STATUT UNIQUE

Propositions FNARS

NOVEMBRE 2014

NOVEMBRE 2012

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Introduction

1. UNE RÉFLEXION OUVERTE PAR L’ÉTAT

Un rapport du gouvernement au parlement

Les objectifs de l’État

2. UNE RÉFLEXION PORTÉE PAR LA FNARS : LES ENJEUX

Un constat récurrent d’un morcellement extrême du secteur

Une simplification initiée mais non finalisée (1975 à 2002)

Pour un cadre juridique unique qui garantisse la cohérence de l’intervention

sociale et la qualité des activités

3. LE STATUT PRÉCONISÉ PAR LA FNARS

Contenu : Un statut juridique relevant de l’autorisation

Périmètre : Un statut unifié ne couvrant pas l’ensemble du secteur

Périmètre du statut unifié

1. POUR QUELS PUBLICS ?

2. QUELLES MISSIONS ?

3. PÉRIMÈTRE

Les dispositifs du statut unifié (L312-1-8°)

Les dispositifs hors statut unifié

Propositions sur le contenu du statut unique

1- DROITS ET OBLIGATIONS DES PERSONNES

1. Adaptation des outils de la loi 2002-2 pour les dispositifs de la veille sociale

2. Renforcement de l’effectivité de certains outils de la loi 2002-2

2- PROPOSITIONS SUR L’AUTORISATION DES ÉTABLISSEMENTS ET SERVICES

3. La planification territoriale

4. La procédure d’appel à projets et l’initiative associative

5. L’Autorisation d’ouverture, sa durée, et son renouvellement

6. L’évaluation interne et externe

3- PROPOSITIONS SUR LE FINANCEMENT ET LA TARIFICATION DES ÉTABLISSEMENTS

ET SERVICES

7. Financement par aide sociale, et autres financements

8. Tarification des établissements et services

9. Procédure budgétaire contradictoire et pluri-annualité : favoriser le recours au

CPOM

10. Sur les modalités d’allocation et de répartition des financements entre les

territoires

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Introduction

1-UNE RÉFLEXION OUVERTE PAR L’ÉTAT

Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale adopté par le CILE du 21 janvier 2013 prévoit d’expertiser « la possibilité de proposer un statut unique » pour les établissements et services de la veille sociale, de l’hébergement et de l’accompagnement afin de rendre le secteur plus lisible pour l’ensemble des acteurs. La Loi ALUR met en œuvre cette mesure du plan pluriannuel en posant le principe de la présentation d’un rapport au Parlement sur les conditions et modalités de mise en œuvre d’un tel statut unifié.

Un rapport du gouvernement au parlement

Le projet de loi ALUR prévoit à l’article 32 que : « Avant le 31 décembre 2014, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport présentant les conditions et modalités de mise en œuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement ». Cette mesure fait suite à une demande de la FNARS à la ministre et aux parlementaires lors des travaux autour de la loi ALUR.

L’exposé de l’amendement indique que ce rapport doit préciser :

Le champ et périmètre du statut unique : les établissements et services de la veille sociale, de l’hébergement et de l’accompagnement sont mentionnés dans la loi, sans préciser si tous les services et établissements sont visés ou seulement certains. L’exposé des motifs indique par ailleurs une réflexion à avoir autour des activités du logement accompagné, des SIAO et structures expérimentales : « Le rapport devrait préciser le champ du statut unifié notamment au regard des établissements relevant du code de la construction et de l’habitation qui s’adressent aux personnes sans domicile et qui pourraient relever de la définition de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles (par exemple les pensions de famille), ou encore au regard de la nature de l’activité réalisée. Ce serait notamment le cas de l’activité du service intégré d’accueil et d’orientation ou encore l’expérimentation de réponses nouvelles et innovantes aux besoins de la population ou des réponses urgentes à des situations de crise qui justifieraient le recours à la subvention ».

Le contenu du statut unique avec 3 possibilités : « l’extension du statut actuel de CHRS, l’évolution vers un statut spécifique au secteur ; ou l’inscription de l’évolution du statut CHRS dans le cadre général de la réflexion portant sur l’évolution du statut des ESSMS ». Dans tous les cas, le rapport « devrait évaluer les forces et faiblesses de chaque option et notamment préciser leurs conséquences en termes juridiques, budgétaires et opérationnels ».

Les modalités d’encadrement des autres activités- hors statut unique : « Dans tous les cas où le statut ne s’appliquerait pas, le rapport pourrait préciser les modalités d’encadrement par les pouvoirs publics de ces activités ».

Un groupe de travail animé par la DGCS pour dresser les contours du statut unique

La DGCS a mis en place un groupe de travail réunissant les principales fédérations du secteur (FNARS, UNIOPSS, FEHAP, UNAFO…), des associations (Croix Rouge Française, FADS), les administrations centrales (DGCS, DIHAL, DHUP, Direction asile, direction du budget), l’Assemblée des départements de France ainsi que des services déconcentrés pour travailler sur les contours du statut unique.

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Les objectifs de l’État

Les objectifs inscrits dans l’exposé des motifs de la loi ALUR sont de pérenniser la perspective de financement des opérateurs, d’asseoir en même temps le pouvoir de régulation des pouvoirs publics et de faciliter l’adaptation des réponses aux besoins des personnes et à la situation des territoires. L’État mène plus largement une réflexion sur l’évolution du statut des ESSMS, dans une double logique :

de régularisation des activités actuellement hors autorisation qui devraient pourtant en relever au regard de leurs activités. 13 000 activités pourraient être visées (dont 1000 sur l’AHI),

d’adaptation du droit de l’autorisation (notamment dans le projet de loi d’adaptation de la société au vieillissement).

2. UNE RÉFLEXION PORTÉE PAR LA FNARS : LES ENJEUX

Un constat récurrent d’un morcellement extrême du secteur

Le secteur se caractérise par la grande diversité des dispositifs. Des dispositifs multiples et variés se sont développés au fil des années pour venir répondre aux besoins des publics, sans toutefois se distinguer nettement par les missions recouvertes ni par les publics cibles. Le développement des dispositifs s’est par ailleurs accompagné d’un foisonnement de statuts juridiques différents entraînant une gestion administrative et financière complexe. Cela produit un empilement et un cloisonnement ne permettant pas de garantir la cohérence de l’intervention sociale et la qualité des activités, mais conduit au contraire à « mettre les personnes dans des cases », au détriment d’une approche globale et personnalisée de leur prise en charge.

Une simplification initiée mais non finalisée (1975 à 2002)

L’encadrement des établissements et services pour personnes en difficulté

En 1975, le législateur réduit le secteur AHI au CHRS, avec une acception restrictive des missions et des publics, pour l’élargir ensuite à un ensemble plus large d’activités, de missions et de publics. La loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a apporté une évolution majeure du secteur. Elle a posé un cadre unifié pour l’ensemble des activités d’urgence et d’insertion dans le cadre de l’aide sociale et du régime des ESSMS autorisés : la loi de 1998 complète la loi de 1975, pour intégrer dans le champ des établissements sociaux et médico sociaux des structures de l’urgence sociale (équipes mobiles/maraudes, accueil de jour, l’hébergement d’urgence en visant dans la définition « l’accueil notamment dans les situations d’urgence »). La Loi élargit également la prise en charge à l’ensemble des situations de détresse, et reconnaît également les activités hors hébergement - l’hébergement devenant ainsi un moyen parmi d’autres d’accompagner les personnes vers leur autonomie. La loi du 2 janvier 2002 poursuit le mouvement d’extension des ESSMS pour l’ouvrir à des missions d’accompagnement et d’assistance à l’ensemble du secteur social et médico-social. La loi 2002-2 de rénovation de l’action sociale et médico-sociale a adapté les textes régissant l’action sociale à l’évolution des besoins (datant de la loi de 1975), précisé la définition de l’action sociale et de ses objectifs (protection des personnes, cohésion sociale, exercice de la citoyenneté, prévention des

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exclusions), et étendu le champ d’application de la loi sur les institutions sociales et médico-sociales, défini par la loi du 30 juin 1975, à d’autres établissements et services.

Le régime d’autorisation pour les établissements et services pour personnes en difficulté

Les établissements et services pour personnes en difficulté constituent une des 15 catégories des établissements autorisés relevant de l’action sociale et médico-sociale, ils relèvent du 8°. Sont concernés « les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil notamment dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse » (Art. L 312-1 8° du CASF). Sont visés au 8° comme établissements et services autorisés pour personnes en difficulté : les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) et des structures de lutte contre l'exclusion qui en dépendent, les centres d'aide par la vie active, les accueils de jour, les équipes mobiles/maraudes et les services d'orientation et de veille sociale.

Si le régime juridique du 8° est souvent appelé à tort « Statut CHRS », son périmètre encadre en fait des activités et missions qui vont bien au-delà. Parler de statut unique n’équivaut donc pas à l’extension du modèle CHRS.

Malgré la loi, de nombreux services et établissements sont restés hors autorisation

Les objectifs poursuivis par les lois de 1998 et de 2002 d’assurer une complémentarité des actions et d’offrir un cadre juridique pour le secteur ne sont clairement pas atteints. Une part importante des établissements et services du secteur visés par l’autorisation ne sont toujours pas autorisés - notamment les dispositifs de veille sociale qui se sont développés sous subvention ; et de nombreux dispositifs sont apparus en marge, maintenant ainsi le cloisonnement du secteur. Les dispositifs d’hébergement d’urgence se sont développés sous le régime de la subvention, ainsi que certaines activités d’accompagnement (AVDL). On distingue différents régimes juridiques pour des dispositifs qui remplissent pourtant des missions parfois proches voire similaires :

La déclaration : Le régime de déclaration date de la loi du 24 décembre 1971 (art L. 322-CASF) et prévoit que les établissements assurant de l’hébergement pour personnes âgées, handicapées ou en difficulté sociale ne relevant pas du régime de l’autorisation doivent déclarer préalablement leurs activités à l’administration et se soumettre au contrôle de cette dernière.

L’autorisation : les établissements et services sociaux et médico sociaux (ESSMS) sont encadrés par le droit de l’autorisation et les règles posées par la loi 2002-2.

Les agréments (agréments introduits par la loi MOLLE : maîtrise d’ouvrage ; ingénierie sociale, financière et technique ; intermédiation locative et gestion locative sociale ; agréments relatifs à la domiciliation…) : les associations sont agréées pour exercer leurs activités sur un territoire et le plus souvent leurs établissements ou services font l’objet d’une convention avec l’autorité publique.

Le marché public : la gestion des services est déléguée à un organisme de droit privé dans le cadre d’un contrat administratif précédé d’une procédure d’appel d’offre.

La subvention : contributions facultatives de toute nature, attribuées par les autorités administratives pour financer des actions relevant de l’intérêt général, initiées, définies et mises en œuvre par des organismes de droit privé. (définition loi ESS - art10).

L’autorisation et l’agrément relèvent de deux logiques différentes, qui ne s’excluent pas. L’une encadre les activités – l’autorisation, l’autre atteste des compétences des personnes morales pour qu’elles puissent les développer - l’agrément. Les 2 régimes sont cumulables, une association pouvant gérer des ESSMS, tout en étant agréée par ailleurs d’office au titre de l’ingénierie sociale,

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financière et technique. L’enjeu du statut unique nécessite davantage de comparer autorisation et convention, qu’autorisation et agrément.

Pour un cadre juridique unique qui garantisse la cohérence de

l’intervention sociale et la qualité des activités

Objectifs portés par la FNARS

Parvenir à définir le régime juridique optimal à la fois pour :

Les personnes accueillies ou accompagnées, pour garantir un cadre qualitatif et une équité dans les missions et prestations proposées.

Les associations gestionnaires, pour les doter d’un cadre sécurisant.

Les territoires, pour favoriser la cohérence territoriale et la lisibilité du secteur.

Un débat stratégique et politique qui questionne le sens du secteur AHI

La réflexion sur le statut unique ne peut se réduire à un débat purement technique et conduit en premier lieu à s’interroger sur le sens de l’action, sur l’évolution du secteur, à la fois sur le plan des missions qui doivent être les siennes dans le contexte économique et social actuel, des activités à proposer en conséquence, des pratiques de l’accompagnement social.

Afin de contribuer à la concertation engagée par la DGCS et produire ce document de réflexion et de propositions, la FNARS a organisé ses travaux aux différents échelons de la Fédération.

Un groupe de travail national – comité de pilotage national.

Consultation de partenaires (UNIOPSS, FEHAP, UNAFO, Citoyens et Justice, ADF, UNHAJ, UNCCAS, FAP).

Des groupes de travail / journées en régions : Appel aux régions volontaires pour impulser des groupes de travail régionaux, avec un outillage par un kit d’animation contenant des fiches-débat thématiques et une intervention de personnes ressources du groupe national.

Des temps d’échanges avec les instances fédérales.

3. LE STATUT PRÉCONISÉ PAR LA FNARS

Contenu : Un statut juridique relevant de l’autorisation

L’exposé des motifs de l’amendement sur le statut unique proposait 3 hypothèses pour le statut unique. La FNARS défend celle de l’autorisation intégrant des évolutions de son cadre pour répondre aux difficultés rencontrées par les acteurs de terrain. Une autorisation avec une double logique :

une logique de régularisation pour étendre le statut aux services et établissements qui devraient déjà en relever selon les termes de la loi de 1998 et 2002-2 (les activités de la veille sociale notamment) ;

une logique d’extension du statut, pour encadrer les activités qui se sont développées depuis ou qui n’étaient pas explicitement prévues par la loi 2002.

Pourquoi l’autorisation ?

Le régime d’établissement ou service social et médico-social (ESSMS) soumis à autorisation au sens de la loi du 2 janvier 2002 est le plus favorable pour mettre en œuvre les activités AHI tout en prenant en compte certaines évolutions des besoins, des prestations proposées et de leur contexte de mise en œuvre :

Définir des réponses en référence aux besoins des territoires (PDAHI- PDALHPD)

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Droits des personnes et leur participation à l’élaboration de leur projet d’accompagnement et à la vie de l’établissement (avec des outils)

Des modalités de financement donnant une visibilité sur le long terme aux associations (durée d’autorisation de 15 ans, DGF, …)

Une approche globale de l’accompagnement

Une démarche qualité (évaluation interne) Un contrôle réglementaire de l’administration (évaluation externe)

Point de vigilance/clarification

Unicité du cadre juridique n’est pas synonyme d’uniformité des activités. Actuellement, 15 activités sont autorisées dans le CASF, qui relèvent de différents secteurs (médico-social/social). Ces activités sont encadrées par un même socle, l’autorisation, avec certaines règles spécifiques adaptées à leurs missions.

Périmètre : Un statut unifié ne couvrant pas l’ensemble du secteur

La réflexion sur le périmètre du statut unique a conduit la FNARS à interroger les activités qui auraient vocation à entrer sous ce statut au regard des missions proposées et des publics accueillis. Il s’agit de sortir d’une logique de dispositifs et de répartition des compétences pour raisonner en termes de missions ou services rendus à ces personnes, en adéquation avec la logique du RNP.

La réflexion de la FNARS a été empreinte de pragmatisme pour proposer des préconisations plausibles avec l’économie générale du secteur, notamment sur :

la répartition des compétences entre État et collectivités - dans un environnement encore mouvant marqué par la création des métropoles, des EPCI, de la disparition annoncée des conseils généraux et de la fusion des régions,

la capacité de l’État à entrer dans une logique de dépense obligatoire élargie avec l’extension des dispositifs financés par aide sociale,

l’efficience des statuts existants pour les différents dispositifs : certaines activités ont déjà des statuts qui semblent adaptés. Des propositions de convergence des réglementations pourront être proposées entre les activités sous et hors statut pour définir un socle commun.

Le statut aurait vocation à encadrer les activités des établissements et services pour

personnes en difficultés mentionnés l’article L312-1 8° du CASF.

Le statut n’intègre pas tous les dispositifs du secteur accueil, hébergement, insertion, logement mais seulement quelques-uns au regard des publics cibles et des missions développées. Les dispositifs du logement accompagné restent par exemple hors statut. Par ailleurs, le statut unifié appartient à un ensemble plus global, l’autorisation, qui encadre 15 activités du secteur social et médico-social qui partagent un même encadrement au regard de la planification, de l’autorisation, de la tarification et du droit des personnes. Le statut unifié comprendrait:

Les centres d’hébergement pérennes.

L’ensemble des dispositifs de la veille sociale et les services de domiciliation.

Certains services d’accompagnement social des personnes en situation de précarité (Service d’accompagnement global, « CHRS hors les murs »et plates-formes d’accompagnement).

Les AVA. Le statut unifié nécessiterait aussi de recentrer certains dispositifs sur les missions et objectifs initiaux : notamment l’ALT et l’AVDL.

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Resteraient hors statut unifié : les dispositifs de logement accompagné, les centres et places d’hébergement temporaires mobilisées dans le cadre de la veille saisonnière, ainsi que les actions portées par les associations caritatives.

Point de vigilance/conditions de réussite

Un statut avec financement des pouvoirs publics, pas d’autorisation sans contrepartie financière.

Un statut avec une ou des autorité(s) compétente(s), avec des pluri-financements possibles. La double autorisation peut être envisagée pour des dispositifs au croisement des compétences, État et collectivités territoriales. Les centres parentaux, expérimentés par le plan pluriannuel, bénéficient d’une double habilitation : aide sociale à l’enfance et aide sociale à l’hébergement.

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Périmètre du statut unifié

La réflexion sur le périmètre du statut unique a conduit la FNARS à interroger les activités qui auraient vocation à entrer sous ce statut au regard des missions proposées et des publics accueillis. Le cadre juridique unique doit contenir des règles permettant d’adapter les réponses apportées aux personnes ou familles en situation de difficulté ou de détresse pour tenir compte de la diversité des situations de précarité et de vulnérabilité et de leur singularité.

1. POUR QUELS PUBLICS ?

Si l’aide sociale a été décentralisée au profit des conseils généraux, chefs de file de l’action sociale, l’État a conservé la part de l’aide sociale qui concerne les personnes les plus en difficulté, créant ainsi un cloisonnement institutionnel entre les personnes confrontées à la grande exclusion et celles se retrouvant dans une situation de précarité jugée moindre. Cette distinction n’a aujourd’hui pas grand sens dans un contexte de massification de la pauvreté et semble, de plus, difficilement objectivable. La réflexion sur le statut unique et la définition du périmètre concerné doit ainsi prendre en compte les modalités d’articulation entre financeurs afin de dépasser une répartition des compétences parfois dommageable aux publics en difficultés et qui contribue à un manque de lisibilité du secteur.

Les ESSMS autorisés : une définition large des publics

En 1998, tenant compte des évolutions de la précarité, le législateur a élargi les publics pouvant bénéficier d’un accueil et d’un accompagnement par les structures du secteur AHI. L’article L312-1 8° du CASF ne fait pas référence à une catégorie de personnes (vagabonds, sortants de prison…) mais retient une acception large des bénéficiaires. Sont en effet visées les « personnes ou [les] familles en difficulté ou en situation de détresse ». Cette définition large permet de mobiliser des actions d’insertion à l’égard de toute personne qui en éprouve le besoin, qu’elle soit ou non en situation d’urgence, et qu’elle dispose ou non d’un logement ou d’un hébergement.

Le CHRS : une définition plus restreinte des publics

La définition retenue des publics accueillis en CHRS apparaît quelque peu restrictive, puisque sont mentionnées les « personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés » à l’article L345-1 qui définit le statut des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), lui-même inclus dans le 8° du L 312-1.

L’accueil dans ces établissements présente la particularité d’être fondé sur l‘admission des personnes au titre de l’aide sociale d’État. L'aide sociale est une notion juridique qui peut se définir comme « un ensemble de prestations en nature ou monétaires constituant une obligation mise à la charge des collectivités publiques par la loi et qui sont destinées à faire face à un état de besoin pour des bénéficiaires qui sont dans l’impossibilité d’y pourvoir.»1. Contrairement aux prestations de sécurité sociale, l’aide sociale ne nécessite pas d’affiliation, elle est sans contribution préalable de ses bénéficiaires. Elle implique, en premier lieu, la reconnaissance d’un droit pour la personne. Il s’agit d’un droit alimentaire et subsidiaire, fondé sur l’état de besoin du bénéficiaire qui n’est pas en mesure d’y pourvoir seul et qui ne peut être aidé par ses proches. Il est également un droit subjectif, attaché à la personne et pouvant faire l’objet d’un recours devant les juridictions sociales si l’État ne remplit pas son obligation (CDAS). Enfin, ce droit n’est pas conditionné à la régularité du séjour du territoire. En second lieu, l’aide sociale conduit à une obligation de financement pour la collectivité qui doit inscrire les dépenses d'aide sociale dans son budget. Dans le cadre de l’accueil en CHRS, sont ainsi à la charge de l’État : « […]8° Les mesures d'aide sociale en matière de logement, d'hébergement

1Michel Borgetto, Robert Lafore, Droit de l’aide et de l’action sociale, 8

ème édition, p. 84

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et de réinsertion, mentionnées aux articles L. 345-1 à L. 345-3 ».2. Cette obligation est également prévue pour les centres d’accueil pour demandeurs d’asile.

Propositions

Il se dégage du réseau un consensus pour dire que le secteur AHI s’adresse à un public large, et non uniquement aux personnes les plus en difficulté, dans une dynamique de prévention. Se pose dès lors la question des publics cibles d’un futur statut unique avec 2 possibilités alternatives.

Hypothèses

Scénario 1 : un statut qui se limite aux bénéficiaires de l’aide sociale

Scénario 2 : un statut englobant un ensemble d’activités s’adressant à un public large, mais dont la prise en charge relève de plusieurs pouvoirs publics :

les activités financées par l’aide sociale à l’hébergement et à l’insertion, qui est subsidiaire et donc destinée aux personnes les plus en difficulté qui ne peuvent pas ou plus accéder au droit commun,

les activités relevant de l’action sociale, destinées à des personnes dont le degré de difficulté est jugé moindre et qui peuvent par elles-mêmes mobiliser des ressources au sens large pour subvenir partiellement à leurs besoins, quel que soit le lieu d’habitat.

Proposition : Le COPIL de la FNARS retient la proposition 2.

2. QUELLES MISSIONS ?

Propositions

Revenir à une logique de missions plutôt que de dispositifs

Nous proposons que le cadre juridique des établissements et services sociaux porte sur les missions telles que définies par l’article L. 312-1-8° du CASF car il définit de façon large les missions qui sont mises en œuvre par les associations du secteur et leurs établissements. On dénombre ainsi 3 missions :

L’accueil et l’orientation, notamment en urgence

L’hébergement

Le soutien ou accompagnement à l’insertion sociale et professionnelle.

Compléter les missions visées par l’article L312-1-8°

Nous proposons de compléter cette définition par :

L’introduction d’une mention explicite de la mission d’accès aux droits (même si celle-ci fait partie de l’accompagnement). Il s’agit d’une dimension essentielle dans un contexte où le phénomène de non recours aux droits est important et permettrait une reconnaissance de la domiciliation.

La reprise de l’intégralité des missions induites par les prestations prévues pour l’hébergement d’urgence, notamment : « bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l'hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale ». L’enjeu serait de faire reconnaître clairement la mission « alimenter » telle qu’elle est identifiée aujourd’hui dans le RNP. Par ailleurs, notons que l’accompagnement est prévu en hébergement d’urgence.

2 Article L121-7 du CASF

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3. PÉRIMÈTRE

Les propositions FNARS sur le périmètre

etc.

Organisme gestionnaire

ACTIVITES SOUS STATUT ESSMS AUTORISES (article L312-1)

ACTIVITÉS HORS STATUT UNIFIÉ

Établissements et services

pour personnes en difficulté (8°)

Autres ESSMS

autorisés

Secteur

caritatif

Places

temporaires dans

le cadre de la

veille saisonnière

Logement

d’insertion :

- logement de

transition (IML,

mandat de gestion…)

-logement-foyer

(résidence sociale,

pension de famille,

résidence accueil)

Financées au titre de

l’action sociale

Financées au titre de l’aide sociale CADA (13°)

LHSS et

ACT (9°)

CHRS

CHU/centre de

stabilisation

Veille sociale

Équipes mobiles,

accueils de jour

et de nuit, SAO,

115, SIAO

FJT

Accompagnement social global, dont CHRS « hors les murs »

Adaptation à

la vie active

(AVA) Domiciliation

Plate-forme territorialisée d’accompagnement social

IAE

À court terme : AVDL ASLL

Experimentation

(12°)

ALT

À terme :

AVDL et ASLL

Planification/ autorisation de 15 ans/Tarification/ droits des personnes (dont participation et droit à un

accompagnement)/ Évaluation interne- externe

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Le statut unifié intègrerait un ensemble de services et établissements intervenant auprès des personnes en difficulté, sous le 8° du L312-1. Le statut n’intègrerait pas tous les dispositifs du secteur accueil, hébergement, insertion, logement mais seulement quelques-uns au regard des publics cibles et des missions développées. Les dispositifs du logement accompagné restent par exemple hors statut. Par ailleurs le statut unifié appartient à un ensemble plus global, l’autorisation, qui encadre 15 activités du secteur social et médico-social et qui partagent un même encadrement au regard de la planification, de l’autorisation, de la tarification et du droit des personnes.

Les dispositifs du statut unifié (L312-1-8°)

Aujourd’hui seuls les CHRS, qu’ils soient généralistes ou dédiés à un public, sont explicitement visés par le CASF comme ESSMS autorisés dans le 8°. Les CHRS sont par ailleurs les principaux bénéficiaires de ce statut en pratique car seuls quelques dispositifs de la veille sociale sont encadrés par l’autorisation. Il convient dès lors de préciser le périmètre du statut pour l’ensemble des activités visées

1. L’intégration des centres d’hébergement pérennes dans le statut unifié

L’intégration de l’ensemble des centres d’hébergement doit conduire à dépasser à terme le cloisonnement entre urgence, insertion, et stabilisation au profit d’une approche en fonction des publics et des missions et prestations proposées.

Les établissements et services assurant un hébergement d’insertion ou de stabilisation

Certains établissements assurant un hébergement d’insertion aux personnes en difficulté ou en situation de détresse n’ont pas, à ce jour, intégré le régime de l’autorisation et du CHRS. Les places dites « de stabilisation », qui se sont développées à partir de 2007 suite au Plan d’action renforcé en direction des personnes sans abri (PARSA), n’ont également pas toutes été autorisées. Ces établissements et services qui assurent pourtant de manière pérenne les missions du CHRS, continuent de faire l’objet de conventions conclues avec l’État avec un financement sous subvention reconduit d’année en année. En 2013, 1 230 places d’hébergement d’insertion et 4 199 places de stabilisation étaient ainsi financées par le programme 177 au titre des « places hors CHRS »3. Selon une première estimation réalisée à partir des données du FINESS, 265 centres d’hébergement seraient concernés (195 établissements de stabilisation et 70 d’hébergement d’insertion)4.

Proposition

Intégrer l’ensemble des places d’hébergement d’insertion et de stabilisation sous statut, avec financement à l’aide sociale.

Les établissements et services assurant un hébergement d’urgence

Le dispositif d’hébergement d’urgence a vocation à assurer un hébergement temporaire aux personnes en situation de détresse. Le code de l’action sociale et des familles encadre l’accueil des personnes dans ce dispositif. Le représentant de l’État dans le département doit garantir leurs droits : principe d’inconditionnalité de l’accueil, droit à un accompagnement personnalisé, droit au maintien jusqu’à orientation vers une structure pérenne, et mise en œuvre de prestations minimales (le gîte, le couvert, l'hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale)5.

3Loi de Règlement 2013, rapport annuel de performance, mission Egalité des territoires, logement et ville, p.46

4Cf. note DGCS 23/06/14 (« note explicative sur les autres centre d’accueil » dans Finess »).

5 Article L 345-2-3 et suivants du CASF

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Actuellement, l’accueil des personnes sans abri dans le dispositif d’hébergement d’urgence est réalisé selon trois entrées :

L’accueil en CHRS, qui comprend 4853 places d’urgence selon le rapport annuel de performance 2013 (RAP). Les personnes sont alors admises au titre de l’aide sociale. Les règles définies par la loi de 2002 s’appliquent (DIPC ou contrat de séjour, participation…).

L’accueil dans un centre d’hébergement d’urgence, 20 000 places selon le RAP 2013. Une partie de ces centres d’hébergement relève toujours des ESSMS soumis à déclaration au titre de l’article L 322-1 du CASF, une autre partie ne bénéficie que d’une convention conclue avec l’État.

L’accueil en hôtel. À cela s’ajoutent les places temporaires ouvertes dans le cadre des plans froid/veille saisonnière. Par ailleurs, la réforme sur l’asile prévoit de créer une nouvelle catégorie : « les lieux d’hébergement pour demandeurs d’asile» placés sous le régime des établissements soumis à déclaration mentionnés à l’article L 322-1 du CASF. En dehors de l’accueil en CHRS, l’État assure le financement des places d’hébergement d’urgence au titre de l’action sociale. Les personnes n’ont donc pas un droit au titre de l’aide sociale fondée exclusivement sur l’appréciation de leur état de besoin, ni de recours devant les juridictions spécialisées. L’État n’est ainsi soumis qu’à une obligation de moyen. C’est la raison pour laquelle le juge administratif appréciera, dans le cadre de la procédure en référé liberté, le droit d’une personne à un hébergement d’urgence en fonction de ses besoins mais également en examinant les moyens dont dispose l’État et l’existence « d’une carence caractérisée »6.

Propositions

Intégrer l’ensemble des places d’hébergement d’urgence pérennes sous statut, avec financement à l’aide sociale. L’intégration de ces places ne peut se faire à financement constant, qui conduit à une dilution du coût à la place. Nécessité de reconnaître et financer les missions de l’hébergement d’urgence au-delà du toit (alimentation, évaluation, accompagnement) et de respecter les critères d’accueil et de dignité inscrits notamment dans la circulaire humanisation et les principes structurant prévus par le CASF (inconditionnalité, continuité de l’accueil et non remise à la rue).

Laisser en dehors les places d’hébergement d’urgence temporaires mobilisées pendant la veille saisonnière et l’hôtel, qui ont vocation à être limitées à long terme dans la logique de fin de la gestion au thermomètre de l’exclusion.

2. Un statut unifié intégrant l’ensemble des dispositifs de la veille sociale et les services de domiciliation

Placé sous l’autorité du préfet, le dispositif de la veille sociale a pour missions « d'accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu'appelle leur état »7. De par sa finalité, ses missions et le public qu’il accueille, ce dispositif est essentiel au secteur AHI et constitue « la première ligne » dans l’accueil des personnes en grande précarité. Il se compose : des 115 ; des accueils de jour ; des services d’accueil et d’orientation (SAO) ; des équipes mobiles ; du service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO). Les services de la veille sociale, notamment les accueils de jours et les samu sociaux, intègrent les établissements et services autorisés pour personnes en difficulté (8°) en 1998. Une circulaire du 3 décembre 1998 relative au financement des CHRS indique que « Toutefois, la reconnaissance législative de ces différentes missions n'en fait pas pour autant des institutions relevant nécessairement d'un financement au titre de l'aide sociale de l'État. L'arrêté du préfet portant

6CE, 10 février 2012, n°356456

7 Article L345-2 du code de l’action sociale et des familles

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autorisation peut en effet stipuler que la structure n'est pas habilitée à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale. ». À ce jour, nous avons peu de visibilité sur les dispositifs de veille sociale qui sont autorisés. Les rapports annuels de performance ne précisent pas parmi les dispositifs de la veille sociale les établissements et services qui sont autorisés, comme cela est fait pourtant pour les places d’hébergement. Une enquête réalisée par la FNARS de juin à juillet 2014 sur le fonctionnement des numéros d’appel d’urgence pour les sans-abri montre que 11 services 115 (sur 78 répondants) sont autorisés- les autres étant sous subvention. Quelques accueils de jours, SAO et équipes mobiles bénéficient également de l’autorisation d’après des remontées du réseau. Si certaines de ces structures bénéficient d’une autorisation en application de l’article L 312-1 8° du CASF, la plupart cependant sont financées par subvention dans le cadre de conventions conclues avec l’État et/ou avec les collectivités territoriales. Le co-financement de ces activités par les collectivités locales est important, notamment pour les accueils de jours. L’État ne contribue que pour moitié à leur financement, alors qu’il finance à 89 % les 115, à 78 % les SAO et à 67 % les équipes mobiles. Sur certains territoires, le financement État peut même être minoritaire. Certains dispositifs de veille sociale, notamment accueil de jour/nuit ou maraudes, peuvent être portés par des organismes caritatifs et des bénévoles et fonctionner sans financement État. Les SIAO sont dotés depuis la loi ALUR également, d’une assise légale et figurent dans le CASF parmi les dispositifs de veille sociale qu’ils ont pour mission de coordonner. La gestion du SIAO est confiée à une personne morale au titre d’une convention avec l'État, qui donne lieu actuellement à une subvention.

Propositions

Intégrer l’ensemble des dispositifs de veille sociale dans l’autorisation, parmi les établissements visés par le 8° du L312-1. Intégrer également le SIAO – coordinateur des dispositifs de la veille sociale mais également pivot du dispositif d’hébergement et d’accès au logement des personnes en précarité au regard de son rôle de centralisation des demandes et d’orientation.

Doter les services de veille sociale d’un financement par l’aide sociale État, tout en maintenant la possibilité de cofinancements des collectivités territoriales. Les services de veille sociale de par les publics qu’ils accueillent et orientent et les missions qu’ils poursuivent, relèvent de l’aide sociale État.

Proposer une alternative aux activités de veille sociale proposées par les associations caritatives et par des bénévoles, actuellement non financées :

les intégrer dans l’autorisation à condition que ces activités soient dotées d’un financement État,

les maintenir hors statut unique pour celles qui n’en bénéficieraient pas (parce qu’elles n’en veulent pas ou parce la puissance publique ne les en doterait pas). Nécessité toutefois de réguler ces activités, de les intégrer au dispositif de veille sociale pour coordonner leurs activités avec celles de leurs partenaires, les outiller et les former. Selon quelle modalité ? Un agrément pourrait être réfléchi, pour proposer un cadre pas trop contraignant mais qualitatif. Nécessité de poursuivre la réflexion avec les associations caritatives, pour ne pas grever l’initiative citoyenne et restreindre ces dispositifs, tout en proposant un cadre qualitatif et cohérent.

Intégrer les services de domiciliation, portés par les associations, dans l’autorisation parmi les établissements visés par le 8° du L312-1. Lier le passage sous autorisation à un financement. Les services de domiciliation constituent aujourd’hui la première porte de l’accès aux droits des personnes en difficultés, or ils sont peu ou pas financés. Les services de domiciliation portés par les associations, subsidiaires à ceux des CCAS – qui ont une obligation légale, ont un rôle décisif.

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3. Un statut unifié intégrant certains services d’accompagnement social des personnes en situation de précarité L’intégration des services d’accompagnement global au statut unifié

Pour faciliter l’accès le plus direct possible au logement de personnes sortant de la rue ou de centres d’hébergement, ou pour assurer un soutien renforcé à des ménages disposant déjà d’une solution d’habitat adapté mais rencontrant des difficultés particulières, certaines associations ont développé, parfois depuis une vingtaine d’années déjà, des services d’accompagnement global dénommés « CHRS hors-les-murs ». Il s’agit d’ESSMS autorisés relevant des articles L. 312-1-8° et L345-1 du CASF financés par l’aide sociale d’État. En pratique, ces services sont souvent adossés à des CHRS classiques avec lesquelles ils partagent certaines ressources (coordination, tâches administratives, équipes socio-éducatives, etc.). Les mesures d’accompagnement sont alors intégrées à l’arrêté d’autorisation du CHRS. Les « CHRS hors-les murs » sont à distinguer des « CHRS diffus » en ce que l’association n’intervient pas dans la gestion de l’habitat et ne contractualise pas avec le ménage sur l’occupation des locaux. Cette formule combine donc les avantages du logement et de l’hébergement : celui d’un statut d’occupation indépendant de l’accompagnement et la possibilité de proposer un accompagnement renforcé à des ménages rencontrant des problématiques complexes excédant l’enjeu d’appropriation du logement (santé, parentalité, emploi, etc.).

Proposition

Que ces services soient développés pour accompagner les ménages rencontrant de graves difficultés d’insertion, que des mesures centrées sur le logement ne peuvent lever. Ils doivent toutefois s’articuler avec les services sociaux départementaux ou communaux pour veiller à la cohérence globale des parcours.

Le maintien des ateliers d’adaptation à la vie active dans le statut unifié Les ateliers d’adaptation à la vie active (AVA) sont des structures de mise au travail destinées aux personnes rencontrant de graves difficultés sociales déployées par certains CHRS ou structures de l’insertion par l’activité économique (SIAE). Bien qu’ils soient à l’origine du développement du secteur de l’IAE, ils n’obéissent pas aujourd’hui au même régime juridique car ils participent avant tout d’une logique d’insertion sociale. Ils font l’objet de dispositions règlementaires spécifiques issues du décret du 4 juillet 2001 relatif aux conditions de fonctionnement et de financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale. Les AVA sont des outils pédagogiques précieux, intervenant en complémentarité avec les autres composantes de l’accompagnement social. Ils contribuent à l’insertion de personnes durablement exclues du marché du travail, y compris des dispositifs de l’IAE, en raison d’un cumul de difficultés, notamment sociales, professionnelles ou liées à leur état de santé. Ils favorisent la remobilisation de chômeurs de longue durée, de personnes pas ou faiblement qualifiées, de jeunes ayant connu un décrochage scolaire précoce ou encore de personnes n’ayant pas droit au travail pour des raisons administratives. Ils sont financés par l’État et plus rarement par certaines ARS ou collectivités territoriales. Ils peuvent figurer dans le budget des CHRS, éventuellement sous la forme d’un budget annexe (Article R. 314-152 du CASF).

Proposition

Au vu de la vulnérabilité particulière des personnes participant aux AVA et du lien étroit que ces dispositifs ont avec les CHRS, le copil de la FNARS préconise le maintien des AVA au statut unifié et leur financement par l’aide sociale d’État.

Le développement de plates-formes territoriales d’accompagnement pluridisciplinaires sous statut unifié

Afin de coordonner les interventions sociales ou médico-sociales aujourd’hui très nombreuses, peu lisibles pour leurs bénéficiaires et complexes à gérer pour les opérateurs et leurs financeurs, la

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FNARS encourage le développement de plates-formes territoriales d’accompagnement pluridisciplinaires. Celles-ci regrouperaient, à l’échelle géographique la plus pertinente, des dispositifs aujourd’hui segmentés dans une optique de fluidification des parcours et d’optimisation des réponses aux besoins. Cette articulation s’effectuerait indépendamment du statut juridique ou de la nature des financeurs. Pourraient ainsi être rapprochés au sein d’une même plate-forme des dispositifs d’hébergement, des mesures d’accompagnement ciblées sur le logement, des services d’accompagnement médico-sociaux, des services sociaux communaux, intercommunaux ou départementaux, des acteurs du service public de l’emploi, etc. en fonction des difficultés les plus prégnantes rencontrées par les ménages au sein d’un même bassin de vie. Cette coordination pourrait également donner lieu à des mutualisations de ressources humaines, financières et techniques. La notion de plate-forme d’accompagnement a été mise sur l’agenda politique dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale du 21 janvier 2013 et prospère aujourd’hui grâce à la promotion qu’en font des acteurs aussi bien privés que publics : fédérations associatives, mais aussi Délégation interministérielle à l’hébergement et au logement (DIHAL) via son second appel à projets pour l’innovation sociale, ou encore Assemblée des départements de France.8

Proposition

Les plates-formes ainsi constituées pourraient bénéficier d’une autorisation dans le cadre du statut unifié et être soutenues financièrement par différentes autorités, que ce soit au titre de l’aide sociale ou de l’action sociale.

4. L’ALT Créée par la loi du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social, l’allocation de logement temporaire (ALT) est une aide financière versée à certains organismes, dont les associations sans but lucratif, bénéficiant de l’agrément intermédiation locative et gestion locative sociale. Prévue à l’article L 851-1 du code de la sécurité sociale, cette aide vise à couvrir les frais liés à la location d’un logement destiné à héberger, pour une durée maximale de six mois, des personnes défavorisées. À cet effet, une convention annuelle est conclue entre l'organisme et le préfet du département où sont situés les hébergements. Elle détermine mois par mois, la capacité d'hébergement envisagée, en nombre et en types de logements et le montant prévisionnel de l'aide. Le financement de cette allocation est assuré par une contribution des régimes de prestations familiales et une contribution de l'État. Initialement, cette aide devait s’adresser aux personnes sans ressources ou avec de faibles revenus désignées comme prioritaires par le PDALPD et ne bénéficiant pas des aides logement (APL/AL), avec comme objectif qu’elles accèdent à la location directe du logement occupé ou à un autre logement de manière définitive. Les personnes ont un statut d’hébergé (convention d’occupation précaire relevant du code civil). Cette allocation est aujourd’hui utilisée pour l’accueil d’urgence des personnes défavorisées que ce soit en hôtel, en meublé, en appartement pour des séjours de courte durée ainsi qu’en résidence sociale.

Proposition Circonscrire l’ALT aux situations ayant vocation à permettre une location directe, qui demande une phase transitoire. Pour le reste, recentrer les crédits sur l’hébergement ou le logement adapté. L’ALT recentrée sur ses missions intègre le statut unique, financé par l’action sociale.

8 Cf Article « 30ans d’engagement sans faille des départements » dans le bulletin hebdomadaire des

départements.

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Les dispositifs hors statut unifié

5. Laisser hors statut unique les mesures d’accompagnement social centrées sur le logement : l’ASLL et l’AVDL

L’ASLL

Les fonds de solidarité pour le logement (FSL), créés par la loi du 31 mai 1990 visant la mise en œuvre du droit au logement, sont un des outils financiers des plans départementaux d’action pour l’hébergement et le logement des personnes défavorisées (PDALHPD). Depuis le 1er janvier 2005, ils ont été décentralisés et placés sous l’autorité des conseils généraux. Abondés par ces derniers, par l’État, par les communes, par les bailleurs, par les fournisseurs d’énergie et d’autres contributeurs volontaires, ils sont destinés à faciliter l’accès ou le maintien en logement de ménages en difficulté par la mise en place d’aides directes ou indirectes dont la nature et les modalités sont fixées par le règlement intérieur. Elles peuvent prendre la forme de subventions, de prêts, de cautionnements ou encore de prestations d’accompagnement social, avec ou sans médiation locative, souvent désignées par le vocable d’accompagnement social lié au logement. Ces mesures d'accompagnement social peuvent être individuelles ou collectives et s’adresser autant aux personnes à la recherche d’un logement qu’aux personnes locataires, sous-locataires ou propriétaires. Elles comprennent la réalisation d’un diagnostic social, d’un projet individuel d’accès ou de maintien au logement, l’appropriation des lieux et de l’environnement, la gestion budgétaire voire l’aide à la résorption de la dette, la compréhension des droits et obligations du locataire, etc. Elles donnent lieu à l'établissement de conventions entre le département et les organismes qui les exécutent. Ceux-ci doivent être titulaires de l’agrément relatif à l’ingénierie sociale financière et technique.

L’AVDL Dans le cadre du volet hébergement et logement du Plan de relance de l’économie, la circulaire du 5 mars 2009 pour la relance relative à l’hébergement du ministère du logement (annexe IV) a annoncé le développement de mesures d’accompagnement vers et dans le logement (AVDL) financées par l’État à destination de personnes sortant de la rue ou de structures d’hébergement (financement au départ par le BOP 177, puis selon un système mixte FNAVDL et BOP, à partir de 2015 seulement par le FNAVDL). L’objectif était de sécuriser l’accès au logement de ménages en situation de grande exclusion afin de fluidifier les parcours de l’hébergement au logement, en complémentarité aux actions d’accompagnement déployées par les Conseils généraux via leurs fonds de solidarité pour le logement. L’AVDL financé par le fonds national a vocation à soutenir des actions visant l'accès direct au logement de personnes ou familles à la rue ; les sorties réussies des structures d'hébergement et de logement temporaire vers le logement et l'accompagnement du maintien dans les lieux de ces publics récemment bénéficiaires d'un logement.[1]

Cet accompagnement est assuré par des opérateurs titulaires de l'agrément d'ingénierie sociale, financière et technique. Les mesures mises en place sont financées par subvention (une part « ferme », versée lors de la signature de la convention et une part « conditionnelle », versée sur décision du préfet en fonction notamment des crédits disponibles sur le FNAVDL). En pratique, les mesures d’AVDL recouvrent des réalités très différentes : un accompagnement renforcé des personnes, ou à l’inverse un accompagnement portant exclusivement sur la dimension « savoir habiter » (appropriation des locaux et des équipements, compréhension des droits et devoirs du locataire, intégration à l’environnement immédiat, gestion budgétaire, etc.). Par ailleurs, elles sont souvent sensiblement identiques dans leur contenu aux mesures d’ASLL financées par les conseils généraux et visent en principe les mêmes publics (personnes défavorisées au sens de la loi Besson). La complémentarité entre mesures AVDL et ASSL a vocation à être précisée dans les futurs PDALHPD pour définir les publics cibles respectifs ainsi que les prestations proposées.

[1]

Circulaire n° DGCS/DGALN/DHUP/2013/260 du 25 juin 2013 relative à la gestion du FNAVDL 2013 - Modalités transitoires (NOR : AFSA1316722C)

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Propositions

Le comité de pilotage considère que le cadre des agréments est adapté dans un premier temps pour exercer les activités d’ASLL et d’AVDL, ce dernier disposant par ailleurs d’un référentiel national établi en juin 2011.

Ni les mesures d’ASLL, ni les mesures d’AVDL ne doivent se substituer à des mesures d’accompagnement global pour des personnes rencontrant de graves difficultés, qui doivent elles, relever du cadre unifié et être financées au titre de l’aide sociale.

Revoir l’articulation entre les mesures AVDL et ASLL dans le cadre de l’élaboration des PDALHPD (notamment missions et publics).

Il pourra être envisagé à terme leur intégration au statut unifié, sous réserve d’une évaluation préalable de l’extension du statut aux activités d’hébergement, de veille sociale et d’accompagnement- qui semble prioritaire dans un premier temps.

6. Les dispositifs de logement accompagné

La FNARS propose de ne pas intégrer les différents dispositifs de logement accompagné dans le statut unifié, c'est-à-dire les logements de transition (IML, mandat de gestion…) et le logement foyer (résidence sociale, pension de famille, résidence accueil…). Ces dispositifs sont encadrés actuellement par le régime des agréments, adopté en 2009. Une étude bilan des pensions de famille est en cours, et pourra amener des pistes pour réinterroger la circulaire et le cadre juridique de ce dispositif. L’intégration des dispositifs de logement accompagné dans le statut unifié a donné lieu à des débats, qui n’ont pas permis à aboutir à un consensus.

Il était prévu par l’exposé des motifs de réfléchir à un socle commun de règles applicables pour les activités qui resteraient hors statut unique. C’est peut-être dans ce cadre qu’il faudra poursuivre la réflexion.

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Propositions sur le contenu du statut

La FNARS propose des évolutions sur l’encadrement des activités autorisées pour adapter le cadre actuel à l’intégration de dispositifs hors hébergement, mais également pour répondre à des difficultés rencontrées dans l’application de ces règles. Les propositions sur le contenu portent sur :

Les droits des personnes usagers des établissements et services L’autorisation des établissements et services La tarification et le financement des établissements et services

1. DROITS ET OBLIGATIONS DES PERSONNES

Le cadre juridique régissant les ESSMS soumis à autorisation ne se limite pas à des dispositions administratives ou financières régissant leur rapport avec leurs autorités de tutelle, mais va de pair avec un ensemble cohérent de droits garantis aux usagers par la mise en œuvre d’outils introduits par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. Afin d’assurer la qualité de service, la bientraitance des publics et surtout le respect de leurs libertés individuelles, le législateur a réaffirmé certains droits. Ils ne se substituent pas aux textes fondamentaux, mais visent à rendre effective leur application au sein des établissements. L’article L311-3 pose ainsi les principes applicables aux personnes accueillies : le respect des droits fondamentaux, le libre choix des prestations proposées, le droit à un accompagnement individualisé de qualité et librement consenti, l'accès au dossier et la confidentialité des informations recueillies, le droit à l’information sur ses droits et les voies de recours à sa disposition ainsi que la participation à la conception et à la mise en œuvre du projet d'accueil et d'accompagnement. Pour les mettre en œuvre, la loi du 2 janvier 2002 prévoit des « outils »: la charte des droits et des libertés de la personne accueillie, le contrat de séjour ou document individuel de prise en charge (DIPC), le livret d’accueil, le règlement de fonctionnement, la personne qualifiée, la participation, le projet d’établissement et de service (article L311-4 et suivants). Pour les établissements et services non soumis à autorisation, la loi ALUR du 24 mars 2014 a introduit deux timides évolutions : l’obligation d’assurer la participation des personnes accueillies au « dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile » et l’obligation d’informer celles qui sont hébergées de leurs droits fondamentaux et des voies de recours à leur disposition (articles L311-6 et L. 345-2-11 du CASF). Ces dispositions viennent compléter les droits et principes prévus dans le cadre du dispositif d’hébergement d’urgence : principe d’inconditionnalité de l’accueil, prestations minimales, évaluation médicale, psychique ou sociale, droit à un accompagnement personnalisé et au maintien dans la structure d’hébergement jusqu’à orientation vers une solution pérenne (« principe de continuité »).

1- Adaptation des outils de la loi 2002-2 pour les dispositifs de la veille

sociale

Contexte Proposer l’extension du régime des ESSMS soumis à autorisation à d’autres dispositifs nécessite de s’interroger sur les modalités de transposition des droits et outils actuellement prévus par le CASF à ces nouvelles activités et envisager leurs éventuelles adaptations pour assurer leur effectivité. Si certains outils de la loi du 2 janvier 2002 ne pose pas de difficultés particulières de mise en œuvre dans les dispositifs de la veille sociale (l’élaboration d’un projet d’établissement, l’organisation de la

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participation des personnes ou encore la possibilité de saisir la personne qualifiée), d’autres apparaissent inadaptés dans leur forme actuelle. En effet, les dispositifs de la veille sociale poursuivent des missions d’aller vers, de premier accueil, d’évaluation et d’orientation avec des approches différentes : le 115 est fondé sur une aide téléphonique à distance, sans rencontre physique ; la maraude a pour mission d’aller vers les personnes qui ne sollicitent pas de dispositifs, les accueils de jours et de nuit sont des lieux ouverts – accessibles à tous. Certains fonctionnent sur le respect de l’anonymat de l’accueil, ou sur le principe du déclaratif. Tous partagent enfin la logique de premier accueil pour favoriser l’orientation vers des dispositifs d’accès au droit commun et d’insertion, ils ne sont pas forcément fondés sur des prises en charges continues et/ou contractualisées. Ainsi, pour les maraudes, l’élaboration d’un règlement de fonctionnement dont l’objectif est de définir les droits et devoirs des personnes « nécessaires au respect de la vie collective au sein du service » n’a pas vraiment de sens. Les modalités de remise, signature et actualisation du document individuel de prise en charge (DIPC) et la détermination « d’objectifs de prise en charge » ainsi que plus généralement la remise de quatre documents différents posent également question.

Propositions

Étendre aux dispositifs de la veille sociale : la participation des personnes accueillies, le projet de service ou d’établissement.

Pour les maraudes, les 115 et les SIAO : proposer un document unique reprenant les informations contenues dans le DIPC, le livret d’accueil, la charte des droits et libertés. Déterminer les informations nécessaires aux personnes dans chacun de ces services pour garantir leur consentement et l’accès à des prestations et/ou accompagnement adaptés (exemple : les modalités de fonctionnement du dispositif, les prestations/l’accompagnement proposés, les droits de la personne et les personnes ressources).

Veiller au respect de l’anonymat, et/ou à la protection des données personnelles (décret prévu dans la loi ALUR) Maintenir la limitation de transmission des 115/SIAO aux pouvoirs de l’État à des données

agrégées à des fins statistiques. Ne pas étendre aux dispositifs de la veille sociale l’obligation de tenir un registre et de

transmission aux préfets de la liste des personnes accueillies (nom, entrées et sorties prévues pour les CHRS et CADA- articles L 331-2, L348-3 et R 314-157 CASF).

Exonérer les personnes d’une participation financière aux services de la veille sociale

2- Renforcement de l’effectivité de certains outils de la loi 2002-2

Contexte Certains droits des personnes accueillies apparaissent encore aujourd’hui inefficients. Ainsi, les personnes qualifiées, à ce jour non désignées sur la plupart des territoires. La question de l’information des personnes sur leurs droits et leurs voies de recours manquent également de mise en œuvre.

Propositions

Renforcer l’information sur l’accès aux droits et les voies de recours Renforcer l’information des personnes sur leur droit d’accès aux informations qui les

concernent et leurs droits et voies de recours. Prévoir la délivrance par le 115/SIAO d’une attestation relative aux demandes présentées

et aux réponses apportées aux personnes qui le sollicitent, afin qu’elles puissent exercer leurs droit de recours.

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Assurer l’effectivité des personnes qualifiées, à ce jour non désignées sur la plupart des territoires malgré l’obligation prévue par la loi 2002-2.

Proposer un Cerfa pour la demande d’aide sociale, pour disposer d’un document unique sur les différents territoires.

Garantir la protection des données personnelles Limiter le contenu des registres et des listes aux seules informations prévues légalement

pour les CHRS et CADA (R 314-157CASF et L348-3 CASF). Le CASF indique que les informations collectées sont seulement le nom, date d’entrée et de sortie. En pratique, des informations plus complètes sont actuellement demandées.

Réaffirmer l’accompagnement en tant que droit pour les personnes La loi 2002-2 pose le principe d’un droit à l’accompagnement des personnes (L311-1), qui

doit être individualisé, adapté, et respectant le consentement éclairé de la personne et dont la finalité est d’assurer son développement, son autonomie et son insertion. Une difficulté apparaît aujourd’hui : certaines structures conditionnent l’accueil des personnes à un projet d’insertion. En effet, le contrat de séjour mélange à la fois des clauses relatives à l’occupation des locaux et des clauses sur le projet socioéducatif décrivant les prestations et services proposés sur l’accompagnement notamment. Il doit fixer des objectifs pour la prise en charge. L’accompagnement présenté comme un droit de la personne, glisse progressivement comme une obligation.

L’idée d’une déconnexion entre contrat de séjour et contrat d’accompagnement ne fait pas consensus au sein du copil.

2. PROPOSITIONS SUR L’AUTORISATION DES ÉTABLISSEMENTS ET

SERVICES

3- -La planification territoriale

Contexte

Le développement ou la transformation de l’offre de services ou établissements sociaux ou médico sociaux dépendent de la planification territoriale qui les prévoit. Les schémas d'organisation sociale et médico-sociale doivent prévoir la planification de l’offre des ESSMS. Pour le secteur, la planification sera réalisée dans le cadre des PDALHPD et CRHH introduits par la loi ALUR. Plusieurs difficultés grevaient jusque-là la portée des outils de planification (PDAHI et PDALHPD) : défaut de réalisation, d’actualisation ou de signature des PDAHI ou PDALHPD ; absence de feuille de route chiffrée sur le développement de l’offre ; absence de programmation budgétaire associée.

Propositions

Clarifier et redéfinir l’articulation entre les différents schémas d’organisation sociale et médico-sociale et le lien avec les plans : lien SROMS, PDALHPD – PLH.

Inclure au PDALHPD une programmation financière adossée à la programmation des actions sur les 6 années du plan.

Prévoir une couverture territoriale minimum à atteindre pour les dispositifs de la veille sociale et de l’accompagnement, à l’aune de ce qui est prévu pour les places d’hébergement à l’article L312-5-3 du CASF, en adéquation avec les conclusions des diagnostics à 360°Prévoir les moyens de l’effectivité de cette mesure : un rendu compte dans le CRHH, et dans le comité de suivi du PDALHPD

Systématiser la référence aux documents de planification dans les appels à projets.

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4- La procédure d’appel à projets et l’initiative associative

Contexte

Depuis la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, l’autorisation est délivrée à l’issue d’une procédure d’appel à projets. Antérieurement, les demandes étaient simplement examinées par les comités régionaux de l'organisation sociale et médico-sociale (CROSMS). Ce nouveau système poursuit un objectif de transparence et d’égalité de traitement des opérateurs par leur mise en concurrence. Si, à l’origine, la procédure d’appel à projets devait être la règle, elle souffre aujourd’hui de multiples exonérations. Ces constats conduisent légitimement à s’interroger sur la pertinence et les modalités du mécanisme actuel. À l’heure actuelle par ailleurs, seuls les pouvoirs publics peuvent donc être à l’initiative de nouveaux projets. Cela restreint la capacité d’innovation et de proposition des associations. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale avait introduit une nouvelle catégorie d’établissements, les ESSMS à caractère expérimental. Force est de constater que dans le secteur accueil, hébergement et insertion, les administrations se sont marginalement saisies de ce cadre pour faire émerger des initiatives innovantes, lui préférant le recours à des appels à projets non règlementés et le financement par subvention.

Propositions

Questionner la pertinence de la départementalisation de la commission de sélection, alors qu’à terme le pilotage stratégique des politiques publiques s’effectuera au niveau régional et le pilotage opérationnel au niveau intercommunal.

Exonérer de la procédure d’appel à projets les projets d’ESSMS à caractère d’initiative associative. Deux modalités seraient ouvertes pour la création d’ESSMS expérimentaux : appels à projet par les collectivités publiques ou dépôt par un organisme d’un projet devant une commission de sélection.

Rendre effective l’inscription des projets expérimentaux dans les calendriers des appels et prévoir leur programmation financière.

5- L’Autorisation d’ouverture, sa durée, et son renouvellement

Contexte Pour assurer leurs missions, les ESSMS énumérés à l’article L. 312-1 du CASF doivent faire l’objet d’une autorisation préalable délivrée par l’administration pour une durée de quinze ans renouvelable par tacite reconduction. Cela dote donc les établissements d’un cadre de gestion pérenne, permettant la stabilité des équipes socio-éducatives et la continuité des parcours tout en prévoyant des adaptations de l’offre à l’évolution des besoins territoriaux. Les motifs de retrait de l’autorisation sont de plus précisément circonscris par le code : évolution des besoins, méconnaissance d’une disposition substantielle de l’habilitation ou de la convention, disproportion entre le coût de fonctionnement et les services rendus ou encore charge excessive pour le budget de l’État. Les places d’hébergement ou d’accompagnement bénéficiant d’une convention de subvention, souvent annuelle, sont à l’inverse beaucoup plus exposées aux contingences budgétaires ou politiques. La durée et le montant des financements accordés sont en effet discrétionnaires, ce qui précarise le travail social et la qualité de prise en charge qui peut être proposée aux personnes.

Une autre difficulté d’ampleur résulte de la segmentation des compétences entre différents représentants de la puissance publique, typiquement entre État et collectivités territoriales ou leurs groupements suite à la décentralisation de l’action sociale et d’une partie de l’aide sociale. La prise en charge de certains publics comme les femmes enceintes ou accompagnées d’enfants de moins de trois ans est ainsi fréquemment mise à mal par le renvoi de responsabilité entre l’État et les conseils généraux, le premier arguant que ce public relève de son périmètre d’intervention au titre

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de la protection de l’enfance et le second rétorquant que l’hébergement des personnes sans-abri est une compétence étatique.

Propositions

Procéder à la régularisation des établissements et services pour les faire passer sous autorisation : Proposition de procédure de régularisation : s’inspirer de la dynamique de régularisation

des agréments menée en 2010, prévoyant le dépôt d’une demande de régularisation présentée pour avis à la commission de sélection des appels à projets.

Accompagnement des organismes à prévoir pour assurer le dépôt des demandes de régularisation, puis la transition pour se conformer aux règles de la loi 2002-2.

Conserver la durée d’autorisation de 15 ans pour les ESSMS.

Adapter l’unité de mesure pour le calcul de la capacité autorisée pour certaines activités, notamment celles de la veille sociale/accompagnement, pour tenir compte de leurs spécificités : Pour les SIAO et les 115, la référence à la notion de places autorisées n’est pas opérante

puisqu’ils doivent répondre à l’ensemble des demandes, quel que soit son volume. La FNARS propose de renvoyer à un secteur géographique (en l’occurrence le département), comme c’est actuellement le cas pour certains services à domicile et de prévoir en conséquence les moyens nécessaires à la réalisation de leurs missions (notamment pour le 115, service 24h/24h, 365j/365j).

Pour les accueils d’urgence dont la fréquentation peut fluctuer, se référer à un volume de passages maximal déterminé en fonction des normes de sécurité (règlementation des établissements recevant du public).

Pour les services d’accompagnement, renvoyer à la notion de mesure par ménage et non de place par personne.

Simplifier les documents d’encadrement : aujourd’hui les établissements ou services peuvent avoir différents documents (autorisation, habilitation, convention, CPOM).

Rendre effective la possibilité d’autorisation conjointe pour les établissements accueillant des publics relevant de plusieurs champs de compétences.

6- L’évaluation interne et externe

Contexte Le renouvellement de l’autorisation des ESSMS est conditionné aux résultats de l’évaluation externe, elle-même précédée d’une évaluation interne. Ces deux démarches obligatoires sont un gage de la qualité de service offerte aux usagers et permettent d’envisager l’ajustement des prestations et du projet d’établissement à leurs besoins et à leurs attentes. Elles exigent toutefois des structures un investissement en temps et en moyens conséquent (recherche d’un prestataire, information et mobilisation des équipes, association des personnes accueillies, etc.) qui mériterait d’être reconnu et encouragé par les autorités de tutelle.

Proposition

Que le coût des évaluations interne et externe soit financé par une ligne budgétaire supplémentaire, distincte de celle dédiée au fonctionnement, pour mettre en œuvre les obligations légales liées à l’application de la loi 2002-2

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3. PROPOSITIONS SUR LE FINANCEMENT ET LA TARIFICATION DES

ÉTABLISSEMENTS ET SERVICES

7- Financement par aide sociale, et autres financements

Contexte Les CHRS sont actuellement financés par l’aide sociale État. Les crédits alloués aux CHRS sont inscrits dans une enveloppe limitative inscrite en loi de finance dont le plafond ne peut être dépassé par les administrations. La dotation limitative est ensuite ventilée par région, par département puis par établissement selon des critères de convergence tarifaire (avec des critères de répartition entre les régions et des critères entre les établissements). L’aide sociale État correspond à une dépense obligatoire de l’État, qui intervient de manière subsidiaire par défaut d’accès au droit commun, mais dont les critères d’accès pour les personnes en difficultés ont été élargis au fil des années. Les services et établissements sous statut unifié, relevant du 8°, qui vise les activités développées pour répondre aux personnes en difficultés pourraient relever de plusieurs modalités de financement : aide sociale et action sociale tant de l’État que des collectivités, tout en permettant la diversité des sources de financement et leur articulation.

Propositions

Une autorisation liée à une habilitation financière – pas d’autorisation sans contrepartie financière.

Permettre la diversité des sources de financement et prévoir leur articulation Maintenir la possibilité de mobiliser différentes ressources publiques en complément des

financements aide sociale. Instaurer une conférence des financeurs pour une meilleure articulation des

financements et une simplification de gestion des établissements : une conférence intégrant les acteurs du comité de suivi des futurs PDALHPD pour favoriser la complémentarité des actions, préciser les domaines d’interventions respectifs et l’engagement des différents financeurs.

8- Tarification des établissements et services

Contexte Deux statuts financiers coexistent pour les structures qui participent à la mise en œuvre de la politique publique nationale d’accueil, d’hébergement et d’insertion des personnes sans domicile. Les établissements hors statut CHRS sont liés à l’État par une convention, généralement annuelle et font l’objet d’un financement par subvention. Les modalités de tarification des CHRS offrent des avantages en termes de gestion. La principale est le financement par dotation globale de financement (DGF), dont le versement est effectué par 12e. La DGF permet ainsi aux CHRS d’être financés dès le début de l’année par report de la dotation allouée sur l’exercice précédent jusqu’à la date de notification de la dotation pour l’exercice en cours. Cette régularité des versements est un atout précieux pour la sécurisation financière des CHRS qui n’ont pas à attendre la négociation et la signature d’une convention annuelle pour percevoir les financements publics. La DGF, prise en charge au titre de l’aide sociale, est égale à la différence entre le montant des charges d’exploitation et celui des recettes. Ce mécanisme équivaut pour l’État à l’obligation de payer les dépenses d’un établissement, dans la mesure où elles correspondent aux missions. En dépit du caractère protecteur du financement sous forme de dotation globale, les gestionnaires de CHRS déplorent une diminution globale du montant de la DGF (à nombre de places constant) ainsi qu’une visibilité budgétaire insuffisante. Il apparaît indispensable de réactualiser les dotations globales de financement afin de maintenir un service rendu de qualité et de mieux prendre en compte les missions, et les dépenses salariales qui en représentent les deux tiers et les charges courantes. La démarche ENC contribue à une nouvelle lecture du secteur à travers le prisme des missions. Elle détermine des groupes

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homogènes d’activités et de mission qui pourront être comparés à terme, car effectuant des missions comparables. La démarche est en cours, elle doit être fiabilisée et intégrée la dimension qualité.

Propositions

Favoriser le financement par dotations globales de financement Étendre le financement par dotation globale ou dotation globalisée commune à

l’ensemble des activités autorisées relevant du statut unifié. Faire évoluer les modalités de détermination de la dotation globale de financement pour

adapter les financements à l’évolution des coûts, des besoins, des activités et à la qualité : Rendre opposable un taux directeur pour le calcul de la DGF (inflation, GVT, énergie). La question de l’échelon territorial du taux directeur a été posée, pour prendre en compte les charges variables d’un territoire à l’autre (immobilier, taxe transport).

Favoriser la reprise par l’État des participations non perçues par l’établissement et prévues dans le budget prévisionnel. Prise en compte des recettes en atténuation au réel. Limiter la participation financière des usagers aux frais d’hébergement et d’entretien,

dans la limite des conditions prévues par le droit (la participation financière dépend des ressources des personnes et des dépenses restant à leur charge.). Pas d’extension de la participation financière aux activités d’accompagnement, de la veille sociale et dans les centres d’hébergement temporaires ouverts lors des veilles saisonnières.

9- Procédure budgétaire contradictoire et pluri annualité : favoriser le

recours au CPOM

Contexte Les propositions budgétaires doivent être transmises aux autorités de tarification avant le 31 octobre précédant l’année ou l’exercice considéré. La décision d’autorisation budgétaire est notifiée à la structure par arrêté. La négociation budgétaire est fondée sur une procédure contradictoire entraînant, une fois le budget prévisionnel proposé par l’établissement ou service, une obligation pour l’administration de faire connaître ses propositions de modifications et de les justifier. L’autorité de tarification peut notamment s’appuyer sur des critères de rationalisation (caractère limitatif des enveloppes de crédits, convergence tarifaire…). Le représentant du CHRS peut faire connaître dans un délai de huit jours son désaccord avec la position de l’autorité de tarification, ce qui constitue une durée courte. La date de connaissance des dotations pour l’année en cours reste tardive pour permettre aux établissements de s’adapter aux restrictions budgétaires subies depuis plusieurs années. Majoritairement, de 2012 et 2014, le montant des dotations pour l’exercice en cours n’a été notifié qu’à la fin du premier semestre, ce qui ne permet pas d’anticiper un plan d’économies. La visibilité budgétaire annuelle n’est donc pas assurée.

Au-delà du cadre annuel, il est impératif de favoriser la pluri-annualité budgétaire. Les actions développées par les services et établissements du secteur AHI ne peuvent s’inscrire dans la durée qu’à la condition que des financements pérennes soient garantis. En dépit de directives ministérielles, le nombre de contrats pluriannuels signés est resté très faible.

Propositions

Renforcer le CPOM, et développer son recours pour permettre aux associations qui gèrent plusieurs ESSMS de bénéficier d’une gestion pluriannuelle et globale du budget (fongibilité et libre affectation des résultats). Le CPOM offre de la souplesse de gestion, une gestion pluriannuelle et sur plusieurs

activités ainsi que la pluri annualité des financements (pas de BP, pas de procédure contradictoire…).

Faire évoluer le contenu du CPOM, pour s’adapter aux petites et grandes associations ainsi qu’au secteur (aujourd’hui existence d’un CPOM unique pour le sanitaire/médico-social et social) : prévoir un socle, contenant des dispositions fermes/un cadre normalisé

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dont le contenu est arrêté par voie réglementaire, qui ne pourront être à la discrétion des préfets. Prévoir en parallèle un socle à négocier.

Favoriser la lisibilité budgétaire : Favoriser la transparence sur les indicateurs de convergence entre établissements. Déterminer de manière partagée les indicateurs pertinents de comparaison : indicateurs

de gestion et d’activités et de mission adaptés aux établissements hors hébergement, indicateurs de qualité.

Faire évoluer la procédure budgétaire contradictoire : Imposer une publication des DRL et une notification des arrêtés au 1er trimestre. Prévoir en amont de la publication une réunion de présentation du ROB (rapports

d’orientation budgétaire), une conférence de financeurs pour permettre les aménagements par rapport aux budgets prévisionnels.

Étendre les délais de contestation ouverts aux établissements suite aux baisses budgétaires imposées par les financeurs sur les BP : de 8 jours à 21 jours ouvrés.

10- Sur les modalités d’allocation et de répartition des financements

entre les territoires

Contexte Les modalités d’allocation et de répartition des financements entre les territoires sont fondées sur 4 critères de convergence régionale : volume du parc AHI exprimé en nb de places, population susceptible de recourir au parc AHI exprimée en nb d’allocataires du RSA et flux de la demande d’asile, nombre de DALO. Ces critères historiques ne reflètent pas suffisamment les besoins et doivent être complétés pour intégrer notamment des indicateurs développés dans le cadre des diagnostics à 360°. Tous les départements doivent à terme réaliser ces diagnostics, selon les mêmes indicateurs, qui pourront dès lors faire l’objet de comparaison.

Propositions

Faire évoluer les règles de répartition des financements entre les territoires : Introduire un indicateur sur l’activité des SIAO : nombre de non attribution ou demande

en attente. Introduire un indicateur sur la tension du parc de logement, se substituant à l’indicateur

DALO : nombre de ménages en attente de logement par type de logement ? Évolution du nombre de demandeurs de logement social ayant un niveau de ressources inférieur au plafond PLAI ?

Introduire un indicateur sur le niveau de richesse/pauvreté du territoire : taux de pauvreté monétaire (60% et 40%).

Introduire un indicateur sur la situation économique : taux de chômage, demandeurs d’emploi de longue durée.

Favoriser la lisibilité du BOP régional par les acteurs et sa structuration entre les sous budget du BOP 177 et leurs différentes lignes (Veille sociale, hébergement d’urgence, CHRS, logement accompagné) : Systématiser la transmission du ROB à tous les ESSMS et activités subventionnées et une

présentation de son contenu lors d’une instance collective. Mettre en œuvre de manière effective les dialogues de gestion collectifs au niveau

territorial, réunion régionale et départementale.