SOUTENANCE DE MEMOIRE LAURENT

UNIVERSITÉ DE TOAMASINA

FACULTÉ DE DROIT, DES SCIENCES ÉCONOMIQUES ET DE GESTION

DÉPARTEMENT DE GESTION ��

MÉMOIRE EN VUE DE L’OBTENTION DU DIPLÔME DE

MAÎTRISE ÈS SCIENCES DE GESTION

Présenté et soutenu par :

MOSESY Laurent Maurice Option : Finances – Comptabilité

PROMOTION : 2007-2008

Rédigé sous la direction de : Enseignant encadreur, Monsieur Mohajy ANDRIANTIANA, Enseignant chercheur à l’Université de Toamasina

Date de soutenance : 11 Février 2010

Encadreur Professionnel, Ferriet Rodrigue RANDRIAMAHAFALY, Directeur interrégional des Postes et Télécommunication

ANALYSE DE LA PERFORMANCE

DU CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION

BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

(CAS DE LA RÉGION ATSINANANA)

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS

LISTE DES ABRÉVIATIONS ET DES SIGLES

GLOSSAIRE DES TERMES RELATIFS AU BUDGET DE L’ÉTAT

MÉTHODOLOGIE

INTRODUCTION .............................................................................................................................. 11

PREMIÈRE PARTIE :

LE PROCESSUS D’EXÉCUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT.......................... 13

CHAPITRE I : PRÉSENTATION DE LA DIRECTION RÉGIONALE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE TOAMASINA ................................................................................................................................................ 15

SECTION I : REPRÉSENTATION GÉNÉRALE DU MINISTÈRE DES FINANCES DU BUDGET TOAMASINA. ....................................................................................................................................... 15 SECTION II : LA LOI DES FINANCES ET LE BUDGET GENERAL DE L’ÉTAT ........................ 18

CHAPITRE II : LES CHARGES ET LES DIFFÉRENTS INTERVENANTS DANS L’EXÉCUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT. ..................................................................................... 33

SECTION I : LES CHARGES DU BUDGET GENERAL DE L’ÉTAT. ............................................. 33 SECTION II : LES DIFFÉRENTS INTERVENANTS DANS L’EXÉCUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT. ..................................................................................................... 41

DEUXIÈME PARTIE :

ÉTUDE DE LA PERFORMANCE DU CONTROLE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ............................. 49

CHAPITRE I : LA RÉGULATION .................................................................................................................. 51 SECTION I : CARACTÉRISTIQUE DE LA RÉGULATION : ........................................................... 51 SECTION II : CLASSIFICATION SELON LE STATUT DES ORGANISMES DE CONTRÔLE .... 57

CHAPITRE II : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS DE LA MATIÈRE D’EXÉCUTION DE BUDGET DE L’ÉTAT. .................................................................................................................................. 59

SECTION I : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE DÉPENSES ...................... 59 SECTION II : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE LA LIQUIDATION DES DÉPENSES ............................................................................................................................................ 60 SECTION III : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE L’ORDONNANCEMENT DES DÉPENSES ................................................................................................................................... 61 SECTION IV : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE PAIEMENT ................... 62

CHAPITRE III : LES INDICATEURS DE RÉSULTATS ENAPPLIQUANT LE BUDGET PROGRAMME ..... 63 SECTION I TYPES DES INDICATEURS FINANCIERS .................................................................. 63 SECTION II : INDICATEURS NON FINANCIERS ........................................................................... 72 SECTION III - LE BUDGET DE PROGRAMME ............................................................................... 82 SECTION IV : ÉVALUATION ET SUGGESTIONS .......................................................................... 84

CONCLUSION .................................................................................................................................. 90

BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................................. 92

RÉPERTOIRE DES ANNEXES ........................................................................................................... 94

LISTE DES ILLUSTRATIONS .......................................................................................................... 102

TABLE DES MATIÈRES .................................................................................................................. 103

REMERCIEMENTS

Ce mémoire est le fruit de l’expérience que nous avons acquise durant quelques

mois passés à la Direction régionale du budget Atsinanana et durant les quatre années

d’études au sein de l’Université de Toamasina. Ainsi son élaboration avait privilégié

une intense contribution de plusieurs personnes. Nous ne saurions laisser sous silence

les aides de toutes personnes et de toute part qui nous ont été offertes lors de son

élaboration.

Nous tenons à exprimer nos vifs remerciements à :

� Madame Suzanne Directeur du budget régionale Atsinanana de nous avoir

autorisé à faire notre stage au sien de son établissement ;

� Monsieur Mohajy ANDRIANTIANA, enseignant chercheur à l’Université de

Toamasina, notre enseignant encadreur, qui à accepter de prendre en charge

notre travail et qui a consacré la plus grande partie de son temps à nous

prodiguer des conseils et à nous diriger dans la rédaction de cet ouvrage ;

� Monsieur Ferriet Rodrigue RANDRIAMAHAFALY Directeur interrégional des

Postes et Télécommunications Toamasina, notre professionnel encadreur, pour

sa disponibilité louable, son soutien et son encouragement qui nous ont été très

précieux ;

� Monsieur Mario RATSIMBA, chef d’ordonnancement au service régionale

Atsinanana pour les données les plus précieuses qu’il a bien voulu nous

fournir ;

� Tous les personnels de la Direction régionale du Budget et celle du Contrôle

Financier de Toamasina qui nous avons aidé à en savoir plus sur le

fonctionnement des autres services du Budget et qui nous a permis de vivre dans

la réalité professionnelle et dans un environnement agréable.

Nous adressons aussi notre profonde gratitude et tous nos respects aux

enseignants de la Faculté de Droit, des Sciences Économiques et de gestion de

l’Université de Toamasina pour la formation et l’enseignement qu’ils nous ont

dispensés et notre sympathie au personnel administratif pour sa serviabilité.

Enfin, nous sommes éternellement redevables envers nos parents pour les

sacrifices qu’ils ont consentis et pour le soutien financier et moral qu’ils nous ont

prodigués durant nos études. Qu’ils trouvent dans ce mémoire l’expression de notre

indéfectible affection et en partie de la récompense de leurs efforts conjugués.

Aussi nous tenons à exprimer notre reconnaissance à toutes les personnes qui de près et

de loin ont contribué à la réalisation de ce travail.

Merci à tous !

LISTE DES ABRÉVIATIONS ET DES SIGLES

BE: Bordereau d’Émission

BSc: Balanced Scorecard.

CDD : Code de dissociation.

CDE : Contrôle des Dépenses Engagées.

CF : Contrôle Financier.

DEF : Demande d’Engagement Financier

DGB : Direction Générale du Budget.

DGDP : Direction Générale des Dépenses Publiques.

ECD : Emploi à courte durée.

ELD : Emploi à long durée.

GAC : Gestionnaire d’Activité.

IGE : Inspection Générale de l’État.

MEFB : Ministère de l’Économie, des Finances et du Budget.

ORDSEC : ORDONNATEUR SECONDAIRE.

PM : Premier Ministre.

PTA : Planning des Travaux Annuel.

RdP : Responsable du Programmes.

ROE: Return On Equity.

S/F: Service Financier.

SG : Secrétaire Général.

SGG : Secrétaire Général du Gouvernement.

SOA : Services Opérationnels d’Activités.

TEF : Titre d’Engagement Financier.

GLOSSAIRE DES TERMES RELATIFS AU BUDGET DE

L’ÉTAT

1. Activité :

Une activité est la composante d’un programme. Les projets de loi de finances présent

les crédits en missions, eux-mêmes composés d’activités.

2. Autorisation d’engagement :

Les autorisations d’engagement représentent la limite supérieure des dépenses qui

peuvent être engagées. Elles remplacent les actuelles autorisations de programme et

elles sont généralisées à l’ensemble des dépenses alors que la loi 63015 les limites aux

seules opérations d’investissement.

3. Budget annexe :

Le budget annexe retrace, dans les conditions prévues par la loi de finances, les

dépenses et les recettes d’un service de l’État non doté de la personnalité morale dont

l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu

à paiement.

4. Budget général de l’État :

Le budget d’exécution montre la répartition détaillée des recettes et des dépenses

prévues dans le budget voté. Il indique les niveaux auxquels les recettes et les dépenses

sont suivies en exécution.

Les modalités pratiques d’exécution du budget de l’année n font l’objet chaque année

d’une circulaire d’exécution du budget général n, des budgets annexes et des opérations

des comptes particuliers du Trésor.

5. Cadres budgétaires :

Les cadres budgétaires constituent un mode de présentation des ressources et des

charges de l’État dans le tableau d’équilibre général de la loi de finances.

6. Comptes particuliers du Trésor :

Les comptes particuliers du Trésors sont des comptes ouverts dans les livres du trésor.

Ils servent à retracer les dépenses et les recettes exécutées en dehors du budget général

de l’État entre lesquelles on veut établir un lien soit que l’on veuille affecter certaines

recettes à la couverture de certaines dépenses, soit que l’on veuille faire apparaitre un

bilan entre des opérations qui sont en étroite corrélation.

7. Comptabilité publique :

C’est l’ensemble des règles juridiques et techniques qui gouvernent les opérations

financières de l’État et des autres personnes publiques.

8. Crédit de paiement :

Les crédits de paiement représentent le montant maximum des dépenses pouvant être

ordonnancées ou payées pour couvrir la dépense annuelle relative à l’exécution d’un

investissement correspondant à une autorisation d’engagement.

9. Dépositaire comptable :

Le dépositaire comptable assure la réception des biens et services et la présidence de la

commission de réception érigée par les responsables du programme pour les travaux.

10. Opération courantes de solde :

Les opérations courantes de solde comprennent les rémunérations d’activité des

fonctionnaires civil et militaires, composées essentiellement du traitement, du

supplément familiale de traitement ainsi que de diverses indemnité liées à la fonction ou

à la solde ; les cotisations et les contributions sociales ; les prestations sociales et les

allocations de solde.

11. Opérations courantes hors soldes :

Les opérations courantes hors soldes comprennent les achats des biens et services ; les

charges permanentes, les impôts, droits et taxes, les transferts et subventions, et les

charges financières.

12. Opérations courantes structurelles :

Les opérations courantes structurelles sont les dépenses limitées dans le temps, destiné à

la réalisation d’objectifs majeurs de redressement ou d’ajustement structurel. Elles

comprennent les dépenses d’intervention sociale et économique, les dépenses diverses

et imprévues, et les autres dépenses d’intervention.

13. Opération d’investissement :

Les opérations d’investissement comprennent les dépenses pour les immobilisations

corporelles et incorporelles de l’État et les dépenses d’investissement directes de l’État

ainsi que celles réalisées avec l’idée de l’État.

14. Opérations courantes exceptionnelles :

Les opérations courantes exceptionnelles sont des dépenses imprévues dans leur

montant, mais aussi dans leur principe. Ce sont par exemple les dépenses occasionnées

par des calamités naturelles ou des évènements imprévus de natures diverses.

15. Opération courante de dettes publiques :

Les opérations courantes des dettes publiques comprennent les prêts et avances, et les

dépenses de participations financières.

MÉTHODOLOGIE

Notre analyse porte principalement sur l’exécution des dépenses de l’État ; les

performances du contrôle de l’exécution de dépenses financières de l’État, tous ceux-ci

amènent à approfondir les questions et à proposer le présent ouvrage.

Pour le mener à terme, nous étions passés par divers processus en l’occurrence :

� la descente dans la direction du budget de la région Atsinanana pour acquérir

les données concernant les finances publiques.

� à cela s’ajoute à celle de la direction du contrôle financier de Toamasina.

� enfin, nous avons effectués de divers contactes avec les institutions et les

autorités concernées pour bien cadrer le travail dans les normes établies en

matières de la performance du contrôle de l’exécution des dépenses de l’État.

INTRODUCTION

11

INTRODUCTION

Dans le cadre de la mise en place de la bonne gouvernance, le ministère de

l’économie, des finances et du budget s’est fixé comme uns des objectifs de

l’amélioration de la gestion de trésorerie de l’État. En effet, la gestion a des implications

sur la bonne marche de l’économie, et aussi très difficile à maitriser notamment en ce

qui concerne leur exécution. C’est pour cette raison que le ministère de l’économie

subdélègue les tâches à ses différentes intervenants pour accomplir les opérations des

fonctionnements publics.

Aussi a-t-on élaboré le présent guide sur la gestion du fonctionnement de

dépenses publiques, destiné en premier lieu aux comptables publics, mais aussi aux

autres intervenants dans l’exécution budgétaire afin de mettre en place un système

d’information que chacun utilisera à son niveau pour une gestion de la trésorerie et pour

aboutir à un tableau de bord central qui permettra un pilotage fine de l’exécution

budgétaire.

Le détournement des fonds publics et la corruption sont des principaux facteurs

qui ralentissent le développement de notre pays, c’est la raison pour laquelle l’État

malagasy considère « la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption » comme

étant primordiale pour rehausser l’économie de notre pays.

L’État à améliorer l’exécution budgétaire. Pour ce faire, il a essayé de suivre les

nouveaux systèmes qui sont les plus utilisés dans les pays riches. C’est la

mondialisation de l’économie.

Beaucoup d’administrateurs en question doutent de l’application de ces nouveaux

systèmes dans notre pays. Ils pensent que :

Premièrement, les difficultés de s’adapter à des nouveaux systèmes et la modification de

quelques règlements d’exécution du budget le ralentissent, notamment la centralisation

des saisies.

Deuxièmement, les investissements pour l’achat des machines exigés par les systèmes

et l’installation de tous les supports sont très lourds pour les pays en voies de

développement comme la notre.

12

Pour résoudre ces problèmes, on a essayé de faire « ANALYSE DE LA

PERFORMANCE DU CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE

L’ÉTAT». C’est également le thème de notre travail. Notre recherche est centrée ou

cadré au niveau du ministère de l’économie, des finances et budget, plus précisément

la direction générale du budget ainsi que celle du contrôle des dépenses engagées dont

on connu sous le nom du contrôle financier du Toamasina.

Pour cette recherche, comme méthodologie d’approche, nous avons opté les

méthodes des questionnaires (Observation participatives dans les différents

établissements, des entreprises dans la région Atsinanana).

Nous avons eu des formations avec les différents responsables de la direction

régionale du budget et celle du contrôle financier de Toamasina pour maitriser le

processus de l’analyse de la performance de ces délégations. Ensuite, nous avons

l’opportunité de recevoir pleinement divers formes d’information recueillir au près de

ces établissements que nous avons déjà cité tout à l’heur. Et cela s’ajoute à des divers

ouvrages bibliographiques concernés aussi que tant d’autres documents disponibles.

Après avoir effectué un stage de trois mois au sein de ces délégations, on a pu

fonder cette analyse. D’où le choix de notre thème.

Notre travail comporte deux parties bien distinctes. En premier lieu, nous parlons

le processus des dépenses du budget général de l’État. A ce stade il est fort nécessaire

d’étudier d’abord la présentation la direction régionale de l’exécution budgétaire et

celle du contrôle financier. Ensuite, les charges et les différents intervenants dans

l’exécution des dépenses du budget générale de l’état.

Tandis que dans le second, on va expliquer comment nous avons réalisé l’étude

de la performance du contrôle de l’exécution budgétaire. Ceci fait appelle aux trois

chapitres ci-après à savoir la régulation, le respect des règlementations de la matière

d’exécution de budget de l’état et enfin, les indicateurs de résultats en appliquant le

budget programme.

13

PREMIÈRE PARTIE :

LE PROCESSUS D’EXÉCUTION DES

DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE

L’ÉTAT

14

L’étude de champ d’action est capitale avant de commencer une analyse. Le

premier permet de faciliter l’itinéraire de notre recherche. Ainsi, deux points importants

seront exposés dans cette partie : on va essayer de présenter la présentation de la

direction régionale de l’exécution budgétaire de Toamasina dans la mesure d’atteindre

la présentation générale des ministères des finances du budget de Toamasina et la loi de

finances et du budget général de l’État. Le chapitre suivant qui s’intitulent les charges et

les différents intervenants dans l’exécution des dépenses du budget général de l’État

nous permettra d’éclaircir un peu plus sur le travail. Ici on va mettre en valeur les

charges de budget général de l’État ainsi que les différents intervenants dans l’exécution

des dépenses.

15

Chapitre I : PRÉSENTATION DE LA DIRECTION RÉGIONALE

DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE TOAMASINA

Ce chapitre consiste à mettre en exergue la présentation générale des ministères

des finances et du budget Atsinanana ensuite la loi de finance et le budget générale de

l’État.

Section I : REPRÉSENTATION GÉNÉRALE DU MINISTÈ RE DES

FINANCES DU BUDGET TOAMASINA.

§.1 - MINISTÈRE DES FINANCES ET DU BUDGET TOAMASINA :

Nous allons parler du Ministère des Finances du Budget Toamasina à travers trois

domaines :

Son histoire, ses attributions et son organisation. Cette section va nous permettre de

comprendre ses activités de connaitre ceux qui exécutent les tâches et le circuit par les

dossiers.

A- Historique, Attribution et Organisation :

a. Historique et Attribution

1. Historique :

La délégation régionale du Ministère des Finances et du Budget Toamasina est un

représentant de la direction générale de Ministère des Finances et du Budget. Elle assure

la bonne application de l’utilisation du budget dans les régions d’Atsinanana et

d’Analanjirofo. Mais à partir de Janvier 2009 le Ministère des Finances du Budget

Toamasina ne s’occupe seulement que la région d’Atsinanana. Elle est aussi le

représentant du Ministère des Finances et du Budget pour le suivi de la régularité et de

la sincérité de tout acte d’exécution du budget. La délégation régionale du Ministère des

Finances du Budget a commencé ses activités depuis la colonisation. Leur bureau se

trouve à l’avenu de l’Indépendance et au deuxième étage de l’établissement du Faritany

Toamasina.

16

2. Attribution :

La délégation régionale de Ministère des Finances et du Budget veille à

l’application des dispositions légales et complémentaires régissant l’exécution des

dépenses publiques, à la gestion des crédits de fonctionnement et d’investissement, ainsi

que les opérations affectant les finances de l’État, aussi bien du point de vue de la

régularité de la procédure d’engagement des dépenses, telle qu’elle est décrite à

« l’article 6 du décret N°97- 1220 du 16 octobre 1997 », que du point de vue de la

régularité des actes administratif générateurs immédiats de dépenses , ou susceptible

d’entrainer, ultérieurement, des débours pour les finances publiques.

Pour les opérations affectant les finances de l’État des collectivités et des

organismes publics non soumis à la procédure de contrôle à priori de l’engagement et se

termine par le paiement au trésor public.

b. Organisation technique et administratif

1. Définition :

Par définition, organiser consiste à diriger des choses et également des hommes.

L’organisation doit contribuer à l’implication et à la motivation des chacun dans la

réalisation des taches qui lui son confiées.

Elle se concrétise par la structure organisationnel de la l’entreprise, se schématise par

l’organigramme.

Un organigramme est donc une forme de représentation d’une structure

organisationnelle de l’entreprise, suivent les différentes fonctions.

C’est une image symbolique de la hiérarchie autrement dites, la nécessite d’un

organigramme qui permet à l’ensemble du personnel de se situer et de faire connaitre

l’organisation de l’entreprise à l’intérieur.

En outre, il présente les différents services de l’entreprise et leur rattachement

indique les principaux responsables ainsi que leur niveau hiérarchique (c’est dire leur

pouvoir de décision).

17

§.2- ORGANIGRAMME DES SERVICES REGIONAUX DE L’EXEC UTION BUDGETAIRE TOAMASINA:

ORGANIGRAMME DES SERVICES RÉGIONAUX DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE TOAMASINA

Figure I : Organigramme des Services Régionaux de l’Exécution Budgétaire Toamasina

Source : services régionaux de l’exécution budgétaire, du 27 décembre 2007

SERVICE RÉGIONAL

DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

BUREAU DE LA DÉLIVRANCE DES

MANDATS

BUREAU DES REMBOURSEMENTS

DES FRAIS MÉDICAUX

BUREAU DE SUIVI ET DE

CENTRALISATION

BUREAU DES RECETTES ET DES

DÉBETS

DIVISION DES DÉPENSES

DIVISION DES RECETTES

18

Section II : LA LOI DES FINANCES ET LE BUDGET GENE RAL DE

L’ÉTAT

§.1 - LA LOI DES FINANCES

A. Définition :

L’ensemble des charges de ressource de l’État pour une année civil est rattaché

dans les lois appelées loi des finances. Ce qu’on appelle budget de l’État ne contient

qu’une partie de cette charge et de cette ressource.

Elles sont toujours présentées en équilibre :

Les lois des finances sont des lois qui décrivent l’ensemble des charges de l’État

au cours d’une année ainsi que les différentes ressources permettant d’y faire face.

Elles contiennent également des dispositions relatives à la règlementation du problème

financier de tout ordre.

Les lois des finances déterminent donc pour un exercice, la nature, le montant et

l’affectation de ressource et de charge de l’État ainsi que l’équilibre budgétaire et

financière qui en résulte compte tenu de contrainte d’ordre macro économique. Comme

les lois ordinaires ; les lois des finances sont votés par les parlements et les sénats signés

par le président de la république et publié au journal officiel.

PRÉPARATION DES LOIS DES FINANCES

Schéma I : Préparation des lois des finances

Schéma Source : Circulaire n°1 MFB/SG/DGB/DESB du 27 décembre 2007

Donc ce le gouvernement qui prépare le projet de loi de finance.

Ici cette terme : « loi des finances » est un terme générique désignant les lois qui

déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État.

Loi de finance pour

exécution

DÉPENSES = RECETTES

Ministère de

l’économie des

finances et du budget

Projet de loi de

finance

Assemblée nationale populaire,

sénat

Approbation des 2

chambres

19

§.2 - PRÉSENTATION :

La loi des finances se prépare au niveau le plus fin, celui utilisé lors de son

exécution. Les conférences budgétaires s’effectuent sur la base d’un projet de budget

d’exécution. Il est en suite agrégé en un projet de budget voté et est alors intégré au sein

de la Loi des Finances. Celui-ci après amendements éventuels, sera voté et voudra

autorisation : les chapitres consignés dans le document budget voté sont les

autorisations des dépenses.

Les différents amendements sont en suite répercutée au sein du projet du budget

d’exécution qui est promulgué par arrêter du ministre chargé du budget.

Le budget d’exécution ouvre le crédit aux ordonnateurs et leurs gestionnaires

A. La nomenclature budgétaire.

L’imputation budgétaire comprend trois parties :

CLASSE / SECTION / CHAPITRE

Catégorie bénéficière nature

20

B. Partie ligne budgétaire

Schéma II : Imputation budgétaire

Imputation budgétaire Crédits inscrits financement Imputation administrative** CDD COMPTE Ou projet [_] [_[_] - [_]_] - [_] - [_]_]_] [_] [_]_]_]_] Budget mission niveau SOA* compte Ar Central=0 ou nomenclature Autre=1 projet* comptable (PCOP) Catégorie de dépenses code de dissociation (CDD) (0=fonctionnement ; 1=investissement) Source : Circulaire n°1 MFB/SG/DGB/DESB, du 27 décembre 2007

*code organique SOA : service opérationnel d’activité ou n° projet de la MISSION

**imputation administrative et code GAC

NB : La lecture compte de la ligne budgétaire inclut systématiquement le code activité,

le code indicateur d’activité, la catégorie, l’imputation administrative et le CCD, la

commune et le financement (type de financement + bailleur + agence d’exécution +

groupe + convention), le compte et le crédit alloué.

21

C. Les différentes catégories des lois de finances

Les catégories des lois des finances ont des caractères suivants :

• Les lois des finances de l’année et lois primitives.

• Les rectificatives.

• Les des règlements.

• Décret d’avance.

• L’ordonnance.

• Loi spéciale.

a. Les lois des finances de l’année ou les lois primitives :

Ce sont des lois qui prévoient et autorisent pour chaque année civile l’ensemble

de ressources et des charges de l’État.

Elles ont un contenu beaucoup plus large que le budget d’exécution.

Elles prévoient et autorisent les recettes et les dépenses budgétaires.

b. Les lois des finances rectificatives :

Sont des lois rectifient ou modifient les dispositions de la loi des finances de

l’année sauf le cas de nécessité ou d’urgence.

Les lois des finances rectificatives doivent être déposées au cours de ce grand

semestre de chaque année.

c. Loi de règlement :

C’est une loi qui constate le montant définitif des recettes encaissées et des

dépenses ordonnancées au cours de la gestion de l’année civil considérée ; approuvent

les différences entre les résultats et les prévisions de l’année.

Le cas échéant, elle approuve les dépassements des crédits résultant des

circonstances de force majeures. En fin, elle autorise le transfert de résultat de l’année

au compte permanant de résultat de trésor.

d. Les décrets d’avances : En cas d’urgence les décrets d’avances peuvent être pris en conseil des

Ministres.

22

Ces décrets d’avances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter

l’équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finance.

Pour maintenir donc cet équilibre soit on procède à l’annulation de certains crédits

existants, ou on constate des recettes supplémentaires. Mais ces décrets ne pourraient

être appliqués sans avoir eu la vie préalable des commissions des finances de

l’Assemblée nationale et du sénat, ou ses bureaux permanents, à défaut de ces deux

commissions.

Ces modifications apportées doivent être ratifiées au prochain projet de loi de

finance de l’année concernée.

En cas d’extrême urgence, (calamité naturelle…) des décrets d’avances peuvent être

pris en conseil des ministres, sans avoir eu la vie préalable des deux chambres sus

Indiquées ; Elles ne sont dans ce cas destinataire des crédits et déposé immédiatement

ou à l’ouverture de la prochaine session de ces deux chambres.

e. L’ordonnance : Si le parlement n’a pas adopté le projet de la de finance déposé par l’exécutif

avant la clôture de la deuxième session, les dispositions de cette loi des finances

peuvent être la mises vigueur par voie d’ordonnance, en y incluant un ou plusieurs des

amendements adoptés par les deux assemblées.

f. Les lois spéciales : Si le projet de loi des finances n’a pas été déposé en temps utile devant l’exécutif

pour être promulgué, alors le gouvernement dépose devant le parlement un projet de loi

spécial autorisant la continuation de la perception des impôts jusqu’à la date de la

promulgation de loi des finances de l’année, et prend des décrets portant répartition des

crédits.

D. Le contenu de loi des finances de l’année : L’exposé des motifs comporte des nombreux renseignements sur l’évolution de la

situation économique et financière des pays. Il indique les résultats par le premier

semestre de l’année en cours et les respectives pour l’année à avenir. En fin il présente

principale caractéristique du projet de la loi des finances soumis à l’approbation des

parlements et rattaches dans une série de tableau de répartition des dépenses par

23

catégorie. La loi des finances est divisée en plusieurs parties d’importance inégale. La

première partie est intitulée disposition fiscale. Il y a aussi des modifications apportées

aux régimes fiscales.

Mais la partie la plus importante et la plus intéressante est intitulée par l’équilibre

général de loi de finances.

Suite à cet équilibre général de la loi des finances, elle fixe :

• Les prévisions en matière des recettes budgétaires ;

• Le montant maximum des dépenses de fonctionnement de budget général de

l’État ;

• Le montant des dépenses en capital du budget général de l’État ;

• Le montant des dépenses et des recettes du budget annexe ;

• Le mon tant des dépenses et des recettes du compte particuliers du trésor ;

• Le montant des dépenses et des recettes de fond de contre valeur ;

• Les dépenses et les recettes et les recettes des opérations de la dette publique.

E. Équilibre général de la loi des finances d’une année : C’est un tableau qui récapitule l’ensemble des charges et des ressources de l’État

pour l’année n. Ce tableau présente les conditions générales de l’équilibre financier pour

l’année n.

Tableau I : Équilibre général de la loi des finances d’une année

NOMENCLATURE

DÉPENSES

RECETTES

CADRE I Budget général de l’État Opération de fonctionnement Opérations d’investissement Total du budget général de l’État Solde cadre I Cadre II Les budgets Annexes Opération de fonctionnement Opérations d’investissement Total du budget Annexe Solde de cadre II Cadre III les opérations des comptes particuliers du trésor Total du cadre III

24

Solde du cadre III CADRE IV Opération génératrice de fond de contre valeur et assimilés Total du cadre IV Solde du cadre IV Cadre V Opération de capital et de la dette publique Dette intérieure à cour terme : Apurement et accumulation intérieure Bons des trésors Système bancaire Autres dettes Dette extérieure à court terme : Dette extérieure à moyen terme et à long terme Aide extérieurs Disponibilité mobilisable : Financement exceptionnel Total du cadre V Solde cadre V

Total général Source: services régionaux de l’exécution budgétaire, du 27 décembre 2007.

a. Cadre I : Budget général de l’État Les ressources et les charges du budget général de l’État sont rattachées chaque

année dans le budget général de l’État.

Les ressources du budget général de l’État comprennent :

• les recettes fiscales et douanières ;

• les recettes des ministères ;

• Le revenu du domaine de l’État ;

• les produits des exploitations de tous les services de l’État ;

• les intérêts de prêt et avance ;

• le fond de concours dons et legs ;

• les recettes en capital proviennent des cessions d’immobilisation et

transfert en capital ;

• les aides financière direct et non remboursable ;

25

• le fond de contre valeur ;

• les subventions extérieures affectées aux investissements ;

• le remboursement et prêt et avance.

Les charges du budget général d l’État comprennent :

• les intérêts de la dette publique

• les dépenses courantes des soldes

• les dépenses courantes hors soldes

• les dépenses courantes structurelles

• les dépenses d’investissement

• les dépenses courantes exceptionnelles

• les dépenses d’opération financière ;

b. Cadre II : Le budget annexe Les budgets Annexes peuvent rattacher dans les conditions prévus par une loi des

finances, les activités de service de l’État non doté de la personnalité morale résultant de

leur activité de production des biens ou des prestations de services donnant ou lieu au

paiement de prix ou de redevance lorsqu’elles sont effectuée à titre principal par les

dites services.

La création et suppression d’un budget annexe et l’affectation d’une recette à un

budget annexe ne peuvent résulter que d’une disposition d’une loi des finances

Le budget annexe comprennent d’une part les recettes et dépenses d’exploitation,

d’autre part les dépenses d’investissement et les ressources spécial qui leurs sont

affectés.

Les services dotés d’un budget annexe peuvent gérer d’un fond

d’approvisionnement des réserves d’amortissement et des provisions sur décret pris en

conseil de gouvernement sur proposition du ministre charge des finances et de budget.

Les services ayant du budget annexe sont :

• les postes et les télécommunications ;

• l’imprimerie nationale ;

26

• les garages administratifs ;

• les parcs et ateliers des travaux publics ;

• les ports.

c. CADRE III : Le compte particulier du trésor : Se sont des comptes ouverts dans le livre du trésor. Ils servent à retracer les

dépenses et recettes exécutés en dehors du budget général de l’État par des services

publics de l’État non doté de la personnalité moral. La création et la suppression des

comptes particuliers du trésor ne peuvent être décidé que par une loi des finances.

Les comptes particuliers du trésor comprennent :

• les comptes d’affectations spéciales ;

• les comptes de commerces ;

• les comptes d’investissement sur les ressources extérieur ;

• les comptes d’avance ;

• les comptes de prêt ;

• les comptes de participation

Les comptes d’affectation spéciale :

Ce sont les opérations qui sont financiers aux moyens des ressources particuliers

une subvention inscrite au budget général de l’État ne peut compléter les ressources

d’un compte d’affectation spécial que si elle est au plus égales à 20% du total de

prévision de recette.

Les comptes de commerce :

Retracez les opérations de caractère industrielles ou commerciales effectué à titre

accessoire par des services publiques qui n’ont pas la personnalité moral .Les prévisions

des dépenses concernant les comptes on un caractère évaluatif. Seul le découvert fixé

pour chacun d’entre eux à un caractère limitatif.

Les comptes d’investissement sur les ressources extérieurs :

En dépense on a les ordonnancements relatifs à des investissements ayant fait

l’objet d’une convention.

27

En recette il y a les provisions constitue par des organismes dispensateur des

aides extérieur et les remboursements des effectuer par les même organismes. Les

dépenses de compte d’investissement donne lieu à l’établissement d’autorisation

d’engagement a sorti de crédit de paiement.

Les comptes d’avances :

Décrivent les avances que les ministres chargés de finance et du budget sont

autorisé à consentir dans la limite de crédits ouverts à consentir dans la limite des

crédits ouverts à cet effet. Les avances sont productives d’intérêt et les taux d’intérêt

sont fixés par arrêté, par le ministre de finance et de budget.

Les comptes des participations :

D’écrivent les participations financières de l’État ou capital de société ou

d’organisme nationaux ou étranger.

La différance éventuelle entre le montant initial de participation et le produit rétrocédé

est porté au compte de résultat dans les conditions prévues par la loi.

d. CADRE IV : Les opérations génératrices de fond de contre valeurs et assimilés : Le compte est ouvert pour retrancher les opérations sus fond de contre valeur

provenant des aides en nature et des fois des aides financière. On met en recette les

produits de ventes des aides en nature et aides financières si l’on existe. En dépenses les

dépenses d’investissements et de fonctionnement financière par les recettes issue de

fond de contre valeur.

e. CADRE V : Opération de la capitale et de la dette publique et assimilé : Définition et principe de gestion :

Il est ouvert des comptes d’emprunt. Ces comptes sont crédités au montant des

amortissements à l’exclusion des charges d’intérêt prise en dépenses aux budgets

généraux de l’État. Les soldes des comptes d’emprunt sont automatiquement reporters

d’année en année. Le cadre V de la loi des finances comporte en dépense une provision

globale pour amortissement de la dette publique. Les emprunts sont contractés au nom

de l’État par les ministres des finances et du budget.

28

Le cadre V montre : comment est financé le solde : ressources des cadres I, II, III,

IV moins charges des cadres I, II, III, IV lorsque ce solde est négative, comment est

employé l’excédent lorsque ce solde est positive.

F. La grande règle budgétaire

a. Notion du budget :

L’expression du « budget » désigne tout document comptable traduisant un dans

le domaine financier.

Le budget plan d’action est l’acte qui prévoie et autorise les recettes et les

dépenses d’une personne publique pour l’année à venir.

Le budget est un acte qui est toujours soumis à l’approbation des organes

délibératifs, des personnes publiques.

Le terme budget dans le cadre de la comptabilité nationale est réservé au cas où la

prévision se double d’une autorisation.

L’aspect d’autorisation découle du principe selon lequel le parlement étant que

représentant de la nation donne au gouvernement l’autorisation d’effectuer les dépenses

et de percevoir les recettes .Il s’agit d’une règle qui veut que le budget soit approuvé par

la règle démocratique.

b. Les différents principes ou la règle budgétaire : En principe toutes les règles budgétaires ont des buts politiques.

Alors ces règles sont divisées en cinq grandes parties :

� Le principe ou la règle de l’unité budgétaire ;

� Le principe ou la règle de l’universalité budgétaire ;

� Le principe ou la règle de l’annualité budgétaire ;

� Le principe ou la règle de spécialité des crédits budgétaire ;

� Le principe ou la règle de sincérité des lois de finances budgétaire.

1. Le principe ou la règle de l’unité budgétaire :

Le principe de l’unité qu’impose l’obligation de n’établir qu’un seul budget, c'est-

à-dire de regrouper dans un même document et de présenter simultanément au vote du

parlement toutes les recettes et de présenter du budget de l’État.

29

L’objectif est de permettre aux députés d’avoir une vue d’ensemble de la situation

budgétaire de l’État.

2. Le principe ou la règle de l’universalité budgétaire : Le principe de l’universalité qui oblige à faire figurer au budget toutes les recettes

et toutes les dépenses sans contraction entre elles.

Ce principe implique la non- compensation entre les recettes et les dépenses et la non-

affectation.

2-1. La non- compensation : Signifie que la recette et les dépenses doivent être inscrites pur leur montant

intégral. C’est la règle du « produit brut » qui s’oppose à celle du « produit net » ou

n’apparait que le solde des opérations de recette et de dépense.

2-2-La non-affectation des recettes aux dépenses : Tous les comptables, publics ou privés, sont amenés à se poser deux séries de

questions lorsqu’ils effectuent une opération :

-Ou va-t-on classer cette opération ? Quelle va être son imputation ?

-Quelle va être son affectation ?

Si les réponses à la première série de questions sont les mêmes pour les

comptables publics et privés (le classement des opérations est réalisé d’après certains

critères), les réponses à la seconde question mettent en jeu un principe essentiel du droit

public, celui de la non-affectation.

2-2-1. La notion d’affectation : La meilleure façon de l’appréhender, c’est de se référer à la comptabilité des

ménages et plus précisément à la pratique des enveloppes que l’on y rencontre parfois.

Telle enveloppe est dotée d’une certaine somme destinée à faire face aux dépenses

d’alimentation, par exemple.

Mais l’affectation d’une somme déterminée à une dépense donnée peut ne pas se

traduire par une mise sous enveloppe. Elle peut n’être qu’une hypothèse de travail.

30

2-2-2. Les divers degrés de l’affectation :

2-2-2-1. L’affectation des fonds : Elle qui consiste à réserver les fonds provenant de telle ou telle recette au

paiement d’une dépense déterminée.

2-2-2-2. L’affectation comptable : C’est celle qui consiste à subordonner l’éventualité d’une dépense à l’éventualité

d’une recette.

Dans le cadre du présent cours, seule sera étudiée l’affectation de fonds. (Pour les

affectations budgétaires et comptables, cf. le cours consacré au budget de l’État). D’une

façon générale, s’il existe un assez grand nombre d’affectations comptables (budget

annexes, comptes spéciaux, etc.), il n’y a en revanche que très peu d’exceptions au

principe de la non-affectation de fonds.

2-2-3. Les différents aspects du principe de la non-affectation des fonds : Le principe de non-affectation des recettes aux dépenses signifie que les recettes

doivent être portées au budget général sans être directement affectées à la couverture

des certaines dépenses.

Ce principe se justifie pour deux raisons essentielles :

� le Parlement doit rester maitre du volume des crédits ouverts,

� souci de rentabilité : un supplément de recettes entrainerait sans doute un

supplément de dépenses.

Par ailleurs, l’idée que le fonds provenant d’une recette publique ne doivent pas

être enfermés dans un tiroir et réservés au paiement d’une dépense déterminée est à

l’origine de plusieurs règles fondamentales de notre système financier.

PREMIÈRE RÈGLE – Toutes les disponibilités d’un organisme public, quelle

que soit leur origine, sont utilisées pour toutes les dépenses de cet organisme, quelle que

soit leur nature.

31

De cette règle, découle le fait qu’il ne puisse y avoir dans un poste comptable

qu’un compte caisse, qu’un compte courant postal, etc.

En effet, en vertu des dispositions de l’exposé des motifs de l’ordonnance 62-075

relative à la gestion de la trésorerie : « le trésor public doit former un tout ; les fonds

publics doivent former un bloc, à la disposition de toutes personnes morales de droit

public mais géré par l’État ; les disponibilités des collectivités et établissements publics

sont représentées par un avoir au trésor. Ce principe traditionnel de l’unité de trésorerie

conduit à interdire aux collectivités et établissements publics de placer leurs fonds

ailleurs qu’au trésor » : un poste comptable ne dispose alors que d’une seule caisse.

Ce principe, appelé « principe de l’unité de caisse » signifie qu’en pratique les

différents mouvements d’espèces, tant les flux réels que les écritures comptables

correspondantes, ne sont pas isolés par organisme dans un compte et dans un coffre

propre mais se fondent avec ceux qui résultent de l’exécution du budget de l’État.

SECOND RÈGLE – Toutes les disponibilités des organismes publics forment un

tout, à la disposition de tous, mais gérée par l’État.

Cette seconde règle, très particulière au droit public français, a pour conséquence

le fait que les organismes publics ne puissent déposer leurs fonds qu’au Trésor.

Périodiquement, les représentants des collectivités et établissements publics sont

amenés à se plaindre de cette situation et le ministre a souvent été appelé à réaffirmer

qu’il n’y a pas lieu de changer les choses.

2-2-4. Les exceptions au principe de la non-affectation de fonds : S’il n’y pas d’exceptions à la première règle, la seconde (gestion de toutes les

trésoreries par l’État) souffre quelques dérogations, prévues par l’ordonnance de 1962.

Article premier - « A compter de la date d’institution du service du trésor

malgache, les provinces, les communes urbaines, les établissements publics, offices,

régies et autres organismes publics sont tenus à déposer la totalité de leurs fonds au

trésor.

Toutefois, ces organismes pourront être autorisés soit par les textes, les instituant,

soit par arrêté du Ministre des finances, à se faire ouvrir des comptes courants postaux

ou bancaires, sous réserve que le plafond de ces comptes soit limité aux sommes

indispensables à leur fonctionnement courant ».

32

Ainsi, avec l’autorisation du ministère des Finances, certains organismes publics

ont ainsi pu ouvrir un compte de dépôt ailleurs qu’au Trésor et constituer un portefeuille

de valeurs à court ou à long terme.

3. Le principe ou la règle de l’annualité budgétaire : Le principe d’annualité qui signifie que le budget est voté chaque année et pour

une année civil et qu’il doit être exécuté dans l’année par le gouvernement.

Les dérogations à ce principe sont les lois des finances rectifies »pour une période

inférieur à un an » et les autorisations des programmes « pour une période supérieur à

un an ». Ce principe est réaffirmé dans le cadre de la loi nouvelle loi organique.

4. Le principe de spécialité de crédit budgétaire : Dans le cadre de la loi 63-015 le chapitre définit l’unité de spécialisation des

crédits ; cela signifie qu’une dépense n’est autorisée que pour vue un objet particulier et

seulement pour cette objet,

La dérogation au principe de spécialité des crédits sont notamment les

mouvements de crédits : virement de crédit et transfert des crédits.

Dans le cadre de la nouvelle loi organique, c’est le programme ou la dotation qui

définit l’unité de spécialisation des crédits .les exceptions à ce principe sont maintenues.

5. Le principe ou la règle de sincérité de loi des finances budgétaires : Ce cinquième principe qui est l’une des innovations de la nouvelle loi organique.

Il implique une évaluation de bonne foi des charges et des ressources de l’État qui doit

s’apprécier « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent

raisonnablement en découler ». Elle implique également que les lois des finances

doivent présenter de manière claire lisible et exhaustive, l’ensemble des ressources et

des charges de l’État et que le solde budgétaire prévisionnel qui découle des

évaluations de la loi des finances ne soit pas un solde fictif. En définitive, les

évaluations doivent être réalisé, sans négliger les charges et sans anticiper les produits,

sans sous estimer les dépenses et sans surestimer les recettes, ou encore l’inverse.

33

Chapitre II : LES CHARGES ET LES DIFFÉRENTS

INTERVENANTS DANS L’EXÉCUTION DES DÉPENSES DU

BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT.

Le chapitre suivant nous à permis de dire les charges des Budget générale de

l’État et celle des différents intervenants lors de l’exécution des dépenses.

Section I : LES CHARGES DU BUDGET GENERAL DE L’ÉTAT .

§.1- LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DES DÉPENSES :

A- Intérêt de la dette publique :

Les intérêts de la dette publique sont le prix du loyer de l’argent prêté par le

souscripteur de l’emprunt.

B- Crédits à caractère évaluatif : Les crédits à caractère évaluatif sont ceux sur lesquels sont payées les dépenses

« par exemple : la dette publique la dette viagère les frais de justices etc. » dont le

règlement ne saurait souffrir d’insuffisance de crédit.

Le crédit inscrit n’à alors qu’une valeur évaluative car l’État est dans l’obligation

de payer même si le montant de crédit est dépassé.

La liste de chapitre dont les dotations ont un caractère évaluatif est donné chaque

année par la loi de finances.

Les éventuels payements en dépassement t au titre de ses dépenses impliquent une

régularisation par renflouement des crédits correspondants dont la ratification doit être

demandée au parlement dans la plus proche loi de finances.

C- Crédit à caractère limitatif : En principe les crédits alloués on un caractère limitatif. Cela signifie que

l’autorisation de dépense est accordée par le parlement à concurrence des montants

maximum qui ne peut être dépassé sous aucun prétexte. En d’autres termes un crédit

limitatif constitue un plafond au delà duquel aucun engagement, aucun paiement ne

saurait s’effectuer.

34

D- Crédit budgétaire : Un crédit budgétaire est une autorisation des dépenser inscrite au budget d’une

personne publique. Il représente le montant maximum qui peut être dépensée pour un

objet particulier et seulement pour cet objet (salaires, indemnités, achat de fournitures et

articles de bureau, entretien et maintenance etc.) au cours de l’exercice budgétaire.

E- Crédit de paiement : Les crédits de paiement représentent le montant maximum des dépenses pouvant

être ordonnancé ou payées pour couvrir la dépense annuelle relative à l’exécution d’un

investissement correspondant à une autorisation d’engagement.

F- Dépense courantes de solde : Les dépenses courantes de solde comprennent : les rémunérations d’activités des

fonctionnaires civils et militaires, composées essentiellement du traitement, supplément

familial de traitement ainsi que de diverses indemnités liées à la fonction ou à la solde,

les cotisations et contribution social les prestations sociales et allocations de solde.

G- Dépense courantes hors soldes : Les dépenses courantes hors soldes comprennent :

� les achats de biens et services

� les charges permanentes

� les impôts, droits et taxes

� les transferts et subventions

� les charges financières.

H- Les dépenses courantes structurelles : Les dépenses courantes structurelles sont les dépenses limitées dans le temps,

destinées à la réalisation d’objectifs majeurs de redressement d’ajustement structurelle.

Elles comprennent :

� les dépenses d’interventions sociales

� les dépenses d’interventions économiques

� les dépenses diverses et imprévues

� les autres dépenses d’interventions

35

I- Dépense d’investissement : Les dépenses d’investissements comprennent :

� les dépenses pour immobilisation corporelle de l’État

� les dépenses pour immobilisation incorporelle de l’État

� les dépenses d’investissement comprennent les d dépenses d’investissement

direct de l’État ainsi que celles réalisées avec l’aide de l’État.

J- Dépenses courantes exceptionnelles : Les dépenses courantes exceptionnelles sont de dépenses imprévues dans leur

montant, mais aussi dans leur principes .Ce sont par exemple les dépenses occasionnées

par des calamités naturelles (cyclones, sècheresses, tremblement de terre etc.) ou des

évènements imprévus de natures diverses (naufrage de bateaux, pollution de

l’environnement, etc.)

K- Dépense d’opérations financières : Les dépenses d’opération financières comprennent :

� les prêts et avances

� les dépenses de participations financières.

36

§.2- LA PROCÉDURE DE L’EXÉCUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES

Schéma du système d’exécution des dépenses publiques du budget général : Schéma

III : Système d’exécution des dépenses publiques du budget général

Source : Services régionaux de l’exécution budgétaire, du 27 décembre 2007.

MIS

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ORDONNATEURS

Délégations de crédits

Engagement de dépense

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Engagement de dépense

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BUDGET VOTE

BUDGET D’EXÉCUTION Programmation budgétaire

COMPTABLE ASSIGNATAIRE PAIRIE GÉNÉRALE TRÉSORERIE PRINCIPALE

TRÉSORERIE PRINCIPALE OÙ RÉCEPTION PRINCIPALE

ADMINISTRATION FINANCIÈRE

MINISTÈRE CHARGE DU BUDGET

CONTRÔLE DES DÉPENSES ENGAGÉES

37

A- De l’engagement :

L’engagement est l’acte par lesquels l’État créer, contracte où constate à son

encontre une obligation de laquelle résultera une charge.

Il est limitatif et ne peut faire l’objet d’une dépense pour un montant supérieur sans

nouvel engagement.

La procédure écrit est applicable à l’ensemble des dépenses publiques, à

l’exclusion des dépenses du solde de la dette publique et de toute autres dépenses

soumises à une procédure règlementaire particulière.

Les dépenses à charge de l’État ne peuvent être engagées que par l’ordonnateur,

ou le gestionnaire au quel il a délégué son pouvoir, et après ouverture des crédits

correspondants.

Ces dépenses doivent avoir reçu visa du contrôleur des dépenses engagées (ou

CDE). Ce dernier est tenu de faire appliquer la règlementation sur l’engagement des

dépenses et de faire respecter les directives du ministre chargé de finances et du budget,

notamment concernant la régularisation de l’exécution des dépenses.

Le contrôleur des dépenses engagées est placé auprès des ministères

d’ordonnateurs et se doit être leur conseiller dans le domaine de la gestion financière.

Lorsqu’il n’existe pas au niveau de la circonscription financière de représentant du

contrôle des dépenses engagées, celui-ci est remplacé par représentation de la direction

général du budget ou toute autres entité administrative nommée par le ministère chargé

de »s finances et des budgets .

Les gestionnaires de crédits transmettent une demande d’engagement au contrôle

des dépenses engagées.

Cette demande d’engagement, doit comporter toutes les pièces nécessaires à la

détermination de l’engagement financière de l’État.

Cette demande ne peut venir en dépassement de crédit ouvert.

38

Le contrôle des dépenses engagées effectue les contrôles de sa compétence et

établir le Titre d’Engagement Financier ou (TEF), numéroté dans une série séquentielle

et présenté sous forme de liasse en trois exemplaires, selon le model annexe. Il le vise et

renvoi le dossier d’engagement au gestionnaire.

Celui-ci signe le titre d’engagement financier et adresse au titulaire la commande et

l’exemplaire du titre d’engagement financier qui lui est destinée.

Le titre d’engagement financier ou TEF doit mentionner les informations

complémentaires suivantes lorsqu’elles sont utiles :

� mentionné de la devise, son cours à l’engagement et le montant contractuel

lorsque l’engagement juridique est contracté dans une monnaie autre que

l’Ariary (Malagasy).

Toutes les pièces émises spécifieront ces informations en devise contractuelle en

complément des montants en Ariary.

� indication du financement affecté lorsque la dépense à un financement

spécifique.

Dans ce cas l’engagement ne peut avoir lieu que lorsque le financement est

disponible. Toutes les pièces émises relatives à e type des dépenses devront en

spécifier le financement.

� indication de la programmation annuelle de la dépense lorsqu’il s’agit d’une

dépense en capital dont la réalisation doit s’étaler sur plusieurs exercices

budgétaires.

� l’engagement financière de l’État se traduit obligatoirement par :

* soit un titre d'engagement

*soit un bon de commande visé par crédit par un comptable publique ;

*soit un paiement au comptant dans le cadre d’une procédure de caisse d’avance.

Alors, tout engagement contraire à ces dispositions est nul et non avenu.

B- De la liquidation :

Ici c’est la deuxième phase de l’opération des dépenses publiques.

Elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense.

39

Les dépenses à charge de l’État ne peuvent être liquidées que par l’ordonnateur,

ou la gestion auquel il a délégué son pouvoir, et après engagement régulier. Lorsque le

montant de la liquidation dépasse l’engagement correspondant, par suit d’une omission,

d’une erreur dans les prévisions ou de clauses contractuelles pouvant modifier le

montant de l’engagement, il doit être précéder à un engagement complémentaire hormis

les cas d’avances expressément autorisées par les règlements, les liquidations ne

peuvent être effectuées qu’après service fait.

Lorsqu’il s’agit d’acquisition des biens et services, le créancier envoie au

gestionnaire de crédit factures, mémoires ou comptes. Le gestionnaire de crédit atteste

le service fait et prépare les pièces de mandatement. Celui-ci aura à veiller au respect de

la règlementation en vigueur, notamment au niveau de marchés publics pour lesquels la

règlementation peut définir strictement les modalités de liquidation et de certification de

service fait.

Au cas ou les contrôleurs des dépenses engagées ou (CDE) aura émis des réserves

sur le titre d’engagement financier ou(TEF) afin de vérifier la réalité du service fait, le

gestionnaire devra obtenir un visa de validation auprès de celui-ci.

Tous créanciers de l’État au droit de se faire délivrer par ordonnance un certificat

administratif, bulletin énonçant les différents éléments de la dépense et son niveau

d’exécution : engagement de la dépense, montants liquidés et mandatés, dettes en

instance de mandatement.

Ce certificat n’est pas négociable.

Toutefois, les dépenses payables avant ordonnancement mentionnées à l’article 35

et qui n’ont pas fait l’objet d’une liquidation préalable sont en tant que besoin, liquidées

par les comptables du trésor, chargés du paiement.

C- De l’ordonnancement :

Ici c’est les étapes qu’on doit suivre après liquidation de l’opération des dépenses

publiques sauf exceptionnellement.

L’ordonnancement ou mandatement est l’acte par lequel l’ordonnateur donne

ordre au comptable de payer une dette.

Les dépenses à charge de l’État ne peuvent être mandatées que par l’ordonnateur

délégué ou secondaire.

40

L’acte d’ordonnancement se traduit par l’émission d’un mandat de paiement.

Celui-ci fait référence à l’engagement qu’il à généré et indique toutes les informations

nécessaires à l’exécution du paiement est émis à l’initiative de sous ordonnateur, en un

seul exemplaire selon les modèle annexe.

L’année budgétaire fait parvenir au comptable de paiement et celle en cours à la

date de sa mission, quelque soit la date de l’opération qu’il concerne.

Les mandats émis durant les périodes complémentaires seront datés du 31

décembre de l’exercice concerné.

L’ordonnateur fait parvenir au comptable assignataire les mandats de paiement,

numérotés dans une série continue et récapitulés sur un bordereau de mandats établi en

quatre exemplaires. Ces mandats sont accompagnes des pièces justificatives de dépense.

Le comptable assignataire procède à la vérification des titres de paiement et des

pièces qui l’accompagnent. Il oppose son visa sur le mandat de paiement. En cas de

rejet, il rectifie le bordereau accompagné des dossiers rejetés, un autre est destiné au

contrôleur des dépenses engagées ou (CDE). Sauf disposition contraires du ministère

chargé des finances et du budget, les crédits de paiement sont strictement limitatifs et le

comptable est tenu de rejeter tout mandat venant en dépassement de crédit.

D- Le paiement :

C’est la dernière phase de l’opération des dépenses publiques.

Elle consiste dans la remise de fond et ne peut être effectué que par le comptable

publique, avant d’effectuer le paiement, il vérifie la régularité de l’opération des

dépenses depuis la phase d’engagement jusqu’au mandatement.

Il contrôle ainsi la régularité de l’engagement, de la liquidation et de

l’ordonnancement. Si le tous lui pareil régulière, il accorde son visa sur le titre de

paiement de l’effectué.

Le comptable publique a non seulement le droit de payer, mais à le devoir de

refuser ou de n’est pas payé s’il estime l’irrégularité de ces procédure ou par ordre de

réquisitions lorsque la suspension de paiement est motivée par :

� l’indisponibilité des crédits ;

� l’absence de justification d’un service fait ;

� le caractère non libératoire du règlement ;

� l’absence de qualité de l’ordonnateur ;

� l’absence de visa du contrôleur financier.

41

Section II : LES DIFFÉRENTS INTERVENANTS DANS L’EXÉ CUTION DES

DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT.

Avant de nous fixer notre étude à la performance du contrôle de l’exécution

budgétaire de l’État, on va connaitre tout d’abord les intervenants et ses rôles aux

finances publiques.

§.1- AGENTS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE :

Une des originalités essentielles de la comptabilité publique est de faire intervenir

dans les opérations financières deux catégories d’agents indépendants et séparés et

ceux-là doivent accompagner par le Gestionnaire d’Activité (GAC) et le Service

Opérationnel d’Activité (SOA) :

� les ordonnateurs dont les attributions et la responsabilité sont fixés par le

« décret n°2004-571 du juin 2004 »1, d’une part ;

� les comptables publics régis par « l’ordonnance (modifiée) n°62-081 du 29

Septembre 1962 »2, d’autre part.

A. Ordonnateurs, Comptables et Gestionnaire d’Activité (GAC)

a. Ordonnateurs :

Les Administrateurs sont qualifiés pour engager, liquider et ordonner (ou

mandater) les dépenses (et en principe les recettes).

Ce sont eux qui ont le rôle principal (mais pas toujours exclusif) dans la décision

d’utilisation des crédits ouverts au budget. Ce qui explique que cette qualité soit

réservée aux plus hautes autorités administratives.

1. Catégories d’ordonnateurs :

On distingue ainsi trois (3) catégories d’ordonnateurs :

1.1 L’ORDONNATEUR PRINCIPAL du budget général de l’État (le premier

Ministre, Chef du Gouvernement article 53 de la LOLF)

42

1.2 LES ORDONNATEURS DÉLÉGUÉS à qui l’ordonnateur principal a délégué ses

pouvoirs (Ministres, Chef d’Institution ou toute autre personne nommément désignée à

cet effet par un texte législatif et /ou règlementaire).Ils sont seuls habilités à engager,

liquider et mandater les dépenses. Article 3 du décret n°2004-571) ;

1.3 LES ORDONNATEURS SECONDAIRES qui ont reçu subdélégation de pouvoir

des ORDSEC délégués pour engager, liquider et mandater les dépenses. Ils sont

responsables budgétaires et financières du ou des services au titre duquel les crédits sont

ouverts. Ils sont nommés par arrêter des Ministères auxquels ils sont respectivement

rattachés.

Ils sont personnellement responsables :

� de la gestion budgétaire et financière des crédits qui leurs sont alloués (ou

ceux des GAC ou SOA) et du respect des règles d’engagement, de

liquidation et de mandatement des dépenses publiques ;

� du respect de la législation et de la règlementation relative aux marchés

publics ;

� du respect des règles relatives à la constatation, à la liquidation et à

l’ordonnancement des créances publiques dont ils ont éventuellement la

charge ;

� de la présentation du rapport quadrimestre de performance (tableau

présentant l’évolution des crédits).

Alors les ordonnateurs secondaires se repartissent sous deux (2) parties à savoir :

1.3.1 LES ORDONNATEURS SECONDAIRES SUPPLÉANT qui assistent les

ORDSEC titulaires dans l’accomplissement de ses tâches, mais tout en ayant plein

pouvoir sur tous les actes qu’ils signent. Les types d’activités et la nature des opérations

pour lesquels un ORDSEC suppléant peut intervenir doivent être préalablement définis

et autorisés par note écrite de l’ORSEC titulaire.

1.3.2 L’ORDONNATEUR SECONDAIRE INTÉRIMAIRE qui assure l’intérim de

l’ORDSEC délégué, secondaire titulaire ou suppléant en cas d’absence de ses derniers

43

pendant une période de 1 à 3 mois. Au-delà de cette date, procéder à une nouvelle

nomination. L’ORDSEC intérimaire est nommé par décision du titulaire.

NB : les membres de cabinet, les ECD et ELD ne peuvent pas être nommés ORDSEC.

2. Profil exigé des ordonnateurs :

Un ordonnateur secondaire doit répondre au profil ci-après :

� agent permanent de l’État de haut niveau de formation, non membre du

cabinet et encore en position d’activité ;

� maitrisant parfaitement les finances publiques ;

� ayant de l’expérience suffisante dans l’administration publique, un esprit de

management et un sens de la communication.

3. Nomination des ordonnateurs :

Pour la bonne marche de l’exécution du budget, il est recommandé de nommer

des ordonnateurs secondaires des dépenses et des recettes :

4. Nomination des ordonnateurs secondaires des dépenses :

Pour la nomination des ordonnateurs secondaires des dépenses au niveau :

� central : un ordonnateur et un suppléant pour chaque programme ;

� excentrique (au niveau de chaque chef lieu de province et au niveau de

chaque circonscription financière) : un ordonnateur et un suppléant pour

chaque ministère.

5. Nomination des ordonnateurs secondaires des recettes :

Pour la nomination des ordonnateurs des recettes :

� non fiscal : c’est l’ordonnateur secondaire des dépenses qui les font ;

� fiscales : les chefs de centre de recettes.

« Le note de conseil n° 1421/2004-PM/SGG/CM du 26 novembre 2004 »1

Montre que les ministres peuvent se concerter pour nommer un ordonnateur secondaire

commun pour plusieurs services excentriques relevant des ministères différents.

44

b. Comptables publics : Aux termes de l’ordonnance n°62-081 du 29 septembre 1962 relative au statut des

comptables publics « est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité

pour exécuter au nom de l’État, d’une collectivité publique ou d’un établissement

public, des opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de titres, soit au moyen

de fonds ou valeurs dont il à la garde, soit par virement internes d’écriture, soit par

l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de comptes externes de disponibilités

dont il ordonne ou surveille les mouvements. »

Le comptable est chargé du maniement des deniers (encaissement des recettes,

paiement des dépenses) après vérification de la régularité formelle (et non de

l’opportunité) de la décision de l’ordonnateur.

Les comptables sont des fonctionnaires de la direction Générale du Trésor

(inspecteur ou contrôleur du Trésor) nommés par voie d’arrêté par le ministre chargé

des finances et soumis à son pouvoir hiérarchique. Personnellement responsables sur

leurs deniers des erreurs commises dans l’exécution des opérations, les comptables sont

soumis à un régime de responsabilité renforcé.

En effet, avant son entrée en fonction, le comptable public est astreint à la

présentation de serment et à la constitution d’un cautionnement. Il est personnellement

et pécuniairement responsable :

� de la justification de ses opérations (encaissement régulier des recettes,

régularité des dépenses qu’il est tenu de faire),

� de la conservation des fonds et valeurs dont il à garde,

� de la position des comptes externes de disponibilités qu’il surveille ou dont il

ordonne les mouvements. (Voir annexe 5).

c. Gestionnaires d’Activités (GAC) :

Les GAC sont d’une manière générale les services ou les responsables des

services placés auprès de l’ORDSEC et qui ont qualité à présenter à ce dernier des

propositions des dépenses pour assurer la réalisation du programme au quel ils

contribuent.

45

Ils sont nommés par de l’Ordonnateurs délégués.

Ils sont responsables des informations sur l’exécution des activités transmises à

l’ORDSEC, notamment de la certification des services faits ou des activités réalisées.

Toutes les informations relatives à l’évolution de chaque activité collectées et

rassemblées par les GAC sur des fiches correspondantes (dont les rapports d’activité)

seront acheminées au Responsable de Programme qui se charge du suivi de la

réalisation du programme.

1. Tâches des GAC :

Les tâches de GAC comprennent quatre (4) volets cycliques :

� planifier l’ensemble des activités en collaboration des SOA, et aviser le RdP

et ORDSEC (PLANIFIER) ;

� gérer, avec l’aide des dépositaires comptables et des SOA, la réalisation des

tâches relatives à leurs activités (RÉALISER) ;

� évaluer les travaux réalisés par les SOA et en rendre compte au RdP et

ORDSEC sous forme de rapport d’activités (ÉVALUER) ;

� proposer, en cas de décalage par rapport aux prévisions, des mesures

correctives et / ou préventives et aménager en conséquence les plans d’actions

(RÉAGIR).

46

§.2- RÉPARTITION DES TÂCHES PAR VOLET

Tableau II : Répartition des tâches par volet.

TÂCHES

GAC

SOA

DÉPOSIT/COMPTA

PLANIFIER

-Établir Planning des objectifs en termes d’indicateur ; -Établir Planning de Travail Global à son niveau.

-Établir Planning de Travail à partir de celui global.

RÉALISER

-Suivre la réalisation des travaux par SOA -Synthèse des données issues des SOA.

-Réalisation des travaux.

-Gestion des stocks -Gérer le patrimoine.

ÉVALUER

-Synthétiser les évaluations des SOA ; -Établir le rapport d’activités GAC

-Évaluer les réalisations ; -Justifier les écarts ; -Établir le rapport d’activité SOA.

-Évaluer les consommations ; -Établir le rapport d’activités DC.

PROPOSER

-Analyse des écarts et solutions proposés par SOA ; -Planifier les actions correctives ; -Suivre et mise en œuvre des actions correctives.

-Analyse des écarts et les problèmes ; -Proposer des solutions ; -Mettre en œuvre les actions correctives.

Source : Circulaire n°1 MFB/SG/DGB/DESB, du 27 décembre 2007

47

A. Description des tâches

a. Planifier les activités:

A la réception de la Loi des finances ou Budget d’exécution, les GAC doivent :

- définir les objectifs par période (s/f d’indicateur d’objectifs opérationnels

valorisés) : c’est le Planning d’objectifs

- recenser les moyens requis par ces tâches et identifier les moyens à acquérir

NB : Chaque SOA établir son PTA. Les consolidés constituent le PTA du GAC.

b. Gérer la réalisation des travaux/prestations:

Après acquisition des moyens, le GAC :

- gérer, avec l’aide du dépositaire comptable, le stock des consommables ;

- gérer le patrimoine ainsi que son utilisation par activité ;

- suivre et mobilise les ressources humaines ;

- suivre la réalisation des tâches avec les SOA.

c. Évaluer les résultats et rendre compte:

Ceci consiste à :

- comparer les résultats obtenus avec les prévisions (objectifs) ;

- analyser l’origine des écarts (s’il existe) ;

- identifier des solutions aux problèmes ;

- rédiger les rapports d’activités à adresser aux RdP, ORDSEC, et toute autre

autorité hiérarchique.

d. Réagir en fonction des résultats :

Au cas où les résultats obtenus ne correspondent pas aux prévisions, ou il y a

risque de non atteint des objectifs, le GAC :

- doit prendre des mesures qui relèvent de sa responsabilité et de son niveau

d’autorisation ;

48

- demander éventuellement aux responsables habilités les décisions à prendre dans

ce 2ème cas, le GAC doit établir un plan d’action correctif ou préventif comportant

ou non, selon le cas :

* des recommandations ;

* des propositions de modification dans le planning des objectifs….

DEUXIÈME PARTIE :

ÉTUDE DE LA PERFORMANCE DU

CONTROLE DE L’EXÉCUTION

BUDGÉTAIRE

Dans la deuxième partie, on parle de l’étude de la performance du contrôle de

l’exécution du budget de l’État. Alors pour nous montrer bien les mots performance et

le contrôle ; axons nous sur la régulation, respect des règlementations de la matière

d’exécution de budget de l’État et enfin les indicateurs des résultats en appliquant le

budget programme.

51

CHAPITRE I : LA RÉGULATION

La régulation est l’une des indicateurs qui mesure la performance de contrôle de

l’exécution des dépenses de l’État. Ceci est la première étape de ce critère que nous

allons citer ci-après. Mais le refus de dresser ce plan en tant que taux de régulation

empêche l’ordonnateur de continuer sa mission.

Section I : CARACTÉRISTIQUE DE LA RÉGULATION :

§.1 - DÉFINITION : La régulation ou le taux d’engagement est un tableau récapitulatif des

engagements des dépenses. Il contient surtout :

� les montants des crédits de paiement à dépenser de toute opération à chaque

trimestre ;

� le gestionnaire d’activité ;

� le code ordonnateur secondaire ;

� le code des activités.

C’est une procédure indispensable avant l’engagement. Ce tableau est dressé à partir de

budget d’exécution et des taux de régulation des différentes catégories d’opération.

Le budget d’exécution est le tableau indiquant :

� les montants de l’autorisation d’engagement qui représentent la limite

supérieur des dépenses qui peuvent être engagées, remplacent les actuelles

autorisation du programme et sont généralisées à l’ensemble des dépenses,

alors que la loi les limites aux seules opérations d’investissement, et les

montants de crédit de paiement qui est la tranche annuelle de crédit pouvant

être ordonnancée en cours d’année et correspondant à l’échéancier physique

des travaux pour chaque trimestre ;

� le code gestionnaire d’activité du SOA ;

� le code contrôle financier de rattachement de l’ordonnateur secondaire ;

� le code trésor public de rattachement de l’ordonnateur secondaire.

52

Le taux de régulation sont des pourcentages de base de calcul du montant

d’engagement des dépenses du cadre I « budget générale de l’État ». Ils varient à

chaque trimestre et selon les catégories des opérations. Ils sont présentés avec des

pourcentages cumulés dans le tableau ci-après :

Tableau III : Taux de régulation

CATÉGORIES D’OPÉRATION

TAUX D’ENGAGEMENT 1er Trimestre

2ème Trimestre

3ème Trimestre

4ème Trimestre

1er semestre

2ème semestre

1. Opérations courantes dette publique

25%

52%

74%

100%

2. Opérations courantes soldes

50%

100%

3. Opérations courantes hors soldes 4. Opérations structurelles 5. Opérations courantes exceptionnelles

26%

47%

71%

100%

6. Opérations d’investissement

20%

40%

66%

100%

Source : circulaire n° 03-MEFB/SG/DGDP/DB, du 19 décembre 2006

Sauf instruction contrainte, les services excentriques peuvent repartir la régulation des

dépenses conformément aux taux ci-dessus.

53

A- Norme de contrôle :

En exécutant son rôle, le contrôle financier examine, premièrement, à l’aide d’un

système informatique (logiciel Oracle), la réalité du budget d’exécution. S’il n’a relevé

aucune anomalie sur le tableau du budget d’exécution de l’ordonnateur secondaire et du

contrôle financier, il procède ensuite à l’examen du tableau d’engagement. Dans cette

étape, il contrôle :

� le taux d’engagement trimestriel ou semestriel est strictement respecté. C’est-

à- dire que le montant total d’engagement (trimestriel ou semestriel) est

inferieur ou égal au taux correspondant à chaque catégorie d’opération. Mais

si le montant total d’engagement est en dessous du pourcentage d’engagement

trimestriel, l’ordonnateur secondaire pourrait le récupérer au trimestre

suivant ;

� tous les comptes avec leurs montants sont relevés dans le tableau

d’engagement, conformément aux crédits de paiement sur le budget

d’exécution.

Dans le cas où le contrôle financier remarque quelques imperfections pendant la

phase de contrôle, il rejette les dossiers aux émetteurs. Ce rejet des dossiers est fait soit

à l’amiable, soit de façon officielle.

La direction du contrôle financier de Toamasina on rencontré beaucoup des

dossiers rejetés car ne suivent pas des normes et les procédures exiger. Mais les rejets

sont fait avec respect comme :

Le rejet est dit à l’amiable, lorsque avant quarante-huit heure (48 h), qui est la

duré normale de dépôt des dossiers au bureau du contrôle financier, l’ordonnateur a été

informé et les rectifie immédiatement.

Par ailleurs, le rejet est dit officiel, lorsque la durée maximale du dépôt des

dossiers est expirée, le secrétaire du contrôle financier dresse une note de rejet sous la

surveillance des agents vérificateurs ou/ et du délégué, et retourne immédiatement à

l’envoyeur les dossiers avec cette note de rejet.

54

B- Rectification :

Comme son nom l’indique, le plan d’engagement est une prévision de l’utilisation

du crédit de paiement. Ce plan pourrait être modifié si cela est nécessaire. Mais cette

modification ne pourrait intervenir qu’à la fin du deuxième mois de chaque trimestre.

Tous les ordonnateurs ont le droit de changer leur plan d’engagement et il n’y a aucune

délimitation du nombre de modification.

Cela en ce qui concerne le plan de régulation, alors on va axer au respect aux

règlementations des contrôles ou les matrices d’exécution des budgets de l’État ;

§.2 - LE CONTRÔLE EN MATIÈRE DE COMPTABILITÉ PUBLI QUE.

Étymologiquement le mot « CONTRÔLE » vient de l’ancien mot Français

« Contrôle » c’est- à- dire un registre en double, donc il y a idée de vérification,

inspection, audit, expertise, examen,…

A- Classification des modes de contrôle

a- Classification selon les responsables soumis au contrôle

1- Contrôle sur les ordonnateurs (Chef de Région et où Maire)

Les ordonnateurs prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses publiques,

ils émettent des titres de perception ou des mandats de paiement :

S’il y a irrégularité, les opérations sont rejetées.

En cas de faute de gestion : Responsabilité personnelle (des ordonnateurs).

Exemple : engagement de dépense avant la mise en place des crédits.

2- Contrôle sur les comptables :

Les comptables sont à la fois chargés de la garde et de la conservation des fonds,

des recouvrements des recettes et des paiements des dépenses publiques, ainsi que de

leur comptabilisation.

- Contrôle sur la caisse (exactitude de la caisse : en cas d’irrégularité : sanction d’ordre

civil, financier et pénal. (Contrôle inopiné)

(Débet administratif)

55

- Contrôle sur les opérations des recettes ou des dépenses, c’est- à- dire sur la régularité

de telles opérations par référence aux règles de la comptabilité publique :

- Contrôle sur la tenue de la comptabilité :

C’est un contrôle basé sur les règlementations comptables

(redressement ou reclassement)

§.3- CLASSIFICATION SELON LE CONTRÔLE

(Régularité, opportunité, performance)

A- Contrôle de régularité

La régularité, c’est la conformité aux normes,

Exemple : l’exécution des recettes et des dépenses doit être conforme aux règles

juridiques et techniques de la comptabilité publique et à la législation financière.

(S’applique aux ordonnateurs et aux comptables publiques).

B- Contrôle d’opportunité

Il n’existe pas de normes en matière : « Ce qui est opportunité, c’est ce qui est

favorable ».

Ce contrôle concerne les ordonnateurs.

C- Contrôle de performance

Référence au système de 4E pour apprécier la performance de l’organisme public :

-ÉCONOMIE : coût le plus bas possible

En quantité appropriée

En qualité acceptable

Rapport : qualité/ prix

-EFFICIENCE (rendement)

Maximum de produits

Minimum de ressources

Quantité supérieure

Rapport : produit/ prix

56

-EFFICACITÉ : c’est la mesure dans laquelle un programme atteint les objectifs visés

ou les effets attendus.

Rapport : Réalisation/ objectifs

-ENVIRONNEMENT : les projets d’investissement doivent respecter l’environnement

§.4 - CLASSIFICATION SELON LES MODALITÉS D’INTERV ENTION

A- Classification selon le moment d’intervention

a) Le contrôle a priori :

Portant sur l’engagement de dépenses : il intervient avant l’émission d’un bon de

commande ou la conclusion d’un contrat (éviter la naissance d’une dette en violation de

la législation en vigueur.

Un contrôle juste avant le paiement exercé par le comptable assignataire c’est contrôle

du comptable sur l’ordonnateur (rejet de la dépense considérée comme irrégulière).

b) Contrôle a posteriori (IGE)

C’est un contrôle qui est exercé après la clôture de la gestion et de ce fait

s’effectue à partir d’un compte et des pièces justificatives de recettes et/ ou de dépenses.

c) Le contrôle en cours de gestion

(Inspection sur place)

Il consiste à vérifier la façon dont les responsables s’a quittent de leurs tâches,

l’application des lois et règlements.

1- Classification selon le lieu d’intervention

Contrôle sur place

Ici, l’examen de la gestion et des documents ou pièces comptables se fait sur place

(ex : vérification de la caisse d’un comptable) (contrôle inopiné)

Contrôle sur pièces

Il s’applique au contrôle systématique et périodique (compte de gestion et compte

administratif) assorti souvent d’une demande de renseignements, d’une lettre ou d’une

57

note de vérification pour production de pièces ou d’informateurs complémentaires et

aux besoins se déplacer auprès du service vérifié.

2- Classification selon la périodicité de l’intervention

� le contrôle inopiné (très efficace = Inspection Générale de l’État ou IGE)

� le contrôle périodique

C’est le cas de la vérification de la caisse publique.

Section II : CLASSIFICATION SELON LE STATUT DES ORG ANISMES DE

CONTRÔLE

§.1 - CLASSIFICATION SELON LA NATURE DE L’ORGANISM E DE

CONTRÔLE

A- Les organismes à caractère administratif

Ce sont des corps spécialisés de contrôle ou de service d’inspection au sein du

Ministère.

Ex : Contrôle de l’Engagement de dépenses

B- Le contrôle juridictionnel

(Contrôle de légalité)

Il s’agit de juridiction des comptes ou juridictions financières.

(Siège et parquet). On applique ici la procédure judiciaire : instruction de dossier,

audience, prononcé de jugement.

La sanction est de caractère pécuniaire

Prononcer un débet (responsable financière) c’est-à-dire rembourser la somme

manquante sur ses patrimoines ou sur ses héritiers.

58

§.2 - CLASSIFICATION SELON LE RATTACHEMENT DES

ORGANISMES DE CONTRÔLE

A- Les organismes internes de contrôle Ils sont constitués par le service interne d’inspection et leur création dépend des

attributions et de la structure du Ministère.

La mission en donnée par leur supérieure hiérarchique, donc limitée.

B- Les organismes externes de contrôle Ce sont des corps spéciaux de contrôle (Inspection Générale de l’État ou IGE)

-A compétence professionnelle solide

-N’ayant aucun lieu avec les services à vérifier :

� Indépendance d’intervention

� Indépendance de jugement (formulation libre de proposition de sanction)

59

CHAPITRE II : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS DE LA

MATIÈRE D’EXÉCUTION DE BUDGET DE L ’ÉTAT.

En appliquant les règlementations, les dossiers doivent être conformément aux

normes de la performance du processus d’exécution des dépenses comme ci-après :

d’engager, de liquider, d’ordonnancer et de payer c’est dont l’objet d’étude de cette

partie.

Section I : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU D E

DÉPENSES

§.1 - L’ENGAGEMENT DE DÉPENSES

L’engagement de dépenses comporte trois étapes :

Tout d’abord, l’ORDSEC procède à l’ préparation des dossiers d’engagement énumérés

par le décret n° 2005- 089 selon le cas. Prenons l’exemple d’achat des biens dont les

dossiers sont les suivants :

-1 DEF et 3 TEF dont le remplissage des imprimés se fait à l’aide du logiciel ;

-Les trois offres de prix ;

-La facture proforma ;

-Un état de comparaison de prix ;

-Le quitus de l’année B-2 délivré par le service logistique du ministère chargé du

budget ;

-La situation fiscale du fournisseur dont la validité ne doit pas excéder 3 mois ;

-Le support informatique contenant les fichiers de DEF.

Ensuite, l’ORDSEC transmet ces besoins d’engagement au CDE qui vérifie le

DEF, l’accomplissement les formalités intérieures notamment la comparaison de prix ou

la disponibilité de crédits. Enfin le CDE fait le contrôle avec le système informatisé.

Trois cas peuvent se présenter :

� Soit le CDE vise et enregistre les formulaires établis par ORDSEC, retient la

DEF et lui retourne l’ensemble de la liasse,

60

� Soit il rejette les dossiers en cas d’irrégularité des dépenses et l’ORDSEC

devrait alors faire des rectifications.

� Soit il appose son visa réserve afin que la liquidation et sa certification soient

validées par lui-même.

Enfin au retour du TEF, l’ORDSEC offre le TEF visé par le CDE au titulaire pour

que ce dernier procède à la livraison des commandes.

Schématiquement le processus peut être décrit comme suit :

Engagement contrôle financier ORDSEC Titulaire

ORDSEC Visa TEF Réception TEF Exécution

Établissement des Notification TEF Prestation

dossiers au titulaire

Source : par nos propres soins

Section II : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE LA

LIQUIDATION DES DÉPENSES

§.1 - LA LIQUIDATION DES DÉPENSES

A la livraison des biens, le fournisseur apporte deux bons de livraison et une

facture définitive.

Dans le service bénéficiaire interviennent trois participants dont les tâches sont

bien définies mais dépendantes l’une de l’autre. Il s’agit en premier lieu du dépositaire

comptable qui établit la certification de la livraison du bon de livraison et de la facture.

Il prend en charge la comptabilité matière des biens. Vient ensuite le gestionnaire

d’activité qui certifie le service fait après quoi les dossiers sont transmis à l’ORDSEC.

Et en dernier lieu c’est à l’ordonnateur secondaire de procéder à la liquidation après

avoir fait la vérification de la facture et de la disponibilité de la créance. Les dossiers de

la liquidation sont composés de : la facture proforma, la facture définitive portant

mention des services faits par le gestionnaire d’activité, le bon de commande original et

le bon de livraison signé par le GAC, le TEF et le bordereau des pièces justificatives des

dépenses.

61

Il faut signaler que la saisie de la liquidation est effectuée au niveau du système

informatique.

Pour conclure, la liquidation consiste à savoir la somme exacte de la dette de l’État

envers le titulaire. Autrement dit la liquidation permet de savoir exactement la

souscription au crédit de l’ORDSEC pour payer les fournisseurs afin d’assurer les

besoins de son service.

Le processus de la liquidation se présente de la manière suivant :

Titulaire Gestionnaire d’activité Ordonnateur secondaire

Livraison de la commande certification service fait liquidation de la dépense

Dépositaire comptable

Prise en charge

de la comptabilité matière


Section III : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE

L’ORDONNANCEMENT DES DÉPENSES

§.1- L’ORDONNANCEMENT DE LA DÉPENSE

Le mandatement ou l’ordonnancement est un acte administratif établi par

ordonnateur secondaire donnant au comptable public, conformément aux résultats de la

liquidation, l’ordre de payer une dette. Le mandatement a un double effet : imputer une

charge pour crédit budgétaire et donner l’ordre de payer au comptable public. Dans le

deuxième cas, c’est le mandat de paiement qui constitue la pièce fondamentale

matérialisant l’ordre de payer. Trois phases résument l’opération de mandatement de la

dépense :

La première phase consiste à préparer les dossiers constitués essentiellement par

des dossiers de mandatement par l’ordonnateur secondaire. Ces dossiers sont constitués

par ceux de la liquidation auxquels s’ajoutent le mandat de paiement et le titre de

62

règlement. Le dossier de mandatement est établi sur le système informatique en

effectuant la saisie et l’impression des mandats et le titre de règlement.

La seconde phase consiste à transmettre lesdits au bureau d’émission. Ce dernier

s’occupe de l’enregistrement de l’ordonnancement effectué dans le registre de la

comptabilité des ordonnancements, du calcul ou de l’appréciation du volume de crédit

disponible après chaque enregistrement, et enfin de l’établissement du bordereau

d’émission établi sur le système informatique. Après toutes ces opérations, le bordereau

d’émission est désormais à transmettre à l’ORDSEC ;

La troisième phase quand à elle consiste à transmettre le dossier de mandatement

muni ou assorti de bordereau d’émission au comptable public pour être payé.

Le mandatement de paiement consiste la pièce fondamentale qui matérialise le

paiement. Le dossier transmis au comptable est accompagné obligatoirement du fichier

sur support informatique contenant les mandats st les titres de règlement.

L’enchaînement de processus de l’ordonnancement de la dépense se résume ainsi

comme ci-après.

ORDSEC Bureau d’émission ORDSEC Comptable assignataire

Dossier bordereau BE + titre de

Liquidation + d’émission paiement + dossier

Mandat de paiement (BE) liquidation

Titre de paiement


Section IV : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE

PAIEMENT

§.1- LE PAIEMENT DE LA DÉPENSE

A la réception du dossier de mandatement, le trésorier procède au contrôle des

pièces justificatives des dépenses avant de payer le bénéficiaire. Il s’agit de la

vérification arithmétique du montant de la dépense et du contrôle de la régularité de

crédit. Le comptable dispose de soixante douze heures (72 h) pour effectuer le

traitement des dossiers.

63

CHAPITRE III : LES INDICATEURS DE RÉSULTATS EN

APPLIQUANT LE BUDGET PROGRAMME Les indicateurs de résultats sont des indicateurs pour mesurer la performance de

contrôle de l’exécution du budget de l’État.

Pour mieux cerner ce sujet, nous allons voir en premier lieu les différents types

d’indicateurs financiers avec leurs vertus et leurs limites, et en deuxième lieu les types

d’indicateurs non financiers dont le budget programme est leur base respective.

Section I TYPES DES INDICATEURS FINANCIERS Deux types d’indicateurs sont indispensables pour mesurer la performance du CF:

les indicateurs d’accélération du travail et les indicateurs de la sincérité et de régularité.

§.1 - INDICATEURS DE L’ACCÉLÉRATION :

Les indicateurs d’accélération se distinguent en trois ratios complémentaires que

nous allons voir ci-après.

A- Ratio, volume d’activité (engagements sur crédits ouvert) :

L’engagement des dépenses contrôlé par le CF Toamasina concerne surtout le

budget d’investissement et le budget de fonctionnement qui regroupe les catégories

d’opérations 2,3 et 5. Pour orienter notre recherche il est nécessaire de déterminer la

situation des engagements que nous avons présentée dans le tableau ci-dessous.

Tableau IV : Situation des engagements

CATÉGORIES CRÉDITS OUVERTS en ariary

ENGAGEMENTS à la date 30/03/07 en ariary

ENGAGEMENTS à la date 30/06/07 en ariary

2

59 203 504 000

14 800 876 000

27 635 532 500

3

9 646 988 000

2 460 117 587

3 001 717 823

5

1 348 660 000

32 365 639.80

81 296 740.6

TOTAL

70 199 152 000

3 972 570 827

30 718 547 064

Source : Contrôle Financier de Toamasina 12 juillet 2007

64

Pour obtenir les crédits ouverts par trimestre selon les catégories de dépenses, il

suffit de multiplier les crédits ouverts par les taux de régulation correspondants que

nous avons cités plus haut. Les résultats du calcul sont donc récapitulés dans le tableau

ci-dessous.

Tableau V : Crédits ouverts par trimestre

CATÉGORIES CRÉDITS OUVERTS en ariary

CRÉDITS OUVERTS à la date 30/03/07 en ariary

CRÉDITS OUVERTS à la date 30/06/07 en ariary

2

59 203 504 000

14 800 876 000

14 800 876 000

3

9 646 988 000

2 508 060 880

2 025 867 480

5

1 348 660 000

269 732 000

269 732 000

TOTAL

70 199 152 000

17 578 668 880

17 096 475 480

Source : Contrôle Financier de Toamasina 12 juillet 2007 En fin, en appliquant la formule ratio du volume d’activité, nous avons eu les taux dans

les tableaux ci-dessous.

Au premier trimestre

Tableau VI : Ratio, volume d’activité, premier trimestre.

CATÉGORIES CRÉDITS OUVERTS à la date 30/03/07 en ariary

ENGAGEMENTS en ariary

TAUX

2

14 800 876 000

14 800 876 000

1

3

2 508 060 880

2 460 117 587

0.98088432

Engagement Ratio, volume d’activité = Crédit ouvert

65

5

269 732 000

32 365 639.80

0.11999184

TOTAL

17 578 668 880

17 293 359 227

0.98376955


Ce tableau nous permet de comprendre que le volume d’activité de l’engagement

des dépenses de la catégorie d’opération 5 est encore faible (12%) par rapport à celui

des catégories 2 et 3. Mais, en moyenne, le résultat est encore satisfaisant (98.38%).

Au deuxième trimestre, pour obtenir l’engagement dans le tableau ci-dessous, il

suffit de faire la différence entre l’engagement à la date du 30/03/07 et à la date du

30/06/07 seulement.

Tableau VII : Ratio, volume d’activité, au 2ème trimestre.

CATÉGORIES

CRÉDITS OUVERTS à la date du 30/06/07 en ariary

ENGAGEMENTS en ariary

TAUX

2

14 800 876 000

12 834 656 500

0.867155194

3

2 025 867 480

541 600 236.30

0.267342381

5

269 732 000

48 931 100.80

0.181406362

TOTAL

17 096 475 480

13 425 187 837

0.785260556


Grâce au tableau ci-dessus, même s’il y a une petite amélioration du volume

d’activité de la catégorie d’opération 5, nous avons remarqué la diminution du volume

d’activité (78.53%) par rapport au trimestre précédente.

66

B- Ratio, engagement sur la DEF :

Le ratio d’engagement sur la DEF nous permet d’identifier la régularité de

l’exécution du budget et/ou la rapidité du contrôle obtenu par la formule ci-après.

Au premier trimestre

Tableau VIII : Ratio, engagement sur DEF, au 1er trimestre.

CATÉGORIES

DEF à la date 30/03/07

ENGAGEMENTS à la date 30/03/07

TAUX

2

1 480 087 600

1 480 087 600

1

3

2 429 358 245

2 460 117 587

0.9874968

5

32 318 010.20

32 365 639.80

0.99852839

TOTAL

3 941 763 855

3 972 570 827

0.992245279

Source : Contrôle Financier de Toamasina 12 juillet 2007 Dans le tableau ci-dessus, on a remarqué quelques pourcentages des DEF non visé.

Deux causes auraient pus les provoquer :

� la non-conformité à la règle et à la procédure d’exécution du budget ;

� l’insuffisance de l’accélération du contrôle.

DEF Ratio, engagement sur DEF = Engagement

67

Au deuxième trimestre, le tableau ci-dessous montre que ces problèmes se sont

améliorés.

Tableau IX : Ratio, engagement sur DEF, au 2ème trimestre.

CATÉGORIES

DEF à la date 30/03/07

ENGAGEMENTS à la date 30/03/07

TAUX

2

27 635 632 500

27 635 532 500

1

3

2 964 186 745

3 001 717 823

0.9874968

5

81 177 103.50

81 296 740.60

0.99852839

TOTAL

30 680 896 348

30 718 547 064

0.99877433


68

§.2 - INDICATEURS DE RÉSULTAT (sincérité) :

Les résultats sont des indicateurs très utiles pour orienter notre recherche. Leurs

mentions doivent être définies.

A- Différence entre résultat obtenu et coût de contrôle

Le cout de contrôle est reparti dans le tableau ci-après :

Tableau X : Cout de contrôle.

RUBRIQUES

MONTANT en ariary

Crédit ouvert

6 580 960

Achats de machines

32 680 200

États d’installations

12 600 000

Amortissement machines (5 ans)

6 536 040

Totalement des frais d’installations (5 ans)

2 520 000

Autres amortissements

0

Salaires du personnel

121 923 000

TOTAL

182 840 200

Source : Contrôle Financier de Toamasina 26 avril 2007

Le bureau d’étude du CF. nous montre que en 2006 cinq pourcent (5%) des

dépenses engagées (1 972 679 053 ariary) ont été corrompus. Les origines de cette

fraude sont multiples. Seuls ceux qui ont été les plus souvent rencontrés sont énumérés

ci-dessous :

69

Les prix proposés par les fournisseurs de l’État (commerçant en gros) sont

couteux par rapport à ceux des autres grossistes. En général, les fournisseurs de l’État

n’ont aucun point de vente c’est-à-dire ils ne vendent leurs produits qu’à l’État

seulement ;

Les ordonnateurs vont faire payer leurs dépenses engagées dans deux ou plusieurs

trésoreries payeurs. Ils vont faire gonfler aussi la demande de remboursement des

différents frais (frais médicaux, frais de restaurations, …)

Théoriquement, le CF espérait qu’il pourrait augmenter le volume d’activité comme le

tableau ci-dessous l’indique. On appelle donc ce résultat le résultat prévisionnel

Tableau XI : Résultat prévisionnel.

RUBRIQUES

MONTANT en ariary

TAUX

Budget corrompu

1 972 679 053

1

Coût de contrôle

182 840 200

0.092686238

Résultat

1 901 601 603

0.963969076


Montant Taux de résultat prévisionnel = 5% de dépenses engagée corrompu

70

Comme l’indique le tableau ci-dessous, le résultat prévisionnel est au dessus de la

réalité. Autrement dit, les plans que nous avons choisis pour diminuer le taux du budget

corrompu ne sont pas complètement satisfaisants. Cependant, le résultat est assez

satisfaisant, car il est supérieur au cout du contrôle.

Tableau XII : Résultat réel

RUBRIQUE

PRÉVISIONNEL

RÉEL

DIFFÉRENCE

1er trimestre 2ème trimestre Taux

0.963969076

0.98376955

0.785260556

Taux moyen

0.963969076

0.884515053

0.079454023

Résultat en ariary

1 901 601 603

1 616 765 635

284 835 968

Source : recherche personnelle 2007

B- Ratio R.O.E (Return On Equity):

Le ratio R.O.E permet de comparer les performances du C.F à la rentabilité

attendue par l’État et donc d’apprécier son attractivité financière.

Le calcul de ce ratio R est le rapport du résultat net intégré du cout des capitaux

empruntés, et les capitaux propres exclus des emprunts.

Taux réel premier trimestre + Taux réel deuxième trimestre Taux moyen réel = 2

Résultat net intégré du coût des capitaux empruntés R.O.E = Les capitaux propres exclus des emprunts

71

Les capitaux propres du CF comprennent le crédit ouvert, les bâtiments et le

terrain (capital) : 17 256 475 480 ariary, tandis que le résultat réel est de 1 616 765 635

ariary. D’où le rapport de ces deux chiffres nous donne un taux de 0.0937 ou 09.37%.

Ce taux a conduit l’investisseur (État) à conclure que la rentabilité de cette

direction n’est pas encore satisfaisante, mais il n’a pas rejeté ces nouvelles décisions,

car grâce à elles, on a constaté un grand progrès vers la rentabilité.

§.3 - VERTUS DES INDICATEURS FINANCIERS :

Les vertus de ces indicateurs sont liées en premier lieu à celle de la valeur

comptable sur laquelle ils reposent :

Les indicateurs financiers sont des mesures relativement objectives. Elles suivent des

règles d’élaboration explicites ;

Ils sont fiables car les obligations de contrôle imposées par les instances

comptables amènent la direction à mettre en place des procédures de validation

efficaces ;

Les mesures comptables ont l’avantage d’être toutes exprimées dans une grandeur

de valeur monétaire unique ; ce qui facilite les agrégations et les comparaisons.

Elles sont déjà disponibles puisqu’elles sont produites à des fins légales.

De ce fait, la construction des indicateurs financiers est simple et peu couteuse.

§.4 - LIMITES DES INDICATEURS FINANCIERS :

Les limites des indicateurs financiers sont les suivantes : le biais à court terme, le

signal tardif : la lisibilité et la prise de décision corrective.

A- Biais à court terme :

Les indicateurs financiers donnent un biais à court terme de la performance à

viser. En effet, les décisions prises en cours d’année sont captées à la fin d’exercice et

n’ont pas des effets à long terme.

72

B- Signal tardif : Le délai entre les décisions managériales et leurs traductions dans les indicateurs

financiers peut être important. Comme dans notre cas, les résultats de la prise de

décision de formation pour accélérer l’exécution budgétaire n’ont été obtenus qu’après

quelques semaines de la fin des formations, mais le manager devrait prendre les

décisions correctives rapidement après de résultat insatisfaisant.

C- Lisibilité :

Les indicateurs financiers sont parfois jugés peu lisibles par les managers car ils

supposent un niveau de connaissance comptable et financière qui ne possède pas tous

les managers. De ce fait, ils peuvent être perçus comme coupés de la réalité

opérationnelle. Les managers ne peuvent pas agir directement sur un résultat financier.

Les décisions et les actions managériales portent sur les éléments physiques

opérationnels.

D- Prise de décision corrective :

Une autre limite des indicateurs financiers est liée à leur caractère synthétique.

Ainsi, ils permettent de résumer la performance en une mesure unique. Leurs limites

apparaissent dès lors qu’il s’agit d’interpréter les résultats. Le but principal de la mesure

de résultat est de permettre au manager d’établir un diagnostic. Il doit établir un lien

entre les résultats et les causes qui l’ont créés et d’identifier en particulier les décisions

managériales qui sont à l’origine de ce résultat.

Section II : INDICATEURS NON FINANCIERS Les limites des indicateurs financiers entrainent le développement des indicateurs

non financiers. Ils sont très difficiles à appliquer. Il faut donc des méthodes rigoureuses.

Pour mieux cerner cette partie, nous allons voir en premier lieu les approches non

financières en définissant les objectifs de ce nouveau système de mesure, et les

indicateurs portant sur les leviers d’actions, cohérents avec la stratégie, et peu

nombreux, et en deuxième lieu construire le tableau de bord.

§.1- APPROCHES NON FINANCIÈRES :

Pour pouvoir identifier les indicateurs non financiers, il faut d’abord faire

l’approche non financière.

73

A- Objectifs du système de mesure : Ce nouveau système de mesure comporte quatre (4) principaux objectifs :

� capter la performance de l’ensemble des décisions prises par le manager ;

� construire les indicateurs plus prédictifs de la performance ;

� facilité la prise de décision corrective en enrichissant l’analyse de la

performance ;

� améliorer la lisibilité des indicateurs.

a. Indicateurs portant sur les leviers d’actions :

Pour satisfaire une partie de ces objectifs, l’idée est de déplacer la mesure de la

performance des mesures de résultat vers des mesures portant sur les leviers d’actions.

La construction de la mesure de la performance sur la base des leviers d’actions

permet d’appréhender les conséquences des décisions. Les indicateurs de levier

d’actions sont plus productifs que les indicateurs de résultat.

La modélisation de la performance :

Elle consiste à identifier les leviers d’actions, à construire un système de relation

entre le levier d’actions et la performance attendue. C’est un travail progressif. Dans un

premier temps, nous allons dégager les leviers globaux. Ceux-ci deviennent ensuite de

références pour des leviers de niveau secondaire et ainsi de suite.

Dans l’objectif de rentabilité, le CF a identifié d’abord deux leviers d’actions qui

sont l’accélération et la sincérité de l’exécution budgétaire. Puis, elles nous permettent

de créer les leviers suivants : l’informatisation d’exécution budgétaire (utilisation du

nouveau logiciel « oracle »), la formation des agents d’exécution budgétaire, la

concentration du lieu de saisie.

Enfin, elles nous permettent d’identifier les leviers d’actions les plus fins cités ci-

dessous, les promotions et les frais et les primes de formation sont les indicateurs les

plus faciles pour évaluer la profitabilité (et/ou la rentabilité) de cet objectif des

réductions de la corruption.

74

Le schéma ci après nous montre les différentes catégories de leviers d’actions.

Schéma IV : Modélisation des indicateurs portant sur les leviers d’actions


Mais ces différents leviers d’actions nous permettent d’aboutir à l’étude de la

performance, plus précisément de la profitabilité (rentabilité) du CF Toamasina pour

réduire la corruption.

Réduction de la corruption

Accélération Sincérité

Informations Concentration du lieu de saisies

Formations

Motivations Installations Embauche des ingénieurs

Achat des machines

75

La pyramide suivante nous montre les types d’indicateurs de la performance de cette

nouvelle décision prise (réduire la corruption).

Schéma V : Modélisation des indicateurs portant sur les leviers d’actions


Comme nous le voyons dans cette pyramide, pour exprimer la rentabilité de la

décision de réduction des corruptions, les indicateurs de la performance intermédiaire

conditionnent les indicateurs réels. Dans un premier temps, la profitabilité des décisions

Frais d’installations

Coût de recrutements

Coût d’achats

Niveau d’activité

Budget non engagés

Budgets refusés

Coût administratifs

Coût de formations

Coût de revient

Résultat

Budgets visés

Budgets non visés

Budgets d’exécution

Profitabilité de la décision

Ret

our

sur

inve

stis

sem

ent

76

et le budget d’exécution sont les deux indicateurs intermédiaires pour assurer la

rentabilité, puis, ils nous permettent identifier d’autres indicateurs qui sont encore

intermédiaires. Enfin, des leviers d’actions les plus fins ont été obtenus. Ils sont les

indicateurs les plus faciles pour piloter la performance du CF.

Les indicateurs portant sur les leviers d’actions que nous avons trouvés ci-dessus

sont insuffisants car le pilotage de la performance à partir de ces indicateurs est encore

difficile. C’est pour cela que le manager pousse l’exercice de modélisation, et les

indicateurs deviennent alors non exclusivement financiers.

b. Indicateurs non exclusivement financiers :

Ici les leviers d’actions deviennent plus opérationnels et les mesures perdent leur

caractère financier.

Les indicateurs deviennent plus lisibles pour le manager en remontant plus en

amont dans l’analyse des causes de la performance, ils deviennent plus prédictifs. Par

conséquent, cette approche non financière se caractérise par la multiplication des

indicateurs.

77

Dans cette étape, les derniers leviers d’actions ci-dessus se multiplient et nous

permettent de trouver deux (2) autres catégories de leviers d’actions que nous avons

schématisées ci après

Schéma VI : Modélisation des indicateurs non exclusivement financiers.


Récompenses

Sanctions

Annonces sur les candidats

Définition des missions

Profils exigés

Centre de l’examen

Les sujets

Les membres de jury

Comparaison des prix

Qualités des machines

Mission à accomplir

Promotions

Frais de formations

Primes de formations

Performance des machines

Choix de fournisseur

Conditions favorables

Endroit en sécurité

Test et/ou Entretien

Sélections des candidatures

Offres d’emplois

Recrutements des ingénieurs

Installations

Achat des machines

Motivations

78

§.2 - CONSTRUCTION DU TABLEAU DE BORD À L’AMÉRICAINE OU

BALANCED SCORECARD (B.S.C):

Par définition, le tableau de bord est un outil regroupant les indicateurs financiers

et non financiers les plus pertinents (plus importants) pour permettre aux responsables

de piloter la performance de leurs activités.

Comme son nom l’indique, l’objectif du B.S.c est d’offrir une vision équilibrée

(Balanced) de la performance c’est-à-dire une vision non limitée aux seuls éléments

financiers.

La méthodologie suggère de structurer les indicateurs en quatre (4) catégories.

A - Indicateurs du résultat financier :

Les deux indicateurs du résultat (R.O.E et la différence entre résultat obtenu et le

cout de contrôle) traduisent ce que l’État attend de la direction. Ce sont des indicateurs

traditionnels de la mesure de la performance. Nous avons déjà vu que l’objectif du

contrôle est de rendre plus sincère l’exécution du budget.

Le taux d’augmentation du niveau d’activité, le résultat obtenu lié à l’objectif sont

les indicateurs liés à cet objectif.

Le tableau ci-dessous permet de clarifier le détail de cet indicateur et facilité la

surveillance de la performance d’ensemble de la décision prise par le dirigeant.

Tableau XIII : Indicateurs du résultat financier.

OBJECTIF

INDICATEURS

VALEURS CIBLES

INITIATIVES

Sincérité

Augmentation du niveau d’activité

0.963969076

0.884515053

Résultat

1 901 601 603(*)

1 616 765 635(*)

Source : Contrôle Financier de Toamasina.

(*) Unité de valeur en ariary

79

D’après ce tableau, on constate que les valeurs ciblés ne sont pas atteintes c’est-à-

dire les décisions prises n’ont pas été couronnées parfaitement de succès.

B- Indicateur de satisfactions des fournisseurs de l’État :

Les objectifs ici sont la multiplication du nombre des fournisseurs afin de pouvoir

sélectionner ceux qui sont plus reconnu sur le marché (prix favorable), et la

transparence d’appel d’offres. L’indicateur est alors l’apparition de nouveaux

fournisseurs : la multiplication du nombre de segments d’activités occupées par un

fournisseur.

Nous allons voir dans le tableau ci-dessous les résultats obtenus par rapport aux

valeurs ciblées.

Tableau XIV : Indicateurs de satisfactions des fournisseurs de l’État.

OBJECTIFS

INDICATEURS

VALEURS CIBLES

INITIATIVES

Multiplication du nombre des fournisseurs

Apparition de nouveaux fournisseurs

15

6

Transparence d’appel d’offres

Multiplication du nombre de segments d’activités concouru par un fournisseur

30 au minimum

14

Source : Contrôle Financier de Toamasina 12 juillet 2007.

C- Indicateurs liés au processus interne :

Les indicateurs liés au processus interne permettent au CF. Toamasina de piloter

la qualité de ses principaux processus. Dans notre direction, le processus interne est les

processus d’amélioration de l’exécution budgétaire. L’accélération du travail est

l’objectif que le CF met en évidence pour y arriver.

Il nous permet d’identifier les indicateurs suivants :

� le ratio engagement sur la DEF ;

� le ratio volume d’activité.

80

Le tableau de bord ci-après nous permet d’analyser les conséquences de décisions

prises pour atteindre cet objectif.

Tableau XV : Indicateurs liés au processus interne

Objectif

Indicateurs

Valeurs ciblées

Initiatives

1er

Trimestre

2ème

Trimestre

1er

Trimestre

2ème

Trimestre

Le ratio volume d’activité

90%

Minimum 100%

98.38%

78.53%

Accélération du travail

Le ratio engagement sur la DEF

100%

100%

99.22%

99.88%

Source : Contrôle Financier de Toamasina 26 Avril 2007.

81

D - Indicateurs d’apprentissage :

Les indicateurs d’apprentissage sont des indicateurs qui permettent d’analyser le

pilotage et l’amélioration de l’apprentissage pour que nous puissions prendre des

mesures correctives si cela est nécessaire. C’est-à-dire, ils nous permettent de répondre

à la question comment piloter le changement et l’amélioration ?

Ces indicateurs conservent à la fois la compétence et la motivation du personnel.

La formation du personnel, la circulaire et le recrutement des ingénieurs sont les trois

(3) indicateurs satisfaisants pour atteindre l’objectif de savoir faire.

Tableau XVI : Indicateurs d’apprentissage

Objectif

Indicateurs

Valeurs ciblées

Initiatives

1er

trimestre

2ème

trimestre

Le savoir faire

La formation du personnel

Bonne application du nouveau système

Bonne application du nouveau système

La circulaire

Tous seront informés sur la modification

Peu d’erreurs

Aucune anomalie

Le recrutement des ingénieurs

Maitriser parfaitement toutes installations

Déjà mieux pour travailler

Travail bien fait

Source : Contrôle Financier de Toamasina 26 Avril 2007

82

Section III - LE BUDGET DE PROGRAMME

§.1 - NOTION DE BUDGET DE PROGRAMME

La loi organique sur les lois de finances est le premier texte de base traduisant la

volonté de l’État de mettre en œuvre le développement rapide et durable grâce à une

politique budgétaire utilisée comme instrument d’orientation et de promotion des

activités financières et économiques.

Dans le cadre des efforts déployés pour réformer, moderniser et rendre plus

efficace l’ensemble des procédures et des mécanismes appelés à assurer le respect de la

légalité budgétaire, la conformité de l’exécution administrative et comptable du budget

aux règles de droit auxquelles elle est soumise, fait l’objet de la nouvelle loi organique

qui prend figure d’une véritable « construction budgétaire et financière » à la fois pierre

angulaire et pilier de la réforme et de la modernisation des finances publiques.

Effet, le budget de programme est le principal instrument pour la mise en œuvre

de la politique de l’État axé sur la réduction de la pauvreté et la croissance durable. Pour

permettre de procéder à des évaluations, des indicateurs mesurables sont associés aux

objectifs rattachés aux programmes.

Précisément, « le budget programme » est le principal instrument utilisé par la loi

organique sur les lois de finances, fondées sur le principe d’une budgétisation non plus

uniquement par nature de dépenses, mais orientées essentiellement vers les résultats

selon le guide méthodologique d’exécution des dépenses de l’État 2006 (page 92). Il se

présente en trois niveaux : mission, programme et objectifs auxquels sont rattachés des

indicateurs qui permettent de mesurer plus objectivement possible leur degré de

réalisation. C’est- à- dire que dans un « budget de programme », les acteurs ou les

intervenants de dépenses tels les ministères par exemples, sont en fait tenus de définir

leurs missions de manière à les exprimer quantitativement sous forme d’objectifs et

procéder par la suite à l’indentification de l’ensemble des moyens disponibles et à

l’établissement des indicateurs de mesure de réalisation des objectifs (1) .

1. Denise Flonzat Économie contemporaine, T3 : croissance, crise et stratégie

économiques, PUF, Paris 1991, P. 415-420.

83

§.2 - LES CARACTÉRISTIQUES DU BUDGET DE PROGRAMME

Un budget de programme est caractérisé par ses moyens, ses activités, ses

résultats intermédiaires attendus, ses objectifs, ses programmes et ses missions.

Les moyens sont les ressources utilisées pour effectuer des actions (les ressources

humaines matérielles, financières) ; quant aux activités, ce sont des actions devant être

entreprises pour réduire les résultats intermédiaires attendus. Ces actions détaillent le

contenu des activités en éléments de travail de plus en plus précis ; ce qui facilite le

calcul des coûts.

Les résultats intermédiaires attendus (out put) sont les produits des activités mises

en œuvre par les gestionnaires d’activité. Ainsi un ensemble de résultats intermédiaires

attendus contribue à la réalisation d’un objectif de programme (out come). Ce dernier

est défini comme étant un résultat final à atteindre dans le cadre de programme.

Un programme est un regroupement d’activités aussi homogènes que possible

pour transformer une combinaison cohérente de moyens en résultats attendus en vue

d’atteindre un certain nombre d’objectifs précis et définis en fonction de finalités

général. Dans la nouvelle loi organique, le programme est l’unité de spécialité de

crédits.

Enfin une mission qui est la principale raison d’être d’une organisation au sein du

secteur public ;

Elle correspond à une politique publique, c’est elle qui donne lieu à l’expression des

choix politiques.

§.3 - LES OBJECTIFS DU BUDGET DE PROGRAMME

Le budget de programme est appelé à assurer l’atteinte de multiples objectifs :

1) faciliter l’allocation rationnelle des ressources publiques rares aux différentes actions

gouvernementales considérées comme les plus prioritaires ;

2) assurer une meilleure cohérence entre les donnés financières et les objectifs fixés ;

3) éclaircir les divers intervenants donc faciliter la négociation budgétaire puisqu’il met

en relation les objectifs, les résultats attendus, les activités et les moyens pour les

atteindre tout en donnant un éclairage nouveau aux choix économiques et sociaux et en

fixant l’attention sur les points essentiels ;

84

4) améliorer le suivi du niveau d’activité des services publics ainsi que leur impact

auprès de la population ;

5) rendre efficace la gestion en d’améliorant le contrôle des dépenses publiques car la

technique du budget de programme est fondée sur le rapprochement des moyens avec

les activités, d’une part, les résultats attendus et les objectifs poursuivis d’autre part et

enfin les divers impacts qu’ils permettent d’atteindre. Le budget de programme est

compatible avec les soucis de gestion et de contrôle des dépenses publiques ;

6) être un bon instrument d’information pour le parlement et plus généralement de la

population en général.

7) tenir compte du fait que la plupart des effets des actions gouvernementales ne sont

perçues que très tardivement des mois, le plus souvent des années. C’est le cas des

investissements, des réformes administratives, etc…

La considération de l’impact de ses actions sur une période d’une année ne permet

de mettre en évidence qu’une partie des coûts et avantages et cela ne pourrait déformer

les évaluations qui sont susceptibles d’éclairer la décision. Ce qui justifie le caractère

pluriannuel d’un budget de programmes intégrant la décision budgétaire annuelle dans

une perspective à moyen terme.

Section IV : ÉVALUATION ET SUGGESTIONS L’évaluation est un examen final des décisions prises par le manager avant la

prise des décisions correctives (les boucles de régulation et d’apprentissage).

C’est un processus très délicat car toutes les décisions prises pour l’avenir dépendent

d’elle. Elle est donc sans doute un des indicateurs de compétence du manager.

Pour que l’évaluation soit très précise, il faut :

� comparer les résultats obtenus avec les prévisions ;

� analyser les origines des écarts ;

� et identifier les solutions possibles pour remédier aux divers problèmes

(suggestion).

85

§.1- COMPARAISON DES RÉSULTATS :

L’élaboration du tableau de bord (BSc) précèdent nous permet de trouver cinq (5)

objectifs différents pour pouvoir atteindre les attentes du contrôle financier.

A. Comparaison avec la prévision : Pour pouvoir atteindre le but, le CF a déterminé des valeurs à cibler à chaque

catégorie d’objectifs. Pour pouvoir pendre des décisions (corrections ou/ et

améliorations) la comparaison est donc nécessaire.

a. Objectif de sincérité : Pour cette objectif, le CF espérait d’augmenter le volume d’activité jusqu’au

0.963969076 puis d’en déduire le résultat de 1 901 601 603 ariary. Mais dans la réalité

(la pratique), il ne pourrait faire que 0.884 515 053 sur l’accroissement du volume

d’activité et 1 616 765 635 ariary sur le résultat.

b. Objectif de satisfaire les fournisseurs d’État : Le CF. Toamasina, pour pouvoir sélectionné les meilleurs prix d’une offre des

marcher, espère l’entrée de quinze (15) nouveaux fournisseurs. Il s’est débarrassé des

fournisseurs démarcheurs qui n’ont pas de point de vent reconnu par les habitants.

Seuls, six (6) fournisseurs remplissaient les critères exigés par le CF. Il essaye par la

suit de multiplier le nombre de segments d’activités dans lequel participe un

fournisseur. Par conséquent, on a remarqué qu’un fournisseur participe à sept (7) à vingt

et un (21) segments d’activités, donc quatorze (14) en moyenne.

c. Objectif lié au processus interne : L’objectif lié au processus interne est appelé aussi l’objectif d’accélération de

travail.

En ce qui concerne le volume d’activité, le CF a espéré, premièrement, accroitre

de 90% au premier trimestre, et supérieur ou égal à 100% au deuxième trimestre, mais,

les prévisions sont complètement erronées car on constate une augmentation de 98,38%

au premier trimestre et une diminution de 78.53% au deuxième trimestre.

86

En ce qui concerne le ratio d’engagement sur DEF, il espère aussi atteindre 100%

au premier trimestre et au deuxième trimestre. Pourtant, nous n’avons que 99.22% au

premier trimestre et 99.99% au deuxième trimestre. Ces pourcentages déterminent,

même si les cibles ne sont pas encore atteintes, l’amélioration du ratio.

d. Objectif de savoir faire : Grâce aux formations du personnel, dès le premier trimestre, l’utilisation du

système a été bien appliquée. Pourtant, l’application des nouvelles règles sur la

circulaire n’est pas du tout parfaite. Il y a de moins en moins d’erreurs, et au deuxième

trimestre, il n’y en à plus. On a donc observé de petits écarts par rapport aux valeurs

ciblées, mais elles nous empêchent d’atteindre notre objectif. Le recrutement que nous

avons effectué n’a pu satisfaire notre souhait (le bon fonctionnement de cette

informatisation), au premier trimestre. Il s’est amélioré, presque parfaitement bien

maitrisé, au deuxième trimestre.

B. Comparaison avec l’année dernière : Ici, nous limitons notre étude sur la mesure financière.

Concernant l’accélération du travail, au premier trimestre, on constate des chutes de

pourcentage des indicateurs par rapport à l’année dernière, tandis qu’au deuxième

trimestre, ils (les indicateurs d’accélérations) pourraient récupérer ces chutes au

trimestre précédent et dépasser celles de l’année dernière.

Concernant les indicateurs de résultat, on a remarqué une augmentation de

1 901 601 603 ariary du niveau d’activité.

§.2- ANALYSE DES ÉCARTS : L’objectif final de l’analyse des écarts n’est autre que la rédaction d’un rapport.

Mais il faut avant tout les classifiés, et voir enfin les origines des écarts.

A. Classification des indicateurs : Pour pouvoir les analyser nous allons-les classifiés selon les deux (2) grands

objectifs principaux du CF qui sont la sincérité et l’accélération du travail.

87

a. Indicateurs des écarts de la sincérité : Les indicateurs des écarts de la sincérité sont les suivants :

� augmentation du niveau d’activité ;

� le nombre de nouveaux fournisseurs ;

� le nombre de segments d’activités reconnu par un fournisseur ;

� l’application de la circulaire.

b. Indicateurs des écarts d’accélération :

Les indicateurs des écarts d’accélération sont :

� le ratio, volume d’activité ;

� le ratio, engagement sur DEF ;

� le recrutement des ingénieurs ;

� la formation du personnel.

B. Origine des écarts :

Tous les indicateurs des écarts sont obtenus par la formule ci-après :

Remarque :

- Si le résultat est positif, l’indicateur des écarts est accepté.

- S’il est négatif, l’indicateur des écarts est défavorable.

En ce qui concerne la sincérité, les origines de non atteinte de la cible sont

l’insuffisance de connaissance sur le marché public et le manque de motivation.

En ce qui concerne l’accélération du travail, les origines des écarts sont l’apprentissage

de l’utilisation des machines et le non maitrise de toutes les installations.

C. Rapport :

En régime, il faut retenir ces différentes décisions car même si on constate une

insuffisance de la rentabilité, elles ont permit de diminuer les différentes fraudes dans

l’exécution du budget.

INDICATEURS DES ECARTS = VALEURS INITIATIVES - VALEURS CIBLES

88

§.3- LES SOLUTION PROPOSÉES

A. La mise en place d’un service de contrôle des dépenses engagées dans le

chef lieu de la région :

L’existence du contrôle financier à Toamasina (chef lieu de la région) serait

bénéfique pour toutes les opérations des dépenses à l’intérieur de la région puisque :

1)- Primo, l’existence du contrôle financier facilite et réduit les tâches du responsable

auprès de ce service et accélère le traitement de dossiers.

2)- Secundo, l’implantation du contrôle financier ici, favorise le transfert d’information

concernant la gestion des dépenses de la part du Ministère de l’Économie de Finance et

du Budget. Ainsi les intervenants budgétaires n’ont plus besoin de se déplacer loin pour

avoir les explications, en cas de besoin, concernant la nouvelle procédure, et le mode de

remplissages des imprimés ou de traitement des dossiers. Donc, il serait très bénéfique

pour la région de disposer de tel service.

L’instauration des centres réseaux informatique pourrait aussi résoudre les problèmes

l’exécution des dépenses publiques et réduits les taux d’absentéismes au poste, il aurait

un effet positif sur le rendement du travail.

B. Suggestions personnelles :

a- La motivation des intervenants budgétaires :

L’approche par motivation dans la gestion budgétaire au niveau de la région

comme au niveau centrale notamment dans le cadre du budget de programme a

l’avantage et le mérite d’être théoriquement fondé. La valeur pratique est

essentiellement fonction du degré d’appréciation de l’objectif fixé et de l’importance

des moyens mis en œuvre indépendamment du secteur choisi comme champ

d’application. C’est – à – dire le mot approche peut également être appliquée dans le

service publique.

Selon la théorie de Maslow où l’on parle de l’hiérarchie de besoin, l’auteur

souligne que pour passer aux besoins supérieurs, il faut préalablement avoir satisfait les

besoins inférieurs. Il s’agit des besoins séquentiels comme les besoins physiologique,

les besoins de sécurités, les besoins sociaux, les besoins d’estimes de réalisations. Les

deux premiers sont obligatoires, les trois derniers dépendent selon toujours l’auteur des

caractères de l’individu.

CONCLUSION

90

CONCLUSION

Aucune structure n’est immuable. Toute organisation qui veut être efficace et

efficiente doit toujours penser au changement axé à l’amélioration.

Tel est le cas de la puissance publique Malagasy au sujet de la gestion des dépenses

publiques.

A Madagascar donc, les dépenses publiques ou plus exactement les crédits

ouverts à chaque département de direction ou service public étaient exécuté(e)s suivant

le mode de gestion basé au budget de fonctionnement.

Comme son nom l’indique où fonctionne les dépenses à la disposition de direction

et ou de l’administration publique, pendant une année civil, pour satisfaire les crédits

d’engagements ?

Alors, l’exécution de dépenses publiques exige son application ou la vérification

au niveau du contrôle financier. Il est une délégation très utile pour la transparence et la

bonne gouvernance de toute exécution budgétaire.

L’imputation budgétaire de la délégation régionale notamment le contrôle

financier de Toamasina permet :

de mieux assurer la régularité, la sincérité et la normalisation de l’emploi du budget de

l’État ;

d’accélérer le travail en utilisant l’informatisation du système.

En plus, le contrôle financier s’occupe des agents sur les procédures, les règles et

les modalités de cette exécution, les contrôles des dépenses engagées est l’arrêt du

compte des institutions financières publique ; dans le but d’accomplir ses activités, il est

en collaboration étroite avec la direction régionale de budget, la direction régionale des

impôts, la trésorerie principale et ses différents coordonnateur.

La direction régionale du budget est une direction sous contrôle de la direction

générale qui est son siège situé à Tananarive.

Le contrôle financier ne pourrait accomplir ses activités à l’absence de la

différente catégorie de personnes intervenantes dans cette exécution du budget avec

leurs responsabilités. Puis ils ont appliqué ses rôles en respectant le model de

l’exécution qui comprend les phases administratives et ou phase comptable soit sur les

recettes soit sur les dépenses et la formalité de l’exécution budgétaire.

91

Pour atteindre notre objectif de cet ouvrage qui est intitulé «L’ANALYSE DE LA

PERFORMANCE DU CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DE

L’ÉTAT» ; il est nécessaire de nous faire comprendre toute les principes de loi

organique sur la loi de finance et ensuite la performance du contrôle de l’exécution

budgétaire afin de déduire l’évaluation et suggestion.

Certes, tous les critères qui entrent en vigueur lors de cette analyse montrent leurs

capacités en termes de performance de contrôle de l’exécution des dépenses budgétaires

de l’État. Il s’agit là d’une régulation qui doit être respecté les taux lors d’un

engagement ministériel. Cela s’ajoute par le respect de la règlementation là où on trouve

les procédures d’exécution des dépenses. Mais l’indicateur de résultat en appliquant le

budget programme tient sa spécificité en terme de performance parce qu’on y trouve des

résultats multiforme à savoir les donnés chiffrer et non chiffrer qui est la base du

donnés précédent. Donc l’absence de ces indicateurs signifie que le processus d’analyse

de la performance de contrôle n’est qu’un géant au pied d’argile.

En outre, ce programme de la performance de contrôle pourrait être réalisé à la

direction générale qu’à la direction régionale et tous autres services budgétaires. En fin,

l’application de ce système peut mesurer la performance du contrôle budgétaire de

l’État.

92

BIBLIOGRAPHIE

1. OUVRAGES GÉNÉRAUX :

� BARREAU Jeanne et JIBARD Jinette, Économie d’entreprise, édition Sirey,

Paris, 1984, 356 pages.

� DEPREZ Michel et DUVANT Marcel, Analyse financière, édition IME,

Baume- les- Dames Paris, 1993, 416 pages.

� FlONZAT Denise Économie contemporaine, T3 : croissance, crise et stratégie

économiques, PUF, Paris, 1991, P. 415-420

� MARCHESNAY Michel et MAUREL Pierre, Économie d’entreprise, édition

Istra, Paris, 1993, 288 pages.

2. DOCUMENTS :

� Circulaire n° 001- MEFB/SG/DGDP/DB/DF du 11 janvier 2005 relative à

l’Exécution du Budget Général de l’État 2005, des Budgets Annexes 2005 et des

Opérations des Comptes Particuliers du Trésor 2005.

� Circulaire n° 03- MEFB/SG/DG/DGDP/DB du 19 décembre 2006 relative à

l’Exécution du Budget Général de l’État 2007, des Budgets Annexes 2007 et des

Opérations des Comptes Particuliers du Trésor 2007.

� Guide méthodologie d’exécution du budget général 2006 de l’État.

3. COURS THÉORIQUES :

� ANDRIANTIANA Mohajy « Environnement Économique d’Entreprise », 3ème

année Gestion de l’Université de Toamasina, 2005-2006.

� RANDRIANANDRAINA Noro. Odolys, « Finances publiques et macro

économique », cours 2ème année Gestion de l’Université de Toamasina, 2005-

2006.

� RATOVOSON. A Seth, « Management I », 3ème année Gestion de l’Université

de Toamasina, 2006- 2007.

� JULIEN Velontrasina, « Droit des Sociétés et des Marques », 2ème année

Gestion de l’Université de Toamasina, 2005- 2006.

ANNEXES

RÉPERTOIRE DES ANNEXES

ANNEXE I : Demande d’engagement financier ........................................................... 95

ANNEXE II : Titre d’engagenment financier ................................................................. 96

ANNEXE III : Bordereau des pièces ............................................................................ 97

ANNEXE IV : Mandat de paiement ............................................................................. 98

ANNEXE V : Avis de crédit ........................................................................................ 99

ANNEXE VI : Bon de caisse ...................................................................................... 100

ANNEXE VII : Ordre de paiement….. ........................................................................ 101

95

ANNEXE I

96

ANNEXE II

97

ANNEXE III

98

ANNEXE IV

99

ANNEXE V

100

ANNEXE VI

101

ANNEXE VII

102

LISTE DES ILLUSTRATIONS

LISTE DE FIGURE Figure I : Organigramme des Services Régionaux de l’Exécution Budgétaire Toamasina………...17

LISTES DES SCHEMAS

Schéma I : Préparation des lois des finances………………………………………………………..18

Schéma II : Imputation budgétaire………………………………………………………………….20

Schéma III: Système d'exécution des dépenses publiques du budget général………………………36

Schéma IV : Modélisation des indicateurs portant sur les leviers d’actions ………………………..74

Schéma V : Modélisation des indicateurs portant sur les leviers d’actions…………………………75

Schéma VI : Modélisation des indicateurs non exclusivement financiers………………………….77

LISTE DES TABLEAUX Tableau I : Équilibre général de la loi de finances d’une année…………………………………….23

Tablaeu II : Répartition des Tâches par volet……………………………………………………….46

Tableau III : Taux de régulation…………………………………………………………………….52

Tableau IV : Situation des engagements……………………………………………………………63

Tableau V : Crédits ouverts par trimestre…………………………………………………………...64

Tableau VI : Ratio, volume d’activité, premier trimestre…………………………………………...64

Tableau VII : Ratio, volume d’activité, au 2ème trimestre…………………………………………..65

Tableau VIII : Ratio, engagement sur DEF, au 1er trimestre………………………………………..66

Tableau IX : Ratio, engagement sur DEF, au 2ème trimestre………………………………………..67

Tableau X : Cout de contrôle………………………………………………………………………..68

Tableau XI : Résultat prévisionnel………………………………………………………………….69

Tableau XII : Résultat réel…………………………………………………………………………..70

Tableau XIII : Indicateurs du résultat financier……………………………………………………..78

Tableau XIV : Indicateurs de satisfactions des fournisseurs de l’État……………………………...79

Tableau XV : Indicateurs liés au processus interne…………………………………………………80

Tableau XVI : Indicateurs d’apprentissage…………………………………………………..……..81

103

TABLE DES MATIÈRES

SOMMAIRE ...................................................................................................................................... 2

REMERCIEMENTS ............................................................................................................................ 3

LISTE DES ABRÉVIATIONS ET DES SIGLES ........................................................................................ 5

GLOSSAIRE DES TERMES RELATIFS AU BUDGET DE L’ÉTAT ............................................................ 6

MÉTHODOLOGIE ............................................................................................................................. 9

INTRODUCTION ............................................................................................................................. 11

PREMIÈRE PARTIE : ........................................................................................................................ 13

LE PROCESSUS D’EXÉCUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT .......................... 13

Chapitre I : PRÉSENTATION DE LA DIRECTION RÉGIONALE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE TOAMASINA . 15 SECTION I : REPRÉSENTATION GÉNÉRALE DU MINISTÈRE DES FINANCES DU BUDGET TOAMASINA. . 15

§.1 - MINISTÈRE DES FINANCES ET DU BUDGET TOAMASINA : ....................................................................... 15

a. Historique et Attribution ............................................................................................................................. 15 1. Historique : ........................................................................................................................ 15

2. Attribution : ...................................................................................................................... 16

1. Définition : ......................................................................................................................... 16

§.2- ORGANIGRAMME DES SERVICES REGIONAUX DE L’EXECUTION BUDGETAIRE TOAMASINA: ................. 17

SECTION II : LA LOI DES FINANCES ET LE BUDGET GENERAL DE L’ÉTAT ................................................ 18 §.1 - LA LOI DES FINANCES ............................................................................................................................... 18

A. Définition : ................................................................................................................................................... 18

§.2 - PRÉSENTATION : ...................................................................................................................................... 19

A. La nomenclature budgétaire. ..................................................................................................................... 19

B. Partie ligne budgétaire ................................................................................................................................ 20

C. Les différentes catégories des lois de finances ............................................................................................ 21

a. Les lois des finances de l’année ou les lois primitives : ................................................................................ 21 b. Les lois des finances rectificatives : ............................................................................................................. 21 c. Loi de règlement : ........................................................................................................................................ 21 d. Les décrets d’avances : ................................................................................................................................ 21

e. L’ordonnance : ........................................................................................................................... 22

f. Les lois spéciales : ...................................................................................................................... 22

D. Le contenu de loi des finances de l’année : .............................................................................. 22

E. Équilibre général de la loi des finances d’une année : .............................................................. 23

a. Cadre I : Budget général de l’État ......................................................................................... …..24

b. Cadre II : Le budget annexe ....................................................................................................... 25

c. CADRE III : Le compte particulier du trésor : ............................................................................. 26

d. CADRE IV : Les opérations génératrices de fond de contre valeurs et assimilés : .................... 27

104

e. CADRE V : Opération de la capitale et de la dette publique et assimilé : ................................. 27

F. La grande règle budgétaire ....................................................................................................... 28 a. Notion du budget : ....................................................................................................................................... 28

b. Les différents principes ou la règle budgétaire :……………………………..…………………………………..…...28

1. Le principe ou la règle de l’unité budgétaire : ................................................................... 28

2. Le principe ou la règle de l’universalité budgétaire : ................................................................ 29

2-1. La non- compensation : ......................................................................................................... 29

2-2-La non-affectation des recettes aux dépenses : ..................................................................... 29

2-2-1. La notion d’affectation : ..................................................................................................... 29

2-2-2. Les divers degrés de l’affectation : ..................................................................................... 30

2-2-2-1. L’affectation des fonds : .................................................................................................. 30

2-2-2-2. L’affectation comptable : ................................................................................................ 30

2-2-3. Les différents aspects du principe de la non-affectation des fonds : ................................. 30

2-2-4. Les exceptions au principe de la non-affectation de fonds : .............................................. 31

3. Le principe ou la règle de l’annualité budgétaire : ................................................................... 32

4. Le principe de spécialité de crédit budgétaire : ........................................................................ 32

5. Le principe ou la règle de sincérité de loi des finances budgétaires : ...................................... 32

Chapitre II : LES CHARGES ET LES DIFFÉRENTS INTERVENANTS DANS L’EXÉCUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT. ................................................................................................................... 33

SECTION I : LES CHARGES DU BUDGET GENERAL DE L’ÉTAT. ................................................................ 33 §.1- LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DES DÉPENSES : ....................................................................................... 33

A- Intérêt de la dette publique : ...................................................................................................................... 33

B- Crédits à caractère évaluatif : ................................................................................................... 33

C- Crédit à caractère limitatif : ...................................................................................................... 33 D- Crédit budgétaire : ...................................................................................................................................... 34

E- Crédit de paiement : ................................................................................................................. 34

F- Dépense courantes de solde : ................................................................................................... 34

G- Dépense courantes hors soldes : .............................................................................................. 34

H- Les dépenses courantes structurelles : .................................................................................... 34 I- Dépense d’investissement : .......................................................................................................................... 35

J- Dépenses courantes exceptionnelles : ...................................................................................... 35

K- Dépense d’opérations financières : .......................................................................................... 35 §.2- LA PROCÉDURE DE L’EXÉCUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES .................................................................. 36

A- De l’engagement : ....................................................................................................................................... 37

B- De la liquidation :………………………………………………………………………………………………………..38

C- De l’ordonnancement :…………………………………………………………………………………………………39

105

D- Le paiement :………………………………………………………………………………………………………………40

SECTION II : LES DIFFÉRENTS INTERVENANTS DANS L’EXÉCUTION DES ............................................... 41 DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT. ....................................................................................... 41

§.1- AGENTS DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE : ..……………………………………….………………………………………..41

A. Ordonnateurs, Comptables et Gestionnaire d’Activité (GAC)…………………………………………….41

a. Ordonnateurs : ............................................................................................................................................. 41

1. Catégories d’ordonnateurs :………………………………………………………………………………………………………….41

1.1 L’ORDONNATEUR PRINCIPAL………………………………………………………………………………………….…………….41 1.2 LES ORDONNATEURS DÉLÉGUÉS……………………………………………………………………………………..………..….42 1.3 LES ORDONNATEURS SECONDAIRES………………………………………………………………………………..……………42 1.3.1 LES ORDONNATEURS SECONDAIRES SUPPLÉANT………………………………………………………..……………..42 1.3.2 L’ORDONNATEUR SECONDAIRE INTÉRIMAIRE……………………………………………………..…………………….42 2. Profil exigé des ordonnateurs :…………………………………………………………………………………….……………….43

3. Nomination des ordonnateurs :……………………………………………………………………………………….……………43

4. Nomination des ordonnateurs secondaires des dépenses :…………………………………………….……………43

5. Nomination des ordonnateurs secondaires des recettes :…………………………………………………………….43

b. Comptables publics : ......................................................................................................... 44

c. Gestionnaires d’Activités (GAC) :……………………..…………………………………………………………….44

1. Tâches des GAC :…………………………………………………………………………………………………………….45

§.2- RÉPARTITION DES TÂCHES PAR VOLET .................................................................................................... 46

A. Description des tâches ................................................................................................................................. 47

a. Planifier les activités: ................................................................................................................................... 47

b. Gérer la réalisation des travaux/prestations:……………………………………………………………………………47

c. Évaluer les résultats et rendre compte:……………………………………………………………………………………47

d. Réagir en fonction des résultats :……………………………………………………………………………………………..47

DEUXIÈME PARTIE : ÉTUDE DE LA PERFORMANCE DU CONTROLE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE ......... 49

CHAPITRE I : LA RÉGULATION ...................................................................................................................... 51 SECTION I : CARACTÉRISTIQUE DE LA RÉGULATION : ........................................................................... 51 §.1 - DÉFINITION : .................................................................................................................................. 51

A- Norme de contrôle : .................................................................................................................... 53

B- Rectification : ............................................................................................................................................... 54

§.2 - LE CONTRÔLE EN MATIÈRE DE COMPTABILITÉ PUBLIQUE…………………………………………………………54

A- Classification des modes de contrôle………………………………………………………………………………………54

a- Classification selon les responsables soumis au contrôle…………………………………………………………54

1- Contrôle sur les ordonnateurs (Chef de Région et où Maire)………………………………………..…………54

2- Contrôle sur les comptables :…………………………………………………………………………………………..……...54

§.3- CLASSIFICATION SELON LE CONTRÔLE……………………………………………………………………………..……55

A- Contrôle de régularité ................................................................................................................................. 55

B- Contrôle d’opportunité……………………………………………………………………………………………………………55

106

C- Contrôle de performance………………………………………………………………………………………………………..55 §.4 - CLASSIFICATION SELON LES MODALITÉS D’INTERVENTION…………………………………………………..56

A- Classification selon le moment d’intervention ........................................................................................... 56

a) Le contrôle a priori : ..................................................................................................................................... 56

b) Contrôle a posteriori (IGE)………………………………………………………………………………………………………..56

c) Le contrôle en cours de gestion…………………………………………………………………………….…………………56

1- Classification selon le lieu d’intervention………………………………………………………….……………………..56

2- Classification selon la périodicité de l’intervention…………………………………………………………………57

SECTION II : CLASSIFICATION SELON LE STATUT DES ORGANISMES DE CONTRÔLE ............................. 57 §.1 - CLASSIFICATION SELON LA NATURE DE L’ORGANISME DE ..................................................................... 57 CONTRÔLE........................................................................................................................................................ 57 A- Les organismes à caractère administratif ................................................................................................... 57

B- Le contrôle juridictionnel 57 §.2 - CLASSIFICATION SELON LE RATTACHEMENT DES ................................................................................... 58 ORGANISMES DE CONTRÔLE ........................................................................................................................... 58 A- Les organismes internes de contrôle .......................................................................................................... 58

B- LES ORGANISMES EXTERNES DE CONTROLE .................................................................................... 58

CHAPITRE II : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS DE LA MATIÈRE D’EXÉCUTION DE BUDGET DE L’ÉTAT. 59 SECTION I : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE DÉPENSES ........................................... 59

§.1 - L’ENGAGEMENT DE DÉPENSES ................................................................................................................ 59

SECTION II : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE LA ....................................................... 60 LIQUIDATION DES DÉPENSES ................................................................................................................ 60

§.1 - LA LIQUIDATION DES DÉPENSES .............................................................................................................. 60

SECTION III : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE ........................................................... 61 L’ORDONNANCEMENT DES DÉPENSES .................................................................................................. 61

§.1- L’ORDONNANCEMENT DE LA DÉPENSE .................................................................................................... 61

SECTION IV : RESPECT DES RÈGLEMENTATIONS AU NIVEAU DE PAIEMENT ........................................ 62 §.1- LE PAIEMENT DE LA DÉPENSE ................................................................................................................... 62

CHAPITRE III : LES INDICATEURS DE RÉSULTATS EN ............................................................................ 63

APPLIQUANT LE BUDGET PROGRAMME ........................................................................................... 63 SECTION I TYPES DES INDICATEURS FINANCIERS ................................................................................ .63

§.1 - INDICATEURS DE L’ACCÉLÉRATION :………………………………………………………………………………………63 A- Ratio, volume d’activité (engagements sur crédits ouvert) :……………………………………………..…….63

B- Ratio, engagement sur la DEF : ................................................................................................................... 66 §.2 - INDICATEURS DE RÉSULTAT (sincérité) : .................................................................................................. 68 A- Différence entre résultat obtenu et coût de contrôle ................................................................................ 68 B- Ratio R.O.E (Return On Equity): ................................................................................................................... 70

§.3 - VERTUS DES INDICATEURS FINANCIERS :………………………………………………………………………………71 §.4 - LIMITES DES INDICATEURS FINANCIERS :………………………………………………………………………………71

A- Biais à court terme :…………………………………………………………………………………………………………………71 B- Signal tardif : ................................................................................................................................................ 72

C- Lisibilité :…………………………………………………………………………………………………………………………………72 D- Prise de décision corrective :………………………………………………………………….………………………………72

SECTION II : INDICATEURS NON FINANCIERS ........................................................................................ 72 §.1- APPROCHES NON FINANCIÈRES :……………………………………………………………………………………………72

A- Objectifs du système de mesure : ............................................................................................................... 73 §.2 - CONSTRUCTION DU TABLEAU DE BORD À L’AMÉRICAINE OU ................................................................ 78

107

BALANCED SCORECARD (B.S.C) : ...................................................................................................................... 78 C- Indicateurs liés au processus interne : ....................................................................................................... 79 D - Indicateurs d’apprentissage : ..................................................................................................................... 81

SECTION III - LE BUDGET DE PROGRAMME ........................................................................................... 82 §.1 - NOTION DE BUDGET DE PROGRAMME ................................................................................................... 82

§.2 - LES CARACTÉRISTIQUES DU BUDGET DE PROGRAMME .......................................................................... 83

SECTION IV : ÉVALUATION ET SUGGESTIONS ........................................................................................ 84 §.1- COMPARAISON DES RÉSULTATS : ............................................................................................................. 85

A. Comparaison avec la prévision : .................................................................................................................. 85

a. Objectif de sincérité : ................................................................................................................................... 85

b. Objectif de satisfaire les fournisseurs d’État : ............................................................................................. 85

c. Objectif lié au processus interne : ................................................................................................................ 85

d. Objectif de savoir faire : ............................................................................................................................... 86

B. Comparaison avec l’année dernière : .......................................................................................................... 86

§.2- ANALYSE DES ÉCARTS : ............................................................................................................................. 86

A. Classification des indicateurs : ..................................................................................................................... 86

a. Indicateurs des écarts de la sincérité : ......................................................................................................... 87

§.3- LES SOLUTION PROPOSÉES ....................................................................................................................... 88

A. La mise en place d’un service de contrôle des dépenses engagées dans le chef lieu de la région : ......... 88

a- La motivation des intervenants budgétaires : ............................................................................................. 88

CONCLUSION ................................................................................................................................. 90

BIBLIOGRAPHIE.............................................................................................................................. 92

RÉPERTOIRE DES ANNEXES .......................................................................................................... 94

LISTE DES ILLUSTRATIONS ........................................................................................................... 102

TABLE DES MATIÈRES .................................................................................................................. 103

SOUTENANCE DE MEMOIRE LAURENT

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