Stratégie Foncière et Plan Local d'Urbanisme : vers une approche intégrée de l'occupation des...

DEPARTEMENT DE L’UFR DE GEOGRAPHIE ET D’AMENAGEMENT

STRATÉGIE FONCIÈRE

& PLAN LOCAL D’URBANISME INTERCOMMUNAL

Vers une approche intégrée de l’occupation des sols

pour un aménagement du territoire équilibré et durable

Territoire d’étude : Communauté Urbaine de Dunkerque

- Mémoire de fin d’études -

Tutrice universitaire : Annette Groux Tutrice professionnelle : Delphine Capet

Organisme : Communauté Urbaine de Dunkerque

Ambre LEGRAND Année universitaire : 2013 – 2014

Master 2 de Sciences et Technologies Mention Aménagement, Urbanisme et Développement

des Territoires Spécialité Ville et Projets

Option Projet urbain

1

Remerciements

Avant toute chose, je tenais à remercier l’ensemble des personnes qui ont

contribué à l’écriture de ce mémoire et au bon déroulement de ce stage.

- Annick Tual, directrice de la Direction de l’Environnement, de la

Planification Spatiale et des Espaces Naturels, Delphine Capet, tutrice

professionnelle, chef du service Planification Spatiale, et Julien Veyer,

chargé de mission urbanisme réglementaire, pour la confiance qu’ils

m’ont accordée, leur accueil, leur disponibilité et les précieux conseils

prodigués tout au long de la mission de stage.

- Annette Groux, tutrice universitaire, pour avoir accepté de suivre cette

mission et pour ses conseils et avis sur le sujet et sur l’avancée de mes

travaux.

- Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric Guesquières, Délégué

Général Ville et Environnement, pour l’intérêt porté aux travaux.

- Jérémy Lherbier, Serge Vroelant, Alexis Lenoir au service géomatique de

la Communauté Urbaine de Dunkerque, pour le temps consacré au

traitement cartographique, pour leur patience et leurs compétences en

SIG.

- Stéphanie Deprez, à la Mission Aménagement Régional (Conseil Régional

Nord Pas de Calais), pour son partage d’expériences, ses retours

précieux et l’intérêt porté pour la mission de stage.

- Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à

l’Etablissement Public Foncier Nord Pas de Calais, pour ses nombreux

avis et conseils avisés.

- L’ensemble des personnes qui ont bien voulu me consacrer quelques

heures de leur temps pour partager leur expérience et connaissances

dans le cadre d’entretiens, à la Communauté Urbaine de Dunkerque ou

ailleurs : Cécile Baratte (CUD), Martin Bocquet (DREAL), Ambre

Bourgeois (CUD), Julian Capilli (CUD), Pauline Caruyer (Conservatoire du

Littoral), Xavier Dairaine (CUD), Catherine Dangréaux (CUD), Etienne

Dubaille (Conservatoire du Littoral), Marc Dumoulin (CUD), Arnaud

Fixard (AGUR), Nicolas Forain (GPMD), Grégory Galvez (CUD), Véronique

Ganes (CUD), Aurélie Girard (CUD), Anne Lecoeuche (CUD), Damien

Ledoux (Communauté de Communes des Trois Pays), Grégory Lematre

(CUD), Emmanuelle Leroy (CUD), Blandine Lobry (CUD), Frédérique

Plaisant (CUD), Christel Romulus (Agence d’urbanisme et de

développement économique du Boulonnais), Stéphane Topin (CUD),

Fabrice Truant (CUD).

- L’ensemble des personnes présentes au bilan d’étape et à la soutenance

professionnelle, pour leurs avis et retours précieux.

- L’ensemble des personnes de la Direction de l’Environnement, de la

Planification Spatiale et des Espaces Naturels pour leur accueil, leurs

conseils, et leur bonne humeur sans faille.

- Mes proches pour leur soutien et leurs encouragements tout au long de

mes études, dont ce mémoire se pose comme un point final.

Ce mémoire est le fruit de cinq mois d’échanges fructueux et de confiance

accordée. Merci.

3

Sommaire

Remerciements……………………………………………………………………………………………………1

Sommaire…………………………………………………………………………………………………………….3

Glossaire .................................................................................................................. 4

Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil et des missions confiées ........ 6

Introduction .......................................................................................................... 11

Méthodologie de travail ........................................................................................ 14

1. Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de

la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement :

éléments de cadrage ............................................................................................. 22

1.1. Stratégie foncière et projet de territoire : quelles interrelations ? ..... 22

1.2. Intégrer la relation sur la stratégie foncière au cœur de l’élaboration

du document d’urbanisme, une démarche encouragée au niveau national et

régional ............................................................................................................ 37

1.3. De la création de la Communauté Urbaine de Dunkerque à

l’émergence et à l’affirmation de politiques intercommunales : historique de la

planification spatiale et de l’action foncière, les prémices d’une approche

intégrée du territoire ? ...................................................................................... 43

2. Des enjeux de densification urbaine et de préservation des espaces naturels et

agricoles : méthodologie de travail et d’analyse .................................................. 59

2.1. Quel bilan foncier du Plan Local d’urbanisme communautaire ? ........ 59

2.2. Vers la ville intense et résiliente : une nouvelle qualité de vi(ll)e dans le

dunkerquois ...................................................................................................... 81

2.3. La prise en compte des enjeux naturels et agricoles pour un

développement équilibré du territoire et pour la promotion d’un cadre de vie

agréable............................................................................................................. 98

3. De l’approche intégrée intercommunale à la multifonctionnalité des espaces :

territorialisation des enjeux ................................................................................ 115

3.1. Méthodologie de construction et d’analyse des cartes d’enjeux : vers

la définition de secteurs stratégiques ............................................................. 115

3.2. Analyse et proposition de traitement des secteurs stratégiques ...... 125

3.3. Des limites de la démarche vers une perspective d’action ............... 157

Conclusion ........................................................................................................... 164

Bibliographie ....................................................................................................... 166

Table des matières .............................................................................................. 173

Liste des figures ................................................................................................... 176

Table des matières des annexes ......................................................................... 179

4

Glossaire

AGUR Agence d'Urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque ALUR Accès au logement et à un urbanisme rénové BHNS Bus à Haut Niveau de Service CELRL Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres

CUD Communauté Urbaine de Dunkerque CDCEA Commission Départementale de Consommation de l’Espace Agricole DDTM Direction Départementale des Territoires et de la Mer

DEPSEN Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels DGGP Direction Générale aux Grands Projets

DHA Direction de l’Habitat et de l’Aménagement DPU Droit de Préemption Urbain DUP Déclaration d’Utilité Publique

DREAL Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement DRIRE Direction Régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement

DTA Directive Territoriale d’Aménagement EBC Espace Boisé Classé EiE Etat initial de l’Environnement

EMD Enquête Ménage Déplacement EPCI Etablissement Public de Coopération Intercommunale EPF Etablissement Public Foncier GES Gaz à Effet de Serre

GPMD Grand Port Maritime de Dunkerque IGN Institut Géographique National

LEMA Loi sur l’eau et les milieux aquatiques LOADDT Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire

LOF Loi d’Orientation Foncière MAP Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche OAP Orientation d’Aménagement et de Programmation

PADD Projet d’Aménagement et de Développement Durable PAGD Plan d’Aménagement et de Gestion Durable de la ressource en eau et des

milieux aquatiques PANG Point d’Arrêt Non Géré PCET Plan Climat Energie Territorial PDU Plan de Déplacement Urbain

PNAQ Plan National d’Allocation de Quotas d’Emissions de CO2 POS Plan d’Occupation des Sols

PLH Programme Local de l’Habitat PLU Plan Local d’Urbanisme

PLUc Plan Local d’Urbanisme communautaire PLUi Plan Local d’Urbanisme intercommunal

PLUi HD Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement PPI Programme Pluriannuel d’Intervention

PPR Plan de Prévention des Risques PPRT Plan de Prévention des Risques Technologiques PRAD Plan Régional d’Agriculture Durable

SAFER Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural SAGE Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux

SAU Surface Agricole Utile SCoT Schéma de Cohérence Territoriale

SDAU Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme SIG Système d’Information Géographique

SRADDT Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire SRCAE Schéma Régional Climat Air Énergie

SRCE Schéma Régional de Cohérence Ecologique SRU Solidarité et Renouvellement Urbains TER Transport Express Régional

THNS Transport à Haut Niveau de Service TVB Trame Verte et Bleue VNF Voies Navigables de France ZAD Zone d’Aménagement Différé ZAP Zone Agricole Protégée ZIF Zone d’Intervention Foncière

5

Figure 1 Territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque

6

Figure 2 Position de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans son contexte régional, national et international

7

Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil

et des missions confiées

La Communauté Urbaine de Dunkerque (CUD), terrain d’étude, est la première

communauté urbaine française constituée de manière volontariste, dès 1968.

Au 1er

janvier 2014, elle est composée de 18 communes (Mardyck, Saint-Pol-sur-

Mer et Fort-Mardyck étant rattachées à la ville de Dunkerque).

En 2010, et en comptabilisant Ghyvelde et Spycker, communes qui ont rejoint

l’intercommunalité depuis 2013 et 2014, elle regroupait plus de 200 000

habitants (chiffres INSEE). Le territoire est dans un contexte de déprise

démographique. Selon l’INSEE, la CUD a perdu 9500 habitants entre 1999 et

2007. Cette déprise démographique est principalement due à un solde migratoire

négatif.

Figure 3 Caractéristiques des 18 communes de la Communauté Urbaine de Dunkerque

Commune Superficie

(km²) Population (en 2010)

Densité (hab/km²)

Armbouts-Cappel 10.2 2 497 246

Bourbourg 38.49 6 911 179.6

Bray-Dunes 8.6 4 666 544.5

Cappelle-la-Grande 5.5 8 173 1 496.9

Coudekerque-Branche 9.1 22 474 2 458.9

Coudekerque-Village 12 1 167 97

Craywick 7.7 597 77.2

Dunkerque 43.9 92 005 2 096.3

Ghyvelde 16.5 3 266 198.4

Grande-Synthe 21.4 20 991 979.1

Grand-Fort-Philippe 3.1 5 434 1 736.1

Gravelines 22.7 11 516 508.2

Leffrinckoucke 7.3 4 482 615.7

Loon-Plage 35.7 6 302 176.7

Saint-Georges-sur-l’Aa 8.1 308 37.9

Spycker 9.2 1 594 173.4

Téteghem 18.4 7 002 384.1

Zuydcoote 2.6 1 669 641.9 Source des données : INSEE

Réalisation A.Legrand (2014)

Nous pouvons qualifier le territoire communautaire d’hétérogène. Si Dunkerque

s’étend sur plus de 40 kilomètres carrés avec 92 000 habitants, le tissu est aussi

marqué par des communes à dominante plus rurale comme Craywick ou Saint-

Georges-sur-l’Aa. En effet, la bande littorale est caractérisée par une frange

urbaine dense et continue de Grande-Synthe à Leffrinckoucke (densité de 657

habitants au kilomètre carré) ; le reste du territoire communautaire prend une

teinte plus rurale, autour de petits bourgs entourés d’espaces agricoles.

La principale caractéristique du territoire reste son caractère littoral. Véritable

interface entre la mer et la terre, ce territoire de polder possède une façade

maritime longue de 40 kilomètres, soit l’intégralité du cordon du département du

Nord. Cette façade se situe dans le prolongement des polders de Belgique et des

Pays-Bas. La composition même de ce littoral est l’expression du caractère

composite mais néanmoins riche du territoire dunkerquois. En mêlant zone

industrialo-portuaire, stations balnéaires, espaces naturels protégés et secteur

urbain dense, le territoire communautaire est à l’encontre de problématiques

multiples qu’il convient de concilier.

Le caractère littoral du territoire d’étude en fait un territoire attractif,

notamment pour les entreprises. La Communauté urbaine de Dunkerque peut

être qualifiée d’agglomération industrielle et portuaire dans la mesure où

quatorze sites SEVESO 2 de seuil haut y sont implantés. A Gravelines se trouve

aussi la plus grande centrale nucléaire d’Europe de l’ouest.

8

Le territoire est fortement marqué par le passage de grandes infrastructures dont

l’A16 (Calais-Boulogne) et l’A25 (Lille-Dunkerque). Par ailleurs, omettre

l’implantation du Grand Port Maritime (GPMD) dans le fonctionnement du

territoire serait une erreur dans la mesure où son assiette foncière s’étend sur

environ 7 000 hectares, soit la plus grande sur le territoire.

Le territoire communautaire est aussi un territoire riche en espaces naturels et

en biodiversité, malgré l’ensemble des pressions qui pèse sur ces espaces. A titre

d’exemple, d’après le SRCE-TVB, le territoire dunkerquois concentre 50% de la

flore régionale.

Les caractéristiques du territoire dunkerquois – territoire industriel, balnéaire et

de polder – fait de celui-ci un territoire particulièrement vulnérable aux risques,

qu’ils soient naturels ou technologiques. La prise en compte de ces périmètres

influe fortement sur le développement et l’aménagement du territoire. A titre

d’information, la Flandre Maritime se situe entre moins deux mètres et plus deux

mètres du niveau de la mer. L’occupation et l’exploitation humaine du territoire

de la Communauté Urbaine de Dunkerque n’a été rendu possible qu’au XIIème

siècle (AGUR, Ateliers de diagnostic, 2014) « au prix d’une artificialisation

complète du milieu par d’énormes travaux de drainages »1 : les wateringues.

D’après le site internet de la Communauté Urbaine, ses compétences s’articulent

autour de trois missions principales : « l’organisation des grands services

publics », « l’animation du territoire » ainsi que la « garantie d’une cohésion

sociale ». Ses missions historiques sont l’aménagement urbain et les grands

services publics, comme il le sera développé plus longuement dans le

développement du mémoire.

Les compétences prises par la communauté sont les suivantes :

1 MABILLE F., VEYER J., 2014, Apport de la Communauté Urbaine de Dunkerque sur le

développement urbain durable, 14 p, p.1.

- Urbanisme ;

- Habitat ;

- Développement économique ;

- Mobilité, transports, déplacement ;

- Voirie ;

- Eau et assainissement ;

- Gestion et traitement des déchets ;

- Energie ;

- Technologies de l’Information et de la Communication ;

- Fourrière ;

- Cimetière ;

La multiplicité de ces compétences est une opportunité pour cette structure

intercommunale de mettre en œuvre un développement du territoire durable et

intégré en mêlant et en faisant interagir les compétences et les possibilités

d’action et de dialogues. Il semblerait alors que la Communauté Urbaine de

Dunkerque soit devenue « un acteur incontournable du développement durable

du Dunkerquois, afin de rendre le territoire attractif par sa qualité de vie, son

rayonnement, son dynamisme culturel, sa solidarité, son atmosphère propice à

l’inventivité et à l’entreprenariat »2.

2 Ibid., p.2

9

Figure 4 Analyse de la diversité du territoire communautaire à travers le zonage du PLUc

Source : Site internet Dunkerque Grand Littoral

10

Le 9 février 2012 a été approuvé le Plan Local d’Urbanisme communautaire

(PLUc). Ce document a remplacé les Plans d’Occupation des Sols et Plans Locaux

d’Urbanisme communaux. L’élaboration d’un document unique de planification a

permis d’organiser à l’échelle du territoire communautaire une occupation des

sols qui répondait à des enjeux partagés. A ce titre, le Projet d’Aménagement et

de Développement Durable (PADD) se cristallise en trois orientations :

- Créer la ville intense ;

- Améliorer la qualité de l’environnement et du cadre de vie ;

- Favoriser un développement portuaire logistique industriel et

technologique durable et une diversification du tissu économique.

Les grands équilibres de ce PLUc ainsi que les orientations du PADD seront plus

longuement explicitées au cours du mémoire.

La révision du Plan Local d’Urbanisme communautaire a été engagée en

décembre 2013. La Communauté Urbaine de Dunkerque souhaite mettre en

place un Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement (PLUi

HD). Elle a en effet fait le choix de poursuivre la réflexion en intégrant au PLU, le

Plan de Déplacement Urbain (PDU) et le Programme Local de l’Habitat (PLH).

Ce stage prend place dans le cadre de cette révision. En effet, un ensemble de

prescriptions supra-communautaires, qu’elles soient régionales ou nationales

encouragent des réflexions autour de la consommation foncière et de

l’artificialisation des sols. La loi Grenelle II et la loi ALUR au niveau national, le

Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire

(SRADDT) et le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) au niveau régional,

sont autant de textes ou documents qui prescrivent de nouveaux objectifs et

prérogatives aux documents d’urbanisme en termes d’occupation des sols.

Ces textes, couplés aux spécificités du territoire, doivent être pris en compte dans

le cadre de la mission qui m’est dévolue.

La mission initiale qui m’était confiée s’articulait dans le développement d’une

stratégie de prospective foncière. C’est une mission qui a évolué en fonction de

l’avancée des travaux, comme il le sera expliqué ultérieurement.

L’objectif du stage était double :

- Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le

cadre de la révision du PLUi HD ;

- Proposer des adaptations d’affectation des sols et/ou identifier les outils

de planification à même de soutenir cette stratégie.

Il était attendu que l’étude de prospective foncière devait traiter de deux volets :

la stratégie foncière de densification urbaine et la stratégie foncière de

préservation des espaces naturels et agricoles. L’idée était cependant de ne pas

confronter ces deux volets mais d’interroger les dialogues et interactions

possibles.

Un autre attendu du stage était de dresser un bilan de la consommation foncière

de la CUD. Il s’agissait aussi de questionner le devenir des réserves foncières, leur

opérationnalité et leur temporalité.

Le développement suivant est le fruit de mes travaux et des différents échanges

qui ont eu lieu lors de ces cinq mois de stage3.

3 Un développement relatif à la méthodologie de travail adoptée pour répondre à la

mission de stage se situe juste après l’introduction.

11

« Nous, villes, sommes convaincus d'être à la fois les plus grandes entités capables de gérer, en premier lieu, les nombreux déséquilibres qui touchent

actuellement les constructions, la société, l'économie, la politique, l'environnement et les ressources naturelles, et les plus petites collectivités à

même de résoudre les problèmes d'une manière véritablement intégrée, holistique et durable.

Chaque ville étant différente, c'est à chacune qu'il appartient de trouver son

propre chemin de parvenir à la durabilité. Nous devons intégrer les principes de la durabilité à nos politiques urbaines locales. »

- Charte des villes européennes pour la durabilité (Charte d’Aalborg), adoptée par les participants à la Conférence européenne sur les villes durables qui s’est tenue à

Aalborg, Danemark, 27 mai 1994, 9 p.

Introduction

Aalborg, Danemark, mai 1994. Quatre-vingt villes européennes participent à la

première campagne européenne pour les villes durables et signent une charte

symptomatique des nouveaux enjeux qui se profilent pour les villes de demain :

la charte d’Aalborg. Le message de cette charte des villes européennes pour la

durabilité est clair : « les villes ont simultanément le potentiel, la responsabilité et

le pouvoir de résoudre un certain nombre de problèmes discutés à Rio, en

diminuant leur impact sur l’environnement global et en améliorant les conditions

de vie en ville » (Emelianoff, Stegassy, 2010, p.12). Le rôle des collectivités

territoriales dans la mise en œuvre du développement durable est donc affirmé.

Elles peuvent enclencher des dynamiques pionnières et innovantes : « Pour le

climat, la pollution, la biodiversité, il faudra des décisions mondiales, mais avant

et après, il y a les collectivités territoriales » (Ibid., p.20). Si le texte date d’il y a

dix ans, la problématique n’en est pas moins toujours d’actualité. Signataire de la

charte depuis 1996, date de l’obtention du trophée de « ville durable

européenne » grâce à la mise en œuvre du schéma industriel ayant pour but de

gérer les espaces et les interactions entre la ville et le port, la Communauté

Urbaine de Dunkerque s’insère dans cette dynamique et dans ce réseau des

« pionniers de la ville durable » (Ibid.).

La Communauté Urbaine de Dunkerque, terrain d’étude de ce mémoire, engage

en effet depuis quelques années des politiques transversales et innovantes, et

adaptées à ses spécificités territoriales. Particulièrement volontariste en termes

d’action foncière et d’aménagement de son territoire, elle possède aussi une

longue tradition de dialogue avec les acteurs du territoire, comme avec le Grand

Port Maritime, qui n’occupe pas moins de 7000 hectares de l’espace

communautaire. Première intercommunalité constituée de façon volontariste, la

Communauté Urbaine de Dunkerque a la particularité de s’étendre sur

l’ensemble de la façade maritime du département du Nord. Territoire de polder,

12

très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques,

elle se caractérise donc par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts

différents.

Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est partiellement régie par un

Plan Local d’Urbanisme communautaire (Ghyvelde et Spycker exlus). Il s’agit,

dans un certain sens, de la consécration d’une approche intercommunale du

territoire, souhaitée politiquement depuis 1969, date de création de la

Communauté Urbaine. Le Plan Local d’Urbanisme intercommunal est aujourd’hui

entré en procédure de révision. La volonté de la Communauté Urbaine de

Dunkerque est d’en faire un document transversal et intégré, qui inclura les

dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR, promulguée

en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un

urbanisme rénové).

La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme l’analyse du

territoire au regard de la consommation d’espace. Cette disposition est le fruit

d’un constat : selon Petitet et Caubek (2010, cité par Serrano, 2014),

l’artificialisation des sols suit un rythme de 86 000 hectares par an. A titre de

comparaison, cela équivaut à la consommation d’un département français tous

les sept ans. On parle à ce titre d’étalement urbain dans la mesure où l’espace

occupé par les agglomérations croit plus vite que leur population. Cette

artificialisation, parce qu’elle est irréversible, impacte très fortement l’équilibre

des territoires en consommant espaces naturels et agricoles. Elle peut être due à

un ensemble de facteurs : habitat, infrastructures, zones d’activités, … (Hamein,

Razemon, 2012, cité par Cohen-Bacrie, 2014). Si elle n’est pas pensée en amont

et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat,

économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des

impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de

vie et les paysages. A ce titre, selon la Direction Régionale de l’Environnement, de

l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, c’est la

conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du

secteur agricole, restauration de la biodiversité – qui mènera au développement

équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois

impératifs de façon systématique et systémique dans les documents

d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier, en accord avec l’article L

121-1 du Code de l’Urbanisme.

En effet, le Plan Local d’Urbanisme semble être l’outil adéquat pour réfléchir en

amont à l’équilibre à instaurer sur le territoire entre volets urbain, naturel et

agricole. A ce titre, ce document réglementaire semble être à la charnière entre

la planification et l’opérationnel. On peut même parler de démarche itérative

entre la production de ce document et sa mise en œuvre opérationnelle. Le Plan

Local d’Urbanisme peut donc être défini comme un outil d’une chaîne de mise en

œuvre du projet, comme un document préopérationnel de l’action publique et

de sa cohérence. C’est à ce titre que les partenariats avec les acteurs du territoire

tout au long du processus d’aménagement semblent être la clef de l’efficacité de

la stratégie (ENRX NPDC, 2014). De plus, d’après la loi ALUR, l’échelle

intercommunale est l’échelle cohérente et pertinente d’action pour répondre à

un ensemble de problématiques qu’elles soient la lutte contre l’étalement urbain

ou la protection de la biodiversité. L’articulation entre les échelles de

programmation et d’opération et entre les échelles territoriales semble alors

primordiale.

Par ailleurs, s’il permet de définir la stratégie en amont, le Plan Local

d’Urbanisme permet aussi, par le biais de ses outils fonciers, de mettre en œuvre

la stratégie écrite et territorialisée, en complément des outils et procédures

mobilisés dans le cadre du Programme d’Action Foncière. En effet, l’élaboration

d’une stratégie foncière peut répondre à différents niveaux et champs

d’intervention (Ibid.). De l’encadrement à la réalisation publique, la collectivité

peut mobiliser différents champs qu’ils soient fiscaux, réglementaires, fonciers ou

contractuels. Le cœur de ce sujet de stage s’intéresse au champ réglementaire. Il

part d’un postulat : le fonctionnement du territoire doit permettre son

aménagement.

13

L’élaboration de cette stratégie foncière, interrogeant une approche intégrée du

territoire, et la pertinence de celle-ci prend place dans un contexte où les terrains

disponibles ou mutables pour de l’urbanisation ou du développement se font

rares sur le territoire de la Communauté Urbaine. Emprise du Grand Port,

impacts des cartes de risques, prise en compte des cartes de bruit, des sites et

sols pollués sont autant de contraintes liées aux spécificités du territoire qu’il

s’agit de prendre en compte et d’interroger. Aux contraintes réglementaires se

conjuguent alors des contraintes d’ordre physiques. Définir un équilibre en

amont permet par ailleurs d’arbitrer entre les usages du sol et les différents

enjeux en découlant. Dans cette mesure, il apparaît nécessaire d’inscrire une

stratégie foncière en amont du projet de territoire afin de réglementer

l’occupation des sols. Celle-ci peut alors répondre à plusieurs enjeux : limiter

l’artificialisation des sols, mettre en œuvre la Trame Verte et Bleue, anticiper la

question des mesures compensatoires, maîtriser l’étalement urbain et la

périurbanisation, préserver les terres agricoles, mettre en place la ville dense et

résiliente, réintroduire de la nature en ville, … Elle suppose par ailleurs, vu

l’ensemble des contraintes qui pèsent sur le territoire, un travail fin sur le

renouvellement urbain, la densification et la construction de la ville sur la ville ;

en d’autres termes l’optimisation des terrains déjà occupés.

Surtout, l’inscription de cette stratégie permet de justifier les choix en matière

d’aménagement. Construite de manière méthodologique et documentée, elle

permet de s’inscrire le plus fidèlement possible dans les objectifs déclinés dans

les documents réglementaires et textes législatifs.

Dans quelle mesure la déclinaison et la mise en œuvre d'une "planification

stratégique spatialisée" (Serrano, 2014) au sein du Plan Local d'Urbanisme

intercommunal, encouragée par un ensemble de textes supracommunautaires,

peut-elle contribuer à l'équilibre et à la durabilité du territoire dans l'ensemble

de ses composantes, qu'elles soient urbaines, agricoles ou naturelles?

Par extension, dans quelle mesure le Plan Local d'Urbanisme intercommunal

peut-il arbitrer et gérer les interactions entre des enjeux de densification

urbaine, de renouvellement urbain et de préservation des espaces naturels ou

agricoles ?

En définitive, dans quelle mesure les nouvelles obligations de limitation de

l'artificialisation des sols, notamment dans la loi ALUR, requestionnent le rôle

foncier du Plan Local d'Urbanisme intercommunal ?

Après avoir réinterrogé les liens entre stratégie foncière et Plan Local

d’Urbanisme, nous consacrerons la première partie de ce mémoire à l’analyse du

contexte dans lequel ce stage s’inscrit : contexte législatif et réglementaire,

contexte d’étude. Les différents enjeux pesant sur le territoire seront ensuite

analysés dans la deuxième partie. La troisième partie, quant à elle, esquissera des

propositions de traitement des secteurs définis comme stratégiques dans la

mesure où des conflits d’usage ou de vocation auront été identifiés. La

méthodologie de travail ayant permis de révéler ces secteurs sera déclinée.

Toutefois, avant de débuter le développement de ce mémoire, il semblait

important de consacrer quelques pages à la méthodologie de travail adoptée et

déclinée tout au long des cinq mois de stage.

14

ETUDE DU CONTEXTE DE LA MISSION DE STAGE (avril – juin 2014)

Saisir la portée du sujet, approfondir les connaissances aussi bien théoriques que relatives au

territoire d’étude. Etude des documents stratégiques et de leur articulation, de la législation en vigueur; Participation aux ateliers de diagnostic ; Rédaction de comptes-rendus et de fiches thématiques.

ENTRETIENS (juin – juillet 2014)

Approfondir la connaissance du territoire, le fonctionnement des services communautaires et

les relations de la CUD avec ses « partenaires fonciers », état des lieux de la consommation

foncière selon les secteurs. Réalisation d’une vingtaine d’entretiens.

CARTES D’ENJEUX & SECTEURS STRATEGIQUES (juillet-août 2014)

Décliner de manière territorialisée les enjeux identifiés dans les deux précédentes phases,

Définir des secteurs d’analyse, Identifier les outils à même de prendre en compte et de gérer les interactions entre différents

enjeux.

COMMUNICATION DE L’ANALYSE (mai à septembre 2014)

Rendre compte ponctuellement de l’avancée de l’étude Délivrer le résultat de l’étude

Rédaction de fiches thématiques et de comptes-rendus Travail cartographique avec le service SIG, traitement sous Powerpoint Rédaction du mémoire final Bilan d’étape, soutenance professionnelle, soutenance universitaire

Figure 5 Méthodologie de travail (Frise chronologique)

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Méthodologie de travail

Afin de répondre aux missions qui m’ont été proposées et de mener à bien

l’étude dont les tenants et les aboutissants sont posés dans l’introduction, une

méthodologie de travail a été mise en place dès le début du stage.

La période de cinq mois a été séquencée en quatre phases prévisionnelles :

- Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage ;

- Phase 2 : Entretiens ;

- Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques ;

- Phase 4 : Communication de l’analyse.

Si le calendrier a pu s’ajuster en fonction des charges de travail, ces quatre

phases de travail ont été respectées et menées à terme.

Il est important de préciser que celles-ci ont pu et ont du se chevaucher afin

d’optimiser le temps disponible pour répondre à la mission qui a été posée.

Il m’est apparu par exemple essentiel de m’interroger dès le début du stage sur

les modalités de rendus, aussi bien universitaires que professionnels, et de ne pas

circoncire la phase de communication de l’analyse et de rédaction dans les

dernières semaines de stage. A ce titre, des comptes rendus ainsi que des fiches

thématiques ont été rédigés chaque semaine de la phase 1 afin de poser par écrit

les premières problématiques qui apparaissaient au fil des lectures. Lors de cette

première phase de collecte de données, les comptes rendus présentaient aussi

des fiches de lecture sur divers éléments bibliographiques, voire des « fiches

transversales d’enjeux » notamment sur la préservation des espaces agricoles

d’une part, et des espaces naturels d’autre part, à travers notamment la notion

de Trame Verte et Bleue (TVB).

La rédaction de ces comptes rendus a aussi permis de révéler l’évolution de la

mission qui m’avait été confiée, et de cadrer celle-ci en fonction des différents

échanges avec la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale et des

Espaces Naturels (DEPSEN), la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine

(DAFP), l’Agence d’urbanisme et de développement Flandre-Dunkerque (AGUR)

ou avec Annette Groux, tutrice universitaire. En effet, la mission a pu se spécifier

et se positionner en lien avec d’autres travaux en cours de réalisation ou déjà

réalisés par les différentes directions ou organismes.

Enfin, ces comptes rendus ont été un moyen de rendre compte aux divers

interlocuteurs de l’avancée des travaux et des réflexions. Pour information, ceux-

ci ont été envoyés en priorité aux deux tutrices, universitaires et professionnelles,

puis transférés aux personnes susceptibles d’être intéressées par les

problématiques du stage au sein de l’AGUR ou de la Communauté Urbaine de

Dunkerque (CUD).

En définitive, si ces comptes rendus n’ont pas été utilisés en tant que tels dans

l’écriture de ce mémoire, ils l’ont fortement nourri, notamment dans l’évolution

de la réflexion et la compréhension de l’ensemble des enjeux qui entouraient la

mission qui m’était confiée. Ils sont à ce titre des outils que je souhaitais mettre

en valeur ici.

Phase 1 : Etude du contexte de la mission de stage

(avril-juin 2014)

Comme expliqué en filigrane dans les paragraphes précédents, la première phase

de travail s’est alors concentrée dans l’étude du contexte de la mission de stage.

Dans un premier temps, j’ai fait le choix de me consacrer à la définition et à

l’étude de la notion de stratégie foncière et de l’ensemble des questions que

celle-ci supposait. Le constat a alors été fait que peu de textes liaient stratégie

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foncière et documents d’urbanisme comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU). Si le

PLU, en régissant l’occupation des sols, a une dimension résolument foncière, la

réalisation d’un travail de benchmarking4 a permis de conclure qu’il était le

parent pauvre des actions foncières en tant que telles, au profit d’actions comme

les procédures de négociations ou d’expropriation. Ce constat, accompagné

d’une rencontre avec la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine (DAFP), a

permis de cadrer la mission qui m’était confiée afin que celle-ci se déroule bien

en complément des différentes actions qui étaient menées dans les autres

services et directions. C’est à ce titre que la mission de stage qui m’avait été

confiée au début du stage a pu évoluer et qu’elle se situe en complément des

travaux réalisés ou en cours de réalisation par la CUD ou l’AGUR.

Lors de cette première phase de travail, qui s’est poursuivie jusque début juin, j’ai

aussi souhaité approfondir mes connaissances sur le PLU, sur ses outils fonciers,

comme sur ses nouveaux contours, suite à la loi ALUR (Loi pour l’accès au

logement et à un urbanisme rénové) promulguée le 26 mars 2014.

Cette phase a été aussi l’occasion d’étudier l’ensemble des documents avec

lequel le PLU doit être compatible ou doit se conformer. Si ces prescriptions

doivent prises en compte dans l’élaboration de la « stratégie foncière » (au sens

analyse intégrée de l’occupation des sols), l’étude de ces documents m’a aussi

4 Ce travail de benchmarking a poursuivi plusieurs buts. S’il s’agissait de questionner le lien

entre élaboration d’une stratégie foncière et révision d’un document d’urbanisme, il a semblé aussi intéressant d’étudier les organisations en place, les liens entre les directions dans les intercommunalités et communes concernées. Il s’agissait aussi de trouver des documents d’urbanisme qui intégraient la question foncière en leur sein, et d’étudier de quelle manière celle-ci était abordée. Méthodologiquement parlant, ce benchmarking a pris plusieurs formes : lecture de publications émanant de collectivités ou d’organismes comme le CERTU (en phase 1), prises de contact et entretiens (en phase 2). Ce travail a permis de mettre en perspective la mission de stage tout en renseignant sur la méthodologie pouvant être mise en place afin de répondre aux objectifs. Le travail de benchmarking ne sera pas développé en tant que tel dans ce mémoire mais il a conditionné la compréhension de la mission et de ses enjeux. A ce titre, il se retrouve dans la philosophie même du développement proposé ensuite.

permis d’approfondir ma connaissance du territoire communautaire et des

enjeux à prendre en compte.

Il est aussi important de noter que cette première phase de travail a été nourrie

par un ensemble de réunions auxquelles j’ai pu assister, notamment les ateliers

mis en place entre la CUD et l’AGUR sur l’actualisation du diagnostic qui

alimentera la révision du PLUi.

En définitive, cette phase a été nécessaire afin de s’approprier le terrain d’étude

et la mission de stage. C’était un préalable obligatoire pour aborder la mission et

les travaux avec recul et sens critique.

Plus tard dans l’avancée de la période de stage, cette phase a été amendée par

des travaux sur l’historique de l’action foncière et de la planification spatiale au

sein de la CUD. Elle a dépassé la notion de stratégie foncière pour s’élargir autour

de la notion d’approche intégrée de l’occupation des sols sous la question de la

limitation de l’artificialisation des sols.

Phase 2 : Entretiens

(juin-juillet 2014)

Dès début juin, il est apparu important de débuter la deuxième phase de travail,

celle consacrée aux entretiens. Ces entretiens ont été menés afin de répondre à

plusieurs objectifs.

Il s’agissait, tout d’abord, de poursuivre et d’actualiser par des rencontres et des

visions d’acteurs ma connaissance du territoire débutée en phase 1.

Il s’agissait aussi de recenser et de comprendre les perspectives de

développement des différents services, démarche essentielle à toute réflexion

sur le foncier et sur la recherche d’un équilibre du territoire. Cet exercice a aussi

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permis d’appréhender comment fonctionnait le « projet foncier local » (DGUHC,

2004), c’est-à-dire les relations entre les services et leur transversalité.

Ces entretiens devaient aussi permettre de comprendre les actions des

partenaires institutionnels ou fonciers de la CUD et leurs relations avec celle-ci :

AGUR, Etablissement Public Foncier Nord – Pas de Calais (EPF NPDC),

Conservatoire du Littoral, Grand Port Maritime de Dunkerque (GPMD), Conseil

Régional Nord – Pas de Calais, Direction Régionale de l’Environnement, de

l’Aménagement et du Logement (DREAL) Nord – Pas de Calais, Direction

Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) Flandre Maritime.

Enfin, ces entretiens ont aussi permis d’esquisser des secteurs d’enjeux par la

vision du territoire des acteurs.

Au total, une vingtaine de personnes ont été contactées et rencontrées. La liste

des personnes à contacter a été élaborée conjointement avec Delphine Capet,

tutrice professionnelle. Trois catégories ont été distinguées : les services

communautaires, les « partenaires » du territoire, et enfin les contacts qui ont

permis d’approfondir et de continuer le travail de benchmarking effectué en

première phase. Sur le calendrier (figure 7), on peut observer que les entretiens

et les échanges ont été poursuivis au-delà de la phase 2. Ces entretiens, plus

spécifiques, avaient pour but d’alimenter la constitution et l’analyse des secteurs

d’enjeux, voire de compiler un ensemble de connaissance afin d’alimenter le

bilan des consommations foncières des zones inscrites au PLUc.

Phase 3 : Cartes d’enjeux et secteurs stratégiques

(juillet - août 2014)

Les mois de juillet et d’août ont été consacrés à la transcription cartographique

des enjeux qui avaient commencé à être esquissés dans les deux premières

phases de travail.

L’idée était de composer trois cartes d’analyse, chacune consacrée à un volet

d’étude : urbain, naturel, agricole. La méthodologie de construction des cartes,

qui sera développée dans la partie 3 du mémoire, a d’abord été testée « au

brouillon » via des travaux sous Powerpoint.

J’ai ensuite eu l’opportunité de traduire ces cartographies en format SIG avec le

service Géomatique de la CUD, et notamment avec Jérémy Lherbier et Serge

Vroelant. Le traitement d’un certain nombre d’informations a permis d’éditer

trois cartes d’analyses que j’ai pu ensuite traiter de façon transversale.

Cette troisième phase de travail s’est achevée par la définition de secteurs

stratégiques d’intervention qu’il a s’agit ensuite d’analyser afin d’esquisser des

propositions de traitement. Cette analyse a pu se faire par un travail

cartographique et par de nouveaux échanges avec les services communautaires.

Cette troisième phase, abordée à la fin de la période de stage sonnait comme

l’objectif final qu’il s’agissait d’atteindre.

Phase 4 : Communication de l’analyse

(août – septembre 2014)

Comme expliqué précédemment, si la phase consacrée à la communication de

l’analyse s’est concentrée dans les derniers mois du stage, elle a été diluée tout

au long des cinq mois à la CUD, afin d’avoir le recul nécessaire sur les analyses,

les écrits et les productions.

Par exemple, le titre du mémoire, le déroulé de l’argumentation ainsi que la

formulation de la problématique ont pu être ajustées tout au long de l’avancée

des réflexions. Le travail de fiches et de comptes rendus réalisés dans les deux

premiers mois du stage ont permis d’amender de façon rapide l’argumentation,

tout comme les rendus intermédiaires.

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J’ai mis un point d’honneur à mettre par écrit un maximum d’informations dès le

début de la période de stage afin d’alléger au maximum cette phase de rédaction

et de compte-rendu des conclusions.

Deux étapes clefs : le bilan d’étape et la soutenance

professionnelle

D’un commun accord avec Delphine Capet, chef du service Planification Spatiale

et Annick Tual, Directrice de la Direction de l’Environnement, de la Planification

Spatiale et des Espaces Naturels, l’organisation d’un bilan d’étape le 15 juillet

2014 a permis de présenter à l’ensemble des personnes concernées5 par le sujet

la méthodologie de travail adoptée, les travaux réalisés, et la poursuite de ceux-

ci ; l’idée étant d’échanger et d’amender les réflexions. Véritable temps fort de la

période de stage, ce bilan d’étape a permis de recadrer le sujet et les réflexions

selon les attentes de la Direction de l’Environnement, de la Planification Spatiale

et des Espaces Naturels et de la Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine.

Il a permis aussi de tester la méthodologie pressentie pour la construction des

cartes d’enjeux et pour l’analyse des secteurs qui en découlerait.

L’expérience a été réitérée début septembre, dans le cadre de la soutenance

professionnelle, qui a été l’occasion de présenter mes conclusions mais aussi

d’ajuster les dernières interrogations. A ce titre, je souhaitais une nouvelle fois

remercier l’ensemble des personnes présentes pour leur disponibilité, leur

intérêt pour le travail mené, ainsi que leurs propositions.

5 Etaient présents à ce bilan d’étape : Delphine Capet, tutrice professionnelle et chef du

service Planification Spatiale ; Anne Carpentier, Gestionnaire réseau environnement et amélioration des pratique ; Stéphanie Carré, Bureau d’études ; Annick Tual, directrice de la DEPSEN ; Grégory Galvez, chargé des risques majeurs ; Anne Lecoeuche, chargée de mission air et sites et sols pollués, Joël Luchier, chef de service du Bureau d’études ; Yves Philibert, directeur de l’action foncière et du patrimoine ; Frédérique Plaisant, chef de projet politique foncière ; Fabrice Truant, chef de service gestion et développement des espaces naturels.

En définitive, par l’exposé de la méthodologie de travail adoptée, il s’agissait ici

de faire comprendre au lecteur la maturation du sujet et le processus

d’élaboration de ce mémoire. L’ensemble des échanges et des retours sur les

rendus intermédiaires ont permis le bon déroulement du stage, toujours en

accord avec les attentes universitaires et professionnelles.

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Figure 6 Calendrier de l'ensemble des réunions auxquelles j'ai assisté et des entretiens réalisés

Avril 2014

18/04 Précisions sur le sujet par Delphine Capet (tutrice professionnelle)

25/04 Entretien avec Fabrice Truant, CUD, présentation des travaux réalisés sur les

mesures compensatoires (Direction de l’Environnement, de la Planification

Spatiale et des Espaces Naturels)

Mai 2014

09/05 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle)

12/05 Présentation de l’observatoire de la biodiversité

12/05 Présentation du programme d’action foncière par Yves Philibert et

Frédérique Plaisant (Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine, CUD)

13/05 Atelier 1 AGUR/CUD Diagnostic Economie et Mobilité

15/05 Préparation du COTECH n°4 et des ateliers 2 AGUR/CUD

15/05 Point d’étape Annette Groux (tutrice universitaire)

20/05 Atelier 1 AGUR/CUD Environnement

22/05 COTECH n°4 Du PLUc au PLUi HD

Présentation du projet de Transport à Haut Niveau de Services par Xavier

Dairaine

23/05 Entretien avec Arnaud Fixard, présentation des travaux de l’AGUR dans le

domaine du foncier

27/05 Préparation de l’Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain et paysager


Juin 2014

03/06 Ateliers Régionaux de la mobilité Nord Pas-de-Calais, DDTM

06/06 Présentation de la démarche BIMBY par l’AGUR

06/06 Entretien avec Catherine Dangreaux, CUD, Zones d’activités économiques

communautaires (Direction du Développement Economique et du

Tourisme)

10/06 Atelier 2 AGUR/CUD Démographie, Habitat, Mobilité

11/06 Entretien avec Emmanuelle Leroy, CUD, présentation de l’Opération Grand

Site des Dunes de Flandres et de la démarche de projet de territoire intégré

(Délégation Générale aux Grands Projets)

12/06 Entretien avec Ambre Bourgois, CUD, présentation du tracé Vélo route Voie

verte (Direction des Transports)

13/06 Entretien avec Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie

écologique, EPF Nord Pas-de-Calais

17/06 Atelier 1 bis Economie et Mobilité – Point sur le tourisme

18/06 Sortie de terrain


23/06 Entretien avec Etienne Dubaille et Pauline Caruyer, Conservatoire de

l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres, stratégie foncière du CELRL

24/06 Atelier 1 bis Environnement

Présentation par Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la

problématique des risques de submersion marine et d’inondation

continentale sur le territoire de la CUD

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26/06 Entretien avec Véronique Ganes, CUD, actualisation des Espaces Réservés

Logement (Direction Habitat Aménagement)

27/06 Entretien avec Anne Lecoeuche, CUD, pollution des sols (Direction de

l’Environnement, de la Planification Spatiale et des Espaces Naturels)

Entretien avec Marc Dumoulin, CUD, relations portuaires (Direction

stratégie, international et portuaire)

Juillet 2014

01/07 Entretien avec Christel Romulus, Agence de développement et d’urbanisme

de Boulogne sur Mer, étude agricole et intégration au PLU

02/07 Mise à jour du Plan d’Action Foncière Plan Vert Plan Bleu

03/07 Entretien avec Martin Bocquet, DREAL

Entretien avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais,

Mission Aménagement Régional

07/07 Visite en marchant à Bray-Dunes

08/07 Atelier 1 Diagnostic foncier, urbain, paysage

15/07 BILAN D’ETAPE

17/07 Point avec Aurélie Girard sur l’avancement des projets sur les communes de

Bourbourg, Coudekerque-Branche, Leffrinckoucke et Dunkerque (Malo et

Rosendaël)

21/07 Entretien avec Nicolas Forain, GPMD, projets du Grand Port

25/07 Point avec Stéphanie Deprez, Conseil Régional du Nord – Pas de Calais

21/06 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer

(Chargé de mission urbanisme réglementaire)

30/07 Réalisation des cartographies avec Jérémy Lherbier, CUD, service

géomatique et systèmes d’information (volet urbain)

Entretien avec Xavier Dairaine, présentation du projet de Transport à Haut

Niveau de Services

31/07 Entretien avec Grégory Galvez, chargé des risques majeurs, de la

problématique des risques de submersion marine et d’inondation

continentale sur le territoire de la CUD

Réunion ATMO

Août 2014


géomatique et système d’information (volet espaces naturels)


géomatique et système d’information (volet agricole)

05/08 Mise en page des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service

géomatique et système d’information (volet agricole)


géomatique et système d’information (volet naturel)


géomatique et système d’information (volet urbain)

11/08 Entretien avec Corentin Pouliquen, DDTM Flandre Maritime

12/08 Réalisation des cartographies avec Serge Vroelant, CUD, service

géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons

piétonnes et cyclables)

14/08 Entretien avec Stéphane Topin, CUD, projets de développement touristique

(Direction du Développement Economique et du Tourisme)

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géomatique et système d’information (emplacements réservés et liaisons

piétonnes et cyclables)

Entretien avec Damien Ledoux, responsable du pôle technique

Communauté de Communes des Trois Pays, PLUi des Trois Pays et PAEN

19/08 Point avec Cécile Baratte sur l’avancement des projets sur les communes de

Grand-Fort-Philippe, Gravelines, Leffrinckoucke, Loon Plage, Saint Georges sur

l’Aa, Teteghem et Zuydcoote


géomatique et système d’information (superposition des cartes de

submersion marines au zonage du PLUc et aux projets identifiés dans le PLH)

26/08 Point avec Blandine Lobry sur l’avancement des projets sur les communes

de Armbouts Cappel, Craywick, Grande Synthe et Spycker

25/08 Point avec Julian Capilli sur l’avancement des projets sur les communes de Fort-Mardyck, Petite-Synthe et les quartiers Sud de Dunkerque (Jeu de Mail /

Carré de la Vieille, Basse Ville, Soubise)

Septembre 2014

03/09 Point avec Grégory Lematre, Réglementation Technique du Droit des Sols,

Point sur l’avancement des projets en extension et en renouvellement urbain

sur le territoire de la CUD

05/09 Point avec Anne Lecoeuche sur le projet de décret relatif aux sites et sols

pollués

05/09 Point d’étape Delphine Capet (tutrice professionnelle) et Julien Veyer

(Chargé de mission urbanisme réglementaire)

09/09 SOUTENANCE PROFESSIONNELLE

10/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et

système d’information (Zones d’extension urbaine)

11/09 Atelier 1 Bis foncier : bilan des consommations foncières

16/09 Présentation des Travaux à Patrick Lambert, Directeur Général, et Cédric

Guesquières, Délégué Général Ville Environnement

18/09 Réalisation de cartographies avec Alexis Lenoir, service géormatique et

système d’information (Carte de synthèse)

18/09 Atelier 2 Economie

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1. Développer une stratégie de prospective

foncière du territoire dans le cadre de la révision

du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat

et Déplacement : éléments de cadrage

Avant tout développement méthodologique, il semblait pertinent de consacrer la

première partie de ce mémoire au contexte dans lequel il s’inscrit, qu’il soit

théorique, législatif ou local. En effet, c’est l’analyse de ce contexte qui a permis

et qui permettra de comprendre dans quel cadre la mission de stage prend forme

et quels sont ses tenants et ses aboutissants.

1.1. Stratégie foncière et projet de territoire :

quelles interrelations ?

1.1.1. Définitions préalables

Qu’est-ce qu’une stratégie ?

D’après le Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales, une stratégie

peut être définie comme un « ensemble d'actions coordonnées, d'opérations

habiles, de manœuvres en vue d'atteindre un but précis » ou comme une

« manière d'organiser, de structurer un travail, de coordonner une série

d'actions, un ensemble de conduites en fonction d'un résultat ». Il s’agit à

l’origine d’un terme militaire6.

La définition de stratégie implique donc un processus réfléchi, organisé qui

s’articule dans le temps. D’après la définition du Larousse (2010), la stratégie se

6 De stratos, la guerre et de ageîn, conduire

cristallise en effet dans un ensemble d’ « actions cohérentes » réparties en

« actions séquentielles ». Cette dernière suppose alors de connaître au maximum

le contexte dans lequel elle s’inscrit. Elle sous-entend par ailleurs tactique,

réflexion et consensus.

Qu’est-ce que le foncier ?

D’après le dictionnaire en ligne du Larousse, « foncier » est tout d’abord un

adjectif : « relatif à un fonds de terre, à sa propriété, à son exploitation et à son

imposition ».

Une définition du foncier en tant que nom a été notamment posée par Joseph

Comby7 dans Vocabulaire foncier, lexique publié initialement en supplément au

numéro 136 d’Etudes foncières : « dans son acception première, le foncier

désigne la terre (et parfois, par extension, les constructions et aménagements qui

sont dessus), non pour elle-même, mais en tant que fonds d’une exploitation ou

d’une rente. Il n’y a pas de foncier sans une notion d’appropriation et de

valorisation. Dans l’étude du foncier, le juridique et l’économique sont

intimement liés. Sans droit d’appropriation (individuelle ou collective), une terre

n’a aucune valeur particulière : lorsqu’elle sort du champ juridique, la terre sort

également du champ économique ».

Aujourd’hui, le foncier renvoie surtout au « terrain nu ». Lorsque les terrains sont

construits, on parle plutôt de marché immobilier. En matière d’aménagement du

territoire, on s’intéresse au foncier pour le protéger et/ou pour le valoriser quand

il s’inscrit dans des projets de développement. Le foncier est donc le préalable à

tout aménagement du territoire. Il est posé comme au cœur de la stratégie de

développement du territoire dans la mesure où il est le « support géographique

7 Joseph Comby est le cofondateur de l’Association des Etudes Foncières (ADEF) qui publie

la revue Etudes Foncières

23

des activités humaines » (Ibid.). A ce titre, il est la condition première de la

réalisation des projets urbains.

Les collectivités territoriales peuvent donc se constituer des réserves foncières,

parfois via l’aide d’un opérateur foncier8, pour des actions ou opérations

d’aménagement telles qu’elles sont définies par la loi.

L’acquisition de foncier peut en réalité avoir plusieurs buts.

Elle peut dans un premier temps permettre à la collectivité d’aménager des

terrains qui seront ensuite revendus à des promoteurs pour des opérations

immobilières par exemple. La collectivité peut aussi choisir d’y implanter des

équipements, qu’ils soient éducatifs, sportifs, culturels, …

8 «Organisme public ou parapublic chargé de mener des opérations d'achat et de vente de

terrains pour le compte d'une collectivité publique en utilisant un fonds de roulement et la compétence de techniciens dont les collectivités publiques ne disposent pas toujours. Ce rôle est tenu de plus en plus souvent par les établissements publics fonciers (EPF) », Vocabulaire Foncier de Joseph Comby.

Une acquisition de foncier peut aussi permettre le développement d’axes de

transports (voie ferroviaire, routes, transport en commun, chemins doux, …).

Par ailleurs, l’acquisition de foncier peut être un moyen pour la collectivité de

maîtriser son urbanisation et son étalement urbain et de limiter ainsi

l’artificialisation des sols. Par exemple, celle-ci peut décider d’acquérir des

terrains riches en biodiversité, qu’elle gère ou non, afin de préserver des espaces

naturels caractéristiques. Cette acquisition peut se faire dans le cadre des

mesures compensatoires. L’acquisition de foncier permet alors de soutenir le

projet d’aménagement d’une collectivité et de notamment maîtriser son

urbanisation.

Pour poursuivre ce but, il n’est cependant pas toujours essentiel pour une

collectivité de maîtriser le foncier. En effet, la collectivité dispose notamment

d’outils de planifications qui sont à même de proposer des affectations d’usages

via des zonages, et qui peuvent par exemple limiter l’artificialisation des sols.

C’est cet axe que suit la mission de stage qui m’a été confié. En effet, dans un

contexte de rareté budgétaire, les collectivités sont de moins en moins amenées

à acquérir directement les terrains.

Dans tous les cas, l’identification et la mobilisation du foncier suffisamment en

amont des projets doit permettre d’éviter la spéculation foncière mais aussi de

garantir des emplacements optimaux pour l’implantation des actions ou

opérations d’aménagement. Faute d’anticipation foncière, un projet peut être

retardé voire annulé si les investisseurs sont « découragés » (AGUR, 2007).

Bref historique législatif sur les outils fonciers en vigueur

C’est la LOF (Loi n° 67-1253 du 30 décembre 1967 d'orientation foncière) qui

inaugure les politiques foncières locales. Notamment par le biais des Schémas

Directeurs d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) et des Plans d’Occupation des

Sols (POS), outils d’urbanisme prospectif et réglementaire, la LOF donne en effet

Définition des actions ou opérations d’aménagement d’après l’article L.300-

1 du Code de l’Urbanisme :

« Les actions ou opérations d’aménagement ont pour objet de mettre en

œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le

maintien, l’extension ou l’accueil d’activités économiques, de favoriser le

développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements

collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignements supérieurs, de

lutter contre l’insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de

sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les

espaces naturels. »

24

les moyens aux collectivités de maîtriser et d’organiser le développement urbain.

Zones d’Aménagement Différé (ZAD, 1962, 1986, 1991), Zones d’Intervention

Foncière (ZIF, 1975) puis Droit de Préemption Urbain (DPU, 1985) seront autant

d’outils développés par la législation permettant aux collectivités d’élaborer et de

soutenir leur politique foncière.

En 2000, la loi SRU (Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité

et au Renouvellement Urbains) institue les Schémas de Cohérence Territoriale

(SCoT) et les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) comme documents de planification

à même de porter une approche globale de l’aménagement et du

développement urbain, et ce en poursuivant trois objectifs9 ; qui peuvent alors se

matérialiser dans l’élaboration d’une stratégie foncière :

- Rechercher l’équilibre entre les logiques de renouvellement urbain et

d’étalement urbain (gestion économe de l’espace) ;

- Mettre en cohérence les différentes échelles d’intervention et permettre

une meilleure articulation des politiques sectorielles ;

- Favoriser la lutte contre les exclusions sociales et les phénomènes de

ségrégation spatiale.

« Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques »

(DGUHC-CERTU-CETE, 2006)

Les collectivités disposent aujourd’hui d’un ensemble d’outils fonciers qui

recouvrent différents niveaux d’intervention (Ibid.). Le choix de l’outil à mobiliser

dépend de l’environnement d’action et de la stratégie d’intervention que la

collectivité souhaite entreprendre. Nous reprendrons uniquement dans le cadre

de ce mémoire un listing de l’ensemble des outils existants et les différentes

stratégies mobilisables par les collectivités. Ces derniers ne seront pas détaillés ici

dans la mesure où le sujet du mémoire ne se concentre par sur l’ensemble des

9 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.11.

outils de l’action foncière mais uniquement sur ceux du PLU (étudiés dans le

1.1.3.). Ce listing permet cependant de comprendre que l’action foncière

recouvre un ensemble d’outils qu’il convient de mobiliser ou non selon les

contextes et les projets. Il permet aussi de replacer le sujet de stage dans son

contexte global d’action.

Figure 7 Les outils de l'action foncière au service des politiques publiques (DGUHC-

CERTU-CETE, 2006)

ACQUERIR LE FONCIER

Les réserves foncières en vue d’un projet d’aménagement

Le droit de préemption urbain

La zone d’aménagement différé

Le droit de préemption sur les fonds de commerce

L’expropriation pour cause d’utilité publique

FINANCER LES POLITIQUES LOCALES

La fiscalité foncière

Les taxes foncières

La taxe d’aménagement

Le projet urbain partenarial

Le Versement pour sous-densité

La Participation pour voirie et réseaux

MINORER LA CHARGE FONCIERE

Les baux et le démembrement

Le portage foncier (gestion, portage long, transfert de bail)

Le PASS foncier

La dation

La vente à prix préférentiel

La subvention pour surface foncière

25

PRENDRE EN COMPTE LE FONCIER DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME

Le SCOT

Le PLU

La carte communale

Les emplacements réservés

Les secteurs réservés

AMENAGER LE FONCIER

Le lotissement communal

Le permis de construire groupé

La Zone d’Aménagement Concerté

Le Programme d’Aménagement d’Ensemble

Les découpages parcellaires en milieu urbain

FAVORISER LA PRODUCTION DE LOGEMENT

Le PLH

La vente en l’état futur d’achèvement

Les quotas de logements sociaux dans les documents d’urbanisme

PROTEGER LE FONCIER NATUREL ET AGRICOLE

Espaces Naturels Sensibles

Zone Agricole Protégée

Périmètre Agricole et Naturel

CONNAITRE LES ACTEURS DU FONCIER

Les Etablissements Publics Fonciers

Les Sociétés Publiques Locales d’Aménagement et les Sociétés d’Economie Mixte

La Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural

Les conservatoires du littoral

Les associations foncières urbaines

La Délégation à l’action foncière et immobilière Source : http://www.certu.fr/toute-l-actualisation-du-guide-de-a855.html

En définitive, il apparaît que le foncier remplit un triple rôle, à la fois

environnemental, économique mais aussi social10

:

- Le foncier peut en effet prendre forme dans une « ressource naturelle

non renouvelable », « au cœur des enjeux de protection et de gestion

des milieux naturels et de la ressource en eau »11

.

- Il peut être aussi, comme expliqué précédemment, le support du

développement local et régional.

- Il est enfin un « élément constitutif du rapport social »12

, notamment par

la cristallisation des enjeux d’équité sociale et, par extension, de

ségrégation socio-spatiale.

Si le foncier est un lieu qui possède une valeur, économique, sociale, ou

environnementale, il possède aussi un usage (DGUHC, 2004). Ces dernières

peuvent se renouveler dans le temps et c’est pour cela que les collectivités

locales réalisent des politiques d’appropriation et d’affectation des sols, via

notamment les documents de planification. « Cette maîtrise du foncier doit

permettre de gérer « l’équilibre foncier du territoire » et d’éviter des conflits

d’intérêts, d’usage, de propriété dommageables au développement harmonieux

du territoire et à la qualité du cadre de vie des habitants »13

. « En constituant la

pierre angulaire de toute politique d’aménagement, à quelque échelle que cela

soit, la gestion économe du foncier est devenue une préoccupation majeure

notamment au travers de documents de planification spatiale »14

. C’est

notamment à ce titre que stratégie foncière et projet de territoire sont

intimement liés.

10 Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Rapport, Version du 18 avril 2014, 406 p. 11 Ibid., p 340. 12 Ibid., p 340. 13 Ibid., p.10. 14 Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, op.cit., p.340.

http://www.certu.fr/toute-l-actualisation-du-guide-de-a855.html

26

Il ne faut cependant pas omettre le fait que les collectivités ne sont pas les seuls

opérateurs fonciers sur le territoire. On peut notamment citer la Société

d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER), les Etablissements

Publics Fonciers (EPF), le Conservatoire de l’Espace Littoral et des Rivages

Lacustres (CELRL), le Conseil Général, qui peuvent acquérir et gérer des espaces.

Ces structures ont leur propre stratégie foncière. Par exemple, le CELRL et le

CG59 protègent et gèrent des espaces remarquables sur le territoire de la CUD. Il

apparaît donc nécessaire de « renforcer la coordination entre les principaux

opérateurs fonciers […] au vue de la diversité et de la complémentarité de leurs

interventions, au service d’un ensemble de politiques publiques conduites aux

niveaux régional, départemental, local »15

.

1.1.2. Stratégie foncière et projet de territoire : de

l’urbanisme planificateur au projet urbain, une

démarche itérative

Le projet de territoire peut être défini comme un « projet de développement et

d'aménagement fondé sur une réflexion stratégique ».16

Cette démarche, qui se

formalise dans la charte de pays, le projet d’agglomération ou dans le PADD

(Projet d’Aménagement et de Développement Durable) a pour volonté d’unir les

acteurs locaux pour qu’ils proposent des orientations de développement

transversales et des projets concrets. Le projet de territoire suppose en effet une

vision partagée du territoire de projet mais aussi, par conséquent, une

articulation entre thématiques (habitat, transport, activités économiques,

environnement, …). A ce titre, le projet de territoire est un « projet intégré de

renouvellement qualitatif de la ville 17

». La conception du projet de territoire est

en réalité la résultante des évolutions législatives. De la LOADT (Loi n° 95-115 du

15 Ibid., p.340. 16

http://cc-paysdepange.fr/communaute-de-communes/le-projet-de-territoire.html 17

Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.5.

4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du

territoire, dite loi Pasqua) à la loi ALUR (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour

l'accès au logement et un urbanisme rénové), la notion de projet de territoire n’a

cessé de se préciser en termes de responsabilité des collectivités, de l’articulation

des enjeux de développement durable, économique et social et d’association de

la société civile à la démarche.

Il apparaît en réalité que stratégie foncière et projet de territoire sont

intimement liés, et ce à différentes échelles. C’est à ce titre que Lille Métropole

Communauté Urbaine définit le foncier comme un espace en trois dimensions,

cumulé, rationalisé et durable au service de la qualité de vie et de la qualité « de

ville » des habitants »18

.

L’échelle du projet urbain

En effet, un projet de territoire, et moins largement tout projet d’aménagement,

a des impacts sur le foncier dans la mesure où il induit une transformation de

l’espace, stricto sensu mais aussi environnant. Comme défini précédemment, le

foncier a une valeur et un usage, fluctuant selon les contextes. Tout projet ne

peut être réalisé sans maîtrise d’un foncier et connaissance de ses

caractéristiques (disponibilité, occupation, servitudes, contexte réglementaire,

…). La mise en œuvre de la stratégie foncière s’étale par définition sur le temps

long dans la mesure où elle est indissociable du projet de territoire. Par ailleurs,

les délais de négociations peuvent être longs, l’acquisition des terrains ne se fait

que progressivement dans le cas de projets de grande envergure, en fonction

d’un contexte fluctuant (propriétaires, usages, prix, protection réglementaire, …).

Ce n’est pas tant la rareté des terrains qui pose question mais plus leur

disponibilité en un temps donné pour un usage et un prix donné. En définitive,

18

Présentation effectuée le 23 mai 2014 à la journée de l’Association des Communautés Urbaines de France

27

l’élaboration et la mise en œuvre d’un projet de territoire n’est possible que si les

enjeux stratégiques et opérationnels du foncier sont identifiés, à toutes les

étapes du projet.

Il est en effet important de noter qu’une action foncière prend place dans un

contexte particulier relatif à la propriété et à la concurrence. Les collectivités

territoriales peuvent avoir intérêt à agir en amont afin de maîtriser du foncier et

de contrer toute spéculation sur les terrains où elle souhaite développer des

projets. La maîtrise et l’acquisition du foncier doit aussi prendre en compte

l’ensemble des acteurs, publics ou privés, qui ont intérêt à agir. En effet, une

« compétition d’usage » peut avoir lieu19

. En ce sens, acquérir ou maîtriser un

foncier implique des étapes de concertation, de négociations, et une recherche

de consensus permanent afin de réguler les usages. Ce processus peut s’étaler

dans le temps et il peut être nécessaire pour les collectivités locales d’anticiper

les projets et les problématiques d’acquisition foncière. En définitive, anticiper

dans le domaine foncier permettrait de contrer deux écueils : la spéculation et les

situations de blocage avec les propriétaires des terrains. Gérer le foncier au cas

par cas, au fil des projets, peut être en effet risqué et il peut être pertinent de

bâtir une véritable stratégie en amont, stratégie partagée politiquement. « Sans

action foncière préalable et volontariste, il n’y a pas de projet urbain ambitieux

possible » et « sans projet de développement, il n’y a pas de politique foncière

efficace » (AGUR, 2007) : c’est pourquoi on peut parler de processus itératif.

Rennes métropole est un exemple de collectivité qui a mis en place depuis de

nombreuses années (1977) une véritable politique volontariste d’anticipation

foncière et de maîtrise des prix afin de mettre en œuvre ses politiques

d’aménagement notamment inscrites dans le Programme Local de l’Habitat (PLH)

(Quiniou, 2013). A ce titre, on peut affirmer que Rennes a mis l’action foncière au

19 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.9.

service du projet urbain (AGUR, 2007)20

.La mise en place d’une stratégie foncière

volontariste et suffisamment en amont des projets permet à la collectivité

d’ « assurer la diversité des besoins » (Ibid.), aussi bien en termes de mixité

sociale que de qualité et diversité des formes urbaines.

La ZAC de Beauregard, au Nord-Ouest de la ville, est un exemple de projet urbain

dont la réalisation a été conditionnée par la maîtrise totale du foncier. Cette

maîtrise a permis à la collectivité de « préparer » le projet en constituant la trame

verte paysagère dès les premières constructions. Cette maîtrise totale du foncier

a aussi permis d’enclencher des négociations avec les bailleurs et les promoteurs

afin de « promouvoir une densité urbaine soutenue dans un quartier

périphérique » (AGUR, 2007). Elle a aussi été garante d’une certaine qualité

urbaine et architecturale.

A ce titre, selon Jean-Yves Chapuis, agir sur le foncier revient à agir sur trois

leviers : le levier économique, la composition urbaine et la mixité, qu’elle soit

fonctionnelle et sociale. Elle permet par ailleurs une grande créativité, que ce soit

dans les matériaux utilisés, la typologie des logements, la gestion des contraintes

environnementales ou dans la recherche de la compilation entre densité et

intimité. La maîtrise foncière suffisamment en amont via l’écriture et la

formalisation d’une stratégie permet alors de mettre en place une véritable

qualité de ville.

En effet, une action réalisée suffisamment en amont, afin de maîtriser les coûts

d’acquisition des terrains, permet d’influer sur les prix de sortie et donc de

mettre en œuvre du logement locatif social en secteur dense par exemple, lieu

où le foncier est particulièrement difficile à mobiliser. Dans le compte à rebours

de l’aménageur, le montant du foncier est la variable d’ajustement. Afin de

faciliter cette mixité il devient alors du « devoir de la collectivité de maîtriser du

20

La collectivité préempte chaque année 15 à 20 fois (chiffres de 2007, AGUR). Chaque année, 7 à 9 millions sont consacrés à l’acquisition de terrains (Ibid.).

28

foncier pour mettre en œuvre un développement équilibré du territoire » (AGUR,

2007).

Agir à l’échelle intercommunale

A ce titre, la mise en œuvre d’une stratégie foncière peut aussi devenir un outil,

un référentiel pour l’ensemble des projets développés par la collectivité. En

élaborant une stratégie, écrite et partagée, il s’agit de construire un projet de

développement cohérent avec les réalités territoriales et les enjeux transversaux

que peuvent être la limitation de l’artificialisation des sols, les risques de

submersion marine, le développement de la trame verte et bleue, la densification

et le renouvellement urbain, l’introduction de la nature en ville, ... Une stratégie

foncière peut donc avoir plusieurs axes :

- Développement et renouvellement de l’habitat

o En quartier d’habitat social

o En quartier d’habitat ancien

o En extension urbaine

- Maintien et développement des activités économiques

- Maintien et développement des activités agricoles

- Préservation, valorisation et développement des espaces naturels

- Introduction de la nature en ville

- Développement des infrastructures de transport

La mise en œuvre d’une stratégie foncière, et plus particulièrement dans le cadre

de ce stage, peut alors avoir comme but de territorialiser, en articulant

l’ensemble de ces thématiques, le développement choisi par la collectivité en

maîtrisant le foncier ou l’usage des sols21

.

21

C’est aussi la position de Lille Métropole Communauté Urbaine qui confère à la stratégie

foncière l’ « objectif de consolidation d’une vision foncière durable, dynamique et partagée du territoire métropolitain » (Extrait d’une présentation de LMCU faite à la journée de l’ACUF le 23 mai dernier.

L’enjeu final d’une stratégie foncière reste alors la cohérence des actions entre

elles mais aussi en tant que telles. Prenons comme exemple les projets visant à

protéger ou restaurer la biodiversité (trame verte et bleue, mesures

compensatoires22

). Sans stratégie formulée, les acquisitions et gestion de terrain

se font au cas par cas. Or, il apparaît nécessaire de construire une stratégie

globale pour notamment pérenniser les corridors biologiques préexistants et

pour, dans un second temps, faciliter la prise de décision lorsque la collectivité

cherche à se constituer des réserves foncières pour y accueillir des mesures

compensatoires par exemple. Par ailleurs, il est important de mêler cette

thématique relative aux espaces naturels à d’autres, plus urbaines. En effet, ces

espaces naturels préservés peuvent être des écrans de verdure, des espaces

tampons pour les habitations à proximité, il peut s’agir de maîtriser les formes

urbaines et les implantations d’activités en contact avec celles-ci. Ces volets

s’articulent en permanence. De la même manière, il est important pour les

projets de lotissements en milieu « rurbain » de questionner, en élaborant la

stratégie foncière, les interactions avec les espaces agricoles (Serrano, 2005).

Une stratégie foncière est donc anticipatrice aux projets d’aménagement et de

développement et permet de formuler une vision à moyen ou long terme du

territoire. Elle recouvre alors des échelles territoriales différentes. En définitive,

l’élaboration d’une stratégie foncière semble être la clef pour planifier

durablement, dans tous les sens du terme, le territoire par des actions

échelonnées dans le temps et en diversifiant et réglementant les usages du sol

par le biais de zonage par exemple. La stratégie n’est pas une fin en soi mais un

outil au service d’un projet plus global, d’une politique prédéfinie et définie par le

territoire.

A titre d’exemple, la stratégie foncière définie par Lille Métropole Communauté

Urbaine s’oriente autour de trois axes : accorder un statut au foncier, mieux

22 Les mesures compensatoires sont définies comme l’ensemble des mesures et des actions mises en place pour contrebalancer les impacts résiduels négatifs d’un projet d’aménagement sur l’environnement (Loriot, 2013)

29

utiliser les ressources et fédérer les acteurs du foncier23

. C’est alors une stratégie

qui implique des réflexions à la fois sur l’occupation des sols et l’équilibre à créer,

sur la stratégie d’intervention de la collectivité mais aussi sur l’organisation

même des services. Dans le cadre de ce stage, nous nous focaliserons

principalement sur les questions d’occupation des sols, sous l’angle d’une

réflexion autour d’un changement de stratégie d’intervention. L’organisation des

services sera abordée comme piste d’action.

L’enjeu d’élaboration d’une stratégie foncière est fortement lié au

contexte d’action

Par ailleurs, il semble important de préciser que le postulat que tout projet de

territoire doit avoir comme préalable une stratégie foncière n’a pas toujours été

dominant dans les pratiques. En effet, dans les années 1960, face à un contexte

de croissance économique et démographique, l’Etat et les communes ont engagé

des politiques de réserves foncières massives sans véritable stratégie prédéfinie

et en suivant le plus souvent une logique de mitage24

. Ces réserves permettaient

l’implantation d’activités économiques, de logements ou d’infrastructures. La

non-élaboration de stratégie foncière répondait alors à un contexte où les

terrains étaient peu chers, où le portage par la collectivité se faisait quasi-

systématiquement25

, et où les approches intégrées n’étaient pas monnaie

courante. Dès le début des années 1970, ce contexte change, notamment avec

l’arrivée de la crise économique. Les acquisitions foncières s’essoufflent, et ce

pour deux raisons majeures. Dans un premier temps, il devient plus coûteux pour

les collectivités d’acquérir des terrains : les taux d’intérêts sont en forte hausse.

Par ailleurs, le besoin en construction se fait moins ressentir, ce qui rend moins

pertinent l’acquisition de nouveaux terrains à aménager. C’est en réalité à partir

de 1983 et des lois de décentralisation qu’on assiste à un renouveau en termes

23

Powerpoint présenté à l’ACuf le 23 mai 2014 24 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit. 25 Ibid.

de politique puis de stratégie foncière. En effet, avec les lois de décentralisation,

les territoires anciennement industrialisés à reconvertir se retrouvent aux mains

des collectivités locales. Aujourd’hui, « les évolutions actuelles des

agglomérations, la persistance des besoins de constructions, l’étalement urbain

mal maîtrisé, le processus rapide de valorisation ou de dévalorisation des

territoires, conduisent à une nouvelle prise de conscience de la nécessité de

mettre en œuvre des politiques foncières adaptées et de mobiliser des moyens et

des outils permettant leur réalisation »26

. Le recours à un processus stratégique

est aussi le reflet d’un contexte budgétaire où il est urgent pour les collectivités

de gérer au mieux leurs finances tout en gardant des marges d’actions. L’intérêt

de la mise en œuvre d’une stratégie foncière semble donc une réponse à un

contexte global de raréfaction budgétaire, encouragée par des textes nationaux

ou régionaux comme nous l’aborderons dans le 1.2.. Les collectivités ont d’autant

plus intérêt à agir et à définir cette stratégie en amont des projets que ce

contexte de réduction de la consommation foncière a des conséquences non

négligeables. En effet, la rareté du bien peut entraîner des phénomènes de

rétention et donc d’augmentation des prix. Cette hausse du prix du foncier aura

alors un impact sur le prix de sortie des opérations et donc sur des objectifs de

réduction des inégalités socio-territoriales (Quiniou, 2013). Autre exemple de

conséquence d’une rareté croissante du foncier : l’augmentation de la déprise

agricole.

La stratégie foncière peut alors se traduire au sein d’un document : le Programme

d’Action Foncière (PAF). Celui-ci se pose comme au service de la politique

d’aménagement et de développement de la collectivité. Le PAF, en complément

d’un outil de veille ou de référentiel foncier, accompagne les différentes

politiques des communes, notamment en termes de production de logements.

Par exemple, le PAF de Rennes Métropole vise à constituer des réserves foncières

en amont des projets communaux ; l’intercommunalité se pose alors comme un

facilitateur de ces derniers en portant le foncier avant les opérations. A titre 26 Politiques foncières locales, prendre en compte le foncier dans le projet de territoire, op. cit., p.5.

30

d’exemple, le PAF de Rennes facilite grandement les opérations communales en

renouvellement urbain : en 2012, cela représente 99.6% des acquisitions27

. Le

PAF se pose donc comme une traduction opérationnelle des différents projets

politiques. Il mobilise un ensemble de moyens afin de mener à bien les objectifs.

Cependant, il semblerait qu’il ne soit pas le seul document qui soit à même de

traduire de façon territorialisée les projets d’agglomération ou communaux.

1.1.3. Le Plan Local d’Urbanisme, « clef de voute d’une

politique foncière » en faveur du développement

urbain durable

D’après l’AGUR (2007), le Plan Local d’Urbanisme (PLU) est l’ « outil

réglementaire fondamental » qui permet de maîtriser le volume et la localisation

de l’offre foncière. Il permet en effet à la collectivité, via l’usage d’un certain

nombre d’outils, d’agir sur le foncier, comme nous l’avions déjà évoqué via le

listing établi par la DGUHC. Ainsi, « les Plans Locaux d’Urbanisme […] orientent à

moyen et long terme la fabrique de la ville et le développement des territoires »

(Quiniou, 2013, p.7). En effet, « depuis les années 1990, l’Etat a fait de la

planification spatiale un outil au service du développement territorial durable »

(Struillon, 2012, cité par Quiniou, 2013) dans la mesure où ces documents

peuvent réguler et orienter les usages de l’espace28

, ce qui fait du Plan Local

d’Urbanisme le « premier outil foncier à disposition des communes » (CERTU,

2013).

27

http://metropole.rennes.fr/politiques-publiques/transports-urbanisme-

amenagement/le-developpement-urbain/la-politique-fonciere/, consulté le 23/08/14 28

Dans le cadre de ce mémoire, nous étudierons uniquement le plan local d’urbanisme

mais nous tenions tout de même à signifier que le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou le programme local de l’habitat (PLH) comportent eux aussi des outils en mesure d’agir sur le foncier.

http://metropole.rennes.fr/politiques-publiques/transports-urbanisme-amenagement/le-developpement-urbain/la-politique-fonciere/

http://metropole.rennes.fr/politiques-publiques/transports-urbanisme-amenagement/le-developpement-urbain/la-politique-fonciere/

31

Plan Local d’Urbanisme et stratégie foncière : deux sens de lecture

Le PLU peut dans un premier temps être au service d’une stratégie foncière,

définie en amont, en proposant des outils à même d’agir sur l’acquisition ou la

gestion du foncier. Ces outils réglementaires peuvent se poser comme de bons

compléments à une action foncière plus large et souvent plus coûteuse.

Plusieurs outils sont mobilisables : le règlement en tant que tel et le zonage s’y

reportant, les emplacements réservés, les Périmètres d’Attente de Projets

d’Aménagement, …

Article L121-1 du Code de l’urbanisme

Les plans locaux d'urbanisme déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable :

1° L'équilibre entre :

a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur

des entrées de ville et le développement rural ;

b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages

naturels ;

c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ;

1° bis La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville ;

2° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la

satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi

que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat,

commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de

déplacements et de développement des transports collectifs ;

3° La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité

de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des

continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature. »

32

Figure 8 Les outils fonciers d'un Plan Local d'Urbanisme

Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance

Plan Local d’Urbanisme

(PLU)

Intégralité du territoire de la commune ou de l’EPCI

Loi SRU Loi UH Loi ENL

Document qui définit à l’échelle d’une commune ou d’une intercommunalité un projet global d’urbanisme et d’aménagement Fixe les règles d’occupation des sols

Déclinaison des enjeux fonciers dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) Régulation de l’offre foncière dans le règlement (zonage, emplacements réservés, …) Echéancier prévisionnel d’ouverture à l’urbanisation, non opposable aux tiers (rapport de présentation) Permet la mise en œuvre d’outils d’action foncière : périmètre de droit de préemption urbain, emplacements et secteurs réservés, taxe foncière Institution de servitudes dans les zones urbaines ou à urbaniser Orientations d’aménagements permettent à la commune d’orienter des opérations d’aménagement

Incidences sur le marché foncier

Exemple de zonage : A

EPCI R123-7 Secteur à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles

Exemple de zonage : N

EPCI R 123-8 Secteur à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, de l’existence d’une exploitation forestière, …

Orientations d’Aménagement

et de Programmation

Loi ENE

Article L123-4 du code de l’urbanisme

Permet de définir des dispositions en matière de préservation de l’environnement ainsi que des mesures de réduction voire de compensation des incidences, de paysage, d’organisation urbaine, de gestion des eaux pluviales, …

Lien direct entre la planification et l’opérationnalité

Influence l’usage des sols sans acquisition nécessaire par la collectivité (Opposables aux demandes d’autorisations d’urbanisme (compatibilité)).

Opposables aux tiers donc parfois peu prescriptives

Emplacements réservés

Secteurs bâtis ou non

Loi SRU Emplacements réservés pour la réalisation de projets d’équipements, d’espaces verts, de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale

Permettent d’anticiper l’acquisition du terrain et de geler tout autre projet de construction

Définition d’un site prioritaire pour une opération Anticipation d’un terrain Gel des autres projets sur le site défini

Développement d’une offre de logements sociaux dans des quartiers déficitaires

La collectivité doit être prête à acquérir si le propriétaire utilise son droit de délaissement

Obligation de réalisation d’un projet d’aménagement

33

Outil Périmètre Législation Définition Atouts / Rôle foncier Limites / Points de vigilance

Périmètre d’attente de projet

d’aménagement global

Secteurs bâtis ou non

Loi SRU

Article 123-2

Interdit dans un périmètre délimité les constructions ou installations d’une superficie supérieure à un seuil, pour une durée au plus de cinq ans, dans l’attente de l’approbation du projet par la collectivité

Sous justification, inscription dans le PLU d’une servitude sous la forme d’un périmètre au sein duquel les constructions ou installations sont interdites dès lors qu’elles excèdent une superficie définie par le règlement

Adaptation, changement de destination, réfection, extension des constructions autorisées

Adaptée aux projets de renouvellement urbain nécessitant une étude approfondie

Le PAPA a une durée de vie de 5 ans

Espace boisé classé

Bois, forêts, parcs

Article L130-1

Interdit tout changement d’affectation ou tout mode d’occupation des sols de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création de boisements

Protection ou création de boisements Protection forte soumise à révision du document d’urbanisme

…

D’après CERTU (2004)

A.Legrand (2014)

34

Cependant, le PLU reste « un outil sous-utilisé dans sa capacité de régulation

foncière » (CERTU, 2013). C’est un constat qui a été appuyé par un travail de

benchmarking réalisé pendant le stage. Sur un ensemble de collectivités

analysées, très peu font référence aux outils fonciers du PLU lorsqu’elles

évoquent leur stratégie foncière et leur méthodologie d’élaboration.

Mais, le PLU peut aussi contribuer à définir la stratégie foncière et l’influencer en

proposant des analyses croisées de l’occupation des sols. L’entrée spatiale du

document d’urbanisme est souhaitée et encouragée par la Région Nord – Pas de

Calais. Ainsi, on peut lire dans le Schéma Régional d’Aménagement et de

Développement Durable du Territoire (SRADDT), que les PLU doivent comporter

« une approche raisonnée et économe de la ressource foncière » (p.167). La

région définit alors le PLU comme un « ensemblier » des outils, procédures et

documents d’urbanisme. C’est un facteur de mise en transversalité et de

cohérence des politiques publiques qui peut alors permettre, via ses analyses, de

réguler les tensions entre les différents espaces et de notamment « résoudre

l’équation ville-nature-agriculture ». Ainsi, selon la Stratégie Régionale Climat,

« les documents de planification assurent l’équilibre entre les trames urbaines,

agricoles et naturelles par un usage économe de l’espace de la ressource foncière

et de la multifonctionnalité urbaine » (p.72). L’inscription de cette citation au sein

de la Stratégie Régionale Climat n’est d’ailleurs pas anodine. En effet, la Région

pose le fait que la « sobriété foncière » est le premier pas vers la « sobriété

énergétique » : « les documents de planification jouent un rôle central dans la

déclinaison locale des enjeux contribuant à engager la région dans la transition

écologique régionale » (SRADDT). Ceci est rendu possible par la transversalité du

document, notamment dans ses thématiques traitées. A ce titre, « les

collectivités territoriales qui n’ont pas encore emprunté cette voie sont […]

invitées à s’engager dans une gestion du foncier prévisionnelle et opérationnelle

à travers la prise en compte des objectifs du SRCAE et des DRA [Directives

Régionales d’Aménagement] » (SRADDT, p.211). Un double effort est à fournir,

correspondant aux deux clefs de lecture des relations entre stratégie foncière et

PLU : élaborer une stratégie foncière à la hauteur des enjeux dans un premier

temps et utiliser les outils fonciers du PLU disponibles et mobilisables à même de

soutenir cette stratégie dans un second temps. La Région pose alors résolument

le PLU comme un outil préopérationnel. Il s’agit de « faire de la gestion économe

du foncier la pierre angulaire [des] stratégies d’aménagement » (Stratégie

Régionale Climat) et d’intégrer au maximum en amont urbanisme réglementaire

et planificateur.

Cependant, si le PLU se doit d’avoir une entrée résolument foncière dans sa

conception, ce postulat comporte des limites, notamment dans l’application fine

de la stratégie. En effet, le PLU doit éviter de délimiter des zonages trop précis

qui auraient pour effet une possible hausse des prix des terrains. A ce titre, le

CERTU (2013) préconise de privilégier des zonages mixtes.

L’intercommunalité « chef de file » des stratégies foncières

Par ailleurs, d’après le Conseil Général de l’Environnement et du Développement

Durable (CGEDD), dans son rapport Actions foncières à moyen ou long terme :

anticiper pour mieux maîtriser, publié le 18 mars dernier, l’intercommunalité doit

être le « chef de file » des stratégies foncières, notamment par l’inscription de

celles-ci dans les documents réglementaires via un volet foncier (SCoT, PLUi, PLU,

PDU, PLH).

De la même manière qu’il apparaît pertinent de décliner le projet de territoire à

l’échelle intercommunale afin que celui-ci soit cohérent dans ses principes, et

comme, nous l’avons déjà démontré, projet de territoire et stratégie foncière

sont intimement liés, il nous semble que l’échelle adéquate pour l’élaboration et

la mise en œuvre d’une stratégie foncière soit elle-aussi l’échelle

intercommunale.

La pertinence de l’échelle intercommunale permet aussi d’insérer de la

cohérence dans l’ensemble des projets puisque c’est à cette échelle que sont

35

déclinés les projets de Trame Verte et Bleue, les projets d’habitat, d’ordre

économique, commercial, ... C’est à cette échelle qu’il est possible d’arbitrer le

plus pertinemment possible entre préservation et mobilisation du foncier dans

une perspective d’intérêt général. « La compétence foncière au niveau

intercommunal facilite une plus grande intégration entre évaluation des besoins,

planification et réalisation » (Agence d’Urbanisme et d’Aménagement Toulouse

Aire Urbaine, 2012). La stratégie foncière nécessite en effet des réflexions à un

niveau le « plus en cohérence possible avec le territoire fonctionnel » (Ibid.).

Ce contexte posé, il apparaît nécessaire et pertinent d’inscrire dans les

documents de planification la stratégie foncière développée. En effet, « les

démarches tendant à mieux intégrer dans les PLU la réalité des valeurs

économiques et le potentiel réel de l’urbanisation à partir de l’observation des

charges foncières contribueraient également à renforcer leur crédibilité. Plus

généralement, il s’agit de sécuriser dans la durée les règles d’urbanisme

applicables à l’usage des sols lors de l’élaboration des SCOT et des PLU. En

contrepartie, cette sécurisation rend nécessaire la définition par la collectivité

d’une stratégie foncière d’accompagnement de son projet de territoire »

(Stratégie Régionale Climat. p.8).

Face à cette prescription, le Conseil Général de l’Environnement et du

Développement Durable insiste aussi sur le fait que les actions doivent être

coordonnées entre les différents acteurs (opérateurs fonciers, collectivités) et

entre les collectivités elles-mêmes afin de combiner les échelles d’intervention

(régionale, départementale, locale). A ce titre, les auteurs préconisent la mise en

place de sociétés mixtes de portage foncier qui allient la multiplicité des acteurs

et afin de permettre une cohérence et une facilité d’action.

36

1.2.

Figure 9 Schéma de synthèse Plan Local d'Urbanisme et Stratégie Foncière

Conception et réalisation : A.Legrand (2014)

37

1.2. Intégrer la relation sur la stratégie

foncière au cœur de l’élaboration du

document d’urbanisme, une démarche

encouragée au niveau national et régional

La législation française en termes d’urbanisme planificateur affirme au fil des

années un postulat, celui de la nécessité de freiner l’étalement urbain et

d’instaurer un équilibre entre des espaces aux enjeux variés. Cet enjeu se décline

alors au sein des documents régionaux, auxquels le PLU se doit, via le SCOT, de

décliner.

1.2.1. De la LOF à la loi ALUR

La maîtrise de l’urbanisation et la recherche d’équilibre entre les différents

espaces est « une préoccupation centrale du code de l’urbanisme depuis sa

création » (DREAL, 2013).

En 1967, dans la loi d’orientation foncière (LOF), on trouve déjà l’évocation d’un

« équilibre qu’il convient de préserver entre l’extension urbaine, l’exercice

d’activités agricoles, l’existence d’exploitations agricoles spécialisées et la

conservation des massifs boisés et des sites naturels ». Cet équilibre doit être

inscrit dans les schémas directeurs.

En 1983, la loi de décentralisation crée l’article L.110 du code de l’urbanisme. Cet

article évoque la consommation économe de l’espace et pose la collectivité

publique comme garante de la gestion économe des sols : « Le territoire français

est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le

gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le

cadre de vie, d'assurer sans discrimination aux populations résidentes et futures

des conditions d'habitat, d'emploi, de services et de transports répondant à la

diversité de ses besoins et de ses ressources, de gérer le sol de façon

économe […].».

En 2000, en créant les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) et les Plans

Locaux d’Urbanisme (PLU), la loi relative à la Solidarité et au Renouvellement

Urbains (SRU) leur donne comme vocation première de déterminer « les

conditions de l’équilibre entre le renouvellement urbain, un développement

urbain maîtrisé, le développement de l’espace rural, d’une part, et la

préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la

protection des espaces naturels et des paysages, d’autre part » ainsi que les

« conditions d’une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels,

urbains, périurbains et ruraux ». On y retrouve donc à la fois la question de la

limitation de l’artificialisation des sols et d’un nécessaire équilibre entre les

espaces.

Les lois du Grenelle de l’environnement continuent de renforcer le rôle des

collectivités dans « la conception et la mise en œuvre de programmes

d’aménagement durable des territoires » (CERTU, 2010). Les deux objectifs déjà

déclinés dans les lois antérieures revêtent alors un ensemble de tonalités en

intégrant tout particulièrement les questions sociales en proposant aux «

populations résidentes et futures des conditions d’habitat, d’emploi, de services

et de transports répondant à la diversité de leurs besoins et de leurs ressources »

(Ibid). A ce titre, la loi Grenelle I réaffirme la nécessité de mettre en œuvre une

« gestion économe des ressources et de l’espace » afin de « lutter contre la

régression des surfaces agricoles et naturelles et contre l’étalement urbain ».

Ainsi, le rapport de présentation du SCOT devra présenter, d’après la loi Grenelle

II, une analyse rétrospective (dix ans) de la consommation des espaces naturels,

agricoles et forestiers afin de justifier des objectifs chiffrés de limitation de

l’artificialisation des sols (Article 17). Cette prescription est accentuée par la

généralisation des SCOT prévue par la loi.

38

Concernant le PLU, le rapport de présentation devra lui aussi s’appuyer sur « un

diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et

des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces

agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace,

d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce,

d’équipements et de services ». Le PLU doit alors justifier les objectifs « compris

dans le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) au regard

des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de

cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et

démographiques ».

La « Grenellisation » des documents d’urbanisme passe alors par trois objectifs

principaux :

- La préservation des ressources naturelles, de la biodiversité et des

continuités écologiques ;

- La revitalisation des centres urbains et ruraux ;

- La consommation modérée de l’espace.

La loi de Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche (2010) s’empare aussi de

la question en définissant un objectif de division par deux de la consommation

des espaces agricoles d’ici 2020.

Enfin, la loi pour l’Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové du 24 mars 2014

(loi ALUR) qui entend rénover et simplifier les règles d’urbanisme, semble

définitivement lier document de planification et stratégie foncière. Le rapport de

présentation du PLU doit en effet être étoffé afin de répondre à l’objectif de lutte

contre l’étalement urbain. Il doit « analyser la capacité de densification et de

mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines

et architecturales » (article 139 1-1°). Il doit « exposer les dispositions qui

favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la

consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers ». Il doit aussi

comporter « un inventaire des capacités de stationnement de véhicules

motorisés, de véhicules hybrides et électriques et des vélos, des parcs ouverts au

public et des possibilités de mutualisation de ces capacités »29

. Enfin, le rapport

de présentation du PLUc doit présenter une analyse de la consommation des

espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années

précédant l’approbation du plan ou depuis la dernière révision du document

d’urbanisme.

Selon la DDTM, quatre mesures principales dans la loi ALUR permettent de lier

planification spatiale et stratégie foncière :

- L’identification des potentiels de densification des zones déjà

urbanisées.

- L’analyse de la consommation de l’espace, qui doit porter sur les dix

dernières années ou depuis la dernière révision, permet au PADD de

fixer des objectifs chiffrés de modération de la consommation de

l’espace.

- Le contrôle de l’ouverture à l’urbanisation des zones 1AU et 2AU qui doit

être justifiée par une délibération motivée au regard du potentiel de

renouvellement urbain et de sa faisabilité opérationnelle.

- Un encadrement accru des possibilités de constructions en zones

agricoles et naturelles.

La loi ALUR supprime par ailleurs deux anciennes dispositions, en les posant

comme peu compatibles avec des objectifs de mixité sociale et de lutte contre la

consommation d’espaces :

- Suppression du Coefficient d’Occupation des Sols et du versement pour

sous-densité ;

- Suppression de la taille minimale des terrains constructibles.

29

http://www.village-justice.com/articles/loi-ALUR-renovation-des-regles-16606.html, consulté le 22 mai 2014

http://www.village-justice.com/articles/loi-ALUR-renovation-des-regles-16606.html

39

La principale mesure de la loi ALUR reste la possibilité pour les collectivités

d’intégrer au sein du même document la thématique habitat et la thématique

déplacements. On parle de PLUi HD. Ceci peut être une formidable opportunité

pour développer un véritable projet de territoire à l’échelle du PLU. On passe

d’une réflexion thématique à une réflexion de projet.

La loi ALUR présente aussi des dispositions en mesure de faciliter la mobilisation

du foncier par les intercommunalités, notamment en renforçant le rôle des

Etablissements Publics Fonciers ou en rendant compétents de plein droit en

matière de Droit de Préemption Urbain les EPCI compétents en matière de PLU.

Les droits de préemption sont par ailleurs sécurisés.

1.2.2. Un objectif de limitation de l’artificialisation des

sols inscrit dans les schémas régionaux

Comme explicité précédemment, la région Nord Pas-de-Calais encourage

grandement les collectivités à aborder leur document d’urbanisme d’un point de

vue foncier. Surtout, elle fixe dans ses documents cadres des objectifs chiffrés.

En effet, d’ici 2020, le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) fixe l’objectif

de limitation de l’extension de l’artificialisation des sols à 500 hectares par an à

l’échelle régionale ; transposé à l’échelle du SCOT Flandre Dunkerque, cela

correspond à 25 hectares d’ouverture à l’urbanisation par an. Ce chiffre a pour

objectif de freiner l’étalement urbain et la déconcentration de la ville et de

favoriser l’aménagement de la ville sur elle-même.

Cet objectif part d’un postulat : « l’étalement urbain est un mode normal de la

croissance des villes tant qu’il reste secondaire par rapport au renouvellement

urbain et tant qu’il ne traduit pas un déclin relatif des grandes agglomérations

par rapport aux couronnes des bourgs et villages qui forment leurs arrière-

pays »30

.

Figure 10 Evolution 1999-2009 des différents types d'espaces en Nord Pas-de-Calais et

conséquences de l'étalement urbain

Type d’espaces Evolution 1999-

2009 Conséquences

Espaces artificiels 1800 ha/an

Surcharge des infrastructures de déplacement Désorganisation des services aux ménages et aux entreprises Précarité de l’économie agricole Seuil critique de la fragmentation des espaces naturels et perte de biodiversité

Non-maitrise de la hausse des émissions

de gaz à effet de serre31

Espaces naturels et forestiers

700 ha/an

Espaces agricoles -2500 ha/an

D’après Fiche méthodologique pour la mise en œuvre du SRCAE Nord Pas-de-Calais, DREAL NPDC,

12/09/2013

30

Fiche méthodologique pour la mise en œuvre du SRCAE Nord Pas-de-Calais, DREAL

NPDC, 12/09/2013 31

« L’artificialisation des sols a des conséquences importantes sur la capacité des sols à stocker le carbone atmosphérique. En effet, la matière vivante (biomasse) que contiennent les sols agricoles et naturels, utilise et stocke le carbone atmosphérique, constituant ainsi un « puit carbone ». Une fois artificialisé, on constate l’arrêt des phénomènes de captation du CO2. L’artificialisation des sols peut aussi provoquer un déstockage de carbone qui contribue au changement climatique lorsque le sol n’est pas très vite couvert (végétation, revêtement). » (SRCAE). La Région associe grandement limitation de l’artificialisation des sols et problématiques climat, comme décliné précédemment.

40

D’après la Région, la principale cause de l’étalement urbain est la non gestion

économe du foncier. C’est à ce titre qu’une limite quantitative régionale a été

fixée : « limiter à 500 ha par an l’extension de l’artificialisation des sols et donc

diviser par trois la dynamique observée entre 1998 et 2005 au niveau régional ».

Une fourchette d’artificialisation est préconisée pour chaque territoire de SCOT.

Cette limitation est définie comme une « invitation » de la région aux collectivités

pour interroger leurs pratiques d’aménagements fonciers (historique,

perspectives et leviers d’infléchissement des tendances, recours à des

partenaires, priorité au renouvellement urbain, réflexion autour de la notion

d’armature et de polarités).

Le Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE)32

fixe l’objectif d’ici 2050 de ne

plus accroître les surfaces urbanisées, c’est-à-dire de réussir le développement

urbain par du renouvellement ou de l’extension compensée, et réaffirme la

poursuite des efforts relatifs au 3 x 2033

et au facteur 434

.

Le SRADDT ou le SRCAE ne sont pas inclus dans la hiérarchie des normes (article

L. 111 – 1 -1 du Code de l’Urbanisme) (cf. figure 11). Cependant, en tant que

Personne Publique Associée (PPA), la Région émet des avis sur les projets de

documents d’urbanisme arrêtés. Ces avis se basent sur les documents que la

Région édite, dont le Schéma Régional d’Aménagement et de Développement

Durable du Territoire, les Directives Régionales d’Aménagement issues de ce

document (maîtrise de la périurbanisation, trame verte et bleue), les schémas

régionaux sectoriels (Schéma régional des Transports, Schéma Régional de

Développement Economique) ainsi que la stratégie régionale de maîtrise du

32

Extrait de la fiche de stage 33

« Diminuer de 20 % les émissions de gaz à effet de serre, réduire de 20 % la consommation d'énergie, atteindre 20 % d'énergies renouvelables dans le bouquet énergétique d'ici à 2020. » (source : http://fr.wikipedia.org/wiki/Plan_climat, consulté le 2 mai 2014) 34

Diviser par 4 les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2050

changement climatique (Plan Climat régional, Schéma Régional Climat Air

Energie).

La Région peut alors émettre des avis défavorables sur des objectifs

d’artificialisation des sols. Ainsi, on peut lire page 212 du SRADDT : « Aussi si la

mise en œuvre des objectifs du SRADDT est essentiellement du ressort des

territoires, il convient dès lors pour poursuivre le dialogue continu entre la

Région et les territoires d’envisager de se donner les moyens de poursuivre une

approche croisée des enjeux régionaux et des enjeux aux échelles locales et

métropolitaines. Ce croisement n’est qu’une invitation faite par la Région aux

acteurs territoriaux de poursuivre le dialogue et la mise en synergie des actions

régionales et territoriales concourant à l’aménagement et au développement du

territoire régional ».

On peut citer comme exemple l’avis de la région Nord Pas-de-Calais sur le projet

arrêté de Schéma de Cohérence Territoriale du Pays du Calaisis en 2012. La

Région justifie l’avis défavorable comme suit : « Au-delà de l’effort visant à

exploiter le gisement du renouvellement urbain de 323 ha, les enveloppes

maximales de 793 ha dédiées à l’activité économique et de 304.5 ha dédiés au

logement, soit 1122 ha d’ici 2025, ne s’inscrivent pas dans une optique de

réduction de la progression de l’artificialisation. Elles maintiennent les tendances

passées en matière d’étalement urbain, soit 93.6 ha / an, principalement en ce

qui concerne les projets de zones d’activités économiques ou d’extension. La

population du Calaisis représente 4% de la population régionale, et le territoire

5%. Le volume de 93.6 ha / an représente quasiment un cinquième de l’objectif

maximum d’artificialisation fixé par le SRCAE (500 ha/an). Par ailleurs, ce volume

risque de compromettre les objectifs du ralentissement de la consommation

d’espaces agricoles et de consolidation ainsi que du développement de la Trame

Verte et Bleue ». A ce titre, la Région propose au Syndicat Mixte du Pays du

Calaisis de retravailler son document en calibrant « plus finement les principes

d’urbanisation » (travail sur le renouvellement urbain et les formes urbaines,

réflexion autour de la notion d’armature urbaine et de polarités, établissement

41

d’un compte foncier précis en termes de chiffres et de modalités de suivi) et en

définissant « des objectifs quantifiés en ce qui concerne la préservation des

terres agricoles […] et de renforcement de la Trame Verte et Bleue ».

A ce document se juxtapose d’autres prérogatives, dont deux Directives

Régionales d’Aménagement (DRA) : la DRA « Trame Verte et Bleue » et la DRA

« Maîtrise de la périurbanisation ».

Outre cet avis, les collectivités transmettent leur arrêt de projet aux autres

Personnes Publiques Associées (PPA)35

, qui peuvent elles aussi émettre des avis

dans un délai de trois mois. Les communes limitrophes, les EPCI directement

intéressés, la commission départementale des espaces agricoles, l’établissement

public chargé du SCOT dont la commune est limitrophe peuvent aussi être

consultés à leur demande.

Des avis sont par ailleurs sollicités en fonction des orientations du PLU. A titre d’exemple, si le PLU prévoit une réduction des espaces agricoles, l’avis de la Chambre d’Agriculture doit être sollicité.

35

Etat, Conseil Régional, Conseil Général, Chambres consulaires, centre régional de la

propriété forestière, EPCI voisins, Institut National de l’Origine et de l’EPCI chargé du SCOT, représentant de l’autorité compétente en matière de transport urbain, EPCI compétent en matière de Programme Local de l’Habitat, représentant de l’organisme de gestion du Parc Naturel Régional ou National, CCI, Chambre d’Agriculture, sections régionales de conchyculture, ...

42

Figure 11 Hiérarchie des normes en matière d’urbanisme après la loi ALUR

43

1.3.111.3 De la création de la Communauté

Urbaine de Dunkerque à l’émergence et à

l’affirmation de politiques

intercommunales : historique de la

planification spatiale et de l’action

foncière, les prémices d’une approche

intégrée du territoire ?

Selon la Région Nord Pas-de-Calais, « l’approche spatiale est […] une composante

incontournable pour la mise en perspective et la réalisation de ces différentes

ambitions. La planification en région (SCOT, PLUI, PLU) constitue de fait un outil

permettant d’élaborer des stratégies locales sous l’angle de la spatialité »

(SRADDT, p.168). Quelle est la culture de la Communauté Urbaine de Dunkerque

en ce domaine ?

S’interroger sur la stratégie foncière à adopter en termes d’occupation des sols

ne peut en effet se faire sans un travail rétrospectif sur la « culture » de la

Communauté Urbaine de Dunkerque en ce domaine. En effet, première

communauté urbaine de France constituée de façon volontariste en 1968, la CUD

possède une certaine historicité en matière de planification spatiale et d’action

foncière. La réflexion menée dans le cadre de ce stage s’inscrit alors en continuité

des actions de la CUD depuis sa création. C’est ce que cette troisième sous-partie

cherche à démontrer.

1.3.1. La Communauté Urbaine de Dunkerque,

première communauté urbaine de France

constituée de façon volontariste

La création de la CUD est fortement liée à la décision étatique d’implanter un

port autonome sur le territoire. En effet, avant la création des communautés

urbaines par la loi du 31 décembre 1966, l’idée de la constitution d’un « Grand

Dunkerque », par fusion des communes, commençait à émerger et à être

débattue. L’idée des élus, et notamment d’Albert Denvers, était de pouvoir avoir

une mainmise sur le développement du port à l’ouest tout en organisant de

manière plus transversale et équilibrée le développement urbain, lié aux

dynamiques démographiques et donc d’emploi36

. « L’arrivée de la sidérurgie sur

l’eau bouleverse toutes les données, obligeant les collectivités à affronter les

retombées sociales de cette croissance. Refusant un avenir imposé, elles partent

à la recherche d’une nouvelle organisation institutionnelle, porte-voix de leurs

aspirations » (Patrick Oddone, site internet de la CUD).

C’est à la suite de la promulgation de la loi du 31 décembre 1966 que la CUD se

constitue de façon volontaire. Cette loi semble être la réponse adaptée aux

problématiques qui commençaient à s’imposer au territoire. En effet, la

constitution en communauté urbaine permettra de mettre en place un véritable

pouvoir politique intercommunal et de « créer un nouveau rapport de force lui

permettant de devenir un interlocuteur de poids dans ses négociations avec

l’Etat » (Ibid.).

La CUD naît alors le 21 octobre 1968 par décret ministériel ; elle devient effective

le 1er

janvier 1969. Elle est alors constituée de douze communes : Cappelle-la-

Grande, Coudekerque-Branche, Dunkerque, Fort-Mardyck, Grande-Synthe,

36

A titre d’exemple, le développement de la ville de Grande Synthe a très fortement été

lié à l’implantation d’Usinor. Encore aujourd’hui, les dynamiques démographiques sont très fortement liées aux dynamiques d’emploi (AGUR).

44

Leffrinckoucke, Malo-les-Bains, Mardyck, Petite-Synthe, Rosendaël, Saint-Pol-sur-

Mer et Téteghem. En 1969, Armbouts-Cappel, Bray-Dunes, Zuydcoote, Gravelines

et Loon-Plage rejoignent la CUD. Elles seront suivies par Coudekerque et Saint-

Georges-sur-l’Aa en 1971, Craywick en 1972 ; Bourbourg en 1976, Grand-Fort-

Philippe en 1983. Enfin, Ghyvelde et Spycker complètent la carte du territoire en

2013 et 2014.

Les compétences de la Communauté Urbaine de Dunkerque sont en 1969

structurées autour des thématiques suivantes : plan directeur d’urbanisme,

création et équipement de zones d’aménagement concerté, construction et

aménagement de locaux scolaires, logement, services de secours et de lutte

contre l’incendie, transports urbains, lycées et collèges, eau et assainissement,

ordures ménagères, voirie et signalisation…

En réponse à son contexte de création, les premières années de constitution de la

CUD sont cependant marquées par une « politique d’accompagnement du

développement économique local » (Combe, 2006). Elle s’inscrit dans « une

attitude de compensation des dysfonctionnements progressivement notés dans

le champ social » (Ibid.).

1.3.2. L’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme

communautaire : une réponse à une

« conjonction de plusieurs facteurs » (CERTU-

FNAU, 2011, p.50)

C’est le 11 décembre 2003 qu’est prescrite l’élaboration du Plan Local

d’Urbanisme communautaire (PLUc). Les 18 communes de la CUD sont alors

couvertes par des Plans d’Occupation des Sols (POS) élaborés entre 1979 et 2001

(Guillard, 2006).

Si la CUD fait le choix d’élaborer un document d’urbanisme planificateur

intercommunal en 2003, c’est en raison de la « conjonction de plusieurs

facteurs » (CERTU-FNAU, 2011, p.50).

Dès 1972, l’Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre

Dunkerque (AGUR) est créée. La CUD y sera associée, notamment dans l’écriture

du Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme (SDAU) de 1974. Elle se

constitue alors une véritable culture de l’aménagement et de l’urbanisme, au fil

de l’approbation du schéma directeur en 1990 et du Schéma de Cohérence

Territoriale (SCOT) de 2007.

Sa position géographique et notamment transfrontalière l’amène par ailleurs à

réfléchir de manière transversale à son développement. A ce titre, la plateforme

transfrontalière instaurée par le GECT (Groupement Européen de Coopération

Territorial) West Vlaanderen / Flandre Dunkerque autour de thématiques comme

la mobilité, l’aménagement du territoire ou le développement économique est

un exemple d’engagement de la collectivité dans des politiques intégrées et

transversales.

Une véritable culture communautaire commençait par ailleurs à émerger.

D’après H.Combe et A.Goxe (2006), l’arrivée de Michel Delebarre à la présidence

de la CUD en 1995 « signe l’entrée d’une nouvelle ère pour le territoire » dans la

mesure où se construit peu à peu l’idée qu’il existe une « réalité partagée par les

différentes communes et que la construction de l’agglomération ne peut plus

seulement passer par la somme des logiques communales » (Ibid.).

Le véritable tournant pour la prescription d’un PLU intercommunal reste

cependant la réflexion engagée en 2003 autour d’un projet d’agglomération

partagé et porteur d’enjeux de développement durable. En réalité, selon Patrick

Oddone, la Communauté Urbaine de Dunkerque se caractérise par l’ère du

développement durable, et ce autour de quatre axes : le développement

45

économique, la solidarité et la cohésion sociale, la protection et la valorisation de

l’environnement, la gouvernance et la participation des habitants.

En raison de la prescription de ce nouveau projet d’agglomération, il semblait

indispensable de réviser les anciens documents communaux et d’instaurer une

« approche intégrée des stratégies de planification » (CERTU-FNAU, 2011),

capable de porter les nouvelles ambitions du projet d’agglomération de solidarité

et de complémentarité entre les communes, via la prescription d’un Plan Local

d’Urbanisme communautaire.

En définitive, il apparaît que la prescription du PLUc de la CUD se soit faite dans

un contexte où la politique publique communautaire se retrouva couplée avec la

notion de développement durable.

Ce contexte a des impacts directs sur l’organisation de la CUD elle-même. « La

CUD semble affirmer le Développement Durable comme nouveau paradigme du

développement du territoire, qui se traduit par une vision intégratrice des

nouveaux instruments de planification stratégique définis par les lois Voynet et

Gayssot et la refonte de son organigramme avec la création d’une Direction

Stratégie et Partenariats, positionnée sur des fonctions d'animation et de

coordination transversales, aux côtés de la Direction Générale des Services. Cette

direction affirme et développe la vision intégratrice des instruments de

planification contractualisée, la justifiant par la mobilisation de la problématique

du Développement Durable » (Combe, 2006). Aujourd’hui, l’urbanisme

réglementaire est intégré au sein de la Direction de l’Environnement, de la

Planification Spatiale et des Espaces Naturels, (DEPSEN) rattachée à la Délégation

Générale Ville et Environnement (DGVE).

La prescription d’un PLU à l’échelle intercommunale est donc le premier pas de la

collectivité vers une démarche intégrée de son occupation des sols, en la

confrontant à des enjeux dépassant les enjeux communaux.

1.3.3. Les principes directeurs du Plan Local

d’Urbanisme communautaire : réaffirmer et

territorialiser les enjeux du développement

durable en accord avec la Charte d’Aalborg

Le Plan Local d’Urbanisme communautaire est approuvé le 9 février 2012. Il a été

modifié le 17 octobre 2013. Son périmètre ne comporte ni Ghyvelde, ni Spycker.

C’est véritablement le Projet d’Aménagement et de Développement Durable qui

va traduire politiquement les grandes orientations du projet communautaire.

Comme exprimé précédemment, celui-ci va s’inscrire dans la lignée de la

politique communautaire axé autour des thématiques du développement

durable, en réinterrogeant les engagements de la charte d’Aalborg37

de 1994,

dont la CUD était signataire. A ce titre, le PADD va répondre à l’ensemble des

dimensions du développement durable, qu’elles soient sociales,

environnementales, économiques ou citoyennes. Celui-ci se décompose alors en

trois orientations qui ne vont cesser d’alimenter et de croiser ces dimensions.

37

La Charte d’Aalborg se positionne dans une certaine mesure comme une « anti-charte d’Athènes » en prônant la notion de densité et de mixité.

46

Social

Environnement

Economie

Citoyenneté

Egalité territoriale

d’accès au logement,

aux services et aux

activités

Amélioration de

l’empreinte écologique du

territoire

Valorisation des

équipements et

infrastructures du

territoire

Cohésion territoriale

Vivre dans un territoire

accueillant et confortable

Réalisation de projets

d’excellence

Réalisation A. Legrand (2014) Source des données : Powerpoint de présentation du PLUc

Figure 12 La dimension durable du PADD du PLUc de la CUD

47

Figure 13 Les orientations et objectifs du PADD du PLUc de la CUD

ORIENTATIONS OBJECTIFS PRECONISATIONS

CREER LA VILLE INTENSE

Répondre à la demande croissante de logements et à l’évolution des besoins de chacun

Production de 7 500 logements pour la durée du PLU, en accord avec les besoins exprimés par le SCOT

2/3 en renouvellement urbain et 1/3 en extension urbaine

Diversification des typologies de logements

Mixité intergénérationnelle

Mixité sociale dans les nouveaux programmes

Renforcer les centres urbains existants, pour offrir aux habitants un territoire à la fois attractif et économe en ressources

Densité adaptée à la configuration de chaque commune

- 80 logements à l’hectare pour les centres urbains denses

- 40 logements à l’hectare pour les projets de confortement des tissus urbains existants et/ou affichant des objectifs de développement durable

- 25 à 30 logements à l’hectare pour les secteurs les moins denses

Concevoir une ville proche et facile afin de limiter le recours obligatoire à l’automobile

Amélioration de l’accessibilité, de l’interconnexion et de l’intermodalité dans le cadre des objectifs fixés par le PDU (THNS, mobilités douces, …)

Renforcement des tissus urbains et création de nouveaux quartiers dans les secteurs bien desservis en transports en commun

Renforcer la mixité fonctionnelle

Renforcer le centre de l’agglomération

48

ORIENTATIONS OBJECTIFS PRECONISATIONS

AMELIORER LA QUALITE DE

L’ENVIONNEMENT ET DU CADRE DE VIE

Préserver, protéger et valoriser les milieux naturels Poursuite de la démarche de protection des espaces naturels remarquables

Permettre la restauration et la reconstitution des paysages naturels pour une meilleure relation entre les espaces industriels, le milieu urbain et la nature

Poursuite de la création d’espaces naturels paysagers, d’espaces boisés et récréatifs

Renforcement de la présence de la nature via la trame verte et bleue d’agglomération

Favoriser l’attractivité du territoire grâce à la qualité urbaine et architecturale

Encourager l’architecture créative, la qualité des espaces publics, la qualification des entrées de ville, les constructions HQE, …

Réduire l’exposition du territoire aux pollutions et aux risques naturels majeurs

Réduction de l’exposition aux nuisances liées au bruit et à la pollution (espaces tampons)

Gestion des espaces selon les risques

FAVORISER UN DEVELOPPEMENT

PORTUAIRE ET LOGISTIQUE

INDUSTRIEL ET TECHNOLOGIQUE DURABLE ET UNE

DIVERSIFICATION DU TISSU ECONOMIQUE

Créer les conditions d’un renforcement des activités portuaires logistiques industrielles et technologiques

Optimisation des ressources foncières de la ZIP (28% du territoire communautaire)

Considérer l’amélioration de la qualité environnementale et la prévention des risques technologiques comme condition d’un développement industriel durable

Diversifier le tissu économique en assurant une offre complémentaire en matière de foncier pour les activités économiques

Stratégie de maîtrise foncière au service de la diversification économique

Amélioration de la performance environnementale des ZAE

Permettre le maintien de l’activité agricole en préservant les espaces dédiés à cette activité

Préservation de la zone maraîchère

Développer le secteur du tourisme Diversification de l’offre d’hébergement touristique sur les pôles identifiés en améliorant leur accessibilité

Favoriser le maintien et le renforcement de l’offre commerciale

Renforcement de la mixité des fonctions dans le tissu urbain

Complémentarité des pôles commerciaux

Source des données : Powerpoint de présentation du PLUc

49

Dans le zonage du PLUc, les 26 987 hectares du territoire communautaire sont

répartis par fonctions :

- 5 943 ha de zones urbaines ;

- 608 ha d’extension urbaine ;

- 7 036 ha de zone industrialoportuaire ;

- 9 388 ha de zones agricoles ;

- 4 012 ha de zones naturelles.

Figure 14 Affectation des surfaces du PLUc

Source : CUD, DEPSEN

Sur le diagramme ci-dessus, on peut noter un relatif équilibre entre espaces

urbanisés ou artificialisés (zones urbaines, extension urbaine, zone industrialo-

portuaire) et espaces naturels et agricoles. Le Grand Port Maritime garde une

place prépondérante au sein du territoire communautaire. Il possède un zonage

spécifique dans le PLUc (UIP).

Sur la carte ci-contre, on remarque que les espaces agricoles, en jaune, sont

principalement concentrés sur la frange sud du territoire communautaire.

La zone industrialo-portuaire, en rose, s’étend à l’ouest du territoire, dans toute

sa partie nord.

Elle dessine l’urbanisation en rouge, avec la conurbation dans la partie est du

territoire, autour de Dunkerque. Dans l’avant pays, le paysage est plutôt

caractérisé par de petits bourgs.

Les espaces naturels se forment le plus souvent en ceinture verte autour des

espaces artificialisés et en « croissant vert » à l’est du territoire, entre

Coudekerque et Bray-Dunes.

Les échanges entre ces différents espaces sera analysée dans la partie 2. Ils sont

symptomatiques du contexte dans lequel s’inscrit la loi ALUR et les objectifs du

SRCAE : les espaces naturels et agricoles sont soumis à un ensemble de pressions

qu’il convient de réguler, d’autant plus que l’artificialisation de ces espaces est le

plus souvent irréversible.

50

Figure 15 Plan de zonage général

Source : Site internet Dunkerque Grand Littoral

51

Lors de l’élaboration du PLUc, les orientations du PADD ont été spatialisées dans

des cartes d’enjeux.38

Ces cartes ont été élaborées en croisant les secteurs dits

structurants au regard de leur fonctionnement urbain (polarités, densités,

accessibilité en transports en commun) et le plan du patrimoine architectural et

paysager. Le croisement de ces cartes a amené à déterminer les secteurs à forts

enjeux de préservation ou de mutation.

Les espaces comprenant des typologies remarquables sont à préserver ou à

renforcer au travers du règlement d’urbanisme.

Les secteurs en mutation sont définis par le croisement d’un ensemble

d’informations : les typologies non remarquables, la présence d’un maillage

structurant voué à se développer, la présence de liaisons de mode doux mettant

en lien les zones naturelles. Sur ces espaces, des polarités devront être

renforcées ou créées (centre bourg, centre-ville, ville centre d’agglomération, ...).

Si la mutation semble rapide, des outils du PLU pourront alors être mis en place

afin d’organiser la mutation de ces secteurs structurants (Orientations

d’Aménagement et de Programmation (OAP), emplacement réservés, …). Ces

outils remplissent alors un ensemble d’objectifs définis par le PADD :

- Renforcer le maillage du territoire et ménager les franges vertes et

bleues de qualité ;

- Saisir l’opportunité de convergence d’éléments support d’urbanité

(transports en communs structurants, équipements, services, modes

doux, …) afin d’offrir une proximité de services à un grand nombre

d’habitants ;

- Renforcer l’image d’une agglomération en bord de mer ;

38

L’ensemble des informations suivantes sont issues d’un powerpoint de présentation du PLUc réalisé par la DEPSEN.

La réalisation de ces objectifs doit alors s’accompagner de la définition de la

typologie de référence à imposer à ces secteurs et du nouveau statut urbain de

ceux-ci.

Il nous semblait alors important de notifier la présence d’Orientations

d’Aménagement et de Programmation (OAP) au sein du PLUc. Celles-ci

concernent en majorité des secteurs en renouvellement ou en extension urbaine

où la collectivité souhaite préciser ou compléter les zonages et le règlement

correspondant. Le PLUc de la CUD comporte aussi une OAP transversale,

l’orientation d’aménagement Trame Verte et Bleue. Celle-ci est déclinée en deux

cartes ; une pour le secteur est, de Dunkerque à Bray-Dunes, et une pour le

secteur ouest, de Grand-Fort Philippe à Mardyck. La présence de cette OAP

thématique est l’expression même d’une approche transversale de la CUD pour

l’aménagement de son territoire. Elle est surtout le synonyme d’une prise de

position volontariste vis-à-vis de la valorisation de ses paysages et de ses espaces

naturels. Dès les années 1970 ont en effet été réalisées de vastes acquisitions

foncières afin de réaliser des boisements et des écrans végétaux entre la ville et

les sites industriels. Cette politique s’inscrit dans un ensemble de documents

déclinés à l’échelle du SCOT et de la CUD.

1.3.4. « 40 ans de politique environnementale »

(Loriod, 2013)

L’ensemble des documents stratégiques présents à l’échelle de la CUD et leur

application est en réalité le reflet d’une politique volontariste de l’institution en

matière d’aménagement et de gestion des espaces naturels.

Dès sa création en 1968, la CUD dispose en effet d’une direction appelée « cadre

de vie », ce qui traduit sa politique volontariste quant à la préservation et la

valorisation des espaces naturels sur son territoire. Dès les premiers SDAU, la

CUD fait le choix de mettre en place des mesures compensatoires en créant des

« zones vertes ». Celles-ci sont récréatives dans les périphéries, ce sont les bases

52

de loisirs et parcs d’agglomération, et séparatives entre les zones d’habitats et les

activités, ce sont les coupures et ceintures vertes. Les dunes à l’est de Dunkerque

(Dune Dewulf, dune du Perroquet et dune Marchand), réservoirs de biodiversité

à l’échelle régionale, sont par ailleurs acquises et rétrocédées au Conservatoire

de l’Espace Littoral et des Rivages Lacustres (CELRL). Les espaces dunaires sont

intégrés en 1990 au réseau européen Natura 2000.

Entre 1970 et 1990, la CUD est donc dans une logique d’acquisition de terrains

(Loriod, 2013). Elle pilote aussi des aménagements : le plan d’eau d’Armbouts

Cappel et de Saint Georges sur l’Aa mais aussi le Bois des Forts à Coudekerque.

L’acquisition et l’aménagement de ce dernier est la résultante d’une volonté

politique précurseur. En effet, ce bois a été acquis au titre des mesures

compensatoires relatives au développement portuaire dès 1972 alors que les

premières législations françaises dans ce domaine datent de 1976 avec la loi

relative à la protection de la nature (Loi n°76-629 du 10 juillet 1976 relative à la

protection de la nature). Cette politique d’acquisition foncière volontariste des

espaces naturels peut donc être qualifiée d’innovante pour la protection de ces

espaces : « cette politique a permis de soustraire certains espaces à une logique

d’urbanisation ou d’agriculture intensive » (Loriod, 2013, p.56).

A partir des années 2000, la CUD adopte une politique de gestion durable et

adaptée de ses espaces naturels notamment au Bois des Forts où les boisements

sont diversifiés.

L’ensemble de cette politique communautaire concernant les espaces verts est

inscrite au sein d’un document stratégique, le Plan Vert Plan Bleu (PVPB).

Le PVPB décrit le contenu et les modalités de la TVB déclinée notamment dans le

SRCE-TVB à l’échelle régionale. C’est un programme pluriannuel d’action mis à

jour périodiquement qui prend en compte la multiplicité des gestionnaires des

espaces naturels sur le territoire : département, CELRL, CUD, communes, … Ce

plan décline cinq objectifs : l’augmentation de la biodiversité, la protection des

zones urbaines situées à proximité d’infrastructures économiques et routières, la

recomposition des paysages, l’augmentation de l’offre de loisirs récréatifs de

plein air, et le développement de l’offre touristique.

53

Les 3 000 hectares d’espaces verts du territoire y sont découpés en six

catégories :

o Les espaces naturels ;

o Les espaces d’accompagnement paysager des grandes infrastructures ;

o Les bases de loisirs ;

o Les parcs d’agglomération ;

o Les parcs urbains ;

o Les chemins verts.

Catégorie Caractéristiques et objectifs principaux Zone d’influence

Espaces naturels Préservation des derniers massifs dunaires et zones humides d’intérêt remarquable Espace de respiration dans la conurbation Dunkerque-Leffrinckoucke – Zuydcoote-Bray Dunes

Périmètre communautaire et extra communautaire

Espaces d’accompagnement paysager des grandes

infrastructures

Reconstitution d’un paysage attractif autour des grandes infrastructures du territoire Séparation des infrastructures et des zones urbanisées

Périmètre communautaire, extra-communautaire voire supranational (liaison avec la Belgique)

Bases de loisirs Création d’espaces récréatifs de plusieurs centaines d’hectares à proximité des zones urbanisées

Périmètre communautaire et extra communautaire

Parcs d’agglomération Création ou réhabilitation d’espaces récréatifs de plusieurs dizaines d’hectares à proximité des zones urbanisées

Périmètre communautaire essentiellement Conçus pour desservir une population d’environ 30000 habitants

Parcs urbains Espaces récréatifs de quartier d’une superficie de 1 à 10 ha desservant une population d’environ 5 à 10 000 habitants

Périmètre communautaire

Chemins verts Aménagement d’un réseau de chemins à travers le territoire communautaire pour permettre l’accès au public des espaces verts (à l’intérieur des espaces et entre eux) Favoriser les déplacements doux Support pour la circulation de la biodiversité (corridors biologiques, préconisation DOG du SCOT)

Encore non déterminé malgré une fréquentation notable des tronçons préexistants (opération d’observation et comptage)

D’après A. Loriod (2013)

Données issues du Plan Vert Plan Bleu communautaire

Figure 16 Typologie des différents espaces du Plan Vert Plan Bleu communautaire

54

Type Espaces concernés Communes concernées Superficie

(en ha)

Espaces naturels

Dunes du Perroquet Bray-Dunes 295

782.3

Dunes du Calvaire Bray-Dunes 31

Dune Marchand Zuydcoote / Bray-Dunes 115

Dune Dewulf Zuydcoote / Leffrinckoucke 275

Dunes ex ZAC de la Plage Leffrinckoucke 1.3

Les Salines Fort-Mardyck / Saint-Pol / Grande-Synthe / Dunkerque

65

Accompagnement Paysager des Grandes Infrastructures

Accompagnement paysager de l’A16 /

906.1

Croissant vert (hors Bois des Fort et Parc d’Agglomération Chapeau Rouge)

Coudekerque-Branche / Teteghem / Leffrinckoucke / Zuydcoote

99

Paysagement de la zone industrialo-portuaire Gravelines / Loon-Plage / Mardyck 150

Coupure verte de Gravelines Gravelines 145

Coupure verte de Loon-Plage Loon-Plage 235

Coupure verte du Prédembourg Grande-Synthe 170

Coulée verte du Fossé Défensif Dunkerque / Saint Pol sur Mer 100

Coupure verte de Fort-Mardyck Fort-Mardyck 7.1

Entrées de ville Toutes les communes /

Bases de loisirs

Base de loisirs du Bois des Forts Coudekerque / Coudekerque Branche 355

580 Base de loisirs de l’Aa Saint Georges sur l’Aa 225

Stations balnéaires Bray-Dunes / Zuydcoote / Leffrinckoucke / Dunkerque / Gravelines / Grand-Fort-Philippe

/

Parcs d’agglomération

Fort Louis Coudekerque-Branche 41

660

Fort de Petite-Synthe Dunkerque 40

Lac du Puythouck Grande-Synthe 195

Parc du vent Dunkerque 30

Espace Vauban Nature Gravelines 85

Lac d’Armbouts Cappel Armbouts-Cappel 145

Lac du Chapeau rouge Teteghem / Leffrinckoucke 124

Parcs urbains

Parc de l’Estran Grand-Fort-Philippe 10

57.7

Parc des Châteaux Bourbourg 18

Parc du Courghain Grande-Synthe 7

Parc du Crayhof Cappelle la Grande 3

Parc des Tourelles Loon-Plage 1

Parc Jacobsen St Pol sur Mer 6

Parc Bayard St Pol sur Mer 3

Parc Cabourg Dunkerque 2

Parc Saint Joseph Grande-Synthe 2.6

Parc Degroote Teteghem 2

Parc du canal des Moëres Teteghem 2.5

Parc Hoche Coudekerque-Branche 0.6

Figure 17 Superficie et localisation des espaces recensés dans le Plan Vert Plan Bleu communautaire

55

Chemins verts

Platier d’Oye – Parc de l’Estran – Parc d’agglomération Vauban Nature

Grand-Fort-Philippe / Gravelines

Coupure Verte de Gravelines (Parc du Polder) – Parc d’Agglomération Vauban Nature - Base de Loisirs Vallée de l’Aa – Parc des Châteaux

Gravelines / Saint Georges sur l’Aa / Bourbourg

Base de Loisirs Vallée de l’Aa – Ceinture Verte de Loon-Plage (Parc Galamé) – Coulée Verte de Mardyck – Parc d’Agglomération du Puythouck.

Saint George sur l’Aa / Loon-Plage / Mardyck / Grande-Synthe

Parc d’Agglomération du Puythouck – Coupure Verte du Prédembourg – Salines

Grande-Synthe / Fort-Mardyck

Parc d’Agglomération du Puythouck – Parc d’Agglomération du Fort de Petite-Synthe

Grande-Synthe / Dunkerque

Parc d’Agglomération du Lac d’Armbouts Cappel – Parc d’Agglomération du Fort de Petite-Synthe – Coulée Verte du Fossé Défensif (Parc Jacobsen) – Salines

Armbouts Cappel / Dunkerque / Fort-Mardyck

Parc d’Agglomération du Lac d’Armbouts Cappel – Parc du Crayhof – Base de Loisirs du Bois des Forts – Parc d’Agglomération du Fort Louis

Armsbouts Cappel / Cappelle la Grande / Coudekerque

Base de Loisirs du Bois des Forts – Parc du Canal des Moëres – Parc d’Agglomération du Lac du Chapeau Rouge

Coudekerque / Teteghem / Leffrinckoucke

Parc d’Agglomération du Lac du Chapeau Rouge – Parc d’Agglomération du Parc du Vent – Espaces Naturels Dunes de l’Est

Teteghem / Leffrinckoucke / Dunkerque


Données issues du Plan vert communautaire

56

La CUD dispose par ailleurs d’une Stratégie Biodiversité. Elle gravite autour de

quatre objectifs majeurs :

- Inscrire la Trame Verte et Bleue (TVB) dans le PLUc ;

- Faire évoluer la Trame Verte et Bleue grâce aux interventions d’experts ;

- S’assurer de l’investissement de l’ensemble des gestionnaires d’espaces

verts sur le territoire ;

- Faire participer le public.

La stratégie locale de biodiversité, composante du Plan Climat Territorial a été

validée en Conseil Communautaire en 2011. Elle confirme les orientations prises

dans le SCoT en 2007. Cette stratégie prend en compte l’ensemble des acteurs

partenaires sur le territoire communautaire, territoire composite où de multiples

enjeux se croisent. En effet, d’après la stratégie locale de biodiversité, la

préservation de celle-ci doit se faire dans le respect de l’équilibre entre

environnement, croissance économique et bien-être des populations.

Cette stratégie a permis d’élaborer un état des lieux de la faune et de la flore, de

favoriser la préservation et le développement des zones humides et d’améliorer

la gestion des espaces verts pour tendre vers la neutralité carbone, dans la

continuité des axes développés dans le Plan Climat territorial.

Il est important de noter que cette stratégie ne se limite pas aux espaces

remarquables. « Les objectifs fixés sont de restaurer et de valoriser tous types de

milieux (remarquables ou non) en conciliant les différents enjeux du territoire :

activités industrielles, portuaires, environnementales, urbaines et rurales. Le

territoire dunkerquois est à la fois naturel et industriel, naturel et portuaire,

naturel et urbain… »39

.

39

http://www.grandesvilles.org/thematiques/developpement-urbain-durable/biodiversite-exemples-engagements-pris-actions-menees-par-0

A ce titre, « les enjeux de demain seront de poursuivre et d’affirmer le concept

de Nature en ville, de s’assurer de la fonctionnalité de la trame verte et bleue »40

.

Ces enjeux sont à prendre en compte dans l’élaboration de la stratégie foncière

de la CUD.

Aujourd’hui, pratiquement chaque commune possède ce que la CUD appelle une

« ceinture verte » et les anneaux sont connectés entre eux. Les documents

stratégiques à l’échelle communautaire déclinent les objectifs du SCoT en

matière de préservation de la biodiversité et notamment l’objectif 4 « continuer

à préserver l’environnement ».

Mais, si la CUD possède et gère plus de 1000 hectares d’espaces naturels

aujourd’hui, espaces garants d’un cadre de vie mais aussi du maintien de la

biodiversité, c’est grâce à une action foncière particulièrement volontariste. La

Communauté Urbaine de Dunkerque inscrit en effet comme priorité l’acquisition

systématique des zones NPT du PLUc pour les boiser ou les planter.

1.3.5. Historique de l’action foncière

L’intervention foncière de la Communauté Urbaine de Dunkerque est donc très

volontariste. Il est indiqué dans le PLUc que la CUD maîtrise 10% du territoire,

soit 1700 hectares.

La Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine effectue en amont des projets

une veille foncière. Différents outils d’acquisition foncière sont mobilisés comme

le Droit de Préemption Urbain ou l’expropriation par voie de Déclaration d’Utilité

Publique. Une convention avec l’EPF est aussi signée (portage foncier et

requalification sur une trentaine des 80 sites de renouvellement urbain. En

renouvellement urbain, le droit de préemption permet de limiter les coûts du

40

Ibid.

57

foncier. La CUD peut alors négocier avec les opérateurs privés afin d’initier des

opérations innovantes, tout en imposant des plafonds pour les prix de sortie.

Historiquement, la DAFP agit principalement en renouvellement urbain. Le

foncier est vu comme un outil, il ne dispose pas de budget propre. Il semblerait

que ce soit véritablement le premier Programme Local de l’Habitat qui ait

contribué à une première idée de stratégie foncière. Ainsi, 73 hectares ont été

acquis en renouvellement urbain sur la période 2006-2012, ce qui représente

26.5 millions d’euros. A ce titre, en 2010, 42% des logements neufs ont été

construits sur du patrimoine communautaire (Extrait du PLUc).

Un nouveau Plan d’Action Foncière est en train d’être renégocié. Il devra prendre

place dans un contexte de raréfaction budgétaire, où il devient primordial de

prioriser. C’est aussi en réponse à ce contexte que se pose cette étude.

1.3.6. Un Plan Local d’Urbanisme intercommunal

en procédure de révision

La révision du Plan Local d’Urbanisme communautaire (PLUc) a été engagée en

décembre 2013. La Communauté Urbaine de Dunkerque souhaite mettre en

place un Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacement (PLUi

HD41

) et poursuivre les réflexions, en intégrant au PLU, le Plan de Déplacement

Urbain (PDU) et le Plan Local de l’Habitat (PLH)42

.

41 La délibération ne prend pas en compte l’intégration de Ghyvelde au sein du périmètre

communautaire, intégrée en janvier 2014. La loi ALUR prévoit des dispositions transitoires

pour son intégration à la procédure.

Avec la loi ALUR, le SCOT devient le document pivot, qui fait écran à tous les

documents de planification. Le PLUi HD doit être compatible uniquement avec le

SCOT. La problématique sur le territoire est que le SCOT est entré en procédure

de révision, sur un rythme plus lent que celui du PLUi HD. La compatibilité ne

pourra se faire, a priori, qu’a posteriori.

La loi ALUR rend aussi caduque les POS à compter du 1er

janvier 2016, en les

renvoyant au RNU. Sur le territoire communautaire, Spycker est encore régit par

un POS. Ghyvelde est en procédure de révision.

La CUD travaille actuellement en partenariat avec l’Agence d’urbanisme et de

développement de la région Flandre-Dunkerque (AGUR) sur la mise à jour du

diagnostic par le biais de l’organisation d’ateliers thématiques. Cet état des lieux

permettra de dégager des enjeux afin de réinterroger le Projet d’Aménagement

et de Développement Durable, présenté plus haut (PADD).

Les ateliers thématiques sont organisés en quatre thématiques :

- L’habitat, la mobilité, la démographie ;

- L’économie et la mobilité ;

- L’environnement ;

- Le foncier, le diagnostic urbain, le paysage.

Le principe de ces ateliers est d’associer et d’impliquer dans la démarche de

révision du PLUi les différents services communautaires, invités aux différentes

séances.

L’intérêt de ces ateliers repose dans l’échange qu’ils permettent entre les

services communautaires (et donc les thématiques), préalable à l’élaboration du

PLUi. Cet état des lieux partagé servira de base de travail et d’échanges avec les

élus communautaires.

58

La mission de stage qui m’est confiée prend place dans ce contexte de révision du

PLUi. Elle réinterroge alors les grands équilibres du PLUc, dans un contexte de

limitation de l’artificialisation des sols de plus en plus drastique. Une autre

thématique à prendre en compte, et de façon primordiale, est celle des risques

qu’ils soient naturels ou technologiques. Elle s’impose de façon transversale sur

le territoire du dunkerquois et il s’agit de faire de cette contrainte un atout dans

le cadre d’une approche intégrée de l’occupation des sols qui conjugue

renouvellement urbain et préservation des espaces naturels ou agricoles.

L’ensemble des enjeux seront interrogés dans la suite du mémoire.

Cette dernière sous-partie s’attachait plus à dresser un état des lieux de la

« culture » de la Communauté Urbaine de Dunkerque, à la fois en matière de

planification spatiale ou d’action foncière. Cette étude renseigne la réflexion à

mener dans le cadre d’une poursuite des objectifs d’approche intégrée de

l’occupation des sols et de son inscription au sein même du document

d’urbanisme, en adéquation avec les prescriptions nationales ou régionales.

59

2. Des enjeux de densification urbaine et de

préservation des espaces naturels et agricoles :

méthodologie de travail et d’analyse

La Communauté Urbaine de Dunkerque possède une certaine historicité à la fois

dans la planification spatiale ou dans l’action foncière dans leur approche

intercommunale. Elle mobilise alors un ensemble d’outils afin de mettre en

œuvre son projet de territoire. L’analyse de ces outils et de leur mobilisation

permet de renseigner un peu plus la culture de la CUD dans ce domaine mais

aussi de dresser un portrait succinct de la consommation foncière du territoire,

point de départ nécessaire pour toute élaboration d’une stratégie et pour

comprendre l’enjeu de cette mission de stage au regard des objectifs chiffrés de

limitation de la consommation de l’espace fixés à l’échelle régionale.

Cette partie dresse alors l’ensemble des enjeux qui se croisent sur le territoire –

qu’ils soient urbains, naturels ou agricoles – afin de saisir l’ensemble des

perspectives et problématiques à prendre en compte. Cette analyse s’attachera à

dégager des documents supra communautaires ou communautaires l’ensemble

des objectifs ou prescriptions que le Plan Local d’Urbanisme doit prendre en

compte ou transcrire. Des pistes de traduction dans le PLU seront esquissées.

2.1. Quel bilan foncier du Plan Local

d’urbanisme communautaire ?

L’artificialisation des sols a principalement trois causes. On peut dans un premier

temps parler de l’habitat. Les besoins en logements sont en augmentation,

notamment en raison de l’augmentation du nombre de ménages liés à la

décohabitation et la diminution de la taille de ceux-ci. Deux autres causes de

l’artificialisation des sols sont le développement des infrastructures et des

activités économiques. Il semble alors nécessaire de réfléchir à l’occupation du

sol du territoire afin de préserver des équilibres entre des espaces aux différents

enjeux. Réfléchir à cet équilibre ne peut se faire qu’avec une analyse poussée de

l’occupation actuelle mais aussi des outils et dispositifs déjà mis en place par la

collectivité afin de maîtriser son développement et de mettre en œuvre son

projet de territoire. C’est ce à quoi s’attache cette première sous-partie.

2.1.1. Les outils fonciers du Plan Local d’Urbanisme

communautaire déjà mobilisés : état des lieux

Le Plan Local d’Urbanisme communautaire de la Communauté Urbaine de

Dunkerque mobilise en effet déjà un ensemble d’outils visant à agir sur son

foncier.

Tout d’abord, le foncier communautaire est évidemment régit par des règles

d’occupation des sols exprimées dans le règlement et le plan de zonage du

document d’urbanisme. Le territoire communautaire est divisé en quatre zones

principales : les zones urbaines (indice U), les zones à urbaniser (indice AU), les

zones agricoles (indice A) et les zones naturelles (indice N). Les dispositions

applicables à chaque zone influent sur l’usage du sol et peuvent donc être un

moyen d’agir sur le foncier, voire de porter une stratégie foncière. Par exemple,

une zone classée NPT, zone naturelle de protection et de sauvegarde des milieux

écologiquement sensibles, des sites et des paysages, permet de protéger des

60

espaces naturels sensibles de toute urbanisation de manière durable. Ceci

permet de protéger les espaces définis comme vulnérables.

A titre d’exemple, les anciens POS des communes de la Communauté Urbaine de

Dunkerque consacraient plus de 1700 ha à de l’extension urbaine, environ 700 à

vocation d’habitat et 1000 à vocation d’activités économiques. Le zonage du PLUc

a foncièrement réduit ces emprises : l’ensemble des zones 1AU et 2AU, habitat et

activités confondues, représentent environ 600 hectares.

Figure 18 Nombre d'hectares en extension urbaine dans le PLUc de la Communauté

Urbaine de Dunkerque

Zonage du PLUc Nombre d’hectares

1AU 111.5

2AU 146.8

1AUE 53.2

2AUE 47.6

1AUT 149

2AUT 100.3

Total 608.4

A.Legrand (2014) D’après PLUc (2012)

Ce zonage permet aussi de limiter l’exposition des populations aux risques, et

notamment au risque de submersion marine. Dans le PLUc, les zones d’extension

urbaine en aléa faible peuvent être urbanisées si risque de submersion et

urbanisme sont rendus compatibles (Justification des choix). Un indice « s » peut

alors être apposé au zonage. Concernant les zones en aléa moyen, fort, voire très

fort, toute ouverture à l’urbanisation était exclue, et le reclassement était alors

de mise, vers une zone N ou une zone A. Aujourd’hui, d’après Grégory Galvez,

chargé des risques majeurs à la Communauté Urbaine de Dunkerque, une

urbanisation en aléa moyen pourrait être rendue possible si un urbanisme dit

résilient est mis en place. Ceci permettrait de reconsidérer l’urbanisation de

certaines zones, dans un contexte où la collectivité est en déficit de logements.

Concernant les zones déjà urbanisées, les principes de constructibilité sont

maintenus quelque soit l’aléa. Les cartes d’aléa sont cependant annexées au PLU

« pour la bonne information des pétitionnaires d’autorisations de construire ou

d’aménager » (Justification des choix). Une « stratégie de territoire urbain

résilient » peut faciliter la mise en œuvre d’un projet de territoire qui conjugue

plusieurs enjeux de développement : cadre de vie, attractivité urbaine,

économique, résidentielle, développement urbain durable.

La Communauté Urbaine de Dunkerque s’est par ailleurs servie d’un zonage

spécifique pour geler certains secteurs : la zone UY. Dans cette zone, toutes les

constructions et installations sont interdites (mise à part des extensions de

constructions existantes de moins de 50 mètres carrés, des extensions de

constructions existantes pour des travaux de mise en conformité ou des

constructions, extensions ou reconstructions à usage de service public ou

d’intérêt collectif). L’existence même de cette zone a cependant été

désapprouvée par l’Etat.

61

Zonage du Plan Local d’Urbanisme communautaire de la Communauté Urbaine de Dunkerque : extrait du règlement volume 2, modifié le 17 octobre 2013

Les zones urbaines Les zones urbaines mixtes La zone UA correspond aux secteurs de centralités, polarités où une densité forte est recherché en lien avec la présence de commerces services et de transports en commun

La zone UB correspond à des secteurs denses ayant un intérêt patrimonial

La zone UH correspond aux secteurs urbains proches du rivage

La zone UK correspond aux tissus résidentiels

La zone UL correspond aux secteurs où prédominent les constructions de logements collectifs de grande hauteur

La zone UX correspond aux secteurs de restructuration urbaine

La zone UY correspond aux secteurs de reconversion urbaine Les zones urbaines monofonctionnelles La zone UE correspond aux espaces d’activités industrielles, artisanales et tertiaires de la communauté urbaine. Elle comprend un sous-secteur UEc dans lequel sont admises les activités commerciales et l’hébergement hôtelier La zone UI correspond aux zones d’activités industrielles La zone UIP correspond à la zone industrialo-portuaire destinée à accueillir des aménagements portuaires, les établissements nécessaires à l’exercice des missions du Grand Port Maritime de Dunkerque, les établissements industriels et commerciaux, ainsi que les services et bureaux qui leur sont liés La zone UT correspond à la zone accueillant les activités touristiques et de loisirs

62

Les zones à urbaniser La zone 1AU correspond aux espaces d’urbanisation future à vocation mixte La zone 1AUE correspond aux zones à urbaniser dédiées aux activités économiques La zone 1AUT correspond aux zones à urbaniser destinées à accueillir les activités touristiques et de loisirs La zone 2AU, 2AUE et 2AUT correspondent aux zones d’extension urbaine différées dont l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification du PLU

Les zones agricoles Les zones agricoles concernent les secteurs à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres exploitées. Il s’agit d’espaces préservés de l’urbanisation La zone A correspond aux espaces réservés à l’agriculture La zone AI correspond aux espaces réservés à l’agriculture situés en zone naturelle d’intérêt écologique faunistique et floristique La zone AL correspond aux espaces agricoles soumis aux restrictions de la loi Littoral La zone AM correspond aux espaces agricoles maraîchers et horticoles La zone AR correspond aux espaces agricoles réservés à long terme à la réalisation d’aménagements La zone Ah intègre les constructions à usage d’habitation disséminées dans les espaces agricoles La zone Ae intègre les constructions à usage d’activités disséminées dans les espaces agricoles La zone Asp intègre les constructions à usage d’équipements disséminées dans les espaces agricoles

63

Les zones naturelles Les zones naturelles identifient les espaces à protéger en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages La zone NC intègre les espaces de campings compatibles avec le caractère naturel des sites La zone NJ est une zone naturelle ayant vocation à accueillir des jardins familiaux La zone NL est une zone naturelle de qualité paysagère à vocation récréative et de loisirs La zone NPP est une zone à dominante naturelle qui intègre les infrastructures La zone NPT est une zone naturelle de protection et de sauvegarde des milieux écologiquement sensibles des sites et des paysages La zone NVN est une zone naturelle dans laquelle sont autorisés les dépôts pour le compte des Voies Navigables de France Les zones Nh, Ne et Nsp intègrent les occupations existantes dans les zones naturelles

64

Le PLUc mobilise un autre outil : les emplacements réservés. Selon Cécile Baratte,

actuellement chef de projet aménagement à la Direction de l’Habitat et de

l’Aménagement, anciennement en charge du PLUc, les emplacements réservés à

la réalisation de logements ont été mis en place et mobilisés afin de faciliter la

préemption. Il ne s’agit pas d’une démarche active d’acquisition. Il s’agit plus

d’un outil afin de mettre en œuvre la mixité sociale au cœur des projets de

logements. En effet, « pour chaque emplacement réservé, tout projet devra

respecter le programme indiqué ainsi que la part de logements selon les

catégories précisées » (Extrait du règlement). Des objectifs de mixité sont

indiqués comme des minima. Par exemple, l’emplacement réservé BD3 à Bray

Dunes impose un minimum de 50% de logement locatif social sur un total de 10 à

18 logements. Ces emplacements réservés à la réalisation de logements ont été

inscrits au PLUc avec un dialogue avec le PLH.

D’autres emplacements réservés sont aussi mobilisés dans le PLUc, ce sont les

emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux installations d’intérêt

général et aux espaces verts, en application de l’article L123-1.8° du Code de

l’urbanisme. Ces emplacements peuvent par exemple servir à liaisonner des

espaces verts, à créer des voies d’accès aux zones urbanisées, à créer ou étendre

des équipements publics. Ils sont soit à destination de la collectivité, des

communes, du département ou de l’Etat (échangeur A16).

Figure 19 Deux emplacements réservés à Bray-Dunes inscrits au PLUc et au PLH

Source : Arcopole, logiciel SIG de la Communauté Urbaine de Dunkerque

65

Figure 20 Exemple d'emplacements réservés liaisons piétonnes et cyclables sur la commune de Grande-Synthe

S. Vroelant, A. Legrand (2014)

66

Un autre outil foncier du PLUc mobilisé par la CUD est le périmètre d’attente de

projet d’aménagement. Ils sont au nombre de quatre :

- PAPA Grand Millebrugghe à Armbouts-Cappel ;

- PAPA Site Vaesken à Bourbourg ;

- PAPA Pappe Land à Cappelle-la-Grande ;

- PAPA UX Cora à Coudekerque-Branche.

Le PLUc de la Communauté Urbaine de Dunkerque mobilise aussi des

Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP), notamment pour les

zones 1AU à vocation d’habitat pour lesquelles les études urbaines ne sont pas

suffisamment avancées (Justification des choix). Si un outil comme une ZAC est

mis en place, la collectivité a fait le choix de ne pas définir d’OAP. Les orientations

d’aménagements peuvent être définies comme des « dispositions écrites ou

graphiques » (Ibid.), elles s’accompagnent de « schémas qui mentionnent les

accès, les tracés des voiries principales, les éléments d’intérêt patrimonial et

paysager à préserver et à valoriser » (Ibid.). A ce titre, elles sont le pont direct

entre la planification et l’opérationnalité.

2.1.2. Quelle consommation foncière dans le

dunkerquois ? Etat des lieux de la mobilisation

des outils fonciers du PLUc par secteurs

Afin d’estimer les futurs besoins de la Communauté Urbaine de Dunkerque en

foncier, il convient de faire un point d’étape sur la consommation foncière du

territoire, sur un ensemble de thématiques : l’habitat, l’économie, le tourisme,

les espaces agricoles ou les espaces naturels. Un état des lieux des outils du PLUc

mobilisés pour répondre aux besoins des différents secteurs de développement

permettra en effet d’influer sur l’écriture et l’inscription de la stratégie foncière

dans le PLUi en fonction des besoins, des disponibilités ou des raretés foncières.

Ce point d’étape a été réalisé en concertation avec l’ensemble des services

communautaires concernés.

L’habitat

Le PLH donne la priorité au renouvellement urbain et à la ville intense, en accord

avec les objectifs du PLUc. Les actions foncières se concentrent alors

particulièrement en renouvellement urbain. Sur les cinq années du PLH 2006-

2012, 73 hectares ont été acquis, soit 26,5 millions d’euros, afin de construire des

logements (Justification des choix). En 2010, 42% des logements neufs ont été

construits sur du patrimoine communautaire (Ibid.). Le PAF de 2005 identifiait 80

sites de renouvellement urbain ou procédure d’acquisition était systématique.

La collectivité a donc fait le choix, à travers son PLH et son PLU, de concentrer les

actions sur du renouvellement urbain (2/3) plutôt que sur de l’extension urbaine

(1/3). « Les analyses menées dans le cadre du diagnostic du PLH ont montré que

[le] déclin démographique est en grande partie dû à une faiblesse d’ouverture du

foncier à l’urbanisation et par la même à un manque de diversité d’offre urbaine

et de logements dans la période antérieure » (PLH, p.6). Ainsi, pour la période

2013-2018, l’objectif de construction de 2/3 de logements neufs en

renouvellement urbain est maintenu, mais l’objectif de construction neuve en

« confortement urbain » doit être respecté « de manière stricte », afin de prôner

le « renouveau de l’attractivité du territoire (Ibid.). La Communauté Urbaine de

Dunkerque a en effet un besoin en logements et en attractivité résidentielle

accru (objectif total de 600 logements neufs d’après le PLH 2013-2018). Si malgré

une tendance de déprise démographique, la construction de logements neufs est

en augmentation sur le territoire, elle a encore du mal à satisfaire l’entièreté de

la demande des ménages, dont le nombre est en augmentation (décohabitation,

vieillissement, séparations). En effet, la moitié des logements neufs construits sur

le territoire Flandre-Dunkerque le sont dans les communes rurales et péri rurales

de la CUD (SCOT Flandre-Dunkerque), sous forme pavillonnaire. Cette fuite des

ménages en périphérie de la CUD a plusieurs effets : baisse de la population dans

67

l’agglomération et nuisances accrues notamment sur les axes de transports

(encombrement, trafic, …).

Le PLH de la CUD souhaite donc répondre à un ensemble de défis :

- Satisfaire une demande de logements sociaux toujours soutenue ;

- Tenter d’endiguer la fuite des ménages vers l’arrière-pays afin de limiter

la perte de population ;

- Privilégier le renouvellement urbain et le traitement des friches

industrielles qui handicapent l’image de marque du territoire, sans pour

autant exclure une extension maîtrisée dans ses formes urbaines.

La réponse à ces défis passe par trois orientations stratégiques :

- Améliorer l’attractivité résidentielle du territoire et relever le défi

démographique ;

- Contribuer aux équilibres urbains et sociaux de l’agglomération ;

- Répondre à la diversité des besoins et faciliter les parcours résidentiels.

Le PLUc est un des outils de mise en œuvre du PLH via les zones 1AU, 2AU, les

emplacements réservés ou les PAPA.

A titre d’information, l’ensemble des zones d’extension urbaine à vocation

d’habitat (1AU + 2AU) représente 258.3 hectares (PLUc). Le choix a été fait de

limiter l’extension urbaine en termes d’emprise foncière mais aussi en termes de

formes urbaines, en appliquant alors des densités de référence minimales. Cette

densité s’élève à 25 à 30 logements à l’hectare en secteur rural peu dense et à 40

logements par hectare dans les secteurs dits en confortement urbain43

(Ibid.).

La création de ces zones d’extension urbaine répond à plusieurs principes : la

proportionnalité par rapport au tissu urbain existant, la proximité ou la contiguïté

avec le tissu urbain existant, la capacité des réseaux d’eau, d’assainissement,

d’électricité, la capacité des équipements publics et de services à la population et

43

Dans la continuité du bâti ou en appui au tissu urbain existant

la desserte en transports en commun (Justification des choix, p 114). « Le

potentiel de l’extension urbaine à vocation dominante d’habitat est défini dans

chaque commune selon le tissu urbain existant, les besoins en logements, le

potentiel foncier de la commune et la vivacité des territoires agricoles

environnants » (Ibid.). Il s’agit de « répondre à la diversité de la demande et au

défi de l’attractivité urbaine ». Des orientations d’aménagement peuvent alors

influer sur les formes urbaines pour que ces dernières s’intègrent au mieux au

tissu existant tout en étant particulièrement économe en foncier et en ressources

(intentions de compacité, d’accessibilité, de desserte, intégration paysagère,

mixité sociale).

Concernant la consommation des zones 1AU et 2AU (figure suivante), deux zones

ont été consommées depuis la dernière révision du PLUc, soit environ 8 hectares

et 62 logements (cellules vertes)44

.

L’AGUR crée un outil d’évaluation de la consommation foncière en zone 1AU sous

Access. Elle étudie tous les permis de construire et permis d’aménager depuis

2007 pour conclure sur la consommation de la zone. Il s’agit d’avoir un ordre de

grandeur de densité de ces zones et des idées précises des projets qui s’y

implantent.

44

Spycker n’est pas une commune dont l’occupation des sols est régie par le PLUC de la CUD

68

Commune Zone Nombre de logements Surface (en ha) Etat d’avancement Actualisation du PLUc ?

ARMBOUTS - CAPPEL 2AU Centre du village

/ 11.7 Nécessite des travaux d’assainissement (2015)

/

BOURBOURG

1AU ZAC de l’Ecluse 62 logements privés 4 Livrée début juillet 2014 Toute la zone n’est pas urbanisée

2AU ZAC de l’Ecluse 4.3 Livraison fin 2014

2AU Avenue François Miterrand

/ 2.7 Projet remis en cause (fouilles) /

BRAY-DUNES

1AU3 Abbé Catry 0.8 Remis en cause (submersion marine) 1AU3s et 2Aus a minima

2AU / 7.2 Submersion marine /

2AU Ferme de Witte Est

/ 13.2 / /

CAPPELLE-LA-GRANDE

1AU2 ZAC du centre 103 logements en 1ère

phase

26.7 Permis de construire déposés en juillet 2014

Rien de commencé (PC incomplets)

2AU / 33.1 / /

COUDEKERQUE BRANCHE

1AU3 6.8 A revoir avec le maire et avec EDF

2AUs Ferme des Jésuites

/ 32.1 / /

COUDEKERQUE VILLAGE

Zone 1AU3 Fonds de Jardin

4.9 Permis d’aménager avec PC déposés

Opérateur Partenord

Lots libres

2AU prolongement est

/ 0.8 / /

2AU Prolongement nord

/ 2.9 / /

CRAYWICK 1AU3 Plume Straete / 2.4 Prolongement Maison Flamande ? /

GRANDE SYNTHE

1AU1b Bas-Roch 500 logements (sur 6 hectares)

15.1 ZAC créée /

1AU3 Route du Comte Jean

/ 3.7 Pas d’avancée /

GRAVELINES 1AU Rue verte 47 logements 2.7 PC déposés

Figure 21 Etat d'avancement des programmes d'habitat en extension urbaine

69

LEFFRINCKOUCKE

1AU2 Stade Dacosse Rue du 10 juin 1940

/ 3.3 / /

2AUs Cité de l’usine des dunes

/ 12 / /

2AUs Canal / 3.1 / /

2AU Rue de Sainte Catherine

/ 1.1 / /

LOON-PLAGE 1AU2 ZAC 39 logements 12.1 PC Bouyghes /

2AU ZAC Phase 2 9.7 Dossier de création de ZAC en cours

SAINT GEORGES SUR L’AA

1AU3 Rue du village / 2.1 Le propriétaire ne souhaite pas vendre /

2AU Route de l’Aa / 0.9 / /

SPYCKER

Domaine des Ifs 2 12 Logements Locatifs Sociaux

48 lots libres

5 Livraison en septembre 2014 /

Domaine des Ifs 3 / 2.5 / /

TETEGHEM

1AU2 Route de la Branche

15.8 Permis d’aménager délivré au nord

L’aménageur souhaite investir au sud

/

1AU Route du Chapeau Rouge

/ 6.5 / /

ZUYDCOOTE

2AU Rue des crevettes

Perspective d’extension de la maison d’accueil spécialisé

3.3 / /

1AU3 ZAC / 13.8 / 1AU3s

2AU Camping des Dunes

/ 1.4 / /

Total 267.7

A.Legrand (2014)

Source des données : Chefs de projets aménagement, DHA, Grégory Lematre, RTDS, CUD, Juillet – Août 2014

70

Concernant les emplacements réservés, en renouvellement urbain, un certain

nombre de programmes de logements ont été sortis. Certains ERL sont donc à

retirer lors de la modification du PLUi.

Figure 22 Etat d'avancement des Emplacements Réservés Logements

Désignation de l’emplacement

réservé

Programme de logements

Objectif de mixité sociale

Etat d’avancement

Mise à jour du PLUc

AC1 8 à 10 logements

100 % LLS minimum

Pas d’avancée /

BB1 A supprimer des cartes de zonage

BB2 12 à 24 logements

50 % LLS minimum

Pas d’avancée /


50 % de LLS minimum

Pas d’avancée /


20 % de LLS minimum

Pas d’avancée /

BD1

45 à 60 logements

80 % de LLS minimum

Travaux commencés (Villogia : 6 individuels privés, 47 LLS)

Suppression de l’ERL ?

BD2 60 à 90 logements

50 % de LLS Pas d’avancée /

BD3 10 à 18 logements

50 % de LLS Pas d’avancée /

BD4

40 à 80 logements

20 % de LLS PC déposé sur une partie de l’ERL mais pourcentage de LLS non respecté

/

CB1 40 à 55 logements

30 % de LLS minimum

Pas d’avancée /

CB2

80 logements Terrains CUD Consultation lancée pour choisir

A supprimer des cartes de zonage (déjà supprimé du

l’opérateur règlement)


30% de LLS minimum

Terrains CUD Suppression de l’ERL


30% de LLS minimum

Constructions début 2015

Suppression de l’ERL


30% de LLS minimum

Foncier trop morcelé

Suppression de l’ERL


30% de LLS minimum

Pas d’avancée /

CV1 100 à 130 logements

50% de LLS minimum

Pas d’avancée /

CW1 30 à 50 logements

20% de LLS minimum

Pas d’avancée /

DK1

100 à 160 logements

20% de LLS minimum

Consultation lancée En attente d’arbitrage politique ERL non maîtrisé totalement

/

DK2 50 à 70 logements

20% de LLS minimum

Deux PC déposés par un particulier (6 + 8 habitations)

/


20% de LLS minimum

Pas d’avancée /


20% de LLS minimum

/


20% de LLS minimum

Aucune maîtrise CUD

/

DK9 A supprimer des cartes de zonage


30% de LLS minimum

Pas d’avancée /


30% de LLS minimum

Pas d’avancée /


50% de LLS minimum

/ /


50% de LLS minimum

/ /

DK15 A supprimer des cartes de zonage

DK16 12 à 20 50% de LLS Pas d’avancée /

71

logements minimum

DK17

50 à 70 logements

40% de LLS La CUS n’achète pas tant que les terrains ne sont pas dépollués


40% de LLS Pas d’avancée /


40% de LLS minimum

/ /


50% en accession

/ /

FM1 A supprimer des cartes de zonage



FM4 45 à 60 logements

50% de LLS minimum

Pas d’avancée /

GFP1

50 à 75 logements

40% de LLS minimum

Opération quasiment terminée sur une partie de l’ERL

Réduction de l’ERL

GFP2 60 à 90 logements

40% de LLS minimum

Pas d’avancée /


100% de LLS minimum

PC déposé 2014

GFP4 A supprimer des cartes de zonage


100% de LLS minimum

Projet en attente (submersion marine)

/

GS1 15 à 20 logements

50% de LLS minimum

Procédure d’expropriation ?

/

GS2 4 à 8 logements

50% de LLS minimum

Pas d’avancée /

GV1 18 à 24 logements

40% de LLS minimum

A renégocier avec la ville qui souhaite en faire un parc urbain

GV2 A supprimer des cartes de zonage

LP1 8 à 10 logements

100% de LLS minimum

/ /


40% de LLS minimum

Pas d’avancée /

LP3 10 à 20 40% de LLS Démarche /

logements minimum d’acquisition en cours


40% de LLS minimum

Pas d’avancée /


40% de LLS minimum

Pas d’avancée /

SP1 A supprimer des cartes de zonage

SP2 60 à 90 logements

50% de LLS minimum

/ /

TG1 40 à 80 logements

40% de LLS minimum

Maison Flamande Suppression de l’ERL


40% de LLS minimum

Difficultés d’acquisition

/


25% de LLS minimum

Pas d’avancée /

TG4

60 à 90 logements

40% de LLS minimum

Reconstruction ANRU Acquisition en cours

/

Réalisation : A. Legrand (2014)

Source des données : chefs de projets DHA (juillet-août 2014)

Pas d’avancées significatives sur les PAPA. L’EPF intervient pour la CUD pour les

acquisitions (+démolition/dépollution) à Amrbouts-Cappel (PAPA Grand

Millebrugghe). Des études pourront être lancées.

La zone UY à Gravelines est à requestionner.

72

L’économie

Concernant le secteur économique, la Communauté Urbaine dispose de six parcs

d’activités économiques communautaires sur son territoire :

- Le Parc d’activités à Bourbourg. ;

- Le Parc du Guindal à Gravelines ;

- Le Parc des Repdyck à Grande-Synthe ;

- La Zone Industrielle de Grande-Synthe et de Petite-Synthe ;

- L’Ecopark du Banc Vert à Dunkerque ;

- Le Parc de la Grande Porte à Cappelle la Grande.

Aux 3000 hectares de la zone industrialo-portuaire se juxtapose donc plus de 150

hectares de zones d’activités économiques communautaires. Des communes

possèdent aussi des parcs comme Leffrinckoucke, Teteghem et Grande-Synthe.

Les zones d’activités communautaires sur le territoire sont plutôt attractives et le

rythme de commercialisation est soutenu. Ces zones disposent d’une bonne

accessibilité et d’une bonne visibilité depuis les principaux axes de transports qui

innervent le territoire, par le biais notamment d’une signalétique adaptée. La

CUD travaille par ailleurs actuellement sur cette question de l’attractivité via un

travail sur la signalétique et le paysage afin de définir une identité propre pour

l’ensemble des parcs.

Le rythme de commercialisation s’explique aussi par la proximité du Grand Port

Maritime de Dunkerque (GPMD). Pôle attractif pour le développement des

entreprises par les débouchés qu’il implique, certaines entreprises du GPMD ont

fait aussi le choix de se « délocaliser » afin de se développer en parcs d’activités,

notamment dans le parc de Repdyck et de la Grande Porte. Ce dernier propose

par ailleurs un prix de foncier attractif.

Les zones d’activités communautaires accueillent principalement des entreprises

locales, on parle de développement endogène. Une ruche d’entreprise est

présente sur le territoire (Saint Pol sur mer) et l’ambition de la CUD est

d’accueillir ensuite ces entreprises dans les parcs du territoire.

Aujourd’hui, la CUD doit faire face à plusieurs sortes de problèmes concernant

ses zones d’activités.

Dans un premier temps, face à l’attractivité des zones et leur rythme de

commercialisation, l’offre foncière se fait de plus en plus rare. « Compte tenu du

rythme de commercialisation d’environ 1 à 2 ha par an, il est nécessaire

d’envisager et d’anticiper l’extension des zones d’activités communautaires ou la

création de nouvelles zones à vocation économique »45

. En effet, « d’ici 5 à 8 ans,

les deux principaux parcs d’activités économiques de l’agglomération vont être

entièrement commercialisés ». A court terme, le besoin estimé est de 40 hectares

tous sites confondus. Cette estimation des besoins est rendue possible par un

observatoire qui recense toutes les entreprises et leurs besoins et qui permet

d’anticiper la consommation foncière. Les anticipations sont plutôt aisées dans la

mesure où le marché est relativement stable. A titre d’exemple, la crise n’a pas

impacté de manière forte le développement des PME-PMI sur le territoire.

Des parcelles en extension ont été identifiées en continuité des parcs des

Repdyck et de la Grande Porte. Une stratégie est à définir en lien avec la DEPSEN

et la DAFP. Le partage d’information réalisé avec le service foncier (partage des

projets via un logiciel) est à inscrire dans le PLUi. Des zones de développement

ont aussi été identifiées à Ghyvelde, à Coudekerque-Branche (zone du Tonkin), à

Dunkerque (secteur des formes). Cependant, on peut se poser la question de

45

Note de Catherine Dangreaux, 17 avril 2014, Commercialisation des parcs d’activités et perspectives de développement à court terme du foncier à vocation économique, 4 p.

73

l’ouverture à l’urbanisation de nouvelles zones au vu des objectifs de limitation

de l’artificialisation des sols régionaux.

En effet, si l’on s’intéresse au zonage du PLUc, sur plus de 90 hectares en

extension urbaine dédiés à l’activité économique, seule la zone de Téteghem a

été consommée, soit 7.1 ha environ. Au vu du rythme de commercialisation

rapide des zones, il semble primordial pour la CUD de se positionner sur les

parcelles identifiées afin de soutenir le développement économique. Le GPMD

dispose par ailleurs de foncier mobilisable pour l’accueil d’entreprises générant

du trafic maritime ou non. En effet, le projet Grande Industrie, à Saint Georges

vise à accueillir des entreprises ne générant pas de trafic maritime.

Figure 23 Etat d'avancement des zones 1AUE(c) et 2AUE

Commune Zone Projet Surface (en ha)

Etat d’avancemen

t

Actualisation du zonage

du PLUc

Bourbourg

1AUE ZA Est

ZAE de Bourbourg

(agroalimentaire)

20.5

Acquisition foncière

complexe, convention

avec la SAFER

/

2AU ZA Est Prévision de

l’extension de la ZAE

22.9 / /

Cappelle-la-Grande

2 zones 1AUE Continuité de

l’activité économique

2.9 / /

2AUE Route d’Armbouts-

Cappel

Poursuite de la ZAC de la

Grande Porte 16.4 / /

Gravelines 1AUEcs Pont

de Pierre

Zone commerciale en entrée de

ville

7.7 Attente

d’arbitrage politique

Zone qui n’est plus soumise à l’aléa -> 1AUEc

Loon Plage 1AUE Rue Georges

Pompidou

Zone d’activité

communale 2.7 ? ?

Teteghem

1AUEc Route du Chapeau

Rouge

Zone artisanale

7.1 Aménagée UEc

1AUE Prolongement

de la zone artisanale

5.6 / /

2AUE RD4 Activités

économiques 8.3 En projet

/ 1AUE ?

Total 84.1

A.Legrand (2014)

Source des données : Stéphane Topin, DDET, Cécile Baratte, DHA, CUD, Août 2014

74

Nom du parc Localisation Surface totale Accessibilité Accueil Rythme de

commercialisation

Reste à

commercialiser

Extension prévue ou

envisageable

Parc d’activités

à Bourbourg Bourbourg

Procédure d’acquisition

foncière complexe,

convention avec la SAFER

Agroalimentai

re / 15 ha /

Parc du

Guindal Gravelines 5 ha

Bordure de la

RN1, entre Calais

et Dunkerque

TPE

PME 85 362 m²/an 9 909 m² (soit 1 an)

Pas d’extension

projetée

Parc des

Repdyck

Grande

Synthe 70 ha Autoroute A16

TPE

PME 19 442 m²/an

133 179 m² (soit 7

ans) 20 ha sur Spycker

ZI des 2

Synthes

Petite et

Grande

Synthe

164 ha + 101 ha Autoroute A16 PME

PMI

Entièrement

commercialisée / /

Ecopark du

Banc Vert Dunkerque

5 ha

(Offre tendue)

Entrée

d’agglomération

Accès direct de

l’A16

Proximité gare

TGV

Desserte en bus

et piste cyclable

Tertiaire / 5 ha Portage du foncier par

EPF (extension 5 ha)

Parc de la

Grande Porte

Cappelle la

Grande

46 ha

(Convention avec la

SAFER)

Autoroute A25

PME-PMI

agroalimentai

re

14 989 m²/an 116 499 m² (soit 8

ans)

Environ 15 ha au sud de

la zone

(/ !\ problème de

servitude de l’oxyduc

d’air liquide)

Figure 24 Caractéristiques des zones d'activités communautaires

Source des données : Catherine Dangréaux-Chinot, CUD

75

Le tourisme

La Communauté Urbaine de Dunkerque recense plus de 400 000 nuitées par an

sur son territoire ; 60% sont imputables à un tourisme d’affaire, notamment en

raison de la proximité de la zone portuaire. La CUD comptabilise 1 300 chambres

sur son territoire, un chiffre constant depuis cinq ans, malgré la création de 350

chambres. La collectivité est donc face à un besoin de sortir encore des chambres

pour atteindre le seuil des agglomérations équivalentes : la CUD a un ratio de 5/6

chambres par habitats contre 7/8 pour des agglomérations équivalentes.

Face à ces besoins, la Communauté Urbaine de Dunkerque dispose d’une

stratégie écrite, qui a été traduite dans le PLUc de 2012 en identifiant des zones

préférentielles de développement touristique. On peut citer principalement

l’hôtellerie de centre urbain en zone U, le Paarc des Rives de l’Aa (1AUT, 2AUT),

le Bois des Forts, le Lac de Teteghem (Passage d’un zonage NPT à un zonage

1AUT et 2 AUT). Aujourd’hui, d’après Stéphane Topin, la Communauté Urbaine

de Dunkerque dispose d’assez de territoires fléchés pour l’accueil d’investisseurs

(près de 250 hectares inscrits au PLUc). Si la collectivité souhaite maîtriser ces

projets de développement touristique, il semble indispensable que celle-ci

maîtrise les terrains fléchés afin d’engager des dialogues directs avec les

investisseurs. Peut-on plutôt envisager une traduction dans le document

d’urbanisme via des orientations d’aménagements pour certains secteurs dits

sensibles, comme ceux proches des milieux à protéger ?

On peut par exemple penser au volet touristique qu’il faudra adosser à

l’Opération Grand Site Dunes de Flandres. L’Opération Grand Site des Dunes de

Flandres est portée par le Syndicat Intercommunal des Dunes de Flandres (SIDF),

depuis 2011. L’objectif d’une démarche Grand Site est de mettre en place une

politique intégrée de régulation des flux touristiques et de restauration

paysagère. La démarche dunkerquoise puise son originalité dans sa volonté

d’augmenter la notoriété et la fréquence du site tout en travaillant à sa

restauration paysagère.

La CUD se retrouve associée à ce projet de plusieurs façons, et notamment via le

développement de la Vélo-route Voie Verte entre Dunkerque et la Panne et

d’actions touristiques qui existent ou qui sont à faire émerger, comme les

chemins de la mémoire. La CUD s’est aussi saisie du projet dans la mesure où un

site classé a des impacts sur le développement des communes associées. Par

exemple, la réhabilitation de la ferme Nord à Zuydcoote ne semblait pas

compatible avec une démarche Grand Site. La démarche Grand Site est donc

l’occasion pour la CUD de réinterroger ses pratiques et de les enrichir. Il s’agit de

démontrer que certains projets de développement ne sont pas en contradiction

avec la démarche. En effet, l’originalité du Grand Site des Dunes de Flandres est

qu’il est un Grand Site habité. Il représente donc une occasion pour la CUD de

mettre en place un véritable projet de territoire intégré, en mêlant l’ensemble

des enjeux à concilier sur le territoire qu’ils soient de l’ordre de la production de

logement ou des risques de submersion marine, …

L’intérêt de cette démarche est qu’elle dépasse le périmètre de l’opération Grand

Site pour trouver des points d’accroches sur l’ensemble du territoire, dont le

développement de l’offre d‘ hébergement touristique. En d’autres termes, il

apparaît que l’Opération Grand Site peut devenir un levier de développement

pour l’ensemble du territoire communautaire. Il s’agit de dépasser la simple

protection de l’espace pour envisager un développement autour du Grand Site.

Cependant, d’après Stéphane Topin, directeur adjoint au développement

économique et au tourisme à la Communauté Urbaine de Dunkerque, le PLU doit

être un facilitateur de projets. Il doit encourager les investisseurs à investir dans

le territoire, et ne doit pas être trop contraignant.

76

Figure 25 Etat d'avancement des zones 1AUT et 2AUT

Quel rythme de l’artificialisation des sols ?

Quoi qu’il en soit, s’il apparaît que la Communauté Urbaine de Dunkerque

mobilise un certain nombre d’outils fonciers sur son territoire afin de maîtriser

son développement sans pour autant maîtriser le foncier, le nombre d’hectares

réservés à l’extension urbaine, qu’elle soit à destination d’habitat, touristique ou

économique, reste bien supérieur aux objectifs régionaux. Par ailleurs, le faible

rythme de consommation de ces espaces peut questionner leur inscription même

dans le document d’urbanisme ; d’autant plus que ces espaces, une fois

urbanisés, grignoteront des espaces naturels et agricoles, le plus souvent de

manière irréversible.

Le territoire du SCOT Flandre – Dunkerque est majoritairement composé de

terres agricoles (AGUR, 2014). En effet, elles ne représentent pas moins de 71,5%

de sa superficie totale, contre 56.7% à l’échelle du Nord – Pas de Calais. Les

espaces dits artificialisés, soit par de l’habitat, des zones d’infrastructures, de

zones d’activités ou des chantiers, représentent, eux, 15,8% du territoire du

SCOT. A l’échelle de la CUD, les terres agricoles représentent 65,2% du territoire,

les espaces artificialisés environ 20%.

Cependant, si l’on s’intéresse à l’évolution du Mode d’Occupation du Sol (MOS)

entre 2005 et 200946

, on observe que les espaces urbanisés grignotent de plus en

plus les espaces agricoles et naturels. Ce contexte prend place dans le territoire

du SCOT qui dispose de moins en moins de prairies et d’espaces boisés. Ces

espaces sont sous-représentés sur le territoire du SCOT en comparaison aux

moyennes régionales (AGUR, 2014).

46

Le Mode d’Occupation des Sols (MOS) est une donnée régionale. Il s’agit de

l’ « inventaire exhaustif de l’affectation de la surface des sols, conçu à partir de photos aériennes. Il constitue une donnée objective mesurant les équilibres entre différents types d’espaces » (AGUR, 2014). Le dernier MOS date de 2009.

Commune Zone Projet Surface (en ha)

Etat d’avancement

Actualisation du zonage

du PLUc

Cappelle-la-Grande

1AUT Parc d’activités et de loisirs grand public

59.5 Abandonné A questionner

1AUT 7.6 / /

Coudekerque-Village

1AUT Hébergement de plein air

6.4 Recherche d’un opérateur

/

2AUT Valorisation touristique du site

42.8 Recherche d’un opérateur

/

Craywick 1AUT / 0.9 / /

Gravelines

1AUT Paarc de l’Aa

10 En cours /

1AUT Paarc de l’Aa

14.6

2AUT 9.4 / /

Loon-Plage 1AUT Maison de

la Nature 0.4 / /

Saint Georges sur l’Aa

1AUT 28.3

1AUT 14.7

Teteghem 1AUT

Lac du Chapeau Rouge

3.2 / /

2 AUT Lac du Chapeau Rouge

47.5 / 1AUT ?

Total 245.6

A.Legrand (2014)

Source des données : Stéphane Topin, DET, Cécile Baratte, DHA, CUD, Août 2014

77

Il semblait donc important de se pencher sur la consommation des espaces

naturels et agricoles afin d’orienter les perspectives de développement et donc la

stratégie foncière de la CUD.

Figure 26 Mode d'Occupation des Sols de la Communauté Urbaine de Dunkerque en 2009

1,7% 1,8% 4,5%

6,9%

9,1%

10,8%65,2%

Mines, décharges et chantiers

Espaces verts artificialisés non agricoles

Surfaces en eau

Forêts et milieux semi-naturels

Zones industrielles ou commerciales et réseaux decommunication

Tissu urbain continu

Territoires agricoles

A.Legrand (2014)

D’après AGUR (2014)

Source des données : SIGALE

78

Figure 27 Gains et pertes de la surface agricole utile en hectares par communes entre 1988 et 2010 sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque

79

La Communauté Urbaine de Dunkerque ne dispose pas d’un dispositif particulier

de protection de ses espaces agricoles. Le zonage de son PLUc différencie

cependant les zones agricoles selon leur potentiel agronomique ou écologique.

Ces données peuvent renseigner la stratégie foncière.

Un travail sur les données Corine Land Cover a aussi été effectué afin de qualifier

et surtout quantifier la consommation d’espaces liée au projet de territoire. La

base de données Corine Land Cover permet en effet d’analyser l’occupation du

sol et son artificialisation de manière différée dans le temps (de 1990 à 2006).

Des données plus récentes n’ont pas pu être mobilisées.

La base de données est divisée en 5 items : les territoires artificialisés, les

territoires agricoles, les forêts et milieux semi-naturels, les zones humides et les

surfaces en eau.

Si l’on analyse brièvement ces données, on remarque que l’artificialisation des

sols sur la Communauté Urbaine de Dunkerque a suivi une croissance

exponentielle, en passant de 14.4 ha par an entre 1990 et 2000 à 47 ha par an

entre 2000 et 2006, malgré une évolution annuelle de la population négative. La

surface des forêts et milieux semis naturels a aussi augmenté. Ce sont les terres

agricoles qui ont été les plus grignotées.

Figure 28 La consommation d'espaces liée au projet de territoire

Nombre de communes : 19 Surface : 27 533, 4419 ha

Occupation des sols sur la Communauté Urbaine de Dunkerque (Corine Land Cover)

Espaces

artificialisés Terres

agricoles

Forêts et milieux semi-

naturels

Zones humides

Surfaces en eau

1990 31.4% 59% 6.4% 0.3% 2.9%

200047

31.9% 58.2% 6.7% 0.3% 2.9%

2006 33.3% 56.7% 6.8% 0.3% 2.9%

++ - - + = =

Population en 2010 : 197 858

Evolution annuelle de la population entre 1990 et 2010 : -0.54

Parc de logement en 1990 : 83 738

Parc de logement en 2010 : 89 671

Surfaces artificialisées entre 1990 et 2000 : 144 ha soit 14.4 ha par an

Surfaces artificialisées entre 2000 et 2006 : 282,7 ha soit 47 ha par an

Surfaces artificialisées entre 1990 et 2006 : 426,7 ha soit 26.7 ha par an

Réalisation et traitement des données : A. Legrand, d’après PLU des 3 Pays

Source des données : Corine Land Cover, INSEE

47

Moyenne entre la donnée « 2000 » et la donnée « 2000 corrigée » (changement de méthodologie entre 1990 et 2006)

80

2.2.

Figure 29 La consommation d'espaces liée au projet de territoire (1990-2006)

81

2.22.2. Vers la ville intense et résiliente : une

nouvelle qualité de vi(ll)e dans le

dunkerquois

La lutte contre l’artificialisation des sols passe alors par une nouvelle façon de

considérer la ville : la densification urbaine. L’étalement urbain comporte en effet

un ensemble d’effets néfastes, à la fois d’ordre environnemental ou social qu’il

convient aujourd’hui de combattre. En effet, « l’étalement urbain qui apparaît

comme une conséquence directe de l’augmentation de la ville est

majoritairement incompatible avec la notion de développement durable qui

prend une part de plus en plus importante dans notre société suite aux attentes

des citoyens et après les manifestations internationales sur cette thématique,

comme par exemple la tenue du « Grenelle Environnement » » (Les Cahiers de

l’Oise, 2008, p.7)). L’étalement urbain, et son concept annexe qu’est la

périurbanisation peuvent être définis comme suit : « déconcentration et […]

délocalisation de la population et des activités en provenance de la ville centre »

(Serrano, 2005). En plus de détruire la biodiversité et de transformer

durablement les paysages, l’étalement urbain génère également des

désagréments d’ordre sociaux par l’éloignement des populations des centres

urbains et de leurs services. Il semble alors primordial, d’autant plus que le

contexte réglementaire le contraint, de repenser la manière de faire les villes et

de repenser à un modèle moins consommateur d’espaces naturels ou agricoles,

un modèle qui promeut et facilite le renouvellement urbain, la reconquête de la

ville sur elle-même ; en d’autres termes, la ville intense et dense.

En géographie, la densité peut être exprimée comme le rapport entre « un

élément quantifiable » et « une surface de référence » (Les Cahiers de l’Oise,

2008, p.6). Le plus souvent, la notion de densité est convoquée pour exprimer

une idée d’intensité d’occupation sur un territoire donné. La notion d’intensité

urbaine interroge de manière plus précise la présence de services et d’aménités à

destination des populations citadines. Elle renvoie à des notions d’émulation, de

vivacité. On peut parler d’intensité sociale. D’après les cahiers de l’Oise (2008), «

l’intensité peut se définir par le degré d’activités, de forces et de puissance d’un

phénomène. L’amplitude de ce phénomène peut être exprimée en valeur

numérique, mais elle est parfois aussi simplement une impression qui est

combinée à un autre élément comme la densité ». Dans cette mesure, la notion

d’intensité découle de la notion de densité.

Cette deuxième sous-partie s’attache aussi à définir et qualifier le concept de

résilience. Ce concept est, à l’origine, un concept psychologique. C’est un

phénomène qui consiste, pour une personne, à se reconstruire malgré un

événement traumatique (> resilio, sauter en arrière, rebondir). La résilience

permet de dépasser son état actuel et de ne plus être dans une situation

précaire48

. La notion recouvre aujourd’hui d’autres acceptions, notamment en

écologie. « La résilience écologique est la capacité d’un écosystème, d’un habitat

ou d’une espèce à retrouver un fonctionnement et un développement normal

après avoir subi une perturbation importante »49

. Puis la notion a migré vers

l’aménagement du territoire. « Est appelée ville résiliente la ville qui a la capacité

de s’adapter aux événements afin de limiter les effets des catastrophes naturelles

et de retrouver un fonctionnement le plus normal possible »50

. Pour s’adapter

aux évènements et aux crises, ceux-ci doivent donc être anticipés et pensés en

amont de l’aménagement : « l’innovation dans la construction et la reconversion

urbaine permettent de réduire l’impact économique, social et écologique des

crises sur l’ensemble des territoires et notamment sur certains réseaux ou

bâtiments »51

. Une ville résiliente est donc une ville durable. Durable face aux

crises, mais aussi parce qu’elle allie environnement, social et économie. Une ville

résiliente est en effet rentable économiquement dans la mesure où elle limite les

effets directs et indirects de la crise.

48

http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9silience_(psychologie) 49

http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9silience_%C3%A9cologique 50

http://fr.wikipedia.org/wiki/Ville_r%C3%A9siliente 51

Ibid.

82

Une fois ces définitions posées, il convient de les appliquer à notre territoire

d’étude, le dunkerquois.

2.2.1. L’enjeu de densification : comment identifier des

secteurs stratégiques ?

2.2.1.1. Identifier

Un travail de référentiel foncier en cours par l’AGUR

Requestionner les modèles urbains en prônant une densification ou une

intensification suppose de s’intéresser aux friches et aux dents creuses urbaines,

qui peuvent être réinvesties pour « créer de la ville », dans toutes les

composantes qu’elle peut supposer, et ce afin d’éviter la consommation

excessive des espaces naturels et agricoles. Ce travail dit de référentiel foncier

n’a pas été développé dans le cadre de ce stage dans la mesure où il est déjà

mené par l’AGUR. Des espaces mutables en zone U ont été identifiés et recensés.

Sont définis comme mutable « les terrains dont les caractéristiques laissent

envisager une possible reconversion ou un possible changement d’affectation »

(AGUR, 2014).

L’AGUR a réalisé un travail d’identification des espaces mutables en zone U à

l’échelle du SCOT Flandre-Dunkerque. Ce travail s’est fait sur la base de relevés

de terrain, relevés sensibles, sur l’ensemble du territoire du SCOT. Des critères

plus objectifs ont permis de recenser ces terrains, notamment grâce aux

connaissances de l’AGUR et les secteurs de renouvellement urbain de la CUD.

Différentes catégories de terrain ont été prises en compte : friches, terrains

vagues, dents creuses, parcelles agricoles, jardins, habitat d’aspect dégradé ou

vacant, activités, équipements, stationnements.

Ces terrains ont été analysés grâce à une grille de critères quantitatifs (COS,

superficie, …) et qualitatifs (qualification du site, activités à proximité, présence

d’un arrêt de transport en commun à moins de 300 mètres, …).

Un coefficient de mutabilité a été calculé pour chaque parcelle ou secteur. Plus le

coefficient s’approche de 0, plus la mutabilité du site peut être considérée

comme importante.

83

COEFFICIENT DE CALCUL DE MUTABILITE

Facteur facilitant l’accès au foncier

Facteur nécessité une négociation

Facteur rendant difficile l’accès au

foncier

Facteur rendant très difficile l’accès au foncier

0 1 2 3

Etat foncier Propriété_Site Statut du propriétaire de la ou des parcelles

Public (EPCI, communes, Etat) ou en vente

Autre public et parapublic

Privé Copropriété

Affectation_Site Affectation principale du site : habitat, équipement, activités, autres.

Emprise agricole, jardin, espace public non bâti

Espace public bâti

Stationnement privé

Equipement

Habitat, activités Affectation mixte (habitat/commerces par exemple)

Densité Emprise au sol Libre CES < 60% CES > 60% /

Analyse approfondie

Etat du bâti Dégradation, entretien Ruine en mauvais état

Etat moyen En bon état Neuf ou rénové récemment

Occupation_site Vacance et degré d’occupation réel

Vacant / Bâti majoritairement occupé

/

Contraintes_Site Contraintes liées aux servitudes, à l’environnement, aux risques naturels ou technologiques, à la pollution, à l’accessibilité au site

Pas de servitude Servitude affectant le niveau de constructibilité

/ Servitude affectant la constructibilité

Figure 30 Calcul du coefficient de mutabilité en zone U - Méthodologie de l'AGUR

Source : AGUR

84

La construction de ce coefficient de mutabilité est subjective. Par exemple, une

emprise agricole peut être plus difficilement mutable qu’une habitation privée. A

ce titre, la mutabilité de chaque site nécessite une analyse plus fine.

L’ensemble des données (base de données et coefficient de mutabilité) sont

accessibles sur le SIG de l’AGUR. Des planches cartographiques peuvent être

générées à l’échelle de la parcelle ou de la commune (situation des parcelles

mutables, occupation des parcelles, parcelles bâties ou non bâties, degrés de

mutabilité, affectation des espaces mutables, état du bâti).

L’ensemble du foncier mutable a été évalué à 203 hectares sur le périmètre de la

CUD. Si on découpe le territoire du SCOT en zone rurale et en zone urbaine, on

retrouve un équilibre entre foncier mutable dans ces deux zones. L’identification

d’un foncier mutable en renouvellement urbain en zone rurale est une

opportunité pour enrayer l’étalement urbain. Le SIG qui compile l’ensemble du

foncier mutable en zone U sur le territoire du SCOT est véritablement une base

de travail pour la discussion avec les élus. Ce n’est pas un document exploitable

en tant que tel. Ce SIG permet notamment de démontrer aux élus qu’il existe des

alternatives à la consommation foncière agricole. A ce titre, il constitue aussi un

outil d’aide à la décision.

Un traitement croisé peut aussi être effectué, par exemple en traçant des disques

de 300 mètres autour des arrêts de transport en commun. Les travaux sur le

THNS pourront être intégrés une fois le tracé définitif arrêté. Ce traitement

« transport en commun » est pertinent pour la densification du territoire urbain

de la CUD, mais beaucoup moins pour les zones rurales. De la même façon, il sera

intéressant de croiser les cartes de submersion marine et de risques inondations

ou technologiques avec la base de données. Idem pour les corridors écologiques,

les sites et sols pollués, …

Par ailleurs, il est important de noter qu’une action de renouvellement urbain

n’est pas forcément du ressort de la collectivité. Elle peut être spontanée.

D’après Arnaud Fixard, si la collectivité souhaite intervenir, il paraît plus pertinent

d’identifier des secteurs de mutation, des agrégats de parcelles. Réfléchir à

l’échelle d’un secteur peut rendre l’acquisition foncière moins discutable, dans la

mesure où elle peut être intégrée à un projet global. La base SIG de l’AGUR est

alors à croiser avec le programme d’intervention de la DAFP. Il semblerait dans

cette mesure nécessaire de mettre en place des groupes de travail (DAFP,

DEPSEN, DHA, chargé d’opérations des communes) afin de sélectionner les sites

« stratégiques », « à enjeux » et de déterminer des orientations générales pour

l’aménagement de ceux-ci (ligne « préconisation » du SIG). La méthodologie à

mettre en place serait à tester, à l’échelle d’une commune ou d’un quartier. Il

semble aussi important de hiérarchiser les sites mutables, de sélectionner les

secteurs les plus pertinents, selon la taille des terrains, les aléas, les opportunités,

… Tout ce travail devra être justifié dans le PLUi. Le PLUi a une dimension

éminemment opérationnelle, en lien avec les projets urbains, notamment via les

OAP. Le lien entre la base de données et cette dimension du PLU est à

approfondir.

En complément de ce travail sur le référentiel foncier, on peut envisager, à

l’instar du SCOT du Boulonnais, de travailler sur la notion d’ « enveloppes

urbaines » afin d’orienter et de favoriser le renouvellement urbain au cœur des

villes et des bourgs. La notion d’enveloppes urbaines déclinées dans le SCOT du

Boulonnais est une notion « géographique », basée sur les limites de

l’urbanisation actuelle. Ce n’est donc pas une notion « juridique » des droits à

construire. Les limites de l’enveloppe urbaine ne sont donc pas les limites des

zones U ou 1AU du PLU.

Le périmètre de l’enveloppe suit le plan cadastral. Pour être inclue dans

l’enveloppe, les parcelles artificialisées doivent être en tissu continu (sol bâti ou

non). Il peut s’agir de routes, de parking, de décharges, d’espaces naturels dont

l’emprise est entièrement incluse dans le périmètre des espaces urbanisés, ainsi

85

que des parcelles où les permis sont déposés et instruits. Pour le SCOT du

Boulonnais, un tel travail, annexé au document, est la « base de l’application des

règles de continuité de l’urbanisation et des densités définies ». Il doit permettre

de mesurer les consommations foncières et de qualifier les gisements fonciers

dans les enveloppes urbaines. Une attention particulière devra cependant être

portée sur la hausse des prix pour ces parcelles en cœur urbain, de plus en plus

rares.

A titre d’exemple, le travail a été effectué sur la commune de Spycker. Ce travail

a été effectué par photo interprétation et demande à être précisé ou affiné. Des

parcelles pouvant être mobilisées se dégagent déjà cependant.

Figure 31 Enveloppe urbaine de Spycker (zoom)

86

2.2.1.2. Prioriser

Réflexions autour de la notion d’armature urbaine

La question de la densification suppose par ailleurs de réorienter les « efforts »

urbains » sur les villes présentant déjà un ensemble de services, ou étant

particulièrement accessibles ; en d’autres termes, raisonner en termes de

polarités et de typologie ou de hiérarchie urbaine, analyser la structure spatiale

du territoire. Selon l’IWEPS (Institut Wallon de l’Evaluation, de la Prospective et

de la Statistique), les territoires sont en effet organisés autour de polarités qui, le

plus souvent, sont reliées entre elles par un ou des réseaux. Les polarités

fournissent à la population des biens et des services, en adéquation avec leurs

besoins. Chaque polarité ne participe pas de la même façon au maillage

territorial : elles peuvent être hiérarchisées en fonction de leurs caractéristiques

« urbaines » (densité, attractivité, accessibilité) ou « fonctionnelles » (services

aux particuliers, commerces, enseignement, santé, transports et déplacement,

sports, loisirs et culture). Concernant ces caractéristiques dites fonctionnelles,

l’importance des zones d’influence des équipements peut être un facteur

discriminant pour la définition et la hiérarchisation des activités.

La loi ALUR, par la limitation de l’artificialisation des sols qu’elle implique, incite à

réfléchir autour de cette notion d’armature urbaine. C’est aussi une réflexion

encouragée par la Région Nord Pas-de-Calais (SRADDT) : elle encourage les

collectivités à organiser les « espaces de vie » aux différentes échelles du

territoire selon une hiérarchie urbaine à définir. « Cette armature permet de

distinguer les secteurs où le développement de l’habitat, des services et des

activités est privilégié afin de renforcer ces centralités » (Avis de la Région en

qualité de personne publique associée sur le projet arrêté de Schéma de

Cohérence Territoriale du Pays du Calaisis).

C’est aussi une réflexion engagée par l’Agence d’Urbanisme de Caen Métropole

(AUCAME). L’aire urbaine de Caen est constituée de 240 communes. Afin de

positionner les communes les unes par rapport aux autres, l’AUCAME a défini un

« indice synthétique de concentration des fonctions urbaines ». La constitution

de cet indice repose sur une analyse multicritères. Ces critères recouvrent des

variables socio-économiques, de services ou de positionnement. C’est de cette

méthode que je me suis inspirée pour définir la typologie urbaine des villes de la

Communauté Urbaine de Dunkerque. Cette analyse peut orienter et permettre

de justifier les priorités de développement autour de polarités urbaines définies.

Cependant, il est important de noter que l’agglomération dunkerquoise a une

structure urbaine particulière : contrairement à d’autres agglomérations

comparables en nombre d’habitants organisées de manière concentrique autour

de la ville-centre, le territoire communautaire s’étend le long du littoral du

département du Nord (30 kilomètres) sur une bande d’une épaisseur de 5

kilomètres environ. A ce titre, le traitement des polarités sur ce territoire revêt

une couleur particulière. Par ailleurs, l’emprise portuaire au cœur du territoire

dunkerquois influe aussi sur l’organisation urbaine de celui-ci. Une autre donnée

importante à prendre en compte pour le territoire, est celle des risques, qu’ils

soient d’ordre naturels ou technologiques.

Méthodologie pour la définition des polarités

Avant de développer la méthodologie qui a été adoptée pour définir la typologie

urbaine des villes de la Communauté Urbaine de Dunkerque, il semblait

important de préciser que ce travail de définition de polarités avait été déjà

esquissé dans le précédent PADD. Lors de l’élaboration du PLUc, les orientations

du PADD ont été spatialisées dans des cartes d’enjeux.52

Ces cartes ont été

élaborées en croisant les secteurs dits structurants au regard de leur

fonctionnement urbain (polarités, densités, accessibilité en transports en

commun) et le plan du patrimoine architectural et paysager. Le croisement de ces

52

L’ensemble des informations suivantes sont issues d’un powerpoint de présentation du PLUc réalisé par la DEPSEN.

87

cartes a amené à déterminer les secteurs à forts enjeux de préservation ou de

mutation. Les espaces comprenant des typologies remarquables sont à préserver

ou à renforcer au travers du règlement d’urbanisme. Les secteurs en mutation

sont définis par le croisement d’un ensemble d’informations : les typologies non

remarquables, la présence d’un maillage structurant voué à se développer, la

présence de liaisons de mode doux mettant en lien les zones naturelles. Sur ces

espaces, des polarités devront être renforcées ou créées (centre bourg, centre-

ville, ville centre d’agglomération, ...). Si la mutation semble rapide, des outils du

PLU pourront alors être mis en place afin d’organiser la mutation de ces secteurs

structurants (Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP),

emplacement réservés, …). Ces outils remplissent alors un ensemble d’objectifs

définis par le PADD :

- Renforcer le maillage du territoire et ménager les franges vertes et

bleues de qualité ;

- Saisir l’opportunité de convergence d’éléments support d’urbanité

(transports en communs structurants, équipements, services, modes

doux, …) afin d’offrir une proximité de services à un grand nombre

d’habitants ;

- Renforcer l’image d’une agglomération en bord de mer ;

La réalisation de ces objectifs s’accompagnait alors de la définition de la typologie

de référence à imposer à ces secteurs et du nouveau statut urbain de ceux-ci.

La méthodologie ici est différente. Elle se situe bien en amont de l’écriture du

PADD, et à une autre échelle. Cependant, elle suit la même philosophie, celle de

penser l’urbanisation future et la densification possible en fonction des formes et

des fonctionnalités urbaines.

La méthodologie choisie a été celle d’une analyse multicritère pondérée, sur un

ensemble de 103 variables, qui recouvrent quatre thématiques différentes : les

variables socioéconomiques, les réseaux et l’accessibilité, les équipements, les

risques naturels et technologiques. Ces quatre thématiques ont été choisies pour

définir au mieux les polarités, selon des logiques urbaines ou fonctionnelles.

Figure 32 Les 103 variables de l'analyse multicritères pondérée

THEMES SOUS-THEMES VARIABLES

VARIABLES SOCIO-

ECONOMIQUES

(Données locales, INSEE)

Population en 2011

Densité (hab/km²) en 2011

Evolution de la population entre 2006 et 2011 (taux annuel moyen)

Solde migratoire entre 1999 et 2009 (taux annuel moyen)

Parc total de logements en 2009

Indice de plus-value territoriale (AGUR, 2013)

Nombre de personnes actives de 15 à 64 ans en 2011

Part des actifs travaillant et résidant dans la même commune en 2011

RESEAUX ET ACCESSIBILITE

(CUD)

Existence d’un réseau collectif d’assainissement

Existence d’un réseau fibre

Gare

Existence d’un réseau de transport en commun DK Bus

Accessibilité en bus en 15 minutes au départ de la gare

Passage de la future ligne THNS (tracé provisoire non validé politiquement)

Station DK Vélo

EQUIPEMENTS

(Base Permanente

des Equipements, INSEE, 2013)

Services aux particuliers

Police et Gendarmerie, Pôle Emploi, Centre de finances publiques, Banque et Caisse d’Epargne, Pompes funèbres, Poste, Réparation auto et de matériel agricole, contrôle technique automobile, location auto-utilitaires légers, école de conduite, maçon, plâtrier peintre, menuisier charpentier serrurier, plombier couvreur chauffagiste, électricien, entreprise générale du bâtiment, coiffure, vétérinaire, agence de travail temporaire, restaurant, agence immobilière, blanchisserie teinturerie, soins de beauté

Commerces Hypermarché, supermarché, épicerie-supérette, boulangerie, boucherie-charcuterie, produits surgelés, poissonnerie, libraire papeterie journaux, magasin de

88

vêtements, magasin d’équipements du foyer, magasin de chaussures, magasin d’électroménager et de matériel audio-vidéo, magasin de meubles, magasin d’articles de sports et de loisirs, magasin de revêtements murs et sols, droguerie quincaillerie bricolage, parfumerie, horlogerie bijouterie, fleuriste, magasin d’optique, station-service

Enseignement Ecole maternelle, collège, lycée d’enseignement général ou technologique, lycée d’enseignement professionnel, universités

Santé Médecin omnipraticien, chirurgien-dentiste, infirmier, masseur kinésithérapeute, pharmacie, orthophoniste, pédicure podologue, laboratoire d’analyses et de biologie médicales, ambulance, établissements de santé, établissement psychiatrique, urgences, maternité, centre de santé, spécialistes, orthoptiste, audioprothésiste

Sports Loisirs Culture

Boulodrome, tennis, salle ou terrain multisport, terrain de grands jeux, athlétisme, salle ou terrain de sport spécialisé, roller skate vélo bicross ou freestyle, cinéma, théâtre

RISQUES

(DREAL)

Technologiques Risques technologiques

Naturels Inondations continentales

Submersion marine aléa centennal + changement climatique

Conception et réalisation : A. Legrand (2014)

o Variables socio-économiques

La majeure partie des variables socio-économiques dont issues de la base de

données locales de l’INSEE. L’indice de plus-value territoriale de l’AGUR mesure la

différence constatée entre le prix théorique d’un bien immobilier et le prix réel lié

à son emplacement géographique. Plus l’indice est élevé, plus la commune est

prisée53

.

53

AGUR, 2013, Habitat en Chiffres Flandre-Dunkerque, 87 p.

Les données brutes sont transformées en notes par un produit en croix. La

commune avec la variable la plus élevée obtient la note de 20. Un coefficient de 1

a été attribué à toutes ces variables. Figure 33 Résultats par commune - Variables socio-économiques

COMMUNE NOTE

Armbouts-Cappel 0.4

Bourbourg 4

Bray-Dunes 4.8

Cappelle-la-Grande 2.5

Coudekerque-Branche 2.9

Coudekerque-Village 5

Craywick 7.4

Dunkerque 11.6

Ghyvelde 5.4

Grande-Synthe 1.5

Grand-Fort-Philippe 1.3

Gravelines 2.2

Leffrinckoucke 0.9

Loon-Plage 1.9

Saint-Georges-sur-l’Aa 5.6

Spycker 6.4

Teteghem 1.9

Zuydcoote 4.2


o Réseaux et accessibilité

Ces variables permettent de qualifier le réseau de ville et la connexion de celles-ci

entre elles, qu’elle soit physique ou virtuelle. Pour ces variables, deux notes sont

attribuées : 0 pour l’absence de service ; 20 pour la présence du service. Les

données proviennent directement du territoire (site internet de la CUD

principalement).

89

Figure 34 Résultats par communes - Réseaux et accessibilité

COMMUNE NOTE

Armbouts-Cappel 8.6

Bourbourg 11.4

Bray-Dunes 8.6

Cappelle-la-Grande 14.3

Coudekerque-Branche 17.1

Coudekerque-Village 8.6

Craywick 8.6

Dunkerque 20

Ghyvelde 5.7

Grande-Synthe 20


Gravelines 11.4

Leffrinckoucke 11.4

Loon-Plage 8.6

Saint-Georges-sur-l’Aa 8.6

Spycker 5.8

Teteghem 8.6

Zuydcoote 8.6


La méthode pourrait être améliorée pour affiner les notes. Le nombre d’arrêts de

transports en commun ou la fréquence de desserte des bus peuvent par exemple

permettre d’affiner les résultats.

o Equipements

La définition de ces variables s’est faite via la Base Permanente des Equipements

de l’INSEE. Elle est décomposée en sept sous-thèmes : services aux particuliers,

commerces, enseignement, santé, transports et déplacements, sports, loisirs et

culture, tourisme. Cette base a ensuite été classée selon ce que l’INSEE appelle

des gammes. Ces gammes ont pour objectif de regrouper les équipements selon

leur logique d’implantation et leur influence sur le territoire. Si cette base

permanente des équipements a été choisie pour définir les polarités, c’est parce

qu’elle permet, par le biais de cette classification en gammes « d’élaborer des

indicateurs synthétiques reflétant l’organisation hiérarchisée des territoires en

termes de services à la population » (INSEE). L’INSEE décompose la base

permanente des équipements en trois gammes : la gamme de proximité, la

gamme intermédiaire et la gamme supérieure. Un coefficient a été attribué à

chacune de ces gammes dans l’analyse multicritères : coefficient 3 pour la

gamme supérieure, coefficient 2 pour la gamme intermédiaire et coefficient 1

pour la gamme de proximité. L’INSEE retire de ses gammes la thématique

tourisme, qui bénéficie plus à une clientèle de passage. La thématique Transports

et Déplacements n’a pas été retraitée, puis qu’elle l’était déjà auparavant. En

raison d’une absence de données sur le site de l’INSEE, la thématique Sport,

Loisirs et Culture n’a pas pu être traitée.

Pour calculer les notes, la méthode choisie a été celle de la distribution selon 5

tranche d’effectifs, la note 20 étant attribuée à la commune présentant le plus

d’équipements, 0 à celle en présentant le moins. Une moyenne globale a ensuite

été calculée.

Figure 35 Résultats par communes – Equipements

COMMUNE Services aux

particuliers

Commerces Enseignement Santé Sport Loisirs

Culture

Total

Armbouts-Cappel

2.5 0.5 0.4 0.8 / 1

Bourbourg 9.6 5.3 4.2 3.5 / 5.6

Bray-Dunes 4.9 2.9 1.5 2.6 / 3

Cappelle-la-Grande

4.7 4.4 3.5 3.9 / 4.1

Coudekerque-Branche

12.6 10.2 6.1 8.5 / 9.3

Coudekerque-Village

1.5 0.6 0.4 0.3 / 0.7

Craywick 1.25 0.3 0.4 0 / 0.5

Dunkerque 20 18.9 20 19.2 / 19.5

90

Ghyvelde 4.75 1.2 1.9 1.8 / 2.4

Grande-Synthe

11 11.2 10.7 8.8 / 10.4

Grand-Fort-Philippe

4.2 2.4 3.1 2.3 / 3

Gravelines 11.25 5 4.2 6.3 / 6.7

Leffrinckoucke 2.2 0.6 2.3 2.4 / 1.9

Loon-Plage 6.9 2.4 3.5 2.6 / 3.8

Saint-Georges-sur-l’Aa

0.4 0 0.4 0 / 0.2

Spycker 3.5 0.5 0.4 0.7 / 1.3

Teteghem 8.3 2.1 2.3 2.2 / 3.4

Zuydcoote 1.8 0.8 0.4 1.8 / 1.2


o Risques naturels et technologiques

Il semblait par ailleurs important de prendre en compte la thématique des

risques naturels ou technologiques en amont de la définition des polarités. Cette

méthodologie part du postulat que le territoire doit vivre avec cette thématique

et doit le prendre en compte dès l’écriture de son projet de territoire. C’est, selon

Grégory Galvez, chargé de mission risques majeurs à la Communauté Urbaine de

Dunkerque, une condition sine qua non à la mise en œuvre du développement

durable sur le territoire.

Concernant cette thématique et sa prise en compte dans la définition des

polarités, les moyennes ont été construites selon trois tranches d’effectifs, selon

l’absence d’aléa ou d’un aléa faible sur la commune, la présence d’un aléa

moyen, ou d’un aléa fort. En analysant les résultats, on peut remarquer que les

résultats de cette thématique se différencient grandement des thématiques

précédentes.

Figure 36 Résultats par commune - Risques naturels et technologiques

COMMUNE NOTE

Armbouts-Cappel 17.5

Bourbourg 15

Bray-Dunes 15

Cappelle-la-Grande 20

Coudekerque-Branche 15

Coudekerque-Village 20

Craywick 17.5

Dunkerque 5

Ghyvelde 20

Grande-Synthe 15


Gravelines 7.5

Leffrinckoucke 11.25

Loon-Plage 15

Saint-Georges-sur-l’Aa 20

Spycker 17.5

Teteghem 16.25

Zuydcoote 11.25

Conception et réalisation : A.Legrand, 2014

91

o Calcul des indices de concentration des fonctions urbaines et typologie –

Résultats de la méthode

Une fois les thématiques traitées, une moyenne globale a été calculée. Les

communes ont pu alors être classées selon une typologie en quatre catégories :

la ville centre, les polarités principales, les polarités secondaires et les communes

résidentielles.

Figure 37 Résultat de l’analyse multicritères pondérée - Indice de concentration des fonctions urbaines et typologie

(Equipements Sport, Loisirs et culture exclus)

COMMUNE INDICE TYPE

DUNKERQUE 14 Ville centre

GRANDE-SYNTHE 11,8 Polarité principale

COUDEKERQUE-BRANCHE 11 Polarité principale

CAPPELLE-LA-GRANDE 10,2 Polarité principale

BOURBOURG 9 Polarité secondaire

COUDEKERQUE-VILLAGE 8,6 Polarité secondaire

SAINT-GEORGES-SUR-L'AA 8,6 Polarité secondaire

CRAYWICK 8,5 Polarité secondaire

GHYVELDE 8,4 Polarité secondaire

BRAY-DUNES 7,8 Polarité secondaire

SPYCKER 7,7 Polarité secondaire

TETEGHEM 7,5 Commune résidentielle équipée

LOON-PLAGE 7,3 Commune résidentielle équipée

ARMBOUTS-CAPPEL 6,9 Commune résidentielle équipée

GRAVELINES 6,9 Commune résidentielle équipée

GRAND-FORT-PHILIPPE 6,3 Commune résidentielle équipée

LEFFRINCKOUCKE 6,3 Commune résidentielle équipée

ZUYDCOOTE 6,3 Commune résidentielle équipée


Apports et limites de la méthode

Figure 38 Apports et limites de la méthode de définition de polarités

APPORTS LIMITES Définition d’une armature urbaine, de villes et de réseau de villes

Quelle prise en compte du caractère balnéaire de certaines villes dans l’indice de concentration des fonctions urbaines ?

Analyse urbaine et fonctionnelle du territoire

Certaines données mériteraient une notation plus fine (risques, transports)

Permet de justifier et d’orienter les perspectives de développement urbain

Absence de certaines données (sport, loisirs et cultures)

Méthodologie déclinable à l’IRIS

92

Figure 39 Cartographie - Résultats de l'analyse multicritères pondérée


93

2.2.1.3. Prendre en compte la dimension « risques »

Une thématique à ne pas négliger sur le territoire dunkerquois est la

problématique du risque, et notamment du risque submersion marine en ce qui

concerne les projets d’habitat. En effet, les cartes transmises par la DREAL NPDC

impacte un certain nombre de projets en renouvellement ou en extension.

L’urbanisation de ces zones doit donc être repensée afin de limiter au maximum

le risque tout en répondant à l’objectif d’attractivité de l’agglomération. C’est ici

que le terme d’urbanisme de risque ou d’urbanisme résilient prend tout son sens.

Comment prendre en compte cette problématique dans l’aménagement du

territoire ? La mise en œuvre de projets multifonctionnels, avec la prise en

compte de la thématique de l’eau au cœur de la réflexion du projet urbain,

semble être la clef.

Afin de mieux prendre en compte la dimension « risques » dans les projets

d’aménagement et dans la stratégie foncière du territoire, des cartographies ont

été créées avec Serge Vroelant, au service Géomatique, et livrées à la DEPSEN.

Ces cartes, sur les trois secteurs de Bray-Dunes, de Malo, et des Rives de l’Aa,

croisent les cartographies de l’aléa submersion modélisé pour un événement

centennal à l’horizon 2100, le zonage du PLUc ainsi que les projets en extension

ou en renouvellement du PLH. Ces cartes ont permis d’interroger les secteurs

stratégiques, étudiés en partie 3 du mémoire. Est présenté ci-contre un extrait de

la carte.

Par ailleurs, la Communauté Urbaine de Dunkerque est aussi soumise à d’autres

types de risques, dont le risque technologique en raison de la présence de

plusieurs sites SEVESO. La prise en compte de ce risque peut aussi avoir des

impacts sur l’urbanisation des zones impactées. Ceci sera plus profondément

étudié dans la partie 3 de ce mémoire.

Figure 40 Extrait de carte de l'aléa submersion marine : à Bray-Dunes, des zones d'extension urbaine impactées

CUD, 2014

94

2.2.2. Vers l’acceptabilité de la densité : espaces de

respiration et nature en ville

L’ensemble de ces outils semblent être des moyens à même de repenser la ville

intense dans le dunkerquois et à prioriser l’urbanisation dans les secteurs les plus

propices et les moins coûteux pour la collectivité et l’environnement. Cependant,

cette idée de densification est à coupler avec d’autres dispositifs, afin que les

espaces urbanisés restent des espaces offrant une certaine qualité de vie pour les

habitants et qu’ils demeurent attractifs. La loi ALUR propose différents dispositifs

afin d’atteindre cet objectif.

Les coefficients de biotope introduits par la loi ALUR : législation et

études de cas

o Législation

La loi ALUR a modifié l’article L123-1-5 du code de l’urbanisme en introduisant les

« coefficients de biotope ». L’introduction du coefficient de biotope est une

réponse au coup d’arrêt à l’artificialisation des sols promulgué par la même loi. Il

permet notamment d’introduire de façon réglementaire de la nature en ville lors

des opérations de constructions, de rénovations, ou de réhabilitations et de

rendre ainsi la densité « acceptable » et « vivable ». Il correspond au ratio entre

la « surface favorable à la nature » (ou « surface éco aménageable ») et la surface

de la parcelle construite.

o L’exemple de Berlin

Ce coefficient de biotope par surface (CBS) est utilisé dans le centre-ville de Berlin

depuis 1998. Il s’inscrit dans le programme berlinois de sauvegarde des paysages

et des espèces. L’introduction de ce coefficient a plusieurs buts : la préservation

de la faune et de la flore pour son caractère écologique, mais aussi pour son

caractère paysager. La fonction récréative de la nature en ville est aussi mise en

avant. Le coefficient de biotope a été mis en place dans le centre-ville de Berlin

afin de contrer notamment une imperméabilisation du sol grandissante, le

« rétrécissement de l’espace vital » de la faune et de la flore et un manque

d’humidité atmosphérique. « Les villes modernes ont besoin d’idées neuves pour

compenser les déficits en espace libre dans les zones à haute concentration

urbaine et donc résorber les nuisances environnementales »54

. La ville de Berlin

souhaite alors améliorer le fonctionnement des écosystèmes tout en maintenant

l’actuelle affectation des sols. Le CBS berlinois correspond au ratio entre les

surfaces éco aménageables et la surface de la parcelle. Un CBS minimal est

attribué à chaque projet de rénovation, de réhabilitation ou de construction.

54 Traduction de l’allemand du site Senatsverwaltung für Stadtententwicklung und

Umwelt, [http://stadtentwicklung.berlin.de, consulté le 2 juin 2014]

Extrait de l’article L123-1-5 du Code de l’urbanisme

« Le règlement peut, en matière de caractéristiques architecturale, urbaine,

écologique, déterminer des règles concernant l’aspect extérieur des

constructions neuves, rénovées ou réhabilités, leurs dimensions, leurs

conditions d’alignement sur la voirie et de distance minimale par rapport à la

limite séparative et l’aménagement de leurs abords, afin de contribuer à la

qualité architecturale et paysagère, à la performance énergétique et à

l’insertion des constructions dans le milieu environnant. Des règles peuvent,

en outre, imposer une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou

éco aménageables, éventuellement pondérées en fonction de leur

nature, afin de contribuer au maintien de la biodiversité et de la nature en

ville. »

95

Figure 41 Coefficient de biotope par surface selon les projets - Ville de Berlin

Projets CBS pour une restructuration CBS pour une construction neuve

Habitat De 0.3 à 0.6 selon la taille de l’extension de la surface bâtie

0.6

Industries et commerces

0.3 0.3

Activités zones urbaines centrales

0.3 0.3

Ecoles 0.3 0.3

Jardins d’enfants De 0.3 à 0.6 selon la taille de l’extension de la surface bâtie

0.6

Infrastructures techniques

0.3 0.3

Une valeur écologique est attribuée à chaque « potentiel de verdure »

(« Begrünungspotentiale »55

) ; c’est-à-dire, qu’en fonction du choix du

constructeur (dalle, toit terrasse, …), la surface à « naturer » sera plus ou moins

importante. Le tableau suivant détaille les valeurs écologiques par mètres carrés

de surface.

Figure 42 Valeurs écologiques par surfaces - Ville de Berlin

Valeur écologique

Surface

0.0 Surface imperméable

0.2 Infiltration d’eau de pluie dans les surfaces plantées

0.3 Surface semi perméable (dallage mosaïque par exemple)

0.5 Surface semi ouvertes (dallage de bois par exemple)

0.5 Espaces verts sur dalle avec 80 cm de terre maximum

0.5 Verdissement des murs aveugles jusqu’à 10 mètres

55

Senatsverwaltung für Stadtententwicklung und Umwelt, [http://stadtentwicklung.berlin.de, consulté le 2 juin 2014]

0.7 Plantation de la toiture

0.7 Espaces verts sur dalle avec plus de 80 cm de terre

1 Espaces verts de pleine terre Réalisation A.Legrand (2014)

D’après http://stadtentwicklung.berlin.de

En définitive, plus la valeur écologique est élevée, moins le constructeur devra

aménager de surfaces en espace vert.

o L’exemple de Paris

Paris est une autre ville qui s’est emparée de cette problématique. Elle a intégré

dans son PLU un coefficient de biotope. L’étude de l’intégration de celui-ci dans

le règlement du PLU est une piste de travail intéressante au vue des récentes

évolutions législatives.

L’introduction du coefficient de biotope au document de planification de la ville

de Paris a été le moyen choisi par celle-ci afin de développer la végétalisation en

cœur urbain. Ce coefficient de biotope est en vigueur pour l’ensemble des

constructions neuves dans la zone UG du PLU (Zone Urbaine Générale). Sa

construction est similaire à celle du CBS de Berlin, si ce n’est que la ville a fait le

choix de diviser son territoire en deux zones distinctes, le secteur de mise en

valeur du végétal et le secteur de renforcement du végétal, qui influent sur le

calcul du coefficient. Celui-ci est d’autant plus élevé que le quartier est pauvre en

végétation et en espaces verts. Une carte de diagnostic a donc été produite en

amont afin de délimiter ces zones. L’emprise des constructions a notamment été

analysée.

D’après le règlement du PLU, « sur tout terrain dont la profondeur est supérieure

à celle de la bande Z, les espaces libres situés ou non dans la bande Z, doivent

présenter une surface au sol au moins égale à 50% de la superficie S ».

A.Legrand (2014) D’après http://stadtentwicklung.berlin.de

96

Parmi cet espace libre, 20% de S doit être en pleine terre, ou avec une surface

située au sol et comportant une épaisseur de terre d’au moins 0.8 mètres, en cas

d’impossibilité de faire de la surface en pleine terre.

Une surface complémentaire de 10% de S ou de 15% de S (secteur de mise en

valeur du végétal ou secteur de renforcement du végétal) doit être elle-aussi

aménagée en priorité en pleine terre. A défaut, cette surface peut être

remplacée par une surface végétale pondérée.

Figure 43 Illustration du règlement du PLU de Paris (coefficient de biotope)

Comment se calcule cette surface végétale pondérée ? Comme à Berlin, des

valeurs écologiques, ici appelées coefficients de pondération, sont affectées à

chaque surface.

Figure 44 Coefficient de pondération par surface - Ville de Paris

Coefficient de

pondération Surface

1 Pleine terre (Spt)

0.5 Surface située au sol et comportant une épaisseur de terre d’au moins 0.8 mètres, couche drainante non comprise (Sve)

0.3 Surface de toitures et terrasses végétalisées comportant une épaisseur de terre d’au moins 0.3 mètres, couche drainante non comprise (Stv)

0.2 Surface de murs aménagés pour être végétalisés ainsi que les autres toitures et terrasses végétalisées (Smv)

A.Legrand (2014)

Ville de Paris

La surface végétale pondérée (SVP) est égale à 1xSpt + 0.5xSve + 0.3xStv +

0.2xSmv.

S’il y a aucune possibilité de mise en pleine terre sur la parcelle, la surface

végétale pondérée est égale à Sve + 0.6xStv + 0.4xSmv.

Concernant les travaux qui conservent une majeure partie du coefficient existant,

ils sont déclarés conformes au PLU si la surface végétalisée pondérée ne diminue

pas et si « les espaces libres font l’objet d’un traitement de qualité ».

En définitive, l’introduction du coefficient de biotope dans le PLU de la ville de

Paris a permis d’appréhender différemment « le rôle et la place de la nature dans

le paysage urbain », la nature devient un « élément de la ville à part entière ».

A.Legrand (2014)

97

Cette introduction de coefficient de biotope s’accompagne par ailleurs d’autres

mesures visant à valoriser la nature en ville comme les « espaces verts

protégés », les « espaces libres protégés », les « espaces libres à végétaliser » et

les « espaces à libérer » au titre de l’article L123-1-5 du Code de l’urbanisme. De

plus, tout arbre existant hors zone Z doit être maintenu ou remplacé.

o Atouts et limites du coefficient de biotope

APPORTS LIMITES La nature devient un élément de la ville à part entière

Pas de mise en place d’une véritable armature verte urbaine (pas de notion de corridor)

Cadre de vie Doit s’accompagner d’autres dispositifs à visée plus large (schémas ?)

Espaces de respiration

Vers une acception plus large de la notion d’espaces de

respirations via la notion d’armature verte urbaine

« Les nouvelles obligations [avec la loi ENE] ne vont pas sans entraîner un

véritable changement culturel quant à la façon d’aborder un projet d’urbanisme

ou la protection de l’environnement dans un document d’urbanisme et mettent

fin à la traditionnelle opposition nature/ville » (ENRx, 2014).

D’après la FNAU (2013), la TVB peut devenir le support, la « charpente » d’un

projet de territoire à part entière. En effet, le Grenelle de l’environnement et le

futur projet de loi Biodiversité, actuellement en discussion au Parlement, rendent

nécessaire la prise en compte des paysages pour l’aménagement des territoires.

Au niveau de la planification, la FNAU préconise de mettre en œuvre des

« documents innovants » qui ont la capacité d’articuler les échelles. La TVB peut

être support de projets en prenant en compte l’ensemble des services rendus. Il

semble important de pouvoir concilier les enjeux et de gérer les « zones de

frottement » entre la ville et la nature, en d’autres termes de mettre en œuvre

une « stratégie équilibrée entre croissance urbaine, développement économique

et espaces naturels et agricoles ». Le dossier prend l’exemple du SCOT de l’aire

métropolitaine bordelaise qui évoque une « charpente paysagère » qui structure

le territoire dans son ensemble.

Le PLUi facteur 4 de Brest Métropole Océane est aussi pris en exemple. Ce PLUi,

adopté et entré en vigueur en janvier 2014, innovant dans sa recherche

d’articulation entre volet urbain, habitat, déplacement, énergie et climat, se

propose de constituer une « armature verte » de territoire à travers une « OAP

environnement ». Cette OAP regroupent « les actions et opérations nécessaires à

la mise en valeur de l’environnement au travers de la mise en réseau des espaces

naturels et des espaces verts urbains ».

Cette OAP se décline en trois orientations :

- Conforter les cœurs de biodiversité ;

- Assurer le principe de connexion ;

- Conforter l’armature urbaine.

L’armature verte urbaine (AVU) correspond au prolongement de la TVB en milieu

urbain. Sa vocation première est sa fonction sociale et récréative. Elle permet

d’assurer des espaces de respiration en mettant en réseau des espaces naturels.

D’après cette OAP, l’ensemble des projets en extension urbaine devront mettre

en place cette AVU et ce, via un classement de secteurs en zone naturelle ou

d’éléments ponctuels d’intérêt paysager. Le renforcement des continuités

paysagères peut se faire aussi via un assainissement pluvial intégré, via la

création de cheminements doux ou d’espaces de loisirs. L’OAP Environnement du

PLUi Facteur 4 de Brest Métropole Océane décline par ailleurs quatre types de

séquence (dominante minérale/mixte/friche urbaine végétale/dominante

naturelle) avec chacune un traitement spécifique et des objectifs différenciés.

98

Au niveau de la phase « Eco aménagement », le dossier FNAU décline un exemple

intéressant, celui de l’Ecoquartier du Pot d’Argent dans l’agglomération

Maubeuge Val de Sambre. L’agglomération Maubeuge Val de Sambre, face à la

pression foncière sur son territoire et les objectifs de renouvellement urbain

affichés dans son PLH, a mis en place une stratégie foncière. Cette stratégie a pu

être déclinée grâce à une analyse des réserves foncières réalisée par l’agence de

développement et d’urbanisme de la Sambre. Les zones identifiées ont été

hiérarchisées « en fonction de leur contribution potentielle au développement

urbain durable ». Le secteur du pot d’Argent à Louvroil a été défini comme site à

investir prioritairement notamment en raison de sa situation à proximité d’un

THNS. Les paramètres environnementaux ont été la ligne de force du projet

urbain, via la réalisation d’une AEU (Approche Environnementale de

l’Urbanisme). L’AEU a permis de « révéler des potentiels ignorés par les

orientations d’aménagement initialement définies dans le PLU » (p.18). Le

Schéma directeur du projet permet en effet de dresser la TVB comme la ligne de

force de l’aménagement du bâti et des espaces publics.

Dans cette mesure, la TVB peut être la « charpente des projets de planification et

d’aménagement urbain » (p.23). Il semblerait alors intéressant d’identifier les

éléments structurants de la nature en ville dans le PLUi de la CUD afin de dessiner

de véritables armatures vertes urbaines56

qu’il s’agirait de faire dialoguer avec les

coefficients de biodiversité. L’identification de ces espaces de respirations

pourrait être croisée avec les cartes de bruit et les zones de calmes, les zones de

stockage des eaux en cas d’inondations, … afin de mettre en œuvre une ville

dense, intense et résiliente, moins consommatrice d’espaces naturels et

agricoles. Ces espaces représentent en effet des enjeux non négligeables pour le

territoire du dunkerquois.

56

Recensement des voyettes, parcs urbains, bases de loisirs, plaines de jeux, voies douces,

canaux et identification des obstacles et discontinuités écologiques (voiries routières, espaces artificialisés, …)

2.3. La prise en compte des enjeux naturels et

agricoles pour un développement équilibré

du territoire et pour la promotion d’un

cadre de vie agréable

2.3.1. La question agricole

« En France, une surface agricole équivalant à un département de taille moyenne

disparaît tous les douze ans et deux cent fermes disparaissent chaque semaine »

(Agreste Primeur n°246, statistiques période 2006-2009 et Agreste Chiffres &

Données n°213, p.43). Selon le ministère du Développement durable, près de

75 000 hectares de terres agricoles ont été artificialisés et consommés entre

2000 et 2006. Cette artificialisation s’est faite au profit du tissu urbain pour 1.6 %,

des zones industrielles et commerciales pour 6,8% et des infrastructures de

transports pour 16,7%. On peut donc voir ici aussi un argument en faveur de

l’intégration de la thématique des déplacements au cœur de l’élaboration du

document d’urbanisme planificateur qu’est le PLU. Par ailleurs, toujours d’après

le ministère du développement durable, un tiers des sols qui ont été artificialisés

étaient d’une « grande qualité agronomique ». La terre est en effet sujette à des

concurrences d’usage et de propriétés ; souvent au détriment de l’activité

agricole. Selon l’association Terre de Liens, les collectivités ont un rôle à jouer

dans la répartition et l’utilisation des terres. Comment prendre en compte cette

thématique dans la stratégie foncière de la CUD ?

Quelle législation en vigueur ?

Si la loi Grenelle II a renforcé le rôle des documents d’urbanisme en matière de

réduction de la consommation d’espaces, la Loi de Modernisation de l’Agriculture

et de la Pêche (Loi n°2010-874 du 27 juillet 2010 de Modernisation de

l’Agriculture et de la Pêche) pose un objectif plus précis de réduction de moitié

de la consommation des espaces agricoles d’ici 2020. La loi Modernisation de

99

l’Agriculture et de la Pêche, face au constat de la diminution de la Surface

Agricole Utile57

(SAU) pose comme objectif de réduire de moitié à l’échelle

nationale d’ici 2020 le rythme d’artificialisation des terres agricoles. La loi impose

donc à la région un rythme d’artificialisation de 1000 ha par an (PRAD NPDC).

Avec cette loi est créée, dans chaque département, une Commission

Départementale de Consommation de l’Espace Agricole (CDCEA), qui peut alors

être consultée pour toute question relative à la régression des surfaces agricoles.

Les projets d’aménagement qui ont pour conséquence une réduction des

surfaces agricoles sont soumis à la CDCEA. Cette commission est l’outil

stratégique mis en place par la loi afin de préserver le foncier agricole.

Aux côtés des CDCEA, le Plan Régional d’Agriculture Durable (PRAD) doit être mis

en place. Les PRAD doivent prendre en compte les SDAGE et les SAGE et les

orientations des DTA. Selon l’article L111-2-1 du Code rural et de la pêche

maritime, « le PRAD fixe les grandes orientations de la politique agricole,

agroalimentaire et agro-industrielle de l’Etat dans la région, en tenant compte

des spécificités du territoire ainsi que de l’ensemble des enjeux économiques,

sociaux et environnementaux ». Si le document n’a pas de valeur prescriptive, le

PRAD doit être pris en compte par les collectivités lors de l’élaboration ou la

révision des documents d’urbanisme (Robert, 2011).

57

La Surface Agricole Utile (SAU) est un « concept statistique destiné à évaluer le territoire

consacré à la production agricole. Elle est composée des terres arables (grandes cultures, cultures maraîchères, prairies artificielles, …), des surfaces toujours en herbe (prairies permanentes, alpages) et des cultures pérennes (vignes, vergers, …). » (actu-environnement.com). La SAU n’inclue pas les bois et forêts. Elle comprend les surfaces en jachères. A titre indicatif, la SAU représente en France, en 2012, 29 millions d’hectares, soit 54% du territoire national. La SAU représente 2/3 de la superficie du Nord Pas-de-Calais en 2012 (source INSEE).

Diagnostic territorial : quel profil agricole pour la région Nord Pas-

de-Calais et pour la Communauté Urbaine de Dunkerque ?

La région Nord Pas-de-Calais est traditionnellement agricole. 66% du territoire du

Nord Pas-de-Calais est consacré à l’agriculture, contre 50% à l’échelle nationale58

.

Le Nord Pas-de-Calais se trouve au premier rang national pour plusieurs

productions végétales et pour le lait. Il est important de noter que l’agriculture de

la région est principalement urbaine : la moitié des exploitations et surfaces

agricoles sont situées en zone urbaine ou périurbaine59

, ce qui représente une

potentialité unique pour la mise en œuvre des circuits courts et pour

l’instauration d’espaces de respiration.

Au niveau régional (Recensement agricole de 2010), on note une baisse du

nombre d’exploitations, en raison d’une augmentation de la taille moyenne des

exploitations agricoles. Pourtant, ce sont les petites structures, inférieures à 50

hectares, qui « semblent les plus favorables pour le territoire » afin d’assurer un

« maillage et un entretien environnemental et social du territoire »60

.

La préservation des espaces agricoles peut en effet répondre, si l’utilisation des

sols est adaptée, à de multiples enjeux, économiques (emploi, développement

local, …), environnementaux (protection des ressources, lutte contre l’érosion, …)

ou sociaux (lien producteur-consommateur, lien agriculture-territoire, …) inscrits

par ailleurs dans un ensemble de textes réglementaires.

Pourtant, ces espaces sont soumis à plusieurs pressions, notamment urbaines.

Face à la pression urbaine (et foncière), la région a perdu 12% de son territoire

58 Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-

Calais, 124 p. 59

Chiffres de l’association Terre de liens

60 Terre de Liens, 2014, Le rôle des collectivités dans l’accès au foncier agricole, Livret, 20 p

100

agricole entre 1988 et 2000 (20 455 ha de perte de SAU selon le recensement

agricole, soit plus de 2 000 ha par an en moyenne)61

.

Par ailleurs, les coûts de reprise des terres en Nord Pas-de-Calais sont les plus

élevés de France, environ 7 000€ par hectares en 200962

. Cette augmentation du

prix des terres est une résultante de la concurrence d’usage accrue entre les

différents enjeux et notamment avec les privés non agricoles, les acteurs qui

espèrent une modification du PLU, les terres laissées en friche en espérant une

accélération du classement en zone constructible, …

A l’échelle de la CUD, on note une diminution du travail dans les exploitations,

comme à l’échelle nationale et régionale. La diminution du nombre

d’exploitations est aussi en partie expliquée par une hausse moyenne de la taille

de celles-ci. La taille moyenne des exploitations dans le territoire de la CUD est de

60,2 hectares en 2010. Le prix des terres agricoles est très élevé en Flandre

maritime, plus de 10 000€ par hectares. On peut alors supposer une difficulté

d’accès aux terres pour les personnes souhaitant s’installer.

Par ailleurs, selon le PRAD NPDC, « la Flandre littorale et ses cultures maraîchères

et horticoles insérées dans le tissu urbain de la CUD (Rosendaël, Grande Synthe)

sont des espaces agricoles périurbains remarquables »63

. Il y a donc enjeu à les

préserver. Par ailleurs, selon le PLUc, le maraîchage est l’agriculture la plus

porteuse en termes d’emploi et de diffusion sur le territoire urbain.

La question de l’équilibre entre le port et les espaces agricoles est aussi à poser

sur ce territoire. D’après le rapport de présentation du PLUc, 50% des surfaces

61

Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-

Calais, 124 p. 62

Terre de Liens, 2014, Le rôle des collectivités dans l’accès au foncier agricole, Livret, 20

p. 63

Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-Calais, p. 52

réservées au port sont des espaces agricoles. « Les nouvelles productions de

biocarburants dont le débouché et le traitement sur la plateforme industrialo

portuaire offrent de nouvelles perspectives de développement pour ce foncier

agricole « industriel » peuvent jouer un rôle de vitrine emblématique du pôle

énergétique dunkerquois »64

.

Quelle politique et quelle conception des espaces agricoles à

l’échelle régionale et à l’échelle de la CUD ?

Une fois ce diagnostic esquissé, il convient de s’intéresser à l’ensemble des

documents traitant de cette problématique à l’échelle de la région, du périmètre

du bassin versant de l’Aa, et du SCoT. L’étude de ces documents et de leurs

objectifs respectifs dresse l’ensemble des enjeux à transcrire dans le PLUi. A ce

titre, elle nous renseigne aussi sur les enjeux de la préservation des espaces

agricoles à l’échelle de la CUD.

o Le Plan Régional d’Agriculture Durable

Le PRAD de la région Nord Pas-de-Calais, élaboré en 2012 pour une durée de sept

ans, se décline en trois axes stratégiques :

- « Promouvoir une agriculture diversifiée, source d’emploi et génératrice

de revenu pour les agriculteurs et les transformateurs du Nord Pas-de-

Calais » ;

- « Impliquer et faire reconnaître l’agriculture dans les enjeux

d’aménagement du territoire et de préservation de l’environnement » ;

- « Préparer l’avenir par la recherche, l’innovation, la formation » (PRAD,

p.4).

64

Communauté Urbaine de Dunkerque, 2012, Plan Local d’Urbanisme communautaire,

Rapport de présentation, Diagnostic, 318 p.

101

Son objectif affiché est de conserver à l’échelle régionale des productions

diversifiées à haute valeur ajoutée et génératrice d’emplois, afin de faire

reconnaître l’agriculture comme « acteur de la vitalité des territoires et de la

préservation de l’environnement » (Ibid., p.8.). L’intérêt de ce document est qu’il

prend en compte l’ensemble des enjeux ayant rapport avec le milieu agricole

(économie, environnement, société). Il existerait plusieurs finalités à l’activité

agricole : « alimenter », « participer à la vitalité économique de la région »,

« apporter des aménités à la société », « préserver l’environnement » (Ibid., p.72.).

A ce titre, le PRAD NPDC insiste aussi sur le lien entre agriculture et biodiversité.

Le document met en garde contre les trop grandes exploitations

monospécifiques qui ont tendance à éroder la biodiversité.

Nous nous intéressons ici particulièrement à l’axe 2 du document « Impliquer et

faire reconnaître l’agriculture dans les enjeux d’aménagement du territoire et de

préservation de l’environnement ». En partant du constat que les terres agricoles

sont une plus-value pour l’aménagement du territoire du Nord Pas-de-Calais et

que le sol régional, ressource non renouvelable, est particulièrement propice à

l’activité agricole, le PRAD NPDC pose comme enjeu de « préserver le foncier

agricole »65

. Selon cet axe, la prise en compte de l’agriculture dans les documents

d’urbanisme doit être renforcée, notamment via un diagnostic agricole ou via la

définition de Zones Agricoles Protégées (ZAP). Le PRAD NPDC encourage par

ailleurs, dans le cas des mesures compensatoires, à mettre en place des

« solutions compatibles avec le maintien de la production agricole ». Cette

compatibilité entre espaces naturels et activité agricole permettra, dans une

certaine mesure, de réduire la consommation foncière agricole. Par ailleurs,

concernant la perte des espaces agricoles due à la pression urbaine, le PRAD

NPDC déplore une absence dans la législation de compensation agricole, au

même titre des compensations environnementales66

.

65

Région Nord – Pas de Calais, 2012, Plan Régional de l’Agriculture Durable Nord Pas-de-

Calais, p. 88. 66

Cette idée de compensation agricole est à l’étude dans le projet de loi pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt. Le texte adopté au Sénat en avril 2014 a été examiné en seconde

o Le Schéma Régional de Cohérence Ecologique – Trame

Verte et Bleue

La maîtrise de la consommation des espaces agricoles est aussi un objectif inscrit

au SRCE-TVB du NPDC. L’accent est par ailleurs mis sur la dimension

environnementale de ces espaces : valorisation de l’agriculture biologique,

extension des continuités écologiques, maintien et développement du système

bocager, préservations quantitative et qualitative des cours d’eau, fossés et

mares.

o Le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux du

Delta de l’Aa

L’idée est par ailleurs reprise dans le SAGE du Delta de l’Aa et notamment dans

l’objectif 2 « Diminution de la vulnérabilité aux inondations » et dans l’objectif 3

« La reconquête des habitats naturels (protection, gestion, entretien ». Afin de

ralentir et atténuer l’écoulement des eaux pluviales en milieu rural, il est

recommandé d’ « inciter, par la voie contractuelle, la mise en place de dispositifs

agricoles anti-érosifs en priorité sur les sous bassins versants sensibles » via la

« restauration de mares, [la] plantation de haies, (…), [la] restauration de prairies,

[la] mise en place de surfaces enherbées, (…), [le] reboisement »67

. L’axe visant à

valoriser les zones inondables recommande aussi de « soutenir l’activité agricole

en zone inondable tel que l’élevage extensif de races rustiques »68

. Afin de

« reconquérir les espaces naturels » (objectif 3 du SAGE), il s’agit aussi de

lecture à l’Assemblée Nationale cet été : « Les grands projets et ouvrages consommateurs d’espace agricole devront désormais compenser les pertes de potentiel agricole par le financement de projets permettant de consolider l’économie agricole du territoire". L’application se fera par décret au plus tard en juin 2016. 67

Syndicat Mixte Côte d’Opale, 2010, Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux du

Delta de l’Aa, Plan d’Aménagement et de Gestion Durable et Règlement, p.64. 68

Ibid., p.67.

102

« mettre en place un dispositif d’aide aux agriculteurs volontaires à l’entretien

des zones humides »69

.

o Le Schéma de Cohérence Territoriale Flandre-Dunkerque

Les enjeux de préservation des espaces agricoles sont enfin déclinés dans le

PADD et dans le DOG du SCoT Flandre-Dunkerque, actuellement en révision.

L’objectif 6 du PADD du SCoT Flandre-Dunkerque propose de « soutenir les

activités agricoles raisonnées, développer les filières de transformation des

produits agricoles, et maintenir sur le territoire une ruralité forte et

dynamique »70

. A ce titre, le DOG décline des règles d’aménagement dont la

« consommation raisonnable des terres agricoles ». Même si la consommation de

ces espaces sera, selon le document, indéniable – les actions en renouvellement

urbain ne pouvant suffire à soutenir les axes de développement -, il convient de

raisonner à la manière de consommer ces espaces. Les règles exprimées dans le

DOG sont les suivantes : éviter l’éparpillement et l’éloignement des centres pour

les nouvelles constructions, réduire la taille des parcelles constructibles,

rentabiliser au mieux les usages, priorité aux terrains avec des potentialités

agricoles moindres. Dans tous les cas, espaces agricoles et espaces urbanisés

auront à dialoguer ; le SCoT décrit les espaces « ruraux » comme

« multipolaires »71

. Les espaces agricoles sont aussi décrits dans le DOG comme

de véritables maillons de la TVB.

69

Ibid., p.78. 70

Agence d’urbanisme et de développement de la région Flandre-Dunkerque, 2007,

Schéma de Cohérence Territoriale de la région Flandre-Dunkerque, Rapport de

présentation, p.220 71


Schéma de Cohérence Territoriale de la région Flandre-Dunkerque, Document

d’orientations générales, p.26

Quel rôle pour les collectivités ?

A travers l’étude ces documents, on remarque bien que les espaces agricoles ne

sont pas traités en tant que tels mais bel et bien toujours en interrelation avec le

territoire, qu’il soit urbain ou naturel. Pourtant, d’après un dossier de la Gazette

des Communes (2012), la ville continue de « grignoter » les espaces agricoles

malgré les outils réglementaires dont elles peuvent se saisir. On peut notamment

citer les Zones Agricoles Protégées (ZAP, 2009) ou les Périmètres de Protection

des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains (PPEANP, 2005) qui sont encore

très peu mobilisés par les collectivités. Selon l’association Terre de Liens,

l’agriculture est un enjeu trop sectorisé à l’échelle des collectivités, qui possèdent

pourtant des moyens et des outils à mobiliser. Ainsi, « pour protéger

efficacement les terres agricoles de l’urbanisation liée à l’étalement urbain, le

projet de territoire doit identifier et favoriser le développement des différentes

fonctions de l’agriculture : économique, paysagère, pédagogique, sanitaire et

environnementale ». Il s’agit de voir d’un autre œil ces espaces en réalité

multifonctionnels et ne plus les considérer uniquement comme des réserves

foncières ou des éléments paysagers : « c’est la dimension multifonctionnelle qui

assurera sa pérennité » (La Gazette, 2012). C’est aussi ce que Christel Romulus,

responsable planification à l’Agence de Développement et d’Urbanisme du

Boulonnais, préconisait dans le cadre d’un entretien.

L’association Terres de Liens dresse quelques préconisations pour que la

problématique agricole soit traitée dans les PLU, comme une thématique

transversale et non plus sectorisée.

103

Figure 45 Prescriptions de l'association Terres de Liens pour l'élaboration des PLU

PADD

Définir l’organisation du territoire selon une vision qui s’articule autour de son armature verte, meilleur cadre de vie pour la population

Définir des objectifs de réduction de consommation d’espaces agricoles pour l’urbanisation, de lutte contre le mitage et de contrôle de l’urbanisation diffuse

Valoriser l’identité du territoire et la multifonctionnalité de l’agriculture

Favoriser l’information et la concertation

Plan de zonage et réglement

Délimiter les espaces agricoles pour éviter la spéculation

Délimiter des Zones Agricoles Protégées en annexe du PLU (servitude d’utilité publique), notamment en zone périurbaine

Adosser un règlement plus fin pour les zones agricoles « à sensibilité écologique »


D’après Terre de Liens (2014)

A ce titre, le PLU est identifié comme le premier moyen de préservation de

l’artificialisation des terres agricoles dans un premier temps et de garantie

d’accession à la propriété pour les agriculteurs souhaitant s’installer dans un

second temps.

D’après l’association Terre de Liens, l’élaboration du diagnostic et du PADD du

PLU doivent être les moments privilégiés pour associer les agriculteurs à la

démarche afin de mettre en œuvre un diagnostic quantitatif et qualitatif. C’est en

effet ce diagnostic qui servira de base à la définition des enjeux du territoire,

déclinés de manière plus opérationnelle dans le plan de zonage et le règlement.

Par exemple, les espaces agricoles recouvrent un enjeu foncièrement

économique, ils sont la source de revenu des exploitants. A ce titre, il convient

d’étudier dans un diagnostic de document d’urbanisme leur stratégie

d’investissement et ce qui peut représenter pour eux un risque que ce soit

l’étalement urbain, le morcellement des exploitations ou les points noirs de

circulation (Club PLUi consacré à l’agriculture). Ce diagnostic peut être réalisé ou

complété par des entretiens « en face-à-face » auprès des agriculteurs pour

prendre en compte au mieux les problématiques auxquels ils sont confrontés, les

projets qu’ils portent et, à terme, désamorcer les conflits en amorçant le

dialogue. L’étalement urbain peut en effet engendrer des conséquences néfastes

pour le développement de l’agriculture sur le territoire en rendant plus difficile

l’accès aux terres, de plus en plus rares, aux prix de plus en plus élevés, et de plus

en plus morcelées.

Le PADD du document de planification peut par ailleurs être un moyen d’afficher

politiquement la vision de l’intercommunalité sur les terrains agricoles, et de

« geler » ces espaces (« trouver le moyen de faire perdre tout espoir

d’augmentation par le changement d’usage de ces terrains »72

).

Les espaces agricoles peuvent aussi porter des enjeux intrinsèquement paysagers

dans la mesure où ils peuvent faire partis de l’identité d’un territoire. C’est un

enjeu qui peut être retranscrit dans un PLU si l’on cherche à le valoriser ou à le

combiner avec d’autres enjeux, environnementaux à titre d’exemple. A ce titre, le

Grand Poitiers a écrit une OAP « Paysage et Biodiversité » afin de préserver des

bandes enherbées en zone agricole et d’éviter un hermétisme total des clôtures,

72

Intervention de Joseph Comby au séminaire Terres en Ville de 2002

104

afin de contribuer au déplacement de la biodiversité. La Communauté Urbaine de

Cherbourg a, quant à elle, rédigé une OAP « Chemins de loisirs » qui traite de la

question des clôtures.

En définitive, il apparaît que la préservation des espaces agricoles peut profiter à

un ensemble d’enjeux connexes : préservation de la biodiversité, identité du

territoire et cadre de vie, … Elle répond aussi à des « attentes urbaines » ayant

trait à la santé, l’environnement ou l’alimentation.

Par exemple, sur le Plateau de Saclay, étudié par Bouraoui dans sa thèse (op.cit.),

une convention de maîtrise de la gestion des terres agricoles a été signée entre la

SAFER, l’Agence des Espaces Verts de l’Île de France et la Communauté

d’Agglomération du Pays de Saclay. Le Schéma Directeur classe par ailleurs une

« masse critique » de Surface Agricole Utile (SAU) définie à 2 000 hectares en

« paysages de plaine agricole à préserver ». L’identité rurale et agricole du

territoire est affirmée. Un Plan d’Actions Paysagères (PAP) a par ailleurs été mis

en place. Ce document guide la planification de l’espace du Plateau de Saclay. Il a

été décliné dans le schéma directeur. Ce PAP pose véritablement l’espace

agricole comme au service des agriculteurs et des citadins, sous des couverts de

cadre de vie et de paysage à préserver. « Sur le plateau de Saclay, on est passé

d'une phase de désinvestissement agricole à une situation de reconnaissance des

valeurs économiques, spatiales et paysagères de l'activité agricole » (Bouraoui,

op.cit., p.10).

L’association Terres de Liens encourage par ailleurs les collectivités à se doter de

réserves foncières en milieu agricole pour faciliter l’installation d’exploitations

pour de jeunes agriculteurs. En effet, « gestionnaires du « territoire » depuis les

lois de décentralisation et garantes de l’intérêt général, les collectivités locales

définissent les priorités d’aménagement foncier et ses usages ; elles ont donc un

rôle prépondérant dans l’accès au foncier agricole. Elles ont en effet à leur

disposition une pluralité d’outils, encadrés par des dispositifs supra-locaux

(SRADDT, DTA, …) : outils de planification de l’urbanisme et de l’aménagement du

territoire (première étape de protection des terres agricoles), outils d’acquisition

de foncier, outils d’intérêt public (droits de préemption, …). »73

La collectivité peut acquérir des terrains agricoles mis en vente et les mettre à

disposition des agriculteurs sous forme de bail ou de conventions de mises à

disposition, pour une éventuelle acquisition en cas de pérennisation de l’activité.

Cette acquisition par la collectivité peut se faire via le droit de préemption et une

convention avec la SAFER. La collectivité peut se porter acquéreur s’il y a intérêt

agricole pour ce terrain. Ceci permet d’éviter la spéculation et la rétention

foncières de propriétaires qui souhaiteraient acquérir le terrain dans l’espoir qu’il

devienne constructible.

Par exemple, la Communauté urbaine de Nantes s’est engagée aux côtés de la

Chambre d’Agriculture à la reconquête des friches agricoles afin de rétablir leur

usage et de contrer les montées spéculatives des promoteurs. La Communauté

d’Agglomération du pays d’Aubagne et de l’étoile dans les Bouches du Rhône suit

aussi cette dynamique en achetant des terrains pour faciliter l’installation de

nouveaux exploitants qui peuvent rembourser de manière échelonnée leur achat.

Des partenariats avec la SAFER sont aussi en place.

La collectivité n’a cependant pas toujours intérêt à acquérir des terrains pour

s’assurer de son usage. Dans le cas des terres agricoles qui présentent un intérêt

patrimonial, elle peut par exemple signer des conventions de gestion avec les

agriculteurs afin de s’assurer des pratiques mises en œuvre.

En définitive, l’inscription dans le PLU de zones agricoles à préserver est une

condition sine qua none à la préservation de ces espaces de toute urbanisation.

« Pour bien maîtriser l'évolution du plateau et assurer le maintien de

l'agriculture, la première règle est d'abord d'agir sur l'affectation du sol »

73

Terre de Liens, 2014, Le rôle des collectivités dans l’accès au foncier agricole, Livret, p.19.

105

(Bouraoui, op.cit., p.9). C’est par ce zonage que les agriculteurs pourront

pérenniser leur activité. Cependant, cette mesure ne se suffit pas à elle-même et

doit être accompagnée d’autres stratégies comme, éventuellement, le portage

foncier ou dans tous les cas l’affichage de la volonté politique dans le Projet

d’Aménagement et de Développement Durable du PLU ou par le biais de

conventions, afin de s’assurer du bon usage de ces espaces sur le long terme. Les

collectivités peuvent aussi encourager le développement des circuits courts en

développant des débouchés : restauration scolaire, faciliter l’installation de sites

en vente directe, …

Quelle place pour les espaces agricoles périurbains ?

J.Serrano, dans son article « Quel équilibre entre urbanisation et préservation des

espaces agricoles périurbains » paru dans la revue Développement urbain et

territoires, questionne le rôle et la place qui sont donnés aux espaces agricoles

par les communes périurbaines dans leurs projets d’aménagement et de

développement.

On parle d’équilibre à instaurer car l’étalement urbain exerce une pression sur

l’activité agricole, et donc sur les marchés fonciers en raison de l’augmentation

de la demande. Les espaces agricoles sont donc sollicités de manière croissante

par les aménageurs. On peut aussi parler des mesures compensatoires qui sont

comme une « double-peine » pour les agriculteurs dans la mesure où leurs

terrains peuvent à la fois faire l’objet de projets d’aménagement et d’acquisition

au titre des mesures compensatoires pour compenser la perte de biodiversité de

ces mêmes aménagements (Loriod, 2013).

Face à ce contexte de rareté, certains agriculteurs peuvent faire le choix de se

constituer des réserves foncières, ce qui a pour effet un « accroissement du

déséquilibre foncier agricole » (Serrano, op.cit.). Cette « rétention foncière » peut

être réalisée dans l’espoir que le terrain devienne constructible et prenne de la

valeur. Outre les effets sur le marché foncier, la juxtaposition de la ville avec les

activités agricoles peut poser des problèmes de « cohabitation » : odeurs, bruit,

utilisation de pesticides, … En raison des effets induits par la juxtaposition des

activités, la préservation des espaces agricoles périurbains suppose « une

redéfinition de la vocation et du statut des espaces agricoles » (Ibid., p.6) afin que

l’agriculture devienne une composante de la vie en ville à part entière, un

« médiateur » entre la ville et la campagne.

A ce titre, selon A. Fleury et P.Moustier74

, l’espace agricole péri-urbain peut

devenir une véritable « infrastructure de la ville ». « Il apparaît même que

l’agriculture et les espaces agricoles peuvent devenir, au même titre qu’un parc

classique, un outil d’urbanisme capable d’organiser le tissu urbain ; il s’agit du

concept de parc de campagne » (Bouraoui, 2001). C’est l’exemple de Rennes-

Métropole, ceinturée par des espaces « agri-naturels », composantes de la « ville

archipel ».

Ce traitement des espaces agricoles en milieu périurbain permet de mettre en

place un équilibre harmonieux entre les différents usages du sol. La « mise en

paysage de l'espace rural péri-urbain » (Bouraoui, 2001) a pour conséquence un

changement de perception de ces espaces. Leur fonction alimentaire est doublée

d’autres fonctions : récréative, paysagère, environnementale au sens large du

terme.

Parce que le coup d’arrêt à l’artificialisation des sols suppose l’instauration de

dialogues entre espaces urbains et espaces agricoles, la limitation de

consommation de ces derniers doit passer par une remise en question sur leurs

usages et par l’étude des interactions possibles entre ces espaces préservés et la

ville qui se densifie. Cette recherche d’interactions entre espaces périurbains et

espaces agricoles ne peut donc se faire que si la nature même des espaces

agricoles change. Il s’agit de passer d’une agriculture intensive à une agriculture

74

FLEURY A., MOUSTIER P., 1999, « L’agriculture périurbaine, infrastructure de la ville durable », Cahiers agriculture, n°8, p. 281-287.

106

plus respectueuse de l’environnement. La relation agriculture périurbaine et ville

peut alors être faite via la mise en place de circuits courts ou d’AMAP, moteurs

d’un développement local singulier.

En définitive, si une politique foncière adaptée peut permettre de protéger et de

pérenniser les espaces agricoles en zone périurbaine, celle-ci doit s’accompagner

d’autres instances si elle veut valoriser les interactions entre espaces agricoles et

espaces urbains. Dans tous les cas, les collectivités ont un rôle à jouer dans cette

recherche de complémentarité entre espaces urbains et agricoles. L’interaction

entre les pratiques peut désamorcer les conflits d’intérêts entre les différents

usages du sol et limiter la pression foncière sur les espaces agricoles à préserver.

En réalité, la préservation des espaces agricoles en milieu périurbain ne peut se

faire que si elle découle d’une véritable volonté politique en amont.

2.3.2. Enjeux naturels

Qu’en est-il des enjeux naturels ?

Définitions préalables

Selon l’article R.371-3 du code de l’environnement, la Trame Verte et Bleue (TVB)

est « un réseau de continuités écologiques terrestres et aquatiques identifiées

par les Schémas Régionaux de Cohérence Ecologique (SRCE) ainsi que par les

documents de l’Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements

auxquelles des dispositions législatives reconnaissent cette compétence, et le cas

échéant celle de délimiter ou de localiser ces continuités ». La TVB, comporte,

comme son nom l’indique, deux composantes : une composante verte qui

correspond aux milieux naturels et semi-naturels terrestres et une composante

bleue qui correspond au milieu aquatique et humide.

Figure 46 La trame verte et bleue : représentation schématique

Source : MEDDE, 2013

Si les corridors biologiques « assurent des connexions entre des réservoirs de

biodiversité, offrant aux espèces des conditions favorables à leur déplacement et

à l’accomplissement de leur cycle de vie »75

, il n’est cependant pas toujours

nécessaire de relier des espaces ou réserves de biodiversité. En effet, il peut être

pertinent d’isoler certaines espèces pour la conservation de celles-ci et pour

limiter la propagation de maladies et d’espèces exotiques envahissantes. Par

ailleurs, il est important de noter qu’il existe trois types de corridors biologiques,

ils n’impliquent pas forcément une continuité des espaces naturels. Face aux

corridors linéaires (haies, bandes enherbées, chemins, …) se trouvent les

corridors discontinus ou en « pas japonais » (« ponctuation d’espaces relais et

75

http://www.trameverteetbleue.fr

107

d’îlots refuges »76

) et les corridors paysagers (« mosaïque de structures

paysagères variées »77

).

La définition des TVB se fait donc à la confluence de choix techniques,

scientifiques et politiques, via des arbitrages réalisés par le biais d’instances de

concertation. Elle se conçoit donc comme un véritable projet de territoire qui

peut reprendre tout ou partie des corridors diagnostiqués et posés comme

pertinents.

Selon le SRCE-TVB du Nord-Pas-de-Calais, la TVB répond à trois défis communs à

ceux du développement durable :

- Un défi environnemental tout d’abord, en protégeant le patrimoine

naturel via notamment une « reconquête de la biodiversité, une

restauration des milieux naturels dégradés et un renforcement et une

restauration des éléments de connexion entre les sites naturels »78

;

- Un défi social et culturel ensuite, en mettant à disposition une offre en

espaces naturels, lieux de détente et de loisirs ;

- Un défi économique enfin, en permettant notamment de maintenir une

agriculture raisonnée et des lieux de « tourisme vert » et en faisant

appel aux concepts de développement local et de circuits courts.

L’enjeu de la TVB n’est donc pas « mettre une cloche » sur les espaces verts mais

bel et bien de concilier préservation des espaces naturels et développement du

territoire, en d’autres termes d’installer durablement les projets sur le territoire

et de concilier ceux-ci avec les objectifs de cohérence écologique79

.

76

Ibid. 77

Ibid. 78

Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame

verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Cahier technique, Version du 18 avril 2014, p.9 79

http://www.trameverteetbleue.fr

La TVB constitue un outil d’aménagement durable du territoire. Elle doit en effet

s’articuler à plusieurs échelles : nationale, régionale et locale. Les PLU et les SCoT

se posent comme les déclinaisons pré-opérationnelles des SRCE en identifiant

plus finement, via la cartographie, les espaces à préserver ou à remettre en état

pour garantir la continuité écologique et en posant des règles d’occupation des

sols. L’obligation d’inscrire la TVB et les moyens de sa conservation ou

restauration est inscrite dans la législation.

L’instauration d’une TVB répond à un postulat, celui que l’évolution de la trame

urbaine influe très fortement sur l’évolution de la trame naturelle et agricole.

Dans cette mesure, « les enjeux de la TVB se trouvent en interface directe avec

les enjeux de maîtrise de l’artificialisation »80

. Comment « résoudre l’équation

80

Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Rapport, Version du 18 avril 2014, 406 p.

Extrait de l’article L.110 du Code de l’urbanisme

« Afin [...] d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques […], les collectivités publiques harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace. [...] »

Extrait de l’article L.121-13° du Code de l’urbanisme

«Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d’urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d’assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : […]

– la préservation de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques […]. »

108

« ville/nature/agriculture » dans le cadre d’une gestion économe du foncier »81

?

Comment « consolider une alliance agriculture/nature pour contenir

l’artificialisation des sols »82

?

C’est pour répondre à ces questions qu’ont été mis en place des documents de

planification à l’échelle régionale et locale, qui répondent à un contexte

réglementaire national. Ces documents réglementaires comme le SAGE peuvent

prendre en compte des échelles biogéographiques plus larges afin de prendre en

compte l’ensemble des dynamiques environnementales à prendre en compte

dans la TVB. L’ensemble de ces documents dressent des prescriptions à prendre

en compte dans les documents d’urbanisme, mais aussi un état des lieux qui, une

fois pris en compte dans le PLU, assure la cohérence des actions.

Prise en compte de la TVB et de la préservation des espaces

naturels à l’échelle régionale et infrarégionale

A l’échelle régionale, le Nord Pas-de-Calais a mobilisé l’article 5 de la LOADDT (Loi

n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le

développement durable du territoire) en mettant en place deux Directives

Régionales d’Aménagement (DRA). Les DRA sont des instruments de planification

et d’aménagement, sans portée réglementaire. Le nom de ces deux DRA est

cependant significatif. La première DRA concerne la « maîtrise de la

périurbanisation », la seconde la « trame verte et bleue ». Nous retrouvons ici

deux enjeux continuellement déclinés via l’ensemble des documents

réglementaires, et caractéristiques des réalités de cette région fortement

urbanisée. En effet, comme expliqué précédemment, le « processus ininterrompu

de périurbanisation »83

menace des milieux naturels, déjà fragilisés et rares.

81

Ibid., p.333 82

Ibid., p.333

83 Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais,

op.cit.

o Le Schéma Régional de Cohérence Ecologique – Trame Verte et

Bleue Nord – Pas de Calais (SRCE-TVB NPDC)84

L’obligation de la constitution d’un Schéma Régional de Cohérence Ecologique

(SRCE) est inscrite dans la loi ENE (Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant

Engagement National pour l'Environnement) ; il est défini comme le moyen de

mettre en œuvre la TVB, obligation qui avait été inscrite dans la loi Grenelle I (Loi

n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du

Grenelle de l'environnement). Le SRCE doit être décliné à l’échelle locale dans les

documents de planification.

Le Schéma Régional de Cohérence Ecologique (SRCE) du Nord Pas-de-Calais

présente la particularité de s’inscrire dans la réflexion engagée par la région dès

les années 1990 autour de la notion de TVB ; d’où son nom de SRCE-TVB. Ce

document à l’échelle régionale dresse un diagnostic détaillé de l’état de la

biodiversité dans la région et pose des objectifs et un plan d’action déclinables

ensuite de façon plus opérationnelle à l’échelle locale. Ces objectifs doivent

permettre d’ « identifier les moyens de préserver la biodiversité et de renforcer

les moyens afin d’enrayer la perte de biodiversité ». Ceci passe par l’identification

84

Sauf mention contraire, l’ensemble des données de ce paragraphe sont issues du

rapport, du cahier technique et du résumé non technique du Schéma régional de cohérence écologique Trame verte et bleue du Nord – Pas de Calais (cf. Bibliographie pour les références complètes)

Extrait de l’article L.110 du Code de l’urbanisme :

« Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique lors de l’élaboration ou de la révision de leurs documents d’aménagement de l’espace ou d’urbanisme. »

109

de corridors écologiques entre chaque réservoir de biodiversité et par

l’identification d’espaces à « renaturer », en dehors des continuités écologiques.

La position géographique du Nord Pas-de-Calais (position littorale, géologie

hétérogène, climat contrasté) permet à cette région de bénéficier d’une diversité

de milieux naturels. Cependant, ces milieux naturels se déploient sur une faible

superficie, la plus faible de France, en raison principalement de son histoire

économique et industrielle. Les milieux agricoles, les infrastructures et

l’urbanisation de la région pèsent sur les milieux naturels. En définitive, on assiste

à un « émiettement » de ceux-ci sur le territoire. Par ailleurs, la majorité de ces

espaces naturels sont en réalité des milieux semi-naturels, modifiés par l’homme.

Ils représentent néanmoins de véritables « milieux de substitution » pour le

développement de la faune et de la flore. Malgré ce constat, le diagnostic du

SRCE-TVB indique que de nombreuses espèces animales et végétales sont en voie

d’extinction. Si une partie du territoire a été couverte par des mesures de

protections fortes « réglementaires, foncières ou de gestion », l’un des enjeux

pointé par le document est l’extension de ces protections sur des espaces définis

comme « les plus intéressants ».

Une fois le diagnostic posé, le SRCE pose en effet des enjeux à décliner à l’échelle

locale, à l’échelle de la parcelle, en fonction des multiples occupations du sol

possibles :

- En milieu urbain, il s’agit tout d’abord de maîtriser l’étalement urbain et

le mitage du territoire afin de préserver les espaces naturels et de

freiner l’artificialisation des sols. Le SRCE-TVB propose aussi des pistes

de développement de la nature en ville.

- Concernant les activités agricoles, le SRCE-TVB souhaite maîtriser la

consommation des espaces, et notamment par l’agriculture intensive en

préférant des activités maraîchères et en valorisant l’agriculture

biologique. Ce fléchissement vers une agriculture dite plus durable peut

notamment permettre de faciliter la « juxtaposition » des activités

agricoles avec les activités urbaines (Serrano, 2005). Ceci permet aussi

de mettre en place un système de circuits courts, profitable pour

l’économie locale. Le SRCE pose aussi comme objectif le « maintien et le

développement du système bocager » et « la préservation quantitative

et qualitative des cours d’eaux, des fossés et des mares », appelées

infrastructures agroécologiques.

- Par ailleurs, le SRCE-TVB pose comme objectif le maintien voire

l’augmentation des surfaces dédiées aux activités forestières, en

préférant « la diversité des assemblages » aux monocultures. Le

document souhaite aussi que les collectivités portent une attention

toute particulière à la préservation des lisières.

- Enfin, concernant les activités touristiques et de loisirs, l’enjeu est de

« maîtriser l’artificialisation du littoral et de lutter contre sa

surfréquentation » en étalant la « fréquentation touristique dans le

temps et dans l’espace », ceci ayant pour but de préserver la

biodiversité littorale. Il s’agit alors de maîtriser la pression foncière. Cet

enjeu se présente tout particulièrement pour la CUD, dont le territoire

couvre l’ensemble du littoral du département du Nord.

110

Ces orientations se posent donc comme une complémentarité du SRADDT et du

SRCAE. Ces documents lient alors espaces naturels et espaces urbanisés par la

tension qui existe entre ces deux milieux.

o Le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) du

Delta de l’Aa

Le SAGE est un document de planification et de gestion de l’eau qui se décline à

l’échelle du bassin versant, une échelle infrarégionale. Il fixe des objectifs

généraux « d’utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et

qualitative de la ressource en eau »85

. Les SAGE ont été créés par la loi sur l’eau

en 1992 (Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau). La LEMA (Loi n° 2006-1772 du 30

85

Région Nord – Pas de Calais, 2014, Schéma régional de cohérence écologique Trame

verte et bleue du Nord – Pas de Calais, Cahier technique, Version du 18 avril 2014, p.9

décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques), en 2006, en renforce la

portée juridique. Les documents d’urbanisme (SCoT, PLU ou cartes communales)

doivent être compatibles, c’est-à-dire qu’ils ne doivent pas rentrer en

contradiction, avec les orientations définies par le SAGE. Sur le territoire de la

CUD, le SAGE en application est celui du delta de l’Aa, il est porté par le Syndicat

Mixte de la Côte d’Opale. Il a été révisé en 2010.

L’Aa est un fleuve côtier qui prend sa source dans les collines de l’Artois, à

Bourthes, et qui se jette dans la mer du Nord, à Gravelines. La spécificité du delta

de l’Aa est que celui-ci se trouve sur un territoire de polder, la plaine maritime

flamande, artificialisé par l’homme via un système de drainage, les watergangs.

Le territoire présente alors un réseau hydrographique très dense, environ 1 500

kilomètres de fossés et de canaux quadrillent le territoire. Ce territoire est aussi

particulièrement plat, ne dépassant pas une altimétrie de plus de cinq mètres au-

dessus du niveau de la mer86

. L’état des lieux décrit par ailleurs les trois types

d’implantation humaine sur le territoire du SAGE : « une agriculture dépendante

de lourdes opérations de drainage »87

tout d’abord, des zones industrielles, fortes

consommatrices d’eau, ensuite, et enfin les constructions dont principalement

les habitations. Le littoral est présenté comme un milieu fragile en raison des

multiples activités qui y sont implantées (tourisme, baignade, pêche,

conchyculture, activité portuaire, trafic maritime) et vulnérable en raison du

risque inondation et submersion marine.

Le SAGE du Delta de l’Aa vise à proposer des recommandations quant à la

gestion, l’utilisation et la mise en valeur de ce territoire. A ce titre, il décline dans

son Plan d’Aménagement et de Gestion Durable (PAGD) de la ressource en eau et

des milieux aquatiques cinq orientations stratégiques :

- La garantie de l’approvisionnement en eau ;

86

http://www.sm-cote-opale.com 87

Syndicat Mixte Côte d’Opale, 2010, Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux du Delta de l’Aa, Plan d’Aménagement et de Gestion Durable et Règlement, p.20

Les objectifs généraux de la TVB (SRCE-TVB, 2014) :

- Protéger les milieux naturels et maintenir leurs qualités écologiques

et biologiques ;

- Restaurer des surfaces de milieux naturels perdues ;

- Renforcer ou restaurer des éléments de connexion entre les sites

naturels ;

- Anticiper et participer à la lutte contre le réchauffement climatique

(lutte contre l’érosion du littoral, piégeage du carbone grâce au

reboisement, lutte contre les inondations et l’érosion des sols ;

- Mettre en place des mesures spécifiques pour certaines espèces à

protéger ;

- Décliner des orientations par écopaysage ;

- Améliorer et augmenter l’offre d’aménités et de loisirs en cohérence

avec les objectifs de conservation de la biodiversité.

111

- La diminution de la vulnérabilité aux inondations du territoire des

wateringues et de la Vallée de la Hem ;

- La reconquête des habitats naturels (protection, gestion, entretien) ;

- La poursuite et l’amélioration de la qualité des eaux continentales et

marines ;

- La communication et la sensibilisation aux enjeux de l’eau et de ses

usages auprès de tous les publics.

Le SAGE décline un ensemble de propositions dans son orientation stratégique

n°3 « La reconquête des habitats naturels (protection, gestion, entretien) ».

L’ensemble de ces prescriptions et recommandations sont à prendre en compte

dans le cadre de la révision du PLUc de la CUD, et notamment dans le but

d’inscrire ces orientations dans la stratégie foncière qui régira la politique globale

du document. C’est à ce titre que nous les présentons ici.

Orientation spécifique 1 : « Gérer, entretenir et valoriser les watergangs, rivières

et canaux »88

.

Cette gestion, cet entretien et cette valorisation des voies d’eau peut passer par

une politique foncière adaptée.

Orientation spécifique 3 : « Préserver, reconquérir, gérer les zones humides et

ses milieux associés »89

.

- 1ère

recommandation de gestion : « Lors de l’élaboration ou de la

révision des documents d’urbanisme, réaliser par la collectivité locale

l’inventaire parcellaire des zones humides, dans le but de préserver

l’intégrité des zones humides remarquables du territoire du SAGE. La

prise en compte des zones humides remarquables dans les documents

d’urbanisme est un gage de leur protection pérenne »90

.

88

Ibid., p.73 89

Ibid., p.77 90

Ibid., p.77

D’après le SAGE, les zones humides doivent faire l’objet d’une attention toute

particulière. En effet, le rôle de celles-ci est multiple pour le territoire. La

présence de zones humides préservées sur le territoire peut être un moyen de

maîtriser les crues mais aussi de recharger les eaux souterraines, après un travail

d’autoépuration de l’eau. Lieux où se cristallisent les corridors écologiques, les

zones humides peuvent aussi être les lieux de loisirs et de promenades, ayant

une valeur culturelle, paysagère et sociale spécifique91

. A ce titre, le travail

d’identification des zones humides semble être un préalable à toute définition

d’une stratégie foncière. Amélie Loriod, stagiaire à la CUD l’année dernière, a

déjà effectué ce travail sur le territoire de la Communauté Urbaine de

Dunkerque. Ce travail est doublement intéressant : en plus d’identifier

l’ensemble des zones humides sur le territoire de la CUD, Amélie Loriod s’est

attachée à vérifier si ces zones étaient répertoriées au PLUc et si elles étaient

protégées par un dispositif, quel qu’il soit. La valorisation de ces espaces et une

gestion adaptée peuvent donc préserver une biodiversité en recréant des

réserves et des corridors écologiques. Cet apport ne se fait pas de façon

systématique et c’est à ce titre que des fiches relatives à chaque secteur ont été

réalisées afin d’analyser les enjeux qui pèsent sur chacune de ces parcelles. Les

fiches se décomposent alors ainsi :

- Description du site (Commune, Lieu-dit, Nature du site, inscription au

PLU ou au SAGE, statut réglementaire, superficie, propriétaire,

gestionnaire) ;

- Description écologique et paysagère (Eléments paysagers, coupures

paysagères, composition écologique, études réalisées, …) ;

- Description des aménagements et des activités anthropiques sur le site

et aux abords ;

- Stratégie proposée (choix du périmètre d’intervention, portage foncier,

logique de l’intervention, temporalité, acteurs, …) ;

- Tableau AFOM et conclusion.

91

Ibid., p.20

112

Outre l’étude des zones humides sur le territoire, ces fiches permettent aussi de

proposer des sites à inscrire dans la stratégie foncière au titre des mesures

compensatoires, en vue de leurs caractéristiques propres mais aussi de leur

inscription sur le territoire, souvent en continuité d’autres espaces naturels ou

zones humides. L’identification et l’étude de ces parcelles et des enjeux s’y jouant

est une plus-value pour l’élaboration de la stratégie foncière de la CUD dans le

cadre de la révision du PLUi HD.

Orientation spécifique 6 : « Favoriser la reconquête de l’espace de liberté des

cours d’eaux »92

.

- 2ère

recommandation de gestion : « Favoriser un aménagement

patrimonial des canaux et cours d’eau dans une logique de

renaturation ».

Orientation spécifique 7 : « Préserver les milieux littoraux indispensables à la

qualité des écosystèmes »93

.

- 3ème

recommandation de gestion : « Maintenir ou restaurer les milieux

naturels littoraux et les espèces dans un état de conservation

favorable ».

L’ensemble de ces orientations ont donc pour ambition d’avoir une transcription

directe dans les documents d’urbanisme dont le PLUi de la CUD.

La Communauté Urbaine de Dunkerque place le développement durable au cœur

de ses politiques. Ses actions illustrent en effet la Charte Constitutionnelle de

l’Environnement adoptée par la France en 2005 : « les politiques publiques

concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le

92

Ibid., p.83 93

Ibid., p.85

développement économique et le progrès social »94

. Ce sont des idées qui ont été

développées au début du mémoire et qui ne seront pas redéveloppées ici. La

transcription des enjeux qui viennent d’être développés peut donc se faire en

continuité de la culture de la collectivité en ce domaine.

Comment transcrire les enjeux de TVB et de préservation des

espaces naturels dans le PLU ?

o Un nécessaire croisement des thématiques

La prise en compte de la TVB dans le PLU nécessite tout d’abord une cohérence

des actions mais aussi des acteurs. Il est nécessaire de « solliciter les bons

partenaires et mobiliser les compétences nécessaires »95

pour l’intégration de la

TVB dans le PLU. Selon le MEDDE (2013), il est nécessaire, dès la phase

diagnostic, de monter une équipe en mode projet, équipe qui réunit l’ensemble

des thématiques à inscrire au PLU, dont la TVB. Ce montage transversal permet

de faire dialoguer l’ensemble des thématiques entre elles, de façon à monter un

projet de territoire cohérent. Il est d’autant plus pertinent que « l’intégration de

la TVB dans les documents d’urbanisme mobilise un champ de compétences

pluridisciplinaires (écologie, paysage, aménagement du territoire, socio-

économie, culture, …) »96

. Par ailleurs, il semble important de partager les enjeux

de la prise en compte de la TVB dans les documents d’urbanisme via des phases

de consultation et de concertation.

94 Cité dans Communauté Urbaine de Dunkerque, Stratégie climat de la Communauté

Urbaine de Dunkerque, 19 p. 95

MEDDE, 2013, Trame verte et bleue et documents d’urbanisme, Guide méthodologique,

Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie, p.12. 96

Ibid., p.12.

113

o Déclinaison au sein des documents du PLU

La réalisation du diagnostic de territoire, qui doit tendre à l’équilibre entre

espaces naturels et urbanisation, peut décliner, dans un premier temps, les

enjeux relatifs à la préservation ou à la restauration de la TVB. Inscrire les enjeux

de TVB dans le rapport de présentation permet de les inscrire au cœur du projet

de territoire de la collectivité.

L’Etat initial de l’Environnement (EiE) identifie par ailleurs notamment les

continuités écologiques à une échelle plus fine que celle du SRCE. L’objectif est de

dresser une cartographie précise et cohérente pour le territoire et en interaction

avec les territoires voisins. Ceci passe par la déclinaison du SRCE, par la prise en

compte de zonages existants (réserves naturelles, cours d’eau, ZNIEFF, sites

Natura 2000, …) et par l’expertise de terrain. L’EiE doit prendre en compte les

réserves de biodiversité, les corridors écologiques mais aussi les obstacles et les

menaces. Cette étape est nécessaire pour que le PLU puisse poser les

prescriptions nécessaires « permettant la remise en bon état des milieux

dégradés et le traitement des ruptures de continuités écologiques afin de rétablir

un maillage fonctionnel et permettre à la biodiversité de s’exprimer ou de

reconquérir des espaces »97

. Cet EiE doit aussi prendre en compte les menaces

futures éventuelles dans le cas d’extension d’urbaine. L’EiE participe alors

pleinement à la stratégie foncière à mettre en place dans le cadre de la révision

d’un PLU.

Une fois identifiée, l’inscription de la TVB dans le PLU passe ensuite

essentiellement par le biais de la cartographie, que ce soit dans le rapport de

présentation, dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durable

(PADD), dans les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP), ou

dans les documents graphiques du règlement du PLU98

. Il s’agit alors, à l’échelle

97

Ibid., p.17. 98

Ibid., p.19.

de la parcelle, de décliner les orientations en modes d’occupation des sols. Dans

le cas de l’élaboration d’une stratégie foncière en vue d’une révision, trois cartes

peuvent justifier les choix et les décliner sur le territoire.

Une carte synthétique des continuités écologiques existantes ou à créer

peut être intégrée au rapport de présentation (EiE) afin de « faciliter la

lecture des enjeux »99

et de fournir un outil d’aide à la décision

(réservoirs de biodiversités, corridors écologiques, obstacles et menaces,

coupures d’urbanisation, enjeux socio-économiques).

Une carte qui sélectionne les continuités écologiques décrites dans l’EiE

et qui illustre l’enjeu d’équilibre entre développement urbain et

économique et préservation des espaces naturels peut être inscrite dans

le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD). Le

PADD peut être définit comme le projet de territoire de

l’intercommunalité (article L.123-1-3 du Code de l’urbanisme) qui

articule l’ensemble des enjeux pesant sur le territoire et la volonté

politique qui en découle. La TVB peut faire partie intégrante du PADD.

C’est le cas notamment du SCoT Métropole Savoie qui inscrit dans son

PADD la nécessité de protéger les réservoirs de biodiversité

diagnostiqués auparavant et la nécessité de créer des coupures vertes

entre les agglomérations100

.

Une Orientation d’Aménagement et de Programmation (OAP) relative à

la TVB peut aussi faire partie du PLU, comme c’est déjà le cas pour le

PLUc de la CUD. Cette OAP peut permettre d’identifier les continuités

écologiques à maintenir ou restaurer pour la mise en œuvre de la TVB.

99

Ibid., p.19. 100

Ibid., p.22.

114

Ce sont en réalité le règlement et ses documents graphiques qui vont

véritablement mettre en œuvre de façon opérationnelle la TVB, via des choix de

zonage et l’écriture du règlement. La collectivité peut faire le choix d’inscrire les

espaces faisant parti de la TVB en zone N (Naturelle) ou A (Agricole). Ce zonage

peut être indicé afin de préciser la réglementation d’occupation des sols qui s’y

applique. Des éléments ponctuels peuvent aussi être cartographiés. La CUD, dans

le règlement de son PLU, modifié en 2013, décompose les zones naturelles en

sept zones, dont le règlement diffère. C’est la stratégie foncière définie

auparavant qui va permettre de mettre en place ce zonage.

Le règlement du PLU de la CUD décline ensuite pour chaque zone des

réglementations susceptibles d’influer sur la mise en œuvre de la TVB sur le

territoire. Par exemple la réglementation relative aux occupations et utilisations

des sols interdites et aux occupations et utilisation des sols admises sous

conditions spéciales peuvent être, selon le zonage correspondant, des moyens de

préserver des continuités écologiques (réservoirs de biodiversité ou largeur pour

un corridor) de toute urbanisation. L’aspect extérieur des constructions et

l’aménagement de leurs abords, l’implantation des constructions par rapport aux

voies et aux emprises publiques, par rapport aux limites séparatives, les unes par

rapport aux autres sur une même propriété, les prescriptions de nature à assurer

la protection des éléments de paysage, sites et secteurs à protéger peuvent

quant à elles permettre d’assurer des continuités écologiques en limite de

parcelle (réglementation sur les clôtures par exemple) ou de définir des zones

tampons à l’orée d’un bois par exemple. Concernant les obligations de planter et

les obligations de réalisation d’espaces libres, la réglementation peut influer sur

les éléments du paysage à protéger. Dans le cas du règlement du PLU de la CUD,

modifié en 2013, des essences recommandées pour les plantations à réaliser sont

listées en annexes.

Le MEDDE (2013) tient à préciser que le règlement du PLU ne doit pas tendre à

rendre l’ensemble de la TVB inconstructible mais de bel et bien mixer les usages

et les occupations des sols afin de tendre à un équilibre entre les différentes

activités.

A ce titre, le PLU peut protéger des éléments ponctuels du paysage :

o Articles L 123-1-5 7° et R. 123-11 h) du Code de l’urbanisme ;

o Espaces Boisés Classés (Article L.130-1 du Code de l’urbanisme) ;

o Emplacements réservés pour les espaces verts à créer (Article L.123-1-5

8° du Code de l’urbanisme) ;

o Terrains cultivés à protéger en milieu urbain (Article L.123-1-5 9° du

Code de l’urbanisme).

L’élaboration d’une stratégie foncière semble donc être le préalable à la mise en

œuvre d’une TVB sur le territoire. La mise en œuvre d’une stratégie foncière

permet de prendre en compte un ensemble de thématiques concomitantes à la

notion de protection des espaces naturels, et ainsi de tendre vers un équilibre du

territoire. Prendre en compte la TVB et les espaces naturels dans l’élaboration de

la stratégie foncière permet d’anticiper les enjeux pesant sur le territoire, tant en

termes de valorisation de la TVB qu’en termes d’impact des développements

économique et urbain (mesures compensatoires).

Cependant, selon le MEDDE (2013), la TVB ne peut s’appuyer uniquement sur des

documents de planification. En effet, le maintien et la restauration de celle-ci ne

peut être effectifs que si des politiques de gestion adaptées sont mises en place.

La réussite de cet objectif passe alors par un croisement des échelles

d’intervention, des acteurs et des outils à leur disposition (« outils de protection à

portée réglementaire, outils de planification territoriale, outils de gestion

contractuelle de l’espace, outils de maîtrise foncière, outils financiers et

dispositifs d’aide, outils d’inventaire et de connaissance du territoire, outils

d’évaluation environnementale »)101

.

101 Ibid., p.10.

115

3. De l’approche intégrée intercommunale à la

multifonctionnalité des espaces :

territorialisation des enjeux

Une fois les enjeux - urbains, naturels, agricoles – déclinés, il s’agit maintenant

de les territorialiser à l’échelle de la Communauté Urbaine de Dunkerque.

La troisième partie de ce mémoire s’attache donc à démontrer la méthodologie

qui a été choisie afin de faire émerger des secteurs définis comme stratégiques.

L’attention s’est portée sur des secteurs qui combinaient un ensemble d’enjeux à

concilier, voire où des conflits d’usage et d‘affectations des sols pouvaient

émerger.

Une fois ces secteurs définis, il s’agira de les analyser et de proposer un

traitement des enjeux et des interactions via les outils que l’on pourrait mobiliser

avec un PLUi HD.

Cette partie questionne alors l’occupation des sols définie dans le PLU

communautaire, au vue des législations (1.) ou documents communautaires ou

supracommunautaires (2.).

Enfin, cette partie déclinera les perspectives d’actions que la Communauté

Urbaine de Dunkerque peut envisager afin de mener au mieux sa stratégie

foncière.

3.1. Méthodologie de construction et d’analyse

des cartes d’enjeux : vers la définition de

secteurs stratégiques

Le choix a été fait de réaliser trois cartes à l’échelle de la Communauté Urbaine

de Dunkerque. Ces trois cartes recouvrent les trois enjeux déclinés en partie 2.

L’idée était de définir une méthodologie de construction de ces cartes qui

permette :

- dans un premier temps, par un travail de superposition des données et

de simplification de la symbologie, de dégager de visu des secteurs où

un enjeu d’intervention se dégageait ;

- dans un deuxième temps, de superposer facilement et rapidement les

trois cartes.

Ce travail a été rendu possible par un traitement SIG.

Ces cartes, dont la méthodologie de construction sera précisée par la suite, sont

donc principalement des cartes de travail. Elles ne sont pas exploitables en tant

que telles. Des extraits seront présentés afin de mieux comprendre la

méthodologie qui a amené à choisir les secteurs qui seront traités dans la

deuxième sous-partie. Par ailleurs, si ces cartes ne sont pas présentées dans leur

intégralité ici, c’est aussi en raison de leur format. Afin, d’intégrer un maximum

d’information, et notamment des zonages du PLUc, ces cartes ont en effet été

éditées au format 2A0. Afin de compléter cette analyse, une quatrième carte, à

visée plus transversale a été éditée. Cette quatrième carte croise l’aléa centennal

submersion marine avec changement climatique, le zonage du PLUc, ainsi que les

projets en extension ou en renouvellement identifiés dans le PLH. Elle a été

présentée dans la partie 2 de ce mémoire.

116

Des secteurs d’intervention ont été définis indépendamment sur chacune des

cartes, via une méthode empirique.

Puis, l’idée était de superposer les trois cartes afin de choisir les secteurs où un

maximum d’enjeux se croisait. Ce sont les secteurs qui ont été étudiés en priorité

(3.2.). Les secteurs qui ont été dégagés recensent alors un ensemble de données

qu’il s’agit de prendre en compte dans l’aménagement du territoire ; en

esquissant alors ce qu’on pourrait appeler une « gestion intégrée du territoire ».

Cette analyse se rapproche alors d’une esquisse d’analyse environnementale qui

questionne la pertinence de l’artificialisation de certains espaces ou les

dispositions à mettre en œuvre afin de mettre en œuvre la ville dense et intense

autour des principales polarités.

Figure 47 L'analyse croisée au service de la déclinaison territorialisée des enjeux

A.Legrand (2014)

117

Figure 48 Schéma de synthèse de la méthodologie adoptée pour définir les secteurs stratégiques d'intervention

A.Legrand (2014)

118

3.1.1. Méthodologie de construction de la carte « Volet

urbain »

La méthode d’élaboration de la carte d’enjeux volet urbain a été la superposition

d’informations.

Les différentes informations qui ont été superposées sont les suivantes :

- Occupation du sol (urbaine et industrielle)

- Emprise du Grand Port Maritime de Dunkerque

- Le Plan Vert Plan Bleu

- Les lignes TER ainsi que les gares

- A titre indicatif, le tracé provisoire du futur Transport à Haut Niveau de

Service.

Des secteurs n’ont pas été définis directement sur cette carte. Il s’agit plus d’une

carte support. Cette carte a pu être croisée avec la carte des polarités (partie 2).

3.1.2. Méthodologie de construction de la carte

« Volet agricole »

Concernant la carte d’enjeux volet agricole, voici les différentes informations qui

ont été superposées, au vue des enjeux exposés en partie 2 :

- Emprise du Grand Port Maritime de Dunkerque

- Plan Vert Plan Bleu

- Hydrographie

- Occupation du sol (urbaine et industrielle)

- Les zones d’extension urbaines du PLUc

- Les zones agricoles du PLUc ainsi que la zone NJ (jardins familiaux)

- Les types de culture en 2014.

119

Figure 49 Carte d'enjeux Volet Urbain

CUD, 2014

120

Figure 50 Carte d'enjeux, Volet Agricole

CUD, 2014

121

3.1.1. VUE D’ENSEMBLE

Analyse de la carte

Zoom sur un secteur stratégique

A. Legrand (2014)

Figure 51 Carte d'enjeux, Volet Agricole, Extraits

122

3.1.3. Méthodologie de construction de la carte

« Volet naturel »

Concernant le volet naturel, la méthodologie a été différente au vu des

informations multiples qu’il s’agissait d’intégrer. Afin de pouvoir analyser le plus

rapidement possible la carte, un lourd travail de simplification de la

méthodologie a été réalisé.

Tout d’abord, un ensemble de données ont été superposées et fusionnées pour

apparaître avec le même figuré, ce sont les espaces à enjeux terrestres et

aquatiques. La définition de ces espaces sont issus d’un ensemble de documents

de référence présentés en partie 2 :

- Données « aplats » du Schéma Régional de Cohérence Ecologique :

espaces à renaturer, réservoirs du biodiversité, …

- Plan Vert Plan Bleu

- ZNIEFF de type 1 et 2

- Zones humides du PLUc

- Canaux, lacs et wateringues

Ils sont représentés avec des aplats vert ou bleu sur la carte finale.

A ces données ont été additionnés les espaces déjà protégés sur le territoire. La

protection peut être diverse (maîtrise foncière, protection supracommunataire,

…). Ils sont représentés par un aplat rose.

- Espaces Naturels Sensibles

- Réserves naturelles

- Site Natura 2000

- Espaces maîtrisés par le Conservatoire du Littoral

- Parcelles du Plan Vert Plan Bleu maîtrisées par la CUD

- Zones NPT du PLUc

Enfin, sur des deux aplats ont été ajoutés les données ponctuelles et linéaires du

Schéma Régional de Cohérence Ecologique : les corridors terrestres et

aquatiques, les zones et les points de conflits ; ainsi que les chemins verts du Plan

Vert Plan Bleu. Le zonage du PLUc a enfin été superposé. C’est principalement

avec cette carte qu’on comprend la nécessité du travail de simplification au vu du

nombre d’informations superposées. Pour analyser les secteurs qui seront

déterminés à cette étape, il s’agira de redécomposer les informations

superposées afin de définir plus précisément les enjeux.

123

Figure 52 Carte d'enjeux Volet Naturel

CUD, 2014

124

Quelques exemples d’analyse

A. Legrand (2014)

Figure 53 Carte d'enjeux, Volet Naturel, Extraits

125

3.2. Analyse et proposition de traitement des

secteurs stratégiques

Les secteurs définis comme stratégiques, dans la mesure où ils cumulaient un

ensemble de contraintes ou d’opportunité, révélés par l’analyse des cartes

d’enjeux et leur croisement, ont donc ensuite été analysés plus précisément.

Cette deuxième sous-partie décline ces analyses. Les cartes de support de ces

analyses proviennent du serveur test du SIG de la CUD qui présente l’avantage de

superposer un ensemble d’informations qui avait été étudié dans la phase 1 de la

méthodologie (SRCE, propriétés foncières, cartes de risques, PVPB, PLUc).

Sont analysés ici les secteurs dont les enjeux peuvent être traités via les outils du

PLUi HD. Pour l’analyse, le choix a donc été fait de se concentrer sur l’échelle du

PLUc et de son zonage. Nous verrons dans la troisième sous-partie que certains

secteurs ne pourront être traités qu’en mobilisant d’autres outils ou d’autres

partenaires.

Secteurs analysés :

3.2.1. Bourbourg Est (1AUE / 2AUE)

3.2.2. Secteur des dunes (AL)

3.2.3. Coudekerque Branche (2AUs)

3.2.4. Les secteurs Gare

Ces secteurs ont été choisis, via une hiérarchisation, en fonction de la hauteur

des enjeux qui s’y croisaient et du secteur sur lequel ils se positionnaient (figure

suivante). Cependant, la méthode d’analyse se veut transposable. A ce titre, il

semblerait intéressant de poursuivre l’analyse sur l’ensemble des zones 1AU non

consommées. En effet, avec la loi ALUR, les OAP sont obligatoires sur les zones à

urbaniser. Le recours aux zones 2AU est d’ailleurs peu recommandé : il est

préférable de les classer en 1AU encadré par une OAP et une ZAD si la collectivité

souhaite geler le prix des terrains (ENRx, 2014).

Figure 54 Tableau récapitulatif des secteurs analysés

A.Legrand (2014)

126

Plan de situation de la commune sur le territoire communautaire

Commune : Bourbourg Polarité : Polarité secondaire (9) Superficie (en hectares) : 3849 Nombre d’habitants (2010) : 6 911 Densité (hab/km²) : 179,6 Nombre d’hectares en extension urbaine : 46, 4 ha Dont habitat : 3 ha Dont économique : 43.4 ha

3.2.1. Bourbourg Est (1 AUE / 2 AUE)

CUD, 2014

A. Legrand, 2014

Figure 55

127

Bourbourg Est : Plan de situation de la zone étudiée dans la commune

PRÉSENTATION Le site est situé à l’est de la partie urbanisée de Bourbourg, en prolongement de la zone d’activité économique. D’une superficie de plus de 43 ha, ce site est identifié pour étendre cette activité à plus ou moins long terme. Son emprise longe le canal de Bourbourg. Ce site est donc à la confluence de plusieurs enjeux : urbains, naturels et agricoles

Fond cartographique : SIG de la CUD Traitement : A. Legrand, 2014

Figure 56

128

Figure 57

Bourbourg Est : Zoom sur les zones étudiées

CARACTÉRISTIQUES DE LA ZONE Superficie (en ha) : 43,4 ha Zonage du PLU : 1AUE : Zone à urbaniser dédiées aux activités économiques 2AUE : Zone d’extension urbaine différée dont l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à une modification du PLU Occupation actuelle : Agricole Projet : Extension de la ZAE de Bourbourg Demande d’activités agroalimentaires identifiée par l’agence de Développement Economique Dunkerque Promotion Procédure d’acquisition foncière complexe (convention avec la SAFER)


129

Figure 58

QUELS ENJEUX ? La zone est identifiée comme étant à enjeux terrestres dans le SRCE. Par ailleurs, une zone de conflit de corridors aquatique est identifiée le long du canal.

Bourbourg Est : Extrait de la carte d’enjeux volet

naturel

130

Bourbourg Est :

Enjeux

QUELS ENJEUX ? Plus précisément, l’attention doit être portée sur la partie sud du secteur étudiée, identifiée comme une zone à renaturer selon le SRCE (hachuré vert). Le canal est identifié comme un corridor terrestre et aquatique.


Figure 59

131

Fond cartographique : SIG de la CUD

Traitement : A. Legrand, 2014

Figure 60


Traitement : A.Legrand (2014)

132

Figure 61

Plan de situation des communes sur le territoire

communautaire

Commune : Ghyvelde Polarité : Polarité secondaire (8,4) Superficie (en hectares) : 1650 Nombre d’habitants (2010) : 3266 Densité (hab/km²) : 198,4

3.2.2. Secteur des dunes ( AL )

Commune : Bray Dunes Polarité : Polarité secondaire (7,8) Superficie (en hectares) : 860 Nombre d’habitants (2010) : 4 666 Densité (hab/km²) : 544,5

CUD, 2014

A. Legrand, 2014

133

Secteur des dunes : Plan de situation de la zone étudiée dans la commune

PRÉSENTATION Le site se situe entre la dune du Perroquet et la Dune Marchand de la commune de Bray-Dunes et la dune fossile de Ghyvelde. Ce site est identifié dans le PLU comme une zone agricole soumise aux restrictions de la loi Littoral. Des constructions à usage d’habitation, d’activités ou d’équipements sont disséminées dans l’espace agricole. Son emprise longe le canal et la route de Furnes, vers la Belgique. Ce site est donc à la confluence de plusieurs enjeux, agricoles et naturels. Il est par ailleurs soumis au risque submersion marine.


Figure 62

134

Secteur des dunes : Zoom sur les zones étudiées


Figure 63

135

Secteur des Dunes :

Enjeux

QUELS ENJEUX ? Si le Conservatoire du Littoral a inscrit ce site dans ses priorités, c’est parce qu’il présente des intérêts écologiques indéniables, comme le démontre cette carte qui superpose à la fois le PLUc et les données du Schéma Régional de Cohérence Ecologique. L’espace entre les deux dunes est identifié comme un espace à renaturer (hachuré bleu). Des corridors relient les deux espaces (linéaire bleu et vert), malgré la présence de la route de Furnes comme coupure (linéaire gris et rouge).


Figure 64

137

QUELS ENJEUX ? Par ailleurs, si l’on superpose à ces données les cartes de submersion marine aléa centennal avec changement climatique, on remarque que cette zone est particulièrement soumise au risque, notamment dans sa partie ouest (aplat rose).

Secteur des Dunes : Enjeux


Figure 65

138

Secteur des Dunes : Proposition de traitement Figure 66

139

Plan de situation des communes sur le territoire communautaire

Commune : Coudekerque Branche Polarité : Polarité principale (11) Superficie (en hectares) : 910 Nombre d’habitants (2010) : 22 474 Densité (hab/km²) : 2 458,9 Nombre d’hectares en extension urbaine : 38,9 Dont habitat : 38,9 ha Dont économique : 0 ha

3.2.3. Coudekerque Branche ( 2AUs )

CUD, 2014

A. Legrand, 2014

Figure 67

140

Coudekerque Branche (2AUs) : Plan de situation de la zone étudiée dans la commune


PRÉSENTATION Le site se situe au nord-ouest de la commune de Coudekerque-Branche. Ce site est identifié dans le PLU comme une zone d’extension urbaine différée. C’est la principale zone d’extension urbaine de la commune. Le site semble être à la transition avec la ville dense (Coudekerque Branche et Dunkerque) et l’espace plus rural du sud de la Communauté Urbaine de Dunkerque. Le site est majoritairement occupé aujourd’hui par des espaces agricoles. Il est soumis aux risques submersion marine.

Figure 68

141

Coudekerque Branche (2AUs) : zoom sur la zone étudiée


Figure 69

142

Coudekerque Branche (2AUs) : un site au croisement de plusieurs enjeux

CUD, 2014

Figure 70

143

Coudekerque Branche (2AUs) : Enjeux

QUELS ENJEUX ? Plus précisément, une majeure partie du site étudié est identifié comme un espace à renaturer dans le SRCE (hachuré bleu). Par ailleurs, le risque submersion (page précédente) invite à se requestionner sur l’urbanisation de cette zone.


Figure 71

144

Poursuite du

croissant vert ?

Coudekerque Branche (2AUs) : Enjeux

QUELS ENJEUX ? Par ailleurs, si l’on prend un peu de hauteur, on remarque que ce site se situe au cœur d’un axe stratégique du Plan Vert Plan Bleu, le croissant vert. La carte présentée ici superpose les propriétés publiques (CUD, Conservatoire du Littoral, Etat, Région, Département) et les espaces du PVPB.


Traitement : A. Legrand, 2014

Figure 72

145

Coudekerque Branche (2AUs) : Proposition de traitement

QUELS OUTILS MOBILISER ?

QUELLE PROPOSITION DE TRAITEMENT ?

Au vu des enjeux, on peut questionner l’opportunité de l’urbanisation de cette zone ; d’autant plus que, d’après l’AGUR, la commune dispose d’un des plus grands gisements fonciers en zone urbaine de la Communauté Urbaine de Dunkerque (100 000 mètres carrés identifiés).

Peut-on, a minima, penser à un redimensionnement de la zone, sur la partie la moins soumise à l’aléa et où l’enjeu naturel est moindre ? Ceci permettrait de concilier zone agricole / naturelle avec le risque de submersion et faire de cette zone une zone de tamponnement.

Dans ce cas, il semblerait qu’une Orientation d’Aménagement et de Programmation soit un outil approprié pour régir l’aménagement de cette zone afin que son artificialisation impacte le moins possible le caractère du site.


Figure 73

146

Cette analyse des secteurs stratégiques s’est aussi portée sur les quartiers de

gares. La Communauté Urbaine de Dunkerque dispose de deux gares (Dunkerque

et Gravelines) et de quatre haltes ferroviaires sur son territoire (Bourbourg,

Grande Synthe (2), Coudekerque-Branche). Le futur tracé du Transport à Haut

Niveau de Services ainsi que l’électrification de la ligne Calais-Dunkerque invitent

à se réinterroger sur l’aménagement de ces secteurs.

En effet, l’article 7-II de la Grenelle 1 encourage les collectivités à créer un lien

entre densité et niveau de desserte par les transports en commun. Cet enjeu

national est reporté dans les documents régionaux, et notamment dans le

Schéma Régional Climat Air Energie, qui invite à la densification autour des gares

du réseau ferré régional qui desservent des communes de plus de 5000 habitants

et emplois. Les six « gares » de la Communauté Urbaine de Dunkerque sont

concernées. Cette densification des quartiers de gare à un sous-objectif majeur :

l’augmentation de l’attractivité directe des quartiers et des lignes. Tout l’enjeu se

trouve dans le rééquilibrage des parts modales ferroviaires et routières.

La mise en œuvre d’une stratégie foncière précise, territorialisée et déclinée

temporellement parlant est particulièrement nécessaire dans ces secteurs dans la

mesure où le foncier y est le plus souvent morcellé, les propriétaires nombreux et

les statuts divers (CERTU, 2013).

Pour ce faire, la DREAL Nord – Pas de Calais propose une méthodologie d’analyse

du potentiel de densification autour des gares.

Le potentiel de densification est analysé via un disque de 500 mètres autour des

gares. Ce périmètre peut être affiné par un critère temporel d’accessibilité à pied.

Le CERTU invite alors les collectivités à mener la réflexion en deux temps, en

définissant tout d’abord une distance « acceptable « à pieds ou à vélo à vol

d’oiseau puis d’ajuster le périmètre en fonction de la qualité des cheminements

et des éventuelles coupures. A titre d’exemple, le « walkable radius » (Bertolini,

Spit, 1998) est d’environ 500 mètres à Lille Métropole Communauté Urbaine (soit

environ cinq minutes) et 1000 mètres à Lyon autour de l’Urbagare (soit environ

10 minutes). La DREAL Picardie a poursuivi la réflexion en définissant les rayons

d’influence des pôles gares en fonction des modes utilisés, en partant du postulat

que le temps de parcours était de 15 minutes quel que soit le mode (aire de

proximité pour le mode piéton, aire d’attractivité pour le bus ou le vélo et bassin

versant pour la voiture). Ces périmètres d’accessibilité « théorique » sont ensuite

confrontés à la qualité de l’insertion de la gare dans le tissu urbain et sur la

qualité des cheminements et de leurs maillages, en réalisant par exemple des

cartes ZAP (Zones Accessibles à Pieds). Ces cartes permettent de mesurer les

effets de coupure.

Les densités du périmètre affiné sont alors comparées avec les densités du

centre-ville le plus dense desservi par le réseau ferré. A titre indicatif, le COS de

référence de la ville de Dunkerque est de 0,8. La mutabilité du foncier peut alors

être estimée et des stratégies peuvent être mises en œuvre.

Pour ce mémoire, le travail s’est limité à l’analyse foncière des périmètres de 500

mètres autour des gares. C’est donc un travail qui demande à être complété par

des analyses plus précises et plus poussées lors de l’écriture des éventuelles

Orientations d’Aménagement et de Programmation ou des études de faisabilité

pour les programmes de logements.

Outre la question de l’habitat se pose aussi la question du stationnement et des

parkings de rabattement autour des gares. « Il peut être intéressant de proposer

un dimensionnement de l’offre de stationnement de rabattement qui ne nuise ni

aux autres modes ni aux possibilités de développement urbain autour des gares »

(CERTU, 2013). Il semble en effet important de réfléchir à cette question,

notamment lors de l’élaboration du PLUi HD, afin de ne pas poursuivre un

3.2.3. Les secteurs Gare

147

urbanisme dédié à la voiture et de ne pas « stériliser » des parcelles qui

pourraient être propices au développement urbain des secteurs. Limiter le

stationnement en quartiers de gare permet en effet d’influencer les pratiques ou

de libérer par ailleurs des espaces publics.

A ce titre, le CERTU propose de mettre en œuvre des « politiques alternatives

d’accès à la gare », ainsi que des « nouvelles modalités d’organisation du

stationnement de rabattement ». Ces modalités peuvent passer par une

amélioration de la desserte de la gare à pied ou à vélo (qualité des

cheminements, accueil en gare), par une « qualité et une coordination des

transports en commun (tarifaire ou horaire) », ou par l’incitation vers de

nouvelles pratiques de déplacement qui limitent l’emprise du stationnement

automobile comme l’autopartage ou le covoiturage. Des études préalables

doivent alors être lancées afin de recenser les pratiques et de prioriser les

interventions.

De nouveaux espaces de stationnement, moins consommateurs de foncier,

peuvent être dédiés au vélo, à l’autopartage ou au covoiturage. Deux outils sont

fléchés par le CERTU : les emplacements réservés (c’est l’exemple de

Fauquembergues) ou une OAP Transports et Mobilités.

148

1. Gare de Dunkerque 2. Gare de Gravelines 3. PANG de Coudekerque

4. PANG de Bourbourg 5. PANG de Grande-Synthe

Figure 74 Hiérarchisation des gares sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque – Extraits de la carte d’enjeux, Volet urbain

Les secteurs demandent à être hiérarchisés en fonction du type de gare et du niveau de desserte et de services, tracé THNS compris. A titre d’exemple, l’aménagement et la densification autour du secteur de la gare de Dunkerque sera prioritaire (1) par rapport au Point d’Arrêt Non Géré (PANG) de Bourbourg (4). En raison du positionnement des PANG de Grande-Synthe à proximité de zones industrielles ou naturelles, ce secteur ne sera pas traité.

150

Figure 75

Gare de Dunkerque

Pôle Gare

Parc de la marine

Projet de réaménagement du pôle Gare (Alfred Peter

Paysagiste)

Figure 75

151

Les études relatives au projet THNS ont notamment pensé le réaménagement du pôle gare de Dunkerque. C’est pourquoi nous sommes repartis du plan masse de leur projet pour analyser les enjeux à prendre en compte dans la stratégie foncière de la CUD.

Si la CUD ( ) ou la ville ( ) possèdent quelques parcelles sur le secteur, les objectifs de densification semblent contraints par les éléments protégés inscrits au PLU (L123.1.7 du Code de l’Urbanisme).

« Le PLU peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ».

A ce titre, deux secteurs semblent à investir en priorité :

- Le pôle tertiaire, identifié par le bureau d’étude ; - Un ilot au cœur du pôle gare : peut-on envisager une acquisition foncière de l’ensemble de l’ilot

pour envisager une déconstruction puis une densification, tout en prenant en compte le patrimoine à préserver aux alentours ? Pour faciliter l’acquisition, la communauté peut par exemple définir un emplacement réservé. Dans tous les cas, il semblerait que l’aménagement de ce secteur ne puisse se faire qu’avec une action volontariste de la collectivité.

Le secteur est en zone UA1, ce qui correspond à un secteur de centralités ou de polarités où une densité forte est recherchée en lien avec la présence de commerces, de services et de transports en commun. On peut envisager d’étendre cette zone UA1 à l’ensemble des secteurs desservis par le futur THNS. Ce zonage peut être accompagné d’un article relatif au coefficient de biodiversité afin de rendre la densité plus acceptable et d’offrir à la ville des espaces de respiration.

Gare de Dunkerque

152

Gare de Gravelines

500 m

Quel potentiel

de densification

du tissu ?

Cercle de 500 mètres de diamètre autour de la gare


Figure 76

153

Gare de Gravelines

ER à supprimer Une partie aménagée en

parking pour le pôle multimodal

Carte d’enjeux

500 m

La ville souhaite en faire un parc urbain

(à la place du programme de logements

(18 à 24 logements))


Figure 77

La zone UY, est majoritairement acquise par la commune de Gravelines.

Peut-on penser à un reclassement en zone UA par exemple pour orienter un

futur programme de logements ?

Valorisation

du canal ?

154

Gare de Coudekerque-Branche

Carte d’enjeux


Figure 78

155

Gare de Coudekerque-Branche

156

Figure 81

Figure 79

plus

!

!

!

!

!

!

!

LOON PLAGE

BOURBOURG

DUNKERQUE

GRAVELINES

TETEGHEM

GHYVELDE

GRANDE-SYNTHE

SPYCKERCRAYWICK

BRAY-DUNES

DUNKERQUE

ARMBOUTS-CAPPEL

COUDEKERQUE-VILLAGE

LEFFRINCKOUCKE

COUDEKERQUE-BRANCHE

SAINT GEORGES SUR L' AA

CAPPELLE-LA-GRANDE

ZUYDCOOTE

GRAND-FORT-PHILIPPE

Service GéomatiqueCarte des enjeux sur la Communauté Urbaine de Dunkerque

CO

MM

UN

AU

TE

UR

BA

INE

DE

DU

NK

ER

QU

E

www.dunkerquegrandlittoral.orgCommunauté Urbaine de Dunkerque §

0 1 900 3 800Mètres

© Cadastre DGFiP 2013© DREAL 2013© Orthophotographie CUD 2014Copie et reproduction interditesLa Communauté Urbaine de Dunkerque ne peut être tenueresponsable des dommages directs et/ou indirects qui pourraient résulterde l'utilisation des informations contenues dans ce document cartographique.

14,09,06,3

Zones d'étude du mémoireZones d'étude

Tracé provisoire du THNS! Gares

Voies FerréesRéseaux de transport en commun

Plan Vert - Plan Bleu

Zone d'extension urbaine pour le tourisme et les loisirsZone d'extension urbaine pour l'économieZone d'extension urbaine pour l'habitat

Zones d'extension urbaine

Chemins vertsContour GPMDEspaces NaturelsParcs d'agglomérationBases de loisirs

Parcs urbains

Polarité - Indice de concentration des fonctions urbaines

FortTrès fort

Submersion marine - Aléas centennals avec changement climatique

Schéma Régional de Cohérence ÉcologiquePoints de conflit de corridors aquatiquesEspaces fluviaux à renaturerCorridors terrestres et aquatiques

157

L’étude de l’ensemble de ces secteurs, plus que de figer des propositions

d’actions, invite la collectivité à se questionner sur les choix à faire afin de

maîtriser son développement urbain. Au vu des législations, des documents

régionaux et des enjeux pesant sur son territoire, quelle est la position de la

Communauté Urbaine de Dunkerque pour définir sa stratégie urbaine ?

3.3. Des limites de la démarche vers une

perspective d’action

Ce mémoire se pose alors comme une démarche préalable à la définition d’une

stratégie urbaine pour le dunkerquois. Si le PLU peut être un outil au service

d’une stratégie foncière, il semble primordial pour la collectivité de se

positionner sur l’avenir de son territoire et sur une éventuelle hiérarchisation des

enjeux en amont. Une fois cette stratégie posée et les enjeux hiérarchisés, il

semble que le PLUi HD saura mobiliser un ensemble d’outils afin de traduire

spatialement la position de la collectivité. Cependant, la mise en œuvre de cette

stratégie doit être partagée, à la fois entre les services communautaires, entre les

partenaires du territoire mais aussi entre un ensemble de documents qui peuvent

alimenter et mettre en œuvre la stratégie. C’est ce que cette troisième sous-

partie cherche à démontrer.

3.3.1. Mise en œuvre et gouvernance du projet : de la

stratégie régionale à la stratégie locale, quelle

déclinaison des actions et quelles mobilisations

possibles des partenaires fonciers ?

D’après une publication du ministère, « la volonté portée par la loi de réduire

l’artificialisation des sols et de densifier les villes accentue, de toute évidence,

l’importance des politiques foncières ». Cependant, la réussite de la mise en

œuvre de ces politiques, si elle repose sur une analyse fine des enjeux se croisant

sur le territoire, ne peut se concrétiser que si un mode d’organisation et de

mobilisation adéquat est mis en place au sein de la CUD mais aussi avec les

communes et les partenaires fonciers du territoire ; en d’autres termes,

uniquement si le projet est partagé. La stratégie foncière nécessite de la

cohérence et de la concertation entre les différents niveaux d’action. La loi ALUR

peut donc faciliter l’action des collectivités en matière de politique foncière pour

éviter la consommation excessive des espaces si les opérateurs fonciers sont

mobilisés de façon pertinente et si les actions développées à toutes les échelles

s’articulent de façon optimale.

C’est pourquoi il semble primordial d’inscrire dans le Plan Local d’Urbanisme un

volet sur sa mise en œuvre et sa gouvernance. En effet, les opérateurs fonciers

peuvent répondre aux stratégies régionales et locales et participer à la mise en

œuvre du projet de territoire, définie à l’échelle communautaire ou supra-

communautaire. Le Conservatoire du Littoral, l’Etablissement Public Foncier (EPF)

et la Société d’Aménagement Foncier et d’Etablissement Rural (SAFER) ont signé

des conventions à l’échelle régionale qui leur permettent d’intervenir sur

différents enjeux du territoire.

La convention entre le Conservatoire du Littoral et la Région Nord – Pas de Calais

permet notamment au Conservatoire d’intervenir, sous les financements

régionaux, en plus des espaces littoraux, sur les zones humides intérieures. Ses

actions pourraient aussi être mises à profit dans le cadre des mesures

compensatoires du Grand Port Maritime de Dunkerque. Cette convention pose

par ailleurs comme objectif opérationnel d’accompagner les territoires dans les

processus d’élaboration et de mise en œuvre de leurs documents de

planification.

Ces conventions posent aussi comme objectif la mise en œuvre de stratégies

territoriales multi acteurs, afin d’éviter des « concurrences » entre opérateurs

fonciers qui n’ont pas lieu d’être. Les opérateurs sont alors incités à travailler

ensemble pour mettre en œuvre les stratégies régionales et locales. Ainsi, cette

volonté de traduire les complémentarités entre les établissements sera inscrite

158

lors de la révision du Plan Pluriannuel d’Investissement de la SAFER et du Plan

Pluriannuel d’Action de l’EPF. Une convention tripartite EPF/Région/SAFER est

déjà signée sur la période 2011-2014. Le Conservatoire du Littoral ne prend pas

part à cette convention.

A la Communauté Urbaine de Dunkerque, il n’existe pas de tradition de travail

avec la SAFER. Des conventions sont en cours d’écriture.

Concernant les habitudes de travail entre la Communauté Urbaine de Dunkerque

et le Conservatoire du Littoral, elles sont plus anciennes. La CUD, comme exposé

en partie 1, acquiert dès sa création la compétence de protection des espaces

naturels. Cette protection passe par un programme d’acquisition foncière. A l’est

du territoire, la CUD mènent des premières acquisitions à l’amiable ou par voie

de DUP, notamment sur la Dune du Perroquet. Le département du Nord acquiert

aussi des terrains. Dans les années 1980, le Conservatoire du Littoral concourt à

cette politique en récupérant les actions foncières de la CUD. Un partenariat est

alors mis en place entre la CUD, l’AGUR, le Conseil Général du Nord et l’Espace

Naturel Régional. L’AGUR est l’aménageur, la CUD assure l’entretien, l’Espace

Naturel Régional est chargé de l’animation. Depuis les années 1990, la gestion est

confiée au département 59. Le Conservatoire complète les acquisitions foncières,

notamment via un partenariat avec la SAFER pour la Dune Dewulf. Des

acquisitions sur la Dune fossile de Ghyvelde sont aussi réalisées. La CUD lance des

DUP pour acquérir le foncier pour le compte du Conservatoire. Aujourd’hui, ce

dernier dispose de plus de 800 ha sur le territoire. Les habitudes de travail sont

donc instaurées. Le travail se poursuit sur les Salines de Fort-Mardyck.

Concernant l’Etablissement Public Foncier Nord – Pas de Calais, il a été créé en

décembre 1990 en Conseil d’Etat après une demande des élus de la région.

Depuis les années 1970, la région est en effet dans une situation de crise suite à

la fermeture des mines et des industries textiles. Le chômage est en hausse et la

région compte alors plus de 10 000 hectares de friches, soit 50% des friches

françaises. La création de l’EPF Nord Pas-de-Calais est une réponse à ce contexte

spécifique. L’EPF est alors financé par l’argent du Contrat de plan Etat-Région et

les fonds européens. Son rôle est d’inciter les collectivités à requalifier leurs

friches industrielles. L’EPF perçoit ensuite la taxe spéciale d’équipement (TSE), ce

qui réoriente son cœur de métier. Grâce à la perception de cette taxe, payée à

80% par les entreprises, l’EPF dispose chaque année de 80 millions d’euros par an

pour « accompagner les collectivités territoriales et les intercommunalités dans la

maîtrise de leur foncier et le recyclage de leur espace dégradé ». L’Etablissement

Public Foncier est un opérateur public de l’Etat (Etablissement Public à caractère

Industriel et Commercial) qui se présente en effet comme un outil au service des

collectivités. Des actions sont développées dans son Programme Pluriannuel

d’Intervention. Sa stratégie est ensuite étudiée au niveau intercommunal : les

conventions-cadre sont signées au niveau de l’EPCI. Les conventions sont ensuite

déclinées en conventions opérationnelles, qui délimitent des périmètres de

projet et des périmètres d’acquisition prioritaire tout en précisant le mode

d’intervention de l’EPF. 50% du budget est affecté à la production de logements

sociaux, 30% concerne le renouvellement urbain, 10% le foncier économique et

10% le foncier de la biodiversité. Il est à même d’intervenir sur l’ensemble de ces

compétences et peut acquérir pour le compte des collectivités. De manière

générale, les terrains acquis par l’EPF peuvent être directement cédés aux

gestionnaires, identifiés par les collectivités (Département du Nord et du Pas-de-

Calais, Conservatoire d’espaces naturels du Nord et du Pas-de-Calais,

Conservatoire du Littoral, Voies Navigables de France, …).

La CUD a signé une convention avec l’EPF. Elle est en cours de renouvellement.

Cependant, selon Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à

l’EPF Nord – Pas de Calais, le recours à l’EPF peut être accentué à la CUD,

notamment sur le volet biodiversité. C’est l’axe 4 du Programme Pluriannuel

d’Intervention (PPI) qui est consacré à la « gestion économe du foncier des

ressources naturelles »102

.

102

Axe 1 : « Développer l’offre foncière pour le logement social et la mixité »

159

L’EPF intervient sur tous types de milieux, foncier de la biodiversité, foncier des

ressources et foncier à risque. L’axe 4 du PPI est donc décomposé en trois sous-

axes :

- La consolidation des sites de recyclage foncier en « cœur de nature » et

le renforcement des corridors écologiques entre les sites ;

- Le développement de l’offre foncière pour la protection de la ressource

en eau, de la qualité de l’air et de la biodiversité, enjeu majeur de la

trame verte et bleue régionale et du plan forêt régional ;

- L’intervention sur les fonciers à risques naturels ou technologiques.

« La consolidation des sites de recyclage foncier en « cœur de nature »

et le renforcement des corridors écologiques entre les sites ».

Cet axe permet de formaliser la trame verte régionale. La plupart des actions se

réalisent sur du foncier de type ZNIEFF 1. L’identification de ce foncier peut servir

à la mise en œuvre des mesures compensatoires (GPMD, VNF, Lotisseurs, …).

Mais c’est toujours la CUD qui doit être à l’origine de la démarche et de la

contractualisation avec l’EPF, quel que soit le futur acquéreur ou gestionnaire du

terrain. C’est pourquoi des dialogues sont nécessaires entre les différents acteurs

du territoire et la CUD. Des reventes de terrain et des accords pourraient être

envisageables avec le Conservatoire des Espaces Naturels, la Fédération des

Chasseurs, … (ZNIEFF de Saint Georges sur l’Aa, croissant vert, …)

Axe 2 : « Développer le recyclage foncier pour l’habitat, la mixité et le renouvellement urbain » Axe 3 : « Accompagner les grands projets économiques d’intérêt régional voire national » Axe 4 : « Contribuer à la gestion économe des fonciers des ressources naturelles (sol, eau, air)

« Le développement de l’offre foncière pour la protection de la

ressource en eau, de la qualité de l’air et de la biodiversité, enjeu majeur

de la trame verte et bleue régionale et du plan forêt régional ».

Concernant la préservation de la ressource en eau, des périmètres de

vulnérabilité autour des champs captants et des zones d’alimentation de nappes

peuvent être délimités et acquis.

Des contractualisations avec les agriculteurs qui sont installés sur des terrains de

la CUD peuvent être aussi réalisées afin de développer une agriculture plus

raisonnée (maraîchage biologique, Associations pour le Maintien d’une

Agriculture Paysanne, fertilisation raisonnée) et ainsi de lier de manière

fonctionnelle et économique agriculture et ville.

L’EPF a aussi de l’expérience dans la dépollution des sols en suivant la logique du

calcul de risque plutôt que la dépollution maximale. L’obligation réglementaire

d’inscrire en annexe du PLU les sites et sols pollués BASIAS et BASOL103

pourrait

alors être intégrée de manière directe dans la stratégie foncière, si elle est

pensée suffisamment en amont avec l’ensemble des acteurs du territoire.

Concernant la qualité de l’air, on peut imaginer des actions de protection des

espaces boisés.

103

BASIAS est l'acronyme d'une base de données française créée pour récolter et conserver la mémoire des « anciens sites industriels et activités de service » (sites abandonnés ou non), susceptibles d'avoir laissé des installations ou des sols pollués. Cette base est accessible au public, par internet ou en préfecture ou au service régional du BRGM. (http://fr.wikipedia.org/wiki/BASIAS) La base de données BASOS recense les « sites et sols pollués ou potentiellement pollués appelant une action des pouvoirs publics, à titre préventif ou curatif ». (http://fr.wikipedia.org/wiki/BASOL)

http://fr.wikipedia.org/wiki/Base_de_donn%C3%A9es

http://fr.wikipedia.org/wiki/Sols_pollu%C3%A9s

http://fr.wikipedia.org/wiki/BRGM

160

« L’intervention sur les fonciers à risques naturels ou technologiques ».

Concernant les risques naturels inondations, il serait intéressant d’identifier des

zones de tamponnement possibles pour en faire des zones multifonctionnelles.

Par ailleurs, il serait intéressant de se pencher sur le maintien d’une agriculture

compatible avec le risque de submersion (développement des prairies). Une

nouvelle économie agricole est à créer.

Concernant les risques technologiques, on peut envisager l’achat de bâti dans les

périmètres immédiats, là où l’aléa est le plus fort. Une opération de ce type a été

réalisée à Mazingarbe (Communauté d’Agglomération Lens Liévin).

« Les PPRT délimitent un périmètre d’exposition aux risques à l’intérieur duquel

sont définies des prescriptions et des recommandations visant à limiter les effets

d’accidents susceptibles de survenir dans les installations et pouvant entraîner

des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publique. Afin de maîtriser

l’urbanisation existante et limiter son extension aux abords des installations

classées, ils prévoient des mesures foncières d’expropriation et de délaissement

dont le financement fait l’objet d’une convention tripartite entre l’Etat, la

collectivité et l’industriel. Les Etablissements Publics Fonciers ont été identifiés

pour être les opérateurs fonciers de ce dispositif.

Le PPRT de Mazingarbe fait partie des huit sites pilotes ayant contribué à

l’élaboration de la réglementation sur les PPRT. Le règlement qui lui est attaché

prévoit la mise en place du droit de délaissement sur les cinq habitations reprises

dans la zone fortement exposée aux risques. La Commune de Mazingarbe sollicite

l’intervention de l’EPF pour qu’il procède à l’acquisition de ces biens et en assure

le portage foncier dès lors qu’ils seront mis en vente »104

.

104

http://www.epf-npdc.fr/Nos-operations/MAZINGARBE-Foncier-du-PPRT-du-site-Grande-Paroisse-OP943

La réflexion pourrait être menée sur la commune associée de Mardyck,

fortement exposée aux risques industriels. Des scénarios sont en cours d’écriture

par la DEPSEN.

Les terrains acquis et les habitations démolies, ces terrains peuvent être les lieux

privilégiés d’une « nature par défaut », « sous cloche », éventuellement pour la

réalisation de mesures compensatoires.

Il est alors important de repréciser que la stratégie foncière de la CUD ne fait que

s’insérer dans un ensemble de stratégies territoriales qui se déclinent sur le

territoire. A ce titre, le Grand Port Maritime de Dunkerque peut, lui aussi,

s’inscrire dans la stratégie de la CUD et inversement.



161

Figure 80 Impact du PPRT sur la commune associée de Mardyck

162

3.3.2. Vers une stratégie foncière couplée avec

le projet de territoire, quelle complémentarité

entre les outils de protection ?

Si le PLU peut mobiliser un certain nombre d’outils au service de la stratégie

foncière, il ne fait que dresser un cadre d’action qui doit être intégré dans

d’autres politiques et poursuivi. En effet, un ensemble d’autres documents ou

outils de protections, en complément du PLUi, sont susceptibles de régir

l’occupation des sols et de protéger certains espaces voire de gérer les

interactions entre ces derniers.

Le Périmètre de Protection des Espaces Agricoles et Naturels Périurbains

(PPEANP) est un des outils pouvant être mobilisé. C’est un outil départemental

issu de la loi de développement des territoires ruraux de 2005. Il permet de

délimiter des périmètres d’intervention avec l’accord des communes ou des EPCI

après avis de la Chambre d’Agriculture. Ce périmètre de protection s’accompagne

d’un programme d’action et d’orientations afin de favoriser l’exploitation

agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces

naturels et des paysages. L’échelle de protection de cet outil est très forte dans la

mesure où les périmètres délimités lors de la création du PPEANP ne peuvent

être réduits que par décret du Conseil d’Etat. Ce périmètre, qui ne peut pas se

situer en zone U ou en zone 1AU/2AU permet alors de geler l’urbanisation de

manière durable sur les territoires naturels et agricoles. Dans des territoires très

fortement touchés par la périurbanisation, ce sont des outils qui permettent

d’endiguer le phénomène et de concentrer l’urbanisation en renouvellement

urbain. La vocation naturelle et agricole des terrains est alors garantie sur une

période longue, permettant le développement et la pérennisation économique

des terres agricoles, et de favoriser les connexions écologiques entre les espaces

naturels. Au 1er

mars 2014, 9 PAEN étaient signés en France, 8 étaient en cours

(GRECAT, 2014).

La Communauté de Communes des Trois Pays a fait en décembre 2010 le choix

de coupler à sa démarche d’élaboration de PLUi la mise en place d’un PPEANP.

Cet outil a été identifié par le Parc Naturel Régional Cap et Marais d’Opale afin de

limiter la périurbanisation au sein de la Communauté de Communes. La

Communauté de Commune a réalisé une étude de préfiguration en partenariat

avec le département (enquêtes auprès des agriculteurs). Un bureau d’étude,

Grecat, a ensuite été mobilisé. Un travail avec les agriculteurs et les élus a été

engagé (deux réunions avec les communes et les agriculteurs, puis réunion par

Pays) afin d’identifier des poches d’urbanisation future, à ne pas inclure dans le

périmètre, et des terres à préserver. Le zonage a été ensuite discuté en

commission agricole, composée à moitié d’agriculteurs et à moitié d’élus. Lors de

ces arbitrages, l’attention était portée sur le fait de réfléchir à l’échelle du projet,

en dépassant l’échelle de la commune et sur le fait que le développement des

communes sera, dans tous les cas, de plus en plus limité. Les communes doivent

effectuer un retour sur ces avis et un programme d’action reste à définir avec les

120 agriculteurs du territoire.

Est-ce un outil approprié pour la Communauté Urbaine de Dunkerque ? Mobiliser

cet outil permettrait de préserver des agricultures « remarquables » comme la

zone maraîchère de Rosendaël, enserrée dans du tissu urbain. C’est aussi un outil

qui permettrait de valoriser un paysage caractéristique de l’arrière-pays

dunkerquois.

On peut aussi penser à un autre outil de protection des espaces agricoles, la Zone

Agricole Protégée (ZAP), instaurée par la loi d’orientation agricole de 1999. C’est

aussi un outil qui permet de protéger des espaces agricoles « sensibles » de la

pression urbaine, et d’éviter alors toute spéculation foncière sur les terrains.

Cette zone peut être créée, à l’initiative d’une commune, d’un EPCI ou d’un

territoire de SCoT, sous l’intérêt général, c’est-à-dire qu’elle doit présenter un

intérêt de protection en lien avec la qualité des productions des espaces

concernés. La ZAP est adoptée par arrêté préfectoral et elle constitue alors une

Servitude d’Utilité Publique intégrée au PLU. La ZAP de Condette est la seule ZAP

163

de la Région Nord – Pas de Calais. Elle a été créée en réponse à l’augmentation

de la valeur marchande des terres agricoles.

Peut-on envisager de coupler la démarche de PLU à la création d’une ZAP sur le

territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans la mesure où, d’après

l’atelier économie de l’AGUR (13/05/2014), le prix des terres agricoles est en

augmentation dans la Flandre Maritime, à plus de 10 000 € par hectares.

Des contractualisations avec les agriculteurs, dans le cas d’espaces agricoles à

enjeux naturels notamment, est aussi un moyen de régir l’occupation des sols sur

le territoire et de « reconnaître officiellement les services rendus par l’agriculture

au territoire »105

, que ce soit en termes de zones d’expansion des inondations, de

biodiversité ou de protection des paysages.

Afin de protéger les espaces agricoles, la collectivité peut aussi réfléchir à la mise

en œuvre d’une économie agricole sur son territoire en s’engageant directement

en faveur de l’installation d’agriculteurs, de la lutte contre le mitage, de la

résorption des friches ou de la consolidation des exploitations agricoles.

Voici un ensemble de pistes et de dispositions qui peuvent se coupler à

l’outil « PLUiHD » afin de régir l’occupation des sols et de prendre en compte

l’ensemble des enjeux qui pèsent sur le territoire du dunkerquois, ainsi que leurs

interactions possibles.

3.3.3 Une difficulté majeure dans la mise en

œuvre de la stratégie : la temporalité des

documents

Un ensemble de propositions ont été déclinées afin d’orienter le développement

urbain sur le territoire de la CUD tout en respectant les différentes prescriptions

105

http://www.vaucluse.gouv.fr/mieux-prendre-en-compte-l-a-753.html

supra-communautaires. Ainsi, quatre grands thèmes de solutions peuvent être

déclinés (Cohen-Bacrie, 2014) :

- Superposer les usages et non plus les juxtaposer ;

- Rafraichir la ville dense, la rendre intense (services, loisirs, commerces,

cours d’eaux, …) ;

- Adapter l’habitat urbain aux aspirations des habitants (terrasses, rez de

jardin, maisons de ville, habitat participatif), entrer la campagne en ville

plutôt que l’inverse ;

- Restreindre largement la circulation automobile.

Cependant, l’un des principaux moteurs de l’étalement urbain demeure la

concurrence entre les territoires. Si la réflexion n’est pas abordée à une échelle

large, les solutions déclinées semblent peu pérennes pour limiter l’étalement

urbain (Cohen-Bacrie, 2014). Les comptes fonciers devront être déclinés à

l’échelle du SCOT. La principale difficulté aujourd’hui pour la Communauté

Urbaine de Dunkerque reste que le SCOT Flandre-Dunkerque a été mis en

révision en 2010, et que la compatibilité des documents ne pourra se faire, a

priori, qu’a posteriori.

La question de la temporalité des documents se pose aussi pour le PLH (2013-

2018) et le PDU, approuvé en 2003.

164

Conclusion

« Nous pensons que, dans le contexte français, les meilleures réponses sont

celles qui allient gouvernance d’ensemble et solutions urbanistiques et

architecturales, tout en agissant sur les comportements des ménages et des

entreprises, avec l’objectif de modifier les modes de consommation des

espaces naturels et agricoles tout en changeant la manière de produire de

l’urbain. »

(Bailly A., Bourdeau-Lepage L., 2011, p.41)

« Les études préalables à une stratégie foncière contribuent à la compréhension

des enjeux des grands espaces fonciers et à la territorialisation du

développement. Elles servent à définir la stratégie foncière en anticipation des

projets de développement » (CDCEA). Elle nécessite alors de « se projeter dans le

devenir du territoire » (Ibid.). A ce titre, ce mémoire se pose comme une étude-

préambule qui nécessite d’être poursuivie et approfondie, notamment dans le

cadre de l’analyse environnementale du document d’urbanisme, dans la mesure

où l’un des enjeux des documents d’urbanisme est de « réaliser des projets de

développements dans les meilleurs conditions d’efficacité et de coût pour la

collectivité, tout en préservant à long terme le potentiel agricole [et naturel] de

nos territoires »106

.

Une stratégie foncière recouvre un ensemble de conceptions et de réalités

territoriales à prendre en compte. Si la collectivité peut disposer d’un ensemble

de moyens opérationnels pour la mettre en œuvre, celle-ci doit prendre forme

dans un double travail d’analyse de l’occupation des sols et d’inventaire de

patrimoine foncier à optimiser. Il semble alors nécessaire de combiner les

approches, puis les outils, afin de mettre en œuvre une approche la plus intégrée

et durable qui puisse être. Cette approche transversale peut facilement prendre

place à la Communauté Urbaine de Dunkerque, en raison de son historique.

La réflexion autour de l’élaboration d’une stratégie foncière dans le cadre de la

révision d’un document d’urbanisme est à l’origine en effet d’une autre

réflexion : celle de la mise en œuvre d’un nouveau mode de faire la ville pour le

territoire, celle d’un développement urbain durable. En effet, cette étude vise

principalement à comprendre comment un document, à la fois réglementaire et

expression d’une politique, peut être le moteur de l’urbanisme durable, en

accord avec les différentes prescriptions législatives ou régionales. Le postulat qui

a été développé est que cette mise en œuvre n’est possible qu’en mettant en

place des projets urbains multifonctionnels qui peuvent prendre en compte

106

http://www.vaucluse.gouv.fr/mieux-prendre-en-compte-l-a-753.html

165

l’ensemble des données, contraintes ou opportunités dans leur aménagement.

C’est ce que les documents intercommunaux et supra communaux proposent en

traitant les interactions et les complémentarités entre les espaces (2.) Plus loin

que de limiter spatialement l’étalement urbain (« urban growth boundary »),

politique aux effets risqués (J.-K., Brueckner, 2004), l’étude réinterroge

notamment l’urbanisation des zones d’extension urbaine et la façon dont le

document d’urbanisme peut influer sur cette dernière. Il réinterroge aussi la

façon dont le document d’urbanisme peut influer sur la qualité de vie en ville

dense et intense, en un mot, comment il peut créer « la ville douce » (Bailly A.,

2011) en renouvellement urbain. C’est en effet ici que semble se dessiner le futur

des villes en perte d’attractivité face aux espaces périurbains. Comment

réintroduire la nature en ville et dépasser le « paradoxe » ville/campagne (Ibid.) ?

Selon T. Paquot, rendre la ville plus conviviale, en travaillant sur les espaces de

nature, la liberté de circulation, les échanges sociaux et la désimperméabilisation

des sols, est une manière de rendre plus attractive les villes.

C’est ici qu’on saisit toute l’importance des démarches multiscalaires. La « ville

douce » est créée à l’échelle des quartiers mais doit être pensée à une échelle

plus large, à la mesure des impacts de sa mise en œuvre sur l’équilibre général du

territoire. Il semble alors nécessaire de combiner les entrées pour décliner une

approche intégrée de l’occupation des sols sur le territoire. Encore une fois, le

Plan Local d’Urbanisme se pose comme un ensemblier. La réflexion doit être

intégrée et poursuivie.

Par ailleurs, cette approche ne doit pas être fixe mais bel et bien itérative. Il

semble primordial d’évaluer, de réorienter et de réinterroger la stratégie définie

en un temps t selon le contexte territorial évolutif ainsi qu’avec l’élaboration des

projets de territoire. L’élaboration de la stratégie foncière se veut être un va et

vient perpétuel entre projet, outil et territoire ; en cela on peut la qualifier de

démarche itérative.

La réussite de cette démarche repose aujourd’hui principalement à l’organisation

intra et supra communautaires des différents acteurs et documents. Ce mémoire

se pose comme un préambule et une invitation à travailler autrement et de

manière concertée (3.3). Si l'analyse stratégique spatialisée, via l'étude de

l’occupation des sols, permet de mobiliser des outils spécifiques de planification,

elle permet surtout d'engager, à plus long terme et avec une vision plus globale,

un ensemble d'outils transversaux visant à mettre en œuvre un projet de

territoire global, intégré et durable. Surtout, ce mémoire pose des questions à la

collectivité : quelle stratégie urbaine et quelle vision du territoire inscrire dans les

différents documents stratégiques ? Quelle priorisation des enjeux ?

166

Bibliographie

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Entretiens (par ordre chronologique)

Fabrice Truant, chef de service Gestion et développement des espaces naturels,

Communauté Urbaine de Dunkerque, le 25 avril 2014 à 9h

Arnaud Fixard, urbaniste chargé de la problématique foncière à l’Agence

d’Urbanisme Flandres-Dunkerque, le 23 mai 2014 à 9h

Catherine Dangréaux, chargée de mission Urbanisme commercial et Immobilier

d’entreprise, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 6 juin 2014 à 14h30

Corentin Pouliquen, Direction Départementale des Territoires et de la Mer,

Délégation Flandre Maritime, le 11 août à 14h30

Emmanuelle Leroy, Délégation Générale aux grands projets, Communauté

Urbaine de Dunkerque, le 11 juin 2014 à 9h30

Ambre Bourgeois, stagiaire chargée de l’actualisation du Schéma Communautaire

des Véloroutes voies vertes, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 12 juin 2014

à 14h

Guillaume Lemoine, chargé de mission ingénierie écologique à l’EPF Nord Pas-de-

Calais, le 13 juin 2014 à 10h

Etienne Dubaille et Pauline Caruyer, chargés de l’actualisation de la stratégie

foncière du Conservatoire du Littoral et des Rivages Lacustres, le 23 juin 2014 à

14h

Marc Dumoulin, chargé des relations portuaires, Communauté Urbaine de

Dunkerque, le 27 juin 2014 à 9h30

Anne Lecoeuche, chargée de mission air, sites et sols pollués, Communauté

Urbaine de Dunkerque, le 27 juin 2014 à 14h

Christel Romulus, Responsable planification à l’Agence de Développement et

d’Urbanisme de Boulogne sur Mer, le 1er

juillet à 14h30

Martin Bocquet, Chef de la cellule Documents d’urbanisme, Direction Régionale

de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement, le 3 juillet 2014 à 10h30

Stéphanie Deprez, Conseil Régional Nord – Pas de Calais, le 3 juillet 2014 à 14h

Aurélie Girard, Chef de projet Aménagement, Direction de l’Habitat et de

l’Aménagement, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 17 juillet 2014 à 10h30

Nicolas Forain, responsable du bureau d’étude aménagement, Grand Port

Maritime de Dunkerque, le 21 juillet à 14h

Xavier Dairaine, Chef de projet Transport à Haut Niveau de Services,

Communauté Urbaine de Dunkerque, le 30 juillet à 14h

Grégory Galvez, Chargé de mission risques majeurs, Communauté Urbaine de

Dunkerque, le 31 juillet 2014 à 9h30

Corentin Pouliquen, Direction Départementale des Territoires et de la Mer,

Planification spatiale, le 11 août 2014 à 14h30

172

Stéphane Topin, Directeur adjoint développement économique et tourisme,

Communauté Urbaine de Dunkerque, le 14 août à 9h45

Damien Ledoux, responsable du pôle technique Communauté de Communes des

Trois Pays, le 18 août à 15h

Cécile Baratte, Chef de projet Aménagement, Direction de l’habitat et de

l’Aménagement, Communauté Urbaine de Dunkerque, le 19 août à 9h30

Blandine Lobry, Chef de projet Aménagement, Direction de l’habitat et de


Julian Cappili, Chef de projet Aménagement, Direction de l’habitat et de


Frédérique Plaisant, Chef de projet Politiques Foncières, Communauté urbaine de

Dunkerque, le 19 septembre 2014 à 9h

173

Table des matières

Remerciements ....................................................................................................... 1

Sommaire ................................................................................................................ 3

Glossaire .................................................................................................................. 4

Préambule : Présentation de l’organisme d’accueil et des missions confiées ........ 7

Introduction .......................................................................................................... 11

Méthodologie de travail ........................................................................................ 15

1. Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre

de la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et

Déplacement : éléments de cadrage .................................................................... 22

1.1. Stratégie foncière et projet de territoire : quelles interrelations ? ..... 22

1.1.1. Définitions préalables...................................................................... 22

Qu’est-ce qu’une stratégie ? ..................................................................... 22

Qu’est-ce que le foncier ? ......................................................................... 22

Bref historique législatif sur les outils fonciers en vigueur ....................... 23

« Les outils de l’action foncière au service des politiques publiques »

(DGUHC-CERTU-CETE, 2006) ..................................................................... 24

1.1.2. Stratégie foncière et projet de territoire : de l’urbanisme

planificateur au projet urbain, une démarche itérative ................................ 26

L’échelle du projet urbain ......................................................................... 26

Agir à l’échelle intercommunale ............................................................... 28

L’enjeu d’élaboration d’une stratégie foncière est fortement lié au

contexte d’action ...................................................................................... 29

1.1.3. Le Plan Local d’Urbanisme, « clef de voute d’une politique

foncière » en faveur du développement urbain durable .............................. 30

Plan Local d’Urbanisme et stratégie foncière : deux sens de lecture ....... 31

L’intercommunalité « chef de file » des stratégies foncières ................... 34

1.2.Intégrer la relation sur la stratégie foncière au cœur de l’élaboration du

document d’urbanisme, une démarche encouragée au niveau national et

régional …………………………………………………………………………………………………………36

1.2.1. De la LOF à la loi ALUR ..................................................................... 37

1.2.2. Un objectif de limitation de l’artificialisation des sols inscrit dans les

schémas régionaux ........................................................................................ 39

1.3 De la création de la Communauté Urbaine de Dunkerque à l’émergence et

à l’affirmation de politiques intercommunales : historique de la planification

spatiale et de l’action foncière, les prémices d’une approche intégrée du

territoire ? ......................................................................................................... 42

1.3.1. La Communauté Urbaine de Dunkerque, première communauté

urbaine de France constituée de façon volontariste .................................... 43

1.3.2. L’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme communautaire : une

réponse à une « conjonction de plusieurs facteurs » (CERTU-FNAU, 2011,

p.50) ………………………………………………………………………………………………………….44

1.3.3. Les principes directeurs du Plan Local d’Urbanisme communautaire :

réaffirmer et territorialiser les enjeux du développement durable en accord

avec la Charte d’Aalborg ............................................................................... 45

1.3.4. « 40 ans de politique environnementale » (Loriod, 2013) .................. 51

1.3.5. Historique de l’action foncière ............................................................ 56

1.3.6. Un Plan Local d’Urbanisme intercommunal en procédure de révision

…………………………………………………………………………………………………….57

174

2. Des enjeux de densification urbaine et de préservation des espaces naturels

et agricoles : méthodologie de travail et d’analyse .............................................. 59

2.1. Quel bilan foncier du Plan Local d’urbanisme communautaire ? ........ 59

2.1.1. Les outils fonciers du Plan Local d’Urbanisme communautaire déjà

mobilisés : état des lieux ............................................................................... 59

2.1.2. Quelle consommation foncière dans le dunkerquois ? Etat des lieux

de la mobilisation des outils fonciers du PLUc par secteurs ......................... 66

L’habitat .................................................................................................... 66

L’économie ................................................................................................ 72

Le tourisme ............................................................................................... 73

Quel rythme de l’artificialisation des sols ? .............................................. 76

2.2.. Vers la ville intense et résiliente : une nouvelle qualité de vi(ll)e dans le

dunkerquois ...................................................................................................... 80

2.2.1. L’enjeu de densification : comment identifier des secteurs

stratégiques ? ................................................................................................ 82

2.2.1.1. Identifier ................................................................................. 82

Un travail de référentiel foncier en cours par l’AGUR .............................. 82

2.2.1.2. Prioriser .................................................................................. 86

Réflexions autour de la notion d’armature urbaine .................................. 86

Méthodologie pour la définition des polarités ......................................... 86

2.2.2. Vers l’acceptabilité de la densité : espaces de respiration et nature

en ville…………………………………………………………………………………….. ................. 94

Les coefficients de biotope introduits par la loi ALUR : législation et études

de cas ........................................................................................................ 94

Vers une acception plus large de la notion d’espaces de respirations via la

notion d’armature verte urbaine .............................................................. 97

2.3. La prise en compte des enjeux naturels et agricoles pour un

développement équilibré du territoire et pour la promotion d’un cadre de vie

agréable............................................................................................................. 98

2.3.1. La question agricole ........................................................................ 98

Quelle législation en vigueur ? .................................................................. 98

Diagnostic territorial : quel profil agricole pour la région Nord Pas-de-

Calais et pour la Communauté Urbaine de Dunkerque ? .......................... 99

2.3.2. Enjeux naturels .............................................................................. 106

Définitions préalables ............................................................................. 106

Prise en compte de la TVB et de la préservation des espaces naturels à

l’échelle régionale et infrarégionale ....................................................... 108

Comment transcrire les enjeux de TVB et de préservation des espaces

naturels dans le PLU ? ............................................................................. 112

3. De l’approche intégrée intercommunale à la multifonctionnalité des

espaces : territorialisation des enjeux ................................................................ 115

3.1. Méthodologie de construction et d’analyse des cartes d’enjeux : vers

la définition de secteurs stratégiques ............................................................. 115

3.1.1. Méthodologie de construction de la carte « Volet urbain » ............ 117

3.1.2. Méthodologie de construction de la carte « Volet agricole » ........... 118

3.1.3. Méthodologie de construction de la carte « Volet naturel » …………121

3.2. Analyse et proposition de traitement des secteurs stratégiques ...... 125

3.3. Des limites de la démarche vers une perspective d’action ............... 157

175

3.3.1. Mise en œuvre et gouvernance du projet : de la stratégie régionale

à la stratégie locale, quelle déclinaison des actions et quelles mobilisations

possibles des partenaires fonciers ? ........................................................... 157

3.3.2. Vers une stratégie foncière couplée avec le projet de territoire, quelle

complémentarité entre les outils de protection ? ...................................... 161

3.3.3 Une difficulté majeure dans la mise en œuvre de la stratégie : la

temporalité des documents ........................................................................ 163

Conclusion ........................................................................................................... 164

Bibliographie ....................................................................................................... 166

Table des matières .............................................................................................. 173

Liste des figures ................................................................................................... 176

Table des matières des annexes ......................................................................... 179

176

Liste des figures

Figure 1 Territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque .............................. 5

Figure 2 Position de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans son contexte

régional, national et international .......................................................................... 6

Figure 3 Caractéristiques des 18 communes de la Communauté Urbaine de

Dunkerque............................................................................................................... 7

Figure 4 Analyse de la diversité du territoire communautaire à travers le zonage

du PLUc ................................................................................................................... 9

Figure 5 Méthodologie de travail (Frise chronologique) ....................................... 14

Figure 6 Calendrier de l'ensemble des réunions auxquelles j'ai assisté et des

entretiens réalisés ................................................................................................. 19

Figure 7 Les outils de l'action foncière au service des politiques publiques

(DGUHC-CERTU-CETE, 2006) ................................................................................. 24

Figure 8 Les outils fonciers d'un Plan Local d'Urbanisme ..................................... 32

Figure 9 Schéma de synthèse Plan Local d'Urbanisme et Stratégie Foncière ....... 36

Figure 10 Evolution 1999-2009 des différents types d'espaces en Nord Pas-de-

Calais et conséquences de l'étalement urbain ..................................................... 39

Figure 11 Hiérarchie des normes en matière d’urbanisme après la loi ALUR ....... 42

Figure 12 La dimension durable du PADD du PLUc de la CUD .............................. 46

Figure 13 Les orientations et objectifs du PADD du PLUc de la CUD .................... 47

Figure 14 Affectation des surfaces du PLUc .......................................................... 49

Figure 15 Plan de zonage général ......................................................................... 50

Figure 16 Typologie des différents espaces du Plan Vert Plan Bleu communautaire

.............................................................................................................................. 53

Figure 17 Superficie et localisation des espaces recensés dans le Plan Vert Plan

Bleu communautaire ............................................................................................. 54

Figure 18 Nombre d'hectares en extension urbaine dans le PLUc de la

Communauté Urbaine de Dunkerque .................................................................. 60

Figure 19 Deux emplacements réservés à Bray-Dunes inscrits au PLUc et au PLH64

Figure 20 Exemple d'emplacements réservés liaisons piétonnes et cyclables sur la

commune de Grande-Synthe ................................................................................ 65

Figure 21 Etat d'avancement des programmes d'habitat en extension urbaine .. 68

Figure 22 Etat d'avancement des Emplacements Réservés Logements ............... 70

Figure 23 Etat d'avancement des zones 1AUE(c) et 2AUE .................................... 73

Figure 24 Caractéristiques des zones d'activités communautaires ...................... 74

Figure 25 Etat d'avancement des zones 1AUT et 2AUT ........................................ 76

Figure 26 Mode d'Occupation des Sols de la Communauté Urbaine de Dunkerque

en 2009 ................................................................................................................. 77

Figure 27 Gains et pertes de la surface agricole utile en hectares par communes

entre 1988 et 2010 sur le territoire de la Communauté Urbaine de Dunkerque . 78

Figure 28 La consommation d'espaces liée au projet de territoire ....................... 79

Figure 29 La consommation d'espaces liée au projet de territoire (1990-2006) .. 80

Figure 30 Calcul du coefficient de mutabilité en zone U - Méthodologie de l'AGUR

.............................................................................................................................. 83

Figure 31 Enveloppe urbaine de Spycker (zoom) .................................................. 85

Figure 32 Les 103 variables de l'analyse multicritères pondérée ......................... 87

Figure 33 Résultats par commune - Variables socio-économiques ...................... 88

177

Figure 34 Résultats par communes - Réseaux et accessibilité .............................. 89

Figure 35 Résultats par communes – Equipements .............................................. 89

Figure 36 Résultats par commune - Risques naturels et technologiques ............. 90

Figure 37 Résultat de l’analyse multicritères pondérée - Indice de concentration

des fonctions urbaines et typologie ...................................................................... 91

Figure 38 Apports et limites de la méthode de définition de polarités ................ 91

Figure 39 Cartographie - Résultats de l'analyse multicritères pondérée .............. 92

Figure 40 Extrait de carte de l'aléa submersion marine : à Bray-Dunes, des zones

d'extension urbaine impactées ............................................................................. 93

Figure 41 Coefficient de biotope par surface selon les projets - Ville de Berlin ... 95

Figure 42 Valeurs écologiques par surfaces - Ville de Berlin ................................. 95

Figure 43 Illustration du règlement du PLU de Paris (coefficient de biotope) ...... 96

Figure 44 Coefficient de pondération par surface - Ville de Paris ......................... 96

Figure 45 Prescriptions de l'association Terres de Liens pour l'élaboration des PLU

............................................................................................................................ 103

Figure 46 La trame verte et bleue : représentation schématique ...................... 106

Figure 47 L'analyse croisée au service de la déclinaison territorialisée des enjeux

............................................................................................................................ 116

Figure 48 Schéma de synthèse de la méthodologie adoptée pour définir les

secteurs stratégiques d'intervention .................................................................. 117

Figure 49 Carte d'enjeux Volet Urbain ................................................................ 119

Figure 50 Carte d'enjeux, Volet Agricole ............................................................. 120

Figure 51 Carte d'enjeux, Volet Agricole, Extraits ............................................... 121

Figure 52 Carte d'enjeux Volet Naturel ............................................................... 123

Figure 53 Carte d'enjeux, Volet Naturel, Extraits ................................................ 124

Figure 54 Tableau récapitulatif des secteurs analysés ........................................ 125

Figure 55 Bourbourg est – Plan de situation de la commune sur le territoire

communautaire ................................................................................................... 126

Figure 56 Bourbourg est – Plan de situation de la zone étudiée dans la commune

............................................................................................................................ 127

Figure 57 Bourbourg est – Zoom sur les zones étudiées .................................... 128

Figure 58 Bourbourg est – Extrait de la carte d’enjeux – volet naturel .............. 129

Figure 59 Bourbourg est - enjeux ........................................................................ 130

Figure 60 Bourbourg est – proposition de traitement ........................................ 131

Figure 61 Secteur des dunes – Plan de situation des communes sur le territoire

communautaire…………………………………………………………………………….…………………132

Figure 62 Secteur des dunes – Plan de situation de la zone étudiée dans la

commune………………………………………………………………………………………………………..133

Figure 63 Secteur des dunes – Zoom sur les zones étudiées……………………………134

Figure 64 Secteurs des dunes – enjeux…………………………………………………………….135

Figure 65 Secteurs des dunes – enjeux…………………………………………………………….137

Figure 66 Secteurs des dunes – Propositions de traitement…………………………….138

Figure 67 Coudekerque branche (2AUs) - Plan de situation de la commune sur le

territoire communautaire………………………………………………………………………………..139

Figure 68 Coudekerque Branche (2AUs) - Plan de situation de la zone étudiée

dans la commune……………………………………………………………………………………………140

178

Figure 69 Coudekerque Branche (2AUs) – Zoom sur la zone étudiée……………….141

Figure 70 Coudekerque Branche (2AUs) – Un site au croisement de plusieurs

enjeux……………………………………………………………………………………………………………..142

Figure 71 Coudekerque Branche (2AUs) – Enjeux…………………………………………….143

Figure 72 Coudekerque Branche (2AUs) – Enjeux…………………………………………….144

Figure 73 Coudekerque Branche (2Aus) – Proposition de traitement……………...145

Figure 74 Hiérarchisation des gares sur le territoire de la CUD – Extraits de la

carte d’enjeux, volet urbain…………………………………………………………………………….148

Figure 75 Gare de Dunkerque – projet de réaménagement du pôle Gare (Alfred

Peter Paysagiste)……………………………………………………………………………………………..150

Figure 76 Gare de Gravelines – Cercle de 500 mètres de diamètre autour de la

gare…………………………………………………………………………………………………………………152

Figure 77 Gare de Gravelines – Carte d’enjeux………………………………………………..153

Figure 78 Gare de Coudekerque-Branche – Carte d’enjeux………………………………154

Figure 79 Gare de Bourbourg – Cercle de 500 mètres de diamètre autour de la

gare…………………………………………………………………………………………………………………156

Figure 80 Impact du PPRT sur la commune associée de Mardyck…………………….161

179

Table des matières des annexes

Annexe I Fiche de Stage

180

Annexe I

FICHE DE STAGE

Période d’avril à septembre 2014

Service planification spatiale

Direction de l’environnement de la planification spatiale et des

espaces naturels (DEPSEN)

Stratégie foncière de la Communauté Urbaine de Dunkerque dans

le cadre de la révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal

Habitat et Déplacement (PLUi HD)

Maître de stage : Delphine CAPET

OBJECTIF :

Développer une stratégie de prospective foncière du territoire dans le cadre de la

révision du Plan Local d’Urbanisme intercommunal Habitat et Déplacements.

Proposer des adaptations d’affectation des sols et/ou identifier les outils de

planification à même de soutenir cette stratégie.

CADRAGE GENERAL :

Alors que la loi Grenelle II a renforcé les objectifs de modération de la

consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain, le projet de loi

Duflot II a pour ambition de répondre à la crise du logement en construisant plus

et mieux, tout en préservant les espaces naturels et agricoles en définissant le

cadre juridique d’une ville plus dense et moins consommatrice d’espace. Les

principaux objectifs du projet de loi sont de densifier l’urbanisation pour

construire là où sont les besoins, de donner un coup d’arrêt à l’artificialisation

des sols et de moderniser les règles d’urbanisme.

A l’échelle régionale, la réflexion tiendra compte des objectifs du SRADDT et du

SRCAE. D’ici 2020, le SRADDT fixe l’objectif de limitation de l’extension de

l’artificialisation des sols à 500 hectares par an. D’ici 2050, le SRCAE fixe l’objectif

de ne plus accroître les surfaces urbanisées, c’est-à-dire réussir le développement

urbain par du renouvellement ou de l’extension compensée et réaffirme la

poursuite des efforts relatifs au 3 x 20 et au facteur 4.

Plus localement, la réflexion s’inscrit dans le cadre de la révision en cours du

SCOT de la région Flandre-Dunkerque, de l’élaboration en cours du Plan de

Prévention des Risques Littoraux, de la révision du SAGE du Delta de l’Aa et des

documents stratégiques communautaires (programme local de l’habitat,

politique de mobilité, projet communautaire, programme d’action foncière, plan

climat énergie territorial, stratégie locale de biodiversité…)

LIVRABLES ATTENDUS :

L’étude de prospective foncière traitera des deux volets que sont la stratégie

foncière de densification urbaine et la stratégie foncière de préservation des

espaces naturels et agricoles.

Le premier volet devra croiser les enjeux de densification et de renouvellement

urbain au regard de la politique locale de l’habitat et des déplacements, de la

consommation foncière réelle du territoire, de l’évolution de la population et des

projections démographiques. Les secteurs de mutation seront analysés à la

parcelle, une fiche d’identité pour chaque site sera réalisée.

Le second volet s’inscrit dans la continuité des travaux engagés sur l’intégration

des mesures compensatoires à la stratégie foncière de la communauté urbaine

de Dunkerque, il analysera les interactions entre les volets densification urbaine

et préservation des espaces naturels et agricoles. Il s’appuiera sur les travaux

réalisés pour dégager des orientations générales d’affectation des sols à l’échelle

du territoire communautaire en croisant les enjeux qui pèsent sur ces espaces

181

(secteur ouest : de Gravelines à Loon-Plage et secteur est : de Grande-Synthe à

Zuydcoote).

L’analyse portera enfin sur le devenir des réserves foncières communautaires,

leur opérationnalité tant sur le volet densification que sur le volet préservation

des espaces naturels et agricoles ainsi que sur leur temporalité.

ENCADREMENT DU STAGIAIRE :

Le stagiaire sera encadré par Delphine Capet (maître de stage).

Le positionnement au sein du service planification spatiale à la direction de

l’environnement, de la planification spatiale et des espaces naturels assurera au

stagiaire une proximité directe avec les services environnement et espaces

naturels. Des échanges seront également nécessaires avec d’autres directions

(Direction de l’Action Foncière et du Patrimoine, Direction Habitat

Aménagement, Direction des Transports…) et structures ayant une activité dans

ces domaines (Agence d’urbanisme Flandre-Dunkerque, SAGE du Delta de l’Aa…)

DEROULEMENT DE L’ETUDE :

L’étude durera 6 mois.

LIEU DU STAGE :

Les bureaux du service planification spatiale situés au Quai de Goole

constitueront la résidence administrative du stagiaire.

LEGRAND A., 2014, Stratégie foncière et Plan Local d’Urbanisme intercommunal : vers une approche intégrée de l’occupation des sols pour un aménagement du territoire équilibré et durable. Territoire d’étude : Communauté Urbaine de Dunkerque, Institut d’Aménagement et d’Urbanisme de Lille, Université Lille 1, mémoire de stage de fin d’étude du Master AUDT, Villes et Projets, 179 p.

Mots clefs : Planification stratégique spatialisée, Plan Local d’Urbanisme intercommunal, Communauté Urbaine de Dunkerque

Key Words : Spatial strategic planning, Intercommunal local urban development plans, Urban Community of Dunkirk

Résumé : Territoire de polder, très fortement vulnérable aux risques qu’ils soient naturels ou technologiques, la Communauté Urbaine de Dunkerque se

caractérise par un patchwork d’espaces aux enjeux et impacts différents. Depuis 2012, l’occupation des sols du territoire est régie par un Plan Local

d’Urbanisme communautaire, aujourd’hui entré en procédure de révision. La volonté de la collectivité est d’en faire un document transversal et intégré, qui

inclura les dimensions Habitat et Déplacement, comme le propose la loi ALUR promulguée en mars dernier (Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès

au logement et un urbanisme rénové). La Loi ALUR inscrit en effet dans les documents d’urbanisme, en complément des lois Grenelle, l’analyse du territoire

au regard de la consommation d’espace. Si elle n’est pas pensée en amont et de façon stratégique, la consommation du foncier à destination d’habitat,

économique ou pour le développement des infrastructures peut avoir des impacts irréversibles sur la biodiversité, sur l’économie agricole et sur le cadre de

vie et les paysages. A ce titre, c’est la conjugaison de l’ensemble de ces enjeux – développement urbain, croissance du secteur agricole, restauration de la

biodiversité – qui mènera au développement équilibré et durable du territoire. Il semble alors primordial d’aborder ces trois impératifs de façon systématique

et systémique dans les documents d’urbanisme, en y adoptant un point d’entrée foncier. Ce mémoire propose des pistes d’actions pour le futur PLUi HD de

la Communauté Urbaine de Dunkerque.

Abstract: The Urban Community of Dunkirk is a polder landscape, highly vulnerable to both natural and technology risks. This territory is composed of various

areas, which face radically different challenges. The Intercommunal Local Urban Development Plan which plans the land use since 2012 is currently being

updated to meet the requirements of the ALUR law of March 2014. It lays down the principles of reducing space consumption. Indeed, the ALUR law aims at

improving the spatial strategic planning to attain three different yet not opposed objectives: urban development, agricultural growth and biodiversity

restoration, in order to ensure an economically, socially and ecologically sustainable development of the territory. These three objectives must be at the heart

of all territory planning document. This master’s thesis proposes a set of actions for the PLUi of Dunkirk Urban Community.

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