevenus pétroliers (le solde budgétaire global s’est élevé à 24,7% du PIB en 2010, contre undéficit de 4,4% en moyenne en Afrique Subsaharienne) et aux allègements de dette obtenusaprès l’atteinte du point d'achèvement de l'initiative PPTE en janvier 2010 (plus de 5milliards $), le Congo prévoit d’accroître en 2011 les programmes d’investissements publicsorientés vers la croissance et la lutte contre la pauvreté, et réduire l’important déficitd’infrastructures qui freine la nécessaire diversification de l’économie, en cohérence avec lesgrandes orientations arrêtées avec les Institutions de Bretton Woods.

La croissance congolaise a atteint 10,6% en 2010, la moyenne en Afrique subsaharienne sur lamême période étant de l’ordre de 5%. En 2011, la croissance devrait encore s’élever à 8%,selon les prévisions du FMI. D’après le rapport des Nations-Unies sur le Développement2010, entre 1980 et 2010, l'IDH du Congo a augmenté de 0,2% par an, passant de 0,462 à 0,489aujourd’hui. Le Congo est un pays à développement humain moyen, dont la moyenne deprogression de l’IDH se situe en-dessous de la moyenne de progression régionale (Afriquesubsaharienne). Le pays est classé au 126ème rang IDH sur 169 pays disposant de donnéescomparables.

L’espérance de vie à la naissance demeure faible (54 ans), en grande partie à cause de lasurmortalité maternelle et infantile, principal problème en matière de santé au Congo. Dansle secteur de l’éducation, les dépenses publiques consacrées par l’Etat, soit 1,8% du PIB,restent faibles malgré les efforts engagés et les résultats demeurent décevants : le taux brutde scolarisation n’atteint ainsi que 58,6% (nombre d’élèves inscrits dans un niveau spécifiqued’enseignement primaire ou secondaire, quel que soit leur âge, exprimé en pourcentage de lapopulation totale en âge légal d’entrée au même niveau d'enseignement) et la duréemoyenne de scolarisation n’est que de 6 ans alors que la durée attendue est de 9,3 ans.

Les ressources allouées aux programmes de prise en charge des GSV n’est pas à la hauteurdes besoins identifiés dans le secteur des affaires sociales. De même le projet CDMTn’améliore pas cette situation ; ce d’autant plus que la nécessité de prendre en compte lesprobables risques en matière de changement climatique ne semblent être pris en comptedans les politiques sectorielles et donc au niveau des différentes prévisions budgétaires del’Etat.

102 de 119

Enfin, le système fiscal de prise en charge des groupes sociaux vulnérables a mis en exergue :

§ Le faible niveau de ressources publiques alloué au secteur social ;§ Le Taux de décaissement des ressources budgétaires inapproprié face aux

urgences sociales ;§ La faible capacité de mobilisation des ressources. Sans les transferts privés

entre ménages (la « protection sociale informelle »), encore de grandeenvergure au Congo, l’incidence de la pauvreté serait 2,2 points depourcentage plus élève (Banque Mondiale 2007). Les transferts publics auxménages sont très limités (7% des ménages), axées sur les employés du secteurformel, généralement moins pauvres ;

§ La non traduction des risques liés au changement climatique dans laprogrammation budgétaire. D’ici 2016 les interventions de l’Etat sontinadaptées dans les domaines ci-après, selon les prévisions budgétaires enmoyenne sur la période :

- Protection sociale et autonomisation des personnes et groupes vulnérables(11,21%)

- Réadaptation et appui aux peuples autochtones (2,29%) ;- Promotion de la solidarité (0,89%) ;- Prévention des risques et catastrophes (0,11%).

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Présidence de la République / Secrétariat Général du Gouvernement (2008), Plan d action

gouvernementale de gestion des finances publiques, décret n°2008-84 du 15 avril 2008

Présidence de la République / Secrétariat Général du Gouvernement (2008), Décret n° 2008

portant classification fonctionnelle des opérations du budget de l Etat

Ministère des affaires sociales, de la solidarité, et de l’action humanitaire, Programme d actions

prioritaires et cadre de dépenses à moyen terme, 2011-2013

Ministère de la promotion de la femme et de l’intégration de la femme au développement,

2009, Programmes d actions prioritaires et Cadre de dépenses à moyen terme, 2010-2012

Ministère des PME et de l’Artisanat, 2011, Budget-Programmes : Projets par unité de gestion,

2008-2016

Ministère de la santé et de la population, Analyse des coûts et mécanismes de financement du

paquet essentiel d intervention en nutrition et en santé (PEINS) de la mère et de l enfant, 2009

Ministère de la Santé et de la Population, Programme d actions prioritaires et cadre de dépenses à

moyen terme 2010-2012, octobre 2009

Ministère de la Santé et de la Population, Avant projet budget CDMT 2009-2012

Ministère du Travail et de la Sécurité sociale, Programme d actions prioritaires et cadre de

dépenses à moyen terme 2010-2012, octobre 2009

Ministère de l’enseignement primaire, secondaire et de l’alphabétisation, Programme d actions

prioritaires et Cadre de dépenses à moyen terme 2010-2012, 2009

Ministère de l’Economie, du Plan et de l’Aménagement du territoire, Mise en uvre de la

stratégie de réduction de la pauvreté : cadre de dépenses à moyen terme : CDMT 2010-2012,

112 de 119

version provisoire, novembre 2009

Ministère de l’Economie, du Plan et de l’Aménagement du territoire, Note sur le renforcement

de la planification stratégique et l élaboration du plan national de développement, 2011-2016

Ministère des finances et du budget (2010), Circulaire n°. OO1/MF-BPP-CAB fixant les

modalités d exécution et du contrôle du budget de l Etat pour l exercice 2010, janvier 2010

Banque Mondiale, République du Congo : Revue des dépenses publiques (RDP) : Bien utiliser la

richesse pétrolière pour accélérer et diversifier la croissance, rapport n° 54734-CG, avril 2010

Hodges Anthony et Makosso Bethuel, Le développement social dans le nouveau contexte

économique et financier du Congo, UNICEF/CONGO, mars 2010

Hodges Anthony et Makosso Bethuel, Amélioration des dépenses publiques des secteurs sociaux

pour les enfants et les femmes en République du Congo, UNICEF, Brazzaville, Rapport de la

mission de lancement, octobre 2010

113 de 119

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES

Ministère des Affaires sociales, de la Solidarité et de l’Action Humanitaire

Emilienne Raoul, Ministre

Marie Céline Tchissambou-Bayonne, Directrice de Cabinet

Jean-Clotaire Tomby, Directeur Général des Affaires Sociales

Rubain Batila Kissita, Conseiller en Développement social

Gérard Longin Kiongazi, Conseiller financier

Gabriel Ontsira, Directeur de la Coopération

Davy Mbon Gantsio, Directeur Administratif et Financier

Christain Mabiala, Directeur de la Réinsertion économique

Raphael Akoli, Membre du Comité de suivi du PARSEGD

Alfred Constant Kiakouama, Directeur National PARSEGD

Sylvain Moyedi, Responsable du Suivi-évaluation au PARSEGD

Paul NGanongo, Responsable de la Communication, PARSEGD

Daniel Mondizoko, Directeur départemental des Affaires sociales

Félicité Diamonka, Chef de CAS, Makélékélé

Alida Poaty-Meaty, Chef de CAS, Moungali

Sylviane Kamba, Chef de CAS,Talangai

Ilitch Libenga, Chef de CAS, Poto-Poto

Alphonse Ngantsui, Chef de CAS, Mfilou

Thérèse Ondzié, Chef de CAS, Bas-Congo

Eulalie Massamba, Chef de CAS, Ouenzé

Anne-Monique Nkizolélé, Adjointe au Chef de CAS Talangai

Suzanne Massoumou, Collaboratrice à la DDAS

Esther Mouhoumounou, Collaboratrice à la DDAS

Ministère de la Jeunesse et de l’Education civique

Philippe Kimbembé Tsigana, Directeur de Cabinet

Daniel Obousiki, Directeur général de la Jeunesse

Jean Paulin Itoua, Directeur de l’Agence Nationale de l’Insertion et de la Réinsertion des

Jeunes

Jean Michel Oniet, Chef de chantier du Centre d’Appui Technique

Frégate Domani, Chef de la Composante Agro-pastoral

114 de 119

Jean-Baptiste Batamio, Attaché

Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage

Rigobert Maboundou, Ministre

Jean Fulgence Moulangou, Directeur de Cabinet

Simon Savou, Directeur général de l’Agriculture

Josiane Loemba, Direction des Affaires Administratives et Financières

Mme Jeanne Ngouma, IPHD

Ministère de l’Economie du Plan, de l’Aménagement du Territoire et de l’Intégration

Jean-Christophe Okandza, Directeur de Cabinet, Coordonateur du Pôle Economique

Ministère de l’Enseignement Technique, Professionnel, de la Formation qualifiante et de

l’Emploi

André Okombi Salissa, Ministre

Grégoire Moua-Likibi, Directeur de Cabinet

Okanza, Directeur, Unité de Coordination de Projet

Eugène Apombi, Directeur-Adjoint, Unité de Coordination de Projet

Félix Bassélé, Unité de Coordination de Projet

Nicabili Kibi, Chargé d’Etudes

Eugène Itoua, Chargé du PARSEGD

Sylvie Boulhoud, Attachée

Ministère de la Promotion de la Femme et de l’Intégration de la Femme au

Développement

Julienne Makaya, Directrice de Cabinet

Cornélie Adou Ngapi, Directrice Générale de l’Intégration de la femme au Développement

Barthélemy Manima, Conseiller Administratif et Financier

Félicité Doudi, Directrice de la Coopération

Mathilde Kivoula, Chef de service des Etudes et de la Planification

Serge Bokoto, Conseiller

Ministère de la Santé et de la Population

Directeur de Cabinet

Directeur Général de la Santé

Dr Osonbo, Coordonnateur du PDSS

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Ministère des Petites et Moyennes Entreprises et de l’Artisanat

Armand Vouidibio, Directeur de Cabinet

Serge Mondélé Mboua, Conseiller juridique

Ministère du Travail et de la Sécurité Sociale

Jean-Marie Nkian, Attaché

Ministère de l’Enseignement Primaire, Secondaire et de l’Alphabétisation

Thomas Makosso, Directeur de Cabinet

Romuald Bitouala

Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation

Tevy Mongouo Wando, Conseiller politique

Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD)

Liman Manneh, Représentant

Rim Téta Ranguebaye, Economiste principal

Luisa Dologuélé, CEDAP Manager

Félix Issang, Conseiller au Programme

Joseph Ikoubou, Chargé de Programme

Organisation Mondiale de la Santé (OMS)

Dr. Youssouf Gamatié, Représentant

Dr. Bemba, Chargé de Programme

Dr. Jérémie Mouyokani, Chargé de Programme

Programme Alimentaire Mondial (PAM)

Alix Loriston, Représentant

Angèle Ayenoue, Chargée de Programme

Corneille Oko, Chargé de Programme

Jeanin Ndamba, Chargé de programme

UNICEF

Marianne Floch, Représentante

Marius Biyekélé, Spécialiste protection des enfants

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Lisile Ganga, Spécialiste politique sociale

Martin Inana, Responsable du Programme SIDA et du suivi-évaluation

Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture (FAO)

Dieudonné Koguiyagda, Représentant

Marius Saya-Maba, Chargé de Programme

Fonds des Nations Unies pour la Population (FNUAP)

David Lawson, Représentant

Benoît Libali, Chargé de Programme

Fonds Monétaire International (FMI)

Oscar Edgardo Melhado, Représentant

Banque Mondiale

Louani Mahamat Goadi, Spécialiste Principal en Développement Humain

Agence Française de Développement (AFD)

Patrick Dal Bello, Directeur

Union Européenne

Flora Bertizzolo, Attachée de Coopération, secteurs sociaux

Leita Goncalo, Chargé de Programme

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ANNEXES

ANNEXE 1. Dotation du PAP (2012 – 2016) en millions de FCFA

Rubriques 2012 2013 2014 2015 2016 Total %Renforcement des capacitésinstitutionnelles

11 243,20 11 778,30 14 315,90 15 811,60 16 988,10 70 137,10 66,58%Gestion des ressources

10 938,20 11 472,30 14 023,90 15 529,10 16 224,90 68 188,40 64,73%Gestion stratégique

305,00 306,00 292,00 282,50 763,20 1 948,70 1,85%Renforcement de l'offre et de laqualité de services

2 910,00 2 803,00 3 425,80 4 501,50 5 045,60 18 685,90 17,74%Renforcement des infrastructures etéquipements d'accueil

2 840,00 2 728,60 3 145,80 4 046,50 4 204,90 16 965,80 16,10%Développement des ressourceshumaines 70,00 75,00 280,00 455,00 840,70 1 720,70 1,63%Amélioration de l'environnementsocial et intégration des groupesvulnérables

2 729,00 3 774,00 2 843,00 2 973,00 4 208,00 16 527,00 15,69%Protection sociale et autonomisationdes personnes et groupesvulnérables

555,00 1 850,00 2 719,00 2 633,00 4 053,00 11 810,00 11,21%Valorisation de la famille etdéveloppement de l'enfance

764,00 485,00 0,00 0,00 0,00 1 249,00 1,19%Réadaptation et appui aux peuplesautochtones 1 210,00 1 204,00 0,00 0,00 0,00 2 414,00 2,29%Prévention des risques etcatastrophes 50,00 65,00 0,00 0,00 0,00 115,00 0,11%Promotion de la solidarité

150,00 170,00 124,00 340,00 155,00 939,00 0,89%

Total 16 882,20 18 355,30 20 584,70 23 286,10 26 241,70 105 350,00 100,00%Source : Sous-groupe Affaires sociales, Action humanitaire et Solidarité, Genre et Sécuritésociale : Plan National de Développement (PND) 2012-2016, Avril 2011

118 de 119

ANNEXE 2 : Evolution des dépenses publiques selon la nomenclature fonctionnelle, 2004-2008

En pourcentage du budget total (%) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Budget exécutés Budget Projet budgetServices administratifs généraux

• Fonctions législative et exécutive• Finances et budget• Affaires étrangèresAutres services généraux

Défense• Sécurité publique• Protection de l’environnement• Equipements collectifs• Santé• Sports et culture• Education• Protection sociale

Affaires économiques• Agriculture• Energie• Industrie• Transport

Autres affaires économiquesTOTAL

40,213,616,62,77,412,45,20,33,94,53,110,42,217,71,61,60,98,45,1100

32,312,89,63,36,712,05,40,32,27,94,512,51,621,32,42,60,811,04,5100

29,99,17,72,710,411,35,30,33,921,52,110,41,414,07,11,50,62,12,6100

34,710,56,42,015,87,67,30,14,85,22,99,81,326,31,44,00,517,13,2100

22,47,73,92,58,38,94,80,44,69,33,011,21,733,82,611,11,216,12,8100

22,3--------

9,55,22,95,28,81,812,32,229,73,72,72,612,58,2100

20,3--------

8,64,72,65,28,71,512,12,134,24,03,22,519,35,2100

Source : Ministère des Finances, Ministère du Plan.

ANNEXE 3 : Projection des allocations stratégique de 2011 à 2013

Allocations stratégiques(en pourcentage du totalministériel)

Projections

2011 2012 2013Fonct Inv Total Fonct Inv Total Fonct Inv Total

Secteurs sociaux 38,92% 13,69% 22,64% 35,68% 15,29% 22,73% 35,85% 16,39% 22,67%Education 21,50% 6,39% 11,75% 19,51% 6,83% 11,45% 19,56% 7,20% 11,19%

- Enseignementprimaire,secondaire, chargéde l’alphabétisation

13,49% 3,55% 7,07% 11,60% 3,80% 6,64% 11,62% 4,0% 6,46%

- Enseignementtechnique,professionnel, de laformationqualifiante et del’emploi

2,83% 1,68% 2,09% 2,54% 1,75% 2,04% 2,55% 1,80% 2,04%

- Enseignementsupérieur

4,66% 0,70% 2,10% 4,38% 0,58% 1,97% 4,39% 0,65% 1,86%

Santé 13,47% 5,34% 8,23% 12,89% 5,84% 8,41% 12,96% 6,45% 8,55%- Santé et population 9,75% 4,26% 6,20% 9,40% 4,65% 6,38% 9,45% 5,00% 6,44%- Affaires sociales, de

l’actionhumanitaire et dela solidarité

1,39% 0,79% 1,00% 1,14% 0,87% 0,9% 1,15% 1,05% 1,08%

Développement social etemploi

0,81% 0,56% 0,65% 0,84% 0,82% 0,83% 0,86% 0,88% 0,87%

- Travail et sécuritésociale

0,57% 0,33% 0,42% 0,48% 0,47% 0,47% 0,49% 0,50% 0,50%

- Promotion etintégration de lafemme audéveloppement

0,23% 0,23% 0,23% 0,36% 0,35% 0,35% 0,37% 0,38% 0,38%

Source : Autorités congolaises ; CDMT 2011-2013.

ANNEXE 4 : Principaux indicateurs macroéconomiques de la République du Congo (2000-2010)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(*) 2010(*)Production pétrole brut (million de tonnes) 13,1 12,1 11,8 11,2 11,2 12,6 13,3 11,4 13,0 13,0 -Exportation pétrolière (million de tonnes) 12,9 11,1 11,6 10,9 10,6 12,1 12,7 10,6 12,5 - -Prix moyen à l’exportation du pétrole (millier de CFA/tonne) 126,6 120,5 111,7 122,7 150,8 189,5 231,4 236,1 285,7 300,7 -

Production de bois (milliers de m3) 630,9 895,1 1179,3 1350,4 1488,0 1550,0 1500,0 1650,0 1732,5 1806,3 -Exportation de bois (milliers de m3) 354,0 576,2 675,3 879,0 1001,4 887,8 811,2 905,4 977,4 - -Prix à l’exportation du Bois (milliers de CFA/m3) 164,0 141,6 163,3 126,6 133,4 128,2 150,3 154,1 168,7 - -PIB (aux prix courants du marché en milliards de CFA) 2292,5 2048,3 2104,9 2031,8 2455,8 3210,6 4042,6 3563,6 4435,7 3758,4 5257,7Taux de croissance (PIB réel %) 7,6% 3,8% 4,6% 0,8% 3,7% 7,6% 6,2% -1,6% 6,4% 6,8% 12,1%Taux de croissance du PIB non pétrolier (%) 15,3% 12,6% 8,5% 5,3% 5,4% 5,3% 7,4% 6,3% 6,7% 3,5% 6,0%Prix à la consommation (fin de période, variation annuelle%) -3,3% 0,8% 3,1% 1,5% 1,1% 3,1% 8,1% -1,7% 11,4% 3,2% 3,0%

Recettes totales de l’Etat (milliards de CFA) 602,6 628,1 571,7 603,6 737,9 1294,3 1792,0 1564,3 2426,9 1489,9 2661,7 Dont recettes pétrolières 466,2 430,8 397,5 421,6 530,4 1047,6 1531,0 1284,5 2079,0 1069,0 2186,7Dépenses totales (milliards de CFA) dont : 583,5 645,9 746,5 604,7 656,3 745,5 1106,4 1171,4 1238,0 1242,0 1306,9

- dépenses courantes (milliards de CFA) 424,1 440,6 563,1 469,1 495,6 575,3 742,0 783,7 784,0 650,0 646,0- dépenses en capital (milliards de CFA) 159,4 205,4 181,8 134,8 160,7 170,2 359,8 387,7 454,0 592,0 660,9

Financement sur ressources propres 144,6 200,4 158,1 111,0 128,4 153,9 352,9 372,0 390,0 469,0 515,9Solde primaire (% du PIB) -6,7% -8,5% -17,8% 6,8% 9,8% 21,7% 21,6% 14,3% 31,6% 11,5% 29,5%Solde primaire hors pétrole (% du PIB) -27,1% -29,6% -36,7% -13,9% -11,7% -10,9% -16,3% -21,7% -15,2% -16,9% -12,1%Exportations fob (milliards de CFA) 1876,2 1566,6 1556,7 1451,5 1829,2 2542,3 3207,0 2845,7 4086,1 3052,7 4403,0Importations fob (milliards de CFA) -411,4 -434,4 -440,0 -426,6 -456,4 -542,5 -618,0 -660,4 -716,4 -714,4 -923,3Solde global de la balance des paiements (milliards deCFA) -166,1 -220,7 -239,8 -160,2 -91 263,7 277,3 621,7 933,1 34,1 1621,1

Encours de la dette publique (fin de période, milliards deCFA) 3627,3 4053,6 4061,7 3788,4 3414,2 3520,7 3293,8 2533,3 2791,4 - -

Encours de la dette (% du PIB) 193,2 214,1 217,0 220,7 163,3 110,7 84,8 104,4 58,2 59,1 46,3Encours de la dette (% Exportations) 249,6 291,0 308,8 299,3 208,4 139,5 103,9 140,9 72,3 79,5 56,2(*) : ProjectionsSource : Autorités congolaises, BEAC et FMI.